moradia e preservação ambiental: conflitos em Área de ... · a utilização dos recursos...

IV Encontro Nacional da Anppas 4,5 e 6 de junho de 2008 Brasília - DF – Brasil ______________________________________________________

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Moradia e Preservação Ambiental: Conflitos em Área de Preservação de Mananciais em São Bernardo do

Campo1

Valdete Kanagusko Itikawa (UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE)

Arquiteta, Mestranda em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/ Universidade Presbiteriana Mackenzie

[email protected]

Angélica A. Tanus Benatti Alvim (UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE) Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAUUSP e Professora de Planejamento Urbano da FAU

/ Universidade Presbiteriana Mackenzie [email protected]

Resumo Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) a escassez da água e a poluição dos principais

reservatórios de abastecimento da população tendem a se agravar decorrentes das ocupações

irregulares e precárias que invadem as áreas protegidas. Isso impõe a busca de novos modelos

de planejamento e gestão que garantam a disponibilidade de água em quantidade e qualidade

necessária à gerações futuras. Desde a década de 1990, o Estado vem instituindo uma “nova

política de mananciais” que prevê a formulação e implementação de instrumentos específicos no

âmbito de cada bacia com ações descentralizadas e participativas que envolvem Estado,

municípios e diversos setores da sociedade. No contexto da sub-bacia Billings, o município de

São Bernardo do Campo possui cerca de 1/3 de seu território situado em área de proteção de

mananciais, que vem sendo paulatinamente ocupada por assentamentos precários sem infra-

estrutura. A elaboração de um novo Plano Diretor coloca ao município o desafio de pensar ações

de preservação e desenvolvimento, equacionando os conflitos do morar versus o preservar.

Entretanto, a efetividade desse instrumento depende da implementação de políticas urbanas e

ambientais articuladas com intuito de melhorar a qualidade de vida das populações que ali

habitam e, conseqüentemente integrá-las ao meio ambiente.

1 Este trabalho conta com o apoio financeiro do Fundo MackPesquisa.


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Introdução

O impasse entre a recuperação urbana e a proteção de mananciais é um embate polêmico,

quando o tema central é a água. Desde meados da metade do século XX, a diversificação dos

usos múltiplos agravados pelo aumento de demanda devido ao crescimento demográfico e

expansão urbana desordenada, aliado à falta de uma política pública integrada e eficiente, afetou

a qualidade e quantidade desse recurso.

Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) a escassez da água e a poluição dos principais

reservatórios de abastecimento da população tendem a se agravar decorrentes das ocupações

irregulares e precárias que invadem as áreas protegidas. Isso impõe a busca de novos modelos

de planejamento e gestão que garantam a disponibilidade de água em quantidade e qualidade

necessária à gerações futuras.

Com o intuito de recuperar, preservar ou minimizar os impactos nessas áreas, desde a década de

1990, o Estado vem instituindo uma “Nova Política de Mananciais” (Lei Estadual nº 9.866/97). Tal

política prevê a formulação e implementação de instrumentos específicos no âmbito de cada bacia

com ações descentralizadas e participativas que envolvem Estado, municípios e diversos setores

da sociedade. Busca-se assim implementar um novo modelo de gerenciamento dos recursos

hídricos que articule as demais políticas que atuam naquele território, principalmente as urbanas,

de responsabilidade dos municípios.

Entretanto, apesar da gravidade da situação, foi aprovada, até então, somente a Lei Especifica da

sub-bacia da Guarapiranga (Lei Estadual nº 12.223 de 16/01/2006). Na sub-bacia Billings, o

projeto de lei, recentemente elaborado, encontra-se em processo de aprovação.

No contexto da sub-bacia Billings, o município com maior extensão territorial e que possui um dos

mais expressivos contingente populacional − São Bernardo do Campo − possui cerca de 1/3 de

seu território situado em área de proteção de mananciais, a qual vem sendo paulatinamente

ocupada por assentamentos precários sem infra-estrutura, poluindo e degradando o meio

ambiente.

Recentemente, a elaboração e aprovação de um novo Plano Diretor (Lei Municipal 5.593 de 5 de

outubro de 2006) com vistas a atender os princípios do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257

de 10/07/2001) coloca o município frente ao desafio de pensar a escala local articulada às

questões ambientais que envolvem a sub-bacia, principalmente no que diz respeito aos conflitos

do morar versus o preservar.


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Entretanto, a efetividade desse instrumento depende da implementação de políticas urbanas e

ambientais articuladas com intuito de melhorar a qualidade de vida das populações que ali

habitam e, conseqüentemente integrá-las ao meio ambiente.

Fruto de reflexões que orientam um conjunto de pesquisas em andamento2 o objetivo deste artigo

é discutir as possibilidades de articulação das políticas urbanas às políticas ambientais na sub–

bacia Billings, a partir do estudo de caso do município de São Bernardo do Campo, e seus

respectivos instrumentos de planejamento urbano elaborados entre 2001 e 2004. Busca-se, ainda

que sumariamente, entender a problemática das ocupações irregulares e sua relação com a

degradação ambiental em área de preservação de mananciais, a atuação do Estado e a parceria

com sociedade civil na solução de conflitos referentes aos impactos dos recursos hídricos e áreas

protegidas.

Os pressupostos que orientam essa pesquisa pautam-se no novo modelo que ampara as políticas

ambientais em curso nas áreas de mananciais da RMSP o qual sinaliza novas perspectivas para a

preservação e recuperação dessas áreas, por meio de uma política descentralizada com

participação igualitária nos processos decisórios. Têm-se como hipótese central que a efetividade

da política ambiental depende de uma articulação com as políticas urbanas em curso, pois é no

âmbito da escala local que são identificados os principais conflitos, fundamentais para tomada de

decisões na busca para alcançar a sustentabilidade socioambiental dessa região.

A metodologia proposta para a pesquisa baseia-se na análise das relações e conflitos do conjunto

das políticas ambientais e urbanos propostas para a sub-bacia Billings, na RMSP, as quais

pretendem alterar o histórico da degradação e deterioração dos recursos hídricos naquela área de

proteção de mananciais. Tendo como estudo de caso específico o município de São Bernardo do

Campo, utiliza como metodologia a análise documental combinada com entrevistas com técnicos

e atores que participam do processo de planejamento e gestão desta área de estudo.

1. A degradação dos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo

A água é essencial à vida e ao desenvolvimento econômico, um recurso finito, que, no entanto, as

sociedades humanas poluem e degradam. A diversificação dos usos múltiplos da água 2 Este artigo é fruto da pesquisa de Mestrado em andamento: “Moradia e Preservação ambiental: ações de recuperação de favelas na sub-bacia Billings – São Bernardo do Campo (1997 a 2007) que se insere numa pesquisa maior ”Das políticas ambientais e urbanas às intervenções: os casos das sub-bacias Guarapiranga e Billings no Alto Tietê, Região Metropolitana de São Paulo” a qual tem subsídio do CNPq (483878/2007-3), sendo desenvolvido por professores e alunos da FAU Mackenzie e coordenado pela Profª. Drª. Angélica A. T. B. Alvim. A pesquisa tem como objetivo discutir os limites e os desafios da integração das políticas urbanas às políticas ambientais, além dos possíveis conflitos entre políticas regionais, urbanas e intervenções localizadas que incidem principalmente nas áreas protegidas na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP.


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associados ao crescimento demográfico e a expansão urbana afeta na quantidade e qualidade

deste recurso, gerando conflitos e tensões em muitas regiões do planeta. (TUNDISI, 2003)

O Brasil é um país privilegiado no que diz respeito a quantidade de água, possui a maior reserva

de água doce, cerca de 12% do total mundial. No entanto, as grandes reservas aqüíferas não

coincidem geograficamente com as grandes metrópoles brasileiras. As regiões mais densamente

urbanizadas têm problemas de escassez d’água para abastecimento da população, devido ao

comprometimento da qualidade de seus rios e lagos, por despejos de esgotos domésticos e

industriais, além do lixo, ou ainda, a má gestão e o uso insustentável dos recursos hídricos. 3

É o caso da Região Metropolitana de São Paulo, que possui baixa disponibilidade hídrica por

habitante, equiparável às regiões mais secas do Nordeste do país. Isto ocorre por estar localizada

numa região de cabeceira e por ser o maior aglomerado urbano do país, apesar de contar com

índices pluviométricos na faixa de 1.300 mm por ano. O abastecimento da população, depende da

importação de água de bacias vizinhas, do Sistema Cantareira, uma reversão das cabeceiras do

Rio Piracicaba (SILVA; PORTO, 2003).

A utilização dos recursos hídricos no Brasil aparece como instrumento propulsor do

desenvolvimento econômico, desde 19014, quando o aproveitamento da água em geração de

energia foi privilegiado em detrimento dos demais usos, entre eles irrigação, abastecimento

urbano e saneamento. A abertura econômica ao capital estrangeiro promovida pelo governo e a

política de forte aceleração nos investimentos estatais na construção de mais usinas hidrelétricas,

a partir de 1950, objetivava impulsionar o desenvolvimento industrial no país. (SILVA, 1992).

Segundo Fracalanza (2004), entre os anos de 1956 e 1962 o processo de concentração industrial

no Estado de São Paulo foi bastante acentuado, principalmente na Região Metropolitana de São

Paulo, e veio acompanhada de intensa urbanização dessa região, com crescimento da população

residente nestes municípios.

A partir de 1965, a combinação do crescimento demográfico intenso com a modernização dos

setores produtivos, acelerou o movimento migratório, facilitado pelos fortes investimentos na

melhoria de infra-estrutura, especialmente de transportes e comunicação.(CHAFFUN, 1996).

“Essas transformações e esse dinamismo, bem como suas peculiaridades perversas,

manifestaram-se de forma notável na estruturação do espaço urbano” (FERREIRA, 2003, p.102).

3 BRASIL DAS ÁGUAS. A importância da água. .Disponível em: http://www.brasildasaguas.com.br/brasil_das_aguas/importancia_agua.html. Acesso em 21 abr 2008 4 Construção da Usina Parnaíba para iluminação pública e energização dos bondes elétricos de São Paulo


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Para JACOBI (2000, p.19), a dinâmica de “urbanização por expansão de periferias” produziu um

ambiente urbano segregado e altamente degradado com graves conseqüências para a qualidade

de vida de seus habitantes, dando-se a partir da ocupação de espaços impróprios para habitação,

como áreas de encostas e de proteção de mananciais, e a ocupação destes espaços ocorreu

principalmente a partir da habitação precária e em regiões carentes de serviços urbanos. Este

processo de urbanização levou a “um comprometimento do uso do solo nas bacias contribuintes,

degradando paulatinamente os recursos hídricos, já escassos na região metropolitana”.

(MARCONDES,1999, p.63)

Em conseqüência da má qualidade das águas dos reservatórios Guarapiranga e Billings,

principalmente pelo lançamento de efluentes domésticos e industriais não tratados, e também pelo

bombeamento das águas poluídas dos Rios Tiete e Pinheiros, provoca uma crise no fornecimento

de água, e força a implementação de medidas para preservação dos mananciais. Decorrente

disso, a preocupação em garantir o abastecimento da população e de setores produtivos surgiu

na primeira versão do PMDI - Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, um plano de

caráter metropolitano elaborado no início da década de 1970.

Como parte de um conjunto de instrumentos esboçados a partir do PMDI de 1971, segundo

Martins (2006), é formulada a Legislação de Proteção aos Mananciais (Leis 898/75 e 1.172/76),

onde delimitam-se as áreas de proteção dos mananciais em mais de 50% da RMSP (Fig.1) na

Fig. 1 Região Metropolitana de São Paulo - APMs

Bacia Billings

Bacia Guarapiranga

Disponível em: http://www.fundacaofia.com.br/gdusm/apm.htm Acesso em: 21mar.2008


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tentativa de orientar o crescimento das cidades para fora das áreas envoltórias dos principais

reservatórios de abastecimento de água.

Num resultado adverso ao esperado, essa legislação não conseguiu deter o avanço das

ocupações irregulares, tampouco proteger os mananciais. E assim, desde o final da década de

1970, a RMSP depara-se com inúmeras tentativas em substituir a legislação de uso e ocupação

do solo das áreas de mananciais por uma mais adequada e eficiente tendo em vista garantir a sua

efetiva proteção. (KONDO/TOYOTA/GUIMARÃES/NUCCI, 2004)

Segundo, WHATELY/SANTORO/TAGNIN (2008), atualmente, estima-se que na Bacia Billings

resida uma população superior a 1 milhão de pessoas, e que grande parte dos residentes

encontram-se em ocupações irregulares, sem sistema de coleta ou tratamento de esgotos.

1.1 O problema da ocupação irregular e a degradação da área de proteção de mananciais: o caso de São Bernardo do Campo

O problema da ocupação irregular na área de proteção de mananciais na cidade de São Bernardo

do Campo está fortemente relacionado ao processo de expansão urbana da RMSP e pela falta de

uma política habitacional e urbana para a população de baixa renda.

A crise habitacional para a população de renda mais baixa na RMSP vinha desde o final da

década de 1930, com os Planos de Avenidas do Prefeito Prestes Maia, que demoliu um grande

número de moradias para abertura de vias e com a Lei do Inquilinato de 19425. As famílias, sem

renda suficiente para aquisição de imóveis nas áreas centrais e sem a possibilidade do aluguel,

tinham como opção construir a sua própria casa em loteamentos periféricos. (MARTINS, 2006)

A questão habitacional de 1940 a 1960, que já era considerada crítica, agravou-se, sobremaneira,

a partir de 1965, com a consolidação de São Paulo como importante pólo econômico e industrial,

articulado à implantação de estradas de rodagem, à melhoria dos portos. De outro lado, é aí

também onde se instalam sob os influxos do comércio internacional, formas capitalistas de

produção, trabalho, intercâmbio, consumo, que vão tornar efetiva a fluidez desse território. É com

base nessa dinâmica que o processo de industrialização se desenvolve, atribuindo a dianteira a

essa região”. (SANTOS, 1998). Em São Bernardo do Campo foram implantadas as indústrias

automobilísticas, o que atraiu, uma das mais importantes aglomerações de trabalhadores vindas

de outras regiões menos desenvolvidas do país, em especial do nordeste do país.

5 A Lei do Inquilinato de 1942 congelava o valor dos aluguéis, retraindo o mercado de habitações de aluguel e ampliando de compra e venda. (MARTINS, op. cit.)


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Milhões de novos habitantes urbanos, sem recursos e sem inserção formal no processo

produtivo, eram deixados à própria sorte, ocupando os intervalos de um território urbano

quase todo ele apropriado de forma legalmente discutível. Mesmo as camadas de renda

média, pressionadas por uma especulação voraz sobre os valores dos espaços urbanos,

tinham dificuldades até então desconhecidas, para se alojar. (REIS FILHO, 1996. p.43)

Nessa ocasião, agrava-se então, o problema habitacional levando essa população, sem

alternativa, a invadir áreas desocupadas em loteamentos de baixa qualidade técnica sem qualquer

tipo de infra-estrutura ou serviços. As favelas e os loteamentos irregulares passam a constituir

uma precária e irregular solução para a sobrevivência, em geral, localizadas em áreas de risco

com alta declividade e sujeitas a desabamentos, escorregamentos e erosões de solos,

enchentes, e, principalmente nas áreas de mananciais.

As áreas preferidas para ocupação foram as margens das represas Guarapiranga e Billings, os

dois maiores reservatórios para abastecimento da RMSP. O quadro de degradação da sub-bacia

Billings, provocado pelas ocupações irregulares, somaram-se às das atividades industriais e

mineradoras, e também, por grande parte da poluição produzida pela cidade de São Paulo, com o

bombeamento das águas poluídas dos rios Tietê e Pinheiros para a represa

(WHATELY/SANTORO/TAGNIN, 2008).

A água que já era escassa para abastecimento público desde a década de 1960, obrigando a

importação de bacias vizinhas, principalmente da bacia do rio Piracicaba, veio a piorar com a

poluição gerada pela intensificação de efluentes domésticos e industriais dos principais

mananciais da RMSP. Segundo o Censo Demográfico do IBGE de 2000, a população da sub –

bacia Billings era de cerca 863.000 habitantes, sendo que o município de São Bernardo, com o

segundo maior contingente populacional da bacia, possuía 188.000 moradores nessa área com

38.400 residindo em aglomerações subnormais.

Apesar das ocupações irregulares causarem sérios danos ambientais, atualmente, a sub–bacia

hidrográfica Billings ainda possui 52% de mata nativa preservada, como podemos observar no

Braço do Alvarenga, figs. 2 e 3, áreas de agricultura e de grandes reflorestamentos e ainda, é

responsável pelo abastecimento de boa parte dos municípios do ABC paulista6 e da região da

Baixada Santista7. (WHATELY/SANTORO/TAGNIN, op.cit)

6 A sigla vem das três principais cidades da região: Santo André (A), São Bernardo do Campo (B) e São Caetano do Sul (C). Ocasionalmente, a região também é referida como "ABCD", incluindo o município de Diadema. 7 A Região Metropolitana da Baixada Santista envolve os municípios de: Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe, Praia Grande, Santos e São Vicente


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2. A política ambiental nas áreas de mananciais da sub-bacia Billings

A partir do final da década de 1960, a questão ambiental tem envolvido amplas discussões de

sociedades e de governos preocupados com a exploração adequada dos recursos naturais, sendo

que desde então destacam-se encontros e conferências de âmbito internacional, entre elas a

Conferência Internacional de Estocolmo (1972), o Encontro da Terra ou Conferência das Nações

Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou ainda, a Rio-92 (1992) e a Johannesburgo

(2002) e as como nas Metas do Milênio8. Um dos principais resultados dessas conferencias, foi a

Agenda XXI, da Eco-92 no Rio de Janeiro, quando vários países firmaram um acordo

comprometendo-se a refletir e cooperar nos estudos de soluções para os problemas sócio-

ambientais globais e locais. (MACHADO, 2007)

Em relação aos recursos hídricos o agravamento dos conflitos entre os diversos setores de

usuários das águas provocou o início de discussões sobre a situação e o futuro das águas. A

sociedade passou questionar a forma como os governos gerenciavam os recursos naturais e a

exigir mecanismos de participação e controle mais eficazes.9 No âmbito internacional, embora as

conferências tivessem posições que envolvessem todas as questões ambientais, a Conferência

de Dublin, ou segunda grande Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente organizada

pela ONU em Janeiro de 1992 registra, de forma inovadora, um enfoque sobre a avaliação,

8 Dentre as Metas do Milênio está a garantia da sustentabilidade ambiental, sendo a água e o saneamento os principais fatores ambientais para qualidade de vida humana. Estima-se que um bilhão de pessoas não tem acesso a água potável, pretende-se então reduzir pela metade até 2015 a população sem acesso permanente a água potável. Disponível em : http://www.pnud.org.br/odm/objetivo_7/ acesso em: 28 abr. 2008 9 REDE DAS ÁGUAS. COMITÊ DE BACIAS. História da política de recursos hídricos. Disponível em : http://www.rededasaguas.org.br/comite/comite_03.asp. Acesso em 21 abr. 2008

Figs 2 e 3 – REPRESA BILLINGS – BRAÇO DO ALVARENGA – apesar da região estar sofrendo intenso impacto das aglomerações irregulares ainda há remanescente de mata nativa a ser preservada. Fonte: DERSA. Registro Ambiental da Represa Billings. Disponível: http://www.dersa.sp.gov.br/rodoanel/billings.asp Acesso em:21 nov 2007


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aproveitamento e gestão dos recursos hídricos, principalmente da água doce afirmando que: “a

água doce é um recurso finito e vulnerável, essencial para garantir a vida, o desenvolvimento e o

meio ambiente”. Nessa conferência reconhece-se a existência de conflitos geopolíticos derivados

da posse das bacias hidrográficas.

No âmbito da área de mananciais da RMSP embora desde a década de 1970 o Estado buscou

implementar medidas que as protegessem, a maioria não foi efetiva. A instituição da Legislação

de Proteção de Mananciais da década de 1970, criou duas categorias de áreas10 com o objetivo

de impor uma forte restrição à ocupação, tornando-a mais rarefeita, à medida que se afastasse

das áreas já consolidadas e das margens dos mananciais. Porém, diversos fatores não

favoreceram o seu cumprimento, entre eles a complexidade da própria lei, o funcionamento

desarticulado dos órgãos responsáveis na aprovação de projetos e a falta de fiscalização de uma

área tão extensa, fatores esses associados à pressão social de uma população pobre sem

alternativa de acesso a moradia popular.

Após mais de vinte anos de vigência da LPM da década de 1970, muitas mudanças ocorreram

no quadro político nacional, entre elas a mudança do regime político e, principalmente a reforma

constitucional que propiciou avanços significativos referentes aos instrumentos de políticas

ambientais e urbanas. A Constituição Federal de 1988 delegou maior autonomia ao poder local,

ampliou os direitos sociais e implementou diretrizes para políticas ambientais e hídricas,

enfatizando principalmente que a água é um bem público.

A Constituição do Estado de São Paulo de 1989 reforça a CF e institui os princípios de gestão

integrada das bacias hidrográficas e as bases da política de recursos hídricos (Capítulo IV – Dos

Recursos Hídricos). A regulamentação da Constituição feita por meio da Lei 7.663 de 30/12/1991,

estabelecendo princípios e diretrizes à Política Estadual de Recursos Hídricos, bem como, ao

Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIGRH) – composto pelos comitês de

Bacia, Conselho Estadual de Recursos Hídricos e Fundo Estadual de Recursos Hídricos

(FEHIDRO), além dos instrumentos de planejamento e gestão – o Plano Estadual de Recursos

Hídricos - a ser atualizado periodicamente.

Tal política determina a adoção da bacia hidrográfica como unidade físico territorial de

planejamento, com processo de gerenciamento descentralizado e participativo, a

9 As áreas de primeira categoria, consideradas áreas non aedificandi, são aquelas localizadas principalmente junto aos cursos d’água; as de segunda categoria incorpora o restante do território, sendo que foi dividida em três classes de densidades que variam conforme a proximidade à mancha urbana, porém sempre privilegiando uma densidade baixa e controlada. (ALVIM, 2003).


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compatibilização do gerenciamento dos recursos hídricos com a proteção do meio ambiente e

desenvolvimento sustentável, a participação da sociedade nos processos decisórios, através da

composição dos comitês de bacias. (ALVIM, 2005) O território estadual foi dividido em 22 bacias,

ou seja, 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos (UGRHI) cada qual com seu comitê

de bacia. Na Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, região quer quase se confunde com o Estado de

São Paulo, ou UGRHI 06, instalou-se em 1994 o Comitê do Alto Tietê, subdividindo-o em 1997,

em cinco subcomitês, os quais correspondem à cinco sub-bacias, dados às dimensões da bacia e

especificidades. São eles: Pinheiros – Pirapora, Tietê – Cabeceiras, Cotia – Guarapiranga, Juqueri

– Cantareira e Billings – Tamanduateí.

Para ALVIM (2003), o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê (CBH – AT) e seus subcomitês

vem agregando diversos setores e atores com a finalidade de equacionar os conflitos relacionados

aos recursos hídricos, e com isso discutindo problemas regionais que apresentam fortes interfaces

com a água, mas cujas soluções não necessariamente dependem somente de suas ações.

Decorrente desse processo de modificação de postura institucional e principalmente a partir da

ampliação das bases democráticas, em 1997, após muitos debates entre representantes do

Estado e sociedade civil, foi finalmente instituída uma nova lei de proteção e recuperação dos

manancias: a Lei 9.866/1997. Segundo Alvim (ibidem, p. 420) “é considerada um instrumento

contemporâneo de planejamento ambiental, pois não assume uma verdade única para todas as

áreas, negando o zoneamento rígido dos anos 70, e estabelecendo um conjunto de diretrizes e

normas de orientação que estão vinculadas à necessidade de elaboração de leis específicas no

âmbito de cada sub-bacia. Tais legislações devem instituir orientações de uso e ocupação do solo,

dadas as características socioambientais e peculiares da realidade de cada uma, indo ao encontro

da idéia da promoção do desenvolvimento sustentável. Essa readequação dos instrumentos de

proteção aos mananciais, com ênfase no papel estratégico das cidades, permitiu discussões

intermunicipais de questões de interesses comuns, ao contrário da centralização política durante o

regime militar”.(MARCONDES, 1999)

Ou seja, a adoção da sub-bacia como unidade de planejamento e gestão possibilita que cada

bacia receba tratamento diferenciado, e além disso, em cada APRM, dever-se-á estabelecer as

Áreas de Intervenção e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse

regional para a proteção e recuperação dos mananciais, além de elaborar o Plano de

Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA). (MARTINS, 2006; ALVIM, 2003, 2007). O Plano

de Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA é o principal instrumento de planejamento que

deve servir de subsídio para o projeto de lei específica organizando as ações e investimentos de


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proteção de cada uma das APRMs e terá como finalidade orientar outras políticas de proteção,

propor normas nas áreas sob intervenção, definir programas de fiscalização e controle e educação

ambiental. Deverá ainda, incluir estudos de produção de água, proteção de áreas, diagnóstico

detalhado dos passivos ambientais, e ações de recuperação ambiental; produção de água

superficial e subterrânea, proteção de áreas, diagnóstico detalhado dos passivos ambientais, e

ações de recuperação ambiental.

Todavia, a nova lei não revoga a LPM da RMSP, até que sejam promulgadas as leis específicas

para cada uma das sub-bacias hidrográficas. Desse modo, até que seja promulgada a Lei

Especifica da Área de Proteção e Recuperação de Manancial da Billings, ficam mantidos os

dispositivos das leis anteriores, assim como os da nova Lei (9.866/97) que são auto-aplicáveis.

(CAPOBIANCO; WHATELY, 2002)

2.1 O projeto de Lei Especifica para a sub-bacia Billings

O projeto de Lei Especifica da APRM Billings, em sua minuta, foi aprovada pelo subcomitê em

26/04/2007,porém ainda aguarda aprovação da Assembléia Legislativa. A Lei é fruto de

discussões públicas com o envolvimento de toda a sociedade e, segundo Martins (op. cit), baseia-

se na Lei Especifica da APRM Guarapiranga, ou Lei Estadual nº 12.333/06.

As leis específicas estão fundamentadas nas diretrizes da Lei Estadual de proteção e recuperação

de mananciais (lei nº 9.866/97), basicamente com o objetivo de adequar o controle de uso do solo

à capacidade de depuração de cargas poluidoras pelo reservatório. Deve determinar os limites de

cada APRM, definir diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional,

estabelecer as Áreas de Intervenção para proteção e recuperação dos mananciais para produção

hídrica.

As Áreas de Intervenção terão funções ambientais especificas para produção hidrica, criadas com

o objetivo de aplicar dispositivos normativos e implementar politicas públicas voltadas às singularidades de cada APRM e à efetiva proteção e recuperação dos mananciais.

(WHATELY/SANTORO/TAGNIN, op.cit). A lei propõe também, diminuir as cargas poluidoras da

represa, reprimir a expansão urbana e minimizar o quadro de degradação ambiental, e ainda,

poderá permitir a regularização de empreendimentos, edificações e parcelamento de solo

existentes, ainda que não atendam aos parâmetros urbanisticos e ambientais nela estabelecidos

para os novos empreendimentos.


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Os instrumentos de planejamento e gestão da APRM-Billings são os seguintes: o Plano de

Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA do Reservatório Billings, as Áreas de Intervenção,

assim definidas em lei, suas normas, diretrizes e parâmetros de planejamento e gestão da Bacia;

os Planos Diretores e as respectivas Leis Municipais de parcelamento, de uso e ocupação do

solo; o Sistema de Monitoramento e Avaliação Ambiental; o Sistema Gerencial de Informações

(SGI); o Modelo de Correlação entre o Uso do Solo e a Qualidade de Água – MQUAL.

Para atingir a meta da qualidade da água11, o modelo de simulação MQUAL, idéia central da lei,

utiliza-se como parâmetro a carga de fósforo total afluente no reservatório, definido na lei estadual

e detalhado nas específicas de acordo com critérios próprios. As cargas-limite estabelecidas para

os municipios da Bacia são parâmetros para o planejamento de uso e ocupação do solo, que

juntamente com as ações de preservação e recuperação urbana e ambiental, instalação de infra-

estrutura e estruturas de redução à poluição,melhorariam a qualidade da água. (MARTINS, op.

cit.)

No projeto de Lei, a bacia é dividida em Compartimentos Ambientais - Unidade de planejamento

com características ambientais próprias, originadas pelos braços dos cursos d’água que deram

origem ao reservatório Billings, criadas com o objetivo de definir diretrizes, metas e normas

ambientais e urbanísticas diferenciadas; e, Áreas de Intervenção ou “Área-Programa” sobre as

quais estão definidas as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas voltadas para garantir os

objetivos de produção de água com qualidade e quantidade adequadas ao abastecimento público,

de preservação e recuperação ambiental, definidas como: Áreas de Restrição à Ocupação: são as

de preservação permanente, de interesse para proteção dos mananciais e para a preservação,

conservação e recuperação dos recursos naturais; Áreas de Ocupação Dirigida: são as de

interesse para a consolidação ou implantação de usos rurais e urbanos, desde que haja

manutenção das condições ambientais necessárias à produção da água em quantidade e

qualidade suficientes para abastecimento da população atual e futura. Compreendendo as

seguintes sub-áreas: Áreas de Ocupação Especial – SOE, Áreas de Ocupação Urbana

Consolidadas – SUC e nas Áreas de Ocupação Urbanas Controladas – SUCt; Áreas de

Recuperação Ambiental: são as que em razão dos usos e ocupações comprometem a qualidade e

a quantidade das águas dos mananciais, exigindo ações de caráter corretivo. Poderão ser

reenquadradas através do PDPA em duas classes, quando comprovada a efetiva recuperação

11 A Meta de Qualidade da Água estabelecida para o Reservatório Billings deverá ser atingida até o ano de 2015, devendo o Plano de

Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA estabelecer metas intermediárias.


- 13 -

ambiental pelo Relatório de Situação da Qualidade da APRM. ARA 1 - assentamentos

habitacionais de interesse social pré-existentes, desprovidos de infra-estrutura de saneamento

ambiental, onde o Poder Público deverá promover programas de recuperação urbana e ambiental;

e, ARA 2 - ocorrências degradacionais previamente identificadas pelo Poder Público, que exigirá

dos responsáveis ações de recuperação imediata do dano ambiental.; Área de Estruturação

Urbana Rodoanel - AER é aquela delimitada como Área de Influência Direta do Rodoanel Mário

Covas. Com a construção do Rodoanel a ocupação urbana tende a se intensificar em áreas

totalmente desprovidas de infra-estrutura de saneamento e resultará em desmatamentos e outros

conflitos, para tanto, deverá ser elaborado no âmbito do Plano de Desenvolvimento e Proteção

Ambiental do Reservatório Billings – PDPA, o Programa de Estruturação Urbana Rodoanel.

Embora essa legislação seja bastante contemporânea, a morosidade de sua elaboração e

aprovação é prejudicial à toda a sociedade. Atualmente a população moradora das áreas de

proteção de mananciais aguarda pela aprovação da Lei Especifica na Assembléia Legislativa,

porém, enquanto isso, os conflitos e tensões se intensificam, ampliando a deterioração das águas

do reservatório Billings.

3. Política urbana em São Bernardo do Campo

Como já colocado, a partir da década de 1970, as áreas de proteção dos mananciais foram

atingidas por um modelo bastante restritivo de ocupação, sem qualquer amparo do Estado ou

Município, sendo os terrenos comercializados por valores irrisórios, provocando um processo de

ocupação caótico e desordenado. Aliado a isso, observa-se a incapacidade administrativa dos

municípios em gerir essas áreas e ao mesmo tempo equacionar políticas que promovam o

desenvolvimento urbano sem depredação. Conforme Alvim (2007) a formulação estratégica de

planos diretores, em consonância com as diretrizes do Estatuto da Cidade, tem o desafio, no

âmbito dos municípios de elaborar políticas urbanas e ambientais que sejam capazes de articular

as questões de desenvolvimento econômico às ambientais, considerando inclusive os

instrumentos definidos para a gestão das águas.

Desde o início dos anos 2000, o município de São Bernardo do Campo vem discutindo e

formulando um conjunto de políticas urbanas que envolvem ao mesmo tempo questões

relacionadas ao desenvolvimento urbano e à proteção e recuperação das áreas protegidas.

O Plano Diretor de SBC (Lei 5.593/2006) elaborado recentemente à luz das diretrizes do Estatuto

da Cidade tem como objetivo o desenvolvimento sustentável, focado na relação dos habitantes

com um meio ambiente equilibrado de forma a eliminar ou reduzir as desigualdades sociais;


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valorizar as funções sociais da propriedade imobiliária para habitação, as atividades econômicas

geradoras de renda, estimular a proteção ambiental ou cultural; defender as funções sociais da

cidade, visando o bem-estar de seus habitantes; a igualdade e a justiça social e melhoria da

qualidade de vida urbana; a participação popular, e a gestão democrática da política urbana.

Apesar do novo PD ter sido aprovado antes da Lei Específica da Billings, ele integra em suas

diretrizes a preocupação com a recuperação das áreas de proteção dos mananciais, o controle da

expansão da ocupação irregular, além de estimular as atividades econômicas potenciais da região

de forma estratégica, evitando assim a desvalorização das áreas de mananciais.

Esse instrumento divide o território do Município em 4 (quatro) Macrozonas: 1) Macrozona de

Vocação Urbana – MVU: caracterizada pela área de maior oferta de infra-estrutura e

equipamentos urbanos está situada dentro da Bacia do Rio Tamanduateí. subdividida em: Zona

de Desenvolvimento Urbano - ZDU; Zona de Recuperação Urbana - ZRU; e Zona Empresarial

Estratégica – ZEE; 2) Macrozona Urbana de Recuperação Ambiental – MURA: caracterizada pela

ocupação urbana irregular na área de proteção aos mananciais, está situada na Área de Proteção

e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica da Represa Billings – APRM Billings.

Subdividida em: Zona Empresarial Estratégica - ZEE; Zona de Recuperação Urbana e Ambiental - ZRUA; e Zona de Recuperação Ambiental – ZRA; 3) Macrozona de Ocupação Dirigida –

MOD: caracterizada pela importância estratégica ambiental e sócio-econômica para o Município,

está situada ao sul e dentro da APRM – Billings, suas diretrizes manter o potencial de produção

de água; recuperar ambientalmente a parte de seu território que sofreu os impactos gerados por

ação antrópica em área de proteção aos mananciais; adensar a parte correspondente a área

urbana do Distrito de Riacho Grande e restringir sua expansão urbana; e adequar-se ao

desenvolvimento estratégico do Município de forma sustentável. subdividida em: Zona Ambiental

de Ocupação Dirigida - ZAOD; e Zona Sócio-Econômica Sustentável – ZOSES; 4) Macrozona de

Restrição à Ocupação – MRO: caracterizada por restrições ao uso e ocupação do solo para a

proteção e conservação dos mananciais da APRM – Billings e da Reserva da Biosfera do Cinturão

Verde da Cidade de São Paulo.

Articulados ao Plano Diretor Municipal estão sendo elaborados os Planos Diretores de Habitação

e de Meio Ambiente os quais serão estabelecidos por legislação específica e instituirão a Politica

Municipal de Habitação e a Politica Municipal de Meio Ambiente, o Sistema Municipal de

Habitação e o Sistema Municipal do Meio Ambiente.

O Plano Diretor de Habitação, em sua minuta, tem por finalidade assegurar às “famílias do

município, especialmente às de baixa renda, o acesso à habitação, legalmente estabelecida,


- 15 -

assegurando aos seus moradores acesso à infra-estrutura urbana e aos serviços públicos, à

adequada qualidade de vida, de forma sócio-ambiental e urbanística sustentável, bem como,

contribuir para a qualificação da habitação, e do meio ambiente construído, garantindo a cidadania

e o pleno direito de todos à função social da cidade”.

Desse modo, o Município com o intuito de reordenar determinados setores de seu território,

promover a inserção urbana de ocupações irregulares e recuperação ambiental de áreas

degradadas, por meio de seu Plano Diretor viabiliza a criação de instrumentos mitigadores de

impactos negativos ao meio ambiente, como o “Termo de Ajustamento de Conduta” TAC, baseado

em acordo entre moradores, município e ministério público ambiental. Conforme Staurengui (1999

apud AGUILAR; ALVIM, 2007):

Do ponto de vista jurídico, os termos de ajustamento de conduta se prestam a documentar as

providências negociadas com as comunidades e o Poder Público. Algumas dessas

providências poderão, futuramente, quando da regularização fundiária e registrária dos

assentamentos, constar de cláusulas urbanísticas convencionais ou das leis que instituírem

ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social.

A minuta do projeto do Plano Diretor de Meio Ambiente visa promover a melhoria da qualidade

ambiental, assegurar a proteção ambiental – na recuperação e proteção de nascentes, rios ,

lagos, matas ciliares, fundos de vale, demais áreas de preservação permanente e, em especial o

adequado uso e ocupação do solo na área de proteção de mananciais da represa Billings.

Além dos Planos Diretores, há o estudo desenvolvido pela Jica12 denominado de “Estudo sobre o

Plano Integrado de Melhoria Ambiental na Área de Mananciais da Represa” propondo: tratar o

esgoto direcionando-o a coletores; trabalhar na conscientização dos moradores locais, por serem

os próprios a poluirem a represa; promover a regularização da área de assentamento irregular;

estimular o pagamento da taxa de esgoto condicionando o pagamento como um dos requisitos

para a regularização do local; e, desenvolver experimentos para um sistema de purificação

vegetal.

O município, através da Secretaria de Habitação e Meio Ambiente, desenvolve também o Plano

de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) – um plano inserido no programa PAT PROSANEAR

– Programa de Assistência Técnica ao PROSANEAR, resultado da parceria entre o Governo

brasileiro e o BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento que visa apoiar

12 A Japan International Cooperation Agency ou JICA é uma autarquia do Governo Japonês vinculada ao Ministério dos Negócios

Estrangeiros. É responsável pela implementação de programas e projetos de cooperação técnica do Japão com os países em

desenvolvimento, visando à melhoria das condições sócio-econômicas dos habitantes desses países.


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os Estados, Municípios e o Distrito Federal, na elaboração de Planos de Desenvolvimento Local

Integrado (PDLI) e Projetos de Saneamento Integrado (PSI) englobando: abastecimento de água,

esgotamento sanitário, drenagem, coleta de lixo, além de adequação de sistema viário, contenção

de encostas e reassentamento de população, áreas de lazer e mobiliário urbano de pequeno porte

e do Programa de Trabalho Social (PTS) integrado ao PDLI e PSI. No âmbito de SBC, o PDLI é

um plano com ações localizadas em sua maioria no Bairro do Alvarenga que envolve membros

das comunidades locais e diversos niveis de governo, promovendo ações mais próximas das

necessidades e anseios da população moradora.

Importante enfatizar que embora os instrumentos definidos para SBC estejam alinhados com as

nova política ambiental eles na prática dependem da regulamentação da Lei Específica da sub-

bacia Billings, para que suas diretrizes e ações possam de fato ser sustentadas no âmbito

regional a partir da definição legal dos usos e ocupações compatíveis com os preceitos ambientais

de modo a assegurar moradia digna em um ambiente saudável e sustentável.

Conclusões

A reversão do quadro de degradação ambiental nas áreas de recuperação e proteção de

mananciais decorrentes de ações antrópicas não pode ser tratada de forma isolada, uma vez que,

a gestão dos recursos hídricos está intimamente ligada aos aspectos das dinâmicas espaciais e

atividades socioeconômicas. As políticas em curso devem ser capazes de intervir e reorientar os

processos de ocupação das áreas de proteção recuperação de mananciais, garantindo a

prioridade de atendimento às populações residentes na sub-bacia do reservatório Billings, sem

desconsiderar fatores sociais, culturais e econômicos, além de diminuir as cargas poluidoras da

represa, reprimir a expansão urbana desordenada e minimizar o quadro de degradação ambiental.

A legislação que protegia os mananciais da RMSP, desde a década de 1970 considerava a

ocupação urbana a principal causa da má qualidade da água. Para desvencilhar-se dela instituiu

medidas para disciplinar e delimitar as áreas de proteção dos mananciais, estabeleceu normas de

restrição de uso e ocupação do solo nessas áreas. Inversamente ao esperado, esta política com

objetivos pontuais e desarticulada de outras políticas públicas direcionadas a habitação e ao meio

ambiente, induziu ainda mais a ocupação irregular, adensada, atendendo mesmo que

precariamente essa população esquecida pelo poder público.

O agravamento do quadro de degradação na década de 1990, com a poluição dos principais

mananciais da RMSP gerada principalmente pelos efluentes de esgotos advindos das ocupações

irregulares, demonstra a ausência na integração de políticas públicas urbano ambientais nas


- 17 -

diferentes esferas de governo que ali atuam (Estado e Municípios) e os distintos usuários.

Com um novo modelo de gestão dos recursos hídricos, tripartite, paritário e descentralizado, a

Nova Política de Mananciais tem como objetivo não só a proteção, mas também a recuperação da

qualidade ambiental dos mananciais. A partir desta lei o território foi dividido em bacias

hidrográficas, gerenciadas pelos subcomitês de bacia definidos pela Política Estadual de

Recursos Hídricos (Lei 6733/91), que definiram ações participativas favorecendo a aproximação

nas discussões entre o gerenciamento dos recursos hídricos, os municípios e os diversos setores

da sociedade, resultando em soluções que respeitem as singularidades locais.

À luz dessas diretrizes, o projeto da Lei Específica da sub-bacia Billings, elaborada pelos

integrantes do subcomitê Billings – Tamanduateí, define os limites das APRMs, revisando as

áreas de intervenção que efetivamente devem ser protegidas e àquelas que merecem um

tratamento urbano diferenciado. Com isso, abre-se a possibilidade de implementar ações que

buscam tratar a disposição dos resíduos líquidos e sólidos na mesma área, o que era proibido

pela legislação antiga, devido a situação de irregularidade das ocupações.

Neste contexto, o município de São Bernardo depara-se com a complexidade da articulação dos

instrumentos que vêm sendo definidos no seu âmbito e, no dos organismos estaduais. O Plano

Diretor Municipal incorpora diretrizes e normas urbanísticas e ambientais que buscam instituir

medidas de preservação, conservação e recuperação de mananciais definidas no âmbito da nova

política ambiental em curso na sub-bacia. Entretanto, a efetividade dessas ações estão

condicionadas em parte à aprovação dos instrumentos ambientais da sub-bacia Billings

principalmente a Lei Específica de Proteção de Recuperação dos Mananciais, a qual regulamenta

instrumentos mais amplos que envolvem a bacia hidrográfica, uma região ambiental.

Apesar desses desencontros, o município de São Bernardo vem desenvolvendo planos e ações

com o intuito de mitigar os impactos causados pelas ocupações irregulares. O Plano Diretor de

Habitação e o Plano Diretor de Meio Ambiente, que serão regulamentados através de leis

especificas, definem instrumentos para desenvolver ações em áreas de mananciais. O PDLI atua

diretamente no âmbito dos bairros que estão em área de mananciais e trata dos problemas da

comunidade local aproximando-os aos órgãos gestores. Importante ressaltar a importância do

TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), onde órgãos públicos e comunidade se comprometem

juridicamente a manter os interesses da coletividade, minimizando os danos ao ambiente.

Outros trabalhos, como os estudos desenvolvidos pela JICA para despoluição da sub-bacia

Billings com propostas não só de infra-estrutura de saneamento, e de envolvimento dos

moradores no programa, para que se conscientizem da importância de suas ações em defesa da


- 18 -

preservação do patrimônio natural, confirmando a tese de que somente num trabalho conjunto de

órgãos públicos e sociedade civil poderá obter um resultado satisfatório.

Embora todos esses instrumentos e estudos, destaca-se que a despoluição dos mananciais da

Billings, não depende unicamente de agentes internos à Bacia provocadas pelas ocupações.

Ações externas que dependem de atitudes mais pró-ativas do Estado há que se considerar, como

por exemplo, a resolução da questão do tratamento dos esgotos, o bombeamento eventual do Rio

Pinheiros para a represa, que segundo Whately/ Santoro/Tagnin (op. cit.), não é considerado para

o cálculo de cargas poluidoras, podendo dar uma idéia pouco realista em relação às dinâmicas

atuais de ocupação e gestão.

Apesar de esforços recentes por parte do Estado e dos municípios da bacia em elaborar novos

instrumentos, ainda permanece um quadro grave de pobreza social e degradações ambientais,

que vão além das novas políticas públicas. Sendo assim, continua o impasse: preservação do

meio ambiente ou urbanização predatória e desenvolvimento econômico?

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