Presidncia da RepblicaCasa CivilSubchefia para Assuntos Jurdicos

MANUAL DE REDAO DA PRESIDNCIA DA REPBLICA

2a edio, revista e atualizada

Braslia, 2002

Fernando Henrique CardosoPresidente da RepblicaPedro ParenteChefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica

Comisso encarregada de elaborar, sem nus, a primeira Edio do Manual de Redao da Presidncia da Repblica (Portaria SG no 2, de 11.1.91, DOU de 15.1.91): Gilmar Ferreira Mendes (Presidente), Nestor Jos Forster Jnior, Carlos Eduardo Cruz de Souza Lemos, Heitor Duprat de Brito Pereira, Tarcisio Carlos de Almeida Cunha, Joo Bosco Martinato, Rui Ribeiro de Arajo, Luis Fernando Panelli Csar, Roberto Furian Ardenghy.Reviso: Professor Celso Pedro Luft.2a Edio revista e atualizada pela Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica. 1991 Permitida a reproduo sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citada a fonte e o stio da Internet onde pode ser encontrado o original (www.planalto.gov.br). ISBN 85-85142-21-9 Brasil. Presidncia da Repblica. Manual de redao da Presidncia da Repblica / Gilmar Ferreira Mendes e Nestor Jos Forster Jnior. 2. ed. rev. e atual. Braslia : Presidncia da Repblica, 2002.140 p.

ISBN 85-85142-21-9 1. Redao Oficial. 2. Lngua Portuguesa. 3. Gramtica. 4. Ortografia. 5. Tcnica Legislativa. I. Mendes, Gilmar Ferreira. II. Forster Jnior, Nestor Jos. III. Ttulo CDD 808.606 CDU 806.90 (044.4)

Colaboraram com a 1a Edio do Manual: Luiz Augusto da Paz, Professor Hermes Moreira dos Santos, Sergio Braune Solon de Pontes, Fbio Carvalho, Cibel Ribeiro Teles, Jnatas do Vale Santos, Tnia Azeredo Casagrande, Marlene Vera Mouro, Zilene Maria Wanderley Galiza, Marino Alves Magalhes Junior.Colaboraram com a 2a Edio: Maurcio Vieira Bracks, Jandyr Maya Faillace Neto, Maria Estefania Ponte Pinheiro, Sergio Braune Solon de Pontes, Fbio Carvalho, Jos Levi do Amaral Jnior, Paulo Fernando Ramos Serejo, Fernando Luiz Albuquerque Faria, Marisa de Souza Alonso, Cleso Jos da Fonseca Filho, Mnica Mazon de Castro Pinto, Eulina Gomes Rocha, Venuria da Silva Batista.Sugestes para o aperfeioamento deste trabalho podem ser encaminhadas Casa Civil da Presidncia da Repblica.SUMRIOApresentao * Sinais e Abreviaturas Empregados *PARTE I AS COMUNICAES OFICIAIS *CAPTULO I ASPECTOS GERAIS DA REDAO OFICIAL * 1. O que Redao Oficial * 1.1. A Impessoalidade * 1.2. A Linguagem dos Atos e Comunicaes Oficiais * 1.3. Formalidade e Padronizao * 1.4. Conciso e Clareza *

CAPTULO II AS COMUNICAES OFICIAIS * 2. Introduo * 2.1. Pronomes de Tratamento * 2.1.1. Breve Histria dos Pronomes de Tratamento * 2.1.2. Concordncia com os Pronomes de Tratamento * 2.1.3. Emprego dos Pronomes de Tratamento * 2.2. Fechos para Comunicaes * 2.3. Identificao do Signatrio *

3. O Padro Ofcio * 3.1. Partes do documento no Padro Ofcio * 3.2. Forma de diagramao * 3.3. Aviso e Ofcio * 3.3.1. Definio e Finalidade * 3.3.2. Forma e Estrutura * 3.4. Memorando * 3.4.1. Definio e Finalidade * 3.4.2. Forma e Estrutura *

4. Exposio de Motivos * 4.1. Definio e Finalidade * 4.2. Forma e Estrutura *

5. Mensagem * 5.1. Definio e Finalidade * 5.2. Forma e Estrutura *

6. Telegrama * 6.1. Definio e Finalidade * 6.2. Forma e Estrutura *

7. Fax * 7.1. Definio e Finalidade * 7.2. Forma e Estrutura *

8. Correio Eletrnico * 8.1 Definio e finalidade * 8.2. Forma e Estrutura * 8.3 Valor documental *

CAPTULO III ELEMENTOS DE ORTOGRAFIA E GRAMTICA * 9. Introduo * 9.1. ORTOGRAFIA * 9.1.1. Emprego das Letras * 9.1.1.1. Emprego de Vogais * 9.1.1.1.1. E ou I? * 9.1.1.1.2. O ou U? * 9.1.1.1.3. Encontros Voclicos * 9.1.1.1.3.1 .EI ou E? * 9.1.1.1.3.2. OU ou O? * 9.1.1.2. Emprego de Consoantes * 9.1.1.2.1. Emprego do H: com H ou sem o H? * 9.1.1.2.2. O fonema //: G ou J? * 9.1.1.2.3. O fonema /s/: C, ou S ou SS ou X ou XC? * 9.1.1.2.4. O fonema /z/: Z ou S ou X? * 9.1.1.2.5. O fonema //: X ou CH? * 9.1.1.2.6. O complexo /ks/: X ou CC, C? * 9.1.2. ACENTUAO GRFICA * 9.1.2.1. Regras de Acentuao Grfica * 9.1.2.1.1. Quanto Tonicidade * 9.1.2.1.2. Quanto aos Encontros Voclicos * 9.1.2.1.3. Casos Especiais * 9.1.3. USO DE SINAIS * 9.1.3.1. Hfen * 9.1.3.1.1. Hfen entre Vocbulos * 9.1.3.1.2. Hfen e Prefixos * 9.1.3.2. Aspas * 9.1.3.3. Parnteses * 9.1.3.4. Travesso * 9.2. SINTAXE * 9.2.1. Problemas de Construo de Frases * 9.2.1.1. Sujeito * 9.2.1.2. Frases Fragmentadas * 9.2.1.3. Erros de Paralelismo * 9.2.1.4. Erros de Comparao * 9.2.1.5. Ambigidade * 9.2.1.6. Tipos de Oraes e Emprego de Conjunes * 9.2.1.6.1. Perodos Coordenados e Conjunes Coordenativas * 9.2.1.6.2. Perodos Subordinados e Conjunes Subordinativas * 9.2.1.6.3. Oraes Reduzidas * 9.2.2. Concordncia * 9.2.2.1. Concordncia Verbal * 9.2.2.2. Concordncia Nominal * 9.2.3. Regncia * 9.2.3.1. Regncia de Alguns Verbos de Uso Freqente * 9.2.4. Pontuao * 9.2.4.1. Vrgula * 9.2.4.2. Ponto-e-Vrgula * 9.2.4.3. Dois-Pontos * 9.2.4.4. Ponto-de-Interrogao * 9.2.4.5. Ponto-de-Exclamao * 9.2.5. Colocao dos Pronomes * 9.2.5.1. nclise * 9.2.5.2. Prclise * 9.2.5.3. Mesclise * 9.2.5.4. Casos Especiais * 9.3. SEMNTICA * 9.3.1. Homnimos e Parnimos * 9.3.2. Expresses a Evitar e Expresses de Uso Recomendvel *

PARTE II OS ATOS NORMATIVOS *

CAPTULO IV QUESTES FUNDAMENTAIS DE TCNICA LEGISLATIVA *10. Questes Fundamentais de Tcnica Legislativa * 10.1. Consideraes Preliminares * 10.1.1. Funes das Normas Jurdicas * 10.1.2. O Carter Subsidirio da Atividade Legislativa * 10.1.3. Vinculao Normativa do Legislador e Controle de Constitucionalidade * 10.2. Sistemtica da Lei * 10.2.1. Sistemtica Interna * 10.2.2. Sistemtica Externa * 10.2.2.1. Artigo * 10.2.2.2. Pargrafos () * 10.2.2.3. Incisos e Alneas * 10.2.2.4. Agrupamento de Artigos * 10.2.2.5. Critrios de Sistematizao * 10.3. Requisitos Essenciais que Devem ser Observados na Formulao de Disposies Legais ou Regulamentares * 10.3.1. Clareza e Determinao das Normas * 10.3.2. O Princpio da Reserva Legal * 10.3.2.1. Reserva Legal Qualificada * 10.3.2.2. Princpio da Legalidade e da Anterioridade no mbito Penal e Tributrio * 10.3.2.3. A Reserva Legal e o Princpio da Proporcionalidade * 10.3.2.4. Densidade da Norma * 10.3.2.5. Atos normativos primrios emanados exclusivamente do Poder Executivo * 10.3.2.6. A Lei e o Respeito ao Direito Adquirido, ao Ato Jurdico Perfeito e Coisa Julgada * 10.3.3. As Remisses Legislativas * 10.4. Desenvolvimento de uma Lei * 10.4.1. Consideraes Preliminares * 10.4.2. O Processo Legislativo Interno * 10.4.2.1. Identificao e Definio do Problema * 10.4.2.2. Anlise da Situao Questionada e de Suas Causas * 10.4.2.3. Definio dos Objetivos Pretendidos * 10.4.2.4. Crtica das Propostas * 10.4.2.5. Controle de Resultados * 10.4.3. Questes que Devem Ser Analisadas na Elaborao de Atos Normativos no mbito do Poder Executivo *

CAPTULO V ATOS NORMATIVOS CONCEITOS BSICOS *

11. Lei Ordinria * 11.1. Definio * 11.2. Objeto * 11.3. Forma e Estrutura * 11.3.1. Ordem Legislativa * 11.3.1.1. Das partes do ato normativo * 11.3.1.2. Epgrafe * 11.3.1.3. Ementa ou Rubrica da Lei * 11.3.1.4. Prembulo * 11.3.1.5 mbito de aplicao * 11.3.1.6. Fecho da Lei * 11.3.1.7. Matria Legislada: Texto ou Corpo da Lei * 11.3.1.8. Agrupamento de Artigos * 11.3.1.9 Clusula de Revogao * 11.3.1.10 Clusula de Vigncia * 11.3.2. Assinatura e Referenda *

12. Lei Complementar * 12.1. Definio * 12.2. Objeto *

13. Lei Delegada * 13.1. Definio * 13.2. Objeto * 13.3. Forma e Estrutura *

14. Medida Provisria * 14.1. Definio * 14.2. Objeto * 14.3. Forma e Estrutura *

15. Decreto Legislativo * 15.1. Definio * 15.2. Objeto * 15.3. Forma e Estrutura *

16. Decreto * 16.1. Definio * 16.2. Decretos Singulares * 16.3. Decretos Regulamentares * 16.4. Decretos Autnomos * 16.5. Forma e Estrutura *

17. Portaria * 17.1. Definio e Objeto * 17.2 Forma e Estrutura *

18. Apostila * 18.1. Definio e Finalidade * 18.2. Forma e Estrutura *

CAPTULO VI O PROCESSO LEGISLATIVO * 19. Introduo * 19.1. Iniciativa * 19.1.1. Iniciativa Comum ou Concorrente * 19.1.2. Iniciativa Reservada * 19.1.2.1. Iniciativa Reservada do Presidente da Repblica * 19.1.2.2. Iniciativa Reservada da Cmara dos Deputados e do Senado Federal * 19.1.2.3. Iniciativa Reservada dos Tribunais * 19.1.2.4. Iniciativa Reservada do Ministrio Pblico * 19.1.3. Iniciativa Vinculada * 19.1.3.1. Iniciativa Vinculada e Controle da Omisso * 19.2. Discusso * 19.3. Emenda * 19.3.1. Titularidade do Direito de Emenda * 19.3.2. Emendas em Projeto de Iniciativa Reservada * 19.3.3. Emendas ao Projeto de Lei de Oramento Anual e ao de Lei de Diretrizes Oramentrias * 19.3.4. Espcies de Emendas * 19.4. Votao * 19.5. Sano * 19.5.1. Sano Expressa * 19.5.2. Sano Tcita * 19.5.3. Sano e Vcio de Iniciativa * 19.6. Veto * 19.6.1. Motivao e Prazo do Veto * 19.6.2. Extenso do Veto * 19.6.3. Efeitos do Veto * 19.6.4. Irretratabilidade do Veto * 19.6.5. Rejeio do Veto * 19.6.6. Ratificao Parcial do Projeto Vetado * 19.6.7. Ratificao Parcial de Veto Total * 19.6.8. Rejeio do Veto e Entrada em Vigor da Parte Mantida pelo Congresso Nacional * 19.6.9. Tipologia do Veto * 19.7. Promulgao * 19.7.1 Obrigao de Promulgar * 19.7.2. Casos e Formas de Promulgao * 19.8. Publicao * 19.8.1. Modalidades de Publicao * 19.8.2. Obrigao de Publicar e Prazo de Publicao * 19.8.3. Publicao e Entrada em Vigor da Lei * 19.8.4. Clusula de Vigncia * 19.8.4.1. Falta de Clusula de Vigncia: Regra Supletiva * 19.8.4.2. Vacatio Legis * 19.8.4.2.1. A Vacatio Legis e o Incio da Obrigatoriedade da Lei Brasileira no Estrangeiro * 19.8.4.2.2. A Vacatio Legis e as Normas Complementares, Suplementares e Regulamentares * 19.8.5. A No-Edio do Ato Regulamentar Reclamado e a Vigncia da Lei * 19.8.6. Vacatio Legis e Republicao do Texto para Correo *

20. Procedimento Legislativo * 20.1. Procedimento Legislativo Normal * 20.2. Procedimento Legislativo Abreviado * 20.3. Procedimento Legislativo Sumrio * 20.4. Procedimento Legislativo Sumarssimo * 20.5. Procedimento Legislativo Concentrado * 20.5.1. Leis financeiras * 20.5.2. Leis delegadas * 20.6. Procedimento Legislativo Especial * 20.6.1. Emendas Constituio * 20.6.2. Cdigos * 20.6.3. Medidas Provisrias * 20.6.4. Consolidaes da Legislao *APNDICE *BIBLIOGRAFIA *Sinais e Abreviaturas Empregados* = indica forma (em geral sinttica) inaceitvel ou agramatical. = pargrafoadj. adv. = adjunto adverbialarc. = arcaicoart. = artigocf. = confronteCN = Congresso NacionalCp. = comparef.v. = forma verbalfem.= femininoind. = indicativoi. . = isto masc. = masculinoobj. dir. = objeto diretoobj. ind. = objeto indiretop. = pginap. us. = pouco usadopess. = pessoapl. = pluralpref. = prefixopres. = presenteRes. = Resoluo do Congresso NacionalRI da CD = Regimento Interno da Cmara dos DeputadosRI do SF = Regimento Interno do Senado Federals. = substantivos.f. = substantivo femininos.m. = substantivo masculinosing. = singulartb. = tambmv. = ver ou verbovar. pop. = variante popularPARTE I

AS COMUNICAES OFICIAISCAPTULO I

ASPECTOS GERAIS DA REDAO OFICIAL1. O que Redao Oficial Em uma frase, pode-se dizer que redao oficial a maneira pela qual o Poder Pblico redige atos normativos e comunicaes. Interessa-nos trat-la do ponto de vista do Poder Executivo. A redao oficial deve caracterizar-se pela impessoalidade, uso do padro culto de linguagem, clareza, conciso, formalidade e uniformidade. Fundamentalmente esses atributos decorrem da Constituio, que dispe, no artigo 37: "A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...)". Sendo a publicidade e a impessoalidade princpios fundamentais de toda administrao pblica, claro est que devem igualmente nortear a elaborao dos atos e comunicaes oficiais. inaceitvel que um texto legal no seja entendido pelos cidados. A publicidade implica, pois, necessariamente, clareza e conciso. Esses mesmos princpios (impessoalidade, clareza, uniformidade, conciso e uso de linguagem formal) aplicam-se s comunicaes oficiais: elas devem sempre permitir uma nica interpretao e ser estritamente impessoais e uniformes, o que exige o uso de certo nvel de linguagem. A redao oficial no , portanto, necessariamente rida e infensa evoluo da lngua. que sua finalidade bsica comunicar com impessoalidade e mxima clareza impe certos parmetros ao uso que se faz da lngua, de maneira diversa daquele da literatura, do texto jornalstico, da correspondncia particular, etc. 1.1. A ImpessoalidadePara que haja comunicao, so necessrios: a) algum que comunique,b) algo a ser comunicado,c) algum que receba essa comunicao. No caso da redao oficial, 1 - Quem comunica sempre o Servio Pblico (este ou aquele Ministrio, Secretaria, Departamento, Diviso, Servio, Seo); 2 - O que se comunica sempre algum assunto relativo s atribuies do rgo que comunica; 3- O destinatrio dessa comunicao ou o pblico, o conjunto dos cidados, ou outro rgo pblico, do Executivo ou dos outros Poderes da Unio.1.2. A Linguagem dos Atos e Comunicaes Oficiais Pode-se concluir, ento, que no existe propriamente um "padro oficial de linguagem"; o que h o uso do padro culto nos atos e comunicaes oficiais. claro que haver preferncia pelo uso de determinadas expresses, ou ser obedecida certa tradio no emprego das formas sintticas, mas isso no implica, necessariamente, que se consagre a utilizao de uma forma de linguagem burocrtica. O jargo burocrtico, como todo jargo, deve ser evitado, pois ter sempre sua compreenso limitada.1.3. Formalidade e Padronizao As comunicaes oficiais devem ser sempre formais. No se trata somente da eterna dvida quanto ao correto emprego deste ou daquele pronome de tratamento para uma autoridade de certo nvel (v. a esse respeito 2.1.3. Emprego dos Pronomes de Tratamento); mais do que isso, a formalidade diz respeito polidez, civilidade no prprio enfoque dado ao assunto do qual cuida a comunicao. A formalidade de tratamento vincula-se necessria uniformidade das comunicaes. A clareza datilogrfica, o uso de papis uniformes para o texto definitivo e a correta diagramao do texto so indispensveis para a padronizao. 1.4. Conciso e ClarezaConciso o texto que consegue transmitir um mximo de informaes com um mnimo de palavras. Cortar repeties desnecessrias.

A clareza o texto que possibilita imediata compreenso pelo leitor. No entanto a clareza no algo que se atinja por si s: ela depende estritamente das demais caractersticas da redao oficial. Para ela concorrem: a) a impessoalidade, b) o uso do padro culto de linguagem, c) a formalidade e a padronizao d) a conciso.CAPTULO II

AS COMUNICAES OFICIAIS2. Introduo2.1.2. Concordncia com os Pronomes de Tratamento J quanto aos adjetivos referidos a esses pronomes, o gnero gramatical deve coincidir com o sexo da pessoa a que se refere, e no com o substantivo que compe a locuo. Assim, se nosso interlocutor for homem, o correto :

"Vossa Excelncia est atarefado", "Vossa Senhoria deve estar satisfeito";Se for mulher:

"Vossa Excelncia est atarefada", "Vossa Senhoria deve estar satisfeita".2.1.3. Emprego dos Pronomes de Tratamento Como visto, o emprego dos pronomes de tratamento obedece a secular tradio. So de uso consagrado: Vossa Excelncia, para as seguintes autoridades:a) do Poder Executivo;Presidente da Repblica;Vice-Presidente da Repblica;Ministros de Estado;Governadores e Vice-Governadores de Estado e do Distrito Federal;Oficiais-Generais das Foras Armadas;Embaixadores;Secretrios-Executivos de Ministrios e demais ocupantes de cargos de natureza especial;Secretrios de Estado dos Governos Estaduais;Prefeitos Municipais.b) do Poder Legislativo:Deputados Federais e Senadores;Ministro do Tribunal de Contas da Unio;Deputados Estaduais e Distritais;Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais;Presidentes das Cmaras Legislativas Municipais.c) do Poder Judicirio:Ministros dos Tribunais Superiores;Membros de Tribunais;Juzes;Auditores da Justia Militar. O vocativo a ser empregado em comunicaes dirigidas aos Chefes de Poder Excelentssimo Senhor, seguido do cargo respectivo:Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional,Excelentssimo Senhor Presidente do Supremo Tribunal Federal. As demais autoridades sero tratadas com o vocativo Senhor, seguido do cargo respectivo:Senhor Senador,Senhor Juiz,Senhor Ministro,Senhor Governador, No envelope, o endereamento das comunicaes dirigidas s autoridades tratadas por Vossa Excelncia, ter a seguinte forma:A Sua Excelncia o SenhorFulano de TalMinistro de Estado da Justia70.064-900 Braslia. DFA Sua Excelncia o SenhorSenador Fulano de TalSenado Federal70.165-900 Braslia. DFA Sua Excelncia o SenhorFulano de TalJuiz de Direito da 10a Vara CvelRua ABC, no 12301.010-000 So Paulo. SP

Em comunicaes oficiais, est abolido o uso do tratamento dignssimo (DD), s autoridades arroladas na lista anterior. A dignidade pressuposto para que se ocupe qualquer cargo pblico, sendo desnecessria sua repetida evocao. Vossa Senhoria empregado para as demais autoridades e para particulares. O vocativo adequado : Senhor Fulano de Tal, (...) No envelope, deve constar do endereamento: Ao Senhor Fulano de Tal Rua ABC, no 123 70.123 Curitiba. PR Como se depreende do exemplo acima, fica dispensado o emprego do superlativo ilustrssimo para as autoridades que recebem o tratamento de Vossa Senhoria e para particulares. suficiente o uso do pronome de tratamento Senhor. Acrescente-se que doutor no forma de tratamento, e sim ttulo acadmico. Evite us-lo indiscriminadamente. Como regra geral, empregue-o apenas em comunicaes dirigidas a pessoas que tenham tal grau por terem concludo curso universitrio de doutorado. costume designar por doutor os bacharis, especialmente os bacharis em Direito e em Medicina.Nos demais casos, o tratamento Senhor confere a desejada formalidade s comunicaes. Mencionemos, ainda, a forma Vossa Magnificncia, empregada por fora da tradio, em comunicaes dirigidas a reitores de universidade. Corresponde-lhe o vocativo: Magnfico Reitor, (...) Os pronomes de tratamento para religiosos, de acordo com a hierarquia eclesistica, so: Vossa Santidade, em comunicaes dirigidas ao Papa. O vocativo correspondente : Santssimo Padre, (...) Vossa Eminncia ou Vossa Eminncia Reverendssima, em comunicaes aos Cardeais. Corresponde-lhe o vocativo: Eminentssimo Senhor Cardeal, ou Eminentssimo e Reverendssimo Senhor Cardeal, (...) Vossa Excelncia Reverendssima usado em comunicaes dirigidas a Arcebispos e Bispos; Vossa Reverendssima ou Vossa Senhoria Reverendssima para Monsenhores, Cnegos e superiores religiosos. Vossa Reverncia empregado para sacerdotes, clrigos e demais religiosos.2.2. Fechos para Comunicaes O fecho das comunicaes oficiais possui, alm da finalidade bvia de arrematar o texto, a de saudar o destinatrio. Os modelos para fecho que vinham sendo utilizados foram regulados pela Portaria no 1 do Ministrio da Justia, de 1937, que estabelecia quinze padres. Com o fito de simplific-los e uniformiz-los, este Manual estabelece o emprego de somente dois fechos diferentes para todas as modalidades de comunicao oficial: a) para autoridades superiores, inclusive o Presidente da Repblica: Respeitosamente, b) para autoridades de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior: Atenciosamente, Ficam excludas dessa frmula as comunicaes dirigidas a autoridades estrangeiras, que atendem a rito e tradio prprios, devidamente disciplinados no Manual de Redao do Ministrio das Relaes Exteriores.2.3. Identificao do Signatrio Excludas as comunicaes assinadas pelo Presidente da Repblica, todas as demais comunicaes oficiais devem trazer o nome e o cargo da autoridade que as expede, abaixo do local de sua assinatura. A forma da identificao deve ser a seguinte:(espao para assinatura)NomeChefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica(espao para assinatura)NomeMinistro de Estado da Justia Para evitar equvocos, recomenda-se no deixar a assinatura em pgina isolada do expediente. Transfira para essa pgina ao menos a ltima frase anterior ao fecho.3. O Padro Ofcio H trs tipos de expedientes que se diferenciam antes pela finalidade do que pela forma: o ofcio, o aviso e o memorando. Com o fito de uniformiz-los, pode-se adotar uma diagramao nica, que siga o que chamamos de padro ofcio. As peculiaridades de cada um sero tratadas adiante; por ora busquemos as suas semelhanas.3.1. Partes do documento no Padro Ofcio O aviso, o ofcio e o memorando devem conter as seguintes partes: a) tipo e nmero do expediente, seguido da sigla do rgo que o expede: Exemplos: Mem. 123/2002-MF Aviso 123/2002-SG Of. 123/2002-MME b) local e data em que foi assinado, por extenso, com alinhamento direita: Exemplo: Braslia, 15 de maro de 1991. c) assunto: resumo do teor do documento Exemplos: Assunto: Produtividade do rgo em 2002. Assunto: Necessidade de aquisio de novos computadores. d) destinatrio: o nome e o cargo da pessoa a quem dirigida a comunicao. No caso do ofcio deve ser includo tambm o endereo. e) texto: nos casos em que no for de mero encaminhamento de documentos, o expediente deve conter a seguinte estrutura: introduo, que se confunde com o pargrafo de abertura, na qual apresentado o assunto que motiva a comunicao. Evite o uso das formas: "Tenho a honra de", "Tenho o prazer de", "Cumpre-me informar que", empregue a forma direta; desenvolvimento, no qual o assunto detalhado; se o texto contiver mais de uma idia sobre o assunto, elas devem ser tratadas em pargrafos distintos, o que confere maior clareza exposio; concluso, em que reafirmada ou simplesmente reapresentada a posio recomendada sobre o assunto. Os pargrafos do texto devem ser numerados, exceto nos casos em que estes estejam organizados em itens ou ttulos e subttulos.J quando se tratar de mero encaminhamento de documentos a estrutura a seguinte: introduo: deve iniciar com referncia ao expediente que solicitou o encaminhamento. Se a remessa do documento no tiver sido solicitada, deve iniciar com a informao do motivo da comunicao, que encaminhar, indicando a seguir os dados completos do documento encaminhado (tipo, data, origem ou signatrio, e assunto de que trata), e a razo pela qual est sendo encaminhado, segundo a seguinte frmula:"Em resposta ao Aviso n 12, de 1 de fevereiro de 1991, encaminho, anexa, cpia do Ofcio n 34, de 3 de abril de 1990, do Departamento Geral de Administrao, que trata da requisio do servidor Fulano de Tal." ou"Encaminho, para exame e pronunciamento, a anexa cpia do telegrama no 12, de 1o de fevereiro de 1991, do Presidente da Confederao Nacional de Agricultura, a respeito de projeto de modernizao de tcnicas agrcolas na regio Nordeste." desenvolvimento: se o autor da comunicao desejar fazer algum comentrio a respeito do documento que encaminha, poder acrescentar pargrafos de desenvolvimento; em caso contrrio, no h pargrafos de desenvolvimento em aviso ou ofcio de mero encaminhamento. f) fecho (v. 2.2. Fechos para Comunicaes); g) assinatura do autor da comunicao; e h) identificao do signatrio (v. 2.3. Identificao do Signatrio).3.2. Forma de diagramao Os documentos do Padro Ofcio devem obedecer seguinte forma de apresentao: a) deve ser utilizada fonte do tipo Times New Roman de corpo 12 no texto em geral, 11 nas citaes, e 10 nas notas de rodap; b) para smbolos no existentes na fonte Times New Roman poder-se- utilizar as fontes Symbol e Wingdings; c) obrigatria constar a partir da segunda pgina o nmero da pgina; d) os ofcios, memorandos e anexos destes podero ser impressos em ambas as faces do papel. Neste caso, as margens esquerda e direta tero as distncias invertidas nas pginas pares ("margem espelho"); e) o incio de cada pargrafo do texto deve ter 2,5 cm de distncia da margem esquerda; f) o campo destinado margem lateral esquerda ter, no mnimo, 3,0 cm de largura; g) o campo destinado margem lateral direita ter 1,5 cm; h)deve ser utilizado espaamento simples entre as linhas e de 6 pontos aps cada pargrafo, ou, se o editor de texto utilizado no comportar tal recurso, de uma linha em branco; i)no deve haver abuso no uso de negrito, itlico, sublinhado, letras maisculas, sombreado, sombra, relevo, bordas ou qualquer outra forma de formatao que afete a elegncia e a sobriedade do documento; j)a impresso dos textos deve ser feita na cor preta em papel branco. A impresso colorida deve ser usada apenas para grficos e ilustraes; l) todos os tipos de documentos do Padro Ofcio devem ser impressos em papel de tamanho A-4, ou seja, 29,7 x 21,0 cm; m)deve ser utilizado, preferencialmente, o formato de arquivo Rich Text nos documentos de texto; n) dentro do possvel, todos os documentos elaborados devem ter o arquivo de texto preservado para consulta posterior ou aproveitamento de trechos para casos anlogos; o)para facilitar a localizao, os nomes dos arquivos devem ser formados da seguinte maneira: tipo do documento + nmero do documento + palavras-chaves do contedo Ex.: "Of. 123 - relatrio produtividade ano 2002"3.3. Aviso e Ofcio3.3.1. Definio e Finalidade Aviso e ofcio so modalidades de comunicao oficial praticamente idnticas. A nica diferena entre eles que o aviso expedido exclusivamente por Ministros de Estado, para autoridades de mesma hierarquia, ao passo que o ofcio expedido para e pelas demais autoridades. Ambos tm como finalidade o tratamento de assuntos oficiais pelos rgos da Administrao Pblica entre si e, no caso do ofcio, tambm com particulares.3.3.2. Forma e Estrutura Quanto a sua forma, aviso e ofcio seguem o modelo do padro ofcio, com acrscimo do vocativo, que invoca o destinatrio (v. 2.1 Pronomes de Tratamento), seguido de vrgula. Exemplos:Excelentssimo Senhor Presidente da RepblicaSenhora MinistraSenhor Chefe de Gabinete Devem constar do cabealho ou do rodap do ofcio as seguintes informaes do remetente: nome do rgo ou setor; endereo postal; telefone e endereo de correio eletrnico.Exemplo de Ofcio

(297 x 210mm)

Exemplo de Aviso

3.4. Memorando3.4.1. Definio e Finalidade O memorando a modalidade de comunicao entre unidades administrativas de um mesmo rgo, que podem estar hierarquicamente em mesmo nvel ou em nvel diferente. Trata-se, portanto, de uma forma de comunicao eminentemente interna. Pode ter carter meramente administrativo, ou ser empregado para a exposio de projetos, idias, diretrizes, etc. a serem adotados por determinado setor do servio pblico. Sua caracterstica principal a agilidade. A tramitao do memorando em qualquer rgo deve pautar-se pela rapidez e pela simplicidade de procedimentos burocrticos. Para evitar desnecessrio aumento do nmero de comunicaes, os despachos ao memorando devem ser dados no prprio documento e, no caso de falta de espao, em folha de continuao. Esse procedimento permite formar uma espcie de processo simplificado, assegurando maior transparncia tomada de decises, e permitindo que se historie o andamento da matria tratada no memorando.3.4.2. Forma e Estrutura Quanto a sua forma, o memorando segue o modelo do padro ofcio, com a diferena de que o seu destinatrio deve ser mencionado pelo cargo que ocupa. Exemplos: Ao Sr. Chefe do Departamento de Administrao Ao Sr. Subchefe para Assuntos JurdicosExemplo de Memorando

(297 x 210mm)4. Exposio de Motivos4.1. Definio e Finalidade Exposio de motivos o expediente dirigido ao Presidente da Repblica ou ao Vice-Presidente para: a) inform-lo de determinado assunto; b) propor alguma medida; ou c) submeter a sua considerao projeto de ato normativo. Em regra, a exposio de motivos dirigida ao Presidente da Repblica por um Ministro de Estado. Nos casos em que o assunto tratado envolva mais de um Ministrio, a exposio de motivos dever ser assinada por todos os Ministros envolvidos, sendo, por essa razo, chamada de interministerial.4.2. Forma e Estrutura Formalmente, a exposio de motivos tem a apresentao do padro ofcio (v. 3. O Padro Ofcio). O anexo que acompanha a exposio de motivos que proponha alguma medida ou apresente projeto de ato normativo, segue o modelo descrito adiante. A exposio de motivos, de acordo com sua finalidade, apresenta duas formas bsicas de estrutura: uma para aquela que tenha carter exclusivamente informativo e outra para a que proponha alguma medida ou submeta projeto de ato normativo. No primeiro caso, o da exposio de motivos que simplesmente leva algum assunto ao conhecimento do Presidente da Repblica, sua estrutura segue o modelo antes referido para o padro ofcio.Exemplo de Exposio de Motivos de carter informativo

(297 x 210mm) J a exposio de motivos que submeta considerao do Presidente da Repblica a sugesto de alguma medida a ser adotada ou a que lhe apresente projeto de ato normativo embora sigam tambm a estrutura do padro ofcio , alm de outros comentrios julgados pertinentes por seu autor, devem, obrigatoriamente, apontar: a) na introduo: o problema que est a reclamar a adoo da medida ou do ato normativo proposto; b) no desenvolvimento: o porqu de ser aquela medida ou aquele ato normativo o ideal para se solucionar o problema, e eventuais alternativas existentes para equacion-lo; c) na concluso, novamente, qual medida deve ser tomada, ou qual ato normativo deve ser editado para solucionar o problema. Deve, ainda, trazer apenso o formulrio de anexo exposio de motivos, devidamente preenchido, de acordo com o seguinte modelo previsto no Anexo II do Decreto no 4.176, de 28 de maro de 2002.Anexo Exposio de Motivos do (indicar nome do Ministrio ou rgo equivalente) no , de de de 200.1. Sntese do problema ou da situao que reclama providncias

2. Solues e providncias contidas no ato normativo ou na medida proposta

3. Alternativas existentes s medidas propostasMencionar: se h outro projeto do Executivo sobre a matria; se h projetos sobre a matria no Legislativo; outras possibilidades de resoluo do problema.

4. CustosMencionar: se a despesa decorrente da medida est prevista na lei oramentria anual; se no, quais as alternativas para custe-la; se o caso de solicitar-se abertura de crdito extraordinrio, especial ou suplementar; valor a ser despendido em moeda corrente;

5. Razes que justificam a urgncia (a ser preenchido somente se o ato proposto for medida provisria ou projeto de lei que deva tramitar em regime de urgncia)

Mencionar: se o problema configura calamidade pblica; por que indispensvel a vigncia imediata; se se trata de problema cuja causa ou agravamento no tenham sido previstos; se se trata de desenvolvimento extraordinrio de situao j prevista.

6. Impacto sobre o meio ambiente (sempre que o ato ou medida proposta possa vir a t-lo)

7. Alteraes propostasTexto atualTexto proposto

8. Sntese do parecer do rgo jurdico Com base em avaliao do ato normativo ou da medida proposta luz das questes levantadas no item 10.4.3. A falta ou insuficincia das informaes prestadas pode acarretar, a critrio da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil, a devoluo do projeto de ato normativo para que se complete o exame ou se reformule a proposta. O preenchimento obrigatrio do anexo para as exposies de motivos que proponham a adoo de alguma medida ou a edio de ato normativo tem como finalidade: a) permitir a adequada reflexo sobre o problema que se busca resolver; b) ensejar mais profunda avaliao das diversas causas do problema e dos efeitos que pode ter a adoo da medida ou a edio do ato, em consonncia com as questes que devem ser analisadas na elaborao de proposies normativas no mbito do Poder Executivo (v. 10.4.3.). c) conferir perfeita transparncia aos atos propostos. Dessa forma, ao atender s questes que devem ser analisadas na elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo, o texto da exposio de motivos e seu anexo complementam-se e formam um todo coeso: no anexo, encontramos uma avaliao profunda e direta de toda a situao que est a reclamar a adoo de certa providncia ou a edio de um ato normativo; o problema a ser enfrentado e suas causas; a soluo que se prope, seus efeitos e seus custos; e as alternativas existentes. O texto da exposio de motivos fica, assim, reservado demonstrao da necessidade da providncia proposta: por que deve ser adotada e como resolver o problema. Nos casos em que o ato proposto for questo de pessoal (nomeao, promoo, ascenso, transferncia, readaptao, reverso, aproveitamento, reintegrao, reconduo, remoo, exonerao, demisso, dispensa, disponibilidade, aposentadoria), no necessrio o encaminhamento do formulrio de anexo exposio de motivos. Ressalte-se que: a sntese do parecer do rgo de assessoramento jurdico no dispensa o encaminhamento do parecer completo; o tamanho dos campos do anexo exposio de motivos pode ser alterado de acordo com a maior ou menor extenso dos comentrios a serem ali includos. Ao elaborar uma exposio de motivos, tenha presente que a ateno aos requisitos bsicos da redao oficial (clareza, conciso, impessoalidade, formalidade, padronizao e uso do padro culto de linguagem) deve ser redobrada. A exposio de motivos a principal modalidade de comunicao dirigida ao Presidente da Repblica pelos Ministros. Alm disso, pode, em certos casos, ser encaminhada cpia ao Congresso Nacional ou ao Poder Judicirio ou, ainda, ser publicada no Dirio Oficial da Unio, no todo ou em parte.5. Mensagem 5.1. Definio e Finalidade o instrumento de comunicao oficial entre os Chefes dos Poderes Pblicos, notadamente as mensagens enviadas pelo Chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo para informar sobre fato da Administrao Pblica; expor o plano de governo por ocasio da abertura de sesso legislativa; submeter ao Congresso Nacional matrias que dependem de deliberao de suas Casas; apresentar veto; enfim, fazer e agradecer comunicaes de tudo quanto seja de interesse dos poderes pblicos e da Nao. Minuta de mensagem pode ser encaminhada pelos Ministrios Presidncia da Repblica, a cujas assessorias caber a redao final. As mensagens mais usuais do Poder Executivo ao Congresso Nacional tm as seguintes finalidades: a) encaminhamento de projeto de lei ordinria, complementar ou financeira. Os projetos de lei ordinria ou complementar so enviados em regime normal (Constituio, art. 61) ou de urgncia (Constituio, art. 64, 1o a 4o). Cabe lembrar que o projeto pode ser encaminhado sob o regime normal e mais tarde ser objeto de nova mensagem, com solicitao de urgncia. Em ambos os casos, a mensagem se dirige aos Membros do Congresso Nacional, mas encaminhada com aviso do Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica ao Primeiro Secretrio da Cmara dos Deputados, para que tenha incio sua tramitao (Constituio, art. 64, caput). Quanto aos projetos de lei financeira (que compreendem plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramentos anuais e crditos adicionais), as mensagens de encaminhamento dirigem-se aos Membros do Congresso Nacional, e os respectivos avisos so endereados ao Primeiro Secretrio do Senado Federal. A razo que o art. 166 da Constituio impe a deliberao congressual sobre as leis financeiras em sesso conjunta, mais precisamente, "na forma do regimento comum". E frente da Mesa do Congresso Nacional est o Presidente do Senado Federal (Constituio, art. 57, 5o), que comanda as sesses conjuntas. As mensagens aqui tratadas coroam o processo desenvolvido no mbito do Poder Executivo, que abrange minucioso exame tcnico, jurdico e econmico-financeiro das matrias objeto das proposies por elas encaminhadas. Tais exames materializam-se em pareceres dos diversos rgos interessados no assunto das proposies, entre eles o da Advocacia-Geral da Unio. Mas, na origem das propostas, as anlises necessrias constam da exposio de motivos do rgo onde se geraram (v. 3.1. Exposio de Motivos) exposio que acompanhar, por cpia, a mensagem de encaminhamento ao Congresso. b) encaminhamento de medida provisria. Para dar cumprimento ao disposto no art. 62 da Constituio, o Presidente da Repblica encaminha mensagem ao Congresso, dirigida a seus membros, com aviso para o Primeiro Secretrio do Senado Federal, juntando cpia da medida provisria, autenticada pela Coordenao de Documentao da Presidncia da Repblica. c) indicao de autoridades. As mensagens que submetem ao Senado Federal a indicao de pessoas para ocuparem determinados cargos (magistrados dos Tribunais Superiores, Ministros do TCU, Presidentes e Diretores do Banco Central, Procurador-Geral da Repblica, Chefes de Misso Diplomtica, etc.) tm em vista que a Constituio, no seu art. 52, incisos III e IV, atribui quela Casa do Congresso Nacional competncia privativa para aprovar a indicao. O curriculum vitae do indicado, devidamente assinado, acompanha a mensagem. d) pedido de autorizao para o Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica se ausentarem do Pas por mais de 15 dias. Trata-se de exigncia constitucional (Constituio, art. 49, III, e 83), e a autorizao da competncia privativa do Congresso Nacional. O Presidente da Repblica, tradicionalmente, por cortesia, quando a ausncia por prazo inferior a 15 dias, faz uma comunicao a cada Casa do Congresso, enviando-lhes mensagens idnticas. e) encaminhamento de atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e TV. A obrigao de submeter tais atos apreciao do Congresso Nacional consta no inciso XII do artigo 49 da Constituio. Somente produziro efeitos legais a outorga ou renovao da concesso aps deliberao do Congresso Nacional (Constituio, art. 223, 3o). Descabe pedir na mensagem a urgncia prevista no art. 64 da Constituio, porquanto o 1o do art. 223 j define o prazo da tramitao. Alm do ato de outorga ou renovao, acompanha a mensagem o correspondente processo administrativo. f) encaminhamento das contas referentes ao exerccio anterior. O Presidente da Repblica tem o prazo de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa para enviar ao Congresso Nacional as contas referentes ao exerccio anterior (Constituio, art. 84, XXIV), para exame e parecer da Comisso Mista permanente (Constituio, art. 166, 1o), sob pena de a Cmara dos Deputados realizar a tomada de contas (Constituio, art. 51, II), em procedimento disciplinado no art. 215 do seu Regimento Interno. g) mensagem de abertura da sesso legislativa. Ela deve conter o plano de governo, exposio sobre a situao do Pas e solicitao de providncias que julgar necessrias (Constituio, art. 84, XI). O portador da mensagem o Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Esta mensagem difere das demais porque vai encadernada e distribuda a todos os Congressistas em forma de livro. h) comunicao de sano (com restituio de autgrafos). Esta mensagem dirigida aos Membros do Congresso Nacional, encaminhada por Aviso ao Primeiro Secretrio da Casa onde se originaram os autgrafos. Nela se informa o nmero que tomou a lei e se restituem dois exemplares dos trs autgrafos recebidos, nos quais o Presidente da Repblica ter aposto o despacho de sano. i) comunicao de veto. Dirigida ao Presidente do Senado Federal (Constituio, art. 66, 1o), a mensagem informa sobre a deciso de vetar, se o veto parcial, quais as disposies vetadas, e as razes do veto. Seu texto vai publicado na ntegra no Dirio Oficial da Unio (v. 4.2. Forma e Estrutura), ao contrrio das demais mensagens, cuja publicao se restringe notcia do seu envio ao Poder Legislativo. (v. 19.6.Veto) j) outras mensagens. Tambm so remetidas ao Legislativo com regular freqncia mensagens com: encaminhamento de atos internacionais que acarretam encargos ou compromissos gravosos (Constituio, art. 49, I); pedido de estabelecimento de alquotas aplicveis s operaes e prestaes interestaduais e de exportao (Constituio, art. 155, 2o, IV); proposta de fixao de limites globais para o montante da dvida consolidada (Constituio, art. 52, VI); pedido de autorizao para operaes financeiras externas (Constituio, art. 52, V); e outros. Entre as mensagens menos comuns esto as de: convocao extraordinria do Congresso Nacional (Constituio, art. 57, 6o); pedido de autorizao para exonerar o Procurador-Geral da Repblica (art. 52, XI, e 128, 2o); pedido de autorizao para declarar guerra e decretar mobilizao nacional (Constituio, art. 84, XIX); pedido de autorizao ou referendo para celebrar a paz (Constituio, art. 84, XX); justificativa para decretao do estado de defesa ou de sua prorrogao (Constituio, art. 136, 4o); pedido de autorizao para decretar o estado de stio (Constituio, art. 137); relato das medidas praticadas na vigncia do estado de stio ou de defesa (Constituio, art. 141, pargrafo nico); proposta de modificao de projetos de leis financeiras (Constituio, art. 166, 5o); pedido de autorizao para utilizar recursos que ficarem sem despesas correspondentes, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual (Constituio, art. 166, 8o); pedido de autorizao para alienar ou conceder terras pblicas com rea superior a 2.500 ha (Constituio, art. 188, 1o); etc.5.2. Forma e Estrutura As mensagens contm: a) a indicao do tipo de expediente e de seu nmero, horizontalmente, no incio da margem esquerda: Mensagem no b) vocativo, de acordo com o pronome de tratamento e o cargo do destinatrio, horizontalmente, no incio da margem esquerda; Excelentssimo Senhor Presidente do Senado Federal, c) o texto, iniciando a 2 cm do vocativo; d) o local e a data, verticalmente a 2 cm do final do texto, e horizontalmente fazendo coincidir seu final com a margem direita. A mensagem, como os demais atos assinados pelo Presidente da Repblica, no traz identificao de seu signatrio.Exemplo de Mensagem

(297 x 210mm)6. Telegrama 6.1. Definio e Finalidade Com o fito de uniformizar a terminologia e simplificar os procedimentos burocrticos, passa a receber o ttulo de telegrama toda comunicao oficial expedida por meio de telegrafia, telex, etc. Por tratar-se de forma de comunicao dispendiosa aos cofres pblicos e tecnologicamente superada, deve restringir-se o uso do telegrama apenas quelas situaes que no seja possvel o uso de correio eletrnico ou fax e que a urgncia justifique sua utilizao e, tambm em razo de seu custo elevado, esta forma de comunicao deve pautar-se pela conciso (v. 1.4. Conciso e Clareza).6.2. Forma e Estrutura No h padro rgido, devendo-se seguir a forma e a estrutura dos formulrios disponveis nas agncias dos Correios e em seu stio na Internet.7. Fax7.1. Definio e Finalidade O fax (forma abreviada j consagrada de fac-simile) uma forma de comunicao que est sendo menos usada devido ao desenvolvimento da Internet. utilizado para a transmisso de mensagens urgentes e para o envio antecipado de documentos, de cujo conhecimento h premncia, quando no h condies de envio do documento por meio eletrnico. Quando necessrio o original, ele segue posteriormente pela via e na forma de praxe. Se necessrio o arquivamento, deve-se faz-lo com cpia xerox do fax e no com o prprio fax, cujo papel, em certos modelos, se deteriora rapidamente.7.2. Forma e Estrutura Os documentos enviados por fax mantm a forma e a estrutura que lhes so inerentes. conveniente o envio, juntamente com o documento principal, de folha de rosto, i. ., de pequeno formulrio com os dados de identificao da mensagem a ser enviada, conforme exemplo a seguir:

[rgo Expedidor][setor do rgo expedidor][endereo do rgo expedidor]________________________________________________________________________________Destinatrio:_____________________________________________________________________ No do fax de destino:_____________________________________ Data:_______/_______/____ Remetente: _____________________________________________________________________ Tel. p/ contato:____________________ Fax/correio eletrnico:____________________________ No de pginas: esta +___________________________No do documento:___________________ Observaes:____________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________

8. Correio Eletrnico8.1 Definio e finalidade O correio eletrnico ("e-mail"), por seu baixo custo e celeridade, transformou-se na principal forma de comunicao para transmisso de documentos.8.2. Forma e Estrutura Um dos atrativos de comunicao por correio eletrnico sua flexibilidade. Assim, no interessa definir forma rgida para sua estrutura. Entretanto, deve-se evitar o uso de linguagem incompatvel com uma comunicao oficial (v. 1.2 A Linguagem dos Atos e Comunicaes Oficiais). O campo assunto do formulrio de correio eletrnico mensagem deve ser preenchido de modo a facilitar a organizao documental tanto do destinatrio quanto do remetente. Para os arquivos anexados mensagem deve ser utilizado, preferencialmente, o formato Rich Text. A mensagem que encaminha algum arquivo deve trazer informaes mnimas sobre seu contedo.. Sempre que disponvel, deve-se utilizar recurso de confirmao de leitura. Caso no seja disponvel, deve constar da mensagem pedido de confirmao de recebimento.8.3 Valor documental Nos termos da legislao em vigor, para que a mensagem de correio eletrnico tenha valor documental, i. , para que possa ser aceito como documento original, necessrio existir certificao digital que ateste a identidade do remetente, na forma estabelecida em lei.PARTE II

OS ATOS NORMATIVOSCAPTULO IV

QUESTES FUNDAMENTAIS DE TCNICA LEGISLATIVA "Legislar fazer experincias com o destino humano" (Jahrreiss)10. Questes Fundamentais de Tcnica Legislativa10.1. Consideraes Preliminares A moderna doutrina constitucional ressalta que a utilizao de frmulas obscuras ou criptogrficas, motivadas por razes polticas ou de outra ordem, contraria princpios bsicos do prprio Estado de Direito, como os da segurana jurdica e os postulados de clareza e de preciso da norma jurdica. O Estado de Direito busca submeter todas as relaes ao regime da lei. da essncia do sistema democrtico, por outro lado, que as decises fundamentais para a vida da sociedade sejam tomadas pelo Poder Legislativo, instituio fundamental do regime democrtico representativo. Assim, v-se o legislador confrontado com ampla e variada demanda por novas normas. A competncia legislativa implica responsabilidade e impe ao legislador a obrigao de empreender as providncias essenciais reclamadas. Compete a ele no s a concretizao genrica da vontade constitucional. Cumpre-lhe, igualmente, colmatar as lacunas ou corrigir os defeitos identificados na legislao em vigor. O poder de legislar converte-se, pois, num dever de legislar. A instituio de mecanismos especiais destinados ao controle judicial da omisso legislativa, tais como o mandado de injuno (Constituio, art. 5o, LXXI) e a ao direta de controle da omisso (Constituio, art. 103, 2o), revela que o prprio sistema constitucional passou a reconhecer a existncia de pretenso edio de um ato normativo. Assinale-se, por outro lado, que as exigncias da vida moderna no s impem ao legislador um dever de agir, mas tambm lhe cobram uma resposta rpida e eficaz aos problemas que se colocam (dever de agir com a possvel presteza e eficcia). exatamente a formulao apressada (e, no raras vezes, irrefletida) de atos normativos que acaba ocasionando as suas maiores deficincias: a incompletude, a incompatibilidade com a sistemtica vigente, incongruncia, inconstitucionalidade, etc. Nunca demasiado enfatizar a delicadeza da tarefa confiada ao legislador. A generalidade, a abstrao e o efeito vinculante que caracterizam a lei revelam no s a grandeza, mas tambm a problemtica que marcam a atividade legislativa. A despeito dos cuidados tomados na feitura da lei (os estudos minudentes, os prognsticos realizados com base em levantamentos cuidadosos, etc.), no h como deixar de caracterizar o seu afazer como uma experincia. Trata-se, porm, da mais difcil das experincias, a "experincia com o destino humano". Essas peculiaridades do processo de elaborao legislativa foram percebidas por Victor Nunes Leal, que anotou, a propsito:"Tal o poder da lei que a sua elaborao reclama precaues severssimas. Quem faz a lei como se estivesse acondicionando materiais explosivos. As conseqncias da impreviso e da impercia no sero to espetaculares, e quase sempre s de modo indireto atingiro o manipulador, mas podem causar danos irreparveis".

Os riscos envolvidos no afazer legislativo exigem peculiar cautela de todos aqueles que se ocupam do difcil processo de elaborao normativa. Eles esto obrigados a colher variada gama de informaes sobre a matria que deve ser regulada, pesquisa esta que no pode ficar limitada a aspectos estritamente jurdicos. certo que se faz mister realizar minuciosa investigao no mbito legislativo, doutrinrio e jurisprudencial. Imprescindvel revela-se, igualmente, a anlise da repercusso econmica, social e poltica do ato legislativo. Somente a realizao dessa complexa pesquisa, que demanda a utilizao de conhecimentos interdisciplinares, poder fornecer elementos seguros para a escolha dos meios adequados para atingir os fins almejados.10.1.1. Funes das Normas Jurdicas As normas jurdicas cumprem, no Estado de Direito, a nobre tarefa de concretizar a Constituio. Elas devem criar os fundamentos de justia e segurana que assegurem um desenvolvimento social harmnico dentro de um contexto de paz e de liberdade. Esses complexos objetivos da norma jurdica so expressos nas funes: de integrao: A lei cumpre uma funo de integrao ao compensar as diferenas jurdico-polticas no quadro de formao da vontade do Estado (desigualdades sociais, regionais, etc.); de planificao: A lei o instrumento bsico de organizao, definio e distribuio de competncias; de proteo: A lei cumpre uma funo de proteo contra o arbtrio, ao vincular os prprios rgos do Estado; de regulao: A lei cumpre uma funo reguladora ao direcionar condutas mediante modelos; de inovao: A lei cumpre uma funo de inovao na ordem jurdica e no plano social.10.1.2. O Carter Subsidirio da Atividade Legislativa certo que a lei exerce um papel deveras relevante na ordem jurdica do Estado de Direito. Assinale-se, porm, que os espaos no ocupados pelo legislador no so dominados pelo caos ou pelo arbtrio. Embora a competncia para editar normas, no tocante matria, quase no conhea limites (universalidade da atividade legislativa), a atividade legislativa , e deve continuar sendo, uma atividade subsidiria. Significa dizer que o exerccio da atividade legislativa est submetido ao princpio da necessidade, isto , que a promulgao de leis suprfluas ou iterativas configura abuso do poder de legislar. que a presuno de liberdade, que lastreia o Estado de Direito democrtico, pressupe um regime legal mnimo, que no reduza ou restrinja, imotivada ou desnecessariamente, a liberdade de ao no mbito social. As leis ho de ter, pois, um fundamento objetivo, devendo mesmo ser reconhecida a inconstitucionalidade das normas que estabelecem restries dispensveis.10.1.3. Vinculao Normativa do Legislador e Controle de Constitucionalidade A atividade legislativa h de ser exercida em conformidade com as normas constitucionais (Constituio, art. 1o, pargrafo nico, e art. 5o). Da mesma forma, o poder regulamentar (Constituio, art. 84, IV) deve ser exercido dentro dos limites estabelecidos pela lei. Isso significa que a ordem jurdica no tolera contradies entre normas jurdicas ainda que situadas em planos diversos. Nem sempre se logra observar esses limites normativos com o necessrio rigor. Fatores polticos ou razes econmico-financeiras ou de outra ndole acabam prevalecendo no processo legislativo, dando azo aprovao de leis manifestamente inconstitucionais ou de regulamentos flagrantemente ilegais. Assinale-se, porm, que a aprovao da lei no garante sequer a sua aplicao, pois muito provvel sobretudo quando se tratar de matria concernente a direitos individuais que as questes controvertidas sejam submetidas ao Judicirio. A Constituio de 1988 ampliou as possibilidades de questionar a constitucionalidade das leis e dos atos normativos do Poder Pbico. O constituinte preservou ntegro o sistema de controle incidental de normas, permitindo que qualquer Juiz ou Tribunal afaste a aplicao da lei inconstitucional no caso concreto. A par desse amplo sistema de controle de constitucionalidade difuso, houve por bem o constituinte ampliar, de forma significativa, o chamado controle abstrato de normas (Ao Direta de Inconstitucionalidade), que, no modelo anteriormente consagrado, somente podia ser instaurado pelo Procurador-Geral da Repblica, alm de ter sido introduzido pela Emenda Constitucional no 3, de 17 de maro de 1993, a Ao Declaratria de Constitucionalidade. Nos termos da Constituio de 1988, podem propor a ao direta de inconstitucionalidade os seguintes rgos ou autoridades: a) Presidente da Repblica; b) Mesa do Senado Federal; c) Mesa da Cmara dos Deputados; d) Mesa de Assemblia Legislativa; e) Governador de Estado; f) Procurador-Geral da Repblica; g) Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil: h) Partido poltico com representao no Congresso Nacional. i) Confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. A amplitude outorgada ao controle abstrato de normas acabou por conferir-lhe quase o significado de uma ao popular de inconstitucionalidade, pois permite que qualquer um do povo logre induzir um dos entes legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade pretendida. J a Ao Declaratria de Constitucionalidade pode ser proposta apenas pelo Presidente da Repblica, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da Cmara dos Deputados ou pelo Procurador-Geral da Repblica. Assinale-se, ainda que, tal como a Constituio de 1967/69 (art. 119, I, "p"), a Constituio de 1988 (art. 102, I, "p") outorgou ao Supremo Tribunal Federal a competncia para conceder medida cautelar nas aes diretas de inconstitucionalidade. Assim, o Tribunal poder suspender, liminarmente, a execuo do ato normativo, se considerar presentes os pressupostos relativos plausibilidade jurdica da argio (fumus boni juris) e possibilidade de que a aplicao da lei venha acarretar danos irreparveis ou de difcil reparao (periculum in mora). Outrossim, o STF entendeu possvel a concesso de liminar nas Aes Declaratrias de Constitucionalidade, apesar de no expresso na Constituio. Por fim, a Lei no 9.882, de 3 de dezembro de 1999, que regulamentou o art. 102, 1o, da Constituio, instituiu a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental, cabvel quando houver relevante fundamento em controvrsia constitucional, sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio, e no houver qualquer outro meio eficaz para sanar a lesividade. Diz-se, por isso, tratar-se de uma ao subsidiria. Todo esse complexo instrumentarium de controle de constitucionalidade est a recomendar a todos os partcipes do processo de elaborao de leis especial cautela no exame da constitucionalidade das proposies normativas. Mesmo aqueles que se orientam por parmetros de ndole marcadamente pragmtica devem estar advertidos de que, j do prisma estritamente prtico, eventual ofensa Constituio no dever trazer qualquer utilidade, pois muito provvel que se suspenda a eficcia do dispositivo questionado antes mesmo de sua aplicao.10.2. Sistemtica da Lei As leis destinam-se a disciplinar uma variedade imensa de situaes. Da parecer recomendvel que o legislador redija as leis dentro de um esprito de sistema, tendo em vista no s a coerncia e harmonia interna de suas disposies, mas tambm a sua adequada insero no sistema jurdico como um todo. Essa classificao e sistematizao expressam no s uma caracterstica da cientificidade do Direito, mas correspondem tambm s exigncias mnimas de segurana jurdica, na medida em que impedem uma ruptura arbitrria com a sistemtica consagrada na aplicao do direito.Costuma-se distinguir a sistemtica da lei em sistemtica interna (compatibilidade teleolgica e ausncia de contradio lgica) e sistemtica externa (estrutura da lei).10.2.1. Sistemtica Interna A existncia de um sistema interno deve, sempre que possvel, evitar a configurao de contradies lgicas, teleolgicas, ou valorativas. Tem-se uma contradio lgica se, v. g., a conduta autorizada pela norma "A" proibida pela norma "B". Verifica-se uma contradio valorativa se se identificam incongruncias de contedo axiolgico dentro do sistema. o que resulta v. g., da consagrao de normas discriminatrias dentro de um sistema que estabelece a igualdade como princpio basilar. Constata-se uma contradio teleolgica se h uma contradio entre os objetivos perseguidos por disposies diversas, de modo que a observncia de um preceito importa a nulificao dos objetivos visados pela outra.10.2.2. Sistemtica Externa O exame da estrutura bsica de uma lei talvez constitua a forma mais adequada de apreender aspectos relevantes de sua sistemtica externa. Tomemos como exemplo a estrutura da Constituio de 1988:Constituio Federal de 1988PREMBULOTTULO IDos Princpios FundamentaisTTULO IIDos Direitos e Garantias FundamentaisCAPTULO IDos Direitos e Deveres Individuais e ColetivosCAPTULO IIDos Direitos SociaisCAPTULO IIIDa NacionalidadeCAPTULO IVDos Direitos PolticosCAPTULO VDos Partidos PolticosTTULO IIIDa Organizao do EstadoCAPTULO IDa Organizao Poltico-AdministrativaCAPTULO IIDa UnioCAPTULO IIIDos Estados FederadosCAPTULO IVDos MunicpiosCAPTULO VDo Distrito Federal e dos TerritriosSeo IDo Distrito FederalSeo IIDos TerritriosCAPTULO VIDa IntervenoCAPTULO VIIDa Administrao PblicaSeo IDisposies GeraisSeo IIDos Servidores PblicosSeo IIIDos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos TerritriosSeo IVDas Regies(...) A sistematizao das leis mais complexas observa, entre ns, o seguinte esquema bsico: Livros, Ttulos, Captulos, Sees, Subsees e Artigos.10.2.2.1. Artigo Artigo a unidade bsica para apresentao, diviso ou agrupamento de assuntos num texto normativo. No tocante numerao, consagrou-se a prxis, hoje positivada pela Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, de at o artigo nono (art. 9o) adotar a numerao ordinal. A partir do de nmero 10, emprega-se o algarismo arbico correspondente, seguido de ponto-final (art. 10). Os artigos sero designados pela abreviatura "Art." sem trao antes do incio do texto. Os textos dos artigos sero iniciados com letra maiscula e encerrados com ponto-final, exceto quando tiverem incisos, caso em que sero encerrados por dois-pontos. Os artigos podem desdobrar-se, por sua vez, em pargrafos e incisos; e estes, em alneas.10.2.2.2. Pargrafos () Os pargrafos constituem, na tcnica legislativa, a imediata diviso de um artigo, ou, como anotado por Arthur Marinho, "(...) pargrafo sempre foi, numa lei, disposio secundria de um artigo em que se explica ou modifica a disposio principal". O pargrafo representado pelo sinal grfico . Tambm em relao ao pargrafo, consagra-se a prtica da numerao ordinal at o nono ( 9o) e cardinal a partir do pargrafo dez ( 10). No caso de haver apenas um pargrafo, adota-se a grafia Pargrafo nico (e no " nico"). Os textos dos pargrafos sero iniciados com letra maiscula e encerrados com ponto-final.10.2.2.3. Incisos e Alneas Os incisos so utilizados como elementos discriminativos de artigo se o assunto nele tratado no puder ser condensado no prprio artigo ou no se mostrar adequado a constituir pargrafo. Os incisos so indicados por algarismos romanos e as alneas por letras. As alneas ou letras constituem desdobramentos dos incisos e dos pargrafos. A alnea ou letra ser grafada em minsculo e seguida de parntese: a); b); c); etc. O desdobramento das alneas faz-se com nmeros cardinais, seguidos do ponto: 1.; 2.; etc. Por exemplo, art. 5o da Constituio: "Art. 5o Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:(...) LXXX conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania; LXXII conceder-se- habeas-data: a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;(...) 1o As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. 2o Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte." Na elaborao dos artigos devem ser observadas algumas regras bsicas, tal como recomendado por Hesio Fernandes Pinheiro: a) cada artigo deve tratar de um nico assunto; b) o artigo conter, exclusivamente, a norma geral, o princpio. As medidas complementares e as excees devero ser expressas em pargrafos; c) quando o assunto requerer discriminaes, o enunciado compor o caput do artigo, e os elementos de discriminao sero apresentados sob a forma de incisos; d) as expresses devem ser usadas em seu sentido corrente, salvo se se tratar de assunto tcnico, quando ento ser preferida a nomenclatura tcnica, peculiar ao setor de atividades sobre o qual se pretende legislar; e) as frases devem ser concisas; f) nos atos extensos, os primeiros artigos devem ser reservados definio dos objetivos perseguidos pelo legislador e limitao de seu campo de aplicao.10.2.2.4. Agrupamento de Artigos a) Das Sees A Seo o conjunto de artigos que versam sobre o mesmo tema. As sees so indicadas por algarismos romanos (v. g.: Seo I; Seo II; etc.) e grafadas em letras minsculas em negrito. Eventualmente, as Sees subdividem-se em Subsees. b) Dos Captulos O Captulo formado por um agrupamento de Sees e, assim como os Ttulos, Livros e Partes so grafados em letras maisculas e identificados por algarismos romanos. c) Ttulo O Ttulo engloba um conjunto de Captulos. d) Livro Nas leis mais extensas normalmente, na legislao codificada , os conjuntos de Ttulos so reunidos em Livros, podendo estes ser desdobrados em Parte Geral e Parte Especial.10.2.2.5. Critrios de Sistematizao Embora o legislador disponha de margem relativamente ampla de discricionariedade para eleger os critrios de sistematizao da lei, no pode subsistir dvida de que esses critrios devem guardar adequao com a matria regulada. No concebvel, por exemplo, que o legislador sistematize a Parte Especial do Cdigo Penal segundo as penas previstas. Algumas regras bsicas podem ser enunciadas, a propsito: a) matrias que guardem afinidade objetiva devem ser tratadas em um mesmo contexto; b) os procedimentos devem ser disciplinados segundo uma ordem cronolgica; c) a sistemtica da lei deve ser concebida de modo a permitir que ela fornea resposta questo jurdica a ser disciplinada e no a qualquer outra indagao; d) deve-se guardar fidelidade bsica com o sistema escolhido, evitando a constante mistura de critrios; e) institutos diversos devem ser tratados separadamente. A natureza e as peculiaridades de cada disciplina jurdica tm influncia decisiva sobre o modelo de sistematizao a ser adotado, como se pode depreender de alguns exemplos: Classificao segundo os bens tutelados Parte Especial do Cdigo Penal:Parte EspecialTtulo I Dos crimes contra a pessoaTtulo II Dos crimes contra o patrimnioTtulo III Dos crimes contra a propriedade imaterialTtulo IV Dos crimes contra a organizao do trabalhoTtulo V Dos crimes contra o sentimento religioso e contra o respeito aos mortosTtulo VI Dos crimes contra os costumesTtulo VII Dos crimes contra a famliaTtulo VIII Dos crimes contra a incolumidade pblicaTtulo IX Dos crimes contra a paz pblicaTtulo X Dos crimes contra a f pblicaTtulo XI Dos crimes contra a administrao pblica Classificao segundo os institutos jurdicos e as relaes jurdicas Cdigo Civil de 1o de janeiro de 1916:Parte EspecialLivro IDo Direito de FamliaTtulo IDo casamentoTtulo IIDos efeitos jurdicos do casamentoTtulo IIIDo regime dos bens entre os cnjugesTtulo IVDa dissoluo da sociedade conjugal e da proteo da pessoa dos filhosTtulo VDas relaes de parentesco Classificao segundo a ordem cronolgica dos procedimentos Cdigo de Processo Civil:Ttulo VIIIDO PROCEDIMENTO ORDINRIOCaptulo I Da petio inicialCaptulo II Da resposta do ru (...)Captulo VI Das provas (...)Captulo VIII DA SENTENA E DA COISA JULGADA (...)Ttulo X Dos recursos10.3. Requisitos Essenciais que Devem ser Observados na Formulao de Disposies Legais ou Regulamentares Alguns princpios constitucionais balizam a formulao das disposies legais. Do princpio do Estado de Direito e de alguns postulados dele derivados pode-se inferir alguns requisitos que devem nortear a elaborao de atos normativos. O princpio do Estado de direito exige que as normas jurdicas sejam dotadas de alguns atributos, tais como preciso ou determinabilidade, clareza e densidade suficiente para permitir a definio do objeto da proteo jurdica e o controle de legalidade da ao administrativa.10.3.1. Clareza e Determinao das Normas O princpio da segurana jurdica, elemento fundamental do Estado de Direito, exige que as normas sejam pautadas pela preciso e clareza, permitindo que o destinatrio das disposies possa identificar a nova situao jurdica e as conseqncias que dela decorrem. Devem ser evitadas, assim, as formulaes obscuras, imprecisas, confusas ou contraditrias.10.3.2. O Princpio da Reserva Legal A Constituio consagra, no art. 37, a idia de que a administrao pblica est submetida, entre outros princpios, ao da legalidade, que abrange postulados de supremacia da lei e o princpio da reserva legal. A supremacia da lei expressa a vinculao da Administrao ao Direito, o postulado de que o ato administrativo que contraria norma legal invlido. O princpio da reserva legal exige que qualquer interveno na esfera individual (restries ao direito de liberdade ou ao direito de propriedade) seja autorizada por lei. Esse princpio est sintetizado, na Constituio (art. 5o, II), pela seguinte frmula: "Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei". Os postulados do Estado de Direito, da Democracia (art. 1o) e o princpio da reserva legal (art. 5o, II) impem que as decises normativas fundamentais sejam tomadas diretamente pelo legislador. Assinale-se, a propsito, que a utilizao de frmulas legais exageradamente genricas e a outorga de competncia para sua concretizao a rgos administrativos, mediante expedio de atos regulamentares (regulamentos, instrues, portarias), podem configurar ofensa ao princpio estrito da legalidade, caracterizando, ademais, ilegtima delegao legislativa. A doutrina assinala, majoritariamente, que h delegao indevida quando se permite ao regulamento inovar na ordem jurdica, atribuindo-se-lhe a definio de requisitos necessrios ao surgimento de direito, dever, obrigao ou restrio. Explicitando esse entendimento, sustenta Celso Antonio Bandeira de Mello que "inovar quer dizer introduzir algo cuja preexistncia no se pode conclusivamente deduzir da lei regulamentada". Verifica-se a inovao proibida toda vez que no seja possvel "afirmar-se que aquele especfico direito, dever, obrigao, limitao incidentes sobre algum no estavam institudos e identificados na lei regulamentada". verdade que a identificao de uma delegao legislativa indevida, em virtude da adoo de clusulas de contedo abdicatrio ou demissrio, h de ser feita em cada caso. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal fornece, todavia, elementos para que se estabelea uma orientao mais ou menos segura sobre o assunto. Embora considerasse nulas as autorizaes legislativas incondicionadas ou de carter demissrio, a doutrina dominante sempre entendeu legtimas as autorizaes fundadas no enunciado da lei formal, desde que do ato legislativo constassem os standards, isto , os princpios jurdicos inerentes espcie legislativa. Esforando-se por sistematizar esse entendimento, afirma Carlos Maximiliano que seriam inconstitucionais as leis cujo contedo se cingisse ao seguinte enunciado: "O Poder Executivo autorizado a reorganizar o Tribunal de Contas". Aceitam-se, porm, como legtimas frmulas que enunciam, v. g.: "Fica o Poder Executivo autorizado a reorganizar o Ensino Superior, sobre as seguintes bases: 1) s obtm matrcula os bacharis em letras diplomados por ginsios oficiais; 2) (...)". Na elaborao da lei devem ser evitadas as autorizaes legislativas puras ou incondicionadas, de ntido e inconfundvel carter renunciativo. Elas representam inequvoca desero da obrigao de deliberar politicamente e podem caracterizar afronta ao princpio da reserva legal. Assim, os rgos incumbidos de elaborar projetos de lei, bem como aqueles competentes para exercer o controle de juridicidade dessas disposies, devem verificar se as proposies formuladas contm os elementos essenciais que permitam identificar no s a sua finalidade, mas tambm o prprio contedo da deciso para o caso concreto.10.3.2.1. Reserva Legal Qualificada Alm do princpio genrico da legalidade, consagrado no art. 5o, II, da Constituio, exige o Texto Constitucional, de forma expressa, que algumas providncias sejam precedidas de especfica autorizao legislativa, vinculada a determinada situao ou destinada a atingir determinado objetivo (reserva legal qualificada). Assim, estabelece-se, no art. 5o, XIII, da Constituio Federal, ser "livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer". Da mesma, forma, consagra-se no art. 5o, XXIII, que "a propriedade atender a sua funo social". Eventuais restries liberdade de exerccio profissional somente podem ser levadas a efeito no tocante s qualificaes profissionais. Assim, as restries ao direito de propriedade somente se legitimam, igualmente, se tiverem por escopo assegurar a sua funo social.10.3.2.2. Princpio da Legalidade e da Anterioridade no mbito Penal e Tributrio A Constituio consagra, no art. 5o, XXXIX, expressa exigncia de previso legal para a definio de crime e a cominao de pena, e probe a retroatividade da lei penal (art. 5o, XL). Exige, pois, que o crime seja previsto em lei escrita, sendo vedada a utilizao de analogia em relao s normas incriminadoras, e defeso o emprego de frmulas vagas ou indeterminadas. Como acentua Soler, "a s existncia de lei prvia no basta; esta lei deve reunir certos caracteres: deve ser concretamente definitria de uma ao, deve traar uma figura cerrada em si mesma, por fora da qual se conhea no somente qual a conduta compreendida, seno tambm qual a no compreendida" (Cf. tambm infra: 10.3.2.4., Densidade da Norma). Da mesma forma, a instituio ou elevao de tributos somente pode ser levada a efeito mediante lei formal (Constituio, art. 150, I princpio da legalidade). vedada, ademais, a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os houver institudo ou aumentado (Constituio, art. 150, III, "b" princpio da anterioridade). Finalmente, probe a Constituio a cobrana de tributos em relao a fato gerador ocorrido antes do incio da vigncia das leis que os houverem institudo ou aumentado (Constituio, art. 150, III, "a" princpio da irretroativadade).10.3.2.3. A Reserva Legal e o Princpio da Proporcionalidade A simples existncia de lei no se afigura suficiente para legitimar a interveno no mbito dos direitos e liberdades individuais. Faz-se mister, ainda, que as restries sejam proporcionais, isto , que sejam "adequadas e justificadas pelo interesse pblico" e atendam "ao critrio de razoabilidade". Em outros termos, tendo em vista a observncia do princpio da proporcionalidade, cabe analisar no s a legitimidade dos objetivos perseguidos pelo legislador, mas tambm a adequao dos meios empregados, a necessidade de sua utilizao, bem como a razoabilidade, isto , a ponderao entre a restrio a ser imposta aos cidados e os objetivos pretendidos.10.3.2.4. Densidade da Norma A generalidade e a abstrao constituem apangio da lei. Esses atributos concorrem para maior inteligibilidade da lei, facilitando a sua aplicao a uma universalidade de situaes ou de pessoas. O princpio da reserva legal exige no s expressa autorizao legislativa para interveno no mbito dos direitos individuais, mas pressupe tambm que a previso legal contenha uma disciplina suficientemente concreta (densa, determinada). essa densidade suficiente que, de um lado, h de definir as posies juridicamente protegidas e, de outro, pautar a ao do Estado. A exigncia relativa a uma adequada densidade da norma assume peculiar relevo no mbito do Direito Penal, porquanto eventual incriminao vaga ou imprecisa de certos fatos poderia reduzir a segurana jurdica, nulificando a garantia que se pretende alcanar com o princpio da reserva legal.10.3.2.5. Atos normativos primrios emanados exclusivamente do Poder Executivo Existem hipteses constitucionalmente previstas em que o Poder Executivo, por conta prpria, produz atos normativos primrios, i. ., normas que se subordinam diretamente Constituio e no Lei. Como exemplo de tais hipteses temos a competncia do Presidente da Repblica para dispor, mediante decreto, sobre organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (art. 84, VI, a, da Constituio) e extinguir, mediante decreto, funes ou cargos pblicos, quando vagos (art. 84, VI, b).10.3.2.6. A Lei e o Respeito ao Direito Adquirido, ao Ato Jurdico Perfeito e Coisa Julgada A Constituio Federal de 1988 reproduz no art. 5o XXXVI, frmula j tradicional do Direito Constitucional brasileiro, segundo a qual "a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada". Trata-se de postulado fundamental de segurana jurdica, pedra angular do Estado de Direito. Com a consagrao dessa frmula, impe o constituinte que o legislador no s respeite as situaes jurdicas individuais consolidadas, mas que tambm preserve os efeitos que ho de se protrair. Da mesma forma, exige-se que a lei respeite a coisa julgada, abrangida tanto a coisa julgada formal, que impede a discusso da questo decidida no mesmo processo, quanto a coisa julgada material, que obsta discusso da questo decidida em outro processo.10.3.3. As Remisses Legislativas A remisso constitui tcnica legislativa conhecida. Enquanto a remisso norma de um mesmo texto legislativo no se afigura problemtica (remisso interna), as remisses a outros textos legislativos (remisso externa) so passveis de sofrer objees de ndole constitucional, pois podem afetar a clareza e preciso da norma jurdica. Particularmente problemticas afiguram-se as remisses encadeadas, isto , a remisso a dispositivos que, por sua vez, remetem a outras proposies. A remisso pura e simples a disposies constantes de outra lei pode preparar dificuldades adicionais, uma vez que, em caso de revogao ou alterao do texto a que se fez referncia, subsistir, quase inevitavelmente, a dvida sobre o efetivo contedo da norma. Recomenda-se, por isso, que, se as remisses forem inevitveis, sejam elas formuladas de tal modo que permitam ao intrprete apreender o seu sentido sem ter de compulsar o texto referido. Acentue-se, ademais, que a remisso a atos secundrios, como regulamentos ou portarias, pode configurar afronta aos princpios da reserva legal e da independncia entre os poderes. Por fim, deve-se indicar expressamente o dispositivo objeto de remisso interna, em vez de usar as expresses "anterior", "seguinte" ou equivalentes.10.4. Desenvolvimento de uma Lei10.4.1. Consideraes Preliminares A atividade legislativa no constitui um sistema linear e unidimensional no qual os atores procedem de forma previsvel ou planejada. Ao revs, a atividade legislativa formada por um conjunto de interesses diferenciados e relaes de fora no complexo campo poltico. Embora os procedimentos atinentes formao da lei estejam previstos de modo mais ou menos detalhado na Constituio, no subsiste dvida de que a metodologia empregada na elaborao das leis no observa, necessariamente, um programa previamente definido. possvel, todavia, fixar planos para a elaborao legislativa, como ocorre, normalmente, nos Planos de Governo, nos quais se estabelecem as diretrizes para a legislatura vindoura. No obstante, muitas iniciativas, no plano legislativo, so determinadas por circunstncias ou eventos imprevistos ou imprevisveis, que exigem uma pronta ao do legislador. Assim, a despeito de toda a boa vontade e organizao, no se afigura possvel planejar, de forma absolutamente satisfatria, a ao legislativa. Deve-se concluir, pois, que a impossibilidade de um planejamento rigoroso da atividade legislativa acaba por fazer com que o desenvolvimento da lei dependa, no raras vezes, de impulsos isolados. Cumpre diferenar os impulsos de ndole jurdica daqueles de carter marcadamente poltico. Os primeiros decorrem, normalmente, de uma exigncia expressamente estabelecida na Constituio, isto , de um dever constitucional de legislar. Alguns exemplos de inequvocos deveres impostos ao legislador podem ser mencionados: a) Constituio, art. 5o, XXIX: "a lei assegurar aos autores de inventos industriais privilgio temporrio para sua utilizao, bem como proteo s criaes industriais, propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnolgico e econmico do Pas"; b) Constituio, art. 5o XXXII: "o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor"; c) Constituio, art. 7o: "So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: I relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem justa causa, nos termos de lei complementar, que prever indenizao compensatria, dentre outros direitos;(...) IV salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia, com moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;(...) XI participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa, conforme definido em lei." s vezes, pode-se derivar um dever constitucional de legislar de princpios gerais consagrados na Constituio, como os postulados da Democracia, do Estado de Direito e Social e da dignidade da pessoa humana. Outras vezes esse dever torna-se manifesto em virtude de uma deciso judicial proferida pelo Supremo Tribunal Federal nos processos de mandado de injuno ou na ao direta de controle da omisso (Constituio, artigos 5o, LXXI, e 103, 2o). A deciso poltica de deflagrar o processo legislativo decorre, muitas vezes, de iniciativas de rgos da sociedade civil, tais como: as resolues aprovadas nas convenes partidrias; as propostas formuladas por associaes, rgos de classe, sindicatos, igrejas, etc. a discusso nos rgos de opinio pblica.10.4.2. O Processo Legislativo Interno Alm do processo legislativo disciplinado na Constituio (processo legislativo externo), identifica a doutrina o chamado processo legislativo interno, que se refere ao modus faciendi adotado para a tomada da deciso legislativa. No se pode negar que, a despeito de sua relativa informalidade, o processo legislativo interno traduz um esforo de racionalizao dos procedimentos de deciso, que configura uma exigncia do prprio Estado de Direito. A doutrina esfora-se por identificar o roteiro bsico observado na definio de uma deciso legislativa.10.4.2.1. Identificao e Definio do Problema Antes de decidir sobre as providncias a serem empreendidas, cumpre identificar o problema a ser enfrentado. Realizada a identificao do problema em virtude de impulsos externos (manifestaes de rgos de opinio pblica, crticas de segmentos especializados) ou graas atuao dos mecanismos prprios de controle, cumpre delimit-lo, de forma precisa. A reunio de informaes exatas sobre uma situao considerada inaceitvel ou problemtica imprescindvel tanto para evitar a construo de falsos problemas, quanto para afastar o perigo de uma avaliao errnea (superestimao ou subestimao).10.4.2.2. Anlise da Situao Questionada e de Suas Causas A complexidade do processo de elaborao de lei e as srias conseqncias que podem advir do ato legislativo exigem que a instaurao do processo de elaborao legislativa seja precedido de rigorosa anlise dos fatos relevantes (apontar as distores existentes, suas eventuais causas), do exame de todo o complexo normativo em questo (anlise de julgados, pareceres, crticas doutrinrias, etc.), bem como de acurado levantamento de dados sobre a questo (audincia de entidades representativas e dos atingidos ou afetados pelo problema, etc.). A anlise da situao questionada deve contemplar as causas ou complexo de causas que eventualmente determinaram ou contriburam para o seu desenvolvimento. Essas causas podem originar-se de influncias diversas, tais como condutas humanas, desenvolvimentos sociais ou econmicos, influncias da poltica nacional ou internacional, conseqncias de novos problemas tcnicos, efeitos de leis antigas, mudanas de concepo, etc.10.4.2.3. Definio dos Objetivos Pretendidos Para verificar a adequao dos meios a serem utilizados deve-se proceder a uma anlise dos objetivos que devem ser atingidos com a aprovao da proposta. A ao do legislador, nesse mbito, no difere, fundamentalmente, da atuao do homem comum, caracterizando-se mais por saber exatamente o que no quer, sem precisar o que efetivamente pretende. A avaliao emocional dos problemas, a crtica generalizada e, s vezes, irrefletida sobre o estado de coisas dominante acabam por permitir que predominem as solues negativistas, que tm, fundamentalmente, por escopo suprimir a situao questionada sem contemplar, de forma detida e racional, outras possveis alternativas ou as causas determinantes desse estado de coisas negativo. Outras vezes deixa-se orientar por sentimento inverso, buscando, pura e simplesmente, a preservao do status quo. Essas duas posies podem levar, nos seus extremos, a uma imprecisa definio dos objetivos a serem alcanados. A definio da deciso legislativa deve ser precedida de uma rigorosa avaliao das alternativas existentes, seus prs e contras. A existncia de alternativas diversas para a soluo do problema no s amplia a liberdade do legislador, como tambm permite a melhoria da qualidade da deciso legislativa.10.4.2.4. Crtica das Propostas Antes de decidir sobre a alternativa a ser positivada, devem-se avaliar e contrapor as alternativas existentes sob dois pontos de vista: a) de uma perspectiva puramente objetiva, cumpre verificar se a anlise sobre os dados fticos e prognsticos se mostra consistente; b) de uma perspectiva axiolgica, impe-se aferir, com a utilizao de critrios de probabilidade (prognsticos), se os meios a serem empregados se mostram adequados a produzir as conseqncias desejadas. Devem-se contemplar, igualmente, as suas deficincias e eventuais efeitos colaterais negativos. A crtica das proposies formuladas deve indagar se as medidas a implementar so compatveis com o princpio da proporcionalidade, que exige que a interveno no mbito do direito individual seja no s indispensvel, mas tambm adequada e razovel. exatamente a observncia do princpio da proporcionalidade que recomenda que, no conjunto de alternativas existentes, seja eleita aquela que, embora tenha a mesma efetividade, afete de forma menos intensa a situao individual. Na avaliao das alternativas, no se devem perder de vista aspectos relevantes relativos aplicao e execuo da lei (anlises das repercusses econmico-financeiras; exame da relao custo-benefcio; testes e experimentos relacionados com as possveis conseqncias que podero advir da aplicao do novo modelo legal; etc.). Na comparao das alternativas, deve-se dar preferncia quelas que se mostrem compatveis com todo o sistema jurdico (harmonia com o sistema jurdico). Finalmente, compete avaliar o grau de aceitabilidade pelos cidados das medidas propostas e de sua factibilidade ou exeqibilidade. Tanto a possibilidade de resistncia sria contra a aplicao de determinada norma por parte dos eventuais atingidos, quanto a probabilidade de que ela venha a ser objeto de impugnaes judiciais fundadas, ho de ser levadas em conta na formulao das proposies normativas.10.4.2.5. Controle de Resultados A metodologia empregada para obteno da deciso legislativa estaria incompleta se entendssemos que a tarefa do legislador se encerra com a edio do ato normativo. Uma planificao mais rigorosa do processo de elaborao legislativa exige um cuidadoso controle das diversas conseqncias produzidas pelo novo ato normativo. Mencionem-se algumas formas de controle a posteriori dos resultados da lei: a) afirma-se, ordinariamente, que o legislador est submetido no s ao dever de legislar, mas tambm a um dever geral de aferio e de adequao dos atos legislativos j em vigor. Esse dever de adequao manifesta-se, especialmente, naquelas decises legislativas tomadas com base em prognsticos ou em juzos de probabilidade, tal como ocorre com os Planos Econmicos e com as leis que disciplinam realidades tcnico-cientficas; b) outra forma convencional de controle so os chamados "relatrios de experincias", elaborados com a finalidade de avaliar e sistematizar os resultados e experincias colhidos com a aplicao da lei. No tocante execuo oramentria, houve por bem o prprio constituinte estabelecer exigncia de elaborao e publicao de relatrio circunstanciado (Constituio, art. 165, 3o). A elaborao desses relatrios pode ser prevista, igualmente, em lei ou ser requerida por iniciativa parlamentar (Constituio, art. 58, 2o, III); c) a anlise das decises judiciais, proferidas no mbito do controle judicial da constitucionalidade das leis e da legitimidade dos atos administrativos, permite, igualmente, aferir os resultados obtidos na aplicao e execuo da lei; d) outras modalidades de controle devem ser contempladas, tais como as crticas cientficas, as manifestaes dos cidados, por meio de rgos de representao ou isoladamente, crticas de rgos de imprensa, etc. A falta de um efetivo controle de resultados pode ensejar a configurao de inconstitucionalidade por omisso, uma vez que o legislador est obrigado a proceder a permanente atualizao e adequao das normas.10.4.3. Questes que Devem Ser Analisadas na Elaborao de Atos Normativos no mbito do Poder Executivo Devem ser examinadas sobretudo as seguintes questes (Anexo I do Decreto no 4.176, de 28 de maro de 2002):1.Deve ser tomada alguma providncia?1.1.Qual o objetivo pretendido?1.2.Quais as razes que determinaram a iniciativa?1.3.Neste momento, como se apresenta a situao no plano ftico e no plano jurdico?1.4.Que falhas ou distores foram identificadas?1.5.Que repercusses tem o problema que se apresenta no mbito da economia, da cincia, da tcnica e da jurisprudncia?1.6.Qual o conjunto de destinatrios alcanados pelo problema, e qual o nmero de casos a resolver?1.7.O que poder acontecer se nada for feito? (Exemplo: o problema tornar-se- mais grave? Permanecer estvel? Poder ser superado pela prpria dinmica social, sem a interveno do Estado? Com que conseqncias?)2.Quais as alternativas disponveis?2.1.Qual foi o resultado da anlise do problema? Onde se situam as causas do problema? Sobre quais causas pode incidir a ao que se pretende executar?2.2.Quais os instrumentos da ao que parecem adequados para alcanar os objetivos pretendidos, no todo ou em parte? (Exemplo: medidas destinadas aplicao e execuo de dispositivos j existentes; trabalhos junto opinio pblica; amplo entendimento; acordos; investimentos; programas de incentivo; auxlio para que os prprios destinatrios alcanados pelo problema envidem esforos que contribuam para sua resoluo; instaurao de processo judicial com vistas resoluo do problema.)2.3.Quais os instrumentos de ao que parecem adequados, considerando-se os seguintes aspectos: desgaste e encargos para os cidados e a economia; eficcia (preciso, grau de probabilidade de consecuo do objetivo pretendido); custos e despesas para o oramento pblico; efeitos sobre o ordenamento jurdico e sobre metas j estabelecidas; efeitos colaterais e outras conseqncias; entendimento e aceitao por parte dos interessados e dos responsveis pela execuo; possibilidade de impugnao no Judicirio.3.Deve a Unio tomar alguma providncia? Dispe ela de competncia constitucional ou legal para faz-lo?3.1.Trata-se de competncia privativa?3.2.Tem-se caso de competncia concorrente? 3.3.Na hiptese de competncia concorrente, est a proposta formulada de modo que assegure a competncia substancial do Estado-membro?3.4.A proposta no apresenta formulao extremamente detalhada que acaba por exaurir a competncia estadual?3.5.A matria de fato de iniciativa do Poder Executivo? Ou estaria ela afeta iniciativa exclusiva do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores ou do Procurador-Geral da Repblica?4.Deve ser proposta edio de lei?4.1.A matria a ser regulada est submetida ao princpio da reserva legal?4.2.Por que deve a matria ser regulada pelo Congresso Nacional?4.3.Se no for o caso de se propor edio de lei, deve a matria ser disciplinada por decreto? Por que no seria suficiente portaria?4.4.Existe fundamento legal suficiente para a edio de ato normativo secundrio? Qual?4.5.Destina-se a regra a atingir objetivo previsto na Constituio?4.6.A disciplina proposta adequada para consecuo dos fins pretendidos?4.7.A regra proposta necessria ou seria suficiente frmula menos gravosa?4.8.A disciplina proposta no produz resultados intolerveis ou insuportveis para o destinatrio?5.Deve a lei ter prazo de vigncia limitado?5.1. a lei necessria apenas por perodo limitado?5.2.No seria o caso de editar-se lei temporria?6.Deve ser editada medida provisria?6.1.Em se tratando de proposta de medida provisria, h justificativas plausveis para a sua edio? 6.2.O que acontecer se nada for feito? A proposta no poderia ser submetida ao Congresso e