modelos de regulação em infraestrutura
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Estado como indutor da infraestrutura
Aula 1 – Panorama Geral da Infraestrutura – 04.03.2015
Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da FGV DIREITO SP - GVlaw
Governo Dilma inicia a 5ª fase de mudança institucional na infraestrutura...
1ª Fase: Estado Novo e
empreendedor 2ª Fase: Regulação
3ª Fase: Calmaria
institucional
1930-1990 1991-2002 2003-2010
4ª Fase: Um novo Estado
Novo
2011- 2014 2015 - ?
5ª Fase: Restrição
fiscal e uma possível volta à participação
privada
1ª Fase 1930 – 1990: Estado empreendedor monopolista...
Ênfase no desenvolvimento industrial...
Criação de diversas estatais
Companhia Siderúrgica Nacional (1940)
Vale do Rio Doce (1942)
BNDES (1952)
Petrobrás (1953)
Eletrobrás (1962)
Banco Nacional de Habitação (1964)
Telebrás (1972)
Grandes obras públicas de infraestrutura...
Usina de Itaipú inaugurada em 1982Rod. Régis Bittencourt inaugurada em 1961
Rod. Transamazônica em 1972
Intervencionismo estatal é um vetor de desenvolvimento...• de serviços públicos e organizador dos fatores de
produção (1943)• de suprir demandas que não podem ser atendidas
pela iniciativa privada
Por outro lado:aumenta a burocracia estatal
aumenta a dependência do setor privado pelo público
2ª Fase:1990-2002 - Estado regulador e atuação privada...
Regulação no Brasil deriva de uma mudança na organização do Estado...
Estado empreended
or Transição
para economia
aberta
Estado regulado
r
1930 1980-90 Pós-anos 90
Mudanças institucionais dos anos noventa…
defesa da concorrência
regulação
controle de preços
monopólio estatal
Modelo institucional: definição clara e separação de papéis gera transparência e eficiência...
Eficiência
Planejamento
Regulação
Operação
Fiscalização
A redução da participação do Estado foi uma resposta à crise econômica vivenciada no fim dos anos 80...
Fonte: Jornal o Estado de S. Paulo
O “neoliberalismo” chega ao Brasil...
“Ao fim dos anos 80, com o insucesso de sucessivos planos de estabilização, o país estava mergulhado na estagnação econômica e beirava a hiperinflação. Nesse contexto, os ideais liberais em curso no mundo encontraram espaço para se desenvolver no país e inaugurar, com o governo Collor, a "era liberal" no Brasil. O intervencionismo estatal, a exemplo do que já ocorria nos países centrais e em algumas economias latinas, era constantemente "satanizado" e cedia lugar, de forma acelerada, a propostas de desregulamentação total da economia, abertura comercial completa, Estado mínimo, privatizações etc.” Fonte: Érico Henrique Garcia de Brito e Áquilas Mendes in Os impasses da política econômica brasileira nos anos 90)
Os investimentos privados como nova estratégia do Estado no desenvolvimento nacional...
"É uma nostalgia dos anos 50 a idéia de que é o Estado que vai promover o desenvolvimento, através do gasto público, mandando a conta para sociedade através do imposto inflacionário, do endividamento que recai sobre gerações futuras, ou de impostos que caiam sobre gerações presentes. É nesse sentido que eu acho que o nome do jogo aqui é o aumento da poupança privada e a redução da despoupança pública, como tenho chamado a atenção há algum tempo“ Fonte: Ministro Pedro Malan, no XI Fórum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos - Inae", Rio de Janeiro, 17/05/199.
“(...) o setor público não terá muita capacidade de originar investimentos como teve nos anos anteriores a 1983. A responsabilidade pelo crescimento nos anos a seguir deverá recair predominantemente sobre o setor privado" Fonte: Gustavo Henrique Barroso Franco. O Plano Real e outros ensaios. Rio de Janeiro: Ed. Francisco Alves, 2ª edição, 1995, p. 62.
A solução estatal se esgota, privado surge como solução...• Privatização das telecomunicações, gás, energia,
siderurgia, rodovias, aeroportos e novos marcos legais
Fonte: O histórico de privatização no Brasil – Jornal Globo.
PND I e II
Redução da participação do Estado em diversos setores...
• Estatais não privatizadas são proibidas de investir ou obter novas concessões
• Agências reguladoras ganham força e passam a desenvolver inclusive papel de planejamento
• Financiamento ainda é público e fundos de pensão ajudam a mitigar riscos para o privado
• Quebra do monopólio da Petrobras e fortalecimento da empresa (Exceção)
O BNDES exerceu uma grande influência nas privatizações...
Das 268 Empresas estatais identificadas na década de 90, 76 eram companhias anteriormente privada. Várias eram subsidiárias do BNDES, que acabou se tornando acionista voluntariamente ou em virtude do não pagamento dos empréstimos concedidos.
“(...) A privatização não era, de fato, uma política central. Era a necessidade que o BNDES tinha em primeiro lugar, de obter liquidez para suas atividades normais; e, em terceiro lugar, porque sua administração interna estava sendo fortemente prejudicada pelo acúmulo de tarefas gerenciais necessárias nas atividades diárias, pois era o proprietário ou acionista majoritário de mais de 25 empresas de grande complexidade”
Fonte: “Márcio Fontes ex presidente do BNDES in A Privatização no Brasil: o caso de serviços de utilidade pública.
Desenvolvimento em infraestrutura diminui no final da 2ª fase ....
3ª Fase 2002 – 2010: A relação esfriou...
Há inflexão pública, mas gargalos institucionais não são atacados...• Suspensão de rodadas de concessões de petróleo – não
aprovação do marco legal do pré-sal
• PAC 1 é executado dentro de moldes tradicionais, com baixo nível de execução
• A regulação enfraqueceu com o esvaziamento das agências reguladoras
• Posição ideológica contra PPPs e concessões
Problemas na modelagem de concessões rodoviárias...
Fonte: Valor Econômico - 2013
Ausência de mecanismos para exigir investimentos e atendimento de metas...
Fonte: Valor Econômico - 2013
04 2 4
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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Quantidade de dias que cada vaga de diretoria de agência reguladora ficou vazia, em média
A vacância nos cargos de diretoria das agencias reguladoras prejudica votações de questões importantes para os mercados regulados ( considera todas as vagas de diretoria existentes em sete agências reguladoras que atuam em mercados de infraestrutura criadas ao longo dos anos analisados - Aneel, ANP, Anatel, ANA, ANTT, Antaq e Anac).
Fonte: Diário Oficial da União (DOU), Agências e ABDIB
Exemplo 1: Autonomia decisória é limitada com vacâncias...
Média 2003-2009
50 dias
Indefinição de regras
Incerteza
Menor Investimento
Menor Crescimento
Enfraquecimento das agências diminui investimento e crescimento...
Exemplo 2: Vedação no saneamento de recursos do OGU para Municípios com concessões privadas...
Veto da Lei 11.445/07:
Art. 50.
§ 7o Não terão acesso a recursos orçamentários federais e acesso a financiamentos com recursos do FGTS e do FAT as concessões outorgadas de forma onerosa, não se considerando ônus a assunção, por novo prestador, de dívidas relacionadas à prestação do serviço.” (VETADO)
Ministério das Cidades se utilizou de outro dispositivo em vigor para aplicar vedação:
§ 1o Na aplicação de recursos não onerosos da União, será dado prioridade às ações e empreendimentos que visem ao atendimento de usuários ou Municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível com a auto-sustentação econômico-financeira dos serviços, vedada sua aplicação a empreendimentos contratados de forma onerosa.
4ª Fase 2011 – 2014: Hay que endurecerse mas sin perder la ternura?...
O pêndulo move-se novamente para o Estado...
1. Estatais voltam a ter relevância estratégica em alguns setores: Energia e Petróleo
2. Concessões em novos setores procuram acomodar interesses corporativos e manutenção de participação estatal
3. Planejamento técnico é retomado (EPE e EPL)
4. Agências continuam marginalizadas
5. PPPs e concessões voltam à pauta
6. Centralização na modelagem de projetos e pouco diálogo com iniciativa privada
Aumento da participação estatal no setor de energia – Petrobras e PPSA como parceiro necessários...
Lei 12.351:
Art. 4o A Petrobras será a operadora de todos os blocos contratados sob o regime de partilha de produção, sendo-lhe assegurado, a este título, participação mínima no consórcio previsto no art. 20.
Art. 20. O licitante vencedor deverá constituir consórcio com a Petrobras e com a empresa pública de que trata o § 1o do art. 8o desta Lei, na forma do disposto no art. 279 da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.
Lei 12.304:
Art. 2o A PPSA (Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás) terá por objeto a gestão dos contratos de partilha de produção celebrados pelo Ministério de Minas e Energia e a gestão dos contratos para a comercialização de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos da União.
Estatais como mitigadoras de riscos...21/05/2010 - 10h38 – Folha de São Paulo
Aneel confirma consórcio vencedor de Belo MonteA Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) confirmou o consórcio Norte Energia como vencedor da disputa pela hidrelétrica de Belo Monte, no rio Xingu (PA).
O grupo é formado por nove empresas: a geradora estatal federal Chesf (49,98%), as empreiteiras Queiroz Galvão (10,02%), Galvão Engenharia (3,75%), Mendes Junior (3,75%), Serveng-Civilsan (3,75%), J.Malucelli (9,98%), Contern Construções (3,75%), Cetenco Engenharia (5%) e Gaia Energia e Participações (10,02%).
Retomada de alguns marcos regulatórios – PORTOS e RODOVIAS...
1996 1997 2007 2013
Lei 9.427Reforma
doSetor
ElétricoLei 11.445
Lei do
Saneamento Lei 12.815Nova Lei
dos Portos
Decreto Federal8.129
Lei 9.472Lei Geral
deTelecomunicaçõe
s
Lei 9.478/97 Lei do Petróleo
(EC 9/95)
Período representa retração dos investimentos em infraestrutura...
Fonte: CASTELAR PINHEIRO E GIAMBIAGI (2012) E FRISCHTAK (2011) IN GLOBO ECONOMIA
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Fonte: Extraído de Frishtak e Davies (2013). Empresas abertas (públicas e privadas); Siafi, CNI; Ipeadata; Portal Transparência; Banco Central e cálculos e estimativas próprias
2006 2007 2008 2009 2010 2011 20121.70%
1.80%
1.90%
2.00%
2.10%
2.20%
2.30%
2.40%
2.50%
1.81%
2.47%2.41%
2.31%
2.11%
2.31%
Investimentos em infraestrutura/PIB
De 2008 até 2011 o investimento em infraestrutura esteve em queda...
5ª Fase 2015 – : Possível retorno da participação privada
• Restrição fiscal reduz o PAC e desembolsos do BNDES
• Lava-jato: redução da participação de grandes grupos nacionais, possibilidade para grupos estrangeiros e empresas médias
• Possível aumento de concessões no nível federal (Portos)
• Dificuldade em Ferrovias (em razão do modelo de PPP)
• Dificuldades em rodovias (em razão de PPP)
• Ampliação do financiamento privado
• Aumento de PPPs e concessões em Estados
