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Objetivos de la Ley

Desde el uno de enero de 2003 conta-mos en España con una nueva Ley delCatastro (Ley 48/2002, de 23 de diciembre,del Catastro Inmobiliario, en adelanteLCI), cuyo propósito es formular un nuevomodelo catastral acorde con las exigenciasde la Sociedad de la Información y delConocimiento que caracteriza a este nuevosiglo.

Ese modelo se basa en dos pilares fun-damentales: en primer lugar, y partiendode la constatación del enorme valor adqui-rido por la información de la que hoy dis-pone el Catastro y de las facilidades tecno-lógicas existentes para su actualización,gestión, explotación y difusión, se trata dehacer de esa información una herramientaverdaderamente útil para la sociedad en suconjunto, convirtiéndola en un factor deeficiencia del sistema económico y yendo,por tanto, mucho más allá de su tradicionaly casi exclusiva función fiscal local, sin que

ello suponga en modo alguno abandonarla;en segundo término, y con carácter instru-mental respecto del anterior, garantizar lamejora permanente del dato catastral y sumás exacta acomodación a la realidadinmobiliaria, de forma que proporcione unalto grado de fiabilidad a sus usuarios.

La aportación a la eficiencia se preten-de obtener a través, sobre todo, de lareducción y, en muchos casos, elimina-ción de los costes de transacción y coor-dinación que hasta ahora debían sopor-tarse tanto en la fase de producción comode distribución de la información catas-tral, y tanto por el lado de la oferta (laAdministración estatal) como de lademanda (el usuario de la informacióncatastral), lo que ha motivado la creaciónde la Base de Datos Nacional del Catastro(BDNC) como nuevo producto integra-dor de los datos catastrales de cualquierpersona o entidad en el conjunto delterritorio así como de la Oficina Virtualdel Catastro en Internet como nuevo cen-tro global de difusión de la información

La Ley del Catastro Inmobiliario (I)

Jesús S. Miranda HitaDirector General del Catastro

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Julio 2003

catastral y de captación de los datos nece-sarios para su mantenimiento actualizado.

En efecto, frente a un posible modelo decatastro fragmentado en múltiples bases dedatos territoriales y con característicasestructurales diferentes, el modelo de la LCIes el de uniformidad de diseño y consecuen-te estandarización de los procesos de gestión,explotación y distribución. La competenciaexclusiva del Estado en materia catastral,proclamada en el artículo 1.4 de la Ley y yaconfirmada por el Tribunal Constitucional ensu Sentencia 233/1999, enlaza pues directa-mente con el principio de eficiencia econó-mica, no sólo desde el lado de laAdministración catastral (es evidente que esaconfiguración permite aprovechar todas laseconomías y las capacidades de innovaciónque la escala nacional proporciona) sino –yésta es una perspectiva que a menudo se olvi-da– desde el punto de vista del usuario: contal modelo, por ejemplo, conocer, medianteuna sola gestión, los inmuebles de los solici-tantes de becas públicas no sólo en el muni-cipio en el que residen sino en todo el terri-torio de régimen común es cosa de pocossegundos, y nadie dudará de lo ventajoso queeso resulta para la Administración que debevelar por el justo reparto de esa ayudas y parael conjunto de los ciudadanos interesados enque las becas vayan a parar a quienes de ver-dad las necesitan. Lo mismo podría decirsepara cualquier otro ejemplo de uso público oprivado de la información catastral, y bienpuede asegurarse que lo contrario es lo carac-terístico del modelo fraccionario o localistade catastro que la LCI ha rechazado.

En términos económicos más genera-les, no está de más recordar el ejemplopuesto por MILGROM y ROBERTS (1) respec-to de la coordinación de las decisiones y la

disponibilidad de la información para laadopción eficiente de tales decisiones: siqueremos fabricar agujas, no parece quesea lo más aconsejable que cada una de lasfases de producción de las mismas sea con-fiada a una empresa distinta, pues granparte del tiempo (y del coste) se lo llevaríala necesidad de negociar y formalizar loscontratos de provisión–suministro y decoordinar los procesos productivos de lasdiferentes empresas. Puede incluso pensar-se que al final de todo eso se habrían pro-ducido agujas, pero no parece que puedadudarse de que serán menos agujas, y máscaras, que las fabricadas dentro de unamisma organización cuya misión, en lo queaquí nos interesa, es precisamente eliminaro reducir esos costes de transacción. Ensuma, nos dicen los autores citados, “llevara cabo transacciones supone unos costes yestos costes de transacción dependen a suvez de la naturaleza de la transacción y dela forma en que se organice” por lo que “latendencia es adoptar el modo organizativoque más economice estos costes”.

Pilares del nuevo modelo de Catastro

Para la producción de catastro (obsérve-se que la definición del producto la da lapropia LCI, luego en nuestro ámbito, nor-mativamente, no existe otro catastro que elque ella regula), la elección por el legisla-dor del modelo conceptual y organizativoha estado acotada, pues, por la idea de efi-ciencia, materializada en los principios dedirección, programación y coordinacióncentral de la producción y de gratuidad yfacilidad de acceso al producto.

Lo anterior no significa que se trate deun modelo de organización centralizado enel que no quede lugar para la resoluciónlocal de los problemas y la adopción dedecisiones en los distintos niveles territoria-

JESÚS S. MIRANDA HITA

(1) MILGROM, P. y ROBERTS, J.(1992): Economics,organization and management. New Jersey. Prentice– Hall.

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les que más se acomoden a la dimensión yalcance de la necesidad a satisfacer y a lascaracterísticas del proveedor o del cliente.La LCI proclama, junto a la competenciaexclusiva del Estado, la gestión descentrali-zada de gran parte del proceso catastral através de contratos específicos –comunica-ciones, convenios y otras fórmulas de colabo-ración– con las diferentes Administraciones,entidades y corporaciones públicas interesa-das, ya sea como proveedores de datos,como usuarios, o en ambas facetas a la vez.Al mismo tiempo, la propia estructura orga-nizativa de la Dirección General delCatastro está dotada de un alto grado dedescentralización de las decisiones y de laproducción, si bien, y lógicamente, tal des-centralización no alcanza a las dimensionesestratégicas. Con ello se reconoce, por unlado, la naturaleza estructural que en mate-ria de catastro tiene la cooperación interad-ministrativa –actividad imprescindible tantopor los medios que aporta como, y princi-palmente, por la necesidad, en términospolíticos, de reconocer un espacio de parti-cipación en el ejercicio de esta función esta-tal a las demás administraciones interesadaspor el buen fin de dicho ejercicio– y, porotro, se mejora ostensiblemente la eficaciadel proceso productivo catastral, eliminan-do las rigideces y las insuficiencias delmodelo centralizado puro en el que todaslas decisiones se adoptan en el más altonivel.

Pero, por encima del propio proceso pro-ductivo, cuya configuración desde el puntode vista de la organización puede variar enatención a muy distintos factores (políticos,tecnológicos y presupuestarios, principal-mente), lo verdaderamente esencial delCatastro en nuestro país es la unicidad delproducto, su comparabilidad y agregabilidadinterterritorial, su versatilidad funcional y elhecho de ser ofrecido en el nivel más generalde los posibles, de forma que la organización

de la función de distribución sea en sí mismaun factor de eficiencia ad extra.

El segundo pilar del nuevo modelo dis-curre por la senda del compromiso con lafiabilidad o exactitud del dato catastral, loque repercute directamente, por ejemplo,en la función de reforzamiento de los prin-cipios de seguridad jurídica y de seguridaddel tráfico (2) que proporciona la certeza dela información relativa a la realidad física delas fincas, en coordinación y cooperacióncon las principales instituciones que tienena su cargo la provisión de ese bien públicocomo son el Notariado y el Registro de laPropiedad. De esta faceta, cuya primeramanifestación –si hacemos abstracción dealgún supuesto más o menos aislado conte-nido en la legislación hipotecaria o en la deconcentración parcelaria, entre otras– fue laLey 13/1996, se había ocupado muy poco onada históricamente el Catastro, pues sudiseño, la valorización de sus datos y, sobretodo, sus procedimientos, estaban casiexclusivamente dictados para que elimpuesto territorial se pudiera recaudar encuantía y tiempo satisfactorios.

Esa vocación exclusiva es, precisamentey en mi opinión, una de las causas de laexclusión de tales preocupaciones y, engeneral, de la no búsqueda de la mayorveracidad posible del dato en el modelocatastral español del pasado, y no me refie-

LA LEY DEL CATASTRO INMOBILIARIO (I)

(2) EHRENBERG destaca que “la primera exigen-cia de la seguridad jurídica consiste en que la existen-cia y el contenido del derecho no pueden ser cuestio-nados. Pero ambas cosas –añade–, es decir la existen-cia y el contenido del derecho, dependen de diversos pre-supuestos fácticos y jurídicos, que aquél que quiereafirmar su derecho o hacerlo valer frente a otro, debe,en muchos casos, acreditar. Todo lo que facilite esaprueba al titular, o incluso se la ahorre, contribuirá asu seguridad jurídica”. EHRENBERG, V. (2003):Seguridad jurídica y seguridad del tráfico. Madrid.Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantilesy de Bienes Muebles de España.

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ro sólo al siglo XX. La falta de versatilidadde la vocación o la limitación del encargo omisión de cualquier organización sólo con-ducen, por puro raciocinio económico, aun grado tal de especialización que no sola-mente acabará produciendo aquello y sóloaquello que se espera de ella, sino quetodos sus procesos e insumos estaránestrictamente limitados o acotados por esaconcreta necesidad productiva, resultandoprácticamente inservibles para otras funcio-nes y, la mayoría de las veces, incapaces deadaptarse a las cambiantes condiciones delsiempre cambiante entorno, precisamentepor la rigidez organizativa (estructural, demedios y de procesos) que ello provoca.

Para el impuesto territorial, dada la rela-tivamente escasa sensibilidad (en términosabsolutos) de su cuota o de su recaudaciónefectiva, y también de su litigiosidad, a varia-ciones en la calidad de los datos descriptivosde los inmuebles, un Catastro más o menossencillo o más o menos preciso se ha demos-trado históricamente suficiente. Por ejem-plo, no ha sido ni es infrecuente que el quecompra una vivienda pague sin reparos elrecibo del IBI aunque todavía figure a nombrede quien se la vendió, o que haga lo mismoel heredero respecto de su causante. Eso, quepara el tributo es sin duda una ventaja, cier-tamente arraigada en la historia –tal era elsentido de privacidad de la RevoluciónFrancesa que los recibos tributarios carecie-ron en tiempos de la menor identificacióndel obligado al pago–, para la institucióncatastral ha sido y es una rémora, por cuan-to que ha venido a restringir la funcionalidaddel Catastro durante muchas décadas. Y elCatastro es un patrimonio público que,como tal, el poder público tiene la obliga-ción de rentabilizar socialmente.

Frente a esa visión utilitarista limitada a lavertiente del impuesto territorial, el Catastrode hoy está en condiciones de aportar esamayor rentabilidad social, y la Ley ha venido

a reconocerlo así cuando ha ampliado elencargo funcional y, coherentemente, la defi-nición, la configuración estructural y losmedios procedimentales de la institución.

En el plano jurídico, por ejemplo, los ciu-dadanos (los consumidores) demandan cer-teza de las instituciones, y cuanto mayor seael alcance de ese bien (la certeza) demanda-do, más rigor y exactitud es exigible de quie-nes deben proveerlo. En el ámbito de losderechos inmobiliarios, el sistema español deseguridad jurídica preventiva se ha demostra-do como muy superior a su alternativa, laseguridad reparadora basada en el asegura-miento del riesgo, pues ésta, como mucho,sólo ofrece transformar en dinero un bien –elinmueble verdaderamente deseado por elcomprador– de otra y muy distinta especie: ala postre, el sistema del seguro no es más queuna garantía de indemnidad económica, perono de permanencia en el derecho adquirido;por el contrario, la certeza lograda ab initio,cuando surge la operación y se manifiesta lavoluntad de los contratantes ante el Notario,contrastada además con la verdad jurídicapublicada por el Registro de la Propiedad yprotegida por los jueces y tribunales, evitadesde el principio el riesgo mismo.

El alcance de la certeza objetiva respec-to de la realidad del inmueble proporciona-da por el Registro y por el Notario es asun-to que tradicionalmente ha suscitado laatención de los especialistas y a cuyo pasoha querido también salir la LCI, dada la rei-terada doctrina del Tribunal Supremo deque la publicidad registral no se extiende alos datos de hecho (3) y, en vivo contraste,


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(3) Como subraya MORALES MORENO, “elRegistro publica derechos, pero no garantiza que losmismos hayan de extenderse a la finca conforme sedescribe en él”. MORALES MORENO, A.M. (2000):Publicidad Registral y Datos de Hecho. Madrid. Colegiode Registradores de la Propiedad y Mercantiles deEspaña.

la imperiosa necesidad social y económicade que el comprador de un inmueble sesienta absolutamente tranquilo a ese res-pecto. La protección del derecho, en suma,debe ser completada con la seguridad res-pecto del hecho sobre el que recae, y aquíla posición institucional del Catastro–registro administrativo de inmuebles–ofrece una inequívoca ventaja frente a cual-quier otro medio probatorio en términosde inmediatez y accesibilidad, generalidad,rigor técnico e independencia de las partes.

Nuevos objetivos de la colaboración:la calidad del dato catastral

La novedad de la LCI en este punto,que parte de reconocer las ventajas aporta-das por la Ley 13/1996, y a pesar de sergradual y no suponer la introducción deruptura alguna, tiene un gran calado desdeel punto de vista programático: el legisla-dor ha dicho, por primera vez, que elCatastro está al servicio de los fedatarios–lógicamente, aunque lo omite, para cola-borar con ellos en el reforzamiento de laseguridad del tráfico inmueble que lescorresponde–, de manera que esta función,nueva por la amplitud de sus miras, seempareja así a las más tradicionales de lainstitución y, en lo que aquí me interesadestacar, tiene que provocar indefectible-mente un amplio conjunto de cambios pro-cedimentales tendentes a la mayor garantíade la citada calidad del dato, en la que sedebe sustentar, por encima de cualquierotra consideración, su efectiva utilizaciónpara estos fines.

Igual sucede, en esta misma línea deversatilidad del Catastro, con la disponibi-lidad de la información catastral por partede las diferentes Administraciones públi-cas. Si en el Impuesto sobre la Renta de lasPersonas Físicas existe la obligación de

imputar un rendimiento presunto por laposesión de determinados inmuebles, y elCatastro es un registro administrativo deinmuebles dependiente del Ministerio deHacienda, no parece sino obligado que lainstitución catastral sea capaz de hacerfrente a las necesidades de asistencia y con-trol de allí derivadas, para lo cual tiene pre-viamente que ampliar su horizonte con esafinalidad, ensanchar su concepto y acomo-dar cuanto sea preciso de sus procedimien-tos para poder satisfacerla. El Catastro quediseña la nueva LCI está también pensadopara esto, y de ahí la necesidad de la incor-poración en las inscripciones catastrales delos datos de cotitularidad que hasta ahorano resultaban imprescindibles para los pro-pósitos fiscales municipales y que desdeahora lo son para que, por ejemplo, puedala Agencia Tributaria cumplir mejor sucompromiso futuro de proporcionar borra-dores de las declaraciones del IRPF a millo-nes de contribuyentes, que se verán asílibres de elaborar por sí mismos talesdeclaraciones o de tener que acudir a losdistintos servicios de asistencia o asesora-miento existentes a tal fin.

Al servicio de este objetivo instrumen-tal de calidad del dato catastral la LCI con-sagra dos principios que le son consustan-ciales: el derecho de los titulares catastra-les a que, por encima de cualquier obstá-culo formal, la información catastral seaun fiel reflejo de la realidad –a cuyo efec-to se les reconoce el derecho de rectifica-ción de las eventuales discrepancias entreambas y cuya contrapartida es el mandatoa la Administración Catastral para queprocure esa identidad entre realidad ycatastro– y el llamamiento a todas lasAdministraciones públicas y a los fedata-rios públicos para que colaboren en elproceso de permanente puesta al día de lainformación inmobiliario–catastral, loque se manifiesta como el deber de sumi-


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nistrar a la Dirección General del Catastroinformación relevante acerca del planea-miento urbanístico, las expropiaciones,los deslindes, la concentración parcelaria,las obras nuevas, las segregaciones, divi-siones, agregaciones y agrupaciones defincas, los cambios de titularidad y, engeneral, todas las alteraciones de la reali-dad inmobiliaria que hayan de ser inscri-tas en el Catastro conforme a la propia ley.Nada de esto, con semejante amplitud,existía en la normativa anterior, ni tampo-co el régimen sancionador reforzado –enrelación con el común de la Ley GeneralTributaria– previsto por la Ley para loscasos de incumplimiento, lo que igual-mente expresa la firme voluntad del legis-lador de dotar a nuestro país de unCatastro auténticamente moderno y útil,amén de accesible.

Considerando lo anterior, y los ante-cedentes a los que ahora me referiré,debo precipitarme en subrayar el elevadogrado de ambición que caracteriza a estaLey y el importante reto de moderniza-ción que plantea. Bueno es recordar, parapoder calibrar correctamente esta afirma-ción, que la anterior Ley del CatastroTopográfico Parcelario data de 1906, asícomo que la institución catastral enEspaña, como corresponde al modelolatino en el que se inscribió desde sus orí-genes, no ha tenido históricamente otrapreocupación –ya lo he dicho– que servirpara la exacción del impuesto territorial.Ello ha supuesto, también históricamen-te, que la atención de la AdministraciónCatastral se centrara en el contenido tri-butario propio de la contribución territo-rial (sujeto pasivo, base imponible) y quese descuidaran otros aspectos de la infor-mación (titularidad jurídica exacta, pre-cisión cartográfica, versatilidad de uso,etcétera) que hoy, y desde los años 90 delsiglo pasado, se presentan y actúan, en

brazos del progreso tecnológico y de laevolución de la sociedad, como de inex-cusable atención.

El proyecto de catastro formulado porla LCI, pese a la apariencia que ofrece en laregulación del titular catastral –según elart. 3, los nudos propietarios, los comune-ros y los cónyuges sólo se inscriben volun-tariamente, y según la disposición transito-ria primera esto sólo podrá ocurrir a partirde 2005– es ambicioso porque ha abiertoun nuevo horizonte o mejor, ha ensancha-do el existente y ha puesto en marcha unatendencia hacia ese nuevo horizonte,mucho más abierto al cabal aprovecha-miento de su capital informativo.

El catastro, una gran infraestructurade información territorial

Como señala la propia Exposición deMotivos de la LCI, junto a su finalidad tributa-ria, el Catastro ha visto surgir en los últimosaños la necesidad de que la información quecontiene sea utilizada para otras muchas activi-dades, tanto públicas como privadas, evolucio-nando hasta convertirse en lo que es hoy: unagran infraestructura de información territorial(pueden verse algunas cifras descriptivas deltamaño del Catastro en el gráfico 1, adjunto.)disponible para todas las Administracionespúblicas, fedatarios, empresas y ciudadanos engeneral, cuya presencia en la sociedad y cuyacomplejidad demanda la existencia de una leypropia que regule su configuración y actividad.El Catastro es, cierta e inequívocamente, unainstitución fiscal, cuyas raíces entroncan conel magno proyecto de modernización de laHacienda emprendido por el primer Marquésde la Ensenada, Don Zenón de Somodevilla,Ministro de Hacienda, Guerra, Marina eIndias, promediado el siglo XVIII. Lo es, sen-cillamente y como ha destacado el TribunalConstitucional en su Sentencia 233/1999


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anteriormente citada, porque se trata de unainstitución común e indispensable para la ges-tión de diversas y múltiple figuras tributariasdel Estado, las Comunidades Autónomas ylas Corporaciones locales –como son losImpuestos sobre la Renta de las PersonasFísicas de residentes y no residentes, elImpuesto sobre el Patrimonio, el Impuestosobre Transmisiones Patrimoniales y ActosJurídicos Documentados, el Impuesto sobreBienes Inmuebles y el Impuesto sobre elIncremento del Valor de los Terrenos,entre otros–. Pero, por otro lado, el legisla-dor ha sabido reconocer que, sin menosca-bo de tan importante función, el enormecapital público acumulado, en términos de

información, por el Catastro, debe serpuesto en valor al servicio de la economíanacional. Este es, por tanto, el principalmensaje de la Ley. Y, para hacerlo operati-vo, se ha insistido en formular o proclamardesde el concepto mismo de catastro y delos principios de orden constitucional(generalidad y justicia tributaria, asigna-ción equitativa de los recursos públicos,cooperación interadministrativa, etc.) ylegal (derechos del titular o usuario de lainformación catastral) que presiden suactuación, hasta la determinación de susinputs y la configuración de sus procesos yresultados, siempre teniendo muy a lavista las potencialidades de su uso así


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Gráfico 1El Catastro: gran infraestructura de información territorial

Volumen del Inventario Catastral* 7.585 municipios

* Catastro Urbano- 11.851.131 parcelas urbanas - 32.000.000 elementos de construcción

- 28.000.000 de inmuebles- 1.200.000 Ha.de cartografía catastral urbana a escala 1/1.000 o 1/500

*Catastro Rústico- 44.000.000 de parcelas rústicas- 57.000.000 de subparcelas rústicas- 8.170.401 de titulares Catastrales rústicos- 47.782.670 Ha.de cartografía catastral rústica a escala1:5.000 y 112.000

(datos a fecha julio 2003)

como las nuevas capacidades de gestiónproporcionadas por el estado actual de latecnología informática.

Del catastro fiscal al catastroplurifuncional

El Catastro de Ensenada fue, comoacabo de decir, un proyecto pionero demodernización de nuestra Hacienda die-ciochesca cuyo principal objetivo era elestablecimiento de una Única Contribuciónen sustitución de la maraña de derechos,exacciones y rentas que, pertenecientes adiversas soberanías fiscales –la Corona, laIglesia, la nobleza, los arrendatarios reales–entorpecían el desarrollo económico: difi-cultaban el comercio –aduanas interiores–,impedían la movilización de la propiedad–principal fuente de riqueza y depósito devalor en una España rural que se prolongasin recato hasta muy avanzada la segundamitad del siglo XX–, y generaban unas des-igualdades sociales ya entonces percibidascomo intolerables –remedio del necesitado,polilla del hacendado era lo que decían lospasquines que circulaban como estela de laoperación ensenadista por los pueblos yciudades de las Castillas que se estabancatastrando.

Pronto se vio que, sin embargo, la Únicano llegaría a surtir efecto. Dificultades polí-ticas son, si hubiera que elegir una causa,las que lo impidieron, pues la amenaza deruptura de un orden tradicional tan fuerte-mente arraigado entre los latifundistas yterratenientes que representaba Ensenadaacabó con el destierro del fiel servidor de SuMajestad y con el entierro de su proyecto,aunque el Catastro se hizo y ha llegado a sercon el tiempo la más grande operación esta-dística conocida en la Europa del XVIII, yuna fuente inagotable para la investigaciónde nuestra historia económica. En adelante,

la contribución sobre cultivos, inmuebles yganadería, la contribución rústica por anto-nomasia, habría de basarse en los amillara-mientos –sonora palabra que sigue forman-do parte del vocabulario forense aun ennuestros días, por mucho que nada quedaya amirallado–, una especie de declara-ción–manipulación por la que todo el quepodía engañaba cuanto cabía a los indefen-sos y perplejos agentes del fisco.

Pasa así un siglo XIX –permítame ellector, por no cansarle, semejante piruetasimplificadora– sin pena ni gloria, o conmás pena que gloria, para el Catastro. Elúnico dato relevante, en lo que ahora meinteresa, es que, pese a todo, su segundamitad se caracteriza porque la contribuciónrepresentó, de media, nada menos que unveinte por ciento de los ingresos de laHacienda (4). Una Hacienda, desde luego,no hace falta recordarlo, propia delAntiguo Régimen, por lo que nada tieneque ver con la Hacienda que todos conoce-mos del Estado del Bienestar, en la que lospresupuestos públicos han alcanzado por-centajes de entre el 40 y el 60 por 100 delproducto interior bruto de las naciones.Pero la importancia relativa de la contribu-ción decimonónica no puede por ello dejar-se de ponderar. Piense que, hoy, nuestroIRPF es el 33 por 100 y el IVA el 28 por100 de los ingresos no financieros delEstado, y así se podrá hacer una idea de lamagnitud del tributo territorial en aquellacenturia, que entre 1870 y 1874 alcanzó sucenit con un 29 por 100 de importanciarelativa.

Pero respecto de lo que, como digo, meinteresa subrayar ahora, el catastro –no asíel impuesto– pasa el siglo XIX con muchosdebates y pocas nueces. Se discute su


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(4) COMIN, F. (1996): Historia de la HaciendaPública, vol. II. Barcelona. Crítica.

implicación o imbricación con el Registrode Hipotecas –el Registro de la Propiedad–,se realizan grandes e ilustradas declaracio-nes por insigne y bienintencionados próce-res (que el catastro dé al Registro lo que lees propio, la sustancia física, y que elRegistro dé al Catastro lo suyo, sustanciajurídica), pero la realidad sigue contumaz-mente imponiéndose.

Con el nuevo siglo llega la Ley delCatastro Topográfico Parcelario (LCTP) de1906, tan avanzada como ingenua. Esta ley,más allá de su contenido esencialmente téc-nico, es todo un ejemplo de ambición desme-surada que el legislador de 2002 no ha deja-do de tener presente, lo que muchas veces loha hecho en contra de las opiniones queahora, como entonces, exigían más audacia:decía la vieja ley que la inscripción catastralequivaldría al título de propiedad si transcu-rrían diez años sin oposición de tercero –sevislumbra aquí una imperiosa necesidad deregularizar las propiedades transmitidas demanera informal y sin la protección jurídicadel Registro, mayor cuanto más se pondera elimpacto desamortizador del siglo preceden-te– a lo que respondieron los tribunales que,como mucho, ello sería sólo un principio deprueba. Cerrado así el paso a esa pretensiónsanatoria o convalidante de la inscripcióncatastral, los objetivos de la LCTP se encami-naron hacia la elaboración de un catastrogeométrico o, al menos, cartográfico. Por dis-tintas circunstancias, empero, tales trabajosse prolongaron durante decenios, dando asítiempo a que España comenzara su procesode urbanización, cambiara la estructura eco-nómica, la tierra perdiera importancia relati-va como refugio del ahorro y cuna de lainversión y el sistema fiscal girara, aunquetardíamente, hacia los modelos de imposi-ción personal y progresiva sobre la renta pro-pia del ya citado Estado del Bienestar.

Con ello llegamos al Plan deEstabilización de 1959, al abandono de la

política autárquica y la consiguiente y pau-latina apertura de nuestra economía haciael exterior, a la emigración interna hacia lasgrandes urbes e internacional hacia los cen-tros industriales europeos y, en suma, a lacitada transformación de nuestra estructuraeconómica, especialmente acelerada trasnuestra integración en la ComunidadEconómica Europea en 1986. Llegada laurbanización, la contribución urbana tomael relevo de la rústica y ésta pasa a perdercasi toda significación fiscal, hasta el puntode que hoy no supera el 3 por 100 de larecaudación que proporciona el Impuestosobre Bienes Inmuebles de urbana. Este –laContribución Urbana– es la estrella super-viviente más visible y brillante del cambiofiscal local que se ha producido durantecasi veinticinco años desde la reforma de1978, cuando fue traspasada a la soberaníafiscal de los municipios, por ser el tributoque ha sabido superar con mayor fortunalos retos y los experimentos que se afronta-ron y emprendieron en los dos primerosdecenios democráticos y la primera figura–hoy más que nunca, después de la casicompleta retirada de la escena del Impuestosobre Actividades Económicas– del panora-ma fiscal municipal. Esa preponderancia hasido, desde luego, una excelente palancasobre la que apoyar las sucesivas decisionesde inversión en un catastro urbano que, deotra manera, habría quizá discurrido lán-guidamente por el camino sin salida delabandono, pues la pérdida de la relevanciafiscal, en un Catastro fiscal, equivale a unagarantía muy segura de envejecimiento ydeterioro. Ello es así a menos que en elnuevo contexto surjan necesidades nuevasque aconsejen mantener el esfuerzo o,como ha pasado en España con el Catastrorústico y la Política Agrícola Común, inclu-so aumentarlo.

La irrupción de estas nuevas necesida-des, y volvemos ya al presente, en un con-


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texto de aceleración tecnológica sin prece-dentes y por lo tanto en unas condicionesde factibilidad de la respuesta tambiéngenuinamente nuevas y poderosas, está enla base de las orientaciones generales de laLCI: el Catastro es desde ahora un proveedorpúblico de información territorial (muy cua-lificado: el único que está en condicionesde ofrecer información literal y gráficadetallada de 28.000.000 de inmueblesurbanos y 42.000.000 de inmuebles rústi-cos con eficacia, jurídica o extrajurídica, enmúltiples campos de la actividad pública yprivada) que como tal está obligado a con-figurarse y actuar de acuerdo con las exi-gencias de esa función general. Pero antesde hablar de ellas y de las respuestas pro-porcionadas por la LCI debemos extender-nos un poco más en la génesis del nuevomodelo.

El ensanchamiento de la función: el ejemplo del proceso de renovación del catastro rústico

Como ya he dicho, para el catastrorústico la PAC surgió en el marco de unpanorama fiscal ciertamente decadente: lahora del impuesto rústico había pasadohacía mucho tiempo y la prioridad conce-dida a la contribución urbana había despla-zado la atención y los esfuerzos hacia esteotro lado del catastro –dentro de él, ade-más, hacia los municipios más grandes,para maximizar el rendimiento fiscal delas operaciones de actualización de lainformación–. Infiel a la verdad sería dejarde reconocer, sin embargo, que elMinisterio de Hacienda siempre tuvo enmente –por mucho que los ejemplos his-tóricos y también comparados lo desmin-tieran– la posibilidad de algún renaci-miento para la extenuada contribución rús-tica, de modo que en la segunda mitad de

los ochenta del pasado siglo se abrió unproceso de actualización de ese catastrojustificado en dos argumentos: no sola-mente se veía venir la PAC –y las exigen-cias que plantearía respecto de una infor-mación catastral, necesaria para gestionary controlar las ayudas europeas, general-mente anticuada– sino que se acercaba elnuevo modelo de financiación local –tan-tas veces postergado como urgente deadoptar, y que acabó contenido en la LeyReguladora de las Haciendas Locales de1988– para el que primordialmente elcatastro debía estar al día.

Más tarde, la efectiva incorporación a laPAC, el deseable reforzamiento de losmedios de control de las operaciones inmo-biliarias y de las políticas de ayudas y sub-venciones públicas en general y el interéspor potenciar la colaboración del Catastrocon los notarios y registradores de la propie-dad, en aras de la seguridad jurídica queproveen, supusieron un nuevo y poderosoestímulo, por sí mismo suficiente, para con-tinuar y aun acelerar la renovación de loscatastros rurales, que acabaron incardinán-dose en las políticas comunes de desarrolloregional de la Unión Europea a través dediversos programas operativos presentadospor el Gobierno español ante las autorida-des de la Comisión y aprobados por éstas en1996 y en 2001. En resumen, el catastro rús-tico, si quería supervivir –ya nadie duda desu extraordinario valor en estos momentos,precisamente porque ha sido capaz demodernizarse y dar satisfacción a las nuevasdemandas públicas y privadas, pero si por elimpuesto fuera ya habría desaparecido hacemucho tiempo– tenía que acomodarse a esenuevo entorno y reconocer de una vez portodas que el viejo refugio del tributo territo-rial se había quedado demasiado pequeño. Yel resultado lógico de esa evolución es, en elplano normativo, la LCI, el catastro pluri-funcional.


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Así pues, estas finalidades –en los prime-ros años, sin duda, con gran preponderanciade la expectativa recaudatoria– justificaronel inicio del proceso de renovación delCatastro rústico a partir de 1988. El puntode partida era un Catastro no informatizadoy cartográficamente diverso y anticuado:según el municipio, su soporte gráfico podí-an ser planos parcelarios no georreferencia-dos y levantados en diferentes momentos–19 millones de hectáreas se encontrabanasí–, fotografías aéreas de diferentes escalasy épocas –sobre todo de los años 50–, igual-mente carentes de referenciación geográfica–20 millones de hectáreas–, y avances catas-trales (planos parcelarios basados en croquisen los que sólo la envolvente del conjuntode parcelas contaba con la garantía técnicade su medición topográfica) –8 millones dehectáreas–. En estas condiciones, la primeradecisión operativa fue proceder a la graba-ción en ficheros magnéticos de la informa-ción literal existente, con la pretensión decrear una base de datos de tipo relacional, yla implantación de los primeros módulos delo que, con el tiempo, llegaría a ser el com-plejo sistema de gestión catastral, conjuntode programas y aplicaciones que hoy gestio-nan íntegramente las bases de datos catas-trales alfanuméricas y la totalidad de losprocesos informáticos de tramitación de losmás de ocho millones de expedientes queanualmente tramitan las Gerencias provin-ciales del Catastro.

El segundo paso consistió en la elabora-ción de un plan de puesta al día de la carto-grafía catastral. Con él se obtuvieron ycomenzaron a aplicarse a la gestión y reno-vación de los catastros las primeras ortofo-tografías georreferenciadas en coordenadasUTM de las que, por delineación de las par-celas y posterior digitalización, se obtendríala cartografía digital, al tiempo que se des-arrolló el otro gran pilar de gestión informa-tizada del Catastro que es el sistemas de infor-

mación geográfica catastra (SIGCA), cuyaposterior evolución ha llevado, reciente-mente, a la efectiva integración de la gestiónde las dos bases de datos –gráfica y alfanu-mérica– en procesos coordinados y mutua-mente condicionados e interdependientes.Cuantitativamente, y por razones presu-puestarias, sin embargo, el proceso deobtención de ortofotomapas no pudo serseguido por el de renovación o revisiónmasiva de las características catastrales delas fincas, de forma que muchas de las orto-fotos disponibles no llegaron a utilizarseefectivamente en la renovación catastral,aunque sí en los procesos de gestión ordina-ria. Como balance del período, hasta 1996se habían renovado los catastros rústicos de1.650 municipios y nueve millones de hec-táreas, lo que equivale a un 20 por 100 deltotal del territorio al que extiende su com-petencia la Dirección General del Catastro,mientras que las ortofotografías llegaron enesos años a abarcar a 4.600 municipios ycasi veintinueve millones de hectáreas.

Nueva etapa del plan de renovaciones seabre en 1996, en cuya preparación ya seprescinde del espejismo del rendimiento fis-cal. Ahora, bajo los auspicios de la UniónEuropea, el catastro se va a poner al díaexplícitamente para otras funciones, singu-larmente para la de control y gestión de laPAC ya mencionada, cuyo volumen, en tér-minos de ayudas percibidas por los agricul-tores, superan la recaudación total delImpuesto sobre Bienes Inmuebles por urba-na y rústica del conjunto de los municipiosespañoles. El 10 de octubre de ese año es lafecha de referencia por cuanto que en ellatuvo lugar la aprobación por la ComisiónEuropea del llamado programa operativo deactualización de datos del territorio que habíapresentado previamente el Gobierno espa-ñol, con el que la modernización de nuestroCatastro pasaba a integrarse dentro de laspolíticas de desarrollo regional de la Unión.


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La aprobación del programa, con unadotación de más de 10.500 millones depesetas sólo para el ámbito rústico y demás de 13.000 si también incluimos elcatastro urbano –nótese que aquél acaparael 81 por 100 de la inversión–, ha hechoposible la configuración de la renovacióncatastral como una rúbrica absolutamenteprioritaria dentro del presupuesto de inver-siones del Ministerio de Hacienda delperiodo de su vigencia, algo impensable dehaber sido otro su leitmotiv

Tras su completa ejecución, actual-mente se ha alcanzado un nivel de renova-ción catastral del 75 por 100, tanto en tér-minos de municipios como de superficie

geográfica, y se dispone de ortofotografíasdel 97 por 100 del territorio nacional,excluido el País Vasco y Navarra. Estasortofotografías, además, y a partir de 1997,son digitales y, desde 2001, en color. En elgráfico 2 puede verse el grado de renova-ción por provincias.

La continuidad natural del citado pro-grama operativo vino a darla el Plan deDesarrollo Regional 2000–2006, en cuyocontexto se han ido aprobando por laUnión los diferentes programas de inver-sión para cada una de las ComunidadesAutónomas beneficiarias de los fondosestructurales asignados a las regiones deobjetivo número 1. Los nuevos progra-


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Gráfico 2Municipios renovados a 1 de enero de 2003

100% Renovado

> 75% Renovado

> 50% Renovado

< 50% Renovado

Leyenda

mas operativos, ahora enteramente regio-nalizados, incluyen pues las accionesestatales correspondientes a la termina-ción de la renovación del catastro ruralen esas regiones, de forma que para 2006,y junto con el esfuerzo inversor propio yaprevisto para finalizar la renovacióncatastral de las regiones no incluidas en elobjetivo 1 de los fondos estructurales, sehabrá completado el proyecto de moder-nización del catastro en todo el territoriode régimen común. Se dispondrá enton-ces de un catastro rústico completamentedigital de la totalidad de las provincias noforales, de manera que su potencialidadde uso se habrá llevado, en el marco de sudifusión por Internet, a sus últimas con-secuencias, de acuerdo con los objetivosde la Ley del Catastro a los que ya me hereferido.

La Ley y el Texto Refundidode la Ley del CatastroInmobiliario: el nuevo modelo plurifuncional del Catastro español

Expuestos ya los antecedentes y lascondiciones en que se fue decantando lanueva noción de catastro que ha venido aformular la LCI, así como sus objetivosmás generales o estratégicos, convieneexplicar ahora que esta Ley, como ellamisma reconoce en su exposición de moti-vos, es “parcial”, por cuanto que “no abar-ca todas las facetas catastrales que debenser reguladas con una norma” de rangolegal, “que ahora se encuentran dispersasen distintas leyes”. Esta es la razón por laque, para una mejor exposición del mode-lo catastral español, es preferible seguir enlo sucesivo el Proyecto de Texto Refundido dela Ley del Catastro Inmobiliario y otras

Normas Tributarias, (5) (PLCI) con el que,una vez aprobado, quedará derogada lapropia LCI, la LCTP y diversos preceptosque el citado Proyecto refunde de la Ley de26 de septiembre de 1941 y de las leyes39/1988, 13/1996, 66/1997, 6/1998,24/2001 y 53/2002.

El PLCI se estructura en ocho títulos–setenta y un artículos– y ocho disposi-ciones adicionales, transitorias y finales,y pretende abarcar toda la normativacatastral de rango legal ahora vigentedándole una nueva ordenación sistemáti-ca y armonizándola y aclarándola, tal ycomo autoriza la disposición final segun-da LCI, que concede un plazo de un añoal Gobierno para cumplir con el mandatorefundidor.

Dentro del PLCI pueden distinguirse seisgrandes grupos de materias, de los cualescomentaré ahora el que se extiende por losartículos 1 a 10, 22 a 24 y 33 a 35 del pro-yecto y que concentra los aspectos más sus-tantivos y conceptuales del modelo –aexcepción del concepto de bien inmueble yde los principios jurídicos que orientan laactividad catastral, cuestiones que quedaránpara la siguiente entrega de este artículojunto con los otros cinco grupos en los quehe dividido el análisis que le ofrezco al lectory que son los siguientes: el constituido porlos artículos 52 a 56, en los que se contienela regulación del derecho de acceso a lainformación catastral; el formado por losartículos que el proyecto dedica a la denomi-nada constancia documental de la referenciacatastral (artículos 11 a 21, 25 a 32 y 36 y 37,así como la disposición adicional única); elque regula las tasas catastrales (artículos 57a 71) y, en fin, el que disciplina el régimen deinfracciones y sanciones específicas en mate-ria de catastro (artículos 38 y 39).


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(5) Puede consultarse en catastro.minhac.es

Exhaustividad y exactitud

El concepto de catastro que ofrece elPLCI se caracteriza por dos elementos: elcatastro es un registro administrativo (i) cuyamisión es describir los bienes inmuebles (ii).Es decir, es un inventario de inmuebles –node derechos, aunque ciertos derechos inmo-biliarios hayan de constar en él– de carácterdescriptivo o analítico.

Como tal inventario ha de ser exhausti-vo y exacto y por su carácter analítico hade contener información relevante y sufi-ciente para satisfacer adecuadamente sufunción descriptiva respecto de cada bieninmueble inscrito.

La exhaustividad y exactitud vienen apo-yadas en el PLCI en los principios de obli-gatoriedad de la inscripción y de actuacióninquisitiva, cuya presencia puede notarse,directa o indirectamente, en numerosospreceptos. El artículo 2, por ejemplo, indi-ca que el Catastro está al servicio –entreotros– del principio de generalidad tributa-ria, lo que por sí mismo requiere, obvia-mente, que se cumpla la condición deexhaustividad: nada más opuesto a la reglaconstitucional de que todos debemos con-tribuir al sostenimiento de los gastos públi-cos que, en lo que afecta a la imposicióninmobiliaria, un Catastro que por defini-ción no se declarara exhaustivo; pero ade-más el artículo 11 lo dice expresamente: “laincorporación de los bienes inmuebles en elCatastro Inmobiliario, así como de las alte-raciones de sus características… es obliga-toria y podrá extenderse a la modificaciónde cuantos datos sean necesarios para quela descripción catastral de los inmueblesafectados concuerde con la realidad”.

En auxilio de esos principios de ins-cripción obligatoria (exhaustividad) y deconcordancia con la realidad (exactitud)podemos también identificar otros muchospreceptos del PLCI, que van desde los que

establecen deberes de colaboración hastalos sancionadores, pasando por el artículoque regula la preferencia del Registro de laPropiedad en materia de titularidad jurídi-ca de los inmuebles. Entre aquellos, losartículos 10 y 36, en los que se imponetanto al titular catastral como a cualquierotra persona el deber de colaborar con elCatastro suministrando cuantos datos,informes o antecedentes sean precisos parala correcta gestión catastral, o los artículos13 y 14, que establecen las obligaciones dedeclarar y comunicar a cargo, respectiva-mente, de quien está llamado a convertirseen titular catastral por ser titular de uno delos derechos que originan la inscripción yde notarios, registradores de la propiedad,ayuntamientos y demás administracionespúblicas.

Desde el punto de vista de la Adminis-tración catastral, la necesaria persecuciónde la exactitud se sirve de la facultad inqui-sitiva recogida en el artículo 10 –elCatastro puede requerir la aportación dedatos o antecedentes al titular catastral ins-crito y su no colaboración destruye la pre-sunción de certeza de la inscripción encuanto pueda beneficiarle–, en el 13.2–igualmente puede requerirse la colabora-ción de los titulares de los derechos quedeben constar en el catastro aun antes deque hayan adquirido la condición de titula-res catastrales e incluso aunque no esténobligados a declarar–, en el 16.1 –el reque-rimiento se puede dirigir a cualquier obli-gado a declarar o comunicar y, por tanto,no sólo al titular del derecho o al realizadordel hecho que origina la inscripción catas-tral sino también a los notarios, registra-dores de la propiedad, ayuntamientos ydemás administraciones obligadas a comu-nicar– y, por supuesto, en los preceptosque regulan los procedimientos de subsa-nación de discrepancias y de inspeccióncatastral, en los que la facultad de actua-


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ción de oficio y la vocación de exactitud sepresentan como esenciales a su finalidad,como también ocurre en el procedimientoespecial (consuntivo y excepcional) derenovación del catastro rústico regulado enla disposición adicional única del PLCI.

La norma que regula la preferencia delRegistro de la Propiedad (artículo 9.4.PLCI) es también un instrumento al servi-cio de la exactitud catastral. “En caso dediscrepancia –dice el precepto– entre eltitular catastral y el del correspondientederecho según el Registro de la Propiedadsobre fincas respecto de las cuales conste lareferencia catastral en dicho Registro, setomará en cuenta, a los efectos del Catastro,la titularidad que resulte de aquél, salvoque la fecha del documento por el que seproduce la incorporación al Catastro seaposterior a la del título inscrito en elRegistro de la Propiedad”. Es decir: si lafinca está coordinada (6) y, además, el títuloinscrito en el Registro es posterior al pre-sentado en el Catastro, la inscripción catas-tral no puede diferir de la registral, mien-tras que si se presenta un título para su ins-cripción en el Catastro que no ha sido pre-viamente inscrito en el Registro, la búsque-da de la verdad material y jurídica (exacti-tud) obliga al Catastro a admitirlo, aunquese oponga a lo publicado por el Registro,sin perjuicio de la valoración de la prueba.

Los preceptos dedicados al régimen san-cionador, en fin, cierran el círculo de lasconsecuencias lógicas del deber que se leimpone a la Administración catastral deprocurar un catastro completo y exacto,

autorizando la imposición de sanciones alos obligados que dificulten o impidan,mediante al menos la simple negligenciaexigida por el artículo 77.1 de la LeyGeneral Tributaria, el ejercicio de las potes-tades administrativas encaminadas a tal fin.

Descripción catastral

La capacidad descriptiva del Catastro esabordada en el artículo 3 PLCI en términosmuy amplios, pues el contenido de las des-cripciones catastrales que el preceptoacoge es meramente enunciativo y deja cla-ramente abierta la posibilidad de quepueda ser ampliado en el futuro: “La des-cripción catastral de los bienes inmueblescomprenderá sus características físicas,económicas y jurídicas, entre las que seencontrarán la localización y la referenciacatastral, la superficie, el uso o destino, laclase de cultivo o aprovechamiento, la cali-dad de las construcciones, la representa-ción gráfica, el valor catastral y el titularcatastral”. En todo caso, este sería el conte-nido mínimo e inexcusable de toda ins-cripción catastral, siendo el resto un conte-nido eventual que podrá agregarse en lamedida en que resulte apropiado por elmejor cumplimiento de los fines de la ins-titución (7) en el marco de la misión que leatribuyen los artículos 1 y 2 del proyecto.

El contenido de la descripción catastralde los inmuebles es, por tanto, sus caracte-rísticas físicas, económicas y jurídicas, y elPLCI, como la propia LCI, se limita a enu-merar algunas (las principales) de ellas, alas que ha querido orlar con su rango yque, por consecuencia, pueden considerar-


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(6) Entendiendo aquí el término en sentidoimpropio (es finca coordinada aquella que apareceidentificada en el Registro de la Propiedad con sureferencia catastral), y no en el significado que le atri-buye el Real Decreto 1030/1980, de 3 de mayo, sobreCoordinación del Catastro Topográfico–Parcelariocon el Registro de la Propiedad Inmobiliaria (sic).

(7) Por ejemplo, determinadas característicasmedioambientales del territorio o la propia historiacatastral del inmueble.

se como el contenido necesario de las ins-cripciones catastrales.

Entre tales características pueden distin-guirse, a su vez, dos grupos: las meramenteenunciadas y las que han merecido, además,ser definidas o concretadas con mayor omenor grado de amplitud. Las razones de estetratamiento dual son tanto de orden jurídicocomo práctico. Por un lado, es sobradamentesabido que una ley no puede ni debe invadirel campo de actuación del reglamento; porotro, el principio de legalidad o de reserva deley obliga a que sean las Cortes Generalesquienes decidan sobre las cuestiones másimportantes por estar más directamente rela-cionadas con los derechos de los ciudadanoso, especialmente en nuestro caso, con la obli-gación de contribuir, de acuerdo con el prin-cipio no taxation without representation; y porúltimo, para el resto están las reglas de la her-menéutica jurídica que hacen innecesaria laespecificación de conceptos cuya inteligenciaemana directamente del sentido propio de laspalabras empleadas por el legislador.

De esta manera, forman parte de lascaracterísticas deferidas al reglamento lasuperficie, el uso o destino, la clase de cultivoo aprovechamiento y la calidad de las cons-trucciones, mientras que han sido desarro-lladas en la ley, al menos en lo esencial, lareferencia catastral, la representación gráfi-ca, el valor catastral y el titular, siendo lalocalización la única de las característicasnecesarias que, por lo intuitivo del concep-to, no requiere de mayores precisiones.

Centrémonos ahora, pues, en la exége-sis de las características más robustas,aquéllas que la propia ley privilegia entran-do a definirlas.

Referencia Catastral

La referencia catastral es la piedra angu-lar de la función de colaboración en el

reforzamiento de la seguridad jurídica y dela seguridad del tráfico inmobiliario que laLCI –antes la Ley 13/1996 y la Ley 24/2001,modificada por la propia Ley 48/2002 –haatribuido al Catastro, y lo es porque es laexpresión codificada de la realidad física delinmueble, en la medida en que a través deella pueden llegar a conocerse todas susdemás características. A esta idea respondeel primer inciso del artículo 6.3. del PLCI(“a cada inmueble se le asignará como iden-tificador una referencia catastral”), con elque se nos está diciendo que la relación delinmueble con su referencia es biunívoca eirrepetible. Identificación, por tanto,inequívoca, o sea certeza. El resto del pre-cepto sólo es una aclaración de lo anterior:la referencia catastral es “un código alfanu-mérico que permite situarlo –el inmueble–inequívocamente en la cartografía oficialdel Catastro”.

Cartografía catastral

Esa cartografía oficial –no, por tanto,cualquier cartografía– es el medio por elque se va a llegar al conocimiento de la rea-lidad física que representa, expresada tantoen ella como en la información literal quecompleta la descripción catastral de losinmuebles.

La cartografía merece, a estos efectos,un Título específico en el PLCI, en el que seestablece (artículo 33.2) que “la base geo-métrica del Catastro Inmobiliario está cons-tituida por la cartografía parcelaria elabora-da por la Dirección General del Catastro”,la cual “tiene el carácter de temática” (artí-culo 35.1) conforme a la Ley 7/1986, deOrdenación de la Cartografía.

Así pues, la cartografía oficial del Catastroes una cartografía parcelaria cuya función esrepresentar gráficamente los bienes inmue-bles a efectos de su descripción catastral


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(artículo 33.1), con las repercusiones jurídi-cas que ello conlleva, especialmente la deenlace con las escrituras públicas y elRegistro de la Propiedad a través de la refe-rencia catastral y de las certificaciones des-criptivas y gráficas (Título VI del PLCI y artí-culo 53 de la Ley 13/1996). Ninguna otracartografía puede hacer eso, tanto por lodicho como porque, conforme al artículo 4PLCI, la cartografía catastral es de compe-tencia exclusiva del Estado.

Para garantizar un adecuado cumpli-miento de esa función, el artículo 34 PLCIprecisa que la cartografía catastral “defini-rá, entre otras características que se consi-deren relevantes, la forma, dimensiones ysituación de los diferentes bienes inmueblessusceptibles de inscripción en el CatastroInmobiliario”, a cuyos efectos contendrá,además de los polígonos catastrales, “lasparcelas o porciones de suelo que delimitanlos bienes inmuebles, así como las cons-trucciones emplazadas en ellas y, en sucaso, las subparcelas o porciones de sus dis-tintos cultivos o aprovechamientos”.

Una garantía de calidad y de coordina-ción de esta específica cartografía con el sis-tema nacional cartográfico es la contenida enel último inciso del artículo 35 PLCI, segúnel cual “en los trabajos topográfico–catastra-les se utilizarán las técnicas adecuadas paraasegurar el enlace de las redes topográficascatastrales con la red geodésica nacional”que compete al Instituto GeográficoNacional, en cuyo Registro Central deCartografía, además, deberá inscribirse pre-ceptivamente la cartografía básica que elabo-re la Dirección General del Catastro.

Con independencia de lo anterior, con-viene aclarar que esa cartografía básica noes propiamente cartografía catastral, sinoun medio necesario para obtenerla, por loque aquí no rige el principio de exclusivi-dad de la competencia del Ministerio deHacienda. Ello es así por razones nueva-

mente de coordinación y economía, ademásde por la necesidad de respetar el ámbitocompetencial de otras administraciones,pues no teniendo una especial relevanciajurídica (aunque sí práctica) la cartografíabásica desde el punto de vista de las compe-tencias del Catastro, carecería de sentidoque la ley impidiera a éste utilizar las carto-grafías elaboradas por otras administracio-nes o entidades o, sencillamente, que éstasno pudieran obtenerla por sí mismas parasus propios fines. Tanto este razonamientocomo el hecho de que la cartografía básicaque debe ser obligatoriamente inscrita en elRegistro Central de Cartografía es –a nues-tros efectos– sólo la elaborada por laDirección General del Catastro, permitenconcluir que tal cartografía, como se hadicho, queda extramuros de la competenciaexclusiva del Estado.

Dentro de esa misma categoría instru-mental –ahora, según el apartado 2 del artí-culo 35 PLCI, con la denominación demedios auxiliares de la cartografía catastral–el proyecto incluye otro conjunto de herra-mientas cartográficas igualmente necesa-rias para el desarrollo de las funciones delCatastro, como son las ortofotografías, lasfotografías aéreas, los planos de términomunicipal, los de planta de los edificios yde las parcelas y los de polígonos de valo-ración, además de “cualesquiera otrosaspectos susceptibles de representacióngráfica que sean necesarios para la correctainstrucción de los procedimientos” devaloración catastral.

Valor catastral

El valor catastral es la tercera de lascuatro características catastrales de losinmuebles a las que la ley ha dedicado unaespecial atención. En este caso, la justifica-ción no depende sólo de la elección del


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legislador sino del principio de reserva deley consagrado en el artículo 10 de la LeyGeneral Tributaria, en atención a que elvalor catastral es o forma parte de la baseimponible de numerosos tributos.

Lo que la LCI ha hecho en esta materiaes precisamente eso, reforzar la legalidaddel valor catastral. Para ello, lo primeroque se hace es definirlo (artículo 22 PLCI)como un valor “determinado objetivamen-te” –lo que veda el paso a considerar en sucálculo factores subjetivos– “a partir de losdatos obrantes en el Catastro” –se excluyenasí otros datos o variables objetivamentemedibles u observables que, aunque pudie-ran influir en la formación de los preciosde mercado, no se van a considerar debidoa las condiciones de igualdad, certeza ypublicidad que deben presidir los procedi-mientos de valoración catastral y en aten-ción a la restricción informativa que cual-quier modelo de valoración de activosinmobiliarios incorpora.

La objetividad es, por tanto, la primeranota distintiva de la valoración catastral.¿Es, en sí misma, deseable tal objetividad?.La respuesta está no tanto en la teoría delvalor como en el uso de este específicovalor que es el valor catastral y en las con-diciones en que debe obtenerse. Desde elpunto de vista de la equidad fiscal, de loque se trata es de medir de alguna formarazonable y controlable la capacidad econó-mica de los obligados al pago de los tribu-tos, entendiendo por capacidad económicaen nuestro ámbito el valor del inmueble, ylo subjetivo se opone a lo contrastable.Además, el valor catastral es una caracterís-tica legal de todos y cada uno de los inmue-bles inscritos en el Catastro que, para quecumpliera en forma óptima su función dis-tributiva de la carga fiscal, debería ser fijadasimultáneamente para todos esos inmue-bles. Y hacer esto es incompatible con laindagación de la variable subjetiva que

puede, en determinados casos, incidir enun concepto de valor menos restrictivo.

Sin entrar aquí en la cuestión de lapráctica técnicamente subóptima seguidapor el Catastro español y el de todos losdemás países que tienen una instituciónsemejante en materia de fijación de valorescatastrales en el tiempo –cuestión cierta-mente importante que, sin embargo, exce-de del propósito de este artículo– lo queme interesa subrayar es el carácter masivode la valoración catastral, que impide, porlas restricciones informativas del mercadoconsiderado globalmente, introducir elcomponente subjetivo en la ecuación delvalor (8).

En conclusión, el valor catastral nopuede ser sino objetivo. Y aquí, el caminode la ley y del reglamento se presenta comoel mejor para satisfacer las necesidades fis-cales y, al mismo tiempo, respetar el dere-cho del contribuyente a no ser arbitraria-mente gravado, con lo que la objetividad esasí una garantía a favor de éste.

Después de la definición, la LCI y elPLCI (artículo 23) pasan a determinar loscriterios y los límites del valor catastral, queno son sino la concreción del principio deobjetividad que acabo de comentar. Podrádecirse, con razón, que la legalización delvalor catastral no ha sido completa, tantoporque los criterios aparecen a menudoexpresados en términos poco precisos(v.gr.: “la localización”, “las circunstanciasurbanísticas”, la “aptitud para la produc-ción”, los “beneficios de la contrata”,“otras condiciones de las edificaciones”,“las circunstancias y valores de mercado”)como porque, con la cláusula de cierre, sedeslegaliza expresamente al remitirse a


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(8) Dentro de esas restricciones entra también laconducta de no revelación de dicho componente cuandode lo que se trata es de gravar fiscalmente el inmueble.

“cualquier otro factor relevante que regla-mentariamente se determine” [letra e) delapartado 1 del artículo 23 PLCI]. Esto es tanverdad como que el Tribunal Constitucionalha admitido reiteradamente (SSTC 37/1981,6/1983 y 79/1985, entre otras) como confor-me a la Constitución que el reglamentoacuda en auxilio y complemento de la Leyallí donde ella no puede llegar (9), y comoque esta ley es, con diferencia, la que más haprofundizado en el propósito de reservarselo más posible de la materia valorativa catas-tral de cuantas han existido con anteriori-dad, además de que es la única ley fiscalvigente que no se ha conformado con apelaral “valor real” o al “valor de mercado” paradespachar la fijación de la base imponiblede tributo alguno. A pesar de ello, debereconocerse que efectivamente la legaliza-ción no ha sido completa –sencillamente por-que no es necesario ni posible– (10) pero almismo tiempo debe igualmente reconocerseque lo que no esté en la ley no podrá estaren el criterio del que deba aplicarla, sino enel reglamento.

Refuerzo de este propósito legalizadores también la comparativamente (11) mayorextensión dedicada por la LCI al señala-miento de los límites del valor catastral. Enprimer lugar, porque junto al límite tradi-cional del valor de mercado añade unonuevo –aplicable a los inmuebles con preciode venta limitado administrativamente–,que es justamente ese precio oficial; ensegundo lugar, porque la LCI no se ha con-


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(9) “Resulta admisible la colaboración del reglamen-to siempre que sea indispensable por motivos técnicos… ysiempre que la colaboración se produzca en términos desubordinación, desarrollo y complementariedad” (STC233/1999, F.J. 9º).

(10) Respecto de la reserva de la ley tributaria enmateria de valoración catastral el TribunalConstitucional ha señalado, en la repetidamente cita-da STS 233/1999 (F.J.24º), lo siguiente: “Denuncia elConsejo Ejecutivo de la Generalidad que el citado art.68.2 L.H.L., al remitir para la determinación de la baseimponible del I.B.I. a una reglamentación futura, “dejaal arbitrio total del ejecutivo su determinación”, lo quevulnera el principio de legalidad tributaria; si bien “deberecordarse, una vez más, que la reserva de ley tributaria–sobre todo cuando, como sucede en este caso, se trata detributos locales– es relativa, de modo que, siempre quesea indispensable por motivos técnicos o para optimizarel cumplimiento de fines propuestos por la Constitucióno por la Ley, cabe el auxilio del reglamento, colaboraciónque “puede ser especialmente intensa en la fijación ymodificación de las cuantías” (STC 185/1995, ya cita-da). A este respecto, en la STC 221/1992, después de

(10 Continuación) advertir que “también la baseimponible es un elemento esencial del tributo y, en con-secuencia, debe ser regulada por Ley”, puntualizábamos:“No puede desconocerse, sin embargo, que en un sistematributario moderno la base imponible puede estar inte-grada por una pluralidad de factores de muy diversanaturaleza cuya fijación requiere, en ocasiones, comple-jas operaciones técnicas. Ello explica que el legisladorremita a normas reglamentarias la concreta determina-ción de algunos de los elementos configuradotes de labase” (fundamento jurídico 7º)”.

“Pues bien, como hemos dicho, no cabe la menorduda de que es la dificultad técnica de valorar losterrenos rústicos la razón de que el legislador hayaoptado por el sistema de capitalización de las rentasreales y potenciales de los mismos. Ello no obstante,es evidente que ni la complejidad técnica a la que alu-dimos ni la flexibilidad de la reserva de la ley en esteconcreto elemento de la prestación tributaria permiti-rían que la Ley abdicara de toda regulación, delegan-do la fijación de la cuantía del tributo a la libre deci-sión del Gobierno, sino que, como advertíamos en laSTCC 185/1995, tiene que establecer los criterios ylímites idóneos para impedir una actuación capricho-sa de aquél. Y este es precisamente el caso, dado quela L.H.L. circunscribe perfectamente la capacidad dedecisión sobre la cuantía del I.B.I. al señalar en suart. 66.2 que para “la determinación de la base impo-nible se tomará como valor de los bienes inmuebles elvalor catastral de los mismos, que se fijará tomandocomo referencia el valor de mercado de aquéllos, sinque, en ningún caso, pueda exceder de éste”. Es claro,pues, que la Ley establece un límite cuantitativomáximo que “en ningún caso” el Gobierno puede sos-layar; límite máximo de la base imponible –el valorde mercado– que, como hemos señalado al examinarla regulación de los precios públicos, en tanto quesupone una remisión a criterios de naturaleza técnica,debe entenderse suficiente para respetar la reserva dela ley tributaria”.

(11) El artículo 66 de la Ley 39/1988, Reguladorade las Haciendas locales, se limitaba a prohibir que elvalor catastral excediera del “valor de mercado”.

tentado con remitirse al “valor de merca-do”, sino que ofrece una definición de loque debe entenderse por eso, centrando asíel posible debate judicial en los procedi-mientos de impugnación del valor catastraly dando por tanto al contribuyente las`pautas para, si es el caso, poder enervar talvalor; y en tercer y último lugar, porquecomo garantía absoluta de no superacióndel límite del valor de mercado en aquellosinmuebles a los que se les aplica, la propialey obliga a reducir el valor resultante delas ponencias de valores (12) –teórico valorde mercado– mediante un coeficiente dereferencia al mercado fijado por OrdenMinisterial.

Titulares Catastrales

El estatuto jurídico del titular catastrales el objeto del Capítulo II del Título I dePLCI, y procede enteramente del artículo 3LCI. La titularidad catastral se adquiere,según estas disposiciones, con el acto deinscripción en el catastro, y puede serlo pornaturaleza o por atribución.

Son titulares catastrales por naturalezasólo las personas, en la medida en que sóloellas pueden adquirir la propiedad o algu-no de los restantes derechos que originanla inscripción catastral, mientras que losentes sin personalidad son, para la LCI, lossujetos de la titularidad catastral por atri-bución. Así se desprende del tratamientodiferencial que da el PLCI a ambas catego-rías de titulares, pues mientras los prime-ros se regulan en el apartado 1 de su artícu-lo 9 (“son titulares catastrales las personasnaturales y jurídicas dadas de alta en elCatastro…”), a los segundos se les dedicael apartado 3 (“cuando un bien inmueble o

uno de los derechos… pertenezca pro indi-viso a una pluralidad de personas, la titula-ridad catastral se atribuirá a la comunidadconstituida por todas ellas…”).

Lo anterior no significa que se conside-re dueño del inmueble a la comunidadmisma, puesto que el propio precepto partede la premisa de que el inmueble pertene-ce … a una pluralidad de personas, sino quemás bien se trata de una forma práctica–enraizada en el especialísimo artículo 33de la Ley General Tributaria– de salir alpaso de las dificultades de gestión que lle-van aparejadas estas colectividades.

Dentro también del campo de las solu-ciones prácticas debe enmarcarse el últimoinciso del apartado 3 de este artículo delPLCI. El esquema lógico del precepto es elsiguiente: en primer término, cuando sonvarios los propietarios –y partiendo de queno es obligatoria, sino voluntaria, comoveremos enseguida, la inscripción de todosellos– la titularidad jurídica que a cada unole corresponde en el inmueble se condensay simboliza catastralmente bajo la denomi-nación de la comunidad civilmente consti-tuida (“hay comunidad –dice el artículo 392del Código Civil– cuando la propiedad deuna cosa o de un derecho pertenece proindiviso a varias personas”); en segundolugar, la comunidad, y dado que la obliga-ción de inscripción en el catastro poseenaturaleza tributaria, debe disponer de unN.I.F. conforme prescribe el artículo 1 delReal Decreto 338/1990, con lo que será ladenominación asociada al N.I.F. la que sehaga constar en el catastro; en tercer y últi-mo lugar, si se incumple la obligación deobtener y utilizar el N.I.F. por parte dedicha comunidad a la hora de declarar alCatastro, la titularidad catastral no quedapor ello vacía o indeterminada, sino que seasigna, por ministerio de la ley, “a cual-quiera de los comuneros, miembros o par-tícipes de la comunidad o entidad sin per-


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(12) Vid. Artículos 24 a 27 PLCI.

sonalidad de que se trate”. Esta últimasolución, por tanto, es la reacción del legis-lador a un incumplimiento –que no obsta,desde luego, la imposición de una sanciónpor la infracción cometida y que está tipifi-cada en el artículo 78.1.e) de la L.G.T.– yno puede ser entendida más que como tal:el titular catastral por asignación no es unauténtico titular catastral –que sólo puedeserlo, según hemos visto, por naturaleza oatribución–, pues ello sería negar las máselementales normas civiles y supondríaenmascarar catastralmente la realidadinmobiliaria que el propio Catastro estáobligado a desvelar y registrar con la máxi-ma fidelidad, sino un representante legal yforzoso –mientras dure el incumplimiento–de la entidad infractora. La norma es, portanto, estrictamente práctica, como lo es suinspiradora el artículo 43.4 de la LeyGeneral Tributaria.

Pese a lo anterior, la LCI ha abierto lapuerta a una paulatina incorporación alCatastro de los verdaderos dueños delinmueble, los miembros o partícipes de laentidad sin personalidad.

La vía voluntaria para el reflejo catastralde la pluralidad de dueños se contiene enel segundo párrafo del apartado 3 del artí-culo 9 PLCI, y se rige por el principio deunanimidad del acuerdo de los interesados,que podrá manifestarse con ocasión de latramitación de cualquiera de los procedi-mientos de incorporación –salvo el de valo-ración– que pueden utilizarse para la for-mación y el mantenimiento del catastro yque se regulan en el Título II PLCI. Así, elacceso de los cotitulares a la inscripcióncatastral se configura como un medio deenriquecimiento de la información queaporta el Catastro sin que por ello se veaafectada ni condicionada la titularidad quele corresponde a la entidad sin personali-dad que forman aquellos, con lo que seconcilia el interés en disponer de ese grado

de detalle de la información con la necesi-dad de impedir las situaciones de indeter-minación de la titularidad que se produci-rían si sólo fuese posible la inscripción delos comuneros, supuesto en el que, hoypor hoy, los costes de gestión superarían enmuchos casos a las ventajas de procurarla.

Según lo que acabo de decir, la opciónpor la inscripción voluntaria y unánime sefundamenta exclusivamente en razones deeficiencia, por lo que puede considerarseun primer paso en el camino que conduce aun catastro cada vez más preciso o exhaus-tivo en esta materia. En otras palabras: enla medida en que sea posible obtener lainformación de cotitularidad de una formamenos costosa –para los afectados y para laAdministración– y que su mantenimientopueda garantizarse sin provocar unos cos-tes de transacción significativos, las reglasde voluntariedad y unanimidad están lla-madas a ceder a favor de la obligatoriedad,lo que quizá acabe provocando en el futu-ro una reforma del régimen legal de la titu-laridad catastral con la que se supere latransitoriedad que vocacionalmente carac-teriza al precepto que estamos comentan-do.

En efecto, la perspectiva transicional esun buen punto de mira para entender lo quepara muchos puede ser una norma excesiva-mente rígida y, por tanto, de la que no pue-den esperarse resultados espectaculares.Hasta ahora el catastro no incluía cotitulari-dad alguna (13), pues para el IBI era sufi-ciente (o, más bien, por hipótesis, podría sersuficiente) con disponer de un recibo a nom-bre de la comunidad de condueños, dentro dela cual se esperaba, también por hipótesis,que alguien se hiciera cargo de su pago. En los


(13) Si hacemos abstracción de ciertas cotitulari-dades informalmente reflejadas en el ámbito del catas-tro rural por mor de la PAC.

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últimos años, sin embargo, se empieza aapreciar que para otras cosas esa sencillaregla no era suficiente, de modo que acabasurgiendo la necesidad de anotar a los coti-tulares en el catastro para, por ejemplo, lagestión de las ayudas de la PAC, o para nodeformar la imagen patrimonial ofrecida porel Catastro a efectos de becas o de IRPF. Enestas condiciones, y dado que prácticamentese partía de cero, el legislador ha querido serespecialmente cauteloso con la materia: hapermitido el acceso de los cotitulares alcatastro pero les exige que previamente seanellos los que estén convencidos de las venta-jas que les pueda reportar dicho acceso y,además, que se comprometan a declarar enel futuro los sucesivos cambios que puedanproducirse en la composición interna de laentidad (artículo 16.2.f. PLCI), pues de pocoserviría tener perfectamente identificados alos comuneros en el momento inicial si pos-teriormente no se hiciera nada para impedirel deterioro de esa información.

Quizá, efectivamente, los estrechoslímites de los preceptos a los que me vengorefiriendo no puedan dar cabida a resulta-dos espectaculares, pero también es verdadque el legislador no pretende ahora sino,como dije más arriba, abrir una puerta auna paulatina incorporación al Catastro delos verdaderos dueños del inmueble. Que lapuerta se quede pequeña o no dependerá dela demanda y, sobre todo, de la facilidad detransportar hasta ella a los que han de atra-vesarla: claro es que cuando se llegue aresolver el importante problema de gestiónque aparejan estas entidades desde el puntode vista técnico–catastral (tienen que ins-cribirse todos los comuneros con su cuota;debe garantizarse el conocimiento de loscambios que se produzcan; las cuotas por-centuales deben ser coherentes con los pro-cedimientos de valoración catastral y losderechos parciales así como las múltiplescombinaciones posibles de derechos y per-

sonas deben cuadrar aritméticamente, etc.),la necesidad de reformar la ley será eviden-te, pero también es cierto que, hoy por hoy,la fórmula adoptada a modo de primeraetapa de este camino es una manera razona-ble de romper el bloqueo del diseño tradi-cional del catastro debido a su pasada sufi-ciencia funcional y, en suma, de empezar adibujar la faceta jurídica del nuevo modeloplurifuncional, cuya apariencia definitiva, ano dudarlo, acabará incluyendo cotitulari-dades exhaustivas, exactas y obligatorias.Sencillamente, el legislador no ha queridoimponerlo ahora por no sobrecargar de cos-tes a los ciudadanos.

Esta misma perspectiva de transiciónpuede aplicarse igualmente al análisis deotros aspectos del artículo 9 PLCI, cuyoestado o formulación se puede explicartambién como una etapa en el camino queconduce a un catastro cada vez más com-pleto. Por ejemplo, los derechos inscribi-bles –que pueden conferir la titularidadcatastral mediante la inscripción– son limi-tados y excluyentes, y se prefieren entre sípor razón de su mayor proximidad al apro-vechamiento efectivo del inmueble sobre elque recaen.

El origen y la explicación de esto está,obviamente, en el Impuesto sobre BienesInmuebles, con cuya regulación de lossujetos pasivos está este precepto estrecha-mente cohonestado. Es decir, el Catastrotiene como titular a quien el IBI tenga porsujeto pasivo (cfr. art. 9.1. PLCI y arts. 62y 64 Ley 39/1988), lo que se comprende sise tiene en cuenta, por un lado, la inescin-dible relación entre ambas instituciones y,por otro, la opción adoptada por el legisla-dor en cuanto a la configuración del proce-so de transición hacia una titularidadcatastral más expresiva y versátil.

De este último propósito participa elapartado 2 del artículo 9 PLCI, mientrasque el último párrafo del apartado 1 es una


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clara derivación de la tradición fiscal–localde nuestro catastro. En efecto, como nove-dad de la LCI el Catastro va a empezar ainscribir, a partir de 2005 (14), a los nudospropietarios y, más en general, al propieta-rio que hasta ahora no podía inscribirse poraparecer en su lugar –como sujeto pasivodel IBI– el concesionario, el superficiario oel usufructuario de su inmueble. Si bien laincompatibilidad o exclusión tenía plenosentido para el tributo municipal, no lotiene en absoluto para el nuevo enfoque dela institución catastral como no lo tienepara el IRPF o para el reparto de becas, tare-as en las que tal exclusión no resuelve sinoque provoca serios problemas, como es fácilimaginar. De aquí el argumento que permi-te situar el último párrafo del apartado 1 delartículo 9 PLCI más cerca del viejo que del

nuevo modelo catastral. La razón, una vezmás, se encuentra en la prudencia que haguiado la mano del legislador por el caminodel tránsito, y no es difícil pensar que en elfuturo acabará desapareciendo, permitién-dose, al menos, la inscripción voluntaria delos derechos concurrentes e, idealmente, suincorporación obligatoria al Catastro.

Bibliografía

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MIRANDA HITA, J. S.: El Impuesto sobreBienes Inmuebles en la encrucijada de su reforma.PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, nº 92,Madrid, 2002. ■


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(14) Para un estudio detallado del régimen transi-torio de la LCI y del IBI, véase BAUZÁ CARDONA, G.I. (2003): “El régimen transitorio en la nueva norma-tiva reguladora del Catastro y el Impuesto sobreBienes Inmuebles”. CT/CATASTRO. 47, pp. 7 a 16.

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