manual de direito administrativo€¦ · 06/02/2010 · 1.1 conceito de direito administrativo ......

ISBN 978850263795-5

Mazza, AlexandreManual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2016.Bibliografia.1. Direito administrativo 2. Direito administrativo Brasil I. Ttulo.15-08909 CDU-35

ndices para catlogo sistemtico:

1. Direito administrativo 35

Diretor editorial Luiz Roberto CuriaGerente editorial Thas de Camargo RodriguesEditora de contedo Bruna Schlindwein ZeniCoordenao geral Clarissa Boraschi Maria

Preparao de originais Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan e Ana CristinaGarcia (coords.) | Albertina Piva

Arte e diagramao Claudirene de Moura Santos SilvaReviso de provas Amlia Kassis Ward e Ana Beatriz Fraga Moreira (coords.) | Paula

BritoConverso para E-pub Guilherme Henrique Martins Salvador

Servios editoriais Elaine Cristina da Silva | Kelli Priscila Pinto | Camila ArtioliLoureiro

Capa IDE arte e comunicao

Data de fechamento da edio: 28-10-2015

Dvidas?

Acesse www.editorasaraiva.com.br/direito

Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prviaautorizao da Editora Saraiva. A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n.9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.
http://www.editorasaraiva.com.br/direito

SUMRIO

AGRADECIMENTOS

NOTA DO AUTOR 6 EDIO






1 - NOES GERAIS1.1 Conceito de Direito Administrativo1.2 Taxinomia do Direito Administrativo1.3 Direito Administrativo versus Cincia da Administrao

1.4 Administrao Burocrtica versus Administrao Gerencial1.4.1 Estado em rede

1.5 Caractersticas tcnicas do Direito Administrativo1.6 Critrios para definio do objeto do Direito Administrativo

1.7 Regras, princpios e normas1.7.1 Diferenas entre princpios e normas

1.8 Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo1.9 Direito Administrativo como direito comum

1.10 Pressupostos do Direito Administrativo1.11 Autonomia do Direito Administrativo1.12 Estado, Governo, Poder Executivo, administrao pblica, poder executivo e

poder pblico1.13 Sentidos da expresso Administrao Pblica

1.13.1 O que significa a expresso Fazenda Pblica?1.14 Tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna1.15 Interpretao do Direito Administrativo1.16 Relao com Outros Ramos

1.17 Codificao do Direito Administrativo1.18 Fontes do Direito Administrativo1.19 Sistemas administrativos

1.19.1 Sistema da jurisdio una

1.19.2 Sistema do contencioso administrativo1.20 Competncia para Legislar29-301.21 Reserva de Lei Complementar no Direito Administrativo1.22 Iniciativa de Projetos de Lei

1.23 Funo Administrativa1.23.1 Conceito

1.24 FUNO ADMINISTRATIVA E FUNO DE GOVERNO1.25 TENDNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO

1.26 DEZ DICAS TOMAHAWK PARA A VSPERA DA PROVA1.27 QUESTES

2 - PRINCPIOS

2.1 Importncia dos Princpios Administrativos2.2 Dupla funcionalidade dos princpios2.3 Princpios como mandamentos de otimizao2.4 Regime jurdico-administrativo

2.5 Supraprincpios do Direito Administrativo2.5.1 Princpio da supremacia do interesse pblico

2.5.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico2.6 Princpios constitucionais do Direito Administrativo

2.6.1 Princpio da participao (art. 37, 3, da CF)2.6.2 Princpio da celeridade processual (art. 5, LXXVIII, da CF)2.6.3 Princpio do devido processo legal formal e material (art. 5, LIV, daCF)2.6.3.1 Devido processo legal como garantia finalstica

2.6.3.2 Devido processo legal diferido no tempo (a posteriori). Providnciasacauteladoras2.6.4 Princpio do contraditrio (art. 5, LV, da CF)2.6.5 Princpio da ampla defesa (art. 5, LV, da CF)2.6.5.1 Princpio do duplo grau

2.6.6 Princpio da legalidade2.6.6.1 Conceito2.6.6.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo2.6.6.3 Bloco da legalidade e princpio da juridicidade

2.6.6.4 Trplice fundamento constitucional2.6.6.5 Legalidade privada e legalidade pblica2.6.6.6 Excees legalidade2.6.6.7 Teoria da supremacia especial

2.6.7 Princpio da impessoalidade2.6.7.1 Subprincpio da vedao da promoo pessoal2.6.8 Princpio da moralidade2.6.8.1 Contedo jurdico da moralidade administrativa

2.6.8.2 Boa-f subjetiva e boa-f objetiva2.6.8.3 O problema da moral paralela2.6.8.4 Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo)2.6.8.5 Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo)

2.6.8.6 Instrumentos para defesa da moralidade2.6.8.7 Lei de Improbidade Administrativa

2.6.9 Princpio da publicidade2.6.9.1 Transparncia, divulgao oficial e publicao2.6.9.2 Objetivos da publicidade2.6.9.3 Formas de publicidade

2.6.9.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais2.6.9.5 Excees publicidade2.6.9.6 Atos secretos e improbidade administrativa2.6.9.7 Nova lei de acesso informao (Lei n. 12.527/2011)

2.6.10 Princpio da eficincia2.6.10.1 Eficincia, eficcia e efetividade2.6.10.2 Institutos correlatos

2.7 Princpios infraconstitucionais

2.7.1 Princpio da autotutela2.7.2 Princpio da obrigatria motivao2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno real2.7.2.2 Cronologia entre motivo, ato e motivao

2.7.2.3 Abrangncia do dever de motivar2.7.2.4 Motivao dispensada2.7.2.5 Momento da motivao2.7.2.6 Trs atributos da motivao

2.7.2.7 Motivao aliunde2.7.2.8 Teoria dos motivos determinantes2.7.3 Princpio da finalidade2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade

2.7.3.2 Tredestinao lcita

2.7.3.3 Tredestinao versus adestinao2.7.4 Princpio da razoabilidade

2.7.5 Princpio da proporcionalidade2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei2.7.5.2 Os subprincpios da proporcionalidade na jurisprudncia do STF: ateoria dos trs testes2.7.5.3 A proliferao dos elementos integrantes da proporcionalidade

2.7.6 Princpio da responsabilidade2.7.7 Princpio da segurana jurdica: viso clssica2.7.7.1 Segurana jurdica prevista na Constituio Federal2.7.7.2 Boa-f, segurana jurdica e proteo confiana legtima

2.7.7.3 Princpio da segurana jurdica em sentido objetivo (rechtssicherheit).A endossegurana2.7.7.4 Proteo confiana legtima (vertrauensschutz)2.7.7.4.1 Justificativas para manuteno de atos ilegais2.7.7.4.2 O caso da viva de Berlim

2.7.7.4.3 Confiana ilegtima?2.7.7.4.4 Aplicaes prticas da proteo confiana2.7.7.4.5 Requisitos para aplicao do princpio2.7.7.4.6 Excludentes da proteo confiana

2.7.7.5 Autovinculao da Administrao2.7.7.6 Teoria dos atos prprios (venire contra factum proprium). Requisitospara aplicao2.7.7.7 Diferenas entre a teoria dos atos prprios e o princpio da proteo confiana legtima2.7.7.8 Segurana jurdica e estabilizao de benefcios ilegais

2.7.7.9 Teoria do prospective overruling2.7.8 Princpio da boa administrao

2.7.9 Princpio do controle judicial ou da sindicabilidade2.7.10 Princpios da continuidade do servio pblico e da obrigatoriedade dafuno administrativa

2.7.11 Princpio da descentralizao ou especialidade2.7.12 Princpio da presuno de legitimidade2.7.13 Princpio da isonomia2.7.14 Princpio da hierarquia

2.7.15 Outros princpios2.8 Princpios de meio e princpios finalsticos2.9 Art. 2, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/992.10 QUESTES

3 - ORGANIZAO ADMINISTRATIVA3.1 Introduo3.2 Concentrao e desconcentrao

3.2.1 Espcies de desconcentrao3.3 Centralizao e descentralizao3.4 Relaes entre os dois fenmenos3.5 Comparao entre desconcentrao e descentralizao

3.6 Teoria do rgo pblico3.6.1 Teoria da imputao volitiva de Otto Gierke3.6.1.1 Previso constitucional da teoria da imputao volitiva3.6.1.2 Desdobramentos da teoria da imputao volitiva

3.6.2 Espcies de rgos pblicos3.6.2.1 rgos administrativos despersonalizados anmalos3.6.2.2 Natureza especial dos Tribunais de Contas, do Ministrio Pblico edas Defensorias Pblicas3.6.3 Conceitos de rgo, entidade e autoridade na Lei n. 9.784/99

3.7 PERSONALIDADE ESTATAL3.7.1 Entidades federativas versus entidades pblicas da AdministraoIndireta

3.8.1 Autarquias3.8.1.1 Caractersticas3.8.1.2 Espcies de autarquias3.8.1.2.1 Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil

3.8.2 Fundaes pblicas3.8.3 Agncias reguladoras3.8.3.1 Cronologia de criao das agncias federais3.8.3.2 Natureza jurdica

3.8.3.2.1 Quarentena3.8.3.2.1.1 Caractersticas da quarentena brasileira3.8.3.3 Diretorias colegiadas3.8.3.3.1 Existe liberdade absoluta na escolha dos dirigentes das agncias?

3.8.3.4 Classificao das agncias reguladoras3.8.3.5 Poder normativo3.8.3.5.1 Teoria da deslegalizao (delegificao)3.8.3.6 Superviso ministerial e recursos hierrquicos imprprios

3.8.4 Agncias executivas3.8.4.1 Histrico3.8.4.2 Caractersticas3.8.4.3 Comparao entre agncias executivas e agncias reguladoras

3.8.5 Associaes pblicas3.8.6 Empresas estatais3.8.6.1 Empresas pblicas3.8.6.1.1 Caractersticas

3.8.6.2 Sociedades de economia mista3.8.6.2.1 Caractersticas

3.8.7 Outras caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economiamista3.8.7.1 Empresas subsidirias e empresas controladas3.8.8 Fundaes governamentais de direito privado3.8.9 Empresas subsidirias

3.8.10 Fundaes de apoio3.9 Entes de cooperao

3.9.1 Entidades paraestatais. Servios sociais do Sistema S3.9.1.1 Caractersticas

3.9.2 Terceiro setor3.9.2.1 Organizaes sociais3.9.2.2 Oscips3.9.2.3 Comparao entre organizaes sociais e Oscips

3.9.2.3.1 O novo regime das parcerias voluntrias (Lei n. 13.019, de 31 dejulho de 2014)

3.10 QUESTES

4 - ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1 Funo dogmtica da teoria do ato administrativo4.2 Atos administrativos e demais atos jurdicos4.3 Conceitos doutrinrios4.4 Nosso conceito

4.5 Fato administrativo4.6 Atos da Administrao1224.7 Silncio administrativo4.8 Atributos do ato administrativo

4.8.1 Presuno de legitimidade4.8.1.1 Presunes de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude

4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade4.8.3 Exigibilidade4.8.4 Autoexecutoriedade4.8.5 Tipicidade

4.8.6 Outros atributos4.9 Existncia, validade e eficcia

4.9.1 Existncia ou perfeio do ato administrativo4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente

4.9.2 Validade do ato administrativo4.9.3 Eficcia do ato administrativo

4.10 Mrito do ato administrativo4.10.1 Controle judicial trplice sobre o mrito do ato administrativo

4.10.2 Grave inoportunidade e grave inconvenincia4.11 Requisitos do ato administrativo

4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles)4.11.1.1 Resoluo n. 160 do Contran e os sinais sonoros emitidos pelosagentes de trnsito por meio de silvos de apito

4.11.2 Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello)4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato

4.12 Vcios em espcie4.13 Classificao dos atos administrativos

4.13.1 Atos discricionrios e atos vinculados4.13.2 Atos simples, compostos e complexos4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos1514.13.3.1 Quanto aos destinatrios

4.13.3.2 Quanto estrutura4.13.3.3 Quanto ao alcance

4.13.3.4 Quanto ao objeto4.13.3.5 Quanto manifestao de vontade4.13.3.6 Quanto aos efeitos4.13.3.7 Quanto ao contedo

4.13.3.8 Quanto situao jurdica que criam4.13.3.9 Quanto eficcia4.13.3.10 Quanto exequibilidade4.13.3.11 Quanto retratabilidade

4.13.3.12 Quanto ao modo de execuo4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administrao4.13.3.14 Quanto natureza da atividade4.13.3.15 Quanto funo da vontade administrativa

4.14 Espcies de ato administrativo4.14.1 Atos normativos4.14.2 Atos ordinatrios4.14.3 Atos negociais

4.14.4 Atos enunciativos4.14.5 Atos punitivos4.14.6 Espcies de ato quanto forma e quanto ao contedo

4.15 Extino do ato administrativo

4.15.1 Revogao4.15.1.1 Competncia para revogar4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio4.15.1.3 Fundamento e motivo da revogao

4.15.1.4 Efeitos da revogao

4.15.1.5 Natureza do ato revocatrio4.15.1.6 Forma do ato revocatrio

4.15.1.7 Natureza da revogao4.15.1.8 Caractersticas da competncia revocatria4.15.1.9 Limites ao poder de revogar4.15.1.10 Revogao de atos complexos

4.15.1.11 Anulao da revogao: possibilidade4.15.1.12 Revogao da revogao: polmica4.15.1.13 Revogao da anulao: impossibilidade4.15.1.14 Anulao da anulao: possibilidade

4.15.1.15 Revogao e dever de indenizar4.15.2 Anulao ou invalidao4.15.2.1 Competncia para anular4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatrio

4.15.2.3 Efeitos da anulao4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios4.15.2.4 Forma do ato anulatrio4.15.2.5 Natureza da competncia anulatria

4.15.2.6 Anulao e indenizao4.15.2.7 Limites ao dever anulatrio4.15.2.8 Comparao entre revogao e anulao4.15.3 Cassao

4.15.4 Caducidade ou decaimento4.15.5 Contraposio4.15.6 Extines inominadas

4.16 Convalidao

4.16.1 Teoria dos atos sanatrios

4.17 Converso4.18 QUESTES

5 - PODERES DA ADMINISTRAO5.1 Poderes-deveres5.2 Poder vinculado

5.3 Poder discricionrio5.4 Poder disciplinar5.5 Poder hierrquico

5.5.1 Delegao de competncia

5.5.2 Avocao de competncia5.6 Superviso ministerial5.7 Poder regulamentar

5.7.1 Espcies de regulamento

5.7.2 Regulamentos autnomos ou independentes5.7.3 Regulamento executivo e a funo redutora da discricionariedade5.7.4 Nem toda lei admite regulamentao5.7.5 Poder regulamentar e previso legal

5.7.6 Competncia regulamentar e delegao5.7.7 Referenda ministerial ou secretarial

5.8 Poder de polcia ou limitao administrativa5.8.1 Poder de polcia: sentido amplo e sentido estrito

5.8.2 Conceitos doutrinrios5.8.3 Conceito legal de poder de polcia5.8.4 Nosso conceito5.8.5 Poder de polcia: vinculado ou discricionrio?

5.8.6 Caractersticas5.8.7 Polcia administrativa versus polcia judiciria

5.8.8 Alcance tripartite do poder de polcia5.9 QUESTES

6 - RESPONSABILIDADE DO ESTADO6.1 Introduo6.2 Evoluo histrica

6.2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873)6.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 at 1946)6.2.3 Teoria da responsabilidade objetiva (1947 at hoje)

6.3 Evoluo da responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro

6.4 Linha do tempo6.5 Responsabilidade na Constituio de 1988

6.5.1 Art. 37, 6, da CF e a teoria da imputao volitiva de Otto Gierke6.5.2 As cinco teorias decorrentes do art. 37, 6, da CF

6.6 Fundamentos do dever de indenizar6.7 Risco integral e risco administrativo6.8 Caractersticas do dano indenizvel6.9 Responsabilidade por atos lcitos

6.10 Danos por omisso6.10.1 Tese da reserva do possvel

6.11 Relaes de custdia6.12 Ao indenizatria

6.12.1 A posio isolada da 4 Turma do STJ6.12.2 Prazo prescricional

6.13 Denunciao lide6.14 Ao regressiva

6.15 Responsabilidade do servidor estatutrio federal na Lei n. 8.112/906.16 Responsabilidade dos concessionrios de servios pblicos

6.17 Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais6.18 RESPONSABILIDADE DOS NOTRIOS E REGISTRADORES

6.19 DANOS CAUSADOS POR AGENTE FORA DO EXERCCIO DA FUNO6.20 RESPONSABILIDADE PR-NEGOCIAL6.21 RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA Versus RESPONSABILIDADESOLIDRIA6.22 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA E CIVIL DAS PESSOASJURDICAS NA LEI N. 12.846/2013 (LEI ANTICORRUPO)

6.22.1 Desconsiderao da personalidade jurdica na Lei Anticorrupo6.23 QUESTES

7 - LICITAO

7.1 Introduo7.2 Finalidades da licitao7.3 Conceitos doutrinrios7.4 Nosso conceito

7.4.1 Anlise dos elementos conceituais7.5 Natureza jurdica7.6 Competncia para legislar7.7 Normatizao infraconstitucional

7.8 Natureza jurdica da Lei n. 8.666/937.9 Fundamento constitucional do dever de licitar7.10 Pressupostos da licitao7.11 Extenso material do dever de licitar: objeto da licitao

7.12 Extenso pessoal do dever de licitar7.12.1 Organizaes sociais7.12.2 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico7.12.3 Entidades paraestatais

7.12.4 Conselhos de classe7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil

7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econmica7.12.7 Entidades que no se sujeitam ao dever de licitar

7.13 Princpios especficos da licitao7.14 Incidncia dos princpios gerais

7.15 Tipos de licitao7.16 Modalidades licitatrias

7.16.1 Concorrncia7.16.2 Tomada de preos

7.16.3 Convite7.16.4 Concurso7.16.5 Leilo7.16.6 Consulta

7.16.7 Prego7.16.7.1 Bens e objetos comuns7.16.7.2 Hipteses de vedao7.16.7.3 Modalidades

7.16.7.4 Procedimento do prego7.16.8 Comparativo entre as modalidades7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por intermdio deagncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010)

7.17 Registro de preos

7.17.1 Carona em registro de preos7.18 Registros cadastrais7.19 Comisso de licitao7.20 Fases da concorrncia

7.20.1 Instrumento convocatrio7.20.2 Habilitao

7.20.3 Classificao7.20.4 Homologao. Anulao e revogao. Responsabilidade pr-negocial7.20.5 Adjudicao

7.21 Contratao direta

7.21.1 Dispensa de licitao7.21.1.1 Licitao fracassada e licitao deserta7.21.2 Inexigibilidade7.21.3 Licitao vedada ou proibida

7.21.4 Licitao dispensada7.21.5 Responsabilidade por superfaturamento

7.22 Crimes na Lei n. 8.666/937.23 REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS (RDC) LEIN. 12.462, DE 5 DE AGOSTO DE 2011

7.24 Questes

8 - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS8.1 Introduo

8.2 Conceitos doutrinrios8.3 Nosso conceito8.4 Competncia para legislar8.5 Contratos da Administrao e contratos administrativos

8.6 CONTRATOS versus CONVNIOS8.7 Prvia licitao8.8 Normas aplicveis8.9 Caractersticas dos contratos administrativos

8.10 Diferenas em relao aos contratos privados

8.11 Sujeitos do contrato8.12 Contratos em espcie

8.12.1 Contrato de obra pblica8.12.2 Contrato de fornecimento8.12.3 Contrato de prestao de servio8.12.4 Contrato de concesso

8.12.4.1 Concesso de servio pblico8.12.4.1.1 Base legislativa8.12.4.1.2 Natureza jurdica (controvrsia)8.12.4.1.3 Conceito legislativo

8.12.4.1.4 Nosso conceito8.12.4.1.5 Caractersticas da concesso de servio pblico8.12.4.1.6 Direitos e obrigaes dos usurios8.12.4.1.7 Encargos do poder concedente

8.12.4.1.8 Encargos da concessionria8.12.4.1.9 Interveno8.12.4.1.10 Formas de extino da concesso8.12.4.1.11 Subconcesso

8.12.4.1.12 Servios pblicos passveis de concesso8.12.4.1.13 Reverso de bens8.12.5 Permisso de servio pblico8.12.6 Concesso precedida de obra pblica

8.12.7 Concesso de uso de bem pblico8.12.8 Contrato de gerenciamento8.12.9 Contrato de gesto8.12.10 Termo de parceria

8.12.11 Parceria pblico-privada (PPP)

8.12.11.1 Abrangncia da Lei n. 11.079/20048.12.11.2 Conceito e caractersticas

8.12.11.3 Diretrizes legais8.12.11.4 Vedaes celebrao de PPPs8.12.11.5 Garantias8.12.11.6 Modalidades

8.12.11.7 Sociedade de propsito especfico (art. 9)8.12.12 Consrcio pblico8.12.12.1 Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/20058.12.12.1.1 Conceito e atribuies

8.12.12.1.2 Procedimento para celebrao do consrcio8.12.12.1.3 Regras especiais sobre licitaes8.12.13 Contrato de convnio8.12.14 Contrato de credenciamento

8.12.15 Contrato de trabalhos artsticos8.12.16 Contrato de emprstimo pblico8.12.17 Contrato de servios de publicidade prestados por intermdio deagncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010)

8.13 Formalizao dos contratos administrativos

8.14 Clusulas exorbitantes8.14.1 Exigncia de garantia8.14.2 Alterao unilateral do objeto8.14.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro

8.14.4 Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido8.14.5 Resciso unilateral8.14.6 Fiscalizao8.14.6.1 Terceirizao de mo de obra

8.14.7 Aplicao de penalidades8.14.7.1 Existe ordem legal de penalidades?

8.14.7.2 Competncia para aplicao da pena8.14.8 Ocupao provisria (art. 58, V)

8.15 Estudo do equilbrio econmico-financeiro8.15.1 Circunstncias excepcionais que autorizam a reviso tarifria

8.15.2 Novos benefcios tarifrios e equao econmico-financeira8.16 Durao e execuo dos contratos em geral

8.16.1 Extino8.17 extino DO CONTRATO E DEVER DE INDENIZAR

8.18 ANULAO DO CONTRATO E INDENIZAO8.19 Crimes8.20 Questes

9 - AGENTES PBLICOS9.1 Agentes pblicos9.2 Agentes polticos9.3 Ocupantes de cargos em comisso

9.4 Contratados temporrios9.5 Agentes militares9.6 Servidores pblicos estatutrios9.7 Empregados pblicos

9.7.1 Obrigatria motivao na dispensa de empregados por empresaspblicas: jurisprudncia do STF

9.8 Particulares em colaborao com a Administrao (agentes honorficos)9.9 Acumulao de cargos, empregos e funes pblicas9.10 Concurso pblico

9.10.1 Conceito e natureza jurdica

9.10.2 Fundamentos9.10.3 Concurso como princpio e suas excees

9.10.4 Tipos de concurso9.10.5 Direito sumular9.10.6 Pressupostos para abertura do concurso9.10.7 Validade do concurso

9.10.8 Direitos do candidato aprovado no concurso9.10.9 Aprovao em concurso: expectativa de direito ou direito subjetivo nomeao?9.10.9.1 Resumindo os fatos jurdicos conversores9.10.9.2 Instrumento processual apropriado para garantir o direito nomeao

9.10.10 Provimento em lotao com vacncia potencial no futuro9.10.11 Recusa de vaga e alocao no final da fila de aprovados9.10.12 Concurso pblico e teoria da perda da chance9.10.13 Princpio do livre acesso aos cargos pblicos

9.10.14 Dever de intimao pessoal do candidato nomeado em concursopblico

9.11 Reserva de vagas para portadores de deficincia9.11.1 Arredondamento de vagas

9.12 Anlise do regime estatutrio federal (Lei n. 8.112/90)

9.12.1 Linha do tempo9.12.2 Cargo pblico9.12.2.1 Criao, transformao e extino de cargos, empregos e funespblicas9.12.2.2 Conceitos de servidor pblico e provimento

9.12.2.3 Nomeao9.12.2.4 Promoo

9.12.2.5 Readaptao9.12.2.6 Reverso

9.12.2.7 Aproveitamento9.12.2.8 Reintegrao9.12.2.9 Reconduo9.12.2.10 Formas de provimento que so direitos constitucionais de qualquerservidor estatutrio e formas de provimento que exigem previso norespectivo estatuto

9.12.3 Posse9.12.4 Exerccio9.12.5 Estgio probatrio9.12.6 Confirmao

9.12.7 Estabilidade9.12.7.1 Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT)9.12.7.2 Disponibilidade9.12.8 Sada do cargo

9.13 Vacncia9.14 Remoo9.15 Redistribuio9.16 Direitos e vantagens do servidor

9.17 Vencimento e remunerao9.17.1 Regime de subsdios9.17.1.1 Exigncia de lei para fixar ou alterar remunerao de servidorespblicos

9.18 Indenizaes

9.19 Retribuies, gratificaes e adicionais9.20 Frias9.21 Licenas

9.22 Afastamentos e concesses9.23 Direito de petio

9.24 Direito de greve9.25 Tetos remuneratrios

9.25.1 Exceo ao teto remuneratrio9.26 Previdncia dos servidores

9.27 Regime disciplinar9.28 Deveres do servidor9.29 Proibies aplicveis ao servidor9.30 Sxtupla responsabilidade dos servidores pblicos

9.31 Processo disciplinar9.31.1 Requisitos para composio da comisso processante9.31.2 Penalidades9.31.3 Competncia para aplicao das sanes disciplinares

9.31.4 Reabilitao. Reviso. Proibidos de retornar ao servio pblico9.32 QUESTES

10 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

10.1 Introduo10.2 Base constitucional10.3 Defesa constitucional da moralidade administrativa10.4 Competncia para legislar sobre improbidade administrativa

10.5 Abrangncia e natureza da Lei n. 8.429/9210.6 Sujeito passivo do ato de improbidade10.7 Sujeito ativo do ato de improbidade

10.7.1 Particulares sujeitos LIA (improbidade imprpria) e o casoGuilherme Fontes

O processo

Decises judiciais10.7.1.1 Ao de improbidade particular versus particular?

10.7.2 A questo dos agentes polticos10.7.3 Teoria da ignorncia deliberada (willful blindness) ou teoria doavestruz (ostrich instructions)

10.8 Espcies de ato de improbidade10.8.1 Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimentoilcito (art. 9)

10.8.1.1 Sanes cabveis10.8.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio (art.10)10.8.2.1 Sanes cabveis10.8.3 Atos de improbidade que atentam contra os princpios daadministrao pblica (art. 11)

10.8.3.1 Sanes cabveis10.9 Categorias de atoS de improbidade10.10 Declarao de bens10.11 Improbidade administrativa e princpio da insignificncia. MERASIRREGULARIDADES

10.11.1 Improbidade tentada10.12 Procedimento administrativo. medidas cautelares10.13 Ao judicial de improbidade

10.13.1 Ao de improbidade e independncia das instncias

10.14 Dosimetria da pena. A FUNO DAS PENAS CVEIS (STJ)10.15 Improbidade e devido processo legal10.16 Prescrio10.17 A questo da necessidade de dolo nas condutas

10.18 Condenao por improbidade e Lei da Ficha Limpa10.19 DANOS MORAIS NA AO DE IMPROBIDADE

10.20 QUESTES

11 - RELAO JURDICA DE ADMINISTRAO PBLICA11.1 Introduo11.2 Vantagens da teoria11.3 Conceitos doutrinrios

11.3.1 Critrio subjetivo11.3.2 Critrio misto11.3.3 Critrio formal

11.4 Nosso conceito

11.5 Diversas classificaes das relaes jurdico-administrativas11.5.1 Quanto ao alcance11.5.2 Quanto estrutura11.5.3 Quanto presena da Administrao

11.5.4 Quanto ao objeto11.5.5 Quanto durao11.5.6 Quanto s partes envolvidas11.5.7 Quanto reciprocidade

11.5.8 Quanto aos efeitos11.5.9 Quanto posio das partes11.5.10 Quanto ao nvel de organizao11.5.11 Quanto ao regime jurdico

11.6 Status11.7 Situaes subjetivas no Direito Administrativo11.8 Diversas modalidades de poderes

11.8.1 Direito subjetivo

11.8.2 Potestade ou poder stricto sensu11.8.3 Interesse legtimo

11.8.4 Interesse simples11.8.5 Expectativa de direito

11.8.6 Poderes-deveres11.8.7 Prerrogativas funcionais11.8.8 Direito adquirido

11.9 Diversas modalidades de deveres

11.9.1 Obrigao11.9.2 Dever stricto sensu11.9.3 Sujeio11.9.4 Encargo

11.9.5 nus11.9.6 Carga

11.10 Nascimento das relaes jurdico-administrativas11.11 Modificao das relaes jurdico-administrativas

11.12 Extino das relaes jurdico-administrativas11.13 QUESTo

12 - BENS PBLICOS

12.1 Divergncia conceitual12.2 Disciplina no Cdigo Civil12.3 Domnio pblico12.4 RES NULLIUS

12.5 Bens pblicos da Unio12.6 Bens pblicos dos Estados12.7 Bens pblicos do Distrito Federal12.8 Bens pblicos dos Municpios

12.9 Bens pblicos dos Territrios Federais12.10 Bens pblicos da Administrao Indireta

12.11 Bens pblicos de concessionrios e permissionrios12.12 Classificao

12.12.1 Bens de uso comum do povo12.12.2 Bens de uso especial12.12.3 Bens dominicais

12.13 BENS PBLICOS NECESSRIOS E BENS PBLICOS ACIDENTAIS

12.14 Atributos12.15 Requisitos para alienao dos bens pblicos12.16 Afetao e desafetao12.17 Patrimnio pblico disponvel e patrimnio pblico indisponvel

12.18 Formas de uso12.19 Concesso, permisso e autorizao12.20 AFORAMENTO PBLICO12.21 Formas de aquisio e alienao

12.22 Questes

13 - INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA13.1 Fundamento geral

13.2 Requisitos para cumprimento da funo social13.3 Formas supressivas e formas no supressivas de domnio13.4 Formas ilcitas de interveno estatal na propriedade?13.5 Procedimentos, atos e fatos interventivos na propriedade privada

13.6 Autointerveno na propriedade?13.7 Desapropriao13.8 Confisco13.9 Perdimento de bens

13.10 Poder de polcia (limitao administrativa)13.11 Servido administrativa

13.11.1 Poder de polcia versus servido administrativa13.12 Tombamento

13.12.1 Tombamento de uso13.13 Requisio

13.13.1 Requisio com perda de domnio?13.14 Ocupao temporria

13.15 Quadro comparativo dos instrumentos de interveno13.16 QUESTES

14 - DESAPROPRIAO

14.1 Introduo14.2 Fundamentos jurdico-polticos14.3 Competncias para legislar, desapropriar e promover desapropriao14.4 Base constitucional

14.5 Normatizao infraconstitucional14.6 Conceitos doutrinrios14.7 Nosso conceito14.8 Forma originria de aquisio da propriedade

14.9 Institutos afins14.10 Fundamentos normativos da desapropriao

14.10.1 Necessidade pblica14.10.2 Utilidade pblica

14.10.3 Interesse social14.10.3.1 Desapropriao por interesse social de competncia comum?

14.11 Objeto da desapropriao14.12 Excees fora expropriante

14.13 Espcies de desapropriao14.13.1 Desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF)

14.13.1.1 Procedimento da desapropriao rural14.13.2 Desapropriao para poltica urbana (art. 182, 4, III, da CF)

14.13.3 Desapropriao de bens pblicos14.13.4 Desapropriao indireta ou apossamento administrativo14.13.5 Desapropriao por zona14.13.6 Desapropriao ordinria versus desapropriao extraordinria

14.13.7 Desapropriao confiscatria14.14 Fases da desapropriao14.15 Ao de desapropriao e imisso provisria14.16 Retrocesso (art. 519 do CC)

14.17 Indenizao14.17.1 Indenizao do locatrio pela perda do fundo de comrcio

14.18 Desistncia da desapropriao14.19 Direito de extenso

14.20 Questes

15 - ESTATUTO DA CIDADE15.1 Introduo

15.2 Natureza jurdica do Estatuto da Cidade15.3 Diretrizes gerais da poltica urbana15.4 Instrumentos da poltica urbana

15.4.1 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria

15.4.2 IPTU progressivo no tempo15.4.3 Desapropriao urbanstica15.4.4 Usucapio especial de imvel urbano15.4.5 Direito de superfcie

15.4.6 Direito de preempo15.4.7 Outorga onerosa do direito de construir

15.4.8 Operaes urbanas consorciadas15.4.9 Transferncia do direito de construir

15.4.10 Estudo de impacto de vizinhana15.4.11 Plano diretor

15.5 Gesto democrtica da cidade15.6 QUESTES

16 - SERVIOS PBLICOS16.1 Servios pblicos e domnio econmico16.2 Conceito de servio pblico

16.3 Servios pblicos uti universi e uti singuli16.4 Nosso conceito16.5 Titularidade do servio pblico16.6 Servios pblicos federais, estaduais, municipais e distritais

16.6.1 Servios notariais e de registro16.7 Princpios do servio pblico16.8 Servios essenciais16.9 Formas de prestao

16.10 Responsabilidade do prestador de servios pblicos16.11 Formas de remunerao16.12 Classificao dos servios pblicos16.13 Direitos do usurio

16.14 Questes

17 - INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO17.1 SERVIO PBLICO versus ATIVIDADE ECONMICA

17.2 CONCEITOS DE DOMNIO ECONMICO E ORDEM ECONMICA17.3 PRINCPIOS DA ORDEM ECONMICA17.4 NATUREZA TRIPARTITE DAS ATIVIDADES ECONMICAS

17.5 REGIME JURDICO DA ATIVIDADE ECONMICA

17.6 FUNES DO ESTADO NA ORDEM ECONMICA17.6.1 A fora interna vinculante do planejamento estatal

17.7 ATIVIDADES ESTATAIS INTERVENTIVAS NO DOMNIO ECONMICO17.7.1 Explorao direta de atividade econmica pelo Estado

17.7.1.1 Personificao e exerccio direto17.7.2 Polcia da economia17.7.2.1 Tributos interventivos. Cides17.7.3 Fomento a setores econmicos

17.8 ATIVIDADES ECONMICAS SOB MONOPLIO17.9 INFRAES CONTRA A ORDEM ECONMICA17.10 Questes

18 - CONTROLE DA ADMINISTRAO18.1 Conceito18.2 Objetivos18.3 Natureza jurdica

18.4 Classificao18.5 Controle administrativo

18.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio18.6 Controle legislativo

18.6.1 Tribunais de Contas18.6.1.1 Natureza jurdica dos Tribunais de Contas18.6.1.2 Simetria de regime entre os Tribunais de Contas e o Poder Judicirio18.6.1.3 Indispensabilidade da funo dos Tribunais de Contas

18.6.1.4 Caractersticas do processo de controle18.6.1.5 Alcance da imputao de dbito18.6.1.6 Competncia fiscalizadora e corretiva em procedimentos licitatrios

18.7 Controle judicial

18.8 Prescrio no Direito Administrativo18.9 Coisa julgada administrativa18.10 Questes

19 - PROCESSO ADMINISTRATIVO19.1 Processo administrativo na CF/8819.2 Lei do Processo Administrativo n. 9.784/99

19.2.1 Incidncia da Lei n. 9.784/99 sobre outras entidades federativas

19.3 Processo ou procedimento administrativo?19.4 Espcies de processo administrativo19.5 Princpios do processo administrativo19.6 Conceitos de rgo, entidade e autoridade

19.7 Direitos do administrado19.8 Deveres do administrado19.9 Instaurao do processo19.10 Legitimados para o processo administrativo

19.11 Da competncia19.12 Impedimentos e suspeio no processo administrativo19.13 Forma, tempo e lugar dos atos do processo19.14 Comunicao dos atos

19.15 Instruo do processo19.16 Dever de decidir19.17 Desistncia19.18 Recursos administrativos

19.18.1 Permisso da reformatio in pejus19.19 Dos prazos19.20 Questes

20 - Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000)20.1 Justificativa20.2 Bases constitucionais20.3 Contexto histrico

20.4 Compatibilidade com a Lei n. 4.320/6420.5 Objetivos da LRF e pressupostos da responsabilidade fiscal20.6 Natureza jurdica e mbito de aplicao da LRF20.7 Conceito de receita corrente lquida

20.8 Planejamento e sistema oramentrio na LRF20.9 Previso e arrecadao da receita pblica20.10 Renncia de receita20.11 Gerao de despesa pblica

20.12 Despesa obrigatria de carter continuado20.13 Despesas com pessoal20.14 Controle da Despesa Total com Pessoal20.15 Questes

GabaritoCaptulo 1Captulo 2

Captulo 3Captulo 4Captulo 5Captulo 6

Captulo 7Captulo 8Captulo 9

Captulo 10Captulo 11



Captulo 20

BIBLIOGRAFIA

ALEXANDRE MAZZA

Doutor e Mestre em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica de So

Paulo (PUCSP). Professor de Direito Administrativo e Direito Tributrio da Rede LFG.

Advogado. Autor da obra Manual de Direito Tributrio, 2 edio, Saraiva (2016).

s minhas filhas, Duda e Lusa,

razo da minha vida.

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu fora para trabalhar nas madrugadas e

concluir mais uma rdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensveis para a elaborao deste livro e

a todas devo meus sinceros agradecimentos. Tatiana, minha querida esposa, pelo amor, pacincia e

incentivo que no faltaram um minuto sequer. minha me, Isabel, que revisou detalhadamente cada

captulo e muito me ajudou na pesquisa de temas cruciais. Dudinha, minha superfilha, que viu o

ppis ser roubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistente na

Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me ajudou de modo competente na pesquisa.

Aos meus editores e a todos os competentes funcionrios da Saraiva e da Know-how, por

acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, que cobraram com muito carinho a

concluso breve do meu livro, em especial aos amigos do www.sitedomazza.com.br, aos meus

seguidores do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros da @mafiadomazza (F e

M!), na pessoa de sua presidente, a querida Fernanda Daubian.

Sem cada um de vocs este livro no se realizaria.

Muito obrigado!

Alexandre Mazza
http://www.sitedomazza.com.br


Em 2015 o nosso Manual ampliou significativamente sua aceitao entre os alunos,

professores e profissionais da rea jurdica.

Agradeo a todos que tm ajudado na divulgao deste livro e do novo Manual de Direito

Tributrio.

Acrescentei na 6 edio centenas de informaes, atualizaes legislativas e jurisprudenciais,

questes de concursos, assuntos recentes e inovaes doutrinrias.

Entre tantos assuntos novos inseridos nesta edio posso citar, por exemplo: teoria da

deslegalizao; Lei Anticorrupo; devido processo legal diferido no tempo; cautelares em processo

administrativo; cronologia na motivao; licitao simultnea etc.

Implementei tambm a atualizao de todo o livro em face do Novo Cdigo de Processo Civil,

optando por manter as referncias aos artigos correspondentes no CPC de 1973, pelo menos at

ocorrer a transio completa entre os dois regimes.

Continuo no magistrio ininterrupto do Direito Administrativo em minhas turmas de concursos

pblicos, Exame de Ordem e ps-graduao. Alm disso, sigo mantendo contato permanente com

alunos pelas redes sociais. Sem isso, no creio ser possvel apresentar o contedo atualizado e em

linguagem moderna, do jeito como sei que vocs preferem.

Preciso que continuem enviando sugestes e crticas para aperfeioamento do nosso Manual.

Sucesso e bons estudos.

Forte abrao e muito obrigado,

Mazza

Instagram: @professormazza

Twitter: @professormazza

Periscope: @professormazza

Facebook: Alexandre Mazza Revises
https://twitter.com/%40professormazzahttps://www.periscope.tv/%40professormazza


No ano de 2014, o nosso Manual consolidou seu espao junto a concursandos, graduandos,

ps-graduandos, profissionais, candidatos ao Exame de Ordem, professores e comunidade jurdica

em geral como um livro diferenciado na tarefa de desmistificar o Direito Administrativo.

No tenho palavras para agradecer a confiana e o carinho de todos os leitores.

Alm das atualizaes legislativas e jurisprudenciais, nesta 5 edio acrescentei inmeros

temas novos, dentre os quais destaco: confisco de bens motivado por trabalho escravo (Emenda

Constitucional n. 81/2014); Direito Administrativo segundo a Escola Exegtica; conceito de Fazenda

Pblica; atividade de interveno como funo precpua da Administrao moderna; nepotismo nas

serventias extrajudiciais; novo regime das Parcerias Voluntrias (Lei n. 13.019/2014); teoria do

avestruz; entre outros.

Foram inseridas tambm questes recentes de provas e concursos pblicos, tanto no corpo do

texto quanto ao final dos captulos, com o objetivo de manter sempre o leitor atualizadssimo a

respeito daquilo que vem sendo perguntado pelas bancas examinadoras.

Cabe registrar que durante os dois ltimos anos diversas bancas comearam a utilizar o nosso

Manual como fonte de questes para concursos pblicos. Em vrios casos, o livro citado

expressamente no enunciado. Outras vezes, trechos inteiros so copiados, sem aspas, ou

determinados conceitos, que s existem neste Manual, aparecem nas provas, o que motivo de

especial satisfao para mim. Quando as bancas comeam a usar um livro como fonte, de um lado,

sinal da credibilidade reconhecida na obra e, de outro, um benefcio enorme ao leitor, que pode

estudar precisamente o que cai na prova.

Da minha parte, sigo no magistrio ininterrupto do Direito Administrativo, 24 horas por dia,

sete dias por semana, em minhas turmas de concursos pblicos, Exame de Ordem e ps-graduao, e

tambm mantendo contato permanente com alunos via redes sociais. Sem isso, no creio ser possvel

apresentar o contedo atualizado e em linguagem moderna, do jeito como sei que voc prefere.

Peo ao querido leitor que continue me ajudando. Em primeiro lugar, recomendando o livro aos

seus amigos e conhecidos. E, principalmente, me enviando questes e temas de provas que no

tenham sido tratados aqui no livro, para que na prxima edio sejam acrescentados. Afinal, esse o

nosso Manual.

Forte abrao,

E bons estudos!

Alexandre Mazza


Instagram: @professormazza

Facebook: Alexandre Mazza Revises
https://twitter.com/%40professormazza


Sobre o princpio da suficincia

A impressionante acolhida da 3 edio do nosso Manual por concursandos, graduandos, ps-

graduandos, profissionais, candidatos ao Exame de Ordem, professores e por toda comunidade

jurdica em geral, durante o ano de 2013, aumentou demais minha responsabilidade para esta 4

edio.

Alm de acrescentar dois captulos novos (Interveno do Estado na Propriedade Privada e

Interveno do Estado no Domnio Econmico), foram inseridas milhares de questes recentes de

concursos e referncias jurisprudenciais.

Inseri tambm mais de trezentos temas novos, fruto de um ano incrivelmente ativo no magistrio

ininterrupto do Direito Administrativo, 24 horas por dia, sete dias por semana, seja na Rede LFG,

para minhas turmas de concursos pblicos, Exame de Ordem e Ps-graduao, seja pela atuao

incessante no apoio aos alunos por meio das redes sociais.

A experincia de ministrar palestras, compor bancas de Mestrado e Doutorado, alm de dar

aulas para pblicos muito distintos (OAB, concursos e ps-graduao), tem me obrigado a virar o

Direito Administrativo do avesso com o objetivo de explicar aos meus alunos, cada vez de uma

forma mais didtica, todos os detalhes desse ramo to sofisticado.

E a partir desta 4 edio a elaborao do nosso Manual segue uma estratgia ousada, baseada

no princpio da suficincia. Este livro, que o querido leitor tem em mos, foi feito cuidadosamente

visando dar conta de todas as questes de Direito Administrativo abordadas nos principais

concursos pblicos brasileiros.

Peo ao querido leitor que me ajude! Havendo algum tema de Direito Administrativo arguido

em qualquer concurso pblico relevante no Brasil, e que no tenha sido abordado neste Manual,

solicito que entre em contato comigo para que a lacuna seja corrigida na edio seguinte.

Esse o meu compromisso.

Forte abrao,

E bons estudos!

Alexandre Mazza

https://twitter.com/%40professormazza


Na 3 edio, foram realizadas inmeras melhorias em nosso Manual de Direito-

Administrativo. Digo nosso porque este livro recebeu uma vibrante aceitao do mercado no ano

de 2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionais da rea jurdica. A cada um dos

leitores j adianto meu sincero agradecimento.

Fiz uma criteriosa anlise dos gabaritos, conferindo questo por questo, at ter a certeza de

terem sido eliminadas eventuais incorrees existentes nas edies anteriores.

Inclu tambm quase 200 novas questes de provas e concursos do ano de 2012, permitindo ao

leitor manter-se absolutamente atualizado acerca daquilo que vem sendo perguntado nas provas mais

recentes, elaboradas por todas as bancas examinadoras. No total, temos agora mais de 600 questes.

Acrescentei ainda mais de uma centena de informaes tericas e jurisprudenciais,

enriquecendo o texto com assuntos recentes que surgiram na academia, em concursos ou nos

tribunais, durante o ano de 2012. A ttulo de exemplo, o Manual aborda agora os temas: proteo

confiana, teoria dos atos prprios, venire contra factum proprium, autovinculao

administrativa, confiana ilegtima, tombamento de uso, reserva do possvel, lei do acesso

informao, teoria da imputao volitiva, entidades subsidirias e controladas, empresas

pblicas transfederativas, entre tantas outras novidades recentes que envolvem o Direito

Administrativo.

A privilegiada circunstncia de dar aulas ininterruptamente na Rede de Ensino LFG, tanto para

as turmas de OAB e concursos pblicos quanto na condio de coordenador da ps-graduao em

Direito Administrativo, tem me permitido uma proximidade diria com aquilo que vem caindo nas

provas.

Meu querido leitor, a cada edio voc ter um livro ainda mais completo!



Alexandre Mazza


A aceitao do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores e

profissionais da rea jurdica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilizao tanto por

candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para os mais exigentes

concursos pblicos brasileiros. Surpreendente tambm a quantidade de Faculdades de Direito que

passaram a adotar o Manual como livro de formao indicado aos alunos de graduao.

A todos que ajudaram na primeira divulgao do livro, meus sinceros agradecimentos.

Na segunda edio, alm de corrigidos alguns erros de digitao, foram feitas muitas melhorias

e ampliaes. De incio, o leitor notar a insero de um captulo sobre Responsabilidade Fiscal,

includo por solicitao dos candidatos inscritos no 88 Concurso do Ministrio Pblico do Estado

de So Paulo/2011, cujo edital cobrou a Lei Complementar n. 101/2000 dentro da programao de

Direito Administrativo.

Acrescentei mais de mil informaes, entre atualizaes legislativas e jurisprudenciais, recentes

questes de concursos, novos tpicos, assuntos atuais, tendncias da legislao, orientaes

normativas de rgos federais e novidades doutrinrias.

Tudo isso com a colaborao dos leitores, alunos e seguidores no Twitter (@professormazza).

Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual o primeiro wikilivro jurdico do

pas, uma obra aberta e colaborativa, cujo contedo permanentemente adaptado segundo as

expectativas e necessidades dos leitores. Isso porque, meu querido e minha querida, este livro seu!

A profundidade com que os temas so abordados permite a utilizao do livro por alunos que

esto cursando especializao na rea; portanto, a segunda edio foi pensada tambm para atender a

esses alunos, especialmente agora que coordeno a ps-graduao telepresencial em Direito

Administrativo na Rede de Ensino LFG.

Peo que continuem mandando sugestes e crticas para aperfeioamento do nosso Manual.



Alexandre Mazza


O PODER DESTE LIVRO

Este o livro da minha vida. No tenho nenhuma dvida disso e precisava comear tratando-o

assim. o resultado de mais de dez anos lecionando ininterruptamente, e com regime de dedicao

exclusiva, em cursos preparatrios para concursos pblicos e exames da OAB. Graas a Deus e aos

meus alunos, consegui realizar meu grande sonho de viver exclusivamente do e para o ensino do

Direito. E posso afirmar que este livro o ponto alto da minha carreira como professor em tempo

integral.

A elaborao desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava para defesa da

minha tese de doutorado, sob a orientao do professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Considero

este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgo que no teria conseguido levar a termo a

sequncia de captulos sem o amadurecimento intelectual que a concluso da minha formao

acadmica proporcionou.

Agora sou Doutor e meu livro foi publicado.

No exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada preparar

eficazmente candidatos para enfrentar todas as questes de Direito Administrativo presentes em

qualquer prova ou concurso pblico do Brasil. Aprendi a no fugir de desafios, e elaborar o livro de

Administrativo mais completo do pas para provas e concursos foi somente mais um desafio que tive

de encarar de frente.

Este livro foi elaborado usando as mais modernas tcnicas grficas para assimilao do

contedo:

a) texto em preto com informaes-chave destacadas em bold, permitindo ao leitor uma rpida

memorizao ao viabilizar um segundo nvel de leitura, se quiser relembrar somente o indispensvel

dentro de cada tema;

b) inmeras questes de provas e concursos, em diferentes nveis de profundidade, aplicadas no

prprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamente como o tema abordado pelas

bancas examinadoras;

c) insero de diversos quadros sinticos, boxes, chamadas e esquemas, tambm no prprio

corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matria;

d) incluso, ao final de cada captulo, de questes elaboradas pelas mais importantes

instituies responsveis por aplicar provas e concursos pblicos no Pas: Cespe, FCC, FGV, Esaf,

Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos so indicados somente ao final do livro para permitir

que o leitor avalie precisamente seu aproveitamento em questes extradas das provas;

e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de Contas inseridos no

prprio corpo do texto, favorecendo a viso integrada e comparativa de doutrina e jurisprudncia.

Alm de utilizar as mais modernas tcnicas grficas disponveis no Brasil, este livro contm

diversas inovaes que o diferenciam de qualquer outra obra existente no mercado brasileiro:

a) temas inditos: pela primeira vez, em uma obra do gnero, so abordados alguns assuntos

avanados que vm sendo exigidos em provas, mas no tm registro em obras similares. So alguns

exemplos de temas inditos: 1) a teoria do ato administrativo inexistente; 2) a concepo objetiva do

desvio de finalidade; 3) a teoria da supremacia especial; 4) as agncias plenipotencirias; 5) as

entidades pblicas transfederativas; 6) multiadjudicao etc. Acrescentei tambm um captulo inteiro

dedicado s relaes jurdicas de administrao pblica e demais situaes subjetivas de Direito

Administrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito complexo, mas cada vez mais

cobrado em concursos de altssimo nvel;

b) referncias internacionais: apresentando informaes bibliogrficas dos mais importantes

administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com informaes exclusivas sobre cultura

jurdico-administrativista, que podero ser citadas em provas escritas e exames orais como um

poderoso diferencial em relao aos demais candidatos;

c) exposio das controvrsias: alguns assuntos despertam bastante controvrsia doutrinria.

Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, so apontadas as opinies das quatro

grandes referncias atuais de nosso Direito Administrativo: Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely

Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho. Sendo possvel

apurar a viso predominante das bancas, apontada a corrente mais apropriada para ser defendida

pelo candidato na prova.

Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo, utilizando a

tcnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos entre si, mostrando ao leitor

como os variados captulos do Direito Administrativo se interconectam formando um todo unitrio e

coerente. Assim, por exemplo, ao tratar da ao indenizatria (responsabilidade do Estado), mostro

como a impossibilidade de propositura da ao diretamente contra a pessoa fsica do agente

(jurisprudncia do STF) est relacionada com a moderna teoria do rgo (organizao

administrativa) e a noo de impessoalidade (princpios do Direito Administrativo). Essa com-

preenso relacional dos diversos captulos do Direito Administrativo favorece a compreenso

integral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagaes de

vis prtico, comuns em provas escritas e exames orais.

Como instrumento didtico diferenciado, fiz a insero na ntegra de diversos dispositivos

legais, tornando desnecessrio interromper a leitura do texto para consultar a legislao de regncia.

Em temas cujas questes de prova consistem na simples reproduo das normas legais pertinentes,

como ocorre com o Estatuto do Servidor Pblico Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o

texto da legislao, evitando acrescentar muitos comentrios, para que as informaes essenciais no

se perdessem entre opinies do autor e desdobramentos explicativos desnecessrios.

Por fim, solicito encarecidamente que voc, meu querido leitor, encaminhe eventuais questes

de concurso que no foram abordadas neste livro, bem como sugesto de novos temas, para o meu

site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitter www.twitter.com/professormazza. Assim, nas

prximas edies poderei incorporar os aperfeioamentos que se mostrarem necessrios.

Esse livro feito para voc! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida, parafraseando o

grande Mario Quintana: meus alunos passaro. Eu passarinho!

Sucesso!

Alexandre Mazza

So Paulo, 2010.
http://www.sitedomazza.com.brhttp://www.twitter.com/professormazza

1NOES GERAIS

1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Existe divergncia entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito Administrativo. Na

verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera mais significativos para chegar ao

conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo.

Repare que o conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello enfatiza a ideia de funo

administrativa: o direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo

administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem1.

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalstico na conceituao: os rgos,

agentes e atividades administrativas como instrumentos para realizao dos fins desejados pelo

Estado. Vejamos: o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para ns, sintetiza-se no conjunto

harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes

a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado

A prova de Assistente Administrativo elaborada pela Fepese/SC considerou CORRETA a afirmao: O direito

administrativo sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos e as atividades pblicas

tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os fins desejados do Estado 2.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro pe em evidncia como objeto do Direito Administrativo:

rgos, agentes e as pessoas integrantes da Administrao Pblica no campo jurdico no

contencioso: o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas

administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que

exercer e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica3.

A prova de Tcnico da Receita Federal/2003 feita pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: No conceito de Direito

Administrativo, pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem relaes entre rgos p-

blicos, seus servidores e administrados, no concernente s atividades estatais, mas no compreendendo a regncia de

atividades contenciosas.

Bastante inovador, o conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho que gira em torno das relaes

jurdico-administrativas: o conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse

pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e as

coletividades a que devem servir4.

Para concursos pblicos, o conceito mais adequado parece ser o que combina os trs elementos

mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito pblico; o complexo de princpios e

normas; e a funo administrativa, que engloba os rgos, agentes e pessoas da Administrao.

Assim, Direito Administrativo o ramo do direito pblico que estuda5 princpios e normas

reguladores do exerccio da funo administrativa.

1.2 TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Taxinomia a natureza jurdica de determinado instituto do direito. Indicar a natureza jurdica

consiste em apontar a qual grande categoria do direito o instituto pertence. Quando se trata de um

ramo do direito, a indagao sobre sua natureza jurdica resume-se em classific-lo como ramo do

Direito Pblico ou do Direito Privado.

Os ramos do Direito Pblico estudam a disciplina normativa do Estado. So de Direito Pblico

os seguintes ramos: Administrativo, Tributrio, Constitucional, Eleitoral, Penal, Urbanstico,

Ambiental, Econmico, Financeiro, Internacional Pblico, Internacional Privado, Processo Civil,

Processo Penal e Processo do Trabalho.

Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados compreenso do regramento

jurdico dos particulares. Atualmente, enquadram-se nessa categoria o Direito Civil, o Empresarial e

o do Trabalho6.

No h dvida de que o Direito Administrativo ramo do Direito Pblico na medida em que

seus princpios e normas regulam o exerccio de atividades estatais, especialmente a funo

administrativa.

A prova da Magistratura/PE considerou CORRETA a afirmao: Entre os ramos da cincia jurdica, o Direito Administrativo

pertence ao Direito Pblico Interno.

1.3 DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CINCIA DA ADMINISTRAO

Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, importante no confundir

Direito Administrativo com a Cincia da Administrao. Esta consiste no estudo das tcnicas e

estratgias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gesto governamental. O certo

que o Direito Administrativo define os limites dentro dos quais a gesto pblica (Cincia da

Administrao) pode ser validamente realizada.

Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Cincia da Administrao

Direito Administrativo Cincia da Administrao

Ramo jurdico No ramo jurdico

Estuda princpios e normas de direito Estuda tcnicas de gesto pblica

Cincia deontolgica (normativa) Cincia social

Fixa limites para a gesto pblica Subordina-se s regras do Direito Administrativo

1.4 ADMINISTRAO BUROCRTICA VERSUS ADMINISTRAO GERENCIAL

Exigida em alguns concursos pblicos recentes, a diferena entre o modelo de administrao

burocrtica e o modelo de administrao gerencial no propriamente tema do Direito

Administrativo, mas da Cincia da Administrao. O interesse das bancas de concurso nessa

distino baseia-se no pressuposto de que os institutos tradicionais do Direito Administrativo

brasileiro refletem o modelo de administrao burocrtica7, marcado pelas seguintes

caractersticas: a) toda autoridade baseada na legalidade; b) relaes hierarquizadas de

subordinao entre rgos e agentes; c) competncia tcnica como critrio para seleo de pessoal;

d) remunerao baseada na funo desempenhada, e no pelas realizaes alcanadas; e) controle de

fins; f) nfase em processos e ritos.

Com o advento da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n. 19/988 e

fortemente inspirada em uma concepo neoliberal de poltica econmica, pretendeu-se implementar

outro modelo de administrao pblica: a administrao gerencial.

CUIDADO: Saiba que o modelo da administrao gerencial, inspirador da Emenda n. 19/98, acusado por muitos administrativistas de servircomo pretexto para diminuir os controles jurdicos sobre a Administrao Pblica. Aparentemente simptica, a ideia de administrao gerencialpressupe administradores pblicos ticos, confiveis, bem-intencionados... uma raridade no Brasil!

A administrao gerencial (ou governana consensual) objetiva atribuir maior agilidade e

eficincia na atuao administrativa, enfatizando a obteno de resultados, em detrimento de

processos e ritos, e estimulando a participao popular na gesto pblica. Diversos institutos de

Direito Administrativo refletem esse modelo de administrao gerencial como o princpio da

eficincia, o contrato de gesto, as agncias executivas, os instrumentos de parceria da

Administrao, a reduo de custos com pessoal, descentralizao administrativa etc.

A noo central da administrao gerencial o princpio da subsidiariedade pelo qual no se

deve atribuir ao Estado seno as atividades de exerccio invivel pela iniciativa privada.

Quadro comparativo entre a administrao burocrtica e a administrao gerencial

Administrao burocrtica Administrao gerencial

Perodo-base Antes de 1998 Aps 1998

Norma-padro Lei n. 8.666/93 Emenda n. 19/98

Paradigma A lei O resultado

Valores-chave Hierarquia, forma e processo Colaborao, eficincia e parceria

Controle Sobre meios Sobre resultados

Institutosrelacionados

Licitao, processo administrativo, concurso pblico eestabilidade

Contrato de gesto, agncias executivas e princpioda eficincia

Caracterstica Autorreferente Orientada para o cidado

1.4.1 Estado em rede

A teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de aperfeioamento no modelo da

administrao pblica gerencial. Superando a simples busca por resultados, o Estado em rede visa

realizar uma gesto para a cidadania, transformando os indivduos de destinatrios das polticas

pblicas em protagonistas na definio das estratgias governamentais. Seu principal desafio

incorporar a participao da sociedade civil organizada na priorizao e na implementao de

estratgias governamentais, fomentando a gesto regionalizada e a gesto participativa.

1.5 CARACTERSTICAS TCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Analisando o Direito Administrativo francs, Jean Rivero9 identificou trs caractersticas

tcnicas fundamentais do referido ramo10:

a) o Direito Administrativo um ramo recente: desenvolveu-se somente a partir do sculo XIX

A prova da Magistratura Federal da 1 Regio considerou CORRETA a afirmao: Costuma-se indicar o stio histrico do

advento do Direito Administrativo, como ramo autnomo, entre o fim do sculo XVIII e o incio do sculo XIX.;

b) o Direito Administrativo no foi codificado: na Frana, pas de Rivero, assim como no

Brasil, o Direito Administrativo no est unificado em um cdigo prprio, e sim disciplinado em leis

esparsas. Entretanto, temos no Brasil alguns diplomas normativos que se caracterizam como

verdadeiras codificaes parciais: conferem sistematizao a grupos especficos de assuntos, como

o caso do Cdigo Aeronutico (Lei n. 7.565/86), Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34) e da Lei

do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99);

c) o Direito Administrativo largamente jurisprudencial: ao apresentar essa caracterstica,

Rivero tem em vista o sistema francs do contencioso administrativo, bastante diferente do modelo

adotado no Brasil. Na Frana, as causas de interesse da Administrao Pblica no so julgadas no

Poder Judicirio, mas por um complexo autnomo de rgos administrativos cujas decises ajudaram

a desenhar a feio que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A influncia da

jurisprudncia do contencioso administrativo francs sobre o Direito Administrativo no Brasil foi

bastante significativa, especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dos motivos

determinantes, contratos administrativos e responsabilidade do Estado. Porm, no Brasil, onde no

existe o contencioso administrativo, j que todas as causas so decididas pelo Poder Judicirio

(modelo ingls da jurisdio una), o Direito Administrativo baseia-se diretamente na lei, sendo

bem menos expressiva a influncia das decises judiciais para a compreenso das questes de

Direito Administrativo

A prova da Magistratura do Paran/2014 elaborada pelo TJ/PR considerou CORRETA a afirmao: A primeira cadeira de

direito administrativo no Brasil foi criada em 1851 e com a implantao da Repblica acentuou-se a influncia do Direito

Pblico Norte-Americano, adotando-se todos os postulados do rule of law e do judicial control.

Adaptando as consideraes de Rivero nossa realidade, podemos concluir que o Direito

Administrativo no Brasil possui quatro caractersticas tcnicas fundamentais:

1) um ramo recente;

2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de legislao esparsa e

codificaes parciais;

3) adota o modelo ingls da jurisdio una como forma de controle da administrao;

4) influenciado apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que as manifestaes

dos tribunais exercem apenas influncia indicativa. Nunca vigorou no Brasil o modelo norte-

americano do stare decisis, segundo o qual as decises judiciais criam precedentes com fora

vinculante para casos futuros (common law).

A prova da Magistratura do Paran/2014 elaborada pelo TJ/PR considerou ERRADA a afirmao: O direito administrativo

tem como fontes a lei, a doutrina, os costumes e a jurisprudncia, vigorando entre ns, desde o incio da Repblica, dada a

influncia sofrida do direito norte-americano, o princpio do stare decisis.

1.6 CRITRIOS PARA DEFINIO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Embora no adote o contencioso administrativo, o Direito Administrativo brasileiro foi

amplamente influenciado pela experincia francesa em relao a esse modelo. As causas de interesse

da Administrao, na Frana, no so julgadas pelo Poder Judicirio, mas por um complexo

autnomo de rgos administrativos. Por isso, naquele pas, a busca de um critrio especfico capaz

de identificar os temas peculiares ao direito da administrao pblica constitui um problema

fundamental para definir as competncias do Poder Judicirio e do contencioso administrativo. Alm

dessa razo de ordem prtica, a procura por um critrio definidor do objeto do Direito

Administrativo foi indispensvel para o reconhecimento do status de ramo jurdico autnomo.

Segundo Diogenes Gasparini 11, podem ser mencionadas seis correntes principais dedicadas a

apresentar um critrio unitrio para a conceituao do Direito Administrativo e consequentemente a

definio de seu objeto:

1) corrente legalista: considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da

legislao administrativa existente no pas. Tal critrio reducionista, pois desconsidera o papel

fundamental da doutrina na identificao dos princpios bsicos informadores do ramo;

2) critrio do Poder Executivo: consiste em identificar o Direito Administrativo como o com-

plexo de leis disciplinadoras da atuao do Poder Executivo. Esse critrio inaceitvel porque

ignora que a funo administrativa tambm pode ser exercida fora do mbito do Poder Executivo,

como ocorre nas tarefas administrativas desempenhadas pelo Legislativo e pelo Judicirio (funo

atpica) e tambm cometidas a particulares por delegao estatal (exemplo: concessionrios e

permissionrios de servio pblico);

A prova de Analista Judicirio do TJ/CE de 2014 elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: De acordo com o

critrio do Poder Executivo, o direito administrativo conceituado como o conjunto de normas que regem as relaes entre a

administrao e os administrados.

A prova de Procurador da AGU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: Em face da realidade da

administrao pblica brasileira, juridicamente correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do direito

administrativo no pas o critrio do Poder Executivo.

3) critrio das relaes jurdicas: com base nesse critrio, pretende-se definir o Direito

Administrativo como a disciplina das relaes jurdicas entre a Administrao Pblica e o

particular. A insuficincia do critrio clara, pois todos os ramos do Direito Pblico possuem

relaes semelhantes e, alm disso, muitas atuaes administrativas no se enquadram no padro

convencional de um vnculo interpessoal, como o caso da expedio de atos normativos e da gesto

de bens pblicos;

4) critrio do servio pblico: muito utilizado entre autores franceses na metade do sculo

passado, tal critrio considera que o Direito Administrativo tem como objeto a disciplina jurdica

dos servios pblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficiente na medida em que a

Administrao Pblica moderna desempenha muitas atividades que no podem ser consideradas

prestao de servio pblico, como o caso do poder de polcia e das atuaes de fomento

(incentivo a determinados setores sociais);

5) critrio teleolgico ou finalstico: considera que o Direito Administrativo deve ser

conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcanar seus fins. Essa

concepo inconclusiva em razo da dificuldade em definir quais so os fins do Estado;

6) critrio negativista: diante da complexa tarefa de identificar o objeto prprio do Direito

Administrativo, alguns autores chegaram a sustentar que o ramo somente poderia ser conceituado por

excluso, isto , seriam pertinentes ao Direito Administrativo as questes no pertencentes ao objeto

de interesse de nenhum outro ramo jurdico. Tal modo de analisar o problema insatisfatrio por

utilizar um critrio negativo (cientificamente frgil) para estabelecer a conceituao.

A prova de Analista Judicirio do TJ/CE de 2014 elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: Pelo critrio

teleolgico, o direito administrativo o conjunto de princpios que regem a administrao pblica.

Atualmente, tem predominado a adoo do critrio funcional, segundo o qual o Direito

Administrativo o ramo jurdico que estuda a disciplina normativa da funo administrativa,

independentemente de quem esteja encarregado de exerc-la: Executivo, Legislativo, Judicirio ou

particulares mediante delegao estatal.

A partir desses diferentes critrios utilizados para conceituar o objeto do Direito

Administrativo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto elabora um quadro evolutivo do tema

identificando diversas escolas 12:

A prova de Analista Judicirio do TJ/CE de 2014 elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: Consoante o

critrio negativo, o direito administrativo compreende as atividades desenvolvidas para a consecuo dos fins estatais,

incluindo as atividades jurisdicionais, porm excluindo as atividades legislativas.

1) Escola Francesa: tambm chamada de Escola Clssica ou Legalista, propunha um sentido

limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o ao estudo das normas

administrativas de determinado pas.

2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma conceituao limitativa, entendia o Direito

Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Seus grandes expoentes foram Lorenzo

Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini.

3) Escola dos Servios Pblicos: considerava o Direito Administrativo como o estudo do

conjunto de regras disciplinadoras dos servios pblicos. Teve entre seus adeptos Lon Duguit e

Gaston Jze.

4) Escola do Interesse Pblico: entendia que a noo fundamental para conceituar o Direito

Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse pblico, cuja proteo seria a finalidade

ltima do Estado.

5) Escola do Bem Pblico: defendida por Andr Buttgenbach, entendia que a noo-chave para

conceituao do Direito Administrativo seria a de bem pblico.

6) Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos interesses coletivos era a base

para conceituar o Direito Administrativo.

7) Escola Funcional: procurou associar o contedo do Direito Administrativo ao estudo da

funo administrativa.

8) Escola Subjetiva: defendida no Brasil por Ruy Cirne Lima e Jos Cretella Jnior,

centralizava a conceituao do Direito Administrativo nas pessoas e rgos encarregados de exercer

as atividades administrativas.

9) Escola Exegtica: pregava que o objeto do Direito Administrativo seria a compilao das

leis existentes e a sua interpretao com base principalmente na jurisprudncia dos tribunais

administrativos13.

10) Escolas Contemporneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversos critrios

combinados para oferecer um conceito mais abrangente de Direito Administrativo capaz de incluir

todas as atividades desempenhadas pela Administrao Pblica moderna.

1.7 REGRAS, PRINCPIOS E NORMAS

Ao conceituar Direito Administrativo, afirmamos que o ramo que estuda princpios e

normas. Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clssicos sobre o ordenamento jurdico tendem a

adotar a expresso regra jurdica como um gnero que comporta duas espcies: os princpios e as

normas 14. Assim, a regra jurdica seria todo comando de conduta estabelecido pelo Direito. Tais

regras, por sua vez, seriam de dois tipos: a) princpios regras gerais norteadoras de todo o sistema

jurdico; b) normas comandos especficos de conduta voltados disciplina de comportamentos de-

terminados.

Autores mais modernos, entretanto, tm preferido abordar o problema de forma diversa15.

Norma jurdica seria um gnero, dividido em duas espcies: a regra (norma especfica

disciplinadora de comportamentos especficos) e o princpio (regra geral de contedo mais

abrangente do que o da norma).

A divergncia no tem grande importncia prtica, mas preciso reconhecer que esta ltima

forma de classificar os comandos jurdicos tem uma vantagem: reforar a ideia de que, assim como

as regras especficas, os princpios administrativos tambm so normas dotadas de fora cogente

capaz de disciplinar o comportamento da Administrao Pblica.

Portanto, desde que no se questione a fora cogente dos princpios jurdicos (possuem fora

cogente mxima), no faz diferena denominar os comandos mais especficos como normas ou regras.

1.7.1 Diferenas entre princpios e normas

O Direito uma linguagem prescritiva, pois regula os comportamentos humanos comunicando

regras obrigatrias. Essa linguagem prescritiva pode ser entendida em dois nveis diferentes: o plano

do texto e o plano da regra. O texto a forma; a regra normativa o contedo do texto. As leis (texto)

veiculam regras jurdicas (contedo). Por meio da interpretao, o operador do direito extrai a regra

a partir do texto. Assim, um s diploma legal (por exemplo, o Estatuto do Servidor Pblico Federal

Lei n. 8.112/90) contm inmeras regras. Essa distino entre forma e contedo indispensvel para

compreender muitos problemas de Direito Administrativo, como a diferena entre decreto (forma) e

regulamento (contedo). O decreto o continente (texto); o regulamento, o contedo (regra).

DICA: Artigos, pargrafos, incisos e alneas so partes integrantes do texto (forma), e no da norma (contedo). Por isso, em examesorais ou provas es critas, evite falar o art. x prescreve isso ou aquilo. D preferncia por afirmar que a norma do art. x prescreve isso ouaquilo: tecnicamente mais correto.

Como todo ramo jurdico, o Direito Administrativo possui dois tipos de regras cogentes: os

princpios e as normas. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia so

exemplos de princpios administrativos (art. 37, caput, da Constituio Federal):

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficincia.

Diante da sua direta previso no Texto Constitucional, esses cinco princpios so chamados de

princpios expressos ou explcitos.

Pelo contrrio, o disposto no art. 40, 1, II, da CF, segundo o qual os servidores pblicos so

aposentados compulsoriamente aos 70 anos de idade, uma regra.

Podemos diferenciar princpios e normas a partir de vrios critrios:

a) quanto abrangncia: os princpios disciplinam maior quantidade de casos prticos;

enquanto as normas so aplicveis a um nmero menor de situaes concretas;

b) quanto abstrao do contedo: os princpios possuem um contedo mais geral dotado de

acentuado nvel de abstrao; j as normas tm um contedo reduzido disciplina de certas condutas;

c) quanto importncia sistmica: os princpios sintetizam os valores fundamentais de

determinado ramo jurdico; enquanto as normas no cumprem tal papel dentro do sistema, apenas

regulam condutas especficas;

d) quanto hierarquia no ordenamento jurdico: como consequncia da distino anterior, os

princpios ocupam posio hierarquicamente superior perante as normas, prevalecendo sobre elas

em caso de conflito; as normas posicionam-se abaixo dos princpios na organizao vertical do

ordenamento, tendo a validade de seu contedo condicionada compatibilidade com os princpios;

e) quanto tcnica para solucionar antinomias 16: os princpios enunciam valores

fundamentais do ordenamento jurdico de modo que, havendo coliso entre dois ou mais princpios,

emprega-se a lgica da cedncia recproca, aplicando-se ambos, simultaneamente, mas com os

contedos mitigados; enquanto no conflito entre normas surge uma questo de validade, utilizando-

se da regra do tudo ou nada, de modo que uma norma aplicada afastando a incidncia da outra;

f) quanto ao modo de criao: os princpios jurdicos so revelados pela doutrina num

processo denominado abstrao indutiva, pelo qual as regras especficas so tomadas como ponto

de partida para identificao dos valores fundamentais inerentes ao sistema (princpios). Desse

modo, o papel desempenhado pelo legislador na criao de um princpio jurdico indireto, pois,

aps criar as diversas normas do sistema, cabe doutrina identificar os princpios fundamentais ali

contidos; ao contrrio das normas, que so criadas diretamente pelo legislador;

g) quanto ao contedo prescritivo: os princpios tm contedo valorativo que, muitas vezes,

no prescreve uma ordem especfica para regulao de comportamentos; enquanto o contedo das

normas sempre se expressa por meio de um dos trs modais denticos existentes: permitido,

proibido e obrigatrio. Toda norma jurdica permite, probe ou obriga determinada conduta humana.

Modais denticos so os contedos lgicos possveis de uma norma jurdica: permitido

(representado, em termos lgicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial de verboten, palavra alem

que significa proibido) e obrigatrio (O).

Podemos sintetizar as semelhanas e diferenas entre princpios e normas na seguinte tabela

comparativa:

Comparao entre princpios e normas

Princpios Normas

Fora cogente Fora cogente mxima Fora cogente mxima

Abrangncia Atingem maior quantidade decasos prticos Disciplinam menos casos

Abstrao do contedo Contedo mais geral Contedo mais especfico

Importncia sistmica Enunciam valores fundamentais dosistema Somente disciplinam casos concretos

Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior

Tcnica para solucionarantinomias Cedncia recproca Lgica do tudo ou nada

Modo de criao Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo legislador

Contedo prescritivo Podem no ter modal dentico Sempre tm no contedo um modal dentico: permitido,proibido ou obrigatrio

Importante destacar que, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os princpios so capazes

de produzir as seguintes espcies de eficcia:

1) eficcia imediata dirimente: consiste em suprimir a produo de efeitos de normas e atos

concretos incompatveis com o princpio;

2) eficcia imediata impediente ou redutora: impede em parte a produo de efeitos de normas

e atos concretos parcialmente incompatveis com o contedo do princpio;

3) eficcia mediata axiolgica: afirma na ordem jurdica os valores por ela protegidos;

4) eficcia mediata monogentica: ao reforar determinados fundamentos finalstico-

valorativos, o princpio contribui para a formao de novos princpios e preceitos especficos;

5) eficcia mediata otimizadora: orienta a interpretao de preceitos normativos, permitindo a

mais ampla e completa aplicao de seu contedo valorativo;

6) eficcia mediata sistmica: interconecta o contedo de todos os preceitos do ordenamento,

garantindo unidade e coerncia ao sistema;

7) eficcia mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas.

1.8 OBJETO IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo um ramo cientfico que estuda uma parcela das normas componentes

do ordenamento jurdico, a saber: as normas que disciplinam o exerccio da funo administrativa.

Assim, o objeto imediato do Direito Administrativo so os princpios e normas que regulam a

funo administrativa. Por sua vez, as normas e os princpios administrativos tm por objeto a

disciplina das atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica, constituindo o

objeto mediato do Direito Administrativo.

1.9 DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM

A complexidade das relaes sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurdico so fatores

fundamentais para o processo de especializao dos ramos do direito. Com o passar do tempo, um

nico ramo jurdico vai se subdividindo e dando origem a novas ramificaes. Cumpre relembrar

que o direito em si uno e indivisvel, mas didaticamente as matrias podem ser organizadas em

blocos separados para facilitar seu estudo.

Aps o desmembramento e a criao de uma nova disciplina jurdica, o ramo-me permanece

servindo de referncia externa para a soluo de questes que no possam ser resolvidas pela

tcnica prpria do ramo especializado. Os casos mais importantes envolvem problemas de

integrao normativa. Integrao o processo tcnico-jurdico utilizado para preencher lacunas em

determinado ramo. Lacunas so hiatos na lei, espaos em branco, ausncia de norma apropriada para

resolver um caso concreto. Fala-se tambm na integrao como o processo de colmatao

(colmatao a soluo de um caso concreto mediante o preenchimento da lacuna jurdica) das

lacunas. Nesse contexto, surge o conceito de direito comum fonte qual se deve recorrer para

suprir lacuna existente em ramo especializado. Por ser o nascedouro de todos os ramos

privatsticos, o Direito Civil o direito comum dos ramos de Direito Privado. Assim, por exemplo,

havendo uma lacuna no Direito Empresarial incapaz de ser preenchida mediante solues internas

desse ramo, cabe ao operador do direito recorrer s regras anlogas de Direito Civil.

Ocorre que conhecida repartio didtico-cientfica do Direito em dois blocos, Direito Pblico

e Direito Privado, cria uma ressalva nesse processo de importao de solues (integrao). Assim,

se um ramo de Direito Pblico, no faz sentido recorrer s normas anlogas presentes no Direito

Civil. As solues jurdicas aplicveis a problemas privados no servem de modelo para dirimir

adequadamente controvrsias que envolvem o Estado. So s normas e aos princpios

administrativos que o operador do direito deve recorrer na hiptese de lacuna nos ramos juspublics-

ticos. O Direito Administrativo o direito comum dos ramos do Direito Pblico.

1.10 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O surgimento do Direito Administrativo, entendido como complexo de regras disciplinadoras da

atividade administrativa, somente foi possvel devido a dois pressupostos fundamentais: 1) a

subordinao do Estado s regras jurdicas, caracterstica surgida com o advento do Estado de

Direito e 2) a existncia de diviso de tarefas entre os rgos estatais. Dito de outro modo, a

noo de Estado de Direito e a concepo da Tripartio de Poderes tm status de conditio sine qua

non para a existncia do Direito Administrativo.

Historicamente no havia sentido falar em um Direito Administrativo durante a Idade Mdia,

perodo caracterstico do Estado Absolutista (ou Estado de Polcia), em que inexistiam regras

jurdicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somente aps a Revoluo Francesa, em

1789, que o fortalecimento dos Parlamentos criou condies para estabelecerem-se regras

limitadoras da atuao da administrao pblica. Ocorrida pouco antes da Revoluo Francesa, no

mesmo sculo XVIII, tem sido tambm apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimento

da ideia de um Direito Administrativo a publicao da obra O esprito das leis (Lesprit des lois,

1748), de Charles-Louis de Secondat, ou Charles de Montesquieu, mais conhecido como Baro de

Montesquieu, na qual o autor defendeu a necessidade de uma distribuio do poder estatal entre

rgos distintos como um antdoto contra a concentrao de poderes e os abusos que caracterizavam

as monarquias absolutistas. Segundo Montesquieu, a experincia dos povos evidencia que quem tem

o poder possui uma tendncia a dele abusar, pondo em risco a liberdade do homem. Assim, torna-se

necessrio frear essa inclinao natural por meio de um sistema de controle do poder pelo poder.

Muitos autores afirmam que Montesquieu no teria sido o primeiro a idealizar a tripartio de

poderes, sendo comum apontar A repblica (sculo IV a.C.), de Plato, e os Tratados sobre

governos civis (1689), do empirista ingls John Locke, como as verdadeiras origens da famosa

teoria. Parece inegvel, todavia, que a aceitao universal da repartio dos poderes estatais entre

rgos distintos, admitida como eficiente instrumento de conteno de abusos, somente foi possvel

devido obra de Montesquieu.

1.11 AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Atualmente no existe mais controvrsia sobre a autonomia didtica e cientfica do Direito

Administrativo diante dos demais ramos jurdicos. A existncia de um objeto prprio (regras de

direito disciplinadoras do exerccio da funo administrativa) e a existncia de princpios

especficos (legalidade, impessoalidade, moralidade etc.) so fatores suficientes para conferir status

de ramo autnomo.

1.12 ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAO PBLICA, PODEREXECUTIVO E PODER PBLICO

O domnio dos conceitos de Estado, Governo, Poder Executivo, Administrao-

Pblica, administrao pblica (com minscula) e poder executivo (com minscula)

indispensvel para compreenso de diversos temas do Direito Administrativo.

A prova de Tcnico de Administrao/PA elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao: O Estado brasileiro

um ente personalizado formado pelos elementos povo, territrio e governo soberano.

Estado um povo situado em determinado territrio e sujeito a um governo. Nesse conceito

despontam trs elementos: a) povo a dimenso pessoal do Estado, o conjunto de indivduos unidos

para formao da vontade geral do Estado. Povo no se confunde com populao, conceito

demogrfico que significa contingente de pessoas que, em determinado momento, esto no territrio-

do Estado. diferente tambm de nao, conceito que pressupe uma ligao cultural entre os

indivduos; b) territrio a base geogrfica do Estado, sua dimenso espacial; c) governo a

cpula diretiva do Estado. Indispensvel, tambm, lembrar que o Estado organiza-se sob uma ordem

jurdica que consiste no complexo de regras de direito cujo fundamento maior de validade a

Constituio. A soberania refere-se ao atributo estatal de no conhecer entidade superior na ordem

externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin).

A prova de Promotor de Justia/PR considerou CORRETA a afirmao: Segundo o esclio de Celso Ribeiro Bastos Estado

a organizao poltica sob a qual vive o homem moderno (...) resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado e

governado por leis que se fundam num poder no sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente. Com

base nesta definio podemos afirmar que os elementos fundamentais Povo, Territrio e Governo (Poder) ainda so os

componentes bsicos na constituio do Estado, segundo a doutrina.

Governo um conceito que sofreu importante alterao de contedo. A concepo clssica

considerava que governo era sinnimo de Estado, isto , a somatria dos trs Poderes: Legislativo,

Executivo e Judicirio. Atualmente, porm, governo, em sentido subjetivo, a cpula diretiva do

Estado, responsvel pela conduo dos altos interesses estatais e pelo poder poltico, e cuja

composio pode ser modificada mediante eleies. Nesse sentido, pode-se falar em governo

FHC, governo Lula. Na acepo objetiva ou material, governo a atividade diretiva do Estado.

A prova de Analista de Finanas elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: O poder poltico de um Estado

composto pelas funes legislativa, executiva e judicial e tem por caractersticas essenciais a unicidade, a indivisibilidade e a

indelegabilidade.

Poder Executivo o complexo de rgos estatais verticalmente estruturados sob direo

superior do Chefe do Executivo (Presidente da Repblica, Governador ou Prefeito, dependendo da

esfera federativa analisada). Junto com o Legislativo e o Judicirio, o Executivo compe a

tripartio dos Poderes do Estado.

Administrao Pblica (com iniciais maisculas) um conceito que no coincide com Poder

Executivo. Atualmente, o termo Administrao Pblica designa o conjunto de rgos e agentes

estatais no exerccio da funo administrativa, independentemente se so pertencentes ao Poder

Executivo, ao Legislativo, ao Judicirio, ou a qualquer outro organismo estatal (

manual de direito administrativo€¦ · 06/02/2010 · 1.1 conceito de direito administrativo ......

Documents