memorando da cooperação - instituto camões · 2017. 3. 30. · plp países de língua portuguesa...
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PO21 - PROGRAMA ORÇAMENTAL DA COOPERAÇÃO PARA O
DESENVOLVIMENTO
RELATÓRIO DE EXECUÇÃO ANO 2011
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ACRÓNIMOS
ACD Agenda da Cooperação para o Desenvolvimento ACPE Apoio à Criação do Próprio Emprego ACS Alto Comissariado para a Saúde AEM Direção de Serviços de Assuntos Europeus e Multilaterais AH Ajuda Humanitária ANACOM Autoridade Nacional para as Comunicações ANPC Autoridade Nacional de Proteção Civil ANSR Autoridade Nacional Segurança Rodoviária APDL Administração dos Portos do Douro e Leixões APL Administração do Porto de Lisboa APS Administração do Porto de Sines APSS Administração do Porto de Setúbal e Sesimbra BDCOOP Base de Dados da Cooperação BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento CCMI Centro Comunitário de Saúde Materno-Infantil CEJ Centro de Estudos Judiciários CERF Central Emergency Response Fund CG Direção de Serviços de Coordenação Geográfica CNSIDA Comissão Nacional da SIDA COSEC Companhia de Seguro de Créditos CPLP Comunidade de Países de Língua Portuguesa CQOI Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais CTT Correios de Portugal DAOP Divisão da Ásia e Outros Países DASC Divisão de Apoio à Sociedade Civil DGAI Direcção-Geral da Administração Interna DGAJ Direcção-Geral dos Assuntos Judiciários DGES Direcção-Geral do Ensino Superior DGO Direcção-Geral do Orçamento DGOTDU Direcção-Geral do Ordenamento do Território e do Urbanismo DGPDN Direcção-Geral da Política e Defesa Nacional DGPJ Direcção-Geral da Política de Justiça DGS Direcção-Geral da Saúde DGTF Direcção-Geral de Tesouro e Finanças DPPRI Departamento de Prospectiva, Planeamento e Relações Internacionais DRICE Divisão de Relações Internacionais e Cooperação Externa DSPIDDAC Direção de Serviços do PIDDAC ED Educação para o Desenvolvimento EDD European Development Days ENED Estratégia Nacional de Educação para o Desenvolvimento EPD Escola Portuguesa de Díli EPM Escola Portuguesa de Moçambique FCT Fundação para a Ciência e Tecnologia FDL Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa FEC Fundação Evangelização e Culturas FED Fundo Europeu para o Desenvolvimento FLP Fundo da Língua Portuguesa
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GAAI Gabinete de Avaliação e Auditoria Interna GEP Gabinete de Estratégia e Planeamento GEPE Gabinete de Estatística e Planeamento da Educação GMCS Gabinete para os Meios de Comunicação Social GNR Guarda Nacional Republicana GPEARI Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais GPERI Gabinete de Planeamento Estratégico e Relações Internacionais IC Instituto Camões ICA Instituto do Cinema e Audiovisual IDP Instituto do Desporto de Portugal IEFP Instituto de Emprego e Formação Profissional IGESPAR Instituto de Gestão do Património IICT Instituto de Investigação Científica Tropical IILP Instituto Internacional da Língua Portuguesa IMTT Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres INA Instituto Nacional de Administração INAC Instituto Nacional de Aviação Civil INAG Instituto da Água INFARMED Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde InIR Instituto de Infraestruturas Rodoviárias INML Instituto Nacional de Medicina Legal INSA Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge IPAD Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento IPJ Instituto Português da Juventude IPP Instituto Politécnico do Porto IPTM Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos IPVC Instituto Politécnico de Viana do Castelo ISEG Instituto Superior de Economia e Gestão LNEC Laboratório Nacional de Engenharia Civil MADRP Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas MAI Ministério da Administração Interna MAOT Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território MC Ministério da Cultura MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior MDN Ministério da Defesa Nacional MEDU Ministério da Educação MEF Ministro de Estado e das Finanças MEI Ministério da Economia e Inovação MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública MJ Ministério da Justiça MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros MOPTC Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações MS Ministério da Saúde MTSS Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social ND Núcleo de Desenvolvimento NEEDS Network for Enhanced Electoral and Democratic Support ODM Objectivos do Milénio OE Orçamento de Estado ONGD Organizações Não-governamentais para o Desenvolvimento OSC Organizações da Sociedade Civil
PALOP Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa PCM Presidência de Conselho de Ministros
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PIC Plano Indicativo da Cooperação PIDDAC Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central PJ Polícia Judiciária PLP Países de Língua Portuguesa PMA Países Menos Avançados PME Pequena e Média Empresa PO05 Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento (OE 2004 a 2009) PO21 Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento (OE 2011) PSP Polícia de Segurança Pública RTP Rádio Televisão Portuguesa SCC/SIGO Sistema Central de Contabilidade/Sistema de Informação e Gestão Orçamental SEF Serviço de Estrangeiros e Fronteiras SG Secretaria-Geral UA Universidade Aberta UE União Europeia UNTL Universidade Nacional de Timor-Leste
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ÍNDICE
I Introdução .............................................................................................................. 6
II Apresentação do PO21 – Dotação Inicial e Dotação Corrigida ............................... 7
III Execução Financeira ............................................................................................ 14
IV Execução Material ................................................................................................ 27
V Conclusões .......................................................................................................... 42
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I Introdução
A Lei n.º 131/2003, que estrutura os Programas Orçamentais (PO), define que o
Coordenador de cada PO deve produzir relatórios de execução sobre o mesmo, com uma
periodicidade bianual.
De acordo com a Circular n.º 1363, Série A, de 09/03/2011, que contém instruções
complementares ao Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2011, esses relatórios
devem ser remetidos à DSPIDDAC da DGO.
A elaboração do presente relatório anual é da responsabilidade do IPAD, enquanto
entidade coordenadora do Programa Orçamental da Cooperação para o Desenvolvimento
(PO21).
Os dados financeiros, que englobam todas as fontes de financiamento (receitas gerais,
receitas próprias, receitas de cofinanciamento e autofinanciamento), são apresentados por
ministério/serviço executor e vertente (Funcionamento/PIDDAC).
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II Apresentação do PO21 – Dotação Inicial e Dotação Corrigida
De 2004 a 2009 o Programa Orçamental da Cooperação para o Desenvolvimento
designou-se por PO05, tendo em 2010, no âmbito do processo de preparação do
Orçamento de Estado, sido criada uma figura orçamental de exceção, equiparada a
programa orçamental, designada por Agenda da Cooperação para o Desenvolvimento
(ACD), para substituir o extinto PO05, na sequência da adopção, pelo Ministério das
Finanças, de uma estrutura de programas orçamentais sectoriais.
A ACD, caracterizada por ser uma figura interministerial, veio dar resposta à necessidade
do IPAD agrupar e monitorizar, toda a informação orçamental dispersa pelos diversos
ministérios intervenientes na atividade da cooperação para o desenvolvimento, decorrente
do modelo de cooperação descentralizado em vigor no nosso país.
Em 2011 voltou a existir um Programa Orçamental da Cooperação para o
Desenvolvimento designado por PO21, que na prática funcionava nos moldes do anterior
PO05, uma vez que se tratava de uma figura transversal aos ministérios.
De acordo com os pontos 87 e 88 da Circular n.º 1363, de 09/03/2011, da DGO, as
entidades coordenadoras dos programas orçamentais devem elaborar, com uma
periodicidade semestral, relatórios de acompanhamento da execução dos programas
orçamentais sob a sua responsabilidade, e remetê-los para a DGO, bem como devem
garantir a atualização semestral da informação sobre a execução física dos programas
orçamentais no SCC/SIGO Discover.
O Gráfico 1 permite identificar a evolução da dotação inicial do programa no período de
2008 a 2011:
Gráfico 1: Evolução da dot. inicial consolidada do PO21 no período 2008-2011 Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
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O salto registado de 2009 para 2010 deveu-se a um efeito alavanca provocado pela ACD,
por esta, na prática, funcionar como uma figura “chapéu”. Por um lado, a sistemática
necessidade de promover pedidos de alterações orçamentais (entre programas
orçamentais e medidas), os quais têm de ser submetidos a parecer prévio das entidades
coordenadoras dos programas orçamentais, no caso ao IPAD, poderá ter provocado
resistência por parte dos ministérios em orçamentar verbas relativas à cooperação para o
desenvolvimento no anterior PO05, optando estes por as incorporar diretamente no âmbito
dos programas orçamentais tutelados pelos seus ministérios (Programas sectoriais); Por outro, e atendendo a que as intervenções da Cooperação Portuguesa se baseiam na sua
grande maioria em ações de capacitação técnica junto dos países parceiros, os encargos
com os vencimentos dos técnicos portugueses afectos às mesmas, bem como os
encargos logísticos associados aos organismos de que são oriundos, não podem ser
inscritos num programa orçamental distinto do programa das suas tutelas, uma vez que o
processamento desse tipo de despesas é efectuado de uma forma global para o conjunto
dos técnicos ou organismos pertencentes aos ministérios.
Assim, o facto de a ACD ter sido uma figura orçamental, que embora equiparada a
programa orçamental, permitia abranger diversos programas orçamentais e medidas, é
razão suficiente que justifique o acréscimo de cerca de 85% da dotação inicial da ACD
face à dotação inicial do PO05 em 2009. Apesar do efeito positivo no aumento da
transparência das verbas inscritas em OE para despesas de cooperação para o
desenvolvimento, a Agenda teve, contudo, um efeito negativo na gestão das verbas ao
longo do ano, dado que, não obstante as competências de coordenador da ACD se
encontrarem previstas em diploma legal, o IPAD acabou por não ser implicado, como
deveria, na gestão das mesmas, tendo ficado reduzido ao papel de as monitorizar “à
posteriori”.
Apresenta-se de seguida o Gráfico 2 com a evolução da dotação inicial distribuída por
ministério no período 2008-2011:
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Como se pode concluir da leitura ao gráfico, o MFAP e o MNE mantiveram em 2010, o
mesmo nível de dotação inicial inscrita em anos anteriores, tendo sido os outros
ministérios, os responsáveis pelo expressivo aumento da dotação inicial em 2010. Estes
outros ministérios até 2009 e novamente em 2011, não se sentiram “convidados” a
inscrever verbas no âmbito do PO05 ou PO21, pelas razões atrás descritas.
A dotação inicial de 2011 distribuiu-se da seguinte forma pelos ministérios:
Gráfico 2: Evolução da dotação inicial do PO21 por ministério no período de 2008-2011 Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
Gráfico 3: Repartição da dotação inicial 2011 pelos ministérios Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
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A dotação inicial do programa registou em 2011 um decréscimo de 35% face ao ano
anterior, como se pode verificar no Quadro 1.
A variação de - 35% da dotação inicial do ano 2011 face a 2010 resulta do seguinte:
MCTES: Em 2010, a dotação inicial comportava os custos com o pagamento dos
subsídios para a frequência de estudantes dos PALOP e de Timor-Leste no ensino
superior português, ao abrigo do regime especial de acesso (cerca de 20 milhões de euros), não tendo, em 2011, sido inscrito, pela DGES, organismo responsável pelo
pagamento desses abonos, qualquer verba para esse efeito; A dotação inicial do IICT
comportava, em 2010, custos com o desenvolvimento de projetos de investigação
científica e cartografia no montante de quase mais 5,2 milhões de euros que em
2011; A FCT inscreveu em 2010 quase 6 milhões de euros na ACD, que se
destinaram ao financiamento de bolsas para formação de quadros dos PALOP e de
Timor-Leste, o que não ocorreu em 2011; Outras variações: 0,8 milhões de euros;
Quadro 1: Evolução da dotação inicial do PO21, por ministério
Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
Nota: Os valores relativos à dotação inicial de 2010, e porque o sistema de informação orçamental da DGO
não estava preparado para fornecer dados orçamentais oficiais (Dotação/Execução) relativos à ACD,
foram retirados dos contributos que os ministérios enviaram para efeito de contabilização da Ajuda Externa
semestral e anual de 2010, que incluíam um conjunto de despesas dos ministérios não passíveis de serem
inscritas no Programa Orçamental da Cooperação (distinto dos programas das tutelas) – vd. 1.º parágrafo
da pág. 8 -, o que poderá ter contribuído, em alguns casos, para que a taxa de variação entre 2010 e 2011
fosse anómala.
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MAI: A dotação inicial de 2010 da GNR contemplava verbas destinadas ao
financiamento de despesas no âmbito das operações humanitárias e de paz, bem
como de gestão de crises, no montante total de 10,3 milhões de euros, e de despesas
relativas à cooperação técnico-policial no valor de cerca de 0,7 milhões de euros, as
quais não se encontram previstas na dotação inicial para 2011; A PSP baixou a sua
dotação inicial inscrita no PO21 em cerca de 2 milhões de euros; Serviços como os
SEF, a ANPC, a ANSR e a DGAI, que tinham dotações iniciais inscritas na ACD em
2010, deixaram de ter em 2011. No seu conjunto estas dotações perfaziam um valor na
ordem dos 1,8 milhões de euros; Outras variações: 0,2 milhões de euros;
MFAP: Em 2011, orçamentou um montante global de menos € 3,3 milhões de euros,
face ao ocorrido em 2010, em virtude, designadamente, da diminuição dos ativos
financeiros;
Restantes ministérios: O efeito “alavanca” da ACD atrás referido deixou de funcionar
em 2011, ou seja, os ministérios voltaram a inscrever verbas destinadas à cooperação
para o Desenvolvimento nos seus programas sectoriais ao invés de o fazerem no
PO21, daí o decréscimo das dotações inscritas no corrente ano (24 milhões de euros);
O MADRP (- 0,8 milhões de euros / Ano 2010), MDN (- 87 milhões de euros / Ano 2010) e MEI (- 0,1 milhões de euros / Ano 2010) não inscreveram verbas no âmbito
do PO21 em 2011;
O Gráfico 4 expressa uma comparação entre as dotações inicial e corrigida do PO21 no
período de 2008-2011:
Gráfico 4: Evolução
comparativa das dotações
inicial e corrigida globais
do PO21 no período
2008-2011
Fonte: SCC/SIGO
Discover (MFAP/DGO)
Tratamento: MNE/IPAD
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Não obstante os esforços envidados desde a criação do programa para que se limite a
necessidade de se proceder a processos de alterações à programação, estas têm-se
verificado, embora tenham vindo a diminuir, quer em número quer em volume financeiro.
Em 2011, a dotação corrigida registou um crescimento, face à dotação inicial, de cerca de
28,6 milhões de euros (vd. Quadro 2), que resultou essencialmente do seguinte:
Reforço do orçamento da GNR no montante global de 7,7 milhões de euros, em
resultado de dois reforços com contrapartida na dotação provisional nos montantes de
3,2 milhões de euros e 1,5 milhões de euros, a favor das missões humanitárias e de
paz em Timor-Leste e no Afeganistão, respectivamente, e de um reforço de 3 milhões
de euros resultantes da descativação de verbas e gestão flexível no âmbito do PO21,
também ele destinado a financiar despesas associadas à missão da GNR a decorrer
em Timor-Leste;
Reforço do orçamento da DGTF, por via do orçamento rectificativo, no montante de
11,6 milhões de euros, destinado ao pagamento da contribuição para o FED;
Transição dos saldos do ano anterior do IPAD no montante de 9,8 milhões de euros,
que foram aplicados, ao abrigo do regime de exceção previsto na alínea a) do n.º 2 do
art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março (diploma que estabelece as
disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2011), no Fundo
da Língua Portuguesa1. Esta aplicação não foi feita por via de uma alteração
orçamental mas de um pagamento.
1 Fundo criado pelo Decreto-Lei n.º 248/2008, de 31 de Dezembro, e que funciona junto do IPAD.
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Quadro 2: Comparação dotação inicial vs dotação corrigida, por ministério e
serviço
Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
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III Execução Financeira 1. Congelamentos/Descongelamentos Os normativos legais que regem o Orçamento de Estado e respectiva execução do ano de
2011 impuseram congelamentos iniciais de verbas ao PO21 no montante global de
€ 3.279.179.
No decurso da execução orçamental foram descongeladas diversas verbas para fazer face
a necessidades de financiamento de alguns serviços executores do programa. Assim,
apresenta-se de seguida um quadro por ministério com o resumo das operações de
descongelamento de verbas efectuadas em 2011:
Quadro 3: Congelamentos/Descongelamentos
efectuados no âmbito do PO21, por ministério e
serviço Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO)
Tratamento: MNE/IPAD
Nota: O congelamento inicial corresponde ao de
Fevereiro, pois em Janeiro ainda não estavam todos
os congelamentos processados.
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Os descongelamentos constantes do Quadro 3 deveram-se na sua quase totalidade à
operação de cobertura do défice da GNR ao nível do financiamento das operações
humanitárias e de paz no Afeganistão e em Timor-Leste, como atrás já foi referido, e que
envolveu muitos ministérios executores do programa.
Numa perspectiva de vertente de despesa, o congelamento e o descongelamento
repartiram-se da seguinte forma pelos Orçamentos de Funcionamento e PIDDAC:
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2. Execução por Ministério
A execução anual do programa cifrou-se em 62% da dotação corrigida líquida total. O MAI, o MAOT, o MC, o MEDU e o MNE registaram níveis de execução acima dos 90%, face às
suas dotações corrigidas líquidas. Em termos absolutos, verifica-se que o MFAP e o MNE
são os ministérios com maior relevância, considerando o peso das suas execuções face à
execução total consolidada do programa (48% e 43%, respectivamente).
Quadro 4: Congelamentos/Descongelamentos efectuados no âmbito do PO21, por vertente,
ministério e serviço Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
Nota: O congelamento inicial corresponde ao do mês de Fevereiro, pois no mês de Janeiro ainda
não tinham sido processados todos os congelamentos impostos por lei.
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Da análise ao Quadro 5, pode concluir-se que a execução global baixa registada pelo
programa se deve essencialmente ao desempenho do MFAP, uma vez que este ministério
tem uma expressão financeira considerável na dotação corrigida líquida total do programa
(65%).
A baixa execução do MFAP deveu-se essencialmente ao facto das verbas inscritas por
este ministério corresponderem, em parte significativa, a dotações de ativos financeiros,
cuja execução avança ao ritmo da utilização que os países parceiros fazem dos
instrumentos de apoio financeiro que lhes são disponibilizados por Portugal. A utilização
em 2011 foi baixa, em resultado essencialmente do seguinte:
O Projeto “Garantias - Seguros COSEC” registou uma execução de apenas 10% da
sua dotação corrigida líquida no montante de 40 milhões de euros, devido ao facto da
entrada em incumprimento por parte dos países beneficiários de créditos à exportação
de carácter comercial ter sido menor do que o previsto;
A Linha de Crédito de 10 milhões de euros para importações de origem portuguesa
no âmbito de projetos de PME's da Tunísia, não foi implementada em resultado de
dificuldades decorrentes da situação política do país receptor;
Quadro 5: Execução global do PO21, por ministério e serviço Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
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A Facilidade de Crédito no âmbito do acordo de cooperação económica com S. Tomé e Príncipe, no montante total de 25 milhões de euros, não registou qualquer
execução. A situação económico-financeira de S. Tomé não levou à necessidade de
acionamento desta facilidade;
A Facilidade de Crédito decorrente do acordo de cooperação cambial com Cabo Verde, no montante de 10 milhões de euros, não registou qualquer execução. A
situação económico-financeira de Cabo Verde não levou à necessidade de
acionamento da facilidade;
Não foi efectuada qualquer contribuição a favor do orçamento global do BIRD. O valor
total previsto apontava para um montante de 2,4 milhões de euros;
A dotação de empréstimos (novos apoios a definir) e de novos financiamentos aos PALOP nos valores totais de 10 milhões de euros e 1,2 milhões de euros,
respectivamente, não registaram qualquer execução.
Sublinham-se, apesar do seu impacto no nível da execução global do programa ser
apenas residual, as execuções relativamente baixas registadas pelo MOPTC (71%), MCTES (69%), MTSS (61%), MS (53%), MJ (28%) e PCM (3%). Justificam-se de seguida, no Quadro 6, as principais razões associadas a este deficiente
desempenho por parte dos ministérios:
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Quadro 6: Justificação dos níveis de execução dos ministérios de menor expressão financeira
Fonte: Ministérios Tratamento: MNE/IPAD
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3. Execução por Vertente de Despesa
No âmbito do PO21 são pagas despesas de funcionamento e de investimento, pelo que
tem interesse que se faça uma análise isolada da execução de cada uma dessas
componentes.
Apresenta-se no Quadro 7 a execução total do programa repartida por cada uma das
componentes atrás referidas.
Quadro 7: Execução do PO21 por vertente, ministério e serviço Fonte: SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO) Tratamento: MNE/IPAD
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O Orçamento de Funcionamento assume um peso de quase 99,6% na dotação inicial do
PO21, restando uma percentagem residual de apenas 0,4% para o orçamento PIDDAC.
No âmbito do Orçamento de Funcionamento couberam ao MFAP e ao MNE as maiores
fatias da dotação inicial com 67% e 27%, respectivamente, e da dotação corrigida líquida, com 65% e 28%, respectivamente. Devido ao peso relevante que o MFAP assume
na dotação corrigida líquida, a sua baixa taxa de execução (46%) teve um impacto
bastante negativo no nível de execução global registado pelo programa (62%).
Quanto ao PIDDAC couberam ao MNE e à PCM as maiores fatias da dotação inicial com
46% e 31%, respectivamente, e da dotação corrigida líquida com 51% e 38%,
respectivamente.
Quanto aos níveis de execução, a análise por ministério encontra-se feita na parte III,
ponto 2 deste relatório. É apenas de realçar que o nível baixo registado pelo PIDDAC foi
fortemente influenciado pelos efeitos do cumprimento, por parte dos serviços, do despacho
de 28 de Abril de S. Ex.ª o Ministro das Finanças, que condicionou à sua aprovação, a
assunção de compromissos não registados nos sistemas informáticos da DGO até a essa
data.
4. Comparação Execução BDCOOP 2 / PO21
Tal como referido na parte II do presente relatório, a dotação inicial do PO21 registou em
2011 um decréscimo de 35 % face ao ano 2010. Pelas razões antes apresentadas
(vd. pág. 7) muitos organismos voltaram a não inscrever em 2011 (como acontecia até
2009, inclusive) parte das verbas de cooperação no PO21, tendo antes procedido à sua
inscrição nos seus próprios programas ministeriais.
Assim, importa proceder à comparação e análise de variações entre a execução financeira
de projetos/ações de cooperação registada na BDCOOP para efeitos de contabilização da
Ajuda Externa 2011 (dados preliminares) - que abarca todas as dotações gastas pelos
ministérios em cooperação, incluindo as que não são inscritas no PO21 -, cuja fonte de
informação foram os ministérios, e a execução financeira registada no âmbito do PO21 em
2011, extraída do sistema de informação financeira e orçamental da DGO (SIGO/SCC
Discover).
2 Base de dados onde são registados todos os dados sobre a Ajuda Externa Portuguesa.
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Como se pode verificar por consulta ao Quadro 8, a execução do PO21 é inferior à da
BDCOOP em 68%, o que revela que o programa orçamental não chega a ser
representativo da atividade da cooperação, por subscrever menos de metade das verbas
gastas.
Sublinham-se de seguida as principais razões que justificam as variações mais
significativas constantes do quadro acima:
MAI
O SEF não inscreveu qualquer dotação no âmbito do PO21, mas em contrapartida
reportou para a contabilização da Ajuda Externa a execução dos seus projetos relativos ao
Quadro 8: Variação BDCOOP 2011 versus PO21 2011 Fonte: Ministérios e SCC/SIGO Discover (MFAP/DGO)
Tratamento: MNE/IPAD
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apoio a refugiados através da permanência nos Centros de Instalação Temporária dos
Postos de Fronteira Aérea do Aeroporto de Lisboa e à Cooperação Técnico-Policial no
montante global de 1,2 M€.
A GNR reportou para a contabilização da Ajuda Externa os custos com os projetos de
Cooperação Técnico-Policial (0,9 M€) e um diferencial de cerca de 0,6 M€ de custos com
as operações de paz, nomeadamente a do Afeganistão e a de Timor-Leste, que não
constam da execução do PO21.
MCTES
A FCT reportou para a contabilização da Ajuda Externa 5,6 M€ relativos à atribuição de
bolsas a licenciados dos países CPLP (nomeadamente do Brasil) para formação
avançada, não tendo inscrito qualquer dotação no PO21 para esse efeito.
A DGES não consta como organismo executor do PO21, no entanto reportou 10,4 M€ para
a contabilização da Ajuda Externa, por conta dos encargos suportados com os estudantes
dos PALOP e de Timor-Leste que frequentam o ensino superior em Portugal. É de realçar
que estes custos resultam de uma estimativa de encargos feita pela DGES, com base nos
custos suportados com o funcionamento e frequência no ensino superior, o que inviabiliza
por parte desta Direcção-Geral a inscrição de qualquer dotação autónoma no PO21.
MC
O ICA reportou para a contabilização da Ajuda Externa 0,9 M€ relativos a apoios a
produções de cinema e audiovisuais, não tendo no entanto inscrito qualquer dotação no
âmbito do PO21.
MADRP, MDN e MEI
Estes ministérios não inscreveram quaisquer dotações no âmbito do PO21, tendo no
entanto reportado verbas para efeitos de contabilização da Ajuda Externa que perfazem
um total de 79,8 M€ (MADRP 0,3 M€ (Quota para a Convenção de Combate à
Desertificação e participação em reuniões internacionais); MDN 79,5 M€ (Operações de
paz da ONU); MEI 0,02 M€ (Projetos do LNEG, TP e DGC)).
MEDU
O ministério reportou um montante de 2,3 M€ no âmbito da contabilização da Ajuda
Externa por conta do pagamento de vencimentos aos professores portugueses destacados
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na EPD e respetivos Pólos Distritais e na Escola Portuguesa de Moçambique, não tendo
inscrito qualquer dotação no PO21 para esse efeito, tendo em conta que as verbas se
encontram inscritas nos orçamentos dos respetivos estabelecimentos de ensino de origem
dos docentes em Portugal.
MJ
Neste ministério houve vários organismos que reportaram dados para a contabilização da
Ajuda Externa, no montante global de 1,2 M€, e que não inscreveram qualquer dotação no
PO21, como foi o caso do INML (projetos executados no montante de 0,1 M€), PJ (projetos executados no montante de 0,3 M€), o CEJ (projetos executados no montante
de 0,2 M€), a DGAJ (projetos executados no montante de 0,5 M€) e a DGPJ (Custos com
vencimentos e despesas de logística no montante total de cerca de 0,1 M€).
De acordo com o ministério, esta situação deveu-se ao seguinte conjunto de razões: i) Os
valores comunicados ao IPAD no âmbito do P021 para 2011 respeitaram exclusivamente
ao montante a afetar pela DGPJ, enquanto organismo coordenador da cooperação na área
da Justiça, a ações de cooperação (bilaterais e no quadro multilateral), não contemplando
os salários dos técnicos que, na Unidade de Cooperação Internacional, lidam com a
cooperação para o desenvolvimento; ii) Os demais órgãos da área da Justiça e entidades
tuteladas pelo Ministério da Justiça, não tendo como missão direta o desenvolvimento de
ações de cooperação, são chamados a colaborar pela DGPJ, na medida em que a sua
cooperação é necessária para corresponder a solicitações que nos são endereçadas pelos
países parceiros. Assim não têm estes órgãos e entidades previstas nos seus orçamentos,
verbas próprias para a cooperação para o desenvolvimento; iii) Os valores comunicados
ao IPAD para efeitos de cálculo da Ajuda Externa têm em consideração não apenas os
valores diretamente despendidos na execução de ações de cooperação, mas também os
custos indiretos e custos administrativos. Acresce que, apenas no final do ano (ou seja, à
posteriori) é possível ao ministério efetuar uma contabilização do percentual dos salários
dos técnicos dos diferentes organismos que foram envolvidos em ações de cooperação
(além de que estas despesas por norma não são passíveis de serem inscritas no PO21 –
conforme explicação constante do 1.º parágrafo da pág. 8), bem como contabilizar ações
não previstas. Encontram-se neste caso, frequentemente, solicitações decorrentes de
entidades cujas tutelas, nos seus países, não coincidem com a do Ministério da Justiça e,
ainda, solicitações imprevisíveis, como sejam as que envolvem a participação do INML em
peritagens a solicitação das Nações Unidas, por motivo de conflitos ou desastres naturais,
e que são, à partida, impossíveis de prever.
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MS
O ACS reportou para efeitos de contabilização da Ajuda Externa o pagamento da
contribuição obrigatória para a OMS no montante de 1,8 M€, os Serviços Personalizados (CNSIDA, INFARMED e INSA) projetos no valor global de 0,2 M€ e a DGS as despesas
com os doentes evacuados e doentes sujeitos a hemodiálise dos PALOP e de Timor-Leste
no montante de 7,9 M€, não tendo sido inscritas quaisquer dotações no PO21 para esses
efeitos.
MF
A DGTF reportou no âmbito da contabilização da Ajuda Externa um total de 231 M€
relativo a linhas de crédito concessionais para países em desenvolvimento, que não
tiveram qualquer inscrição no PO21, por se tratarem de fundos disponibilizados pelos
bancos comerciais. Os únicos encargos que cabem ao Estado Português, neste âmbito, e
que têm expressão no programa são os encargos com a bonificação de juros e execução
de garantias relativas às linhas de crédito acima referidas. O que resta para justificar a
diferença resulta da Contribuição de Portugal para o Orçamento da Comissão Europeia.
Como a Comissão só no final do ano é que informa Portugal sobre o volume de verbas que
aplicou à ajuda aos países em desenvolvimento (extra FED - Países Parte I), não se torna
possível enquadrar orçamentalmente essas verbas no PO21.
MOPTC
A ANACOM, os CTT e um conjunto de outros serviços do ministério (APL, APS, APSS, APDL, IMTT, IPTM, INAC e InIR), que reportaram execução de projetos de cooperação
nos montantes totais de 0,3 M€, 0,2 M€ e 0,1 M€, respectivamente, para a contabilização
da Ajuda Externa, não inscreveram qualquer dotação no âmbito do PO21. MAOTDR
Foram reportados cerca de 4,8 M€ para a contabilização da Ajuda Externa que não tiveram
a devida correspondência em dotações inscritas no PO21, respeitantes ao Fundo Português de Carbono (3,7 M€), Protocolo de Montreal - Trust Fund of the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (0,7 M€) e outras contribuições
para organismos internacionais (0,4 M€).
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MTSS
O GEP reportou a execução relativa a um conjunto de projectos de âmbito social no
montante global de cerca de 7 M€, que não são passíveis de virem a ser inscritos no PO21
dado tratar-se de verbas financiadas pelo Orçamento da Segurança Social.
MNE
Foi reportado pelo IC um montante global de 5,8 M€ no âmbito da contabilização da Ajuda
Externa, no entanto o Instituto apenas inscreveu uma dotação de cerca de 0,1 M€ no
PO21. Assim, ficaram excluídos do programa orçamental nomeadamente os custos com a
Rede de docência (3,3 M€), a atribuição de bolsas de estudo (0,2 M€), os Centros
Culturais (1,3 M€) e os Centros de Língua (0,1 M€).
PCM
A Assembleia da República e o INE reportaram valores de 0,4 M€ e 0,3 M€,
respectivamente, no âmbito da contabilização da Ajuda Externa, não tendo os mesmos
serviços inscrito qualquer dotação no PO21. Houve ainda acções de cooperação
desportiva (IDP) e com a juventude (IPJ) no valor de 0,2 M€ que também não tiveram
qualquer reflexo no PO21.
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IV Execução Material
Quanto à execução material procedeu-se à agregação e consolidação dos
objectivos/indicadores/metas propostos pelos diversos serviços executores do programa.
A análise à execução anual das metas e respectivos desvios permitiu produzir duas
grelhas, uma com os resultados estatísticos do número de indicadores que concorreram
para cada um dos objectivos e entre esses os que não foram cumpridos, os cumpridos, os
superados ou aqueles cujos dados não foram disponibilizados atempadamente para a sua
mensuração (Quadro 9) e outra grelha com toda a informação de detalhe (Quadro 10),
incluindo a justificação dos desvios registados.
Chama-se à atenção para o seguinte:
Nem todos os serviços executores do PO21 apresentaram propostas de objectivos
operacionais/indicadores/metas, não obstante o pedido que lhes foi dirigido pelo IPAD,
pelo que o Quadro 10 não espelha de forma completa e exaustiva toda a actividade da
Cooperação Portuguesa realizada em 2011;
A DGPJ não remeteu o seu contributo com a execução anual das suas metas, apesar
do pedido e insistência feitos;
Quando, no âmbito de indicadores para os quais concorrem diversos executores,
existe pelo menos um serviço com a execução da meta assinalada com “n.d.” (não
disponível), por não ter sido entregue o seu contributo atempadamente, ou por não
terem sido disponibilizados a esse executor em tempo útil, os relatórios de prestação
de contas dos projectos associados, não se torna possível monitorizar o indicador,
atendendo a que não poderá ser efectuada a soma/ponderação das metas de todos os
executores que concorrem para o mesmo.
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Quadro 9: Nível de cumprimento dos objectivos/indicadores do PO21 em 2011 Fonte: Ministérios Tratamento: MNE/IPAD
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Quadro 10: Metas executadas no âmbito do PO21 em 2011 Fonte: Ministérios Tratamento: MNE/IPAD
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V Conclusões
Ao nível financeiro, a dotação inicial do PO21 registou em 2011 uma variação de - 35 %
face a 2010, em resultado de em 2010 ter vigorado, excepcionalmente, uma figura
orçamental denominada de ACD, que embora equiparada a programa orçamental, permitia
abranger diversos programas orçamentais e medidas. Esta particularidade fez com que os
ministérios se sentissem “convidados” a inscrever no âmbito da Agenda todas as verbas
destinadas a financiar acções de cooperação, uma vez que não tinham de submeter a
parecer prévio do IPAD as alterações orçamentais de gestão flexível no âmbito do seu
programa sectorial. Esta situação veio promover o crescimento “anormal” da dotação inicial
de 2010, face a anos anteriores (PO05) e a 2011 (PO21).
O nível de execução registado pelo PO21 em 2011 foi de 62% da dotação corrigida
líquida afecta ao programa. O nível de execução registado deveu-se essencialmente ao
desempenho do MFAP, que registou uma execução de apenas 46%, sendo que o seu
peso relativo na dotação corrigida líquida global do programa é de 65%.
Da execução global, 48% couberam ao MFAP, 42% ao MNE e 10% aos restantes ministérios.
No que se refere às vertentes de despesa, coube ao Orçamento de Funcionamento uma
fatia de 99,6% da dotação inicial global do PO21 e 0,4% ao PIDDAC. Quanto à execução,
o Orçamento de Funcionamento registou uma taxa de execução de 62% e o PIDDAC de
14% face à respectiva dotação corrigida líquida.
Quanto à execução material do programa, e tal como já foi referido atrás, procedeu-se à
agregação e consolidação dos objectivos/indicadores/metas propostos pelos diversos
serviços executores. Da análise à execução anual das metas resultou que dos 101
indicadores considerados para a monitorização dos objectivos do programa, 10 não foi
possível mensurar por não ter sido prestada informação em tempo útil por parte dos
serviços subscritores dos mesmos, 28 indicadores viram as suas metas não cumpridas, 39
indicadores registaram metas cumpridas e 24 metas superadas. As justificações para
todas estas situações encontram-se explicitadas com detalhe no Quadro 10 do ponto IV do presente relatório.
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São ainda de realçar os seguintes aspectos:
₋ Com a ressalva das verbas que por natureza não podem ser inscritas no âmbito do
PO21, tal como especificado na página 8 deste relatório, continua a verificar-se que
uma grande parcela de verbas de cooperação é gasta no âmbito de outros programas
orçamentais que não o PO21 (cerca de 68% das verbas totais afectas à cooperação).
Esta é uma situação recorrente desde 2004, com excepção do ano 2010, para a qual
não se tem conseguido dar resposta, apesar de no processo de preparação do
Orçamento de Estado o IPAD, enquanto entidade coordenadora, alertar todos os anos
os ministérios para a necessidade e importância de inscreverem, sem excepções,
todos os seus projectos/acções de cooperação no âmbito do Programa Orçamental da
Cooperação para o Desenvolvimento (PO21 em 2011);
₋ Nem todos os serviços com dotações inscritas no PO21 apresentaram propostas de
objectivos operacionais/indicadores/metas, não obstante ter sido solicitado. É o caso
do MAI (PSP e GNR), MAOT (INAG), MC (IGESPAR), Universidades e Politécnicos
(FDL, IPP, IPVC, UA, ISEG), MEDU (EPD e EPM), MFAP (INA), MNE (CQOI) e
MOPTC (LNEC).
₋ Do universo dos serviços que definiram objectivos operacionais/indicadores/metas, a
DGPJ foi o único que não remeteu ao IPAD o contributo para a elaboração do presente
relatório, com a execução anual das suas metas e respectiva análise de desvios, não
obstante o pedido e insistência feitos.