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O Federalismo e as Regies de Desenvolvimento

Marcelo Lamy 1(*)

SUMRIO: 1. O contedo do desenvolvimento como direito e como dever. 2. O

surgimento das Regies de Desenvolvimento no Brasil. 3. A novel previso

constitucional das Regies de Desenvolvimento. 4. A marca do federalismo centralista

sobre as regies de desenvolvimento. 5. O federalismo dual e o federalismo de

subordinao. 6. Por uma nova poltica federal para o desenvolvimento regional.

PALAVRAS-CHAVE: Federao. Regies. Desenvolvimento. Liberdade.

1. O contedo do desenvolvimento como direito e como dever

Desenvolvimento o resultado de um processo de transformao ou de

consolidao de uma srie de condicionamentos (polticos, econmicos, culturais e

sociais) cujo meio (principal instrumento ou causa agente) e fim (telos ou causa final)

a expanso da liberdade2.

Nessa perspectiva3, portanto, o desenvolvimento no pode ser medido apenas

sob a ptica dos recursos ou rendas que as pessoas possuem, mas pelo conjunto de

capacidades, de possibilidades, de escolhas que as pessoas tm, o que determina o modo

como vivem, a qualidade de vida.

O reconhecimento do desenvolvimento como direito foi concretizado pela

resoluo 41/128 da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 04 de dezembro de 1986,

intitulada Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento:

Artculo 1. 1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en

virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos estn facultados para

participar en un desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que

puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades

fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de l.4

1 (*) Bacharel em Direito (UFPR). Mestre em Direito Administrativo (USP). Doutor em Direito

Constitucional (PUC-SP). Advogado. Professor Permanente do Programa de Mestrado e Doutorado em

Direito Ambiental e Internacional da Faculdade de Direito na Universidade Catlica de Santos. Diretor da

Escola Superior de Direito Constitucional. Editor da Revista Brasileira de Direito Constitucional. 2

Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, pp. 17-50. 3

Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, p. 39. 4

http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/41/128

2

Sendo um direito individual (de todo ser humano) e coletivo (de todos os

povos), essa resoluo reconhece que o Estado o responsvel primrio pelo mesmo,

tendo de assumir, em contrapartida, o dever de possibilitar esse resultado:

Artculo 3. 1. Los Estados tienen el deber primordial de crear condiciones

nacionales e internacionales favorables para la realizacin del derecho al

desarrollo.5

Por outro lado, essa resoluo deu um sentido muito concreto a um conjunto de

medidas ou condies necessrias para o direito ao desenvolvimento:

Artculo 8. 1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las

medidas necesarias para la realizacin del derecho al desarrollo y

garantizarn, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en

cuanto al acceso a los recursos bsicos, la educacin, los servicios de salud,

los alimentos, la vivienda, en empleo, y la justa distribucin de los ingresos.

Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe

activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas econmicas

y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales. 2.

Los Estados deben alentar la participacin popular en todas las esferas como

factor importante para el desarrollo y para la plena realizacin de todos los

derechos humanos.6

Amartya Sen, por sua vez, registra uma perspectiva classificatria dessas

medidas necessrias para o desenvolvimento (aspectos da liberdade que devem ser

buscados para que possibilitemos o mesmo): (1) liberdades polticas liberdade de

expresso, oportunidade de dilogo, dissenso e crtica, imprensa sem censura,

oportunidade de determinar quem deve governar e com base em que princpios,

possibilidade de fiscalizar as autoridades; (2) facilidades econmicas oportunidades

de participao no comrcio e na produo, liberdade dos trabalhadores de trocar de

empregador7, disponibilidade de financiamentos, preo dos servios e produtos; (3)

oportunidades sociais proporcionadas pelos servios de sade que permitem a todos

levar uma vida saudvel, distante da morbidez evitvel e da morte prematura, e pelos

servios de educao que permitem emancipar a todos, bem distante do analfabetismo;

(4) garantias de transparncia a vida social que liberta exige sinceridade, clareza,

5 http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/41/128

6 http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/41/128

7 Para Amartya Sen, a presena de uma mo de obra presa a seu emprego (que no tem condies de pensar em trocar de emprego) e o endividamento das pessoas fsicas uma forma particularmente tenaz de privao da liberdade (Desenvolvimento como liberdade, p. 45).

3

revelao, jamais irresponsabilidade, corrupo e ilicitude; (5) segurana protetora

que se proporcione uma rede de segurana social para os que passam por adversidades

naturais ou provocadas, como os benefcios para os incapacitados, distribuio de

alimentos, gerao de empregos pblicos, um sistema adequado de apoio aos

desempregados.

Esses diferentes tipos de liberdade tm relao entre si, de forma que o

aperfeioamento ou a provao de um deles contribui ou afeta imensamente a promoo

dos demais8.

A Declarao e o Programa de Ao de Viena, aprovados pela Conferncia

Mundial dos Direitos Humanos, realizada em Viena, de 14 a 25 de junho de 1993,

reforaram o consenso internacional sobre esses pontos:

10. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirma el derecho al

desarrollo, segn se proclama en la Declaracin sobre el Derecho al

Desarrollo, como derecho universal y inalienable y como parte integrante de

los derechos humanos fundamentales.

Como se dice en la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo, la persona

humana es el sujeto central del desarrollo.

El desarrollo propicia el disfrute de todos los derechos humanos, pero la falta

de desarrollo no puede invocarse como justificacin para limitar los derechos

humanos internacionalmente reconocidos.

Los Estados deben cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar

los obstculos al desarrollo. La comunidad internacional debe propiciar una

cooperacin internacional eficaz para la realizacin del derecho al desarrollo

y la eliminacin de los obstculos al desarrollo.

El progreso duradero con miras a la aplicacin del derecho al desarrollo

requiere polticas eficaces de desarrollo en el plano nacional, as como

relaciones econmicas equitativas y un entorno econmico favorable en el

plano internacional.9

Em setembro de 2010, a Cpula das Naes Unidas sobre os Objetivos de

Desenvolvimento do Milnio estabeleceu, pela resoluo 65/1, um Plano de Ao

Global para alcanar, at 2015, os seguintes objetivos, que traduzem um consenso

internacional para as aes prioritrias de desenvolvimento10

: (a) Erradicar a extrema

pobreza e a fome; (b) Atingir o ensino bsico universal; (c) Promover a igualdade entre

os sexos e o empoderamento da mulher; (d) Reduzir a mortalidade infantil; (e) Melhorar

8 Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como liberdade, p. 54. 9

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G93/142/36/PDF/G9314236.pdf?OpenElement 10

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/65/L.1&referer=http://www.onu.org.br/a-onu-em-

acao/a-onu-em-acao/a-onu-e-o-desenvolvimento/&Lang=S

4

a sade materna; (f) Combater a AIDS, a malria e outras doenas; (g) Garantir a

sustentabilidade ambiental; e (h) Fomentar uma aliana mundial para o

desenvolvimento.

As naes dirigem-se, portanto, quando se fala em desenvolvimento, s

principais causas de privao da liberdade11

. extrema pobreza e desigualdade, que

roubam a possibilidade de muitas pessoas de saciarem a fome, de obterem uma nutrio

satisfatria, os remdios para as doenas tratveis, a oportunidade de morarem ou de se

vestirem de modo apropriado, de terem acesso a gua tratada, ao saneamento bsico, o

que agrava rotineiramente o baixo empoderamento feminino. carncia de servios

pblicos e de assistncia social, que impedem que as pessoas gozem de programas

epidemiolgicos, de uma adequada assistncia mdica, de um sistema educativo

libertador, da paz, segurana e ordem, que no afastam os amplos efeitos do

desemprego12

. Aos regimes despticos aparentemente justificados pela emergncia da

interveno, que impedem que as pessoas possam discutir os problemas e livremente

optar pelas solues, regimes esses que obstacularizam efetivamente a participao

social e poltica.

Percebeu-se que a superao desses problemas, antes mesmo de romper com os

grilhes do subdesenvolvimento, efetivamente o que permite preparar as naes para o

prprio desenvolvimento econmico. De outra forma, que o crescimento econmico

desacompanhado pelo progresso nesses problemas sociais artificial, passageiro e

ilusrio.

O direito e dever humano ao desenvolvimento constitui tambm um dos direitos

e deveres fundamentais de nosso ordenamento, visto que, embora no explicitado no rol

do artigo 5 da Constituio Federal de 1988, por fora do pargrafo segundo desse

dispositivo, incluem-se no rol de direitos e deveres expressos outros decorrentes do

regime e dos princpios adotados pela mesma (o que se infere da simples conjugao

com o artigo 3, incisos II e III, do Texto Constitucional).

11 Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, pp. 18 e 29-31. 12 Amartya Sen aponta com acerto que o desemprego no causa apenas uma deficincia de renda, debilita a capacidade de iniciativa e as habilidades dos indivduos, exclui socialmente determinados grupos, acarreta a perda da autonomia, da autoconfiana, da sade fsica e psicolgica (Desenvolvimento como Liberdade, pp. 35-36).

5

Por outro lado, se ultrapassarmos a anlise meramente positiva e considerarmos

que cada Estado deve ser entendido historicamente, de acordo com as relaes polticas

ou ideolgicas que o conformam, h que se ter em conta que o Brasil sofreu duas

influncias determinantes: da teoria europeia do Estado social e da teoria do Estado

desenvolvimentista da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL).

Com o Estado social, governar passou a ser buscar a transformao da

sociedade, promover mudanas estruturais na sociedade, seja pelo intervencionismo,

seja pelo oferecimento de amplo sistema de assistncia social. Com o Estado

desenvolvimentista, por sua vez, governar passou a ser promover o desenvolvimento

por meio do planejamento. Se, pelo Estado social, o governo tornou-se um prestador de

servios, pelo Estado desenvolvimentista, tornou-se um agente responsvel pela

transformao das estruturas sociais.

A passagem para uma situao de desenvolvimento, nesse amplo contexto

internacional e histrico, somente pode ser alcanada com o rompimento das estruturas

culturais, sociais, polticas e econmicas que tendem a ser perpetuadas pelos que se

beneficiam das mesmas. No pode ser implantado qualquer processo de

desenvolvimento sem ruptura, sem transformao. E essa situao somente pode ser

atingida com um Estado fortemente planificador e dosadamente intervencionista.

2. O surgimento das Regies de Desenvolvimento no Brasil

Embora a identificao de regies dentro de um Estado como espaos

diferenciados do todo nacional seja um fenmeno praticamente mundial, que afeta tanto

aos Estados unitrios13

, quanto aos Estados federais, h uma diferena sensvel entre o

discurso europeu e o discurso latino-americano sobre as regies. Nos pases europeus, a

questo regional est atrelada a uma personalidade histrica, a um problema de

identidade tnica, histrica ou cultural. Na Amrica Latina, a questo regional

marcadamente um problema econmico e, algumas vezes, social.

13 Paulo Bonavides alerta-nos, em seu ensaio Federalismo Regional num pas perifrico (p.

470), sobre o paradoxo: os Estados unitrios (especialmente a Espanha e a Itlia) tm favorecido mais as

Regies com mais poder autnomo do que os Estados federais.

6

Foi sob o contexto do discurso econmico e emergencial que apareceram as

regies no direito constitucional brasileiro.

Em 1934, a Constituio (art. 177), sensvel ao grave problema das secas

nordestinas, reservou 4% das receitas da Unio para um plano sistemtico e permanente

de combate mesma, com obras e servios de assistncia populao, o que redundou

na criao legal da regio intitulada Polgono das Secas (Lei n. 175, de 07 de janeiro

de 1936):

Art. 177 - A defesa contra os efeitos das secas nos Estados do Norte obedecer

a um plano sistemtico e ser permanente, ficando a cargo da Unio, que

depender, com as obras e os servios de assistncia, quantia nunca inferior a

quatro por cento da sua receita tributria sem aplicao especial.

1 - Dessa percentagem, trs quartas partes sero gastas em obras normais do

plano estabelecido, e o restante ser depositado em caixa especial, a fim de

serem socorridos, nos termos do art. 7, n II, as populaes atingidas pela

calamidade.

2 - O Poder Executivo mandar ao Poder Legislativo, no primeiro semestre

de cada ano, a relao pormenorizada dos trabalhos terminados, e em

andamento, das quantias despendidas com material e pessoal no exerccio

anterior, e das necessrias para a continuao das obras.

3 - Os Estados e Municpios compreendidos na rea assolada pelas secas

empregaro quatro por cento da sua receita tributria, sem aplicao especial,

na assistncia econmica populao respectiva.

4 - Decorridos dez anos, ser por lei ordinria revista a percentagem acima

estipulada.

A regio Vale do Rio So Francisco, de significativo potencial econmico-

hidrogrfico e essencial para as comunicaes entre o norte e o sul do pas,

sensivelmente afetada pelo bombardeio sofrido pela Marinha Mercante brasileira na

Segunda Guerra, foi criada pelo artigo 29 do ADCT da Constituio de 194614

:

Art. 29 - O Governo federal fica obrigado, dentro do prazo de vinte anos, a

contar da data da promulgao desta Constituio, a traar e executar um plano

de aproveitamento total das possibilidades econmicas do rio So Francisco e

seus afluentes, no qual aplicar, anualmente, quantia no inferior a um por

cento de suas rendas tributrias.

14 Esse dispositivo foi regulamentado posteriormente pela Lei n. 541, de 25 de dezembro de 1948.

7

A regio Amaznia Legal, em funo da importncia da borracha para a

economia brasileira, foi criada pelo artigo 199 da Constituio de 194615

:

Art. 199 - Na execuo do plano de valorizao econmica da Amaznia, a

Unio aplicar, durante, pelo menos, vinte anos consecutivos, quantia no

inferior a trs por cento da sua renda tributria.

Pargrafo nico - Os Estados e os Territrios daquela regio, bem como os

respectivos Municpios, reservaro para o mesmo fim, anualmente, trs por

cento das suas rendas tributrias. Os recursos de que trata este pargrafo sero

aplicados por intermdio do Governo federal.

De qualquer forma, duas palavras novas entraram no lxico constitucional: plano

e regio.

Somente em 1959, com o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do

Nordeste (GTDN), sob a batuta do economista paraibano Celso Furtado, uma

perspectiva diversa da meramente econmica, assistencialista e emergencial se

apresentou, pois se comeou a marcar que o conceito de regio tem de ser

instrumentalizado para superar as desigualdades econmicas e sociais16

, pois se

constatou que os problemas do nordeste, mais do que uma questo hdrica, advinham da

estrutura fundiria, da disparidade entre os nveis de renda, da prpria poltica nacional

assistencialista que beneficiava apenas s oligarquias.

A perspectiva econmica permaneceu, pois a industrializao, diante da escassez

da oferta de terras adequadas nessa regio, era a aposta do GTDN, especialmente a

reorganizao das indstrias tradicionais da regio (a algodoeira) e a instalao de

indstrias de base (a siderurgia).

Ocorre que o maior obstculo industrializao, identificado pelo GTDN, era o

abastecimento de alimentos, o que exigia outra perspectiva, a social, especialmente a da

reestruturao da infraestrutura fundiria e agrria nordestina, pr-requisitos da

industrializao.

15 A Amaznia Legal foi delimitada posteriormente pelo artigo 2 da Lei n. 1.806, de 06 de janeiro

1953, ficando reforado, pelo artigo 3, que os recursos destinados a essa regio somente poderiam ter

fins estritamente econmicos ou de recuperao econmica. 16

Referencial essencial nesse ponto foi o relatrio intitulado Uma poltica de desenvolvimento econmico para o nordeste, apresentado em 1959 pelo GTDN. possvel consultar esse relatrio no seguinte link: http://www.sudene.gov.br/conteudo/download/PDEN%20-%20segunda%20edicao.pdf

8

Nesse novo contexto, nasceu a regio Nordeste (definida pelo artigo 1, 1 da

Lei n. 3.692, de 15 de dezembro de 1959), sobre a qual se projetou outra poltica

pblica, uma poltica mais ampla que a econmica, a de desenvolvimento.

Art. 1. (...) 1 Para os fins desta lei, considera-se como Nordeste a regio

abrangida pelos Estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte,

Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia.

Art. 2 A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste tem por

finalidades:

a) estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste;

b) supervisionar, coordenar e controlar a elaborao e execuo de projetos a

cargo de rgos federais na regio e que se relacionem especificamente com o

seu desenvolvimento;

c) executar, diretamente ou mediante convnio, acrdo ou contrato, os projetos

relativos ao desenvolvimento do Nordeste que lhe forem atribudos, nos trmos

da legislao em vigor;

d) coordenar programas de assistncia tcnica, nacional ou estrangeira, ao

Nordeste.

Com o regime militar, centralista por excelncia, a ideia das regies foi

praticamente abandonada; inclusive, os rgos federais de gesto perderam sua

independncia, passando a integrar o Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos

Organismos Regionais.

Nessa toada, a Constituio de 1967 deixou de lado a questo regional,

preservando apenas um dispositivo sobre o tema, estatuindo que o oramento

consignasse dotaes plurianuais para a execuo dos planos de valorizao das regies

menos desenvolvidas do pas:

Art. 65 (...) 6 - O oramento consignar dotaes plurianuais para a

execuo dos planos de valorizao das regies menos desenvolvidas do Pas.

Nesse prisma, as regies Centro-Oeste (Lei n. 5.365/1967) e Sul (DL n.

301/1967) foram estruturadas com a simples preocupao de aproveitar seus recursos

naturais e para criar polos de desenvolvimento econmico.

No h dvida de que o Brasil um Estado de extenso territrio ocupado de

maneira diferenciada e que apresenta combinaes diversas de variados fatores, sejam

eles naturais, culturais, econmicos, polticos ou sociais, no somente econmicos.

O foco central das primeiras polticas pblicas voltadas s regies, no entanto,

foi o econmico, mais notadamente o da industrializao, pois acreditava-se que a

simples instalao ou expanso de uma indstria existente faria com que as

transformaes locais fossem acontecendo, especialmente porque essa, alm de criar

9

empregos, permitiria a criao de novas atividades para fornecer os insumos necessrios

para a indstria.

De outro lado, no podemos olvidar que o fenmeno poltico do regionalismo

brasileiro sempre esteve atrelado a um disfarado assistencialismo que perpetuava as

injustias sociais. Ou seja, a elite regional elabora um discurso em que todos os

problemas devem ser solucionados nacionalmente17, com o intuito de preservar o seu

status:

O regionalismo nordestino utilizado para preservar as estruturas de poder das

suas elites, que mantm sua posio aliando-se ao Governo Central em troca de

apoio mtuo. A criao de uma imagem de regio problema tem por objetivo

a obteno de recursos junto ao Governo Federal, que se limita a promover

polticas pblicas assistencialistas e compensatrias. Deste modo, apesar de

inegvel modernizao econmica, os problemas sociais continuam o mesmo.

A forma predatria e oligrquica com que se criou o discurso regionalista no

Nordeste acaba interferindo e prejudicando qualquer tentativa mais slida e

abrangente de reduzir, efetivamente, os desequilbrios regionais e democratizar

o desenvolvimento.18

Somente o GTDN asseverava que o desenvolvimento econmico no viria antes

de um desenvolvimento social. Ocorre que a resistncia poltica nunca deixou que essa

viso se operasse.

Observe-se que o conceito de desenvolvimento na ONU est muito mais

atrelado s questes sociais do que s questes econmicas. Basta considerarmos os

citados objetivos do milnio.

3. A novel previso constitucional das Regies de Desenvolvimento

A Constituio de 1988 inaugurou, sem qualquer dvida, uma reviso no

modelo federativo brasileiro, especialmente em razo da incorporao das novas

tcnicas de diviso de competncias e pela constituio do municpio como ente

federativo.

17 Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 76.

18 Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 78.

10

No que diz respeito s regies, inovou de maneira singular: inseriu seo

especfica para as regies (seo IV) no captulo da Administrao Pblica (captulo

VII) no ttulo da Organizao do Estado (ttulo III). O que faz o tema das regies entrar

definitivamente nos estudos sobre a organizao do Estado brasileiro. No ousou,

apenas, dar o passo de atribuir-lhe estatalidade, a respectiva autonomia poltica:

Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um

mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e

reduo das desigualdades regionais.

1 - Lei complementar dispor sobre:

I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;

II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os

planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento

econmico e social, aprovados juntamente com estes.

2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei:

I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de

responsabilidade do Poder Pblico;

II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;

III - isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos

por pessoas fsicas ou jurdicas;

IV - prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas

de gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas

peridicas.

3 - Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a recuperao de

terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios proprietrios rurais para o

estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.

A regio, na Constituio de 1988, no chega a ser uma Comunidade Autnoma

(criada pela Constituio espanhola de 1978), uma Regio de Estatuto Especial

(instituda pelo art. 116 da Constituio italiana de 1947) ou uma Regio Ordinria

(instituda pelos arts. 123 e 131 da Constituio italiana de 1947), que possuem

autonomia poltica.

O Brasil no deu o passo de criar entes territoriais autnomos, apenas

constitucionalizou a prtica anterior, a gesto de regies por rgos vinculados ao

governo federal, mais especificamente autarquias que faziam parte da administrao

indireta da Unio.

O tema das regies, ademais, entrou na base estrutural da Constituio de 1988,

pois o inciso III do artigo 3 colocou a reduo das desigualdades regionais como um

dos objetivos fundamentais do pas:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:

III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e

regionais;

11

Em mltiplos dispositivos e sob diversas pticas, a Constituio de 1988 refere-

se s regies.

Do ponto de vista do planejamento, atribuiu expressamente Unio o encargo

de elaborar os planos regionais de desenvolvimento econmico e social (art. 21, IX)

dependente da aprovao congressual e presidencial (art. 48, IV; art. 165, IV). Estatuiu

Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados para apreciar, bem como para

exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria desses planos (art. 166, 1,

II), sem prejuzo da atuao das demais comisses, em razo da matria (art. 58, 2,

VI).

Do ponto de vista tributrio, permitiu que a Unio utilizasse do instrumental

dos incentivos fiscais para tratar desigualmente determinada regio, buscando o

equilbrio do desenvolvimento socioeconmico (art. 151, I) e manteve a Zona Franca de

Manaus (art. 40 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT).

Do ponto de vista financeiro, destinou percentual do IR e do IPI para o

financiamento do setor produtivo de determinadas regies (art. 159, I, c; conjugado com

o art. 34, 10 e 11 do ADCT), resguardando as caractersticas e condies

operacionais plenas das instituies oficiais de crdito da Unio voltadas ao

desenvolvimento regional (art. 163, VII).

Do ponto de vista mais restrito das finanas pblicas, estabeleceu que o Plano

Plurianual deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica

federal de forma regionalizada (art. 165, 1); que o oramento fiscal e de investimento

em empresa estatais, integrantes da lei oramentria anual, precisa ter a funo de

reduzir as desigualdades inter-regionais (art. 165, 7; art. 35 do ADCT); que os

recursos da Unio destinados irrigao sejam aplicados preferencialmente no Nordeste

e na Regio Centro-Oeste (art. 42 do ADCT). Desde 2000 (em funo da Emenda

Constitucional 29/2000), a Constituio estabelece tambm que o rateio dos recursos

pblicos da Unio e dos Estados vinculados sade deve seguir critrios fixados em lei

que objetivem a progressiva reduo das disparidades regionais (art. 198, 3, II).

Do ponto de vista econmico, estabeleceu que a ordem econmica est fundada

no princpio da reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII) e que o

Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica, estabelecer

12

legalmente as bases do plano de desenvolvimento econmico nacional, incorporando os

planos regionais de desenvolvimento (art. 174, 1).

Deu-se ateno constitucional tambm ao aspecto cultural, pois o ensino

fundamental deve assegurar a formao e o respeito dos valores regionais (art. 210), o

plano nacional de cultura necessita prever aes pblicas que valorizem a diversidade

regional (art. 215, 3, V), a pesquisa tecnolgica promovida pelo Estado precisa estar

voltada para o desenvolvimento do sistema produtivo regional (art. 218, 2), a

programao das emissoras de rdio e televiso deve promover a cultura regional (art.

221, II), a produo cultural, artstica e jornalstica deve ser regionalizada (art. 221, III).

Esse ponto, a proteo constitucional da cultura regional, merece destaque, pois

muitas vezes o desenvolvimento visto apenas do ponto de vista econmico parece exigir

e at mesmo justificar a eliminao de certas tradies ou heranas culturais.

A proteo constitucional da cultura regional, em um Estado democrtico de

Direito, d-nos outra perspectiva.

Se um modo de vida tradicional tiver que ser sacrificado, pois parece o nico

caminho para se escapar da pobreza devastadora ou mesmo da baixa longevidade de

uma comunidade, somente as pessoas diretamente envolvidas devem ter a prerrogativa

de decidir cooperativamente sobre o problema e as solues. No se pode optar

automaticamente pela modernidade, nem mesmo pela tradio. Somente uma resoluo

participativa legtima. O que exige, em consequncia, a preparao intelectual, uma

poltica pblica vinculada a uma educao emancipadora das pessoas envolvidas19

.

Em um Estado democrtico, preciso que as pessoas beneficiadas pelos

programas pblicos de desenvolvimento envolvam-se ativamente na conformao de

seus prprios destinos, no podem se tornar apenas beneficirias passivas desses

engenhosos programas20

.

4. A marca do federalismo centralista sobre as regies de desenvolvimento

19 Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como liberdade, pp. 47-48. 20 Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como liberdade, p. 71.

13

No modelo brasileiro de gesto regional estabelecido como paradigma pela

Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE (art. 5, 2, da Lei n.

3.692/1959), as decises eram tomadas com a frgil participao dos governos estaduais

envolvidos. O que concretizava, de qualquer forma, um federalismo regionalizado

peculiar.

Devido resistncia poltica inclusive dos prprios governos envolvidos, que

no ousaram modificar as estruturas sociais de base, governos brasileiros sucessivos

desmantelaram esse projeto, consolidando o centralismo do planejamento regional,

concentrando-se em incentivos fiscais que beneficiavam grandes operadores

econmicos e ignorando qualquer reforma social. Afastou-se, portanto, da ideia de

desenvolvimento21

.

O desmantelamento completo do modelo das autarquias federais (SUDENE e

SUDAM) se deu em 2001, com a extino das mesmas e a substituio delas por duas

agncias inexpressivas e efmeras: Agncia para o Desenvolvimento da Amaznia

ADA e Agncia para Desenvolvimento do Nordeste ADENE.

A partir do governo Lula seguido pelo governo Dilma, no entanto,

restabeleceram-se os rgos regionais de desenvolvimento. Hoje, o Ministrio da

Integrao Nacional atua com as autarquias federais SUDAM (Superintendncia do

Desenvolvimento da Amaznia), SUDENE (Superintendncia do Desenvolvimento do

Nordeste), SUDECO (Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste),

DNOCS (Departamento Nacional de Obras contra as Secas) e a empresa pblica

CDVSF (Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba).

A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE foi recriada

pela Lei Complementar n. 125, de 03 de janeiro de 2007. relevante destacar que seu

Conselho Deliberativo, rgo responsvel por formular as polticas pblicas e os

programas regionais de desenvolvimento (art. 10, I e II), est composto pelos

governadores dos Estados envolvidos, por representantes de Municpios da regio, da

classe empresarial e da classe dos trabalhadores (art. 8, I, IV e V), embora seja

majoritariamente composto por representantes de diversos ministrios.

21 Cf. Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 114-124.

14

A Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUDAM foi recriada

pela Lei Complementar n. 124, de 03 de janeiro de 2007, nos mesmos moldes (arts. 8,

I, III e IV; art. 10, I).

A Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste SUDECO foi

recriada pela Lei Complementar n. 129, de 08 de janeiro de 2009, tambm nos mesmos

moldes (art. 8, I, III, IV; art. 10).

De incio, com participao dos governos estaduais e com certa autonomia tpica

das autarquias. Em 1964, rebaixadas a algo semelhante a um rgo federal vinculado

aos ministrios da presidncia (Lei n. 4.344/1964). Em 2001, substitudas por agncias

(MP 2156-5 e 2157-5), atreladas ao comando federal pelo instituto do contrato de

gesto (efetiva amarra de seu programa de ao). Em 2007, com o controle dos

ministrios envolvidos.

Continua atual, portanto, a afirmao de Gilberto Bercovici:

Ao invs de fortalecer o federalismo no Brasil, o artigo 43 da Constituio de

1988 pode servir para ampliar os poderes do Governo Federal: a criao das

Regies compete exclusivamente Unio, sem qualquer participao dos

Estados interessados. Os organismos regionais previstos no texto

constitucional so considerados apenas como meros executores dos planos

regionais de desenvolvimento, que so elaborados tambm na rbita federal.

A vontade regional, ou, ao menos, a dos Estados e Municpios envolvidos, ,

aqui, totalmente desprezada.22

5. O federalismo dual e o federalismo de subordinao

O federalismo norte-americano inaugurou um modelo bastante inovador de

arranjo de poderes estatais. No seguiu o clssico modelo do Estado unitrio

descentralizado, no qual as regies do Estado adquiriam o perfil de meras unidades

administrativas sob a batuta de um nico comando. No seguiu o modelo de unio de

Estados confederados, em que o poder central dependia das unidades confederadas para

implementar seus comandos.

Com o fim de consolidar uma unio mais perfeita (como consta do prembulo

da Constituio norte-americana), conformaram-se os poderes central e estaduais

independentes (no sentido amplo da palavra, igualmente soberanos), com todo o aparato

pblico necessrio para atuarem, dentro de seus limites territoriais, diretamente sobre as

22 Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 235.

15

pessoas e propriedades, para imporem os seus comandos normativos. A duplicao dos

aparatos de governo (legislativos, executivos e judiciais), atuando diretamente sobre os

cidados parece-nos a grande novidade desse modelo de arranjo de poderes.

Atrelado a isso, o governo central foi configurado originalmente como possuidor

de um poder controlvel, pois adstrito a um rol taxativo de atribuies. Somente nesses

pontos concretos poder-se-ia invocar a supremacia do poder central. Em todos os

demais campos, a base era a da supremacia do estadual. Havia, portanto, plena

soberania no domnio apropriado de cada um.

Essa dualidade (independente e coordenada) de poderes que se projetavam sobre

todos e a existncia de dois campos de poder mutuamente exclusivos parecem-nos as

razes para que esse modelo de arranjo de poderes tenha se perpetuado com o epteto

federalismo dual.

Ocorre que, muito cedo, em termos histricos, os poderes centrais foram

ampliados pela teoria dos poderes implcitos.

Como a Constituio no descrevia com mnimos detalhes os poderes

enumerados, o judicirio norte-americano (legtimo intrprete da diviso dos poderes,

segundo o pensamento constitucional original) reconheceu que o poder central tinha que

possuir no somente os poderes claramente enumerados, mas todos os poderes

necessrios e apropriados para o exerccio de tais poderes enumerados (McCulloch

versus Maryland, 1819).

A Corte Suprema teve um papel importante de resistncia ao locupletamento

central da soberania estadual (desde o caso Hammer versus Dagenhart, de 1918, at o

caso Schechter Poultry Corp. versus Estados Unidos, de 1935). Ocorre que, a partir de

1937, a Suprema Corte, cedendo poltica intervencionista do New Deal (implantada

por Roosevelt como trilha necessria para superar a depresso econmica), comeou a

eliminar as limitaes ao poder central advindas do federalismo dual, revendo,

inclusive, o seu posicionamento anterior (Estados Unidos versus Darby, de 1941)23

.

A partir desse momento, o federalismo norte-americano original no foi o

mesmo imaginado (ou, talvez, por ns utopicamente imaginado).

23 Antes desse, so significativos os seguintes casos: Junta Nacional de Relaes Trabalhistas

versus Jones & Laughlin Steel Corp., de 1940; Sunshine Anthracute Co. versus Adkins, de 1940.

16

Pela fresta do poder central de regulamentar o comrcio interestadual, o

Congresso passou a regular tudo o que afetava mesmo que remotamente a esse

comrcio: at mesmo o servio de limpeza de janelas de um edifcio que possua

empresas que realizavam comrcio interestadual (Martinho versus Michigan Window

Cleaning Co., de 1946)24

.

Por essa razo, Bernard Schwartz afirmava na dcada de 80:

...o sistema americano no mais, nitidamente, um sistema de federalismo

dual. A Unio americana, hoje, no se baseia numa diviso de soberania entre

iguais governamentais. Em vez disso, caracteriza-se pelo predomnio do poder

federal sobre o poder estadual. No existe mais uma rea exclusiva de

autoridade estadual sobre o comrcio dentro do qual a autoridade federal no

possa ser exercida [...] o poder regulamentar federal agora totalmente difuso.

Pode ser exercido sobre qualquer tema escolhido pelo Congresso e no

constitui objeo a seu exerccio que ele possa entrar em conflito com os

poderes habituais dos estados.25

Por outro lado, desde o New Deal, o governo central norte-americano acentuou

sua poltica intervencionista nos poderes estaduais de maneira muito mais eficaz, qual

seja, pelo instrumental das subvenes federais. Algo muito e muito presente na

realidade brasileira tambm.

Sem invadir a terica liberdade ou soberania estadual, o governo federal oferecia

e oferece as subvenes mais diversas, desde que se cumpram alguns condicionamentos

federais. Tcnica ou teoricamente, respeitavam-se as autonomias estaduais. A prtica,

no entanto, impede-nos de considerar tal conduta como compatvel com a autonomia

estadual.

No meio do sculo passado, 15% dos recursos financeiros estaduais norte-

americanos estavam atrelados a esses projetos federais de subveno. No anos 80,

constituam 25%. As subvenes federais tornaram-se base do sistema governamental

norte-americano. O poder de dispndio tornou-se o mais importante poder central e

afeta sensivelmente o funcionamento do sistema federal norte-americano, que no tem

mais nada de dual.

24 O nico freio a essa poltica foi estabelecido mais recentemente, impedindo a regulao federal

sobre as atividades estaduais tipicamente estatais (Liga Nacional da Cidade versus Usery, de 1976). 25

Bernard Schwartz. O federalismo norte-americano atual, p. 36.

17

Para o Brasil, d-se o mesmo: toda ajuda federal estendida ao preo de um

controle cada vez maior sobre as administraes estaduais e municipais. Essa poltica

crava estacas profundas na autonomia imaginada pelos entes federados.

6. Por uma nova poltica federal para o desenvolvimento regional

O foco desviado do federalismo brasileiro manifesta-se pela luta estadual e

municipal pela autonomia sem romper com os beneplcitos do repasse de verbas

federais. Trata-se de um desvio ideolgico que atinge o cerne da ideia federalista.

O foco do federalismo no deve ser a descentralizao, pois esse deveria ser um

pr-requisito instituinte do mesmo; o foco teria de ser a integrao, a unidade nacional,

especialmente a solidariedade: o atuar conjuntamente para resolver os problemas

comuns, sem desconsiderar a capacidade de resolver as questes peculiares de maneira

separada.

O problema do desenvolvimento, especialmente se considerado na perspectiva

ampla que exploramos neste texto, um problema comum que exige a atuao conjunta

e solidria.

No h cooperao se a Unio atua isoladamente no planejamento (o que

reforado pelos arts. 21, IX e 48, IV da Constituio de 1988), se os organismos

regionais so meros administradores locais das polticas controladas integralmente pela

primeira.

No h colaborao, solidariedade, mas dominao, se nas mos da Unio est

efetivamente a receita, se a Unio impe condies aos Estados e aos Municpios para

repassar as suas verbas (ou mais especificamente para renegociar suas dvidas

exigindo a privatizao de bancos e companhias energticas, por exemplo). fcil

compreender por que Paulo Bonavides identifica nosso federalismo como um

federalismo de subordinao.

No h planejamento para o desenvolvimento se limitamos o seu espectro a

pensar apenas no oramento, no crescimento econmico.

O grande objetivo do desenvolvimento a elevao das condies sociais, a

expanso da liberdade, em todas as dimenses anteriormente apontadas, no o mero

crescimento econmico.

18

O norte da igualao e de relativa homogeneidade social significa que todos tm

o direito a que o Estado providencie as mesmas condies de expanso da liberdade em

todas as regies.

preciso que as Regies adquiram estatalidade, com capacidade poltica,

precisam ser sujeitos, e no meros objetos. Os cidados precisam conservar o poder de

governar, no meramente de administrar os seus problemas locais.

Os perigos da centralizao j foram declarados por Alexis de Tocqueville.

Resolvem momentaneamente todos os sintomas, constituem imagem bastante positiva

para o governo do momento, mas destroem a verdadeira evoluo:

...a centralizao administrativa s serve para debilitar os povos que a ela se

submetem, porque tende sem cessar a diminuir entre eles o esprito de

cidadania. A centralizao administrativa, verdade, consegue reunir em

determinada poca e em certo lugar todas as foras disponveis da nao, mas

nociva reproduo das foras. Ela a faz triunfar no dia do combate, mas

diminui com o correr do tempo sua potncia. Portanto, pode contribuir

admiravelmente para a grandeza passageira de um homem, mas no para a

prosperidade duradoura de um povo.26

A Constituio de 1988 no neutra; estabelece prioridades, das quais

destacamos: o desenvolvimento e a reduo das disparidades regionais. Esse programa

de atuao precisa ser lido como tal, como uma imposio de conduta imediata para o

Estado e para a sociedade (de transformao das estruturas culturais, polticas,

econmicas e sociais), conduta esta que constitui a ossatura principal da Constituio de

1988, pois constitui objetivo fundamental da organizao poltica brasileira.

De qualquer forma, celebramos a Constituio de 1988.

No porque esteja realizada, no porque tenha sido compreendida, no porque

tenha conseguido modificar as perspectivas sobre o desenvolvimento e sobre o

regionalismo no pas, no porque tenha estabelecido modelo de federalismo regional

que nos parea adequado (alteraramos o centralismo planejador, atribuiramos

autonomia poltica s regies, explicitaramos que o desenvolvimento uma questo de

expanso da liberdade que deve ser resolvida pelas trilhas democrticas), mas porque

ela fixa as bases que nos permitem pensar um projeto de desenvolvimento mais elevado.

REFERNCIAS

26 Alexis de Tocqueville. A democracia na Amrica: leis e costumes, p. 99.

19

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