Livro Brancosobre Responsabilidade Ambiental

COM(2000) 66 final

9 de Fevereiro de 2000

(apresentado pela Comissão)

★★

★★

★ ★ ★★★★

★★

Commissão Europeia

Direcção-Geral do Ambiente

Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia na rede Internet,via servidor Europa (http://europa.eu.int)

Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2000

ISBN 92-828-9183-6

© Comunidades Europeias, 2000

Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Italy

IMPRESSO EM PAPEL BRANQUEADO SEM CLORO

ÍNDICE

Prefácio 5

Resumo 7

Anexo 9

1. Introdução 11

1.1. Objectivo do presente livro branco 111.2. Estrutura do livro branco 111.3. Antecedentes e contexto institucional 11

1.3.1. O livro verde sobre a reparação dos danos causados no ambiente 111.3.2. Posição do Parlamento Europeu 111.3.3. Parecer do Comité Económico e Social 111.3.4. Decisão da Comissão de elaborar um livro branco 121.3.5. Posições dos Estados-Membros 121.3.6. O processo de consultas 12

2. O que é a responsabilidade ambiental? 13

2.1. O objectivo da responsabilidade ambiental 132.2. Tipos de danos ambientais a que a responsabilidade civil se adequa 13

3. Razões que justificam um regime comunitário de responsabilidade ambiental e os seus efeitos previstos 14

3.1. Implementação dos princípios ambientais essenciais do Tratado CE 143.2. Assegurar a descontaminação e a restauração do meio ambiente 143.3. Reforçar a implementação da legislação ambiental comunitária 143.4. Permitir uma melhor integração 143.5. Melhorar o funcionamento do mercado interno 153.6. Resultados esperados 15

4. Características possíveis de um regime comunitário de responsabilidade ambiental 17

4.1. Ausência de retroactividade 174.2. Âmbito do regime 17

4.2.1. Danos a cobrir 174.2.2. Actividades abrangidas 18

4.3. O tipo de responsabilidade, as causas de justificação permitidas e o ónus da prova 194.4. Quem deve ser responsável? 204.5. Critérios para os diferentes tipos de danos 20

4.5.1. Danos causados à biodiversidade 214.5.2. Zonas contaminadas 224.5.3 Danos tradicionais 234.5.4 Relação com a directiva relativa à responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos 23

4.6. Assegurar uma descontaminação e restauração efectivas do meio ambiente 234.7. Acesso à justiça 23

4.7.1. «Abordagem em duas camadas»: o Estado deve ser responsável em primeiro lugar 244.7.2. Casos urgentes (acções inibitórias, custos da acção preventiva) 244.7.3. Assegurar conhecimentos especializados suficientes e evitar custos desnecessários 24

4.8. Relação com as convenções internacionais 244.9. Segurança financeira 25

5. Diferentes opções de acção comunitária 27

5.1. A adesão da Comunidade à Convenção de Lugano 275.2. Um regime exclusivamente para os danos transfronteiriços 275.3. Orientação da acção dos Estados-Membros por uma recomendação comunitária 285.4. Uma directiva comunitária 285.5. Responsabilidade sectorial, nomeadamente na área da biotecnologia 29

6. Subsidiariedade e proporcionalidade 30

7. O impacto económico global da responsabilidade ambiental a nível comunitário 31

8. Conclusão 33

Anexos 35

1. Estudo dos sistemas de responsabilidade civil pela reparação dos danos causados ao ambiente 352. Aspectos económicos da responsabilidade civil e sistemas de indemnização solidária

para reparação dos danos causados ao ambiente 403. Responsabilidade pelos danos ecológicos e avaliação dos danos ecológicos 514. Responsabilidade pelas zonas contaminadas 545. História e resumo do conteúdo da Convenção de Lugano 58

PREFÁCIO

Nos últimos tempos, tem sido necessário fazer face a casos de danos ambientais graves resultantes de ac-tividades humanas. O recente naufrágio do Erika provocou uma poluição generalizada da costa francesa eo sofrimento e a morte dolorosa de várias centenas de milhares de aves marinhas e outros animais. Estenão foi, nem por sombras, o primeiro caso de derrame de petróleo no mar com consequências terríveis pa-ra o ambiente. Há alguns anos, uma catástrofe de natureza diferente ocorreu próximo da reserva natural deDoñana, no Sul de Espanha, quando a ruptura de uma barragem contendo um volume significativo deáguas tóxicas provocou danos colossais no ambiente circundante, incluindo a inúmeras aves protegidas.Estes e outros acidentes semelhantes colocam a questão de saber quem deverá assumir os custos de de-scontaminação e reparação dos danos. Caberá à sociedade no seu conjunto, ou seja, ao contribuinte, pagara factura, ou deverá ser o poluidor a pagá-la, nos casos em que possa ser identificado?

Por outro lado, no que respeita aos produtos geneticamente modificados, a opinião pública receia seria-mente que estes possam afectar a saúde ou exercer efeitos negativos no ambiente. Estes receios suscitamuma chamada à responsabilidade das partes envolvidas.

Uma das formas de garantir uma maior prudência, com vista a evitar a ocorrência de danos ambientais,consiste em impor responsabilidades às partes cujas actividades encerram riscos de provocar esse tipo dedanos. Isto significa que, quando uma tal actividade provoca efectivamente danos, a parte que exerce o seucontrolo (o operador), que é o verdadeiro poluidor, deve assumir os custos da sua reparação.

O presente livro branco estabelece a estrutura de um futuro regime comunitário de responsabilidade am-biental que tem por objectivo aplicar o princípio do poluidor-pagador e descreve os principais elementosnecessários para tornar um regime desse tipo eficaz e viável.

O regime proposto deverá abranger não só os danos causados às pessoas e aos bens e a poluição dos sítioscomo os danos provocados à natureza, em especial aos recursos naturais que são importantes na perspec-tiva da conservação da diversidade biológica na Comunidade (nomeadamente áreas e espécies protegidaspela rede Natura 2000). Os regimes de responsabilidade ambiental existentes até à data nos Estados-Mem-bros da UE ainda não abordam este aspecto.

A responsabilidade pelos danos causados à natureza constitui uma condição prévia para fazer os operado-res económicos sentir-se responsáveis pelos eventuais efeitos negativos das suas operações no ambienteenquanto tal. Até agora, os operadores parecem sentir essa responsabilidade em relação à saúde ou à pro-priedade alheias — relativamente às quais a responsabilidade ambiental já existe, sob diversas formas, aonível nacional —, mas não em relação ao ambiente. Estes tendem a considerar o ambiente um «bem pú-blico» pelo qual o conjunto da sociedade, e não um indivíduo que lhe causou danos, deverá ser responsá-vel. A responsabilidade constitui uma forma segura de permitir que as pessoas compreendam que sãoigualmente responsáveis pelas eventuais consequências dos seus actos na natureza. Esta mudança de ati-tude prevista deverá provocar um aumento do nível de prevenção e precaução.

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RESUMO

O presente livro branco analisa diversas formas de configurar um regime comunitário de responsabilidadeambiental, tendo em vista melhorar a aplicação dos princípios ambientais consagrados no Tratado CE e aimplementação do direito ambiental comunitário, bem como assegurar uma restauração adequada do am-biente. Entre os seus antecedentes incluem-se um livro verde da Comissão datado de 1993, uma audiçãoconjunta com o Parlamento Europeu no mesmo ano, uma resolução do Parlamento solicitando uma direc-tiva comunitária e um parecer do Comité Económico e Social, em 1994, e ainda uma decisão da Comis-são, de Janeiro de 1997, no sentido de publicar um livro branco. Vários Estados-Membros expressaram oseu apoio a uma acção comunitária neste domínio, incluindo alguns comentários recentes sobre a necessi-dade de tratar a questão da responsabilidade civil em relação aos organismos geneticamente modificados(OGM). Ao longo da elaboração do livro branco, foram realizadas consultas às partes interessadas.

A responsabilidade ambiental obriga o causador dos danos ambientais (o poluidor) a pagar a reparação dosdanos que causou. A responsabilidade só é eficaz quando os poluidores podem ser identificados, os danossão quantificáveis e é possível demonstrar o nexo causal. Não é, por conseguinte, apropriada para a po-luição difusa oriunda de fontes numerosas. Entre as razões para a introdução de um regime comunitário deresponsabilidade civil contam-se a melhor aplicação dos princípios ambientais fundamentais (poluidor-pa-gador, de prevenção e de precaução) e da legislação ambiental comunitária, a necessidade de assegurar adescontaminação e a restauração do ambiente, a melhor integração do ambiente nas demais áreas políticase o melhor funcionamento do mercado interno. A responsabilidade civil deverá reforçar os incentivos pa-ra um comportamento mais responsável por parte das empresas, exercendo assim um efeito preventivo,embora muita coisa dependa do contexto e das especificações do dito regime.

O livro branco descreve as possíveis características principais de um regime comunitário, entre as quais aausência de retroactividade (aplicação limitada aos danos futuros); a cobertura tanto dos danos ambientais(contaminação de locais e danos causados à biodiversidade) como dos danos tradicionais (danos a pessoase bens); um âmbito de aplicação fechado ligado à legislação ambiental comunitária: as zonas contamina-das e os danos tradicionais apenas serão abrangidos se forem causados por uma actividade perigosa ou po-tencialmente perigosa regulamentada pela Comunidade; os danos causados à biodiversidade referem-seapenas às áreas protegidas ao abrigo da rede Natura 2000; responsabilidade estrita para os danos causadospor actividades intrinsecamente perigosas, responsabilidade baseada na culpa para os danos causados àbiodiversidade por uma actividade não perigosa (1); causas de justificação comummente aceites, algumalívio do ónus da prova do queixoso e alguma redução equitativa para os arguidos; responsabilidade cen-trada no operador que controla a actividade causadora dos danos; critérios para avaliar e tratar os diferen-tes tipos de danos; obrigação de gastar a compensação paga pelo poluidor na restauração do ambiente; in-trodução de um maior acesso à justiça nos casos de danos ambientais; coordenação com as convenções in-ternacionais; segurança financeira para as potenciais responsabilidades, trabalho com os mercados.

São apresentadas e avaliadas diversas opções de acção comunitária: a adesão da Comunidade à Convençãode Lugano do Conselho da Europa; um regime que abranja apenas os danos transfronteiriços; uma reco-mendação da Comunidade para orientar a acção dos Estados-Membros; uma directiva comunitária e, fi-nalmente, um regime sectorial centrado na biotecnologia. São expostos os argumentos a favor e contra ca-da uma destas opções, sendo a directiva comunitária considerada como a opção mais coerente. Uma ini-ciativa comunitária neste domínio justifica-se em termos de subsidiariedade e de proporcionalidade, porrazões que incluem a insuficiência dos regimes separados dos Estados-Membros quando se trata de abor-dar todos os aspectos dos danos ambientais, o efeito integrador da aplicação comum através do direito co-munitário e a flexibilidade de um regime-quadro comunitário que fixe objectivos e resultados, deixando aomesmo tempo ao cuidado dos Estados-Membros a escolha das formas e dos instrumentos para os alcançar.O impacto de um regime comunitário de responsabilidade na competitividade da indústria da UE a nível

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(1) Ver perspectiva esquemática do possível âmbito de aplicação do regime no anexo ao presente resumo.

externo será provavelmente limitado. Os dados sobre os regimes de responsabilidade existentes foram ana-lisados e sugerem que o seu impacto na competitividade da indústria nacional não foi desproporcionado.Os efeitos nas PME e nos serviços financeiros e a importante questão da cobertura por seguro dos ele-mentos essenciais do regime são igualmente abordados. A eficácia de qualquer regime jurídico de respon-sabilidade exige um sistema de segurança financeira exequível, baseado na transparência e na segurançajurídica no que diz respeito à responsabilidade civil. O regime deverá ser concebido de modo a minimizaras custas de transacção.

O livro branco conclui que a opção mais apropriada seria uma directiva-quadro que estabeleça uma res-ponsabilidade estrita para os danos causados por actividades perigosas regulamentadas pelo direito co-munitário, com causas de justificação, abrangendo tanto os danos tradicionais como os danos ambientais,e uma responsabilidade baseada na culpa para os danos causados à biodiversidade por actividades não pe-rigosas. Os pormenores de uma tal directiva deverão ser objecto de uma maior elaboração, tendo em con-ta as consultas realizadas. As instituições comunitárias e as partes interessadas são convidadas a debater olivro branco e a apresentar os respectivos comentários até 1 de Julho de 2000.

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ANEXO

POSSÍVEL ÂMBITO DE APLICAÇÃO DE UM REGIME COMUNITÁRIO DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

Actividades perigogas epotencialmente perigosasregulamentadas pelodireito ambiental comunitário

Danos tradicionais(danos a pessoas e bens)

Responsabilidade estrita

Zonas contaminadas

Danos à biodiversidade(recursos naturais comunitáriosprotegidos nas áreas da redeNatura 2000)

Actividadesnão perigosas

Responsabilidade estrita

Responsabilidadebaseada na culpa

Responsabilidade estrita

1. INTRODUÇÃO

1.1. OBJECTIVO DO PRESENTE LIVRO BRANCO

Nos termos do n.° 2 do artigo 174.° do TratadoCE:

«A política da Comunidade no domínio do am-biente (...) basear-se-á nos princípios da pre-caução e da acção preventiva, da correcção,prioritariamente na fonte, dos danos causadosao ambiente e do poluidor-pagador.»

O objectivo do presente livro branco consisteem analisar a melhor forma de permitir que oprincípio do poluidor-pagador sirva estesobjectivos de política ambiental comunitária,tendo em conta que a prevenção dos danos am-bientais é a principal finalidade desta política.

Neste contexto, o presente livro branco analisaa melhor forma de configurar um regime co-munitário de responsabilidade ambiental, demodo a melhorar a aplicação dos princípiosambientais consignados no Tratado CE, e asse-gurar a reparação dos danos causados ao am-biente. O livro branco também analisa o modocomo um regime comunitário de responsabili-dade ambiental poderá contribuir para melho-rar a aplicação do direito ambiental comunitá-rio e examina os possíveis efeitos económicosde uma tal acção comunitária.

1.2. ESTRUTURA DO LIVRO BRANCO

Após uma parte introdutória contendo algumasinformações contextuais e uma explicação doobjectivo da responsabilidade ambiental, nassecções 1 e 2, o livro branco apresenta asrazões que justificam a adopção de um regimecomunitário na secção 3. A secção 4 contémalgumas características possíveis desse regimee a secção 5 analisa e compara diferentesopções para a sua adopção. Enquanto a secção6 considera a questão da perspectiva da subsi-diariedade e da proporcionalidade, a secção 7analisa o impacto económico de um regime co-munitário de responsabilidade ambiental. Porúltimo, a secção 8, formula uma conclusão eapresenta os próximos passos nesta matéria.

1.3. ANTECEDENTES E CONTEXTO INSTITUCIONAL

1.3.1. O livro verde sobre a reparação dos danoscausados no ambiente

Em Maio de 1993, a Comissão publicou o livroverde sobre a reparação dos danos causados noambiente (2). Na sequência dessa publicação,foram apresentados mais de 100 comentáriospelos Estados-Membros, a indústria, os gruposambientalistas e outras partes interessadas, erealizaram-se consultas contínuas. Em Novem-bro de 1993, o Parlamento e a Comissão reali-zaram uma audição pública conjunta.

1.3.2. Posição do Parlamento Europeu

Em Abril de 1994, o Parlamento Europeu apro-vou uma resolução instando a Comissão a apre-sentar «uma proposta de directiva que regula-mente a responsabilidade relativa aos (futuros)danos causados ao ambiente» (3). Nessa reso-lução, o Parlamento aplicou pela primeira vez on.° 2 do artigo 192.° (n.° 2 do ex-artigo 138.°-B)do Tratado CE, que lhe permite solicitar à Co-missão que submeta à sua apreciação propostaslegislativas. Desde então, a questão da responsa-bilidade ambiental foi levantada pelo Parlamen-to em diversas ocasiões, tais como os programasde trabalho anuais da Comissão, em perguntasparlamentares e em cartas à Comissão.

No seu questionário aos candidatos a comissá-rios, tendo em vista as audições dos mesmos, oParlamento voltou a levantar esta questão e ex-primiu mais uma vez a sua opinião de que é ur-gentemente necessária uma legislação comu-nitária neste domínio. O PE salientou, em espe-cial, a necessidade de inserir disposições relati-vas à responsabilidade civil na legislação comu-nitária existente no domínio da biotecnologia.

1.3.3. Parecer do Comité Económico e Social

O Comité Económico e Social emitiu um pare-cer minucioso sobre o livro verde, em 23 deFevereiro de 1994, no qual apoiava a acção co-munitária em matéria de responsabilidade pe-

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(2) Comunicação de 14 de Maio de 1993 [COM (93) 47 final] apre-sentada ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao ComitéEconómico e Social.

(3) Resolução de 20 de Abril de 1994 (JO C 128, p. 165).

los danos causados ao ambiente, sugerindo queesta poderia assumir a forma de uma directiva--quadro baseada nos artigos 174.° e 175.° (ex--artigos 130.°-R e 130.°-S) do Tratado (4).

1.3.4. Decisão da Comissão de elaborar um livrobranco

Após um debate de orientação realizado em 29de Janeiro de 1997, Comissão decidiu, tendoem conta a necessidade de dar resposta à reso-lução do Parlamento Europeu que solicitavauma acção comunitária, que deveria ser elabo-rado um livro branco sobre a responsabilidadeambiental (5).

1.3.5. Posições dos Estados-Membros

Vários Estados-Membros expressaram, formalou informalmente, um parecer favorável a res-peito da acção comunitária no domínio da res-ponsabilidade ambiental em geral (Áustria,Bélgica, Finlândia, Grécia, Luxemburgo, Paí-ses Baixos, Portugal e Suécia). Sabe-se que vá-rios Estados-Membros aguardam as propostasda Comissão, antes de iniciarem o processo deadopção de legislação nacional neste domínio,especialmente no que diz respeito à responsa-bilidade pelos danos causados à biodiversida-de. Além disso, a Áustria, a Bélgica, a Finlân-dia, a Alemanha, os Países Baixos, a Espanha ea Suécia declararam recentemente no Conselhoque saúdam a intenção da Comissão de avaliar,no contexto do próximo livro branco sobre aresponsabilidade ambiental, a questão da res-ponsabilidade pelos danos ambientais ligados àlibertação e colocação no mercado deliberadasde OGM. O Reino Unido solicitou recente-mente à Comissão que considerasse, comoquestão prioritária, a viabilidade de um ou vá-rios regimes de responsabilidade destinados aabranger a libertação e comercialização dosOGM, bem como os possíveis critérios paraesses regimes. As posições dos outros Estados--Membros ainda não são claras.

1.3.6. O processo de consultas

Durante o processo de elaboração do livrobranco, efectuaram-se consultas a peritos inde-pendentes oriundos dos Estados-Membros, aperitos nacionais dos Estados-Membros e àspartes interessadas, muitas das quais tambémenviaram comentários por escrito relativos adocumentos de trabalho informais que recebe-ram no decurso deste processo. As opiniões ex-pressadas foram muito diferenciadas, nomea-damente no que diz respeito à necessidade deuma acção comunitária. Encontra-se disponí-vel, a pedido, um relatório resumido dos co-mentários das partes interessadas.

12

(4) Parecer do CES de 23 de Fevereiro de 1994 (CES 226/94).(5) Foram realizados quatro estudos para efeitos da preparação de

uma política comunitária nesta área. Estes estudos estão à dis-posição do público. A presente publicação insere resumos dosreferidos estudos (anexos 1–4).

2. O QUE É A RESPONSABILIDADEAMBIENTAL?

2.1. O OBJECTIVO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

A responsabilidade ambiental visa obrigar ocausador de danos ambientais (o poluidor) apagar a reparação dos danos que causou.

A regulamentação ambiental estabelece normase procedimentos destinados a preservar o am-biente. Sem a responsabilidade civil, as conse-quências do incumprimento das normas e pro-cedimentos existentes poderão ficar-se pelasmeras sanções administrativas ou penais. Con-tudo, se a responsabilidade for adicionada à re-gulamentação, os potenciais poluidorestambém enfrentam a perspectiva de terem depagar a reparação ou a compensação dos danosque causaram.

2.2. TIPOS DE DANOS AMBIENTAIS

A QUE A RESPONSABILIDADE CIVIL SE ADEQUA

Nem todas as formas de dano ambiental podemser reparadas através da responsabilidade civil.Para que esta última seja eficaz, são necessá-rias as seguintes condições:

• existência de um (ou mais) actor(es) (polui-dores) identificável(eis);

• o dano tem de ser concreto e quantificável; e

• é necessário estabelecer um nexo causal en-tre o dano e o(s) poluidor(es) identificado(s).

Por conseguinte, a responsabilidade civil podeser aplicada, por exemplo, nos casos em que odano resulte de acidentes industriais ou de umapoluição gradual causada pela libertação desubstâncias ou resíduos perigosos para o am-biente por fontes identificáveis.

Contudo, a responsabilidade civil não é uminstrumento adequado para lidar com a po-luição de carácter disperso, difuso, em que éimpossível relacionar os efeitos ambientais ne-gativos com as actividades de determinados ac-tores individuais. São exemplo disso os efeitosdas alterações climáticas causadas pelas emis-sões de CO2 e outros gases, a morte das flores-tas devido à chuva ácida e a poluição atmos-férica resultante do tráfego automóvel.

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3.3. REFORÇAR A IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO

AMBIENTAL COMUNITÁRIA

Se a responsabilidade civil exercer o efeito pre-ventivo atrás descrito e a reparação for assegura-da quando os danos se verificarem, deverámelhorar igualmente o cumprimento da legis-lação ambiental comunitária. Por conseguinte, aligação entre as disposições do regime comu-nitário de responsabilidade civil e a legislaçãoambiental existente assume grande importância.Embora a maioria dos Estados-Membros tenhaintroduzido leis nacionais para lidar com a res-ponsabilidade estrita dos danos causados poractividades que são de algum modo perigosaspara o ambiente, estas leis possuem âmbitosmuito diferentes e muitas vezes não abrangemde forma coerente todos os danos causados pelasactividades contêm reconhecidamente um riscopara o ambiente. Além disso, estes regimes deresponsabilidade apenas são operacionais quan-do se trata de danos à saúde humana ou ao pa-trimónio, ou de zonas contaminadas. Em geral,não são aplicados aos danos aos recursos natu-rais. É, pois, importante, que um regime comu-nitário de responsabilidade ambiental tambémabranja os danos infligidos aos recursos natu-rais, pelo menos aqueles que já se encontramprotegidos pelo direito comunitário, nomeada-mente ao abrigo das directivas «Aves» e «Habi-tats», nas áreas designadas da rede Natura2000 (7). Os Estados-Membros deverão assegu-rar a reparação dos danos causados nestes recur-sos naturais protegidos, aconteça o que aconte-cer, mesmo nos casos em que um regime de res-ponsabilidade não possa ser aplicado (por exem-plo, se o poluidor não puder ser identificado),uma vez que se trata de uma obrigação impostapela Directiva «Habitats». Os efeitos preventi-vos da responsabilidade civil deverão, por suavez, ter um efeito de «estímulo» numa Uniãoalargada, facilitando assim a aplicação das re-gras ambientais pelos novos Estados-Membros.

3.4. PERMITIR UMA MELHOR INTEGRAÇÃO

O Tratado de Amesterdão introduziu, no artigo6.° do Tratado CE, o princípio de que as

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3. RAZÕES QUE JUSTIFICAM UM REGIME COMUNITÁRIO DE RESPONSABILIDADEAMBIENTAL E OS SEUS EFEITOSPREVISTOS

3.1. IMPLEMENTAÇÃO DOS PRINCÍPIOS AMBIENTAIS

ESSENCIAIS DO TRATADO CE

A responsabilidade ambiental é uma forma deimplementar os principais princípios de políti-ca ambiental consagrados no Tratado CE (n.° 2do artigo 174.°), sobretudo o princípio do po-luidor-pagador. Se este princípio não for apli-cado na cobertura dos custos da reparação dosdanos ambientais, ou o ambiente fica sem re-paração ou o Estado, e em última instância ocontribuinte, tem de a pagar. Assim, um pri-meiro objectivo é tornar o poluidor responsá-vel pelo dano que causou. Se os poluidores ti-verem de pagar pelos danos causados, redu-zirão a poluição até ao ponto em que o customarginal da sua atenuação seja superior à com-pensação que evitam pagar. Deste modo, a res-ponsabilidade ambiental leva à prevenção dosdanos e à internalização dos custosambientais (6) Esta responsabilidade tambémpoderá levar à aplicação de uma maior pre-caução, que terá como resultado uma pre-venção dos riscos e dos danos, além de poderencorajar o investimento em investigação e de-senvolvimento para aumentar os conhecimen-tos e melhorar as tecnologias.

3.2. ASSEGURAR A DESCONTAMINAÇÃO

E A RESTAURAÇÃO DO MEIO AMBIENTE

Para tornar o princípio do poluidor-pagadorverdadeiramente operacional, os Estados--Membros devem assegurar uma descontami-nação e restauração ou substituição efectivasdo ambiente, nos casos em que exista um po-luidor responsável, velando por que a compen-sação que este tem de pagar seja utilizada deforma adequada e eficaz para esse efeito.

(6) A internalização dos custos ambientais significa que os custosde prevenir e reparar a poluição do ambiente serão pagos direc-tamente pelas partes responsáveis pelos danos e não financiadospela sociedade em geral.

(7) Directiva 79/409/CEE do Conselho relativa à conservação dasaves selvagens, JO L 103, p. 1, e Directiva 92/43/CEE do Con-selho relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e daflora selvagens, JO L 206, p. 7.

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exigências em matéria de protecção do am-biente devem ser integradas na definição e exe-cução das outras políticas e acções da Comuni-dade. Um regime comunitário de responsabili-dade ambiental que abranja todas as activida-des regulamentadas pela comunidade que im-pliquem um risco para o ambiente (ver activi-dades que devem ser abrangidas no número4.2.2) permitirá uma melhor integração dasconsiderações ambientais nos diferentes secto-res envolvidos através da internalização doscustos ambientais.

3.5. MELHORAR O FUNCIONAMENTO DO MERCADO

INTERNO

Mesmo que os principais objectivos de um re-gime comunitário sejam de natureza ambiental,ele também pode contribuir para criar uma si-tuação de igualdade nas condições de con-corrência no mercado interno. Este aspecto éimportante, uma vez que a maior parte docomércio da União Europeia tem lugar no mer-cado interno, ou seja, o comércio intra-UE émais importante para os Estados-Membros doque o comércio extra-UE e, por conseguinte, asdiferenças de quadro legal e de custos que asempresas enfrentam no mercado interno têmmais importância do que as diferenças em re-lação a países terceiros.

Actualmente, a existência de qualquer proble-ma de concorrência no mercado interno susci-tado pelas diferenças nas abordagens à respon-sabilidade ambiental dos diversos Estados--Membros ainda é pouco clara. Isto poderá de-ver-se ao facto de os sistemas nacionais de res-ponsabilidade ambiental serem relativamentenovos na UE e ainda não estarem totalmenteoperacionais.

Contudo, a maioria dos regimes de responsabi-lidade ambiental existentes nos Estados-Mem-bros não abrange os danos causados à biodi-versidade. É concebível que o impacto econó-mico destes últimos possa ser significativa-mente maior do que o impacto resultante dasleis de responsabilidade civil nacionais exis-tentes e atingir limiares em que as preocu-pações com a competitividade das empresasestabelecidas num Estado-Membro tornem re-comendável que as autoridades nacionais

aguardem uma iniciativa comunitária e se abs-tenham de impor unilateralmente a responsabi-lidade civil em relação à biodiversidade. Sendoassim, isto também justificaria a acção daUnião Europeia com base na necessidade deassegurar uma igualdade nas condições de con-corrência no mercado interno.

As considerações anteriores sugerem que umregime comunitário de responsabilidade civiltambém deverá ser concebido tendo em vista aminimização dos possíveis impactos na com-petitividade da indústria da UE a nívelexterno (8) — uma questão que é especifica-mente analisada na secção 7. Esta é uma dasrazões para se aplicar uma abordagem gradualna introdução de um regime comunitário (vertambém a secção 6).

3.6. RESULTADOS ESPERADOS

Resulta daquilo que é dito no número 3.1 sobrea implementação dos princípios do poluidor--pagador, de prevenção e de precaução, que seespera que a responsabilidade civil gere incen-tivos para um comportamento mais responsá-vel por parte das empresas. Contudo, é neces-sário que várias condições sejam preenchidaspara que este efeito ocorra. Por exemplo, a ex-periência com a legislação do Superfund dosEstados Unidos (responsabilidade pela limpezadas zonas contaminadas) mostra a necessidadede evitar quaisquer possibilidades de contornara responsabilidade civil por meio da trans-ferência das actividades perigosas para empre-sas pouco capitalizadas, que se tornem insol-ventes em caso de danos significativos. Se asempresas conseguirem proteger-se contra os ri-scos da responsabilidade civil por meio de se-guros, não tenderão a recorrer a esta via per-versa. A disponibilidade de segurança financei-ra, por exemplo através de seguros, é, por con-seguinte, importante para assegurar a eficáciada responsabilidade civil em termos ambien-tais, uma preocupação que é analisada nasecção 4.9. A eficácia de qualquer regime deresponsabilidade ambiental exige um sistema

(8) É de salientar a este respeito que, no quadro da legislação deresponsabilidade ambiental, que também se aplica aos danoscausados aos recursos naturais, os EUA aplicam impostos ajus-tados consoante as fronteiras aos sectores mais sensíveis, ouseja, as indústrias petrolífera e química.

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de segurança financeira exequível, o que signi-fica que a segurança financeira deverá estardisponível em relação aos principais elementosconstituintes do regime. Além disso, a eficáciada responsabilidade pelos danos ambientais(contrariamente aos danos tradicionais) depen-de da capacidade que as autoridades adminis-trativas e judiciais tenham de tratar os processode forma expedita, bem como da existência demeios adequados de acesso à justiça à dispo-sição da população.

O efeito global da responsabilidade civil depen-de, pois, do contexto mais amplo e da concepçãoespecífica do regime de responsabilidade.

4. CARACTERÍSTICAS POSSÍVEISDE UM REGIME COMUNITÁRIODE RESPONSABILIDADEAMBIENTAL

A presente secção oferece uma descrição daspossíveis características principais de um regi-me comunitário. Todos ou alguns destes ele-mentos terão de ser tidos em conta, dependen-do da opção escolhida para a tomada de novasmedidas (ver secção 5).

4.1. AUSÊNCIA DE RETROACTIVIDADE

Por motivos de segurança jurídica e legítimaconfiança, o regime comunitário apenas deveráfuncionar prospectivamente. Os danos que fo-rem conhecidos após a entrada em vigor do re-gime comunitário deverão estar abrangidos, amenos que o acto ou omissão que os originoutenha tido lugar antes dessa entrada em vigor.O tratamento da poluição herdada do passadodeverá ficar ao cuidado dos Estados-Membros.Estes poderão criar, por exemplo, mecanismosde financiamento para tratar as zonas contami-nadas existentes, ou os danos causados à biodi-versidade, da maneira que melhor se adequar àsua situação nacional, tendo em conta elemen-tos como o número de zonas nessas condições,a natureza da poluição e os custos da sua lim-peza ou restauração. Para que o princípio daausência de retroactividade seja aplicado deuma forma harmonizada, haverá que definir oconceito de «poluição passada» numa fase pos-terior.

São de prever algumas custas de transacção as-sociadas à litigação respeitante ao ponto de se-paração entre aquilo que deverá ser considera-do como poluição passada e a poluição abran-gida pelo regime. Todavia, um sistema retroac-tivo teria impactos económicos significativa-mente mais elevados.

4.2. ÂMBITO DO REGIME

O âmbito do regime tem de ser abordado dedois ângulos diferentes: primeiro, os tipos dedanos a cobrir e, segundo, as actividades quedão origem a esses danos e que devem serabrangidas. Os parágrafos seguintes expõem omodo como esta questão poderá ser resolvida.

4.2.1. Danos a cobrir

Danos ambientais

Uma vez que o regime diz respeito à responsa-bilidade ambiental, os danos ambientais de-verão estar abrangidos. Ora isto não é, à partida,tão evidente como poderá parecer: várias leisnacionais designadas por «lei da responsabili-dade ambiental» (ou por nomes semelhantes)tratam de tipos de danos tradicionais, tais comoos danos pessoais ou patrimoniais, e não com osdanos causados ao ambiente em si mesmo. Osdanos são abrangidos por essas leis, se foremcausados por actividades consideradas perigo-sas para o ambiente, ou se forem causados porefeitos que originem danos (tradicionais) porintermédio do ambiente (por exemplo, poluiçãodo ar ou da água). São exemplos dessa legis-lação a lei alemã da responsabilidade ambien-tal, de 1990, e a lei dinamarquesa das compen-sações por danos ambientais, de 1994. Em algu-mas outras leis nacionais, a degradação do am-biente também se encontra abrangida, junta-mente com os danos tradicionais, mas raramen-te são apresentadas quaisquer outras regras paraespecificar este conceito.

No presente livro branco, dois tipos diferentesde danos são reunidos sob a designação de«danos ambientais», devendo ambos serabrangidos por um regime comunitário, no-meadamente:

a) danos causados à biodiversidade;b) danos sob a forma de contaminação de locais.

A maioria dos Estados-Membros ainda não co-meçou a abranger explicitamente os danos cau-sados à biodiversidade nos seus regimes deresponsabilidade ambiental. Contudo, todos osEstados-Membros possuem leis ou programaspara tratar da responsabilidade pelas zonascontaminadas. Na sua maioria, são leisadministrativas que visam assegurar a descon-taminação das zonas poluídas a expensas dopoluidor (e/ou de outros).

Danos tradicionais

Para uma abordagem coerente é importanteabranger também os danos tradicionais, comoos danos a pessoas e bens, caso tenham sido

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causados por uma actividade perigosa abrangi-da pelo âmbito de aplicação do regime, umavez que, em muitos casos, os danos tradicio-nais e os danos ambientais resultam de ummesmo acontecimento. Cobrir apenas os da-nos ambientais com o regime comunitário edeixar a responsabilidade pelos danos tradicio-nais inteiramente aos Estados-Membros pode-ria originar resultados injustos (por exemplo,nenhuma reparação ou uma reparação menorpara os danos pessoais do que para os danosambientais causados pelo mesmíssimo inci-dente). Além disso, a saúde humana — umimportante objectivo político por direito pró-prio — é um interesse estreitamente interliga-do com a protecção do ambiente: o n.° 1 doartigo 174.° do Tratado CE determina que apolítica da Comunidade no domínio do am-biente contribuirá para a prossecução (entreoutras coisas) do objectivo da protecção dasaúde das pessoas.

4.2.2. Actividades abrangidas

O objectivo de quase todos os regimes nacio-nais de responsabilidade ambiental é cobrir asactividades (9) que contêm um risco intrínsecode causar danos. Muitas dessas actividades en-contram-se presentemente regulamentadas pelalegislação comunitária no domínio do ambien-te, ou por legislação comunitária que possuium objectivo ambiental a par dos seus outrosobjectivos.

Para ser coerente, o quadro do regime de res-ponsabilidade tem de estar ligado à legislaçãocomunitária relevante em matéria de protecçãodo ambiente. Além de assegurar a restauraçãodo ambiente em casos em que, actualmente,esta não é possível, o regime de responsabili-dade também forneceria, deste modo, incenti-vos adicionais para uma correcta observânciadas leis nacionais que transpõem a legislaçãoambiental comunitária. Uma infracção a essalegislação incorreria não só em sanções admi-nistrativas ou penais, mas também, se ocorres-sem danos, numa obrigação imposta ao causa-dor (poluidor) de reparar os danos ou pagaruma compensação pelo valor perdido do pa-

trimónio danificado. Esta abordagem de âmbi-to fechado, associada à legislação comunitáriaexistente, tem além do mais a vantagem de as-segurar um nível óptimo de segurança jurídica.

As actividades a abranger, no que diz respeitoaos danos pessoais ou patrimoniais e às zonascontaminadas, poderiam ser as que estão regu-lamentadas nas seguintes categorias de legi-slação comunitária: legislação contendo limitesde descarga ou de emissão para as substânciasperigosas presentes na água ou na atmosfera;legislação que trata das substâncias e prepa-rações perigosas tendo (também) em vista aprotecção do ambiente; legislação com oobjectivo de prevenir e controlar os riscos deacidentes e de poluição, nomeadamente a Di-rectiva IPPC (integrated pollution preventionand control) e a Directiva Seveso II, alterada;legislação relativa à produção, manipulação,tratamento, valorização, reciclagem, redução,armazenamento, transporte, transferênciastransfronteiras e eliminação dos resíduos peri-gosos e outros; legislação no domínio da bio-tecnologia e legislação no domínio do trans-porte de substâncias perigosas. Na configu-ração futura de uma iniciativa comunitária,será necessário definir o âmbito das activida-des com maior precisão, estabelecendo, porexemplo, uma lista de todos os actos da legis-lação comunitária relevante com os quais o regime de responsabilidade civil deveria ser li-gado. Além disso, algumas destas actividades,como as referentes aos organismos genetica-mente modificados (OGM), não são perigosasem si mesmas, mas têm potencialidades para,em determinadas circunstâncias, causarem da-nos à saúde ou ambientais significativos. Istopoderia acontecer, por exemplo, em caso de fu-ga de uma instalação de confinamento de altonível ou em relação aos resultados imprevistosde uma libertação deliberada. Por este motivo,considera-se adequado que tais actividadessejam incluídas no âmbito de um regime deresponsabilidade civil a nível comunitário.Nestes casos, a definição precisa do regime,por exemplo, as causas de justificação que de-verão ser permitidas, poderá não ser a mesmapara todas as actividades relacionadas com osOGM, mas poderão ter de ser diferenciadas deacordo com a legislação pertinente e as activi-dades envolvidas.

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(9) No presente documento, a manipulação de substâncias que pos-suem esse risco intrínseco também está incluída na referência aactividades (perigosas).

Um factor importante a ter em conta no que dizrespeito aos danos causados à biodiversidade éa existência de uma legislação comunitáriaespecífica destinada a conservar a biodiversi-dade, nomeadamente a Directiva «Aves» e aDirectiva «Habitats». Estas directivas estabele-cem um regime, a implementar através da redeNatura 2000, de protecção especial dos recur-sos naturais, nomeadamente os que são impor-tantes para a conservação da biodiversidade.Elas contêm, nomeadamente, exigências deque os danos significativos aos recursos natu-rais protegidos sejam reparados. Os Estados--Membros são os destinatários dessas obri-gações. O regime de responsabilidade ambien-tal forneceria o instrumento para obrigar o po-luidor a pagar pela reparação desses danos.Uma vez que o objectivo das duas directivas éa protecção dos recursos naturais em questão,independentemente da actividade que lhes cau-sou os danos, e dado esses recursos serem vul-neráveis e também poderem, por conseguinte,ser danificados com bastante facilidade por ou-tras actividades para além das intrinsecamenteperigosas, um regime de responsabilidadeaplicável aos danos causados à biodiversidadedeveria abranger igualmente outras activida-des, para além das perigosas, que causam da-nos significativos nas áreas protegidas ao abri-go da rede Natura 2000. Contudo, o tipo deresponsabilidade, neste caso, deverá ser dife-rente da responsabilidade aplicável aos danoscausados por actividades perigosas, como é ex-plicado no número 4.3.

4.3. O TIPO DE RESPONSABILIDADE, AS CAUSAS DE

JUSTIFICAÇÃO PERMITIDAS E O ÓNUS DA PROVA

A responsabilidade estrita significa que não énecessário determinar a culpa do agente, masapenas o facto de o acto (ou omissão) ter cau-sado o dano. À primeira vista, a responsabili-dade baseada na culpa (10) poderá parecer maiseficiente do ponto de vista económico do que aresponsabilidade estrita, visto que os incenti-vos para as despesas de atenuação não exce-dem os benefícios da redução das emissões.

Todavia, os regimes de responsabilidade am-biental nacionais e internacionais mais recentestendem a ser baseados no princípio da respon-sabilidade estrita, porque se parte do princípiode que é mais fácil atingir os objectivos am-bientais dessa forma. Uma das razões para queisto aconteça é a grande dificuldade que osqueixosos têm de provar a culpa do arguidonos processos de responsabilidade ambiental.Outra razão é a convicção de que deve ser apessoa que exerce uma actividade intrinseca-mente perigosa a suportar o risco de a sua acti-vidade poder causar danos, e não a vítima ou asociedade em geral. Estas razões militam a fa-vor de um regime comunitário baseado, regrageral, na responsabilidade estrita. Tal como éreferido no número 4.2.2, os danos causados àbiodiversidade deveriam ser abrangidos pelaresponsabilidade ambiental, quer fossem cau-sados por uma actividade perigosa, quer não.Propõe-se, todavia, que seja aplicado uma res-ponsabilidade baseada na culpa em vez da res-ponsabilidade estrita a esses danos se estes fo-rem causados por uma actividade não perigo-sa. As actividades realizadas em conformidadecom as medidas de implementação das directi-vas «Aves» e «Habitats» que visam salvaguar-dar a biodiversidade não suscitariam a respon-sabilidade civil da pessoa que exerce a activi-dade, a não ser se houver culpa. Essas activi-dades podem realizar-se, por exemplo ao abri-go de um contrato agro-ambiental em confor-midade com o Regulamento do Conselho rela-tivo ao apoio ao desenvolvimento rural (11). OEstado será responsável pela reparação ou pelacompensação dos danos causados à biodiversi-dade por uma actividade não perigosa, caso aculpa do seu causador não possa ser provada.

No quadro de um regime de responsabilidadeambiental, haveria que assegurar a coerênciacom outras políticas comunitárias e com asmedidas que aplicam essas políticas.

A eficácia de um regime de responsabilidadedepende não só do carácter básico do regime,mas também de elementos como as causas dejustificação permitidas e a divisão do ónus deprova. Os efeitos positivos da responsabilidadeestrita não deverão, portanto, ser prejudicados

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(10) A responsabilidade baseada na culpa existe quando um operadorage de forma incorrecta intencionalmente, por negligência oupor falta de cuidado. Tal acto (ou omissão) pode envolver o in-cumprimento de normas jurídicas ou das condições de uma li-cença ou pode assumir qualquer outra forma. (11) Regulamento (CE) n.° 1257/99 do Conselho (JO L160, p. 80).

pela permissão de demasiadas causas de justifi-cação, ou pela imposição de um ónus da provaimpossível ao queixoso.

Causas de justificação

As causas de justificação comummente aceitesdeverão ser permitidas, como o caso de forçamaior, a contribuição para os danos ou o con-sentimento por parte do queixoso e a inter-venção de terceiros (um exemplo desta últimacausa de justificação é o caso em que um ope-rador causou danos através de uma actividaderealizada em obediência a uma ordem compul-siva dada por um autoridade pública) (12).

Várias partes interessadas, em especial os ope-radores económicos, expressaram o ponto devista de que também deveria ser permitida umacausa de justificação em relação aos danoscausados por emissões para o ambiente autori-zadas nas regulamentações comunitárias, devi-do ao estado da arte e/ou como risco de desen-volvimento. Por razões económicas, eles ne-cessitam de previsibilidade no que se refere àssuas responsabilidades em relação a terceiros,mas a ocorrência e a extensão destas responsa-bilidades estão de qualquer modo sujeitas auma evolução contínua (por exemplo, alte-rações na legislação e na jurisprudência, pro-gressos médicos, etc.). As causas de justifi-cação como as aqui mencionadas não são nor-malmente autorizadas pelos regimes nacionaisde responsabilidade ambiental em vigor nosEstados-Membros da UE.

As decisões sobre essas causas de justificaçãodeverão ter em conta todos os impactos perti-nentes, entre os quais os eventuais efeitos nasPME (ver igualmente a secção 7).

Ónus da prova

Nos processos relativos ao ambiente, o queixo-so poderá ter mais dificuldade do que o argui-do em provar factos respeitantes à ligação cau-sal (ou à sua ausência) entre uma actividaderealizada pelo arguido e os danos ocasionados.Por isso, vários regimes de responsabilidade

ambiental nacionais contêm disposições desti-nadas a aliviar o ónus da prova em relação àculpa ou à causalidade a favor do queixoso. Oregime comunitário também poderá conteruma ou outra forma de alívio do ónus da provatradicional, permitindo que seja definida commaior precisão numa fase posterior.

Aplicação da equidade

Poderão ocorrer determinadas circunstânciasque tornem injusto que o poluidor tenha de pa-gar totalmente a compensação pelos danos quecausou. Poderá ser concedida alguma latitudeao tribunal (ou a qualquer outro organismocompetente, designadamente um organismo dearbitragem) para que decida — por exemplo,nos casos em que o operador que causou os da-nos possa provar que estes foram inteira e ex-clusivamente provocados por emissões explicita-mente autorizadas na licença de que é titular —que parte da compensação deverá ser paga pelaautoridade que concede as licenças, em vez dopoluidor. Seria ainda necessário definir outroscritérios para uma tal disposição, por exemplo ode que o operador responsável tivesse feito to-dos os possíveis para evitar os danos.

4.4. QUEM DEVE SER RESPONSÁVEL?

A pessoa (ou pessoas) que exerce(m) o contro-lo de uma actividade (abrangida pela definiçãodo âmbito) causadora do dano (isto é, o opera-dor) deve ser a parte responsável ao abrigo deum regime comunitário de responsabilidadeambiental (13). Se a actividade é realizada poruma empresa sob a forma de pessoa colectiva,a responsabilidade é da pessoa colectiva e nãodos gestores (decisores) ou outros empregadosque possam ter participado na actividade. Asentidades que concedem empréstimos semexercer qualquer controlo operacional não de-verão ser responsáveis.

4.5. CRITÉRIOS PARA OS DIFERENTES TIPOS DE DANOS

Há diferentes abordagens indicadas para lidarcom os diferentes tipos de danos. Em relaçãoaos danos causados à biodiversidade, não exis-tem regras e critérios de responsabilidade em

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(12) Há determinados aspectos processuais que também podem serrelevantes com vista à contestação da responsabilidade, tais co-mo a falta de jurisdição do tribunal que instaura o processo ouquestões de limitação.

(13) Contudo, os Estados-Membros também podem responsabilizaroutras partes, com base no artigo 176.° do Tratado CE.

número significativo, sendo pois necessário de-senvolvê-los. No que diz respeito à responsabi-lidade pelas zonas contaminadas, já existem leise sistemas nacionais, mas são bastante diferen-tes entre si. Os danos tradicionais deverão sertratados de forma coerente em relação às outrasformas, ambientais, de danos, o que só poderáser alcançado se as regras fundamentais foremas mesmas para cada tipo de danos.

4.5.1. Danos causados à biodiversidade

Dado que esta área não está geralmente abrangidapelas regras de responsabilidade civil dos Esta-dos-Membros, um regime de responsabilidadecomunitário poderia dar início à cobertura destetipo de danos, dentro dos limites da legislação co-munitária existente em matéria de biodiversidade.

Que danos causados à biodiversidade deverãoser cobertos?

Os danos causados à biodiversidade, que estejaprotegida nas áreas da rede Natura 2000, combase nas directivas relativas aos habitats e àsaves selvagens, deverão ser cobertos. Tais da-nos poderiam assumir a forma de danos aoshabitats, à fauna selvagem ou a espécies deplantas, como se define nos anexos às directi-vas em questão.

Quando devem os danos causados à biodiversidade ser cobertos?

Deverá existir um limiar mínimo para desenca-dear o regime: só os danos significativos de-vem ser cobertos. Os critérios para determinareste limiar deverão ser obtidos, em primeiro lu-gar, a partir da interpretação deste conceito nocontexto da Directiva «Habitats» (14).

Como avaliar os danos causados à biodiversidade e assegurar a sua reparaçãoa custos razoáveis?

A avaliação económica dos danos causados àbiodiversidade assume uma importância espe-cial nos casos em que os danos são irrepará-veis. Contudo, mesmo que a reparação dos da-

nos seja exequível, também têm de existircritérios de avaliação para o recurso natural da-nificado, a fim de evitar que os custos da suarestauração sejam desproporcionados. Terá deser realizada uma análise de custo-benefício ouuma análise de razoabilidade, caso a caso. Oponto de partida para uma tal análise, nos ca-sos em que a restauração é exequível, deveráser os custos de restauração (incluindo os cus-tos da avaliação dos danos). Para avaliar os be-nefícios do recurso natural (15), é necessárioelaborar um sistema para o qual se poderá re-colher inspiração em alguns sistemas existen-tes ou actualmente em desenvolvimento a nívelregional (por exemplo, Andaluzia, Hessen).

Se a restauração não for tecnicamente possível,ou apenas o for parcialmente, a avaliação dosrecursos naturais tem de basear-se nos custosde soluções alternativas, visando a instalaçãode recursos naturais equivalentes aos recursosnaturais destruídos, de modo a restabelecer onível de conservação da natureza e de biodi-versidade incorporado na rede Natura 2000.

A avaliação dos recursos naturais poderá sermais ou menos dispendiosa, consoante o méto-do utilizado. Os métodos de avaliação econó-mica, como a avaliação contingente, os custosde transporte e outras formas de técnicas depreferência revelada, que exigem a realizaçãode questionários a um grande número de pes-soas podem ser dispendiosos se forem efectua-dos em todos os casos. A utilização de técnicasde «transferência de benefícios» podem, toda-via, reduzir os custos significativamente. O de-senvolvimento de bases de dados sobre a trans-ferência de benefícios, tais como o Inventáriode Recursos para Avaliação Ambiental (EVRI),que contém material de avaliação relevante, éparticularmente importante. Estas bases de da-dos podem ser utilizadas para contextualizar oproblema e como uma fonte de avaliação di-rectamente comparável.

Como assegurar um nível mínimo de restauração?

A restauração deverá visar a reposição do esta-do em que se encontrava o recurso natural antes

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(15) Por exemplo, a presença do pica-pau mediano (ver primeira pá-gina), uma espécie protegida ao abrigo da Directiva «Aves».

(14) Em breve, será publicado um documento dos serviços da Co-missão sobre a interpretação deste e de outros conceitos no con-texto do artigo 6.° da Directiva «Habitats».

de ocorrer o dano. Para calcular esse estado, po-dem ser utilizados dados históricos e dados dereferência (as características normais do recursonatural em causa). A reprodução da qualidade eda quantidade dos recursos naturais não serápossível, na maioria das vezes, ou apenas serápossível mediante custos extremos. Por conse-guinte, o objectivo a atingir deverá ser antes ode repor os recursos danificados numa condiçãocomparável, tendo igualmente em consideraçãofactores como a função e a utilização futura pre-sumível dos recursos danificados.

O impacto dos danos causados à biodiversida-de nos custos de prevenção e restauração

Os danos causados à biodiversidade, naacepção do presente livro branco, apenas po-dem verificar-se nas zonas protegidas ao abrigodas directivas «Habitats» e «Aves», as quais,uma vez implantada a rede Natura 2000, de-verão abranger até cerca de 10% do territóriocomunitário. Nestas áreas apenas poderão serrealizadas actividades que não prejudiquem oambiente. Isto significa que o grosso dos danosambientais causados a estas zonas só poderáadvir de instalações que desenvolvam activida-des perigosas em localidades próximas. Contu-do, estas instalações já se encontram abrangi-das pelos outros pilares do regime proposto,que abordam os danos sob a forma de danostradicionais e de contaminação de locais. Distoresulta que o único custo adicional para estasactividades, devido à cobertura da biodiversi-dade, é o referente à prevenção dos danos e àrestauração da biodiversidade em conformida-de com os critérios previstos no livro branco.

Uma vez que, como foi dito, não deverão serdesenvolvidas actividades perigosas nas áreasprotegidas, os danos à biodiversidade que nelasocorram só excepcionalmente serão causadospor indústrias ou grandes instalações abrangi-das pela Directiva IPPC, para as quais os cus-tos e a competitividade constituem uma ques-tão crucial. Assim, o impacto da responsabili-dade pelos danos causados à biodiversidadeserá mínimo no caso destas indústrias. Por ou-tro lado, as actividades não prejudiciais para oambiente autorizadas nas áreas protegidas, pelasua própria natureza, internalizarão provavel-mente de forma pouco onerosa os níveis de-sejados de prevenção e restauração.

4.5.2. Zonas contaminadas

A maioria dos Estados-Membros possui leis ouprogramas especiais para resolver o problemada limpeza das zonas contaminadas, tanto anti-gas como recentes. O regime comunitário de-verá visar a aplicação dos princípios ambien-tais (poluidor-pagador, de prevenção e de pre-caução) à contaminação recente e com um cer-to nível de harmonização em matéria de nor-mas e objectivos de limpeza. Nas zonas conta-minadas, aplicar-se-á a abordagem em termosde actividades perigosas e o regime apenasserá desencadeado se a contaminação for signi-ficativa. As zonas contaminadas incluem o so-lo, as águas superficiais e as águas subterrâ-neas. Sempre que uma área protegida ao abrigoda legislação relativa à biodiversidade façaparte de uma zona contaminada, o regime paraos danos causados à biodiversidade aplicar-se--á a essa área, em complemento do regime pa-ra as zonas contaminadas. Isto poderá signifi-car que a restauração dos recursos naturaisafectados tem de ser realizada depois da des-contaminação da zona em causa.

Normas de limpeza

Trata-se de normas para avaliar e decidir se éou não necessário limpar uma zona contami-nada. Tal como acontece com a biodiversida-de, só os danos significativos serão cobertosnesta área. O principal critério qualitativo paraeste efeito será o seguinte: a contaminação sus-cita uma ameaça grave para o Homem e o am-biente?

Objectivos da limpeza

Estes objectivos devem definir a qualidade dosolo e da água da zona que deve ser mantidaou restaurada. O principal objectivo deverá sero de eliminar toda e qualquer ameaça grave pa-ra o Homem e o ambiente. Os limiares aceitá-veis seriam determinados de acordo com asmelhores técnicas disponíveis em condiçõeseconómica e tecnicamente viáveis (como nocaso da Directiva IPPC). Outro objectivo de-verá ser o de pôr o solo em condições parauma utilização efectiva e plausível dos terre-nos. Estes objectivos qualitativos devem, sem-pre que possível, ser combinados com normas

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numéricas quantificadas que indiquem a quali-dade do solo e da água que deve ser obtida. Sea limpeza não for exequível, por razões econó-micas ou por razões técnicas, o confinamentototal ou parcial poderá ser uma possibilidade.

4.5.3 Danos tradicionais

A definição de danos tradicionais, nomeada-mente os danos a pessoas e bens e possivelmen-te as perdas económicas continuarão a ser da re-sponsabilidade dos Estados-Membros. Todos oselementos do regime tratados no presente livrobranco deverão, todavia, ser igualmente aplica-dos aos danos tradicionais, com excepção dasregras específicas sobre o acesso à justiça (4.7)e dos critérios específicos para a reparação e aavaliação dos danos ambientais (4.5.1 e 4.5.2).No que se refere aos danos tradicionais, o regi-me comunitário não deverá introduzir um con-ceito de «danos significativos».

4.5.4 Relação com a directiva relativa à responsa-bilidade decorrente dos produtos defeituo-sos (16)

A directiva relativa à responsabilidade decor-rente dos produtos defeituosos trata dos danosa pessoas e bens (isto é, danos tradicionais)causados por um produto defeituoso, mas nãoabrange os danos ambientais. As sobreposiçõesentre os dois regimes de responsabilidade nãopodem ser excluídos no domínio dos danos tra-dicionais. É o que poderá acontecer, por exem-plo, quando os danos são causados por um pro-duto que contenha substâncias perigosas e queseja um produto defeituoso devido a umamaior presença de substâncias químicas do quea permitida pela legislação comunitária emmatéria de ambiente. Num caso desses, a direc-tiva relativa à responsabilidade decorrente dosprodutos defeituosos deverá prevalecer como alegislação aplicável quando for exigida umacompensação por danos tradicionais (17).

4.6. ASSEGURAR UMA DESCONTAMINAÇÃO

E RESTAURAÇÃO EFECTIVAS DO MEIO AMBIENTE

Uma obrigação comum aos danos causados àbiodiversidade e à contaminação de locais de-verá ser a de que a indemnização ou compen-sação paga pelo poluidor para a restauração oulimpeza terá de ser efectivamente gasta paraesse efeito. Se a reparação dos danos não for,ou só for parcialmente, possível, por razõestécnicas ou económicas (custo-benefício), acompensação correspondente ao valor dos da-nos não reparados deve ser gasta em projectoscomparáveis de restauração ou melhoramentode recursos naturais protegidos. A determi-nação dos projectos comparáveis pelas autori-dades competentes deverá depender de umaanálise minuciosa dos benefícios ambientaisobtidos.

4.7. ACESSO À JUSTIÇA

O processo de danos causados ao ambiente é di-ferente do processo de danos tradicionais, emque as vítimas têm o direito de apresentarqueixa junto dos órgãos administrativos ou ju-diciais competentes com vista a salvaguardar osseus interesses privados. Dado que a protecçãodo ambiente é um interesse público, o Estado(incluindo outros sectores da governação) tem aprimeira responsabilidade de agir se o ambientesofrer danos, ou estiver ameaçado de os sofrer.Contudo, há limites para a disponibilidade dosrecursos públicos para este efeito e é cada vezmais reconhecido que o público em geral se de-veria sentir responsável pelo ambiente e ser ca-paz, em determinadas circunstâncias, de agirem sua defesa. A Comissão referiu-se à necessi-dade desse melhor acesso à justiça na sua Co-municação ao Conselho e ao Parlamento sobrea «Implementação da legislação comunitáriaem matéria de ambiente» (18).

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(16) Directiva 85/374/CEE do Conselho relativa à aproximação dasdisposições legislativas, regulamentares e administrativas dosEstados-Membros em matéria de responsabilidade decorrentedos produtos defeituosos; JO 85 L 210, p. 29, alterada pela Di-rectiva 99/34/CE; JO 99 L 141, p. 20.

(17) A Comissão publicou recentemente um livro verde sobre a res-ponsabilidade decorrente dos produtos defeituosos, a fim dereunir informações sobre a aplicação efectiva da directiva e ini-ciar um debate sobre a eventual necessidade de uma revisãosubstancial da mesma.

(18) COM(96) 500 final. «O melhor acesso aos tribunais por partedas organizações não governamentais e dos indivíduos teria nu-merosos efeitos positivos no que diz respeito à implementaçãoda legislação ambiental comunitária. Em primeiro lugar, tornarámais provável que, quando necessário, os processos individuaisrelativos a problemas de aplicação da legislação comunitáriasejam resolvidos de acordo com os requisitos do direito comu-nitário. Em segundo lugar, e provavelmente com mais importân-cia, terá um efeito geral de melhorar a aplicação prática e a exe-cução do direito ambiental da Comunidade, em geral, uma vezque os agentes potencialmente responsáveis tenderão a cumpriros seus requisitos a fim de evitar a maior probabilidade de liti-gação» (p. 12).

Um importante instrumento jurídico nestedomínio é a Convenção de Århus (19). Nela seincluem disposições específicas sobre o acessoà justiça que constituem uma base para dife-rentes acções por parte de indivíduos e de gru-pos de interesse público. Entre estas acçõescontam-se as seguintes: contestar uma decisãode uma autoridade pública em tribunal ou nou-tro órgão independente e imparcial criado porlei (o direito de controlo administrativo e judi-cial), solicitar medidas correctivas adequadas eeficazes, incluindo acções inibitórias, e contes-tar actos e omissões por parte de particulares eautoridades públicas que infrinjam o direitoambiental (20). Um regime de responsabilidadeambiental comunitário poderá contribuir para aaplicação da Convenção no direito comunitá-rio, de acordo com as orientações seguintes.

4.7.1. «Abordagem em duas camadas»: o Estadodeve ser responsável em primeiro lugar

Os Estados-Membros devem estar sujeitos aodever de serem os primeiros a assegurar a re-paração dos danos causados à biodiversidade ea um dever de descontaminação (primeira ca-mada), utilizando a compensação ou a indem-nização pagas pelo poluidor. Deve considerar--se que os grupos de interesse público que pro-movem a protecção do ambiente (e preenchemos requisitos pertinentes nos termos do direitonacional) têm um interesse na tomada de deci-sões no domínio do ambiente (21). Em geral, osgrupos de interesse público devem obter o di-reito de agir de forma subsidiária, isto é, ape-nas se o Estado não agir ou agir de forma ina-dequada (segunda camada). Esta abordagemdeve ser aplicável ao controlo administrativo ejudicial e às acções contra o poluidor.

4.7.2. Casos urgentes (acções inibitórias, custos da acção preventiva)

Nos casos urgentes, os grupos de interesse de-vem ter o direito de solicitar directamente ao

tribunal uma acção inibitória, a fim de obrigaro poluidor (potencial) a agir ou abster-se deagir, prevenir danos significativos ou evitarque sejam causados danos futuros no ambiente.Para este fim, devem ser autorizados a proce-der judicialmente contra o alegado poluidor,sem terem de se dirigir primeiramente ao Esta-do. O direito de interpor uma acção para ob-tenção de medidas preventivas ou reparadoraspode visar a proibição de uma actividadeprejudicial ou uma ordem contra o operadorpara que este previna os danos, antes ou depoisde um incidente, ou para que desenvolva medi-das de recuperação. Compete ao tribunal deci-dir se essa acção inibitória se justifica.

A possibilidade de apresentar pedidos de reem-bolso de custos razoáveis em que tenham in-corrido na tomada de medidas preventivas ur-gentes (isto é, para evitar danos ou novos da-nos) deverá ser concedida, numa primeira ins-tância, aos grupos de interesse, sem que estestenham de pedir primeiramente que uma auto-ridade pública tome medidas.

4.7.3. Assegurar conhecimentos especializados suficientes e evitar custos desnecessários

Só os grupos de interesse que cumpram crité-rios qualitativos objectivos deverão ter a possi-bilidade de proceder judicialmente conta oEstado ou o poluidor. A restauração do am-biente deverá ser realizada em cooperação comas autoridades públicas e de uma forma optimi-zada e economicamente eficiente. A disponibi-lidade de conhecimentos especializados especí-ficos e o envolvimento de peritos e cientistasindependentes e reconhecidos poderá desem-penhar um papel fundamental.

Uma vez que haverá inevitavelmente custos en-volvidos na utilização dos direitos de acesso àjustiça, valerá a pena investigar de que modo assoluções extrajudiciais, como a arbitragem ou amediação, poderão ser utilizadas neste contexto.Essas soluções visam poupar tempo e despesas.

4.8. RELAÇÃO COM AS CONVENÇÕES INTERNACIONAIS

Há um número crescente de convenções e pro-tocolos internacionais que tratam da responsa-bilidade (ambiental) em diversos domínios. Há

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(19) Convenção das Nações Unidas/Comissão Económica para a Eu-ropa sobre o acesso à informação, a participação pública na to-mada de decisões e o acesso à justiça em questões ambientais,que foi adoptada e assinada, também pela Comunidade, na quartaConferência Ministerial realizada em Århus (Dinamarca), em23-25 de Junho de 1998.

(20) Artigo 9.° da Convenção de Århus.(21) N.° 5 do artigo 2.° da Convenção de Århus.

muito que existe, por exemplo, um conjunto deconvenções e protocolos respeitantes a danoscausados pelas actividades nucleares e tambémno domínio da poluição marinha causada porhidrocarbonetos. Mais recentemente, foi esta-belecida uma convenção sobre os danos causa-dos pelo transporte marítimo de substâncias pe-rigosas e tóxicas, a qual está a ser actualmenteconsiderada pelos Estados-Membros tendo emvista a sua possível ratificação. Todas estas con-venções são baseadas numa responsabilidadeestrita, mas limitada, e no conceito de um se-gundo nível de compensação. No caso da po-luição por hidrocarbonetos, o segundo nível éconstituído por um fundo, conjuntamente man-tido pelas empresas petrolíferas que para elecontribuem nos países importadores, que com-pensa — também até um determinado limite —as responsabilidades que ultrapassam a dos ar-madores dos navios. Tendo em conta os recen-tes acidentes de poluição marinha, deveria ana-lisar-se se o regime internacional deverá sercomplementado por medidas comunitárias. AComissão irá elaborar uma comunicação sobrea segurança dos petroleiros (Junho de 2000)analisando, designadamente, a necessidade deum regime complementar comunitário relativoà responsabilidade pelos derrames petrolíferos.Serão examinadas as diferentes opções nestedomínio, tomando em consideração o carácterespecífico do sector. De um modo mais geral,um futuro regime comunitário em matéria deresponsabilidade ambiental terá de clarificar atéque ponto existe margem para a aplicação desseregime nas áreas que já se encontrem cobertaspelo direito internacional.

4.9. SEGURANÇA FINANCEIRA

A cobertura por seguro é importante para ga-rantir o cumprimento dos objectivos de um re-gime de responsabilidade ambiental.

Foi constatado que a responsabilidade estritalevava à criação de empresas-satélites, ou à de-legação das actividades de produção arriscadasdas empresas maiores em empresas mais pe-quenas, com o intuito de fugir à responsabili-dade. Estas empresas mais pequenas, que care-cem frequentemente dos recursos necessáriospara possuírem sistemas de gestão dos riscostão eficazes como as empresas maiores do

mesmo ramo, tornam-se frequentemente re-sponsáveis por uma percentagem mais elevadados danos causados do que a sua dimensãopermitiria supor. Quando causam danos,também são menos susceptíveis de possuir osrecursos financeiros para pagarem a reparaçãodesses danos. A disponibilidade de seguros reduz os riscos a que as empresas estão expo-stas (transferindo-os em parte para as segura-doras). Deste modo, também seriam menospropensas a tentar fugir à responsabilidade (22).

A disponibilidade de seguros para os riscosambientais e, em especial, para os danos causa-dos aos recursos naturais, irá aumentar prova-velmente, de forma gradual. Enquanto nãoexistirem mais técnicas de medição geralmenteaceites para quantificar os danos ambientais, aamplitude da responsabilidade será difícil deprever. Contudo, o cálculo de tarifas relaciona-das com o risco é importante para a satisfaçãodas responsabilidades financeiras previstas noscontratos dos seguros e as companhias de se-guros são obrigadas a estabelecer disposiçõestécnicas adequadas em todas as ocasiões. O de-senvolvimento de critérios qualitativos e quan-titativos fiáveis para o reconhecimento e a me-dição dos danos ambientais melhorará a segu-rança financeira à disposição do regime de res-ponsabilidade e contribuirá para a sua viabili-dade, mas isto não acontecerá de um dia para ooutro e continuará, provavelmente, a ser dis-pendioso. Este facto justifica que se adopteuma abordagem cuidadosa no estabelecimentodo regime de responsabilidade.

A fixação de um limite máximo para as indem-nizações pelos danos causados aos recursos na-turais poderá aumentar as possibilidades de umdesenvolvimento rápido do mercado de segurosneste domínio, muito embora debilite a apli-cação efectiva do princípio do poluidor-pagador.

Quando se analisa o mercado de seguros —sendo os seguros uma das formas possíveis de

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(22) Por outro lado, uma empresa que tenha a possibilidade de fazerum seguro contra os danos que poderá potencialmente causaraos recursos naturais continua a ter interesse em comportar-sede forma responsável. Isto acontece porque, para obter uma apó-lice de seguro, uma empresa tem normalmente de passar poruma auditoria ambiental, é muitas vezes obrigada a possuir umsistema eficaz de gestão dos riscos e, se for necessário pagaruma indemnização de seguro, é frequentemente obrigada a su-portar uma parte dos custos.

prover à segurança financeira, a par, por exem-plo, das garantias bancárias, as reservas inter-nas ou os sistemas de «pooling» sectoriais —verifica-se que a cobertura dos riscos de danoambiental ainda se encontra relativamente pou-co desenvolvida, embora estejam a ser realiza-dos nítidos progressos em sectores do mercadode seguros especializados nesta área. Umexemplo é o desenvolvimento de novos tiposde apólices de seguros para cobrir os custos en-volvidos na limpeza das zonas contaminadasnos Países Baixos.

A cobertura por seguro dos riscos de dano am-biental é essencial para a segurança financeiramas depende consideravelmente da segurançajurídica e da transparência proporcionadas peloregime de responsabilidade. Todavia, os regi-mes de responsabilidade ambiental de quasetodos os Estados-Membros ainda não instituí-ram a segurança financeira como requisito le-gal. Nos casos em que isso foi feito, nomeada-mente na lei alemã da responsabilidade am-biental, a implementação da disposição emcausa deparou com dificuldades, que até à dataimpediram a promulgação do necessário decre-to regulamentador.

As preocupações dos sectores financeiros sãouma das razões da abordagem gradual mencio-nada no presente documento (ver secção 6). Agama restrita de actividades perigosas, a limi-tação aos recursos naturais que já se encontramprotegidos pelo direito comunitário existente ea limitação aos danos significativos são tudoaspectos que contribuem para tornar os riscossuscitados pelo regime mais calculáveis e ma-nejáveis. Além disso, o regime comunitárionão deverá impor a obrigação de ter uma se-gurança financeira, a fim de permitir a flexibi-lidade necessária enquanto ainda for necessárioacumular experiência com o novo regime. Aoferta de segurança financeira por parte dossectores de seguros e bancário para os riscosresultantes do regime deverá ocorrer volunta-riamente. A Comissão tenciona continuar osdebates com estes sectores, a fim de estimularo futuro desenvolvimento de instrumentosespecíficos de garantia financeira.

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5. DIFERENTES OPÇÕES DE ACÇÃO COMUNITÁRIA

Várias opções e instrumentos diferentes foramconsiderados no decurso do processo de desen-volvimento de uma abordagem à responsabili-dade ambiental. Nesta secção descrevem-se osprincipais, bem como as respectivas vantagense desvantagens.

5.1. A ADESÃO DA COMUNIDADE À CONVENÇÃO

DE LUGANO

Em 1993, foi adoptada a Convenção do Con-selho da Europa sobre a responsabilidade civilpor danos resultantes de actividades perigosaspara o ambiente. A Comissão e todos os Esta-dos-Membros participaram nas negociações. AConvenção contém um regime de responsabili-dade ambiental que abrange todos os tipos dedanos (tanto os tradicionais, nomeadamente osdanos causados a pessoas e bens, como a de-gradação do ambiente per se), quando causa-dos por uma actividade perigosa. As activida-des perigosas no domínio das substâncias peri-gosas, da biotecnologia e dos resíduos sãoobjecto de uma definição mais aprofundada. Oâmbito é aberto no sentido em que outras acti-vidades, para além das que são explicitamentereferidas, também poderão ser classificadas co-mo perigosas. O público tem à sua disposiçãoum resumo da história, do conteúdo e dos sig-natários desta convenção.

A adesão da Comunidade a esta convenção te-ria a vantagem de estar de acordo com oprincípio da subsidiariedade a nível internacio-nal (não deve ser estabelecida uma nova legis-lação comunitária se o problema em causa pu-der ser resolvido pela adesão da Comunidade auma convenção internacional já existente).Além disso, a Convenção possui uma cobertu-ra abrangente (todos os tipos de danos resul-tantes de actividades perigosas) e um âmbitoamplo e aberto, que tem o mérito de apresentarum sistema coerente e de tratar os operadoresde todas as actividades perigosas da mesmamaneira. Seis Estados-Membros (23) assinarama Convenção e outros estão a considerar a pos-sibilidade de o fazerem. Vários Estados-Mem-

bros (24) já elaboraram legislação para aplicar aConvenção, ou estão em vias de preparar a ra-tificação. Porém, outros Estados-Membros (25)não tencionam assiná-la nem ratificá-la. AConvenção também está aberta à adesão dospaíses da Europa Central e Oriental, incluindopaíses que não são membros do Conselho daEuropa, para poder ter uma importante expan-são internacional. A adesão da Comunidadepoderia encorajar outros países a aderiremtambém.

Comparando o regime da Convenção de Luga-no com os regimes de responsabilidade am-biental dos Estados-Membros, fica-se com aimpressão geral de que a Convenção vai maislonge do que a maioria dos Estados-Membros,em alguns aspectos (nomeadamente no deabranger explicitamente os danos ambientaisper se). O seu âmbito aberto de actividades pe-rigosas também vai mais longe do que váriosEstados-Membros, que possuem regimes comum âmbito fechado e mais limitado. Estes últi-mos Estados-Membros, e a maior parte daindústria, sentem que o âmbito da Convençãode Lugano é excessivamente amplo e propor-ciona muito pouca segurança jurídica, além deconsiderarem que as suas definições, especial-mente no domínio dos danos ecológicos, sãodemasiado vagas. A convenção aborda efecti-vamente os danos ambientais, mas de formabastante imprecisa. Por exemplo, não exige aadopção de medidas de reparação nem apontacritérios para a reparação ou para a avaliaçãoeconómica de tais danos. Deste modo, se aadesão à convenção fosse considerada, serianecessário um instrumento jurídico comunitá-rio que completasse o regime de Lugano, a fimde conferir maior clareza e precisão a esta no-va área, no que diz respeito à responsabilidade.

5.2. UM REGIME EXCLUSIVAMENTE PARA OS DANOS

TRANSFRONTEIRIÇOS

Os Estados-Membros estão cada vez maisconscientes dos danos causados através dassuas fronteiras, em grande medida devido àsensibilidade pública à poluição proveniente deoutro país. É provável que a consciência dos

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(23) Finlândia, Grécia, Itália, Luxemburgo, Países Baixos e Portugal.(24) Áustria, Finlândia, Grécia, Países Baixos, Portugal.(25) Dinamarca, Alemanha, Reino Unido.

problemas transfronteiriços aumente aindamais com o progresso da aplicação da Directi-va «Habitats» e da rede Natura 2000 e com aconstatação de que muitas áreas protegidas ul-trapassam as fronteiras entre Estados-Mem-bros. Mesmo que a poluição e os danos ime-diatos a uma dessas áreas se restrinjam a umEstado-Membro, também podem vir a ter im-plicações para outros Estados-Membros, preju-dicando, por exemplo, a integridade de umaespécie ou de um habitat no seu conjunto. Apoluição dos rios ou dos lagos também assumefrequentemente uma dimensão transfronteiriça.

O principal argumento utilizado a favor de umregime «exclusivamente transfronteiriço» é deque, em termos de subsidiariedade, não há ar-gumentos suficientes para aplicar um regimede responsabilidade a problemas inteiramentecircunscritos a um Estado-Membro, mas osproblemas transfronteiriços são, na verdade,resolvidos de um modo mais eficaz a nível co-munitário. As desvantagens advêm do facto dea adopção de um sistema exclusivamenteaplicável a problemas transfronteiriços deixarum grave vazio no que respeita à responsabili-dade pelos danos causados à biodiversidade,uma vez que estes ainda não estão cobertos pe-la maioria dos Estados-Membros. O importan-te objectivo de reforçar a aplicação da legis-lação ambiental comunitária não poderia seratingido por um regime que, ao centrar-se ape-nas nos danos transfronteiriços, não abrangessea maioria das potenciais infracções a essalegislação, nomeadamente todas as que tives-sem lugar no interior de um Estado-Membro.Um sistema exclusivamente transfronteiriço le-varia ainda a que os cidadãos fossem tratadosde forma completamente diferente dentro domesmo Estado-Membro, uma vez que aquelesque estivessem envolvidos num caso de danostransfronteiriços poderiam ser responsáveis porforça do regime comunitário exclusivamentetransfronteiriço, enquanto outros, que exerces-sem a mesma actividade no mesmo país, e cau-sassem danos semelhantes, poderiam ficar emliberdade se o regime nacional não abrangesseo seu caso. Isto poderia até pôr em causa a le-gitimidade de um tal regime comunitário porforça do princípio de igualdade de tratamento,tal como se encontra desenvolvido na juris-prudência do Tribunal de Justiça das Comuni-dades Europeias.

5.3. ORIENTAÇÃO DA ACÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS

POR UMA RECOMENDAÇÃO COMUNITÁRIA

Esta opção, por exemplo uma recomendaçãoligada à legislação comunitária existente comrelevância neste domínio, poderia ter o apoiodaqueles que não estão convencidos da neces-sidade de um documento juridicamente vincu-lativo. Podem considerar, por exemplo, quenão existem provas suficientes de que as leisdos Estados-Membros não são suficientementeadequadas para lidar com os problemas am-bientais relevantes. Uma recomendação, sendoum instrumento não vinculativo e sem mecanis-mos de execução, acarretaria menos custos pa-ra os operadores do que um instrumento vincu-lativo, mas também teria menos benefícios pa-ra o ambiente, designadamente em casos de da-nos transfronteiriços no interior da Comunida-de. Os mesmos argumentos poderiam ser apli-cados à utilização de acordos (voluntários) am-bientais neste contexto.

5.4. UMA DIRECTIVA COMUNITÁRIA

As principais diferenças entre uma directiva co-munitária e a adesão da Comunidade à Con-venção de Lugano residem no facto de o âmbitode uma acção comunitária poder ser mais bemdelimitado e o regime para os danos causados àbiodiversidade mais bem desenvolvido, em har-monia com a legislação comunitária pertinente.Estas duas diferenças proporcionam maior se-gurança jurídica do que a convenção. É de notarque, mesmo que a Comunidade não adira àConvenção de Lugano, esta última pode consti-tuir uma importante fonte de inspiração parauma futura directiva comunitária. No que se re-fere à aplicação de um regime de responsabili-dade a países terceiros, é evidente que qualquerdirectiva comunitária relativa à responsabilida-de ambiental seria tida em conta no processo dealargamento dos países candidatos à adesão àUE, ao mesmo tempo que a situação nestes paí-ses no que diz respeito à responsabilidade am-biental seria igualmente examinada.

Comparando este tipo de acção comunitáriacom as opções mais limitadas e não vinculati-vas descritas nos números 5.2 e 5.3, a primeiraé a opção com maior valor acrescentado emtermos de uma melhor aplicação dos princípiose legislação ambientais da UE, e de restauraçãoefectiva do ambiente.

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5.5. RESPONSABILIDADE SECTORIAL, NOMEADAMENTE NA ÁREA DA BIOTECNOLOGIA

Em diversas ocasiões, o Parlamento Europeusolicitou à Comissão que inserisse disposiçõesrelativas à responsabilidade civil nas directivasexistentes no domínio da biotecnologia. Aopção mencionada no número 5.4 poderia serposta em prática através da proposta de dispo-sições neste domínio mais orientadas e aplicá-veis a sectores específicos (por exemplo, bio-tecnologia), em vez de uma abordagem hori-zontal, abrangendo todas as actividades (poten-cialmente) perigosas de maneira igual.

Uma abordagem horizontal tem a vantagem defornecer o quadro geral num único acto. Desdeque as actividades abrangidas apresentem ris-cos ambientais semelhantes e suscitem ques-tões económicas comparáveis, esta abordagemserá não só mais consistente, mas tambémmais eficiente. Uma abordagem sectorial nãoasseguraria um sistema coerente ou uma apli-cação igual dos princípios do poluidor-paga-dor, da prevenção e da precaução a actividadesque são comparáveis na medida em que apre-sentam um risco para o Homem e para o am-biente. Além disso, o objectivo de uma melhoraplicação de todos os actos da legislação am-biental comunitária não seria alcançado se asdisposições relativas à responsabilidade apenasfossem introduzidas numa área de legislaçãoespecífica. Finalmente, seria difícil explicar aum sector o porquê da sua escolha para serobjecto dessas disposições, ao contrário de ou-tros sectores que apresentam riscos semelhan-tes. Por todas estas razões, deverá ser preferidoum regime horizontal de responsabilidade am-biental.

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6. SUBSIDIARIEDADE EPROPORCIONALIDADE

O Tratado CE exige que a política comunitáriano domínio do ambiente contribua para preser-var, proteger e melhorar a qualidade do meioambiente, e para proteger a saúde das pessoas(n.° 1 do artigo 174.°). Esta política tambémdeve visar um nível de protecção elevado, ten-do em conta a diversidade das situações exis-tentes nas diferentes regiões da Comunidade.Basear-se-á nos princípios da precaução e daacção preventiva, da correcção, prioritariamen-te na fonte, dos danos causados ao ambiente edo poluidor-pagador (n.° 2 do artigo 174.°).Todos estes princípios, que são, nos termos doTratado (ver itálico) vinculativos para as insti-tuições comunitárias, não estão a ser actual-mente aplicados de forma óptima em toda aComunidade. Uma das causas desta situação éa existência de uma lacuna nos regimes de res-ponsabilidade ambiental da maioria dos Esta-dos-Membros, no que diz respeito aos danoscausados à biodiversidade (ver também, nestecontexto, a secção 3).

Além disso, a legislação nacional não pode co-brir eficazmente as questões relativas aos da-nos ambientais transfronteiriços ocorridos naUE, os quais podem afectar, entre outros, oscursos de água e os habitats, muitos dos quaisse estendem para além das fronteiras. Por con-seguinte, afigura-se necessário um regime co-munitário amplo que evite a adopção de so-luções inadequadas para os danos transfrontei-riços.

Os Estados-Membros utilizam instrumentos di-ferentes para implementar as suas regras deresponsabilidade ambiental. Uns apoiam-sepreferencialmente no direito administrativo oupúblico, enquanto outros recorrem em maiormedida ao direito civil. Todos eles utilizam,porém, uma combinação dos dois. Um regimecomunitário deverá visar a fixação de objecti-vos e resultados, mas os Estados-Membros de-verão escolher os meios e os instrumentos pa-ra os atingir.

Também de acordo com os princípios da subsi-diariedade e da proporcionalidade, um regimecomunitário — baseado no artigo 175.° do Tra-

tado — poderá ser um regime-quadro contendorequisitos mínimos essenciais, a completar aolongo do tempo com outros elementos que pos-sam parecer necessários à luz da experiênciareunida com a sua aplicação no período inicial(abordagem gradual).

Caso o instrumento para estabelecer o regimeseja uma directiva, será assegurada uma apli-cação coerente do sistema em toda a Comuni-dade, através da monitorização do direito co-munitário por parte da Comissão e da juris-prudência do Tribunal de Justiça das Comuni-dades Europeias.

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7. O IMPACTO ECONÓMICOGLOBAL DA RESPONSABILIDADEAMBIENTAL A NÍVELCOMUNITÁRIO

Um regime comunitário de acordo com asorientações do livro branco diferiria em algunsaspectos significativos dos regimes existentes.Por conseguinte, a experiência passada é insu-ficiente para apoiar quaisquer opiniões bemfundamentadas sobre o impacto económicoglobal do regime comunitário, incluindo o seuimpacto na competitividade a nível externo. AComissão continuará a sua investigação nestaárea e lançará novos estudos sobre o impactoeconómico e ambiental da responsabilidadeambiental. Os resultados desses estudos serãoobjecto de uma avaliação profunda, adquirindoa devida importância na preparação das futurasiniciativas da Comissão neste domínio. Contu-do, neste momento, os dados sobre os regimesde responsabilidade existentes oferecem umquadro analítico geral proveitoso.

Os dados disponíveis sobre o impacto globalda regulamentação ambiental na competitivida-de da indústria sugerem que não é discernívelqualquer impacto negativo significativo. Exis-tem igualmente dados disponíveis sobre o im-pacto dos regimes de responsabilidade ambien-tal. Os custos totais anuais de descontaminaçãodo Superfund dos EUA, retroactivo (26), embo-ra excluam os custos dos danos causados aosrecursos naturais, representam cerca de 5% domontante total gasto por ano nos Estados Uni-dos para dar cumprimento a todos os regula-mentos ambientais federais. Não existem valo-res globais das despesas do Superfund dosEUA com os danos causados aos recursos na-turais. No que se refere aos regimes de respon-sabilidade ambiental em vigor nos Estados--Membros, os dados disponíveis sugerem queeles ainda não originaram quaisquer problemassignificativos em matéria de competitividade.

Embora não tenhamos certezas a respeito dosefeitos de um regime de responsabilidade co-munitário sobre a competitividade a nível ex-terno, é necessário ter em conta que a maioria

dos países da OCDE possui legislação do mes-mo tipo em matéria de responsabilidade am-biental.

Consequentemente, um regime comunitário deresponsabilidade ambiental não equivalerá àadopção pela UE de uma norma unilateral deprotecção do ambiente (27).

Isto não significa que a competitividade inter-nacional da indústria da União Europeia e, emespecial, das indústrias orientadas para a ex-portação e dos sectores confrontados com umaconcorrência significativa por parte das impor-tações não devam ser salvaguardados por todosos meios possíveis. Existem formas de com-pensar os eventuais problemas de competitivi-dade a nível externo que possam ser suscitadospelas diferenças nas normas de responsabilida-de civil a nível internacional, compatíveis comas regras do comércio mundial.

Quanto às PME, cabe-lhes frequentementeuma percentagem mais elevada dos danos am-bientais do que a sua dimensão permitiria su-por, possivelmente devido à falta de recursos.Desta perspectiva, poderão sentir um impactomais substancial. Efeitos secundários indesejá-veis, tais como um aumento da percentagem dedanos causados pelas PME poderão ser atenua-dos por uma utilização mais direccionada dosmecanismos de apoio nacionais ou comunitá-rios que visam facilitar a adopção de processosde produção mais limpos por parte das PME.

A abordagem à responsabilidade aqui propostaprotege os operadores económicos do sectorfinanceiro da responsabilidade, a menos quetenham responsabilidades operacionais. Os im-pactos negativos indesejáveis neste sector são,por conseguinte, pouco prováveis. Desde queseja assegurada a segurança jurídica no que dizrespeito à responsabilidade e à transparência, oimpacto, em especial no sector dos seguros,

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(26) O livro branco é contrário à responsabilidade retroactiva que,sendo em tudo o resto igual, possui impactos maiores em termosde custos.

(27) Neste contexto, é conveniente assinalar que a maioria dos pro-blemas de competitividade e deslocalização ocorrem entre paísesdesenvolvidos e não entre países em desenvolvimento e paísesdesenvolvidos (conclusão confirmada no recente estudo da OMCsobre comércio e ambiente, Special Studies, «Trade and the En-vironment», OMC 1999). Assim, uma vez que a maioria dos paí-ses da OCDE já dispõe de legislação do mesmo tipo no domínioda responsabilidade ambiental, é provável que o impacto de umregime comunitário de responsabilidade na competitividade ex-terna seja limitado.

deverá revelar-se positivo com o tempo, à me-dida que se adquira experiência com o funcio-namento do regime e surjam novos mercadospara os produtos dos seguros.

O efeito da responsabilidade ambiental no em-prego constitui igualmente uma questão impor-tante. A investigação disponível sobre o impac-to global da regulamentação em matéria deambiente sugere que, embora os postos de tra-balho possam aumentar ou diminuir em deter-minados sectores, o emprego total não seráafectado de forma sistemática (28).

Embora não existam estudos empíricos dis-poníveis sobre o impacto específico da respon-sabilidade ambiental no emprego, é evidenteque poderão surgir certos impactos negativosquando as empresas substituírem actividades eprocessos que causam mais danos ao ambientepor outros mais ecológicos. Porém, é provávelque este impacto seja contrabalançado. A essên-cia económica da responsabilidade consiste emproporcionar incentivos a um aumento dos ní-veis de prevenção. É por conseguinte de preverque o emprego nos sectores que oferecem e uti-lizam tecnologias limpas e serviços afins bene-ficie da responsabilidade ambiental. À medidaque se vai desenvolvendo um seguro contra osdanos a recursos naturais também deverão sercriados mais postos de trabalho neste sector.

O conceito fundamental neste contexto é o de-senvolvimento sustentável, tendo em conta, deforma equilibrada, as dimensões económica,social e ambiental.

Por último, há que recordar que a utilização deinstrumentos políticos gera frequentementecustos, mesmo que estes produzam um benefí-cio líquido. É por conseguinte necessário pro-curar uma minimização dos custos associada aobjectivos previamente definidos.

No caso da responsabilidade civil, as custas detransacção, ou seja, os custos de alcançar eaplicar normas, é uma questão que merece umaanálise específica. Podem ser referidos três ca-sos a este respeito. Em primeiro lugar, o caso

dos EUA, onde a litigação está assumidamentemais disseminada do que na Europa, e onde asleis de responsabilidade civil têm implicadoelevadas custas de transacção, principalmentecustas judiciais, no elevado montante de 20%dos custos totais de execução e compensação.Em segundo lugar, em relação aos sistemas deresponsabilidade ambiental estrita dos Esta-dos-Membros, não há qualquer prova de queeles tenham dado origem a um aumento dospedidos de indemnização ou das custas de tran-sacção. Por último, existe na Comunidade aexperiência da introdução da directiva relativaà responsabilidade decorrente dos produtos de-feituosos (ver nota de pé de página 9).Um re-latório de estudo sobre o primeiro período deaplicação desta directiva não encontrou qual-quer aumento significativo no número ou nopadrão dos pedidos de indemnização apresen-tados. Poderá concluir-se deste facto que,quando se definirem as características de umregime de responsabilidade ambiental, é im-portante examinar as razões para as diferençasnas custas de transacção entre os diferentes sis-temas, e evitar os elementos que iriam contri-buir, em particular, para essas custas.

As regras relativas ao acesso directo à justiçapor outras partes que não as autoridades públi-cas também deveriam ser avaliadas a esta luz.A aplicação de soluções extrajudiciais poderiaser benéfica neste contexto. As normas de des-contaminação e de reparação também deve-riam ser avaliadas tendo em conta os custosque poderão originar.

A fim de poderem estar em condições de lidarcom a poluição histórica e com outras formasde poluição para as quais a responsabilidadecivil não seria um instrumento adequado, porexemplo no caso dos danos difusos, ou nos ca-sos em que não é possível identificar o polui-dor, os Estados-Membros poderão recorrer —como alguns já fazem — a outros instrumen-tos, como as taxas de impacto impostas às acti-vidades poluentes, ou a fundos estabelecidos anível nacional ou regional.

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(28) Ver, por exemplo, o estudo de referência «Jobs, Competitivenessand Environmental Regulation: What are the real issues», R.Repetto, World Resources Institute, Março de 1995.

8. CONCLUSÃO

O presente livro branco procurou avaliar dife-rentes opções de acção comunitária no domí-nio da responsabilidade ambiental. Com basena análise apresentada neste documento, a Co-missão considera que a opção mais apropriadaé uma directiva-quadro em matéria de respon-sabilidade ambiental, instituindo uma respon-sabilidade estrita — com causas de justificação— no que diz respeito aos danos tradicionais(nomeadamente os danos a pessoas e bens) eaos danos ambientais (contaminação de locaise danos à biodiversidade nas áreas incluídas narede Natura 2000) causados por actividades pe-rigosas regulamentadas a nível comunitário, euma responsabilidade baseada na culpa em re-lação aos danos causados à biodiversidade poractividades não perigosas. Esta abordagemproporcionaria o meio mais eficaz de imple-mentar os princípios ambientais consagradosno Tratado CE, em especial o princípio do po-luidor-pagador.

Os pormenores dessa directiva-quadro deverãoser mais aprofundados, tendo em conta as con-sultas a realizar.

A Comissão convida o Parlamento Europeu, oConselho, o Comité Económico e Social e oComité das Regiões, bem como as partes inte-ressadas, a debaterem e comentarem o livrobranco. Os comentários podem ser enviados àComissão, para o seguinte endereço:

Direcção-Geral do Ambiente, Segurança Nu-clear e Protecção Civil, Unidade Assuntos Jurí-dicos (DG ENV.B.3), Rue de la Loi, 200, B-1049 Bruxelas,

ou enviados por correio electrónico para

Carla.DEVRIES@cec.eu.int ou

Charlotta.COLLIANDER@cec.eu.int

antes de 1 de Julho de 2000.

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Anexo 1

ESTUDO DOS SISTEMAS DE RESPONSABILIDADE CIVILPELA REPARAÇÃO DOS DANOSCAUSADOS AO AMBIENTE

RESUMO

McKenna & Co, Londres, Junho de 1996

INTRODUÇÃO

Este relatório final debruça-se sobre os sistemas de res-ponsabilidade jurídica no que respeita à «reparação»dos danos ambientais, existentes em 19 países diferen-tes em Dezembro de 1995. Embora o mandato inicialse limitasse à análise da responsabilidade civil, as re-sponsabilidades administrativa e penal também foramexaminadas com alguma profundidade, a fim de pro-porcionar um panorama global representativo dos si-stemas de «responsabilidade ambiental» existentes.

RESPONSABILIDADE CIVIL

Todos os países considerados possuem uma forma deresponsabilidade civil clássica, baseada no princípiofundamental de que sempre que uma pessoa causa da-nos a outra com algum grau de culpa (normalmentenegligência) esses danos devem ser compensados.Estas regras são expressas quer como parte integrantede um código civil, quer através do direito consuetu-dinário desenvolvido pela jurisprudência ou por diplo-mas legais que formalizam o direito consuetudinário.Os sistemas clássicos de responsabilidade civil foramdesenvolvidos em vários países de modo a introduzirformas de responsabilidade estrita para os danos cau-sados ao ambiente, nos casos, por exemplo, em quesão empreendidas actividades perigosas.

Alguns países promulgaram leis específicas para insti-tuir uma base para a reclamação de indemnizações pe-los danos ambientais sofridos. Os primeiros países atomarem esta medida foram a Noruega e a Suécia. Si-gnificativamente, os outros países escandinavostambém já introduziram leis especiais de compensaçãocivil por danos causados ao meio ambiente. A Ale-manha, nomeadamente, também já possui uma tal lei ea Áustria deverá introduzir uma lei essencialmente ba-seada na Convenção de Lugano sobre a responsabili-

dade civil por danos resultantes de actividades perigo-sas para o ambiente, de 1993. Muitas destas leis são re-centes, pelo que a experiência quanto à sua utilizaçãoainda é limitada. A legislação alemã tem sido particu-larmente subaproveitada.

As leis específicas de compensação ambiental impõemuma responsabilidade estrita e estão orientadas para asquestões ambientais. Algumas delas são elaboradas paraaplicação exclusiva a certas actividades ou instalaçõesindustriais. É o caso, por exemplo, das legislações dina-marquesa e alemã, que enumeram em anexo as indús-trias às quais a legislação se aplica. Em contraste, as le-gislações finlandesa e sueca são aplicáveis a toda e qual-quer actividade que cause danos ao ambiente.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA E PENAL

A maior parte da regulamentação ambiental, nos paísesconsiderados, tanto em termos de quantidade de legis-lação como de medidas práticas, opera através do di-reito administrativo, o qual é sustentado pela disponi-bilidade de sanções penais envolvendo multas e/ou pri-são, quando as regras são infringidas. Em alguns paí-ses, tais como os Países Baixos, também existem mul-tas administrativas.

Uma característica comum é a utilização de licençasou autorizações administrativas, mas os países diferemquanto à forma como tais sistemas foram desenvolvi-dos. Alguns países têm vários textos legislativos e or-ganismos administrativos que controlam as actividadesde determinadas indústrias ou sectores ambientais.Estes organismos funcionam frequentemente numa ba-se federal, regional ou distrital. Outros países geremesses sistemas sob a direcção de uma «agência de pro-tecção do ambiente» a nível central, que exerce con-trolo sobre a maioria dos sectores do ambiente e amaior parte das actividades industriais, em coorde-nação com as autoridades locais. O Reino Unido estápresentemente fazer a transição de uma abordagemsectorial para uma direcção fundamentalmente assegu-rada pela Agência do Ambiente, embora as autoridadeslocais conservem algumas competências. A Dinamarcatem uma estrutura regulamentar semelhante, emboraos municípios e os conselhos distritais pareçam termantido mais poderes em relação à autoridade central.A Finlândia possui uma agência de protecção do am-biente a nível central com 13 agências ambientaisespecíficas a nível regional.

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ANEXOS

As sanções penais podem surgir em caso de violaçãode uma licença ou ordem administrativa, embora as si-tuações mais graves sejam directamente consideradascomo infracções penais por poluição. Alguns paísescomo a Finlândia, Alemanha e Espanha introduziramactualmente conceitos amplos de infracção penal con-tra o ambiente nos seus códigos penais.

INDEMNIZAÇÃO CIVIL POR PERDAS E DANOS

A principal reparação do direito civil, comum a todosos países estudados é a compensação por meio de in-demnizações por perdas e danos. O objectivo é com-pensar as pessoas por perdas ou danos que lhes tenhamsido causados — isto é, tanto quanto possível, colocá--las na mesma situação em que estariam se os danosnão se tivessem verificado. Os sistemas procuram, porconseguinte, avaliar o valor deste prejuízo em termosfinanceiros. Os prejuízos indemnizáveis estão, em ge-ral, limitados aos danos pessoais, aos danos à proprie-dade e, muitas vezes, aos prejuízos puramente econó-micos. Deste modo, a maioria dos sistemas não permi-te uma compensação por danos puramente ecológicos.Isto não significa que nunca seja possível uma com-pensação quando ocorrem danos no solo, nas águassubterrâneas, na flora, na fauna, etc. A compensação,em tais circunstâncias, não se refere aos danos ecoló-gicos mas sim a qualquer prejuízo que o proprietárioou o locatário tenham sofrido, por exemplo, devido àredução do valor da terra ou à perda de meios de sub-sistência. Normalmente, é possível reclamar uma in-demnização relativa aos custos de limpeza.

Têm-se dado alguns passos no sentido da compen-sação por danos puramente ecológicos. Os EUA têmum sistema que permite a indemnização «por danoscausados aos recursos naturais», a qual só pode, toda-via, ser reclamada ou recebida por mandatários gover-namentais, não representando, por conseguinte, umabenesse inesperada para os particulares. Os tribunaisainda estão a desenvolver os métodos de avaliação e oslimites dessas indemnizações por perdas e danos. NaBélgica, os tribunais estão a utilizar o conceito de benscolectivos de modo a que os prejuízos ecológicos ouestéticos possam ser compensados. Em França e nosPaíses Baixos os grupos de acção ambiental têm algu-mas possibilidades de reclamar uma indemnização porperdas e danos relativamente ao interesse que desejamproteger. As indemnizações são concedidas com o fimde lhes permitir proceder a alguma forma de restau-ração, tal como o repovoamento de rios com peixes oua limpeza de aves cobertas de crude.

Ao abrigo dos princípios do direito civil a maioria dossistemas não impõe uma obrigação de utilização da in-demnização recebida para restaurar o ambiente. Istonão está, todavia, isento de reservas. Vários sistemasde responsabilidade civil impõem uma obrigação deatenuar eventuais danos e isto pode incluir acções delimpeza. Além disso, em vários países, as autoridadesadministrativas podem ordenar ao queixoso que realizeas operações de limpeza, exigindo efectivamente que aindemnização civil seja utilizada na restauração. NaNoruega, a indemnização é frequentemente paga às au-toridades, a fim de lhes permitir realizar a limpeza. Oparticular lesado apenas receberá o dinheiro nos casosem que a limpeza não seja do interesse público.

PODERES ADMINISTRATIVOS

Todos os sistemas estudados utilizam uma forma qual-quer de sistema administrativo para protecção do am-biente e é através desses sistemas, mais do que pelo re-curso ao direito civil, que se realiza a maioria dasacções para proteger e restaurar o ambiente. Os siste-mas de licenciamento e monitorização fornecem infor-mações às autoridades e detêm normalmente poderesconsideráveis, quer para ordenar a reparação quer paraa realizar e exigir o pagamento dos respectivos custos.Os poderes de que dispõem dependem frequentementeda legislação que os institui. A maioria dos países con-fere às autoridades competentes poderes para ordena-rem a restauração ou procederem elas próprias à lim-peza e reclamarem os custos posteriormente. NoLuxemburgo, esses poderes apenas ficaram consagra-dos nos estatutos mais recentes. Nos Países Baixos,estes poderes são sustentados por taxas administrativaspor incumprimento. Um outro poder existente, porexemplo, em Portugal, nos Países Baixos e em Itália éo de encerramento de fábricas que infrinjam as normase estejam a causar poluição. Na Itália, também é possí-vel ordenar a deslocação de fábricas.

LIMITES DAS INDEMNIZAÇÕES OU DOS CUSTOS DE LIMPEZA

Raramente estão estipulados valores máximos para asindemnizações ou para os custos de limpeza. A Ale-manha fixou um limite teórico, na sua legislação civilambiental para os danos a pessoas e bens, com um ní-vel bastante elevado. A Áustria limita normalmente asindemnizações civis ao valor dos bens envolvidos. Oscustos de limpeza apenas estão, em geral, limitados àmedida em que são necessários e razoáveis, exigindouma qualquer forma de avaliação dos custos e benefí-cios da reparação.

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CRITÉRIOS DE REPARAÇÃO/RESTAURAÇÃO

Existem algumas diferenças de país para país no quese refere ao nível de restauração exigido. O sistemamais desenvolvido é o que funciona nos Países Baixos,onde o nível básico é a «multifuncionalidade», concei-to que exige uma restauração adequada para todas asutilizações. O actual sistema é uma versão revista dasbem conhecidas normas ABC. Em casos excepcionais,a multifuncionalidade não é exigida. A utilização pre-sente do solo apenas é, regra geral, relevante para de-cidir se a limpeza deve ou não ser começada. Os EUAtêm um sistema que exige que a limpeza seja feita atéum nível semelhante à multifuncionalidade. Devidoaos custos enormes que isto implica, há uma tendênciapara se imporem padrões menos rigorosos na prática.Alguns países estabelecem padrões elevados e absolu-tos, como é o caso da Dinamarca, da Finlândia e dePortugal, embora na prática estes não pareçam ser rigi-damente cumpridos. Quanto aos restantes países, amaioria não possui padrões definidos a nível central,embora existam orientações e, na prática, a utilizaçãofinal seja normalmente tomada em consideração.

ORDENS DE REPARAÇÃO OU DE PROIBIÇÃO

Na maioria dos países é possível solicitar a emissão deuma ordem, em casos urgentes, tendo em vista impediruma actividade poluente ou exigir a adopção medidaspositivas de prevenção. Geralmente, essas ordens sãoemitidas pelo tribunal. Contudo, na Dinamarca, as auto-ridades administrativas têm alguns poderes para as emi-tir sem recurso aos tribunais. Na Alemanha, o nível deurgência exigido para justificar uma ordem deste tipoparece ser elevada, ao passo que na Itália tais ordens sãopouco habituais em casos ambientais. O Reino Unidoemprega um teste de «balanço de conveniência» o qualexige a avaliação das vantagens e desvantagens relati-vas para as partes. Se houver uma desvantagem signifi-cativa para uma das partes é possível recusar a emissãode uma tal ordem. O sistema sueco parece ser mais li-beral, emitindo ordens de prevenção ou proibição sem-pre que surge um mero risco de poluição.

PESSOAS RESPONSÁVEIS

A norma geral é de que o poluidor é responsável. Nor-malmente, a pessoa responsável é um operador ou pro-prietário, embora a legislação específica possa deno-minar a pessoa responsável de forma mais precisa. Assanções penais, embora dirigidas a acções específicas,são em geral expressas de uma forma ampla em termos

da pessoa responsável. Em alguns casos, é designadoum responsável principal e um secundário. Novas dis-posições tomadas no Reino Unido a respeito das zo-nas contaminadas torna o poluidor o principal respon-sável pela limpeza, responsabilidade que é transferidapara o proprietário ou o locatário, caso não seja possí-vel encontrar o poluidor. Os directores e gerentes po-dem ser responsabilizados, na maioria dos países, emespecial no direito penal. Em alguns países, tais comoa Finlândia, os Países Baixos, o Reino Unido, a Sué-cia, a Suíça e a Espanha, a responsabilidade de umaempresa-mãe é teoricamente possível sempre que elaexerça um controlo efectivo. Do mesmo modo, as ins-tituições de crédito podem incorrer em responsabilida-de através da execução de hipotecas ou do exercício deum controlo efectivo.

A CAUSALIDADE E O ÓNUS DA PROVA

Um obstáculo significativo comum nos casos ambien-tais dos países estudados é a prova do nexo de causali-dade. Frequentemente, as questões são complexas,sendo necessárias provas técnicas e periciais de nívelelevado. Isto pode constituir uma barreira significativaao êxito dos queixosos que intentam acções judiciais anível individual.

As regras básicas aplicáveis à maioria dos sistemas de-terminam que é ao queixoso que cabe suportar o ónus daprova. Normalmente, no direito civil, o queixoso devedemonstrar que é mais provável que tenha ocorrido umadeterminada causa ou versão dos acontecimentos do queoutras. Este nível de prova é frequentemente designadopor «balanço das probabilidades» ou «probabilidadeprevalecente». Alguns países, tais como a Bélgica, Por-tugal e a Islândia exigem níveis de prova mais elevados.

A inversão ou redução do ónus da prova é utilizada emvários dos países estudados. Normalmente, a inversãotem sido desenvolvida pelos tribunais e é utilizada emcircunstâncias específicas. Alguns tribunais podem,por exemplo, inverter o ónus da prova quando estãoem causa actividades particularmente perigosas ouquando, aparentemente, não existe qualquer explicaçãoalternativa para a versão dos acontecimentos que oqueixoso procura demonstrar. Na Alemanha, uma re-dução do ónus da prova do nexo de causalidade desen-volvida através da jurisprudência foi incluída na legis-lação relativa à responsabilidade ambiental. Esta ape-nas exige que o queixoso demonstre a capacidade dafábrica em questão para causar os danos. O arguido de-ve provar então que a verdadeira causa foi diferente.

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ACESSO À JUSTIÇA

Existem algumas variações significativas quanto aograu em que os indivíduos e, em especial, os grupos deinteresse ambiental podem obter acesso aos tribunaispara exigir a aplicação da legislação relativa à pro-tecção e à restauração do ambiente.

DIREITO CIVIL

O princípio geral na maioria dos países estudados é ode que só alguém com um interesse directo, isto é, quetenha sofrido alguns danos ou perdas, pode reclamaruma compensação através de uma acção civil. Geral-mente, portanto, os queixosos não têm quaisquer direi-tos em relação ao ambiente sem dono. Na Dinamarca,esses direitos são recusados aos indivíduos.

Dado não poderem demonstrar qualquer prejuízo direc-to, os grupos de interesse ambiental não podem, normal-mente, instaurar acções civis. Em França, está contudoprevisto que os indivíduos envolvidos podem designarum grupo de interesse que instaure uma acção nos tribu-nais civis, administrativos ou criminais. Nos termos dealgumas leis italianas, os grupos de interesses reconheci-dos podem intervir na avaliação das indemnizações ci-vis. Portugal e os Países Baixos permitem que os gruposde interesses peçam directamente ao tribunal que emitaordens tendo em vista a protecção do ambiente.

No Luxemburgo, algumas leis começaram a concederaos grupos de interesse o direito de agirem como par-tes civis. A abordagem norueguesa é interessante namedida em que, neste país, foi permitido que os gruposde interesse ambiental procedessem judicialmente emcertos casos e é frequente os tribunais favoreceremmais essas acções do que as apresentadas por indiví-duos. Além disso, nos Países Baixos e em França ostribunais têm concedido uma compensação aos gruposde interesse pelos custos em que tenham incorrido pa-ra restaurar o ambiente. Na Dinamarca, é possível re-clamar os custos do repovoamento das águas compeixes, ao abrigo de legislação específica.

As normas mais liberais em matéria de direito deexercício de acção judicial parecem ser as da Irlanda,país onde os tribunais decidiram que, por definição,qualquer pessoa lesada tem direito a intentar umaacção. Este direito estende-se aos grupos de interesse.

DIREITO ADMINISTRATIVO

Em matéria de direito administrativo, os países estuda-dos revelam diferenças consideráveis quanto ao direito

de os indivíduos e grupos de interesse contestarem asdecisões e reclamarem a aplicação da lei. Os indiví-duos só estão, na maioria dos casos, autorizados a con-testar decisões administrativas nos tribunais quando osseus interesses ou direitos tiverem sido violados ouafectados de algum modo. Mais uma vez, a ampla nor-ma irlandesa parece aplicar-se a qualquer pessoa ougrupo que conteste uma decisão administrativa.

O direito dos grupos de interesse a contestarem deci-sões administrativas é um pouco mais amplo do queaquele de que dispõem nos tribunais civis. É frequenteser exigido que o grupo em causa aja em relação ao in-teresse para cuja protecção tenha sido criado. Assimacontece nos Países Baixos e na Suíça. Outros países,tais como o Reino Unido, a Suécia, a Noruega e aIslândia exigem que o grupo de interesse demonstreum nível de interesse suficiente. No Reino Unido, ostribunais parecem estar a adoptar uma atitude cada vezmais liberal a este respeito. Em alguns dos países a le-gislação especifica mesmo se os grupos de interessedevem ter esse direito ou não e a legislação italiana edinamarquesa chegou ao ponto de inventariar os gru-pos de interesse aos quais é conferido esse direito.

DIREITO PENAL

As maiores disparidades entre países em matéria de di-reitos dos indivíduos e grupos de interesse verificam--se em relação ao direito penal. A Espanha, a França, oReino Unido e a Áustria permitem queixas-crime. NoReino Unido, este direito tem sido utilizado pelos gru-pos de interesse ambiental e em França o direito estádisponível para todos os grupos de interesse regista-dos. Na Finlândia, as queixas-crime são possíveis, masmuito raras, e na Irlanda alguma legislação confere a«qualquer pessoa» o direito de instaurar uma acção ju-dicial. Os direitos são diferentes no Luxemburgo e emPortugal. No Luxemburgo, um grupo de interesse podeintentar uma acção judicial se for capaz de demonstrarum interesse diferente do da comunidade em nome daqual o ministério público deve agir. Em Portugal, osgrupos de interesse só podem agir como terceiros.

Os restantes países que não foram acima mencionadosnão permitem queixas-crime, mas admitem normal-mente alguma forma de contestação ou queixa às auto-ridades contra uma decisão de não agir judicialmente.Normalmente, este direito, só está disponível para a ví-tima, embora na Itália os grupos de interesse regista-dos o possam fazer.

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SEGURANÇA FINANCEIRA

Quando um poluidor é insolvente ou não pode ser en-contrado, não existe geralmente qualquer recurso civilà disposição do queixoso. A Suécia é o único país quetem um fundo de responsabilidade ambiental para esteefeito. Do mesmo modo, se for necessário limpar umazona e não for possível obrigar o poluidor a pagar, o fi-nanciamento das operação recai sobre as autoridades.Existem vários fundos específicos, por exemplo naAlemanha para a recuperação de zonas contaminadas,em França para compensação do ruído dos aeroportos,nos Países Baixos pela poluição atmosférica e entre ascompanhias petrolíferas para a limpeza da contami-nação em antigas gasolineiras.

Os seguros obrigatórios são utilizados em vários dospaíses estudados, mas na maioria dos casos apenas emzonas específicas de alto risco. São exemplo disso asinstalações nucleares, alguns locais registados (emFrança e na Alemanha) e os locais de tratamento de re-síduos tóxicos e perigosos. A Suécia, porém, exige quetodos os locais licenciados contribuam para o fundo deresponsabilidade civil ambiental.

A maioria das apólices de seguro disponíveis nos mer-cados de seguros gerais estão limitadas aos danos sú-bitos e acidentais. Em alguns países (nomeadamente aDinamarca, França, Itália, Países Baixos e Espanha)existem fundos de seguros comuns que abrangem osriscos de poluição, fornecendo uma cobertura especia-lizada. Esses fundos, bem como algumas apólices dis-ponibilizadas por determinadas companhias de segurosde países como a Alemanha, o Reino Unido, a Suécia,a Suíça e a Irlanda, proporcionam uma cobertura quese estende à poluição gradual.

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Anexo 2

ASPECTOS ECONÓMICOS DA RESPONSABILIDADE CIVILE SISTEMAS DE INDEMNIZAÇÃOSOLIDÁRIA PARA REPARAÇÃO DOSDANOS CAUSADOS AO AMBIENTE

RESUMO DO RELATÓRIO

ERM Economics, Londres, Março de 1996

1. OBJECTIVOS E ABORDAGEM DO ESTUDO

O objectivo do presente estudo consistia em consideraras implicações económicas dos sistemas de responsa-bilidade ambiental e analisar o interesse económico deuma acção da União Europeia. Um estudo realizadoem paralelo (29) analisou os aspectos jurídicos.

Os sistemas de responsabilidade ambiental têm interes-se devido a vários benefícios potenciais que podemproporcionar:

• podem proporcionar incentivos para prevenir ou re-parar danos ambientais que não se encontram ac-tualmente cobertos por outros instrumentos;

• podem indemnizar a vítima directamente;

• reforçam o princípio do poluidor-pagador;

• são, em algumas circunstâncias, mais eficientes doponto de vista económico do que os instrumentos deregulamentação (comando e controlo) ou económicos.

A abordagem adoptada no presente estudo foi identifi-car, primeiramente, quais seriam, em princípio, os be-nefícios e os custos que um sistema de responsabilidadedeveria ter, e examinar em seguida os dados empíricosdisponíveis e os estudos de apoio. Por último, foram rea-lizadas entrevistas a um pequeno número de empresasde sete sectores industriais de cada um dos cinco paísesestudados, quatro da UE e um da Europa Oriental. Fo-ram também realizadas entrevistas com representantesde bancos e companhias de seguros nos cinco países.

Uma conclusão significativa do estudo é a ausênciasurpreendente de estudos anteriores sobre os aspectoseconómicos dos sistemas de responsabilidade ambien-

tal. Nenhum dos países da UE aqui estudados realizaraestudos económicos empíricos sobre os custos ou osbenefícios dos seus sistemas de responsabilidade, exis-tentes ou futuros. Uma falta de análise empírica se-melhante é evidente entre os principais agentes econó-micos; empresas, companhias de seguros e bancos. Ainvestigação realizada para este estudo não conseguiuencontrar qualquer empresa ou associação industrialque tivesse quantificado totalmente o seu passivo am-biental existente e futuro (30). A investigação tambémnão revelou que os bancos ou companhias de segurosfossem capazes de quantificar os custos futuros com omínimo pormenor.

Há muitas razões que justificam a debilidade da baseempírica da adopção de políticas nesta área. Duasrazões específicas são:

• os sistemas de responsabilidade ambiental são re-centes na Europa, pelo que a experiência existente émuito reduzida;

• tal como acontece com a avaliação de outros siste-mas de prevenção (por exemplo, policiamento, ser-viços de incêndio), o objectivo de actuação é evitaro acidente ou o prejuízo; este efeito é intrinseca-mente não observável.

1.1. SISTEMAS DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

E OUTROS INSTRUMENTOS

A utilização de um sistema de responsabilidade am-biental foi comparada com tipos alternativos de instru-mentos, isto é, instrumentos de regulamentação eeconómicos, utilizando vários critérios:

• eficiência económica no controlo da poluição;

• incentivos para a prevenção, reparação e desenvol-vimento tecnológico futuro;

• custos de transacção (31);

Estes critérios foram utilizados para fornecer algumasindicações iniciais sobre a aplicabilidade relativa dossistemas de responsabilidade ambiental a diferentes ti-pos de problemas ambientais.

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(29) «Study of Civil Liability systems for Remedying EnvironmentalDamage: Legal Study», McKenna & Co, 1996 (Estudo dos siste-mas de responsabilidade civil para reparar os danos causados aoambiente).

(30) Sabemos de que um pequeno número de empresas multinacio-nais adoptou disposições nas suas contas para algum ou para to-do o seu passivo futuro previsível neste domínio.

(31) Estes custos incluem custas legais, custos de administração,procedimentos de avaliação de risco, custos de monitorização eaplicação.

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Os sistemas de responsabilidade ambiental funcionammelhor nos casos em que existe um nexo de causalida-de claro, por exemplo nos danos causados por um aci-dente ou em que um único poluidor afecta uma únicavítima. Os sistemas de responsabilidade ambiental po-dem ser eficientes devido à sua flexibilidade, uma vezque permitem que o poluidor escolha as acções menosdispendiosas (32), mas estas escolhas podem ser difi-cultadas devido à incerteza da dimensão potencial daresponsabilidade. A incerteza será tanto maior quandoo nexo de causalidade não é claro e o valor dos danosé difícil de avaliar, como acontece com os danosecológicos causados por poluição difusa.

Os instrumentos de regulamentação podem ser relati-vamente eficazes quando o nível de poluição social-mente óptimo é conhecido, existem diferenças peque-nas nos custos marginais de atenuação e o regulamen-tador tem um bom acesso às informações sobre os cus-tos de atenuação. Os instrumentos económicos podemser eficazes quando os mercados subjacentes não sãocaracterizados por insuficiências e existem grandes va-riações nos custos do controlo da poluição suportadospelas empresas, pelo que o facto de se dar às empresasa liberdade de escolherem as suas opções de atenuaçãoé susceptível de reduzir esses custos. Tanto os instru-mentos de regulamentação como os instrumentoseconómicos exigem uma monitorização regular das ac-tividades poluentes das empresas.

Quando se consideram estas características chega-se àconclusão de que um sistema de responsabilidade am-biental tem uma vantagem comparativa nos problemasde poluição acidental para a atmosfera, o solo e a água,de poluição gradual, em especial, no que respeita aodanos causados ao solo e à água, desde que o nexo decausalidade possa ser provado a custos razoáveis, epossivelmente também à contaminação histórica do so-lo (sob reserva de que as custas de transacção possamser mantidas num nível baixo). Os sistemas de respon-sabilidade ambiental têm desvantagens comparativasno que diz respeito à poluição difusa (em especial pa-ra a atmosfera e possivelmente para a água), quando hámúltiplos poluidores e danos múltiplos, e quando onexo da causalidade é difícil de provar.

Existe uma complementaridade entre os sistemas deresponsabilidade ambiental e outros instrumentos, umavez que nenhum instrumento só por si é eficaz para to-dos os tipos de poluição. São exemplo disto os danos

ecológicos causados aos habitats naturais e ao ambien-te sem dono, em que a vantagem comparativa dependedo tipo de poluição e das suas fontes.

A eficiência dos instrumentos alternativos pode ser, emprincípio, comparada através da análise dos custos queimpõem aos poluidores e aos organismos de regula-mentação para alcançar um objectivo ambiental de-sejado. Nos casos em que os instrumentos económicossão aplicáveis aos problemas de poluição, realizaram--se vários estudos empíricos que verificaram que essesinstrumentos são economicamente mais eficientes doque a regulamentação, isto é, podem alcançar o mesmoobjectivo ambiental com um custo mais baixo, e porvezes consideravelmente mais baixo. Infelizmente, nãoexistem estudos empíricos sobre o desempenho dossistemas de responsabilidade ambiental, em termos decusto-eficácia ou de eficiência em comparação comoutros instrumentos.

2. OS CUSTOS DOS DANOS AMBIENTAIS

2.1. DANOS AMBIENTAIS

Na UE continuam a existir danos ambientais consi-deráveis por reparar, os quais poderiam, como pontode partida, ser internalizados por um sistema de re-sponsabilidade ambiental. Ao tentar determinar exacta-mente a amplitude destes danos, o presente estudo viu-se novamente confrontado com enormes insuficiênciasem matéria de dados. Nenhum país da UE possui da-dos suficientemente pormenorizados para poder produ-zir uma estimativa completa desses danos ambientaisnão reparados. Existem estimativas parciais para al-guns tipos de poluição, mas os dados são muito escas-sos e extremamente variáveis. Utilizando uma aborda-gem por indicadores, estimámos que os custos anuaisdos danos residuais paros Estados-Membros da UE po-diam variar entre 4% e 7% do PIB (33). Esta amplitudede variação resulta de três factores:

• os diferentes níveis de actividade poluente nos Esta-dos-Membros;

• a sensibilidade e a concentração dos receptores;

• os diferentes níveis de protecção ambiental existente.

Uma abordagem comum da UE a um sistema de re-sponsabilidade ambiental tem potencialidades paraaplanar estas diferenças entre os níveis de protecção

(32) Esta é uma vantagem que partilham com os instrumentos econó-micos.

(33) Note-se que, se as indemnizações anuais tiverem um valorigualmente elevado, isso implica que uma estimativa de «contaecológica» do crescimento do PIB seria negativa para a maioriados países na maior parte dos anos.

ambiental existentes, embora seja complexo conceberum sistema que obtenha o mesmo efeito no âmbito dejurisdições diferentes, mesmo que não existissem va-riações na sensibilidade dos receptores.

A incerteza quanto ao nível e à distribuição dos danos,e a margem para discrepâncias nas avaliações entre di-ferentes poluidores, é claramente insatisfatória. Contu-do, se fosse introduzido um sistema europeu de res-ponsabilidade ambiental, os tribunais necessitariam deorientações sobre a aplicação dos métodos de ava-liação dos danos. Um primeiro passo consistiria emelaborar um conjunto de orientações europeias para aaplicação de técnicas de estimativa dos danos, bem co-mo um quadro para a avaliação do valor dos mesmos.

2.2. NÍVEIS ACTUAIS DE DESPESAS AMBIENTAIS

O estudo tentou cotejar os dados existentes sobre asdespesas das indústrias europeias com a prevenção dapoluição. Essa tarefa revestia-se de interesse por duasrazões:

• porque é possível que as discrepâncias existentesentre os Estados-Membros da UE no tocante a essasdespesas já estejam a afectar a concorrência;

• para avaliar a dimensão global das despesas actuaisrelativamente ao valor estimado dos danos residuais.Saber também até que ponto os encargos financeirosdas empresas seriam significativamente aumentados,em relação às despesas actuais com a defesa do am-biente, se tais danos fossem internalizados através deum sistema de responsabilidade ambiental.

A fiabilidade dos dados é muito irregular, mas tende aindicar que existe uma discrepância entre os países noque se refere às despesas da indústria com a prevençãoda poluição.

Os dados relativos à indústria mostram que, nos casosem que existe um sistema de responsabilidade ambien-tal, as empresas não conseguem separar os seus custosambientais entre custos induzidos pelo sistema de res-ponsabilidade ambiental e custos suportados por outrasrazões, por exemplo, o cumprimento da regulamen-tação ou as políticas ambientais da empresa. A maioriadas actividades de prevenção é induzida pelos efeitoscombinados de muitos factores.

Embora as empresas não sejam capazes de identificarclaramente as despesas adicionais que podem ser origi-nadas, no futuro, por sistemas de responsabilidade am-biental mais rigorosos, globalmente os custos da pro-

tecção do ambiente e as questões regulamentares conti-nuam a ser uma das principais preocupações para aindústria. Em combinação com outras vertentes do sis-tema de protecção do ambiente, é de esperar que umquadro de responsabilidade estrita suscite um maiorcuidado com a protecção do ambiente por parte das em-presas.

Não é possível avaliar em que medida os diversos ele-mentos de um sistema de responsabilidade mais rigo-roso suscitariam a realização de maiores despesas coma prevenção, por parte da indústria.

2.3. O IMPACTO DE UM SISTEMA

DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

No tocante aos problemas ambientais susceptíveis deserem tratados mais eficazmente por um sistema deresponsabilidade civil, que parte dos danos ambientaispoderá ser abrangida?

As estimativas da percentagem de danos ambientaispara cada um dos meios receptores sugere que a per-centagem de danos causados ao solo representa 10% a40% dos danos totais. Outro indicador é a percentagemda poluição não difusa (isto é, de fontes pontuais) emrelação à poluição difusa; essa percentagem ronda pro-vavelmente 15%. Em relação à contaminação do solo,as emissões acidentais poderão causar apenas cerca de15% dos danos, em comparação com os 85% causadospelas emissões contínuas (ver secção 2.1).

Se um sistema de responsabilidade ambiental for ex-clusivamente aplicado ao tipo de problemas a que seadequa melhor, só conseguirá internalizar uma peque-na percentagem dos danos ambientais totais (34), em-bora possa gerar incentivos mais amplos em termos deprevenção.

Um sistema de responsabilidade ambiental poderá seraplicável a alguns problemas de poluição transfrontei-ras, tais como a poluição acidental da água, mas pro-vavelmente não será aplicável a outros problemastransfronteiriços com origem em muitas fontes diferen-tes (por exemplo, a poluição atmosférica), em que édifícil determinar e provar que fonte causou (uma par-te de) a poluição.

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(34) É possível comparar esta conclusão com a estimativa para aAlemanha, cujo sistema de responsabilidade ambiental apenasinternaliza cerca de 1% dos danos ambientais totais.

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2.4. COMPETITIVIDADE E CUSTOS

DA RESPONSABILIDADE

Sistemas de responsabilidade existentes

Parece pouco provável, de acordo com os resultadosdas entrevistas, que os sistemas de responsabilidade ci-vil existentes nos Estados-Membros da UE estejam acriar qualquer distorção significativa do comércio. Nasentrevistas, nenhuma das empresas referiu que o siste-ma de responsabilidade ambiental fosse, em si mesmo,um problema. Isto não constitui surpresa, uma vez queos custos actuais do sistema de responsabilidade am-biental correspondem a uma percentagem insignifican-te do valor do produto e por isso têm pouca influênciasobre as decisões actuais no que respeita à produção.

As diferenças de custos ambientais teriam de persistira longo prazo, e ser previsível que continuassem, parainfluenciarem as decisões sobre a localização dosinvestimentos futuros. Além disso, a atitude das em-presas multinacionais, que são o tipo de empresas quemais frequentemente encara as decisões de localizaçãodo investimento num contexto internacional, é aplicaros mesmos critérios ambientais a todos os países daUE onde operam, independentemente das diferençasem matéria de normas e legislação ambientais.

A maioria das empresas afirmou que as questões am-bientais, em geral, eram um factor ponderado nas deci-sões de investimento, mas não necessariamente entrepaíses. As empresas também estão preocupadas com atransparência na tomada de decisões e a existência deum ambiente regulamentar previsível.

Responsabilidade futura

Sem uma abordagem comum aos sistemas de respon-sabilidade ambiental na Europa, os custos da compen-sação dos danos podem variar no interior da UE.

Utilizou-se um modelo comercial de uma indústriacompetitiva fundamental, o grosso da indústria quími-ca, para simular os efeitos dos futuros sistemas de res-ponsabilidade sobre a competitividade, através da aná-lise do impacto de diferenças nos custos de até 2%, en-tre os diversos países. Os resultados das simulaçõesmostraram que, a longo prazo, estas diferenças pode-riam produzir alterações relativas nas quotas de merca-do dos diversos países da União Europeia na ordem de-4% a +2%. Numa indústria como a química, que émuito competitiva e em que os produtos de várias fir-

mas são substitutos próximos uns dos outros, dife-renças de custo relativamente pequenas podem terefeitos bastante significativos na perda das quotas demercado. Todavia, as ligações comerciais e as dife-renças de custo relativamente a países terceiros são umfactor importante — e talvez mais importante do queas diferenças de custo relacionadas com o ambienteentre Estados-Membros da UE e entre estes últimos epaíses terceiros — na alteração da posição competitivarelativa dos países da União Europeia face a países ter-ceiros.

Na UE, o mercado interno eliminou uma série de en-traves ao comércio e ao investimento. Existe igual-mente uma maior semelhança no interior da União, emtermos de disponibilidade de políticas económicas e deinfra-estruturas, do que acontece com os países tercei-ros. Por conseguinte, seria de esperar que o impactodas diferenças dos custos ambientais fosse maior den-tro da UE e criasse problemas de concorrência interna.No âmbito do presente estudo, todavia, não foi possí-vel encontrar provas empíricas conclusivas a este res-peito.

Em relação a outras indústrias analisadas no estudo(curtumes, farmacêutica, electrónica, extracção dehulha, papel e pasta de papel, madeireira), é provávelque o impacto dos futuros sistemas de responsabilida-de ambiental sobre a competitividade seja menor doque no caso da indústria química. Isto acontece porqueas indústrias referidas são menos competitivas ou têmum menor volume de comércio do que a indústria quí-mica, ou ainda porque os custos de transporte repre-sentam uma percentagem mais elevada dos seus custostotais.

2.5. OS BENEFÍCIOS DE UMA ACÇÃO COMUNITÁRIA

Constatou-se que a base empírica da avaliação dos be-nefícios da acção comunitária era limitada devido à fal-ta de dados. É, todavia, possível resumir os argumentosque justificam de uma forma geral a acção da UE.

Os sistemas de responsabilidade ambiental podemcriar meios efectivos para remediar alguns tipos de da-nos ambientais, por exemplo, os danos acidentais comum nexo de causalidade clara, e gerar incentivos para aprevenção dos danos ambientais em geral. Inversa-mente, pode afirmar-se que, na ausência de um sistemade responsabilidade ambiental, os danos seriam maio-res, pois as empresas não enfrentariam quaisquer po-tenciais pedidos de indemnização. Por conseguinte, um

sistema de responsabilidade pode ser mais um instru-mento político a utilizar complementarmente aos ins-trumentos existentes.

Já existe disparidade nos sistemas de responsabilidadeambiental, bem como nas despesas ambientais, entre osdiversos Estados-Membros da UE. As diferenças po-dem aumentar, por exemplo, se os países que manifes-taram o seu desejo de assinar a Convenção de Luganoimplementarem sistemas desse tipo e os outros paísesnão o fizerem. A análise da competitividade forneceuapenas uma indicação geral quanto à possibilidade de aseventuais diferenças de custo virem a distorcer ocomércio no futuro. Porém, as questões ambientais sãoum motivo importante de preocupação para as empre-sas de sectores ambientalmente sensíveis. As empresasdesejam um nível de certeza na UE susceptível de pro-mover o mercado único e facilitar a mobilidade. Nestecontexto, a incerteza causada pela disparidade e varia-bilidade dos sistemas de responsabilidade civil dos di-ferentes países pode pesar mais nas decisões a longoprazo do que as diferenças de custo imediatas.

A questão da inclusão da poluição transfronteiras noâmbito de um sistema de responsabilidade ambientaldepende do tipo de poluição. A maior parte da poluiçãotransfronteiras é atmosférica, isto é, de carácter difusoe sem um nexo de causalidade claro, pelo que não seadequa à internalização através de um sistema de res-ponsabilidade ambiental. Outros casos de poluiçãotransfronteiras existentes, tais como os rios poluídos,as áreas de habitats arruinadas e o transporte de resí-duos perigosos, podem ser passíveis de tratamentoatravés de um sistema de responsabilidade ambiental.Contudo, também poderão ser tratados através de acor-dos bilaterais ou internacionais.

3. RESPOSTA DOS AGENTES ECONÓMICOS

3.1. RESPOSTAS DAS EMPRESAS

Os sistemas de responsabilidade existentes tiveram umimpacto limitado sobre as despesas com a poluição ouo pagamento de indemnizações e não constituem, emsi mesmos, grande motivo de preocupação para as em-presas. Não houve um impacto claramente identificadosobre a concorrência. Contudo, devido ao problema daconjugação de efeitos, as empresas são, na sua maio-ria, incapazes de distinguir o impacto, sobre os seuscustos, de um sistema de responsabilidade ambientaldo de outras políticas ambientais.

Não é, portanto, de admirar que os custos de pre-venção induzidos tenham parecido reduzidos e difíceisde detectar. Das empresas inquiridas, nenhuma fizeraavaliações quantitativas do seu passivo ambiental ouquantificado a redução dos riscos devida às despesascom a prevenção. Do mesmo modo, não tinham ava-liado as consequências dos futuros sistemas de respon-sabilidade e não conseguiam distinguir claramente osefeitos potenciais da maioria dos elementos políticos.

PME

A flexibilidade do sistema de responsabilidade am-biental, ao permitir que as empresas escolham osmeios de prevenção, pode ser vantajosa para as PME.As pequenas e médias empresas também podem ser re-ceptivas à transparência e à igualdade de oportunida-des oferecidos por um sistema jurídico. Contudo, amaioria dos instrumentos de política ambiental, in-cluindo os sistemas de responsabilidade civil, podemser mais pesados para as PME do que para as empresasgrandes, em relação aos seus recursos financeiros.

As PME são mais vulneráveis aos riscos ambientais,dado não serem tão diversificadas como as empresasgrandes e terem uma capacidade de gestão limitada emmatéria de prevenção. Este facto torna-as mais expos-tas aos riscos de um incidente de poluição de grandesproporções. O prejuízo causado por um processo pode,consequentemente, criar um passivo ambiental signifi-cativo para uma pequena empresa.

O custo do cumprimento das normas complexas decor-rentes de um sistema de responsabilidade ambiental, eo custo e a duração do possível litígio, tenderão a tor-nar-se custos fixos que sobrecarregarão mais pesada-mente as PME.

Os limites da responsabilidade, se forem fixados emrelação às actividades das grandes empresas, serão in-sustentáveis para as pequenas empresas; terá, assim, deconsiderar-se um elemento relativo à dimensão na de-terminação desses limites, embora isto possa levar aque alguns danos fiquem por compensar. Este proble-ma potencial seria exacerbado se as grandes empresascriassem pequenas empresas para limitar a sua expo-sição ao risco. Também poderá ser difícil fixar um li-mite a nível de toda a UE.

A possibilidade de aquisição de seguros é uma questãocrucial para as PME, uma vez que elas dispõem de re-cursos financeiros limitados para cobrir os seus pró-

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prios riscos. Os procedimentos de avaliação de riscorealizados ou exigidos pelas companhias de seguros (epelos bancos) seriam relativamente mais dispendiosospara as pequenas empresas do que para as empresas degrandes dimensões.

Os riscos da responsabilidade civil poderão levar os ban-cos a adoptar uma abordagem mais conservadora na ava-liação do activo imobilizado como garantia para emprés-timos, em especial se as companhias de seguros estabele-cerem limites relativamente baixos à sua cobertura. Istoreduziria a capacidade de recurso ao crédito por parte dasPME e teria como resultado menos investimento.

Dito isto, o impacto das PME sobre o meio ambientepode ser proporcionalmente maior do que a dimensãodas mesmas e o impacto colectivo das PME pode serconsiderável. Por conseguinte, é difícil justificar queestas empresas fiquem totalmente isentas das regras daresponsabilidade civil. Além disso, existem mecanis-mos compensatórios comunitários tais como as orien-tações comunitárias relativas ao auxílio estatal parafins ambientais. Estes mecanismos oferecem condiçõesmais favoráveis às PME para as auxiliar a adaptarem-se às normas ambientais.

Atitudes das empresas perante os futuros sistemas de responsabilidade

No decurso das entrevistas com as empresas, discuti-ram-se as suas atitudes perante os sistemas de respon-sabilidade civil existentes e aqueles que poderão vir aexistir no futuro. As entrevistas revelaram que a maio-ria das empresas inquiridas aceita o princípio do polui-dor-pagador, mas não está disposta a pagar pelos danoscausados por outras empresas; consequentemente, ha-via relutância em considerar a possibilidade de umaparticipação em fundos de indemnização comuns fi-nanciados pela indústria.

As empresas pretendiam também que fosse aplicadoum critério de «conveniência de utilização» às normasde limpeza.

As empresas não querem:

• responsabilidade retroactiva;

• segurança financeira obrigatória;

• fundos de indemnização comuns (financiados pelaindústria);

• responsabilidade estrita sem limites nem causas dejustificação.

As entrevistas mostraram igualmente que as empresas po-dem aceitar eventualmente, sob determinadas condições:

• seguros obrigatórios;

• direito de acção judicial para as ONG.

3.2. COMPANHIAS DE SEGUROS

As companhias de seguros manifestaram duas preocu-pações distintas em relação aos sistemas de responsa-bilidade ambiental. Uma é a maior vulnerabilidade dascompanhias de seguros devido ao peso sobre as apóli-ces de riscos antigos, decorrentes da poluição históri-ca, em especial no âmbito de um sistema de responsa-bilidade retroactiva. A outra é a necessidade de mudaras apólices de seguros a fim de fazer face a uma res-ponsabilidade ambiental mais rigorosa.

O papel do mercado dos seguros é considerado muitoimportante por três razões:

• porque será provavelmente necessário obter cober-tura dos seguros para as responsabilidades ambien-tais de todas as empresas, com excepção das empre-sas de muito grandes dimensões, para que elas pos-sam gerir os seus riscos financeiros;

• para assegurar que as vítimas serão indemnizadasno caso de o montante da indemnização exceder acapacidade de pagamento da empresa;

• o teste da cobertura pelos seguros é um indicador dacapacidade ou incapacidade do sistema de responsa-bilidade ambiental para internalizar eficientementeos custos dos danos. A impossibilidade de seguraros riscos, a menos que estes resultem de actividadesda empresa conhecidas e ainda em curso, dever-se--á quer ao facto de o risco não ser calculável (nessecaso a empresa não poderá responder racionalmen-te) quer à impossibilidade de uma eventual acçãoter êxito por o tipo de problema tornar o nexo decausalidade difícil de provar.

A percentagem de danos ambientais cobertos pelos se-guros é actualmente pequena, tendo sido estimada,com base nas nossas entrevistas com as companhias deseguros, em menos de 1%. Todavia, a responsabilidaderetroactiva criaria uma longa fila de pedidos de paga-mento, para os quais as seguradoras não cobraramqualquer prémio e não possuem, portanto, quaisquerreservas planeadas.

Para que haja uma maior cobertura dos seguros para asempresas poluentes, é necessário que quaisquer deci-

sões sobre aquilo que deve ser incluído num futuro sis-tema de responsabilidade ambiental mais rigorosotenham em conta os pontos de vista e os interesses fi-nanceiros do sector dos seguros.

As companhias de seguros estão a começar a separaros riscos ambientais das apólices gerais de responsabi-lidade civil, ou a criar fundos comuns. Actualmentegerem a oferta de cobertura para os danos ambientaisde forma mais cuidadosa e com uma maior avaliaçãodos riscos. Concentram-se em riscos ambientais clara-mente definidos, nos casos em que estes podem serestimados e os prémios fixados em conformidade. Asnovas apólices tendem a reduzir a dimensão da cober-tura e a restringir o âmbito, a fim de limitar a expo-sição global das seguradoras aos riscos ambientais. Ca-da vez mais são exigidas auditorias ambientais às ins-talações antes de se concederem seguros às indústriaspoluidoras. Estas auditorias fazem aumentar as custasde transacção (possivelmente adicionando cerca de10% aos prémios) e podem afectar a capacidade dasPME de adquirir seguros. Embora as apólices ambien-tais sejam mais caras do que as apólices de responsa-bilidade civil em geral, estão, em princípio, disponí-veis para empresas de todas as dimensões.

O seguro obrigatório tem sido proposto como uma for-ma de assegurar que todas as vítimas serão indemniza-das. A experiência do seguro obrigatório na Alemanhapôs em evidência os problemas de ordem prática levan-tados por esta medida. Os representantes das com-panhias de seguros com quem falámos no contexto donosso estudo opõem-se à ideia, alegando como um dosmotivos que as seguradoras não querem ser colocadasno papel de polícias da poluição. Existe também o re-ceio de que, intervindo no mercado dos seguros destaforma, os custos e prémios globais aumentem. Alémdisso, devido à imaturidade do mercado dos seguros nodomínio da responsabilidade ambiental, as companhiasseguradoras necessitariam de adquirir uma experiênciaconsideravelmente maior antes de se poder introduzirqualquer regime obrigatório de uma forma viável.

O seguro obrigatório também se revelaria problemáti-co para os potenciais segurados, em especial as PME.Se as diversas companhias de seguros tiverem o direi-to de recusar cobertura às empresas de alto risco, asPME teriam de fechar as portas ou de se sujeitar a umelevado encargo financeiro para alcançar padrões deprevenção da poluição satisfatórios do ponto de vistada seguradora. A curto prazo os custos poderiam subirsubstancialmente, no caso de as companhias de segu-

ros adoptarem uma atitude conservadora para limitaros seus riscos. As seguradoras tentariam igualmente li-mitar a extensão da cobertura para as empresas de altorisco.

Entre as dificuldades fundamentais para a eficácia dosseguros nos futuros sistemas de responsabilidade am-biental, tal como são identificadas pelo sector, in-cluem-se:

• a falta de uma história de reclamações de indemni-zação pelos seguros (quanto à sua frequência e di-mensão) susceptível de servir de base à avaliaçãodos riscos;

• a incerteza quanto às reclamações futuras, que serãoinfluenciadas por uma série de riscos desconheci-dos (35);

• em consequência, as companhias seguradoras nãosão capazes de avaliar ou quantificar de uma formafiável o âmbito da cobertura ou a alteração do valordos prémios num contexto de regimes de responsa-bilidade civil mais rigorosos.

Os componentes de auto-seguro das apólices podemproporcionar incentivos de prevenção para as empresas,mas, por enquanto, os valores dos prémios não têm re-flectido significativamente os diversos níveis de riscode forma transparente e objectiva. Os prémios actuaispodem variar muito consoante as companhias de segu-ros e as empresas (para riscos comparáveis). Por conse-guinte, até à data, é pouco provável que os custos dosseguros tenham fornecido sinais económicos efectivos.Porém, este mercado é bastante recente e a acumulaçãode experiência por parte das companhias seguradoras ésusceptível de produzir uma maior eficiência no futuro,como aconteceu com outros mercados de seguros.

As seguradoras prestarão alguma cobertura num con-texto de regimes mais rigorosos, mas o âmbito e o cus-to não são conhecidos. No futuro imediato, o âmbitotenderá a ser limitado da seguinte forma:

• ausência de cobertura para danos aos habitats natu-rais e ao ambiente sem dono;

• ausência de cobertura se o ónus de prova for inver-tido e não houver causas de justificação;

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(35) Os riscos especiais envolvidos nas responsabilidades ambientaissão: o desenvolvimento do conhecimento científico sobre subs-tâncias perigosas; a consciência reivindicativa do público; aavaliação das indemnizações e/ou o padrão de restauração; a li-tigiosidade do público; e a interpretação dada pelos tribunais àresponsabilidade e às indemnizações por perdas e danos.

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• as seguradoras não cobrirão a responsabilidade re-troactiva;

• as seguradoras cobrirão os danos acidentais, mas di-ficilmente aceitarão cobrir qualquer tipo de po-luição crónica;

• as seguradoras não prevêem a cobertura de quais-quer danos em matéria de poluição atmosférica.

Os mercados dos seguros poderão necessitar de umtempo considerável para evoluírem e amadurecerem.O mercado de seguros no domínio da responsabilidadeambiental não é presentemente atractivo para as segu-radoras e estas necessitarão de muito mais experiênciaem matéria de reclamações de indemnização até seremcapazes de estabelecer prémios que reflictam os riscosreais dos poluidores e terem confiança suficiente paraarriscarem uma percentagem significativa das suas re-servas.

Devido à circularidade deste problema, será necessárioencorajar as companhias seguradoras a aumentarem acobertura dada pelas apólices em matéria de responsa-bilidade ambiental, em paralelo com o desenvolvimen-to dos futuros sistemas de responsabilidade ambiental.Justifica-se, por conseguinte, um desenvolvimento gra-dual e por etapas deste mercado.

3.3. BANCOS

Também se entrevistaram responsáveis bancários dospaíses abrangidos pelo presente estudo. Os represen-tantes dos bancos parecem manifestar mais incertezado que os das companhias de seguros quanto às impli-cações dos sistemas de responsabilidade civil actuais efuturos. Os debates centraram-se nas seguintes ques-tões:

• o impacto de um sistema de responsabilidade am-biental sobre o acesso dos mutuários aos emprésti-mos;

• os riscos potenciais para os bancos de adquirirem ospassivos ambientais dos seus mutuários.

Nem todos os bancos estão já plenamente cientes dosriscos ambientais dos seus mutuários, mas vêem o pro-blema principalmente em relação às PME (que consti-tuem o grosso dos empréstimos garantidos dos bancos).

Já começaram a verificar-se casos de crédito dívidasincobráveis devido à redução do valor de terrenos da-dos como garantia de empréstimos, por terem sido

contaminados. A necessidade de realizar uma ava-liação de risco ambiental, mesmo que limitada, faz au-mentar as custas de transacção do empréstimo e afectaos pequenos empréstimos de forma desproporcionada.Por conseguinte, as empresas pequenas podem serespecialmente afectadas pelos custos da avaliação derisco. A disponibilidade financeira poderá ser restringi-da para os sectores que tradicionalmente contraem em-préstimos dando como garantia bens imobiliários, masque desenvolvem actividades potencialmente contami-nantes, uma vez que o valor de garantia da proprieda-de ficará reduzido. Esta possibilidade também afecta-ria as PME de forma particularmente grave.

Se a responsabilidade solidária criar uma síndroma de«bolsa sem fundo» (reclamação da indemnização àparte de maior poder económico), a incerteza das re-sponsabilidades futuras de uma empresa reduzirá a suacredibilidade financeira e a sua capacidade de contrairempréstimos. Os bancos tornar-se-iam ainda mais pru-dentes se sentissem que poderiam tornar-se eles pró-prios na «bolsa sem fundo».

Os bancos estão particularmente preocupados em limi-tar a responsabilidade do emprestador em casos emque o banco tome a seu cargo bens da empresa. Semesta protecção, os bancos não estarão dispostos a con-ceder empréstimos a muitas empresas de alto risco.

A segurança financeira obrigatória é uma área em queos bancos divisam dificuldades consideráveis. A maio-ria dos instrumentos de segurança financeira têm umprazo limitado (por exemplo, 5 anos) e por isso nãooferecem segurança para danos que têm efeitos a mui-to longo prazo. O valor da segurança financeira redu-ziria directamente a capacidade de uma empresa con-trair empréstimos e isso restringiria em especial a con-cessão de empréstimos às PME.

3.4. FUNDOS DE INDEMNIZAÇÃO

Os fundos de indemnização estão a ser ponderados co-mo um mecanismo complementar de compensação dasvítimas ou de reparação dos danos que, de outro modo,poderiam não ser cobertos por um sistema de responsa-bilidade civil. Também podem proporcionar alguns be-nefícios quando a reparação é lenta ou para evitar umlitígio complicado entre múltiplos poluidores e vítimas.

Entre os fundos analisados por este estudo incluem-seos da Alemanha, dos Países Baixos, da França, doJapão e dos Estados Unidos. A experiência mostra que

os fundos têm sido na maioria das vezes aplicados aproblemas de poluição difusa e a zonas contaminadas«órfãs» para as quais não existe uma parte responsávelque pague a limpeza, mas estes fundos têm conhecidograus de êxito variáveis. Tem sido difícil prever o nívelde reclamações apresentadas e satisfazer as recla-mações atendidas com os fundos disponíveis.

Os fundos de indemnização têm dois inconvenientesfundamentais. As empresas resistem a esses fundossempre que isso possa levar a que tenham de pagargrandes quantias pela poluição de outras empresas, in-cluindo as suas concorrentes. Isto pode parecer injustoe incompatível com o princípio do poluidor-pagador.Além disso, a menos que o financiamento dos fundosseja proporcional à poluição efectiva, não conseguecriar incentivos eficazes para a prevenção. Contudo, sefor possível um financiamento proporcional (isto é,quando existe uma causalidade clara) existe menos ne-cessidade de um fundo de indemnização comum. Paraconciliar estes dois problemas há que encontrar umabase de financiamento que estabeleça um equilíbriodelicado entre a manutenção da equidade e da eficiên-cia e a oferta de uma base de financiamento simples eampla.

Os fundos de indemnização podem ter um papel valio-so na reparação dos danos ou na indemnização das ví-timas nos casos em que as emissões poluentes tenhammuitas fontes (por exemplo, poluição atmosférica), emque a imputação da responsabilidade a cada uma dasfontes não valeria a pena ao abrigo de um sistema deresponsabilidade ambiental e em que as emissões po-dem ser facilmente monitorizadas para financiar o fun-do com os impostos sobre estas emissões. Nesta cir-cunstância combinar-se-ia um fundo de indemnizaçãopara reparar os danos com um instrumento económico(um imposto sobre a poluição) destinado ao seu finan-ciamento.

O nível (local, nacional ou comunitário) a que os fun-dos são organizados pode ser diferente para efeitos ad-ministrativos e de financiamento. Uma administraçãoeficiente do ponto de vista económico exige um forteenvolvimento a nível local, ao mesmo tempo que o fi-nanciamento pode parecer também mais equitativo sefor feito a nível local, de modo a que os benefícios dofundo se façam sentir junto daqueles que contribuírampara ele. A utilização dos sistemas nacionais de colec-ta de impostos ou taxas já existentes pode reduzir oscustos administrativos dos fundos. Embora seja possí-vel defender que os fundos de grande dimensão (por

exemplo, a nível da UE), com uma base de financia-mento muito ampla, permitem economias de escala,existem poucas provas de isso assim seja, sendo atendência predominante para fundos de base mais localou nacional.

4. RESUMO DOS PONTOS FORTES E DOS PONTOS FRACOS DE UM SISTEMADE RESPONSABILIDADE AMBIENTALCOMUNITÁRIO

Uma conclusão essencial do estudo foi a da falta dedados económicos sobre os custos e benefícios nestedomínio. A análise das questões está, assim, rodeadade considerável incerteza (36). Isto sugere que deveráadoptar-se uma atitude prudente na concepção de umsistema de responsabilidade ambiental.

Não se conhece ao certo a extensão dos danos ambien-tais não reparados, mas deverá ser provavelmente bas-tante grande. Um sistema de responsabilidade ambien-tal é um instrumento complementar para outros instru-mentos políticos. A sua utilização apropriada no trata-mento dos danos causados ao ambiente depende do ti-po do problema; um nexo de causalidade pouco claro éum elemento fundamental na limitação do âmbito deaplicação da responsabilidade ambiental. Os danos aci-dentais adequam-se bem à responsabilidade civil, masconstituem apenas uma pequena parte dos danos cau-sados ao ambiente.

Potencialmente, a responsabilidade ambiental é um ins-trumento flexível, mas introduz um nível elevado deincerteza para os agentes económicos, no que respeitaà avaliação dos respectivos riscos. Uma vez que a pos-sibilidade de cobertura dos riscos pelo seguro seria umfactor de apoio ao desenvolvimento de um sistema deresponsabilidade civil, a concepção de um sistema deresponsabilidade ambiental também deverá procurarreduzir a incerteza das futuras responsabilidades.

Com base nas questões económicas analisadas no pre-sente estudo, podem retirar-se algumas conclusões so-bre os pontos fortes e os pontos fracos do interesseeconómico de vários elementos de um futuro sistemade responsabilidade ambiental. Apresentamos em se-guida o resumo dessas conclusões (depois de cadaponto é dada uma breve explicação, entre parênteses).

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(36) São necessários mais estudos económicos a nível nacional ousectorial para procurar resolver esta questão.

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O INTERESSE ECONÓMICO É FORTE NO QUEDIZ RESPEITO:

• à poluição acidental (um sistema de responsabilida-de ambiental é susceptível de ser mais eficaz do queoutros instrumentos, relativamente aos danos causa-dos ao ar, à água e ao solo, para reparar e compen-sar os danos causados ao ambiente e para criar in-centivos para a prevenção);

• à poluição gradual, desde que o nexo de causalida-de possa ser provado a custos razoável (a responsa-bilidade pela poluição acidental também resultaránum maior cuidado com a prevenção da poluiçãogradual);

• à encorajar o desenvolvimento do mercado de se-guros em categorias específicas do nicho de merca-do dos seguros ambientais, em paralelo com o de-senvolvimento do sistema de responsabilidade am-biental;

• à responsabilidade estrita mas proporcional (isto éconsistente com o princípio do poluidor-pagador. Aresponsabilidade proporcional, e não solidária, re-colhe a clara preferência das empresa, dos bancos edas companhias de seguros, embora possa ser difícilprovar que parte dos danos é imputável a cada po-luidor, quando existem muitos poluidores e a causa-lidade dos danos não é clara);

• a critérios de restauração eficientes em termos decusto-benefício (limita o custo de uma reparaçãodesnecessária);

• ao desenvolvimento de um conjunto de orientaçõeseuropeias para a aplicação de técnicas de avaliaçãodos danos e de uma grelha para avaliar o seu valor;isto é particularmente necessário para que os danosecológicos sejam incluídos no âmbito de um siste-ma de responsabilidade ambiental;

• a proporcionar protecção aos emprestadores relati-vamente à responsabilidade dos seus mutuários(protegendo também os empreiteiros que procedemà recuperação dos locais a fim de limitar a sua res-ponsabilidade).

O INTERESSE ECONÓMICO É INCERTO NO QUE DIZ RESPEITO:

• ao direito de exercício de acção judicial pelas ONG(seria possível tratar de mais casos de danos am-bientais se as ONG tiverem esse direito, sob o con-trolo do poder judiciário, em especial no que dizrespeito aos danos ecológicos para o ambiente semdono, em que por regra nenhum cidadão a título in-

dividual tem qualquer interesse em intentar umaacção. Contudo, mesmo com mecanismos incorpo-rados para evitar as acções judiciais na medida dopossível, é provável que isso aumente as custas detransacção);

• à inversão do ónus da prova (a vantagem de atribuiro ónus da prova ao operador reside no facto de eleestar mais familiarizado com os possíveis efeitosdas emissões causadas pelas suas actividades do queo queixoso. Em contrapartida, é sempre difícil pro-var algo negativo, designadamente que as emissõesnão causaram os danos);

• aos limites à responsabilidade das empresas (os ris-cos são, na sua maioria, pequenos, mas as empre-sas avessas ao risco podem investir excessivamentena prevenção, se a responsabilidade for ilimitada.Os bancos também restringiriam a concessão deempréstimos em caso de responsabilidade ilimitadadevido a uma avaliação conservadora dos grandesriscos no pior dos casos. As companhias de seguroslimitarão sempre a cobertura. A responsabilidade li-mitada, possivelmente apenas para uma fase detransição, dará ainda assim incentivos para a pre-venção, ao mesmo tempo que reduz significativa-mente a incerteza);

• às disposições especiais para as PME (um sistemade responsabilidade ambiental pode ter simultanea-mente vantagens e desvantagens para as PME; au-mentará os encargos sobre as PME de uma formadesproporcionada em relação aos seus recursos fi-nanceiros. Isentá-las, porém, não reduz a poluição);

• aos fundos de indemnização financiados publica-mente. Um fundo de indemnização comum finan-ciado por contribuições da indústria pode não sereficiente ou justo dado que as empresas actuais nãosão responsáveis pela poluição (como no caso dezonas contaminadas por uma poluição ocorrida nopassado). A utilização dos fundos públicos para re-mediar esses danos ambientais contém um aspectode bem comum.

O INTERESSE ECONÓMICO É FRACO NO QUE DIZ RESPEITO:

• à responsabilidade estrita retroactiva sem causas dejustificação (as companhias de seguros e os bancosabandonariam o mercado, a actividade nas insta-lações antigas ficaria inibida);

• aos fundos de indemnização financiados pela indús-tria (as empresas não estão dispostas a pagar pelapoluição causada pelos seus concorrentes; as em-

presas limpas pagariam duas vezes, criando dessemodo um desincentivo para a prevenção; a dimen-são das contribuições seria arbitrária e por isso nãoproporcionaria incentivos económicos eficazes);

• a um fundo de indemnização organizado a nível daUE (os fundos organizados a nível local ou nacionalpodem ser mais eficazes);

• ao seguro obrigatório (as companhias de segurosapenas podem ser capazes de oferecer apólicesabrangentes e com uma boa relação custo-eficácianum mercado de seguros de responsabilidade civilmuito maduro em que os riscos para todas as em-presas sejam bem compreendidos. Seria difícil ga-rantir que as seguradoras não cobrariam prémios ex-cessivos);

• à segurança financeira obrigatória (esta poderia re-duzir fortemente a concessão de empréstimos àsPME para fins de investimento. A duração de tal se-gurança também seria limitada e não corresponderiaao período temporal de uma responsabilidade po-tencial por problemas a longo prazo);

• ao alargamento do âmbito de aplicação às fontes di-fusas de danos, por exemplo, a poluição atmosféricacrónica (sem um nexo de causalidade claro é difícile dispendioso provar a responsabilidade);

• responsabilidade solidária (esta não produzirá pro-vavelmente incentivos eficientes para a prevenção epode originar custas de transacção elevadas).

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Anexo 3

RESPONSABILIDADE PELOS DANOS ECOLÓGICOS E AVALIAÇÃODOS DANOS ECOLÓGICOS

RESUMO

Edward H. P. Brans e Mark UilhoornUniversidade Erasmus de Roterdão

INTRODUÇÃO

Ao adoptar directivas contendo normas de emissão, pa-drões de qualidade, obrigações em matéria de avaliaçãodos efeitos ambientais de determinados projectos e ou-tras, a União Europeia visava prevenir e evitar a dete-rioração do ambiente. Infelizmente, nunca é possívelevitar completamente os incidentes de poluição e outrasocorrências prejudiciais. Em consequência, sempre ha-verá danos ambientais. Um regime de responsabilidadeambiental poderá ser, em tais casos, um instrumento útilpara compensar, restaurar e prevenir os danos causadosao ambiente (ver também, a este respeito, o quinto pro-grama de acção no domínio do ambiente).

Na maioria dos Estados-Membros, não é possível com-pensar os danos causados ao ambiente se não existirqualquer dano a pessoas e bens (ver o estudo jurídicocomparativo de McKenna & Co, Junho de 1996). Umregime de responsabilidade ambiental a nível da UniãoEuropeia tem de abordar esta questão, colmatando des-se modo algumas das lacunas existentes nos regimesde protecção do ambiente dos Estados-Membros. Odocumento de base está centrado na compensação dosdanos ecológicos (a seguir referidos igualmente comodanos causados aos recursos naturais), independente-mente da actividade (inerentemente prejudicial ounão), incidente ou ocorrência que os tenham causado.

ÂMBITO

O âmbito do regime de responsabilidade comunitárioestá limitado aos danos causados aos recursos naturaisque não sejam plenamente reparados pelas acções deresposta, incluindo acções de limpeza e eliminação eacções preventivas adoptadas com o fim de limitar osdanos ambientais. As medidas de restauração são to-madas em acréscimo às medidas de resposta e visamrestituir os recursos naturais deteriorados à sua si-tuação inicial. A pessoa responsável pelo acto, inciden-te ou ocorrência que causou danos aos recursos natu-rais, é considerada responsável.

Nesta definição de recursos naturais estão incluídos osrecursos naturais vivos e inanimados tais como o solo,os habitats, os peixes, a vida selvagem, os biota, o ar,a água, as águas subterrâneas e os ecossistemas. Os da-nos causados aos recursos naturais devem ser entendi-dos como a alteração, modificação, prejuízo, deterio-ração, destruição ou perda dos ditos recursos naturais.A perda ou diminuição das utilizações públicas ou dosserviços ligados a estes recursos naturais em conse-quência do prejuízo causado também devem ser consi-deradas como danos. Contudo, nem todas as alteraçõesda quantidade e qualidade dos recursos naturais ou dosserviços prestados pelos ditos recursos devem ser con-sideradas como danos. Há determinados critérios de li-miar que têm de ser tidos em conta (ver adiante).

RECURSOS NATURAIS COM E SEM PROPRIETÁRIO

O âmbito do regime de responsabilidade encontra-selimitado aos danos ecológicos e inclui os danos causa-dos aos recursos naturais com ou sem proprietário,mas apenas na medida em que estes tenham um valorespecífico para o público. As directivas relativas aoshabitats e às aves selvagens podem ser utilizadas comoponto de referência nesta matéria. De acordo com am-bas as directivas, os Estados-Membros têm de designaráreas de protecção especial. Os habitats naturais e ou-tros recursos naturais localizados ou dependentes des-tas áreas geográficas devem, em virtude da sua im-portância, ser qualificados como de valor público espe-cial. Poderá considerar-se a possibilidade de conferiraos Estados-Membros o direito de alargarem o âmbitodo regime a outras zonas que contenham ou suportemrecursos naturais de especial valor público, tais comoas reservas naturais nacionais.

Um problema especial é o que diz respeito aos recur-sos naturais sujeitos a direitos de propriedade privada.No caso de serem causados danos a uma propriedadeprivada, é, em princípio, ao seu proprietário que com-pete procurar obter indemnização e restaurar os recurs-os. Contudo, nem sempre o proprietário estará dispos-to a proceder judicialmente ou a gastar a indemni-zação na restauração dos recursos naturais deteriora-dos. Pode acontecer também que o próprio proprietáriotenha causado os danos. À luz do objectivo das direc-tivas «Aves Selvagens» e «Habitats», é igualmente ne-cessário tomar medidas em caso de danificação de re-cursos naturais sujeitos a direitos de propriedade. São,assim, possíveis diversas abordagens em matéria de re-cuperação dos danos causados a recursos naturais naposse de proprietários privados. Uma é conceder ao

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Estado ou aos grupos de interesse público — consoan-te as opções feitas em relação ao locus standi — o di-reito do exercício de acção judicial. No entanto, oEstado ou os grupos de interesse público não devemenvolver-se no processo judicial e de restauração a nãoser que isso traga benefícios significativos para o pú-blico. A intenção não é abranger todos os recursos na-turais sujeitos a propriedade privada. Por isso, apenasdevem ser incluídos os recursos naturais que tenhamum valor especial para o público.

DIREITO DO EXERCÍCIO DE ACÇÃO JUDICIAL

Parte dos recursos naturais que cabem no âmbito doregime de responsabilidade civil não pertence a nin-guém; ou são res nullius ou res communis. A desig-nação das autoridades públicas, dos grupos de interes-se público ou de ambos para agirem em nome do pú-blico em caso de danificação dos recursos naturais epara obterem uma indemnização pelos danos causadosaos ditos recursos, é de crucial importância para asse-gurar a possibilidade de se proceder à sua restauração.No que se refere aos recursos naturais sujeitos a direi-tos de propriedade, é em princípio ao respectivo pro-prietário que compete procurar a compensação e a res-tauração dos danos causados. Caso o proprietário nãoesteja disposto a intentar uma acção judicial, tenhacausado ele próprio os danos ou não deseje gastar a in-demnização na restauração dos recursos naturais dete-riorados, é necessário fazer opções em relação ao locusstandi (ver acima). Mais uma vez, a limitação dos di-reitos de propriedade e a restrição quanto ao destino daindemnização apenas podem ser considerados caso di-gam respeito a recursos naturais de especial valor parao público.

LIMIAR

O regime de responsabilidade proposto autoriza a com-pensação dos danos causados aos recursos naturais emresultado de qualquer espécie de actividades, incidentesou ocorrências adversas. Contudo, nem todas as alte-rações na qualidade ou na quantidade dos recursos na-turais devem ser qualificadas como danos e dar origema responsabilidade civil. Poderia ser benéfico para obom funcionamento do regime de responsabilidadeidentificarem-se critérios de limiar abaixo dos quais aparte responsável não será responsável. Neste aspecto,podem identificar-se alguns factores que servem deponto de partida para a demonstração de que é causadauma alteração adversa mensurável aos recursos naturaise aos serviços a eles ligados. Os padrões de qualidade e

as normas de emissão incluídos em algumas directivasda UE podem ser úteis nesta matéria. No mínimo, a si-tuação existente depois dos danos deve, em todos os ca-sos, ser comparada com a situação existente antes da ac-tividade, incidente ou ocorrência prejudicial.

AFECTAÇÃO DAS INDEMNIZAÇÕES

De um modo geral, a indemnização obtida dever serafectada e exclusivamente utilizada para restaurar, rea-bilitar, substituir ou adquirir recursos equivalentes aosrecursos naturais danificados. A inclusão da compen-sação num fundo comum é uma possibilidade, caso osdanos causados aos recursos naturais ultrapassem o li-miar mas sejam demasiado limitados, por razõeseconómicas e técnicas, para poderem ser restaurados.

AVALIAÇÃO

O regime de responsabilidade comunitária proposto éde natureza compensatória e não de natureza punitiva.Consequentemente, é necessário avaliar os danos deforma a que eles representem o valor dos recursos na-turais e dos serviços perdidos. É, pois, necessário me-dir o dano e avaliar os recursos naturais danificados. Aavaliação dos danos causados a recursos naturais éuma tarefa complexa, uma vez que muitos desses re-cursos não possuem valor de mercado. Além das meto-dologias económicas existentes, poder-se-iam desen-volver modelos abstractos com procedimentos padro-nizados, ou utilizar os custos da restauração como me-dida dos danos.

Se a restauração for tecnicamente viável e os custosdas respectivas acções forem razoáveis em termos deuma análise custo-benefício, o custo das medidas to-madas para restaurar os danos causados aos recursosnaturais é o método mais simples e o preferido paraavaliar os danos. As medidas de restauração são adop-tadas para restituir os recursos naturais danificados eos serviços a eles ligados à sua condição inicial. Istosignifica repor os ditos recursos e serviços na situaçãoem que estariam se o incidente em causa nunca tivesseocorrido. Em alguns casos, poderá ser difícil determi-nar exactamente qual era a condição inicial. Se assimfor, poderá ser útil o recurso a dados históricos, de re-ferência, de controlo, de estudos de impacto ambiental(caso estejam disponíveis) e a informações sobre áreasnão afectadas mas que são comparáveis ao local dani-ficado. A dimensão adequada das medidas de restau-ração pode ser determinada mediante a avaliação daextensão e natureza dos danos, do tipo, quantidade e

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qualidade dos recursos naturais e serviços perdidos e adefinição das medidas necessárias para substituir e res-taurar a quantidade e a qualidade dos recursos naturaise respectivos serviços.

Em alguns casos, será difícil decidir da razoabilidadedo custo das medidas tomadas para restaurar os danoscausados aos recursos naturais ou adquirir recursosequivalentes. O critério da razoabilidade exige que secomparem os custos económicos e ambientais das me-didas de restauração com os benefícios ambientais dasmesmas. Depois de determinar a natureza e a amplitudedos impactos da actividade prejudicial sobre os recur-sos naturais, o queixoso deve identificar várias alterna-tivas de restauração com um nível comparável de be-nefícios e seleccionar a alternativa com melhor relaçãocusto-eficácia. Esta alternativa será a menos dispendio-sa, tendo em conta os factores relevantes e comparandoos benefícios ambientais de cada alternativa.

Se o custo das medidas de restauração for claramentedesproporcionado e exorbitante, a aquisição de recur-sos equivalentes poderá ser uma útil medida de com-pensação alternativa. Outra solução poderia ser o pa-gamento de um determinado montante para um fundo,exclusivamente destinado a acções de restauração eoutros fins ambientais.

PERDAS TEMPORÁRIAS

A recuperação dos danos causados aos recursos natu-rais pode levar anos. Devido a esses danos, as utili-zações humanas dos recursos naturais estão perdidasou prejudicadas desde o momento em que se deu aocorrência prejudicial até à sua total recuperação. Paracompensar estas perdas temporárias, deve determinar--se que acções têm de ser adoptadas para substituir asutilizações humanas prejudicadas ou perdidas. Para fa-zer esta avaliação, podem quantificar-se os serviçosperdidos e prejudicados e desenvolver medidas queforneçam os mesmos serviços ou outros comparáveis.

FUNDOS

A compensação também pode ser dada através de umfundo de indemnização. A indústria e outros sectoresdeveriam ser estimulados a constituir fundos voluntá-rios de responsabilidade civil. Também poderia serdeixada à iniciativa dos Estados-Membros a criação deuma rede de segurança para o caso de surgirem pro-blemas em que os danos são causados, por exemplo,por incidentes cumulativos.

PERSPECTIVA

Em conclusão, a avaliação das indemnizações ao abri-go do regime de responsabilidade comunitária propos-to deverá utilizar como medida o custo da restauração,da reabilitação, da substituição ou da aquisição de re-cursos equivalentes, incluindo a compensação das per-das temporárias e os custos razoáveis da avaliação dosdanos. A indemnização só deve ser utilizada para finsde restauração e destina-se a restituir os recursos natu-rais e os serviços a eles ligados à sua situação inicial.

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Anexo 4

RESPONSABILIDADE PELAS ZONASCONTAMINADAS

RESUMO

Sophie Deloddere e Donatienne RyckbostUniversidade de Ghent

I. OBJECTIVOS E PRINCÍPIOS

É necessário um regime comunitário de responsabili-dade pelos danos causados pela poluição do solo, como fim de assegurar a aplicação dos princípios da pre-caução, da prevenção e do poluidor-pagador. Além dis-so, há que evitar ou eliminar as distorções da con-corrência no mercado interno que resultam da dispari-dade dos regimes nacionais.

No que diz respeito à responsabilidade pela limpezadas zonas contaminadas, um regime comunitário deveter por objectivo alcançar a harmonização no tocante àdefinição de «zonas contaminadas» (incluindo o solo,as águas superficiais e as águas subterrâneas) e às nor-mas, objectivos e obrigações de limpeza mínimos, quesão factores decisivos no estabelecimento do âmbitode aplicação do regime de responsabilidade e do volu-me dos custos de limpeza.

A introdução de um sistema de responsabilidade a ní-vel da UE não impedirá os Estados-Membros de orga-nizarem o seu próprio processo administrativo de to-mada de decisão no que se refere à limpeza das zonascontaminadas e de escolherem os instrumentos jurídi-cos mais adequados para esse efeito. Um sistema deresponsabilidade da UE não deve afectar, muito emespecial, as formas de identificar a poluição (designa-damente por meio da investigação dos solos e da cons-tituição de um registo dos solos poluídos) nem a impo-sição de uma obrigação administrativa de proceder àlimpeza e de financiar os respectivos custos ou a pos-sibilidade de impor garantias financeiras a fim de evi-tar problemas de insolvência. Todavia, as regras comu-nitárias devem exigir que os Estados-Membros assegu-rem a regulamentação de vários aspectos do processode limpeza de modo a garantir um mínimo de eficiên-cia e a correcção dos procedimentos.

O regime comunitário deve apenas procurar tratar daresponsabilidade pela futura contaminação dos solos.

II. ENQUADRAMENTO DE UM REGIME DERESPONSABILIDADE PELOS CUSTOSDE LIMPEZA

1. DEFINIÇÃO DE «ZONAS CONTAMINADAS»

O desenvolvimento de uma política e de uma estraté-gia europeias no que diz respeito à responsabilidadepor (pela limpeza de) zonas contaminadas exige queseja utilizada uma definição europeia comum dessetermo. No regime comunitário proposto o conceito de«zona contaminada» inclui o «solo», as «águas sub-terrâneas» e as «águas superficiais». Isto é principal-mente justificado por considerações políticas relacio-nadas com o modo como a poluição dessas zonas severifica efectivamente. Dado que a camada superior dosolo, o subsolo, as águas subterrâneas e as águas su-perficiais se encontram directamente interligados, apoluição da camada superior do solo constitui igual-mente uma ameaça para o subsolo, as águas superfi-ciais e as águas subterrâneas. Além disso, o tratamentoda poluição não pode ser eficaz se ficar confinado àcamada superior do solo, sem se ocupar igualmentedas águas subterrâneas, das águas superficiais, do sub-solo e do ar e de outros elementos gasosos presentesno solo. Por fim, ao submeter o solo e as águas sub-terrâneas às mesmas normas de limpeza, será evitada acontradição entre as normas.

2. HARMONIZAÇÃO DAS NORMAS E DOS OBJECTI-VOS DE LIMPEZA

As normas e os objectivos de limpeza são a pedra an-gular de qualquer responsabilidade pela limpeza de zo-nas contaminadas. As disparidades existentes entre asdisposições nacionais relativas à qualidade do solotambém são susceptíveis de gerar condições competiti-vas desiguais e de ter um impacto directo sobre o fun-cionamento do mercado interno. É, por conseguinte,necessário um mínimo de harmonização.

2.1. NORMAS DE LIMPEZA

São necessárias normas gerais para avaliar a poluiçãodo solo e decidir se há ou não necessidade de se pro-ceder a uma limpeza.

A maioria dos Estados-Membros adopta o ponto de vis-ta de que a limpeza só é necessária quando a poluiçãodos locais produz efeitos inaceitáveis para o Homem eo ambiente. Esta perspectiva baseia-se no pressupostode que é aceitável um determinado nível mínimo de po-

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luição numa sociedade industrializada e resulta de umaabordagem realista tendo em conta a utilização presen-te do solo e aquela que plausivelmente lhe será dada nofuturo, bem como o facto de os meios financeiros pararestaurar o solo contaminado serem limitados.

A aceitabilidade dos efeitos para o homem e o meioambiente pode ser determinada com base em padrõesde limpeza específicos, numericamente quantificados,ou com base num critério geral não quantificado, talcomo a existência de uma ameaça grave para o Ho-mem e o meio ambiente. A presença de uma ameaçagrave pode ser determinada, entre outros factores, pe-los riscos de exposição para o Homem, as plantas, osanimais e as operações de recolha de água; as proprie-dades e funções do solo; a natureza e a concentraçãodas substâncias ou microrganismos contaminantes e apossibilidade de estes se disseminarem; a gravidadedos danos potenciais.

A utilização de normas não quantificadas oferece avantagem de um melhor tratamento caso a caso dascondições específicas da zona, tais como o tipo de po-luentes, as propriedades do solo, a situação hidrológicae a utilização do solo. Uma avaliação de riscos caso acaso apresenta, todavia, a desvantagem de ser demora-da e dispendiosa. Os critérios de limpeza quantificadosproporcionam uma estimativa menos precisa do riscoreal e permitem uma tomada de decisão menos flexí-vel, mas têm várias vantagens, tais como um maiorgrau de consistência política que facilita o planeamen-to e a acção e uma execução mais rápida e fácil.

Na presente proposta comunitária o conceito deameaça grave para o Homem e o meio ambiente é uti-lizado como uma norma geral mínima não quantifica-da a aplicar em cada decisão sobre uma eventual ne-cessidade de limpeza. Esta regra implica que, no míni-mo, se devem evitar uma ameaça grave no futuro, umavez que se considera que esta tem efeitos inaceitáveissobre o Homem e o meio ambiente.

Para determinar a presença de uma ameaça gravepropõe-se uma abordagem diferenciada, que tem, pelomenos, em conta a presente utilização do solo e a suafutura utilização plausível, em vez de uma abordagemque não tenha em conta a utilização do solo. Isto estáde acordo com a abordagem adoptada pela maioria dosEstados-Membros.

A aplicação da referida norma não quantificada poderáser combinada com a aplicação de normas comuns

quantificadas. Tendo em vista a obtenção de umamaior harmonização, poderiam, por conseguinte elabo-rar-se algumas normas de limpeza numéricas a nívelcomunitário. Na aplicação das normas quantificadas, épossível distinguir duas abordagens diferentes. Em pri-meiro lugar, as normas quantificadas podem ser aplica-das como linhas de orientação. Isto implica que consti-tuam um elemento não vinculativo do processo admi-nistrativo de tomada de decisão. A existência de umrisco real deve, por conseguinte, ser determinada combase numa avaliação de risco caso a caso, em que atransgressão das normas de limpeza numéricas seráapenas um dos elementos para determinar se é ou nãonecessária uma acção de limpeza. Em segundo lugar,as normas quantificadas podem ser aplicadas de formavinculativa. Nesse caso, a transgressão das normas delimpeza numéricas implica imperativamente a existên-cia de uma ameaça grave e a necessidade de uma lim-peza. A existência de um risco grave encontra-se, as-sim, definida de um modo geral para todos os casos.Esta última abordagem apresenta um grau mais eleva-do de segurança técnica e jurídica, mas pressupõe umconsenso que nem sempre é fácil de obter para apurarestes normas e uma menor flexibilidade. De qualquermodo, para evitar um vazio legal (temporário), é útilestipular que enquanto não forem fixados quaisquernormas quantificadas, o critério da existência de umaameaça grave (a determinar com base numa avaliaçãode risco caso a caso) será aplicado por defeito.

2.2. OBJECTIVOS DE LIMPEZA

Os objectivos de limpeza definirão, em última instân-cia, as expectativas razoáveis de manutenção ou res-tauração da qualidade do solo. Estes objectivos podemnão ser quantificados (por exemplo, ausência de riscosgraves para o Homem e o meio ambiente, restauraçãodas funções do solo), ou podem ser quantificados emcritérios numéricos.

Idealmente, o objectivo da limpeza deve ser restaurar osolo de modo a deixá-lo sem vestígios de contami-nação. Por conseguinte, a limpeza do solo deve procu-rar fazer com que a qualidade deste último atinja osvalores naturais originais (objectivo quantificado).Contudo, as limitações dos recursos financeiros dis-poníveis e a dimensão do problema levam os Estados--Membros a restringir habitualmente os objectivos delimpeza utilizando elementos do tipo MTD (melhortecnologia disponível) ou tomando como referência apresente utilização e a futura utilização plausível dosolo. Nos casos em que, por razões ligadas à MTD,

não é possível alcançar os valores originais, a pre-venção de uma maior dispersão da poluição ou de umaameaça grave é normalmente utilizada como umobjectivo mínimo não quantificado.

Um regime comunitário deve incluir, no mínimo, oobjectivo não quantificado de eliminar qualquerameaça grave para o Homem e o ambiente em cada ca-so considerado, tendo em conta a MTD, a presente uti-lização e a futura utilização plausível do solo.

A aplicação deste objectivo não quantificado deve sercombinada, sempre que possível, com a aplicação decritérios numéricos quantificados, que indiquem a qua-lidade do solo que deve ser obtida. Em especial, oscritérios de limpeza acima mencionados também po-dem ser utilizados para quantificar os objectivos míni-mos de limpeza.

Se a limpeza não for viável, por razões económicas(custos desproporcionados) ou técnicas, o confinamen-to poderá ser uma possibilidade.

Os objectivos de limpeza comunitários (quantificadose não quantificados) não devem impedir os Estados--Membros de adoptarem objectivos mais rigorosos(tais como os valores da qualidade do solo natural ou a«multifuncionalidade» como objectivo geral a atingir).

3. ASPECTOS PROCESSUAIS (OBRIGAÇÃO DE LIMPEZA)

O regime comunitário deve impor aos Estados-Mem-bros uma obrigação de assegurar procedimentos delimpeza rápidos, em caso de necessidade, de acordocom os critérios acima referidos, tornando o poluidorresponsável e instaurando mecanismos que assegurema execução efectiva da uma tal acção de limpeza.

Os Estados-Membros poderão prever os seguintesaspectos, a fim de garantirem um processo jurídicojusto e acções de limpeza eficientes. Um organismogovernamental especializado poderá ser investido deautoridade para fiscalizar as operações e realizar oucontinuar a limpeza em caso de perigo iminente, porexemplo se a parte responsável não actuar voluntaria-mente ou se não actuar de forma suficiente. Outrosaspectos processuais poderão incluir o direito de aces-so à zona poluída para ultrapassar uma recusa dos pro-prietários ou detentores de cooperarem com as activi-dades de limpeza, a participação das partes afectadasno processo decisório, e mecanismos de resolução dosconflitos a nível administrativo.

4. CARÁCTER NÃO EXCLUSIVO

DA RESPONSABILIDADE; HIERARQUIA DE RESPONSABILIDADES

O sistema comunitário de responsabilidade pelos cus-tos de limpeza tem por objectivo a aplicação do princípio do poluidor-pagador. De um modo geral, asregras nacionais de responsabilidade sem falta não sãoexclusivas, o que significa que a vítima não é limitadano seu direito de levantar processo a outras partes paraalém da pessoa responsável designada nos termos daregra de responsabilidade específica. O sistema comu-nitário também não deve ter carácter exclusivo. Isto si-gnifica que os Estados-Membros podem, em virtudedo princípio da subsidiariedade, manter outras regrasde responsabilidade nos termos das quais outras pes-soas podem ser consideradas responsáveis (nomeada-mente no que diz respeito à responsabilidade por faltae à responsabilidade do proprietário do terreno poluí-do). Dada esta coexistência de regras diferentes, po-dem ser levantados processos a várias partes para o pa-gamento dos custos de limpeza.

A legislação dos Estados-Membros impõe muitas ve-zes a responsabilidade do proprietário ou do ocupantedo terreno poluído, paralelamente à responsabilidadedo poluidor real ou de outras partes. Esta regra expli-ca-se, nomeadamente, pelo facto de o proprietário (ouo detentor, o ocupante, etc.) dever controlar os riscosligados à sua terra e, portanto, adoptar medidas de pre-caução. No entanto, esta regra é muitas vezes atenuadapela defesa específica do «proprietário inocente», quepode implicar a isenção total da responsabilidade ou,pelo menos, a limitação da responsabilidade a algunscustos.

O regime comunitário proposto deveria prever umaatenuação da responsabilidade do proprietário ou doocupante do terreno se não forem eles os causadoresda poluição. Conviria, sobretudo, impor a obrigação deos Estados-Membros assegurarem que o proprietárioou o ocupante do terreno só possam, com base no sim-ples direito de propriedade ou na simples função de vi-gilância, ser considerados responsáveis pelos custos delimpeza se, após suficiente inquérito, não tiver sidopossível encontrar poluidor solvente. Parece que a for-ma mais eficaz de aplicar esta hierarquia de responsa-bilidades consiste em dar ao defensor o direito de con-testar a reclamação feita contra ele se vier a descobriros verdadeiros poluidores e se estes se revelarem sol-ventes. Esta regra permite também uma melhor apli-cação do princípio da prevenção, já que os eventuais

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poluidores sabem de antemão que serão consideradosresponsáveis de preferência a outras partes (susceptí-veis de ter maior solvência que eles mesmos) que nãocontribuíram, teoricamente, para os danos. Deste mo-do, esta regra permitiria também uma melhor inte-gração dos custos de redução da poluição.

Note-se que a simples aplicação da hierarquia de res-ponsabilidades proposta não evitará que, quando nãofor possível identificar um poluidor solvente e a legis-lação nacional não previr uma isenção total ou uma li-mitação da responsabilidade do «proprietário inocente»,este tenha de suportar todos os custos de limpeza doterreno.

Anexo 5

HISTÓRIA E RESUMO DO CONTEÚDODA CONVENÇÃO DE LUGANO

1. Em Março de 1992, o Conselho concedeu à Comis-são um mandato de negociação para as áreas de com-petência comunitária, no que respeita à preparação daConvenção do Conselho da Europa sobre a responsabi-lidade civil por danos resultantes de actividades peri-gosas para o ambiente, a qual foi aberta para assinatu-ra em Junho de 1993.

Além da Comunidade Europeia e de todos os Estados--Membros, participaram nas negociações os países daEFTA e vários países da Europa Central e Oriental. AConvenção prevê a possibilidade de países não mem-bros do Conselho da Europa se tornarem partes naConvenção.

2. A finalidade e o objectivo da Convenção é propor-cionar uma compensação adequada por danos resultan-tes de actividades perigosas para o ambiente. A Con-venção também apresenta medidas de prevenção e res-tauração do ambiente. O conceito de danos abrange adeterioração do ambiente, os danos a pessoas e bens eo custo das medidas de prevenção, isto é, as medidastomadas para prevenir ou atenuar os danos. Estes po-dem resultar de uma única acção ou de um processo depoluição crónico. É de notar que a definição de «am-biente» na Convenção tem contornos amplos.

A fim de alcançar o objectivo de reparar os danos am-bientais de modo adequado, a Convenção introduz umregime de responsabilidade estrita. De acordo com aConvenção, a pessoa responsável é o operador, isto é,a pessoa que exerce o controlo sobre uma actividadeperigosa no momento em que o incidente ocorre, ou nocaso de locais de eliminação permanente de resíduos,no momento em que os danos se tornaram conhecidos.

3. O termo «actividade perigosa» refere-se a uma acti-vidade profissional que envolve substâncias perigosas,organismos geneticamente modificados ou microrganis-mos, abrangendo também a operação de instalações oulocais de tratamento de resíduos. Em relação a váriasdefinições, como as de substâncias perigosas e organi-smos geneticamente modificados, é feita referência àsdefinições existentes em directivas comunitárias.

A Convenção confere às associações ambientalistas odireito de instaurar acções judiciais a fim de assegurar

a implementação de medidas de prevenção ou de res-tauração. Contudo, as partes contratantes têm a possi-bilidade de não aplicarem o artigo em causa (artigo18.°). Além disso, a Convenção obriga as partes con-tratantes, «em caso de necessidade», a exigirem umsistema de segurança financeira. As condições, os limi-tes e outros elementos de tais sistemas são inteiramen-te confiados ao direito interno das partes.

4. A Convenção concede uma flexibilidade considerá-vel aos sistemas jurídicos internos no que respeita àsua implementação e permite-lhes, além disso, aadopção de disposições que vão mais longe na defesado ambiente e na protecção das vítimas. A Convençãode Lugano contém uma cláusula que dá preferência aodireito comunitário sempre que este último se ocuparde uma questão abrangida pela Convenção.

5. A Convenção prevê a adesão da ComunidadeEconómica Europeia. A Comunidade tem direito devoto no Comité Permanente responsável pela monitori-zação dos problemas de interpretação e execução su-scitados pela Convenção, direito esse que pode exercernos domínios da sua competência.

Signatários da Convenção

6. Até à data, a Convenção foi assinada por nove paí-ses, seis dos quais são Estados-Membros da Comuni-dade, nomeadamente a Finlândia, Grécia, Itália,Luxemburgo, Países Baixos e Portugal. Os outros paí-ses signatários são Chipre, Islândia e Listenstaine. Ain-da não houve ratificações, mas estão em curso váriosprocessos de ratificação, designadamente na Finlândia,Grécia e Países Baixos. A Convenção entrará em vigorapós a terceira ratificação.

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Comissão Europeia

Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias

2000 — 58 p. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-828-9183-6