Auditoria Operacional:

a quem interessa?

IV Seminário de Avaliação de Políticas Públicas e

Qualidade do Gasto

Dagomar Henriques Lima

6/12/2011

Conceito

AUDITORIA OPERACIONAL

Exame independente da eficiência e da efetividade das

atividades, dos programas e dos organismos da

Administração Pública, prestando a devida atenção à

economia, com objetivo de realizar melhorias.

Organização Internacional de Entidades

Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI (ISSAI 3000/1.1)

Principais Dimensões de Desempenho

Auditoria Operacional

Art. 71/CF. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

Legislação

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,

de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade

de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da

União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à

eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e

patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,

bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de

direito privado; (...)

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; [...]

§ 1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos

referidos no art. 20 quando constatarem

[...]

V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

Lei de Responsabilidade Fiscal

Contexto

Novo

papel do

controle

Experiências

internacionais

em reformas

administrativas

Novas teorias e

doutrinas

sobre o

desempenho do

Estado

O papel do controle externo

Contribuição para a responsabilização Garantir para o Legislativo e para a sociedade que: • as contas são fidedignas • as receitas e as despesas estão de acordo com o

determinado pela Lei • os recursos públicos estão sendo usados com eficácia,

eficiência e efetividade

Estimular melhorias de desempenho Desestimular não-conformidade

Introdução da lógica de resultados na

administração pública, incluindo as dimensões

de eficácia, eficiência e efetividade na prestação

de contas dos agentes públicos.

Responsabilização por desempenho

Como chamar à responsabilidade os agentes públicos ?

1 - Modelo contratual na tradição disciplinar da

economia, predominante no RU e NZ

2 - Modelo administrativo na tradição da

administração pública, predominante em países como o

Canadá e a Austrália

Elementos do modelo administrativo

Planos ministeriais, desdobrados por organização e programa,

compromissos públicos com metas, ethos voltado ao interesse

público, espírito de corpo, hierarquia.

São necessários objetivos claros, sistemas de avaliação sobre

efetividade, transparência dos dados.

Incentivos: ostracismo/censura/destituição/ extinção,

fama/reputação/apoio político/prestígio social e profissional –

depende da capacidade de aproveitar

Argumento

Os procedimentos vigentes de prestação de contas por

conformidade são inadequados para a responsabilização por

desempenho e, portanto, novos procedimentos devem ser

desenvolvidos

(regras formais, constrangimentos informais e modos de

assegurar a responsabilização por desempenho)

Auditoria

Operacional

Auditoria de

Regularidade

Como um

Juiz/Magistrado

Como um analista

de políticas

públicas

Como um consultor organizacional

Como um auditor

público

De acordo com

a Lei

Verdade

científica,

explanação

De acordo com as regras e

regulamentos oficiais

Contribui para a

melhoria da

organização

Auditoria de regularidade e

operacional

Auditoria de regularidade Auditoria operacional

LEGALIDADE

DESVIOS DE RECURSOS

FRAUDE

ECONOMICIDADE

EFICÁCIA

DESPERDÍCIO

EFETIVIDADE

EQÜIDADE

QUALIDADE

EFICIÊNCIA

Por que a responsabilização por desempenho

não está consolidada?

1 - magnitude dos problemas de corrupção

2 – forte influência do Poder Executivo sobre o Poder

Legislativo

3- controle social incipiente

4 - falta de previsão legal dos procedimentos

5 - falta de cultura e de estrutura dos controles interno e

externo

6 -carência de base de conhecimento sobre aferição de

desempenho na administração pública

Auditoria operacional não é apenas um

mecanismo de controle

incentivar o aprendizado organizacional e a mudança no

setor público

produzir novas informações

chamar a atenção para desafios

apontar problemas que estão além do mandato da entidade

auditada

favorecer a inclusão do tema na agenda política

contribuir para a melhoria e reforma da administração

pública e do governo (M&A)

Propósito das avaliações de programa

Weiss Patton Mark, Henry e Julnes

Corrigir o curso de um programa ou política com vistas a obter melhorias nos processos de execução.

Avaliações formativas - orientadas para o aperfeiçoamento, melhoria da qualidade, aprendizado organizacional e aperfeiçoamento contínuo.

Aperfeiçoamento de programas e organizações.

Documentar a história do programa de forma a contribuir para a sua compreensão e influenciar decisões futuras.

Influenciar o comportamento dos executores por intermédio da ênfase nos objetivos do programa.

Contribuir como feedback para os executores disponibilizando informações sobre o andamento de determinado programa.

Monitoramento - orientadas para o acompanhamento da implementação com vistas a identificar tempestivamente os problemas (indicadores de desempenho e sistemas de monitoramento).

Fonte: Serpa, 2010

Propósito das avaliações de programa

Weiss Patton Mark, Henry e Julnes

Verificar o alcance dos objetivos com vistas à continuação, expansão ou institucionalização de um programa-piloto; assim como corte, finalização ou abandono de programa em execução.

Avaliações somativas - orientadas para julgamento de mérito e valor.

Julgamento do mérito e valor

Escolher a melhor alternativa, dentre várias opções, para implementar ações/medidas.

Testar novas ideias sobre determinado programa

Avaliações desenvolvimentistas - orientadas para mudanças emergentes, inovações e transformações de processos. Desenvolvimento de

conhecimento

Compreender a intervenção social

Avaliações para produção de conhecimento - orientadas para identificar, através dos achados, os caminhos para a efetividade.

Promover a accountability

Accountability - orientadas para explicar e justificar quão bem os recursos são gerenciados e se os resultados desejados são obtidos de forma eficiente.

Conformidade e Identificação de falhas

Fonte: Serpa, 2010

Como alcançar os objetivos da

auditoria operacional?

Produzindo trabalhos de qualidade

Construindo uma rede de relacionamentos

com interessados

Identificar principais interessados

Conhecer suas necessidades, valores e expectativas

Estabelecer formas eficazes de comunicação e

mecanismos adequados para identificação, exame e

análise dos problemas

Interesse dos diferentes atores nas

auditorias

Auditado Tomada de decisão

Obtenção de recursos adicionais

Parlamento

Controle parlamentar (externo)

Responsabilização política

Superar assimetria de informação

Mídia Controle social (Informar o público)

Sociedade Civil Exercer o controle social

Melhoria nos serviços

Órgãos de

Controle

Responsabilização por desempenho

Verificar cumprimento de metas

Melhoria do desempenho em benefício

da sociedade

Ministério

Público Informações sobre o cumprimento da lei

Auditados

Participação do auditado em todas as fases do trabalho:

Processo de seleção

adicionar valor, materialidade, relevância, vulnerabilidades

Planejamento

diagnósticos de ambiente, processos e de problemas

matriz de planejamento

Execução/Relatório

matriz de achados

comentários do gestor

Monitoramento

Plano de ação

Congresso Nacional

Estratégias de atuação e formas de relacionamento:

Pesquisa de necessidades

Visitas às comissões técnicas

Encaminhamento de relatórios de auditoria

(voto+acórdão) às comissões interessadas

Participação em audiências públicas

Distribuição de relatórios e folders

Participação de consultores legislativos em

painéis de referência e seminários

Organizações e cidadãos interessados

Participação no desenho da auditoria (painéis de

referência)

Fonte primária de informação em auditoria operacional

Por meio de organizações não governamentais que os

representam

Pesquisas, entrevistas, grupos focais

Fonte de demanda de auditorias

Ouvidoria, Ministério Público

Mídia

Responsabilização por desempenho

Veículo para alcançar cidadão (percepção sobre

serviços públicos)

Divulgação de relatórios (briefings): impacto para temas e

relatórios de auditoria

Outros grupos de interesse

Comunidade acadêmica

Especialistas consultados sobre o projeto e sobre

as conclusões da auditoria (painéis de referência)

Organizações não governamentais/Associações

Profissionais

Fonte de ideias e informações

Contatos com especialistas

Usam conclusões como argumentação junto ao

Congresso e ao Poder Executivo

Administrando conflitos de interesse

Mídia X Executivo

Fornecedores Privados X Instituições Públicas

Reguladores X Prestadores de Serviço X Consumidores

Princípio Norteador: Integridade

“Tomar decisões com o interesse público em mente e aplicar

absoluta honestidade na realização do seu trabalho.” ISSAI 30 – Código de Ética

Código de Ética do TCU

29 Monitoramentos apreciados de 2004 a 2009

Monitoramento

Situação de implementação das recomendações/determinações

Implementadas Em Implementação Parcialmente Implementadas

Não Implementadas

59% 16% 11% 14%

Reação dos interessados

Reação dos interessados

• Beneficiários com renda superior à estabelecida ou com indícios de renda elevada: carros de luxo, propriedades etc

Causa

• Alunos que já haviam ou estão cursando outro curso superior em universidade pública

Riscos e Controles

Deficiências nos Controles do Programa

Prouni

Prouni

Isenção fiscal oferecida à IES era total,

independentemente do número de bolsas ofertadas

e/ou efetivamente ocupadas.

Bastava a instituição aderir ao programa para que

recebesse os benefícios das contrapartidas.

Ou seja, se uma entidade ofertava 10 bolsas para um

curso específico, mas apenas duas bolsas eram

efetivamente ocupadas, a isenção fiscal recebida era

a mesma se todas houvessem sido ocupadas

Repercussão na mídia

Mudança legislativa – junho 2011 O Senado aprovou na noite de anteontem a Medida

Provisória 517, que tenta garantir a ocupação efetiva das

vagas oferecidas no Programa Universidade para Todos

(ProUni). Para evitar ociosidade, o texto muda o modelo de

isenção de impostos concedido às universidades

participantes. Em vez de isenção automática, o desconto

nos tributos será proporcional ao número de vagas

preenchidas.

Auditoria do Tribunal de Contas da União mostrou que 29%

das bolsas oferecidas entre 2005 e 2009 não foram

preenchidas. A estimativa é de que, em 2011, universidades

participantes deixem de pagar R$ 500 milhões em impostos.

O texto segue para sanção presidencial

Fonte: Agência Senado

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