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MESTRADO EM ORGANIZAÇÕES E DESENVOLVIMENTO
IRINA MOREIRA DA FONSECA BAÑADOS
POLÍTICAS PÚBLICAS: INICIATIVAS DE PAGAMENTO POR SE RVIÇOS
AMBIENTAIS PARA PRESERVAR A ÁGUA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
CURITIBA
2011
IRINA MOREIRA DA FONSECA BAÑADOS
POLÍTICAS PÚBLICAS: INICIATIVAS DE PAGAMENTO POR SE RVIÇOS
AMBIENTAIS PARA PRESERVAR A ÁGUA
Dissertação apresentada como requisito parcial à obtenção do grau de Mestre, do Programa de Mestrado Acadêmico em Organizações e Desenvolvimento, FAE Centro Universitário.
Orientador: Prof. Dr. Cleverson V. Andreoli
Co-orientador: Prof. Dr. Valdir Fernandes
CURITIBA
SETEMBRO 2011
Dedico este trabalho à memória de Homero Enrique
Bañados Pérez, que me incentivou a aprimorar meus
conhecimentos acadêmicos.
Agradecimentos
Esta dissertação culmina com um período de sacrifícios pessoais, na procura
incessante por maior conhecimento, para alcançar o anseio de compreender e conhecer parte
dos mecanismos do meio ambiente.
O meu especial agradecimento ao Prof. Dr. Cleverson Vitório Andreoli, pelas
orientações, dedicação, incentivo na escolha do tema, liberdade na pesquisa, paciência e
concretização do presente trabalho que não seria possível sem a sua preciosa ajuda.
Ao Prof. Dr. Valdir Fernandes, agradeço o apoio por suas importantes observações.
À Raquel Pusch, muito obrigada pelo incentivo durante o mestrado.
Obrigada à Pesquisadora da EMBRAPA Dra. Rosana Higa, pela disponibilização de
informações que permitiram o desenvolvimento deste estudo.
Agradeço ao Carlos Augusto Krieck da Fundação O Boticário pelas contribuições
informativas no Projeto Oásis.
O especial agradecimento aos muitos não nomeados, professores da FAE, amigos e
companheiros de viagem do mestrado, em especial o Prof. Dr. Nilson Fraga pelas
oportunidades acadêmicas.
Agradeço a Mariana Fressato e Mônica Isabel Gonçalves da Secretaria do Mestrado da
FAE.
Agradeço a Antonia Schwinden pela leitura e observação textual.
Um sincero e especial agradecimento à minha família, especialmente para minha irmã
Ângela pelo apoio nesta jornada.
A todos que participaram de alguma forma, muito obrigado!
RESUMO
BAÑADOS, Irina Moreira da Fonseca. Políticas públicas: iniciativas de pagamento por serviços
ambientais para preservar a água . 145p. Dissertação (Mestrado em Organizações e
Desenvolvimento) - FAE Centro Universitário. Curitiba, 2011.
A água é um recurso finito e essencial para sobrevivência do ser humano. A destruição dos
recursos naturais com a degradação do solo e da água é um dos sérios problemas do mundo. A
crescente demanda pelo uso dos serviços naturais é acompanhada nas últimas décadas com
preocupação da quantidade e qualidade dos recursos naturais. Os pagamentos por serviços
ambientais representam uma ferramenta para promover a preservação e conservação ambiental e
como resultado aprimorar os serviços ambientais. No Congresso Nacional tramita o Projeto de Lei
n.º 5.487/2009 que pretende instituir a Política Nacional dos Serviços Ambientais e criar o Programa
Federal de Pagamento por Serviços Ambientais. Diante disso, entendeu-se oportuno discutir o
Pagamento por Serviços Ambientais, fomentado pela Agência Nacional de Águas (ANA), em
especial no Programa Produtor de Água. Assim, esta dissertação teve por objetivo examinar quadro
projetos de pagamento serviços ambientais: Projeto Conservador de Águas, situado no município
de Extrema, MG; Projeto Oásis, situado em Apucarana, interior do Paraná; Programa Produtores de
Água e Floresta, em Rio Claro, interior do Rio de Janeiro e Projeto ProdutorES de Água no Estado
do Espírito Santo. Esse exame se deu por meio do levantamento do histórico, dos conceitos, da
legislação e análise documental e in loco dos projetos selecionados. A partir dessas atividades foi
possível identificar as principais características dos projetos, sua forma de implementação e as
contradições jurídicas especialmente a aplicação do conceito de pagamento por serviços
ambientais em áreas que já contam com proteção legal. Essas informações permitiram destacar as
áreas de Reserva Legal de Áreas de Proteção Permanentes, estabelecidas pelo Código Florestal,
que são limitadoras do uso da propriedade rural, que contam com a finalidade de garantir o uso
sustentável dos recursos naturais. Há também a necessidade de formar estrutura jurídica e
institucional capaz de fortalecer a política de Pagamento por Serviços Ambientais para que seja
eficaz na produção de serviços ambientais. Ao lado disso criar e implementar programas de
políticas públicas com características ambientais próprias de cada região do Brasil, que possibilitem
o Pagamento por Serviços Ambientais com a proteção, conservação e melhoria da qualidade da
disponibilidade de recursos hídricos.
Palavras-chaves : políticas públicas; água; pagamento; serviços ambientais.
ABSTRACT
BAÑADOS, Irina Moreira da Fonseca. Public Policies: Payment Initiatives for environmental
services of water preservation . 145p. Dissertation (Master in Organization and Development) -
FAE Centro Universitário. Curitiba, 2011.
Water is a finite and essential resource of survival for mankind. Destruction of natural resources
with the degradation of soil and water is one of the serious problems of the world. In the last
decades, the increasing demand for the use of the natural services is followed by preoccupation
about quantity and quality of natural resources. The payment for environmental services represents
a tool to promote environmental preservation and conservation and, as a result, improve
environmental services. In the National Congress, Law n.º 5.487/2009 is in process and intends to
implement the national policy of environmental services to create a federal program of payment for
environmental services. As a result, the discussion of Payment for Environmental Services,
promoted by the National Agency of Waters (ANA), and in special at the Water Producer Program,
was seen as opportune. Thereby, this dissertation intended to examine four projects of payment for
environmental services: the Water Conservation Program, located in the city of Extrema, MG; the
Oásis Project, in the city of Apucarana, PR, the Producers of Water and Forest Program, in the city
of Rio Claro, RJ, and the Water producers’ Program, in the State of Espírito Santo. This exam was
carried out through study of the history, the concepts, the legislation and data analysis in loco of the
selected projects. From these exams it was possible to identify the main characteristics of the
projects, their implementation and the legal contradictions, especially related to the application of the
concept of payment for environmental services in areas which already count on legal protection. This
information allowed to separate Legal Reserve Areas and Permanent Protection Areas, established
by the forestry code, which limit the use of rural property and aim to protect the sustainable use of
natural resources. There is also the need to form a legal and institutional structure able to strengthen
the policy of payment for environmental services to be efficient in the production of environmental
services. Furthermore, create and implement public policy programs with each Brazilian region’s
own environmental characteristics, that enable the payment for environmental services with the
protection, conservation and improving of quality of availability of hydric resources.
Keywords : public policies; water; payment; environmental services.
LISTA DE QUADROS
QUADRO 01 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: PREOCUPAÇÕES COMUNS,
ÊNFASES DIFERENTES ............................................................................................. 29
QUADRO 02 - PROPRIEDADES DA ÁGUA E A IMPORTÂNCIA PARA O MEIO AMBIENTE
E ATIVIDADES HUMANAS .......................................................................................... 31
QUADRO 03 - COMANDO E CONTROLE E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS ...................................... 63
QUADRO 04 - MECANISMOS DE GESTÃO AMBIENTAL QUE INCORPORAM
INCENTIVOS ECONÔMICOS/PSA ............................................................................. 66
QUADRO 05 - DIFERENTES SERVIÇOS AMBIENTAIS RELACIONADOS COM A ÁGUA
ANALISADOS PELA ANA - AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUA .................................... 79
QUADRO 06 - TIPOLOGIA DE DELINEAMENTOS DE PESQUISA.......................................................... 92
QUADRO 07 - CONSERVADOR DAS ÁGUAS – EXTREMA/MG ............................................................ 103
QUADRO 08 - PROJETO OÁSIS – APUCARANA ................................................................................... 109
QUADRO 09 - PRODUTORES DE ÁGUA E FLORESTA – RIO CLARO/RJ ........................................... 115
QUADRO 10 - CÁLCULO DOS CUSTOS DE OPORTUNIDADE NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO 119
QUADRO 11 - PRODUTORES DE ÁGUA E FLORESTA – ESTADO DO ESPÍRITO SANTO ............... 120
QUADRO 12 - EXAME DOS OBJETIVOS ................................................................................................ 123
QUADRO 13 - EXAME DAS METAS ........................................................................................................ 124
QUADRO 14 - EXAME DOS RECURSOS ................................................................................................ 125
QUADRO 15 - EXAME DOS RESULTADOS ESPERADOS .................................................................... 126
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 01 - ESTRUTURA BRASILEIRA HIDROADMINISTRATIVA ....................................................... 47
FIGURA 02 - SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS: ..................... 52
FIGURA 03 - COMANDO E CONTROLE E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS/PSA ................................ 63
FIGURA 04 - PROJETO DE LEI N.º 5.487/2009 ........................................................................................ 84
FIGURA 05 - PANORAMA DA LEGISLAÇÃO DO PSA NO BRASIL ......................................................... 86
FIGURA 06 - DELINEAMENTO PARA OBTER RESPOSTA DO PROBLEMA DA PESQUISA ................ 92
LISTA DE SIGLAS
ANA - Agência Nacional de Água
APP - Área de Proteção Permanente
C&C - Comando e Controle
CMMAD - Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
EMATER - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais
FAO - Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação
FAEMG - Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais
FETAEMG - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais
FFPSA - Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais
FONAFIFO - Fundo Nacional de Financiamento
FUNDÁGUA - Fundo Estadual de Recursos Hídricos
FUNDRHI - Fundo Estadual de Recursos Hídricos
GWP-TAC - Global Water Partnership – Technical Advisory Committee
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Ibio - Instituto BioAtlântica
IEs - Instrumentos Econômicos
IEF - Instituto Estadual de Florestas
IEMA - Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos
IGAM - Instituto Mineiro de Gestão das Águas
INEA - Instituto Estadual do Ambiente
MA - Millennium Ecosystem Assessment
MEA - Millennium Ecosystem Assessment
-
MIT - Instituto de Tecnologia de Massachustts
MMA - Ministério do Meio Ambiente
OAS - Organization of American States
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OEA - Organização dos Estados Americanos
OECD - Economics Instruments for Environmental Protection
OMC - Organização Mundial do Comércio
ONGs - Organizações Não-Governamentais
ONU - Organização das Nações Unidas
PFPSA - Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais
PL - Projeto de Lei
PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PNRH - Política Nacional de Recursos Hídricos
PSA - Pagamento por Serviços Ambientais
RL - Reserva Legal
RPPN - Reserva Particular do Patrimônio Natural
SANEPAR - Companhia de Saneamento do Paraná
SEARA - Secretaria Extraordinária para Assuntos de Reforma Agrária do Estado de Minas Gerais
SGA - Sistema de Gestão Ambiental
SIG - Sistema de Informações Geográficas
SISAMA - Sistema Nacional do meio Ambiente
SISNIMA - Serviço Nacional de Informação Ambiental
SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
TEEB - Economia dos Ecossistemas e Biodiversidade
TNC - The Nature Conservancy
UFM - Unidade Fiscal do Município
UGP - Unidade Gestora do Projeto
UN - Nações Unidas
UNEP - United Nations Environment Programme (Nações Unidas)
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 14
1.1 APRESENTAÇÃO ........................................................................................................ 14
1.2 OBJETIVO GERAL ....................................................................................................... 20
1.2.1 Objetivo Específico .................................................................................................... 20
1.3 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................ 21
2 REFERENCIAL TEÓRICO ........................................................................................... 23
2.1 PROBLEMAS AMBIENTAIS ........................................................................................ 23
2.1.1 Desenvolvimento Sustentável ................................................................................... 26
2.1.2 Importância da Preservação da Água ...................................................................... 30
2.2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE .............................................................. 34
2.2.1 Principais Princípios que norteiam o Meio Ambiente ............................................ 35
2.2.1.1 Princípio da Precaução................................................................................................. 36
2.2.1.2 Princípio Poluidor Pagador ........................................................................................... 36
2.2.1.3 Princípio Usuário Pagador ............................................................................................ 38
2.2.1.4 Princípio da Prevenção................................................................................................. 39
2.2.1.5 Princípio da Função Socioambiental da Propriedade .................................................. 40
2.2.1.6 Princípio do Protetor-Recebedor .................................................................................. 40
2.3 DA RESERVA LEGAL ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE E SUA LEGISLAÇÃO41
2.4 POLÍTICA DOS RECURSOS HÍDRICOS .................................................................... 45
2.4.1 Outorga da Água ......................................................................................................... 53
2.4.2 Compensação Financeira pela Utilização dos Recursos Hídricos ....................... 55
2.5 SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL ........................................................................ 57
2.5.1 Instrumentos de Comando e Controle ..................................................................... 58
2.5.2 Instrumento Econômico Ambiental .......................................................................... 61
2.5.3 Externalidades ............................................................................................................ 68
2.6 RELAÇÃO DA ECONOMIA COM O MEIO AMBIENTE ............................................... 69
2.7 SERVIÇOS AMBIENTAIS ............................................................................................ 70
2.7.1 Panorama no Mundo da Aplicação do Pagamento por Ser viços Ambientais ..... 74
2.7.2 Algumas Experiências de Pagamento por Serviços Ambi entais no Contexto
Internacional ............................................................................................................... 76
2.7.3 Determinantes da participação do produtor rural em programas de PSA ........... 77
2.8 DISPOSIÇÃO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS E PSA NO BRASIL ............................ 80
2.8.1 Programa Produtor de Água ..................................................................................... 80
2.8.2 O Projeto de Lei 5.487/2009 do Poder Executivo .................................................... 82
3 METODOLOGIA ........................................................................................................... 88
3.1 TIPOLOGIA DE PESQUISAS APLICÁVEIS A POLÍTICAS PÚBLICAS ...................... 90
3.2 NATUREZA EXPLORATÓRIA ..................................................................................... 93
4 DAS EXPERIÊNCIAS EM PSA – PROJETO PRODUTORES DE ÁGU A EM
EXTREMA/MG, PROJETO OÁSIS EM APUCARANA/PR, PROJETO
PRODUTORES DE ÁGUAS E FLORESTA EM RIO CLARO/RJ E O PROJETO
PRODUTORES DE ÁGUA – ESTADO DO ESPÍRITO SANTO .................................. 96
5 CONSIDERAÇÃOES FINAIS .................................................................................... 128
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................... 132
14
1 INTRODUÇÃO
1.1 APRESENTAÇÃO
No século XVIII deu-se início à Revolução Industrial, que foi marco para o
desenvolvimento econômico. Com o passar dos séculos, as atividades humanas,
sobrepuseram-se à natureza por meio do desenvolvimento desordenado. Como
consequência tornaram-se visíveis o surgimento de impactos sobre o meio
ambiente.
Após a Segunda Guerra Mundial, era possível perceber a alta incidência da
poluição devido ao crescimento industrial, principalmente na Europa e nos Estados
Unidos.
No Brasil das décadas de 1940, 1950, 1960 e 1970, o pensamento político
era que a proteção ambiental não deveria sacrificar o desenvolvimento econômico
do país, daí porque as políticas públicas estavam voltadas ao incentivo do
extrativismo dos recursos naturais em todo território brasileiro.
Toda essa corrida desenvolvimentista à custa dos recursos naturais provocou,
porém desequilíbrio das condições ambientais planetária. A partir dos anos 60 e 70,
houve as primeiras manifestações a respeito dos impactos dessas atividades
humanas sobre o meio ambiente.
Em 1970, o Clube de Roma, formado por uma equipe de cientistas do Instituto
de Tecnologia de Massachusetts (MIT), formulou o relatório intitulado Limites do
Crescimento, com objetivo de alertar para os limites do planeta, os riscos de
escassez de recursos naturais às atividades e comportamentos da população.
Na cidade de Estocolmo em 1972, houve a Conferência das Nações Unidas
para o Meio Ambiente, com o objetivo de promover a proteção do meio ambiente,
com base nos dados divulgados pelo relatório do Clube de Roma, que resultou no
compromisso entre as nações visando adequar as atividades econômicas à
necessidade de conservação ambiental.
No Brasil, a Lei Federal n.º 6.938/81 criou a Política Nacional do Meio
Ambiente, estabeleceu um marco histórico na questão ambiental, concebeu o
Sistema Nacional de Meio Ambiente, integrado por um órgão colegiado: o Conselho
15
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Esta Lei estabeleceu os objetivos, os
princípios, as diretrizes, os instrumentos, as atribuições e instituições da política
nacional ambiental.
A Lei n.º 6.938/81 teve como objetivo principal: a preservação ambiental
propícia à vida, visando assegurar condições para o desenvolvimento
socioeconômico, os interesses da segurança nacional e a proteção da dignidade da
vida humana, ratificada e assegurada na Constituição Federal de 1988.
Atualmente, segundo o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente –
UNEP, 12 (doze) são os grandes problemas ambientais: crescimento demográfico
rápido, urbanização acelerada, desmatamento, poluição marinha, poluição do ar e
do solo, poluição e eutrofização de águas interiores – rios, lagos e represas, perda
da diversidade genética, efeitos de grandes obras civis, alteração global do clima,
aumento progressivo das necessidades energéticas e suas consequências
ambientais, produção de alimentos e agricultura, falta de saneamento básico.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no Brasil os
problemas ambientais de maior relevância são: queimadas e desmatamento,
poluição dos rios e enseada, resíduos das atividades de saúde, contaminação dos
solos, ausência de saneamento básico e poluição de água.
Os problemas ambientais afetam e põem em risco a qualidade da água,
comprometida pela poluição e pelo desmatamento, cujas consequências são a
erosão, o assoreamento e a contaminação de solo e da água.
Com o crescimento econômico e demográfico, viu-se a necessidade de
estabelecer mecanismos para a utilização e exploração da água de forma
responsável, de modo a garantir a continuidade da existência deste recurso natural
para as gerações futuras.
As discussões sobre os problemas ambientais têm reforçado a importância da
preservação da água como um recurso vital para a sobrevivência da humanidade.
Pode-se afirmar que a ameaça de escassez de água potável está ligada às
práticas que contaminam e diminuem as reservas de água, associado ao padrão de
consumo. É urgente a busca por formas de preservação deste recurso natural por
meio de políticas públicas com incentivos na gestão de preservação da água.
16
Somente em 1997, por meio da Lei n.º 9.433, foi instituída a Política Nacional
dos Recursos Hídricos e a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos, regulamentando o inciso XIX do art. 21 da atual Constituição
Federal.
Conforme o art. 1º, da Lei n.º 9.433/97, a Política Nacional de Recursos
Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos:
I - a água é um bem de domínio público;
II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;
III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o
consumo humano e a dessedentação de animais;
IV- a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo
das águas;
V- a bacia hidrográfica e a unidade territorial para implementação da Política
Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos;
VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a
participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.
Também é pertinente destacar o fundamento previsto no inciso V, art. 1º da
Lei n.º 9.433/97: “a bacia hidrográfica e a unidade territorial para implementação da
Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos”.
A Política Nacional de Recursos Hídricos “assegura à atual e às futuras
gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade
adequados aos respectivos usos”. Mas, a devastação com redução das florestas e
matas ciliares ao longo dos leitos dos rios tem comprometido o equilíbrio, o volume e
a diminuição de água.
Em que pese os artigos 1º e 2º da Lei n.º 9.433/97 fundamentarem a Política
Nacional de Recursos Hídricos, somente com a criação da Agência Nacional de
Águas (ANA) no ano 2000, por meio da Lei n.º 9.984, é que foi implementada esta
política e integrada o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos.
17
De acordo com essa Lei, a ANA tem a responsabilidade de implementar todas as
ações e a fiscalização de gerenciamento de cada bacia hidrográfica no país.
A Política Nacional do Meio Ambiente também estabeleceu princípios
ambientais como é o caso do Princípio Poluidor-Pagador, que induz a utilização
racional dos recursos naturais. Mas, como esse princípio mostrou-se insuficiente
para amenizar o dano ambiental, passou-se a discutir a necessidade de instituir uma
compensação com objetivo de estimular financeiramente o produtor rural que
conserva os recursos naturais.
No âmbito da Política Ambiental há vários princípios, mas dois são
fundamentais: o Principio da Prevenção e o Princípio Protetor-Recebedor. Esses
princípios são basilares para ordenar o conjunto de normas. No Princípio da
Prevenção são tomadas medidas de prioridade que possam evitar o dano ao meio
ambiente e reduzir ou eliminar suas causas. Já o Princípio Protetor-Recebedor é
incentivo financeiro para a prática de preservação e conservação realizadas em
favor do meio ambiente. Esse princípio tem como objetivo possibilitar a indenização
ou compensação do protetor por práticas conservacionistas do meio ambiente.
Os serviços ambientais são produzidos pela natureza e prestados à
coletividade; é a natureza trabalhando para a manutenção da vida, como o oxigênio,
o ar, os rios e lagos, a biodiversidade, o controle do clima, entre outros. Como
conseqüência, esses serviços fornecem qualidade de vida pelo meio ambiente
equilibrado, com a garantia de ar puro, água limpa, solos férteis e florestas.
Os serviços ambientais ou serviços dos ecossistemas são todos os benefícios
que os recursos naturais fornecem aos seres humanos. Como a água é um recurso
natural limitado e esgotável e sua qualidade depende de como os demais recursos
ambientais são manejados, é importante que as políticas públicas incentivem a
adoção de práticas capazes de manter as condições ambientais que garantam a
produção de água de boa qualidade nas bacias hidrográficas.
O fundamento básico do Pagamento por Serviços Ambientais propõe a
remuneração para quem preserva o meio ambiente. O incentivo financeiro é para
aquele que preserva os serviços ambientais com práticas conservacionistas,
mantendo as florestas, conservando as matas ciliares, adotando práticas de uso e
manejo do solo compatíveis com sua vocação, entre outros.
18
Cinco princípios definem o Pagamentos por Serviços Ambientais:
(1) Transação voluntária;
(2) na qual um serviço ambiental claramente definido;
(3) é comprado por pelo menos um “comprador;
(4) de pelo menos um “provedor;
(5) e apenas se o provedor garantir a provisão do serviço.
O Pagamento por Serviços Ambientais é um mecanismo que incentiva o
produtor rural, como ator social, e reconhece sua sensibilidade ecológica que
contribui na preservação e conservação do recurso natural e trouxe a concepção de
compensar ou indenizar quem adota práticas protecionistas no uso dos recursos
naturais.
A compensação financeira por serviços ambientais é um incentivo. Em todos
os projetos examinados nesta dissertação, as áreas destinadas ao Pagamento por
Serviços Ambientais também incluem área de Reserva Legal.
A Reserva Legal agasalhada pelo Código Florestal atual visa à proteção das
florestas, defende os recursos hídricos, conforme art. 2º, incisos ‘a’, ‘b’, ‘c’, e também
abriga os solos, fundamento no art. 2º, incisos ‘d’, ‘f’ e ‘g’; art. 3º e art. 10, todos da
Lei n.º 4.771/65, com redação pela Medida Provisória – MP nº 2.166-067/01.
A obrigatoriedade da Reserva Legal está consolidada no Código Florestal em
vigor, e a área deve ser coberta por vegetação nativa, observados os percentuais
que estão descritos na referida Lei.
As áreas de Reserva Legal protegem as fontes de água entre outros serviços
ambientais, oferecidos pela natureza, e esta compensação ou incentivo financeiro
tem recaído também sobre estas áreas, e o proprietário rural tem se beneficiado,
com ou sem a exigência de averbação da Reserva Legal no Registro de Imóveis.
A partir desse enfoque, o Pagamento por Serviços Ambientais começou a ser
utilizado na proteção de bacias hidrográficas; entretanto, há contradições quanto à
área destinada à preservação, uma vez que as áreas de Reserva Legal e áreas de
Preservação Permanente são protegidas pela legislação especial e
consequentemente não dependeriam de outro incentivo além do simples
19
cumprimento da lei. Tende a se popularizar na esfera da gestão de recursos
hídricos, mas deve-se ter clareza com quais tipos de prática e em quais áreas pode-
se permitir aos produtores receber esse prêmio.
Ainda não está clara na política implantada pela (ANA) a indenização de
produtores rurais pertencentes à mesma bacia hidrográfica mas em municípios
distintos. Quando um desses municípios possui o arranjo político-administrativo e
implanta esse projeto, o produtor rural que aderiu ao projeto tem a garantia de
benefícios econômicos. Em contrapartida, o município que pertence à mesma bacia
hidrográfica, mas não tem esses arranjos administrativos, não oferece essa garantia
econômica ao produtor rural, mesmo que suas terras sejam sucumbidas pela
Reserva Legal.
Observa-se que o “Pagamento” deve ser entendido como o reconhecimento
do valor econômico de serviço ambiental, ou seja, há uma demanda da sociedade
pelos recursos naturais, mas há pouca oferta desses recursos, o resultado é a
escassez. Logo, procede reconhecer no produtor rural que adere a algum projeto de
preservação e conservação do meio ambiente um beneficiário de uma
contraprestação econômica pela oferta de um serviço ambiental especial, que
ultrapasse as fronteiras das exigências legais.
Tendo como pano de fundo o exposto, foram examinados quatro projetos no
Brasil: O Projeto Conservador das Águas, situado no município de Extrema, MG; o
Projeto Oásis, situado em Apucarana, interior do Paraná; o Programa Produtores de
Água e Floresta, no município de Rio Claro, interior do Rio de Janeiro, e o Projeto
ProdutorES de Água e Floresta no Estado do Espírito Santo.
Em todos os projetos analisados, cabe à Prefeitura Municipal gerir os
recursos financeiros e efetuar o pagamento pelos serviços ambientais. Mas não há
garantias de continuidade desses projetos nas próximas gestões municipais.
Para essas dimensões apresentadas, observam-se contradições entre a
política pública estabelecida regionalmente nos projetos examinados e a evolução
institucional e legal brasileira.
Questiona-se a legislação ambiental atual no tocante às áreas de preservação
permanente e da Reserva Legal, que estão sendo destinadas a tais “pagamentos”,
uma vez que a Constituição Federal/1988 no art. 186, inciso II, impõe restrições ao
20
uso da propriedade, sem gerar indenização ou garantia; outra contradição é a forma
pouca efetiva com que vem sendo garantido esse incentivo financeiro, porque há
necessidade de clareza no orçamento financeiro dessa política ambiental, inclusive a
garantia de continuidade desses projetos no processo de sucessão dos gestores
públicos.
A proposta de política do pagamento por serviços ambientais, quando tratar
também de área de Reserva Legal e de Proteção Permanente, somente deve ser
aplicada quando ficar evidenciada a adicionalidade. Como requisito, o produtor rural
deve ter práticas de uso de preservação que acrescentem benefícios aos recursos
naturais, além das exigências legais do Código Florestal e dos demais princípios
legais vigentes. Afinal, um dos maiores desafios planetários no século XXI é
assegurar a sustentabilidade em seus mais diversos significados.
1.2 OBJETIVO GERAL
Este projeto de pesquisa busca verificar a dinâmica das implicações e
contradições envolvendo o histórico, as definições e os conceitos relacionados à
política do pagamento por serviços ambientais para preservação da água.
As contradições partem do pressuposto que o proprietário rural que mantém e
preserva os serviços ambientais, conforme prevê o Código Florestal nas áreas de
Reserva Legal, cumpre a Lei compulsoriamente e não deveria ser compensado
financeiramente. Entretanto, o proprietário rural que participa do programa das
políticas ambientais do Pagamento por Serviços Ambientais nos projetos
examinados, com ou sem a regularização da obrigatoriedade da área de Reserva
Legal, é beneficiado financeiramente.
1.2.1 Objetivo Específico
a) examinar as experiências de projetos do programa de pagamento por
serviços ambientais localizados nos municípios de Extrema, Minas Gerais;
Apucarana, Paraná; Rio Claro, Rio de Janeiro, e o Projeto Estadual do
Espírito Santo;
b) analisar a legislação pertinente;
21
c) apontar as implicações e contradições quanto às áreas de Reserva Legal
e de Preservação Permanente;
d) apresentar proposta à política pública do Pagamento por Serviços
Ambientais.
1.3 JUSTIFICATIVA
Um dos aspectos mais discutidos e mencionados na literatura recente sobre
valoração ambiental é aquele que aponta a importância dos benefícios ambientais
gerados pelos serviços ambientais ou, como preferem alguns autores, serviços
ecossistêmicos.
As funções ambientais são valiosas ao bem-estar do ser humano e devem ter
seu reconhecimento econômico. É coerente o Pagamento por Serviços Ambientais
ao proprietário rural ou possuidor que restringir a utilização dos recursos naturais na
propriedade ou faça proteção desses serviços no imóvel rural, como consequência
dessa práticas conservacionistas.
Até o momento não foi estabelecida uma Política Nacional dos Serviços
Ambientais para o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais. Mas o Projeto
de Lei n.º 5.487/2009 que estabelece forma de controle e financiamento do
Programa está tramitando no Congresso Nacional além de outras iniciativas
regionais identificadas no país.
A construção da política do Pagamento por Serviços Ambientais na área de
águas foi fomentada pela (ANA), cujo fundamento é a geração de estímulos à
preservação e conservação dos recursos hídricos.
O tema sobre Pagamento por Serviços Ambientais é recente e desafiador,
considerando que o Brasil é o país com a maior disponibilidade de água doce do
mundo. Entretanto, a poluição dos rios, o desmatamento das matas ciliares no
entorno dos rios, a destruição das matas nativas provocam a redução da qualidade
da água.
As iniciativas de políticas públicas regionais do Pagamento por Serviços
Ambientais focado em recursos hídricos, nos seguintes projetos: Projeto
Conservador das Águas, de Extrema, MG; Projeto Oásis, em Apucarana/PR,
Programa Produtores de Água e Floresta, em Rio Claro/RJ, e o Projeto ProdutorES
22
de Água e Floresta no Estado do Espírito Santo, foram examinadas para trazer a
discussão de como e quem está sendo contemplado por esse incentivo ou
compensação financeira.
Entre esses projetos, foi possível levantar as contradições pertinentes à área
de Proteção Permanente e de Reserva Legal, área que compensa financeiramente o
proprietário rural ou aquele que tem a posse do imóvel. Essas contradições foram
condutoras na investigação ao tema proposto que refletiu e se procurou elucidar na
pesquisa deste estudo.
Com isso foi possível analisar a legislação ambiental com destaque ao Código
Florestal em vigor, para verificar se houve ou não nesses projetos a averbação no
documento da propriedade rural da área destinada a Reserva Legal, na escritura
pública do registro de imóveis, que é a obrigatório.
Com exceção do Projeto Oásis em Apucarana/PR, a participação do produtor
rural está atrelada ao cumprimento do Código Florestal com a devida averbação no
registro imobiliário da área de Reserva Legal na propriedade.
O Projeto de Lei n.º 5.487/2009, que define a Política Federal de Pagamento
por Serviços Ambientais, ainda se encontra em trâmite no Congresso Nacional.
Portanto, antes que seja transformado em Lei, deverá ser debatido para considerar
essa adicionalidade, que determina que o produtor rural deverá ir além do
cumprimento da lei, conforme estabelece o Código Florestal, pois, caso contrário,
essa política ambiental poderá ser interpretada como inconstitucional.
Traçado este estudo nesses projetos, a fase seguinte foi apresentar uma
proposta para implementar a política do Pagamento por Serviços Ambientais, com
viabilidade adicional às práticas de uso da propriedade rural que acrescentem
benefícios ambientais além dos expressos na legislação.
Este trabalho levantou o processo de formação de pagamento por serviços
ambientais e sua política ambiental, deste novo mercado de serviços ambientais.
Ademais, apontou como contradição que a parte das áreas destinadas ao
Pagamento por Serviços Ambientais se estende para além das áreas destinadas
como Áreas de Proteção Permanente e Reserva Legal e suas implicações.
23
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Apresentam-se algumas definições das bases teóricas que busca
mesclarecer os problemas ambientais, a água e os recursos hídricos, o instrumento
de gestão ambiental do pagamento de serviços ambientais, aplicando-se à política
pública local com resultados de ganho econômico e inovação sustentável na forma
de preservar a água e os ecossistemas.
2.1 PROBLEMAS AMBIENTAIS
O problema ambiental é definido como um processo de degradação dos bens
integrantes da biosfera: as águas, o ar, o solo, as ondas sonoras, o visual ou a
paisagem de lugares (naturais ou criados pelo homem), a cobertura vegetal, as
reservas minerais, as espécies animais e outros bens afins (PHILIPPI JR.; ALVES,
2005).
Toda a vida na Terra depende, porém, de água desde a formação dos
primeiros organismos unicelulares, que apareceram há 3,5 bilhões anos. Desde
aquele tempo até muito recentemente na história geológica, houve um equilíbrio
entre as necessidades da vida e da água disponível (COSGROVE; RIJSBERMAN,
2000). Assim, com a subjugação da natureza, houve constante processo de
manipulação do ambiente natural, transformando comportamentos e paisagens.
Esse processo se deu durante séculos sem a devida reflexão humana sobre seus
próprios atos (COSTA, 2003). Por séculos a água não foi uma preocupação; quando
faltava, migrava-se em direção a outro poço, a outra fonte (CAMDESSUS, 2005).
A Revolução Industrial, iniciada no século XVIII, foi um marco no forte
agravamento dos impactos da atividade humana sobre o meio ambiente e sobre a
saúde humana (GRANZIERA, 2009). Nesse quadro, por exemplo, práticas agrícolas
deploráveis empobreceram a terra de forma por vezes irrecuperável (DORST, 1973).
Quando as florestas são derrubadas ou exauridas de modo não-sustentável, a
integridade das bacias hidrográficas locais é ameaçada ou destruída (BARLOW;
CLARKE, 2003).
Na segunda metade do século XX surge a necessidade de uma mudança de
paradigma devido à alta incidência da poluição (VIEGAS, 2005). Para Viegas (2005),
24
a poluição ambiental é um dos principais fatores da crise da água, na medida em
que, ao longo da história de desenvolvimento dos povos, a preocupação da
humanidade centrou-se na produção, sem maiores cuidados com a preservação do
meio ambiente e seus recursos.
É preciso ter presente que tanto o excesso quanto a falta de desenvolvimento
geram degradação ambiental, o que inclui a degradação dos recursos hídricos
(LEUZINGER, 2008).
Viegas (2005) aponta como importantes fatores de modificação ambiental que
repercute na escassez da água, a destruição da cobertura vegetal, a poluição
ambiental, o crescimento populacional e o desperdício da água.
As reservas de água doce de boa qualidade se tornam mais escassas, a área
florestal diminui, o clima sofre profundas alterações, o ar se torna aos poucos
irrespirável e o patrimônio genético se degrada, abreviando assim os anos que o ser
humano tem para viver sobre o planeta (MILARÉ, 2007).
O contraponto é o processo de desenvolvimento econômico, que ocorre
basicamente às custas de recursos naturais vitais, provocando a deterioração das
condições ambientais em ritmo e escala nunca vistos (MILARÉ, 2007). É certo que
bens que integram o meio ambiente planetário como a água, o ar e o solo, devem
satisfazer as necessidades comuns de todos os habitantes da Terra (MACHADO,
2006).
A crescente intensidade de desastres ecológicos pelo mundo despertou a
consciência ambientalista ou consciência ecológica e chamou a atenção das
autoridades para o problema da degradação e destruição do meio ambiente (SILVA,
2010).
O primeiro grande alerta para a gravidade dos riscos que correm os recursos
naturais do planeta foi dado em 1972, em Estocolmo, “Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente Humano” (United Nations Conference on the Human
Environment), promovida pela ONU e que contou com a participação de 113 países.
A Conferência conseguiu fazer com que as nações ricas e industrializadas
adquirissem uma percepção a respeito da progressiva degradação ambiental e
escassez de recursos naturais causadas pelos seus modelos de crescimento
econômico (MILARÉ, 2007).
25
No início de século XXI, não há tema mais em evidência no mundo do que a
questão ambiental (GRANZIEIRA, 2009). Visto que é de vida ou morte, não apenas
de animais e plantas, mas do próprio ser humano e do planeta que o abriga
(CAMDESSUS, 2005). A Terra também é considerada um organismo vivo sui
generis (MILARÉ, 2007).
O acesso a água é um dos mais limitantes fatores para o desenvolvimento
socioeconômico de muitas regiões (CASTRO; SCARIOT, 2005). A falta d’água ou
contaminação leva à redução dos espaços de vida e ocasiona, além de imensos
custos humanos, uma perda global de produtividade social (DOWBOR, 2005).
Para os cidadãos mais pobres do mundo, o direito à água potável e ao
saneamento adequado continua sendo uma promessa não cumprida. Pelo menos 1
(um) bilhão de pessoas carecem de acesso a água potável e 2,4 bilhões não
dispõem de acesso ao saneamento básico, uma crise humanitária silenciosa que a
cada dia ceifa milhares de vidas, rouba os pobres de sua saúde, impede o progresso
em direção à igualdade de gênero, particularmente na África e Ásia (MEA, 2003).
Camdessus (2005, p.17) faz o seguinte questionamento sobre a água:
pode nesse início do século XXI levar água de qualidade a todos os habitantes de nosso planeta e de modo durável? “Para ele a resposta é “não”, pois se continuarmos a desperdiçar esse recurso; se não encontrarmos os meios financeiros necessários a fim de distribuir e tratar a água teremos uma seca brutal”.
Uma causa apontada por Candessus (2005), para o grande consumo de água
é o crescimento demográfico. Segundo esse autor, atualmente, mais de um bilhão
de pessoas não tem acesso adequado e a um preço aceitável água potável. A água
também é fundamental para as outras facetas da vida humana.
O Brasil é o país com a maior disponibilidade hídrica em rios no mundo todo,
contudo não apresenta uma distribuição equitativa entre as diferentes regiões. Além
disso, a poluição e o uso inadequado desta fonte natural vêm comprometendo a
disponibilidade desse recurso (FREITAS, 2008). A qualidade da água tem sido
comprometida por diversas formas de poluição: lançamento de esgotos domésticos
não-tratados e de efluentes industriais, contaminação por agrotóxico, mercúrio de
garimpos, derramamentos de óleo, etc. (SANTILLI, 2004).
26
2.1.1 Desenvolvimento Sustentável
A natureza morta não serve ao ser humano (DORST, 1973). A utilização
racional e inteligente dos recursos naturais deve subordinar-se aos princípios
maiores de uma vida digna, para que o interesse econômico cego não prevaleça
sobre o interesse comum, a sobrevivência da humanidade e do próprio planeta
(MILARÉ, 2007).
A proteção ambiental não faz parte da cultura nem do instinto humano. Ao
contrário: conquistar a natureza sempre foi o grande desafio do homem, espécie que
possui uma enorme capacidade de utilizar os recursos naturais em seu benefício
(GRANZIEIRA, 2009).
Segundo Ruscheinsky (2004), o termo sustentabilidade é relativamente antigo
e tem origem no saber técnico da agricultura do século XIX. Com a degradação
ambiental, o risco de um verdadeiro colapso ecológico e o avanço da desigualdade e
da pobreza são sinais eloquentes de uma crise no mundo globalizado (LEFF, 2008).
Mas foi na década de 1960 que houve as primeiras manifestações para a
construção do entendimento da “sustentabilidade”. Nessa ocasião, a bióloga
americana Rachel Carson apresenta algumas ideias que abordaram as
consequências das excessivas ações humanas sobre o meioambiente e os seres
vivos, manifestando o colapso ambiental, no seu livro “A Primavera Silenciosa”,
publicado em 1962, que muito contribuiu para a conscientização pública de que a
natureza era vulnerável à intervenção humana (VOSGUERITCHIAN, 2006).
Dessa maneira, o princípio do desenvolvimento sustentável surgiu no início da
década de 1970, quando uma equipe de cientistas do Instituto de Tecnologia de
Massachustts (MIT) encaminhou um relatório ao Clube de Roma1 que alertava para
os riscos da escassez de recursos naturais, caso a humanidade continuasse a
crescer e explorá-los indevidamente (VOSGUERITCHIAN, 2006). Esse relatório
denominado "The Limits to Growth" foi debatido na Conferência sobre o Ambiente
Humano das Nações Unidas, na cidade de Estocolmo em 1972 (GRANZIERA,
2009).
1O Clube de Roma é uma entidade não governamental e sem fins lucrativos, fundada em 1968, da qual
participam cientistas, economistas, chefes de Estado e ex-chefes de Estados, seu objetivo é a discussão de temas de interesse mundial de ordem social, política, econômica, ambiental e cultura. Disponível em: <http://www.clubofrome.org/eng/about/4/>. Acesso em: 07 dez. 2010.
27
Na Declaração de Estocolmo de 1972, ficou estabelecido que:
o homem deve aplicar seus conhecimentos para criar um meio ambiente melhor. A defesa e o melhoramento do meio ambiente humano para as gerações presentes e futuras se converteram na meta imperiosa da humanidade, que se deve perseguir, ao mesmo tempo em que se mantém as metas fundamentais já estabelecidas, da paz e do desenvolvimento econômico e social em todo o mundo”.
Ainda, como resultado da conferência, foram apresentados subsídios para a
criação da primeira Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CMMAD), em 1983, cujos trabalhos itinerantes pelo mundo inteiro resultaram no
Relatório Brundtland.
Outro documento importante na criação da expressão “desenvolvimento
sustentável” foi o relatório "Nosso Futuro Comum", apresentado na Conferência Rio
92 (CMMAD, 1988). No que se refere à conceituação de desenvolvimento
sustentável, Granziera (2009, p. 40), ao referir-se ao Relatório de Brundtland, traz
que:
o desenvolvimento sustentável deve atender às necessidades das gerações atuais sem comprometer a capacidade de as futuras gerações terem suas próprias necessidades atendidas. O alcance, porém, do desenvolvimento sustentável não ocorre apenas com palavras e teorias, mas com uma transformação no modo de vida das pessoas e dos Estados, atendendo os processos de consumo e a forma de exploração de recursos naturais.
Segundo D’isep (2010), o Princípio do Desenvolvimento Sustentável tem
como base o direito de “todo ser humano de habitar em um planeta ecologicamente
saudável, socialmente integrado, economicamente equilibrado e o com acesso à
água sendo assegurado a todos”.
Nessa esteira, para Sachs (1993), o desenvolvimento sustentável caracteriza-
se pela presença de cinco dimensões: a) sustentabilidade social, que considere a
redução das desigualdades na distribuição dos bens e da renda, com inclusão social
da população marginalizada; b) sustentabilidade econômica, que implica a alocação
e gestão mais eficiente dos recursos públicos e privados, com a eliminação de
barreiras protecionistas entre os países, a oportunidade de tecnologias e a avaliação
da eficiência econômica em termos macrossociais; c) sustentabilidade ecológica,
que pressupõe a racionalização dos recursos naturais, a limitação de usos dos bens
esgotáveis ou potencialmente poluidores, a utilização de tecnologias ecológicas e
outras medidas; d) sustentabilidade espacial, que propõe uma distribuição territorial
mais equilibrada entre as comunidades rurais e urbanas, evitando-se o povoamento
28
excessivo; e) sustentabilidade cultural, que respeite as especificações de cada
ecossistema, de cada cultura e local na definição dos modelos de desenvolvimento e
tecnologias.
Assim, o princípio do desenvolvimento sustentável postula que os recursos
ambientais não são ilimitados, e, portanto, é imperioso que as atividades sejam
planejadas de modo a possibilitar a coexistência harmônica, entre o ser humano e o
meio onde está inserido (CATALAN, 2005).
Gallopin (2001) assume as mesmas perspectivas, ao afirmar que a transição
para um mundo sustentável exige um progresso simultâneo em todas estas frentes
anteriormente citadas.
Na questão da água, o regime de gestão sustentável da água acontece sob a
forma de um movimento cíclico, por conta de mudanças de conhecimento científico,
necessidades culturais, estratégias, políticas, anseios sociais e econômicos (D‘ISEP,
2010).
O padrão de consumo hoje adotado e o estímulo ao consumismo são a regra.
Para Bauman (1999), a sociedade é uma sociedade de consumo, apesar de o
consumo estar presente na sociedade dos nossos predecessores, a sociedade
moderna nas suas camadas fundadoras, na sua fase industrial, era essencialmente
uma sociedade de produtores.
Para Silva (2010), a sustentabilidade é um conceito que tem fundamentos
constitucionais, o art. 225 da Constituição Federal impõe ao Poder Público e à
coletividade o dever de defender e preservar o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações.
A Constituição Federal consiste na lei suprema do ordenamento jurídico do
Estado brasileiro (BELTRÃO, 2009; SILVA, 2010; FIORILLO, 2010).
Entretanto, a Conferência de Estocolmo de 1972 sobre o Meio Ambiente
Humano constitui um marco no pensamento do século XX (GRANZIERA, 2009).
Uma vez que o desenvolvimento sustentável tornou-se um mantra para muitas
organizações de desenvolvimento, entretanto o conceito de sustentabilidade tem-se
revelado de difícil definição (GOLDMAN, 1995).
Segundo Almeida (2009), os indicadores de desenvolvimento sustentável, os
proponentes diferem em suas ênfases em relação a) ao que deve ser sustentado; b)
29
ao que precisa ser desenvolvido; c) aos tipos de ligações que deveriam existir entre
as entidades a sustentar e as entidades a desenvolver; e d) à extensão do futuro
que se está prevendo (Quadro 01).
QUADRO 01 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: PREOCUPAÇÕES COMUNS, ÊNFASES DIFERENTES
FONTE: Almeida (2009, p.348)
A preocupação com a natureza é parte indissociável do desenvolvimento
sustentável (MACHADO, 2006). A concepção de desenvolvimento sustentável
preocupa os mais diversos setores socioambientais que cuidam de sua promoção
(D‘ISEP, 2010).
Assim, a sustentabilidade possui uma espécie de "condão" capaz de conduzir
aos diálogos entre diferentes níveis normativos, com vistas à construção de um
regime de gestão das águas capaz de alcançar o regramento que assegure a
proteção do ciclo hidrológico (D‘ISEP, 2010).
O desenvolvimento sustentável, nas palavras de Camdessus (2005), não
engloba somente todos os sujeitos do ambiente, mas se completa com as
instituições públicas em seu conjunto, do mundo profissional privado e da sociedade
civil nele concernida. Ruscheinsky, (2004) igualmente entende a sustentabilidade
como um conceito bastante amplo, que admite variações de acordo com interesses
e posicionamentos, e, por isso mesmo, sujeita está a ambiguidades e dilemas
quanto ao seu uso e significado.
O QUE DEVE SER SUSTENTADO: NATUREZA
- Terra - Biodiversidade - Ecossistema
SISTEMAS DE SUPORTE À VIDA
- Serviço do ecossistema
- Recursos naturais - Ambiente
COMUNIDADE
- Culturas - Grupos - Lugares
POR QUANTO TEMPO? 25 anos
“Agora e no futuro” Para sempre
ELEMENTO DE LIGAÇÃO:
Apenas Principalmente
Porém E / Ou
O QUE DEVE SER DESENVOLVIDO:
PESSOAS - Sobrevivência infantil - Expectativa de vida - Educação - Equidade - Igualdade de
oportunidades
ECONOMIA - Riquezas - Setores produtivos - Consumo SOCIEDADE - Instituições - Capital social - Estados - Regiões
30
Para Camdessus (2005), o desenvolvimento sustentável é uma relação
sistêmica estreita entre três obrigações incontornáveis de nossas economias:
crescer, compartilhar – pois a pobreza é a poluição mais grave –, fazer prosperar o
planeta que nós transmitimos para as gerações futuras.
Importante destacar que o acesso à água é condição de sobrevivência do
ser humano (GRANZIERA, 2006).
A preocupação com a sustentabilidade e com o seu relacionamento com o
meio ambiente é um tema também nas ciências sociais. A palavra sustentabilidade
se refere à capacidade de um modelo ou sistema de se sustentar na dinâmica
evolutiva sem permitir que algum setor entre em crise (RUSCHEINSKY, 2004).
A Organização das Nações Unidas (ONU), Organizações Não
Governamentais (ONGs), associações e diversos organismos de pesquisa
passaram a divulgar o diagnóstico da crise da água, demonstrando a média da
utilização por atividade e o consumo por habitante nos diferentes países.
(D‘ISEP, 2010).
Dessa forma, os chamados direitos humanos vêm evoluindo à medida que as
sociedades, ao se desenvolverem, incluem novos temas e o direito de o ser humano
viver em ambiente não poluído é considerado, hoje, um direito de terceira geração,
assim como o direito à biodiversidade e ao desenvolvimento (GRANZIERA, 2009).
2.1.2 Importância da Preservação da Água
A existência de água é um indicativo de vida para as pessoas e para o
planeta (CASTRO; SCARIOT, 2005); já a falta de água, um sinal de morte (PHILIPPI
JR, 2005). Vida e água estão diretamente relacionadas, sendo esta indispensável
para todos os seres vivos, humanos e não humanos (VIEGAS, 2005).
Segundo Dowbor (2005), a água é vital e está se tornando um elemento-
chave da questão ambiental: a sua ausência, ou contaminação, leva à redução dos
espaços de vida e ocasiona uma perda global de produtividade social.
A água é também substância provida de múltiplas funções, de
manifestações mutantes e propriedades variadas, é um elemento complexo e
dotado de características próprias (D‘ISEP, 2010).
31
São várias as manifestações, que originam diversos conceitos e
classificações de água, e também todo um vocabulário técnico hídrico. O histórico do
uso dos recursos hídricos permite que se conheçam os eventos voltados à
sustentabilidade da água, destacando assim os seus principais documentos
resultantes deste processo, que podem ser inseridos na onda civilizatória da
sustentabilidade (ANA, 2010).
Outras propriedades da água para o meio ambiente e atividades humanas
também exercem influência direta sobre os ecossistemas e contribuem para o
desenvolvimento e a manutenção da vida, sendo fundamentais ainda para as
atividades humanas (ANDREOLI, 2003).
Conforme quadro 02 a seguir:
QUADRO 02 - PROPRIEDADES DA ÁGUA E A IMPORTÂNCIA PARA O MEIO AMBIENTE E ATIVIDADES HUMANAS
Propriedade Importância Ambiental Interesse Humano
Calor específico
- Regulador térmico em nível de biosfera, biomas, ecossistemas, organismos vivos e células
- Corrente marítimas - Movimento do ar em função do equilíbrio
térmico do meio: ventos, brisas, massa de ar
- Refrigeração de motores - Absorvimento de calor em
processos industriais - Produção e armazenamento de
energia
Solvente Universal
- Transporte e disponibilidade de elementos, nutrientes para as plantas e animais;
- Transporte de dejetos na natureza; - Meio de realização do metabolismo celular; - Formação do solo; - Fotossíntese - Principal constituinte das células
- Agentes de limpeza - Transporte e processamento de
materiais - Solvente - Carreamento de resíduo
Tensão superficial Estabilidade
- Movimentação e armazenagem da água nos solos, rochas, poros e reservatórios subterrâneos
- Transporte da seiva nos vegetais - Transpiração dos animais e vegetais
- Elemento de transição mecânica - Produção de energia - Capacidade de bombeamento
Densidade e viscosidade
- Transporte e sustentação da vida aquática - Transporte de materiais - Correntes de água em lagos e mares
- Navegação - Sedimentação - Geração de energia
Incolor - Permite a penetração da luz no meio aquático permitindo a realização da fotossíntese
- Meio de diluição de pigmentos - Produção de algas comestíveis
Insípida inodora
- Preparo de alimentos
FONTE: Andreoli (2003)
No caso do recurso água, são tantas e tão importantes as suas funções e
utilidades que a importância de preservação do recurso em questão, hoje escasso e
ameaçado, é absolutamente imprescindível (D’ISEP, 2010).
32
Mas uma grande questão em destaque da água diz respeito à sua
desigual disponibilidade ao redor do mundo e mesmo no território brasileiro.
Durante séculos a água não foi uma preocupação, quando faltava, migrava-se em
direção a outro poço, a outra fonte (CAMDESSUS, 2005).
Em números aproximados, 97,5% da água existente é salgada e 2,5%
doce, sendo que destes 2,5% apenas 0,3%, correspondentes à água dos rios e
lagos, são renováveis. O restante está nas calotas polares e glaciares, gelo e
neve nas montanhas somam 69% (SANTILLI, 2004).
A utilização da água é múltipla, sendo a agricultura o maior usuário, com
75%, a indústria com 20% e o uso doméstico com 5% (FAO, 2008). Estima-se
hoje que mais de um bilhão de pessoas não disponha de água em quantidade
suficiente para o consumo e que, em 25 anos, cerca de 5,5 bilhões de seres
humanos estarão vivendo em locais onde a falta d‘água será de moderada a
considerável (ANA, s.d.).
Faz-se necessário trazer as reflexões de Camdessus (2005, p.28):
Abrir a torneira, ver jorrar a água; ligar ao mesmo tempo a máquina lava-louças (40 a 50 litros por lavagem) e a lavadora de roupa (em torno de 100 litros); tomar banho de banheira (200 litros contra 100 de uma ducha); lavar o carro com bastante água (muitas dezenas de litros). Gestos simples e rotineiros é o apanágio de uma minoria em nosso planeta. E a grande maioria deseja entrar para o clube daqueles para quem a água e a higiene não são mais uma questão de vida ou morte, mas uma questão de torneira.
A falta de conhecimento e conscientização do problema faz com que a
população trate-a com descaso. Outro fator importante exposto por Camdessus
(2005) é que a população tende a crescer nos locais onde a água já é rara, lá
onde o acesso e os saneamentos mesmo hoje não estão garantidos: nas
grandes metrópoles da África, do Oriente Médio e do sul da Ásia.
A distribuição de água no mundo evidencia a necessidade de políticas
nacionais e internacionais de gerenciamento, racionalidade e controle de seu
uso (GRANZIEIRA, 2009). A água em qualidade e quantidade é um bem material
que está se tornando escasso em diversas partes do mundo (PHILIPI JR. 2005).
Para Andreoli (2003), qualquer alteração na qualidade e ou quantidade desse
recurso que causem desequilíbrios ambientais, tem reflexos diretos sobre a
33
disponibilidade hídrica, na homeostase, manutenção do potencial produtivo e na
saúde dos ecossistemas.
Toda água é insuscetível de apropriação privada e livre para o consumo
humano, ambiental e para fins agrícolas e industriais (SILVA, 2010). Isso mostra que
as águas situadas em terras particulares devem seguir o seu leito, não podendo ser
retidas como se fossem simples objetos pertencentes ao dono de uma propriedade
rural.
Sustenta Silva (2010, p. 121) que a água “compartilha dos processos
ecológicos essenciais, como o da fotossíntese, o da quimiossíntese e o da
respiração. Funciona como hábitat e nicho ecológico de inúmeros organismos e
espécies animais e vegetais”.
Endossa Andreoli (2003) esta corrente, ao afirmar que a água exerce
influência direta sobre os ecossistemas e sobre o metabolismo vital.
A disponibilidade e qualidade da água em muitas regiões do mundo estão
cada vez mais ameaçadas pelo mau uso excessivo, a poluição, e é cada vez mais
reconhecido que ambas são fortemente influenciadas pelas florestas. Além disso, a
mudança climática está alterando o papel das florestas na regulação dos fluxos de
água e influenciando a disponibilidade de recursos hídricos (BERGKAMP;
ORLANDO; BURTON, 2003). Portanto, a relação entre as florestas e a água é uma
questão crítica à qual deve ser dada alta prioridade (FAO; CIFOR, 2005).
Estudos têm demonstrado que, especialmente em ecossistemas áridos e
semi-áridos, as florestas não são a melhor cobertura da terra para aumentar a
produção de água a jusante. Em ecossistemas tropicais, o papel protetor da floresta
e a cobertura contra enchentes sazonais tem sido muitas vezes subestimada. (FAO;
CIFOR, 2005).
Apesar dos significativos avanços na compreensão científica das interações
da floresta e da água, o papel das florestas em relação à gestão sustentável dos
recursos hídricos permanece uma questão complexa. Incerteza e confusão em
alguns casos persistem por causa das dificuldades na transferência de resultados de
pesquisas para diferentes países e regiões, em diferentes escalas de bacias
hidrográficas, diferentes tipos de floresta e de espécies e de diferentes regimes de
manejo florestal (FAO, 2007).
34
Contextualiza Fiorillo (2010), a água quanto a sua localização com relação ao
solo pode ser classificada como: subterrâneas e superficiais. Nesta dissertação o
foco é a água superficial: as que se mostram na superfície da Terra, rios e lagos.
Assim, a necessidade de proteção do recurso água fez com que o poder
público, responsável por sua gestão, equipasse a administração pública para o fiel
desempenho dos programas hídricos na política nacional do meio ambiente.
2.2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
A gestão ambiental é o processo de articulação das ações dos diferentes
agentes sociais que interagem em um dado espaço com vistas a garantir a
adequação dos meios de exploração dos recursos ambientais – naturais,
econômicos e socioculturais – às especificações do meio ambiente, com base em
princípios e diretrizes previamente definidos (ALMEIDA, 2004).
A Política Nacional do Meio Ambiente foi estabelecida pela Lei federal n.º
6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n.º 99.274, de 06 de
junho de 1990, tem como objetivo a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar ao país condições de
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade da vida humana (FONTENELLE, 2003, 2004).
O conceito de meio ambiente fundamenta-se no inciso I do art. 3º da Lei n.º
6.938/81, que define que o “meio ambiente é o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas” (BRASIL, 1981). Basta a remissão ao texto
expresso no referido artigo na Lei nº 6.938/81 para ter clarificados os vários temas
desse conceito o qual ela dispõe.
A Política Pública do Meio Ambiente elencada na Lei n.º 6.938/81, cria o
Sistema Nacional do meio Ambiente (SISAMA), com o objetivo de estabelecer
procedimentos, por meio de instrumentos hábeis, que propiciem ao meio ambiente
maior proteção.
Ressalta-se que a gestão ambiental pública integra a Política Ambiental,
como conjunto consistente de princípios doutrinários que conformam as disposições
35
sociais e (ou) governamentais no que concerne à regulamentação ou modificação no
uso, controle, proteção e conservação do ambiente (ALMEIDA, 2004).
As diretrizes desta política são elaboradas por meio de normas e planos
destinados a orientar os entes públicos da federação, em conformidade com os
princípios elencados no art. 2º da Lei n.º 6.938/81; esses princípios são norteadores
da Política Nacional de Meio Ambiente (FONTENELLE, 2003, 2004).
Ainda em relação ao art. 2º da Lei n.º 6.938/81, seu objetivo consiste na
preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida,
visando assegurar no País condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana,
atendidos em princípios.
A política ambiental é a organização da gestão estatal no que diz respeito ao
controle dos recursos ambientais e à determinação de instrumentos econômicos
capazes de incentivar as ações produtivas ambientalmente corretas (CARNEIRO,
2003).
A Política Nacional do Meio Ambiente também torna efetivo o direito de todos
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, princípio matriz contido no caput do
art. 225 da Constituição Federal. Por meio ambiente ecologicamente equilibrado se
entende a qualidade ambiental propícia à vida das presentes e das futuras gerações
(SIRVINSKAS, 2005).
Assim, a Lei n.º 6.938/81 lançou bases para a busca do desenvolvimento
sustentável; estabeleceu princípios protetivos e garantidores do meio ambiente;
instituiu objetivo e instrumentos da política nacional ambiental, servindo de base
para a implantação da Política Nacional dos Recursos Hídricos, tema que será
abordado mais adiante.
2.2.1 Principais Princípios que norteiam o Meio Amb iente
A palavra princípio, em sua raiz latina última, significa "aquilo que se toma
primeiro" (primum capere), designando início, começo, ponto-de-partida. Princípios
36
de uma ciência, segundo Cretella Jr.2 (2005), "são as proposições básicas,
fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas subseqüentes".
Corresponde, mutati, mutandis, aos axiomas, teoremas e leis em outras
determinadas ciências.
Segundo a doutrina jurídica os princípios são normas que fornecem coerência
e ordem a um conjunto de elementos, sistematizando-os (WAMBIER, 2003).
2.2.1.1 Princípio da Precaução
O princípio da precaução, posteriormente consagrado como o princípio 15 da
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, foi
contemplado pela Lei nº 6.938/81 no seu artigo 4º, I e IV, ao determinar que um dos
objetivos desta Política Ambiental seja compatibilizar o desenvolvimento econômico-
social com a preservação dos recursos ambientais, de modo a garantir a sua
utilização racional e disponibilidade permanente (FONTENELLE, 2003, 2004).
Preconiza o Princípio 15, com a finalidade de proteger o meio ambiente, que
os Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução conforme suas
capacidades:
Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para que seja adiada a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação ambiental. Compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação dos recursos ambientais, de modo a garantir a sua utilização racional e disponibilidade permanente (FONTENELLE, p. 272, 273, 2003/2004).
2.2.1.2 Princípio Poluidor Pagador
O princípio poluidor-pagador tem sua origem na Recomendação OECD -
Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento, em 1972, e busca
impor ao poluidor o ônus de arcar com os custos de medidas de recuperação
ambiental e luta contra a poluição (GRANZIEIRA, 2009; PRIEUR, 2010; BELTRÃO,
2009).
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD)
recomenda a utilização do princípio do "poluidor-pagador", que expressa a noção de
que os custos derivados da poluição (externalidades ambientais) devem ser
2 Advogado, Consultor em Direito Ambiental, foi Secretário do Meio Ambiente e Coordenador das Promotorias de
Justiça do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.
37
internalizados pelos próprios agentes que os causaram. Não se trata de simples
compensação pelo dano. O princípio indica que o poluidor deve pagar pelos custos
de prevenção da poluição e, também, por programas que incluam medidas de
gestão da qualidade da água. O princípio do "poluidor pagador" deve combinar
requisitos de eficiência, internalização dos efeitos ambientais externos e de
equidade social, ou seja, paga mais quem tem maior responsabilidade pela poluição
(OECD, 1989).
No Brasil, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente de 19813 acolheu o
princípio do "poluidor-pagador", estabelecendo, como um de seus fins, a imposição,
ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e (ou) indenizar os danos
causados.
Este princípio tem por objetivo fazer com que tais custos não sejam bancados
nem pelos poderes públicos, nem por terceiros, mas sim pelo utilizador, (MACHADO,
2006). Para esse autor, o princípio usuário-pagador contém também o princípio
poluidor-pagador, que obriga o poluidor a pagar pela poluição que pode ser ou que
já foi causada.
Destaca-se que o princípio poluidor pagador não tem como indicativo pagar
para poder poluir, poluir mediante pagamento, mas “pagar para evitar a
contaminação” (FIORILLO, 2010).
Em nenhuma hipótese o princípio poluidor pagador significa pagar para poluir,
e sim seu significado refere-se aos custos sociais externos que acompanham a
atividade econômica, que deve ser internalizada (GRANZIEIRA, 2009).
Segundo Beltrão (2009), toda poluição gera um custo ambiental para a
sociedade, e o princípio do poluidor-pagador consiste no dever do poluidor de pagar
por este custo ambiental, seja de forma preventiva, por meio de investimentos em
tecnologia e de outros mecanismos, seja por meio de medidas reparadoras, quando
o dano ambiental já ocorreu.
O uso gratuito dos recursos naturais tem gerado um enriquecimento ilegítimo
por parte do usuário. A comunidade que não utiliza o recurso ou que o utiliza em
3 Art 4°, VII, da Lei n. 6 938, de 31. 08 1981. Nesse diapasão, o art 14, § lll, completa: "é o poluidor obrigado,
independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente a terceiros, afetados por sua atividade".
38
menor escala acaba ficando onerada (MACHADO, 2006). Ou seja, o custo dessas
medidas de prevenção deve repercutir no preço dos bens e serviços, que estão na
origem da poluição, em razão de sua produção e do seu consumo (GRANZIERA,
2009).
O princípio do poluidor-pagador, conforme D‘isep (2010), tem diferentes
conotações quando aplicado à água. O princípio do usuário-pagador funciona como
um elo entre os comandos de preservação e precaução, seguindo o princípio do
desenvolvimento sustentável, do qual advém a obrigação positiva do exercício da
gestão hídrica, em que o valor econômico da água evidencia os contornos do
desenvolvimento hídrico sustentável.
Este princípio tem uma natureza reparatória e punitiva (BELTRÃO, 2009).
Traz em si o amparo normativo, na esfera jurídica, para a aplicação dos institutos da
responsabilidade civil objetiva, da preservação e da precaução, no fito de gerir as
incertezas, passando o risco a ser tarifado (D‘ISEP, 2010).
As implicações práticas do princípio do poluidor-pagador estão em alocar as
obrigações econômicas em relação a atividades causadoras de danos,
particularmente em relação à responsabilidade, ao uso dos instrumentos
econômicos e à aplicação de regras relativas à concorrência e aos subsídios
(SANDS). O principal objetivo do princípio é fazer que os custos das medidas de
proteção ao meio ambiente, as chamadas externalidades ambientais, incidam nos
custos finais de produtos e serviços cuja produção esteja na origem da atividade
poluidora (BENJAMIN, 1992).
Em suma, o poluidor paga o custo social, ambiental e econômico da poluição
por ele gerada e a internalização dos custos são externos.
2.2.1.3 Princípio Usuário Pagador
O princípio usuário pagador consiste na cobrança de um valor econômico
pela utilização de um bem ambiental, diferentemente do princípio do poluidor
pagador que tem natureza reparatória e punitiva (BELTRÃO, 2009).
Este princípio possui uma natureza meramente remuneratória pela outorga do
direito de uso de um recurso natural (BELTRÃO, 2009).
39
Quando se trata da proteção do meio ambiente, este princípio significa que
quem utiliza o recurso deve suportar o conjunto dos custos destinados a tornar
possível a utilização desse recurso, bem como os custos advindos da sua própria
utilização. Segundo Machado (2006), seu objetivo é fazer com que estes custos não
sejam bancados nem pelos poderes públicos, nem por terceiros, mas sim pelo
utilizador do recurso.
No princípio do usuário pagador há uma relação contratual, em que o usuário
paga para ter uma contraprestação, correspondente ao direito de exploração de um
determinado recurso natural, conforme o instrumento de outorga do Poder Público
competente (BELTRÃO, 2009).
O poluidor que faz uso gratuito dos recursos do meio ambiente para nele
lançar poluentes invade a propriedade pessoal de todos ou outros que não poluem,
confiscando o direito de propriedade alheia (MACHADO, 2006).
A Lei n.º 6.938/1981 afirma que a Política Nacional do Meio Ambiente visa à
imposição ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos e à imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e
(ou) indenizar os danos causados (art. 4º, VII). Mas, a raridade do recurso, o uso
poluidor e a necessidade de prevenir catástrofes, entre outros aspectos, podem levar
à cobrança pelo uso dos recursos naturais (MACHADO, 2006).
2.2.1.4 Princípio da Prevenção
Para Prieur (1996), a prevenção consiste em impedir a superveniência de
danos ao meio ambiente por meio de medias apropriadas, ditas preventivas, antes
da elaboração de um plano ou da realização de uma obra ou atividade.
Segundo Altmann e Rech (2009), os princípios de Direito Ambiental que
orientam a proposta de cobrança e pagamento pelos serviços ambientais são o
princípio da prevenção e o princípio do usuário-pagador. Tal assertiva funda-se no
fato de que pelo primeiro busca-se evitar o colapso dos biomas que fornecem os
serviços ambientais, enquanto o segundo configura uma medida pedagógica que
intui evitar o desperdício e promover a prevenção.
40
2.2.1.5 Princípio da Função Socioambiental da Propriedade
Concebida como direito fundamental, a propriedade não é aquele direito que
se possa erigir à suprema condição de ilimitado e inatingível. O legislador da
Constituição Federal, art. 5°, XXII e XXIII, procla ma, de maneira veemente, que o
uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social.
A função social da propriedade, prevista nos artigos 5º, XXIII; 170, III, e art.
186 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), acopla a ideia de limitar o uso do
imóvel pelo proprietário a fim de que diversos fatores sociais sejam respeitados, tais
como o aproveitamento racional e adequado dos recursos naturais.
2.2.1.6 Princípio do Protetor-Recebedor
A área ambiental é muito abrangente. O esperado é que todas as pessoas
tivessem atitudes sustentáveis, independente de serem beneficiadas
economicamente para cuidar e manter o meio ambiente saudável. Entretanto, o que
se espera do desenvolvimento econômico é antes o lucro, o que demonstra uma
ausência de sensibilidade ambiental. Em função disso, faz necessário um
mecanismo que “incentive” aquele que protege o meio ambiente em benefício da
coletividade.
O princípio do protetor-recebedor incentiva que o agente público ou privado
que protege um bem natural em benefício da comunidade deve receber uma
compensação financeira como incentivo pelo serviço de proteção ambiental
prestado. Este princípio incentiva economicamente quem protege uma área rural
deixando de utilizar seus recursos, o que estimula a preservação. Trata-se de um
fundamento de ação ambiental que pode ser considerado o avesso do conhecido
princípio do poluidor-pagador, segundo o qual aquele que degrada determinado
recurso da natureza deve pagar por tal utilização.
A ANA (2010) tem desenvolvido o pagamento por serviços ambientais por
meio do Programa Produtor de Água, que tem como foco reduzir a erosão e o
assoreamento de mananciais no meio rural, propiciar melhoria da qualidade da água
e o aumento das vazões médias dos rios em bacias hidrográficas de importância
estratégica para o País. Este programa é de adesão voluntária de produtores rurais
que se proponham a adotar práticas e manejos conservacionistas em suas terras
41
com vistas à conservação do solo e da água. Os benefícios advindos dessas
práticas ultrapassam as fronteiras das propriedades rurais e chegam aos demais
usuários da bacia, o Programa prevê a remuneração dos produtores participantes. É
um programa moderno, alinhado à tendência mundial de pagamento por serviços
ambientais (PSA) e perfeitamente ajustado ao princípio do provedor-recebedor.
Desta forma o Princípio Provedor-Recebedor é adotado na gestão de
recursos hídricos, que prevê bonificação aos usuários que geram externalidades
positivas, ver item 2.5.3.
2.3 DA RESERVA LEGAL ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE E SUA LEGISLAÇÃO
A Lei nº 4.771/65 refere-se ao Código Florestal, foi recepcionada pela
Constituição Federal/88, tornando-a norma geral; desta forma o art. 225 da
Constituição determina: meio ambiente saudável a todos. O art. 23, inciso VII do
mesmo diploma legal, disciplina a competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e Municípios, o dever de preservarem a fauna, a flora e as florestas.
Em conformidade com o Código Florestal, no art. 1º, § 2º, II, da Lei n.º
4.771/65, com redação pela Medida Provisória – MP n.º 2.166-67/01, determina a
Reserva Legal como:
área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas (BRASIL, 1965).
Sob o ponto de vista de Fiorillo (2010), as florestas situadas em propriedades
privadas devem sofrer limitações pelo fato de o bem ambiental a todos pertence.
Todo proprietário de imóvel rural passa a ter obrigação de reservar uma área de
floresta ou outra forma de vegetação nativa que não poderá ser explorada
(BELTRÃO, 2009).
A localização da Reserva Legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental
estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou
outra instituição devidamente habilitada (MACHADO, 2006). Sua localização deve
ser definida de acordo com a alternativa que possa proporcionar o maior fluxo gênico
possível entre as espécies, evitando-se a formação de ilhas de proteção
(GRANZIERA, 2009).
42
A área de Reserva Legal poderá ser instituída em regime de condomínio entre
mais de uma propriedade, respeitando o percentual legal em relação a cada imóvel,
mediante aprovação do órgão ambiental estadual competente e as devidas
averbações referentes a todos os imóveis envolvidos (MACHADO, 2006).
Em destaque, a Reserva Legal decorre de normas legais que limitam o direito
de propriedade. Segundo Machado (2006), na Reserva Legal não cabe indenização
ao proprietário por parte do Poder Público, uma vez que se aplicam dois princípios
constitucionais: o art. 5º, inciso XXIII – da atual Constituição Federal,
a propriedade atenderá sua função social e, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos do:” art. 186 – da CF, “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (BRASIL, 1988).
No art. 186, inciso II da CF (BRASIL, 1988), determina-se que a reserva legal,
em face da sua finalidade protetora do meio ambiente, impõe restrições ao uso da
propriedade, sem gerar indenização. A função social da propriedade rural inclui a
preservação ambiental e o uso racional dos recursos naturais.
A sistemática da imposição da Reserva Legal, prevista na MP n.º 2.166-67/01,
determina que um percentual da propriedade seja destinado à proteção do meio
ambiente (GRANZIEIRA, 2009).
Refere a Reserva Legal a manutenção de florestas e outras formas de
vegetação nativa, que deve seguir os percentuais, conforme estabelece o Código
Florestal, art. 16, com redação da Medida Provisória nº 2.166-67/01(BRASIL,
2001b):
a) 80% na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal;
b) 35% na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo 20% na propriedade e 15% na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma micro-bacia, e seja averbada junto à matrícula do imóvel;
c) 20% na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação e em área de campos gerais nativa localizada nas demais regiões do país.
Se desrespeitadas as áreas mínimas de Reserva Legal indicadas, o Código
Florestal estabelece, no art. 44, alternativas a serem seguidas pelo proprietário:
recomposição da Reserva Legal (BELTRÃO, 2009).
43
A Área de Preservação Permanente, segundo os arts. 2º e 3º do Código
Florestal, é área protegida, coberta ou não por vegetação nativa com a função
ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a
biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bemestar das populações humanas (BRASIL, 2001b).
As Áreas de Proteção Permanente (APPs) são definidas pelo o Código
Florestal (BRASIL, 1975) no art. 2º:
consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural [...]; e o art. 3º preceitua: consideram-se de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação [...].
O Código Florestal previu dois tipos de APPs: o primeiro, previsto no art. 2º,
tem relação com a situação das áreas e da vegetação; e o segundo tipo,
estabelecido no art. 3º, tem relação com a finalidade das mesmas (MACHADO,
2006):
O art. 2º, caput, diz: “Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas (...)”; e o art. 3º preceitua: “Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinados (...)”.
A existência de APP pode advir da iniciativa dos proprietários, do próprio
efeito do art. 2º do Código Florestal ou de ato do Poder Público, como disposto no
art. 3º desse Código. O ato do Poder Público deve ser pelos Estados e Municípios
(MACHADO, 2006); (GRANZIERA, 2009).
A localização e os limites da APP são definidos no art. 2º do Código Florestal
(BRASIL, 1975), na Resolução CONAMA nº 303/2002, que dispõe sobre os
parâmetros e limites de Áreas de Proteção Permanente, em áreas situadas:
I – em faixa marginal, medida a partir do nível mais alto, em projeção horizontal, com largura mínima, de:
a) 30 m, para o curso d’água com menos de 10m de largura; b) 50 m, pra o curso d’água com 10 m a 50 m de largura; c) 100 m, para o curso d’água com 50 m a 200m de largura; d) 200 m, para o curso d’água com 200 m a 600 m de largura e) 500 m, para o curso d´água com mais de 600 m de largura;
II – ao redor de nascente ou olho d’água, ainda que intermitente, com raio mínio de 50 m de tal forma que proteja, em cada caso a bacia hidrográfica contribuinte;
III – ao redor de lagos e lagoas naturais, em faixa com metragem mínima de:
44
a) 30 m, para os que estejam situados em áreas urbanas consolidadas; b) 100 m, para as que estejam em áreas rurais, exceto os corpos d’água com até 20 há de superfície, cuja faixa marginal será de 50m;
IV – em vereda e em faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50m, a partir do limite do espaço brejoso e encharcado;
V – no topo de morros e montanhas, em áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 da altura mínima da elevação em relação a base;
VI – nas linhas de cumeada, em área delimitada a partir da curva de nível correspondente a 2/3 da altura, em relação à base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nível para cada segmento da linha de cumeada equivalente a 1.000 m;
VII – em encosta ou parte desta, com declividade superior a 100% ou 45º na linha de maior declive;
VIII – nas escarpas e nas bordas dos tabuleiros e chapadas, a partir da linha de ruptura em faixa nunca inferior a 100 m em projeção horizontal no sentido do reverso da escarpa;
IX – nas restingas: a) em faixa mínima de 300 m, medidos a partir da linha de preamar máxima; b) em qualquer localização ou extensão, quando recoberta por vegetação com função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues;
X – em manguezal, em toda a sua extensão;
XI – em duna;
XII – em altitude superior a 1.800 m, ou em Estados que não tenham tais elevações, a critério do órgão ambiental competente;
XIII – nos locais de refúgio ou reprodução de aves migratórias;
XIV – nos locais de refúgio ou reprodução de exemplares da fauna ameaçados de extinção que constem de lista elaborada pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal;
XV – nas praias, em locais de nidificação e reprodução da fauna silvestre.
As Áreas de Preservação Permanentes não devem ser confundidas com as
áreas de Reserva Legal. As APPs, seja com fundamento no art. 2º ou conforme
estabelece o art. 3º, ambos do Código Florestal, em regra não são computadas para
efeito de Reserva Legal (BELTRÃO, 2009).
As APPs previstas no art. 3º do Código Florestal devem ser declaradas por
ato específico, relativo a cada espaço protegido. O critério não é o da localização,
mas o da proteção do meio ambiente ou da segurança de pessoas e bens
(GRANZIERA, 2009).
Não foi prevista na legislação federal a demarcação das APPs, como também
não é exigida a averbação delas no Registro de Imóveis (MACHADO, 2006).
Segundo Beltrão (2009), na Área de Proteção Permanente a limitação
administrativa imposta pela Lei consiste na não modificação de tais áreas por seus
respectivos proprietários, sendo vedada sua exploração econômica.
45
Para Granziera (2009), essa limitação administrativa imposta ao uso da terra
não se prevê qualquer tipo de indenização aos respectivos proprietários; a proteção
dessas áreas é um reflexo da função social e ambiental da propriedade.
Quanto ao aspecto tributário, a área destinada à Reserva Legal e as Áreas de
Preservação Permanente são isentas do pagamento do Imposto Territorial Rural
(ITR), conforme Lei n.º 8.171/91 (BRASIL, 1991), que institui a Política Agrícola e no
seu art. 104 determina a isenção do ITR.
Nessas áreas, o Imposto Territorial Rural é tratado na Lei nº 9.393/96
(BRASIL, 1996), que dispõe sobre o ITR, estabelece que a área tributável constitui
na área total do imóvel, menos as áreas de preservação permanente – APP e de
Reserva Legal.
Segundo Granziera (2009), devem ser observadas: a) Instrução Normativa
SRF4 nº 256/2002, art. 9, inciso II, exclui a Reserva Legal da tributação do Imposto
Territorial Rural (ITR) e para este fim é necessário a área da Reserva Legal estar
averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis
competente, na data de ocorrência do respectivo fato gerador e ser obrigatoriamente
informadas em Ato Declaratório Ambiental (ADA), protocolado pelo contribuinte no
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA). b) Instrução
Normativa SRF5 nº 256/2002, art. 9º, § 3º, inciso I, dispõe que para ser excluída da
tributação a Área de Preservação Permanente, deve ser obrigatoriamente informada
no documento, Ato Declaratório Ambiental (ADA), protocolado no (IBAMA), no prazo
de até 06 (seis) meses, contado a partir do término do prazo fixado para a entrega
da Declaração de Imposto Territorial Rural (DITR).
2.4 POLÍTICA DOS RECURSOS HÍDRICOS
A água recurso natural foi retratada no Brasil, inicialmente pelo Código de
Águas de 1934, impondo a gestão setorial dos recursos hídricos. Destaca-se que foi
a Constituição Federal de 1988 a primeira, na história do Brasil, a dedicar-se à
regulamentação dos temas elencados à preservação dos recursos hídricos, como
seu uso e exploração e a competência para legislar sobre a matéria.
4 SRF: Secretaria da Receita Federal 5 SRF: Secretaria da Receita Federal
46
Anterior à Constituição Federal de 1988, tem-se a Lei nº 6.938/81 (BRASIL,
1981), que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Esta lei é o início da
relação à proteção ambiental no Brasil, indo o legislador além da tutela dispersa dos
diferentes bens e tratando o meio ambiente como um todo.
A respeito da administração dos recursos hídricos no Brasil, se consolida com
a previsão constitucional com a criação de um Sistema Nacional de Gerenciamento
dos Recursos Hídricos, e culminando com a promulgação da Lei nº 9.433/97
(BRASIL, 1997), que instituiu no país a PNRH - Política Nacional de Recursos
Hídricos, da qual apresenta um modelo de gestão especificamente enfocado na
água e dotado de instrumentos delineados para esta função.
A Lei n. 9.433/97 (BRASIL, 1997) deu ao Brasil uma nova política de recursos
hídricos e organizou o sistema de gestão, concretizou então a gestão por bacias
hidrográficas.
Na interpretação de Granziera (2006), a Lei n.º 9.433/97 não distingue o
termo “água” da expressão “recursos hídricos”, mas, em seu art. 1º, traz os
fundamentos da “Política de Recursos Hídricos” e dispõe a água como um bem de
domínio público.
No mesmo prisma D‘isep (2010) afirma que o ciclo da água, também
conhecido como ciclo hidrológico, ocorre na atmosfera e no solo por meio dos
processos de evaporação, precipitação, interceptação, escoamento superficial,
transpiração e infiltração.
No ciclo hidrológico, a água sofre alterações na sua qualidade. Ou seja, nas
condições naturais da própria água, em razão das interfaces do meio ambiente com
o recurso hídrico. Entretanto, há mudanças mais marcantes em decorrência da
utilização do uso da água para o suprimento das demandas dos núcleos urbanos,
das indústrias, da agricultura e das alterações do solo, urbano e rural (BARTH,
1987).
A Lei n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997), art. 1º, inciso VI, estabeleceu que a gestão
dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder
Público, dos usuários e das comunidades, a gestão dos recursos hídricos além de
descentralizada, deve ser integrada e participativa.
47
Um dos maiores méritos do sistema integrado de gestão de recursos hídricos
é a descentralização, que permite a plena participação da sociedade e dos usuários
na formulação de planos para as bacias hidrográficas.
A descentralização da gestão, que consolida o processo de democratização
das decisões, considera a realidade de um país com dimensões continentais e
enorme pluralidade de situações envolvendo as suas bacias hidrográficas. Nesse
cenário, o funcionamento dos Comitês de Bacias Hidrográficas, verdadeiros
Parlamentos das Águas, é a garantia da "presença" ativa de todas as bacias na
indicação dos programas, projetos e obras que têm como objetivo recuperar e
proteger os recursos hídricos (ANA, 2010).
Para melhor compreensão da base da formação e disposição da política
púbica dos recursos hídricos no Brasil, acompanha-se a figura a seguir:
FIGURA 01 - ESTRUTURA BRASILEIRA HIDROADMINISTRATIVA
FONTE: MMA (2008).
CERH Conselho
Estadual de Rec. Hídricos
Secretaria de Estado
Entidades Estaduais e
GRH
Comitê de Bacias
CNRH Conselho
Nacional de Rec. Hídricos
MMA / SRH ANA
Comitê de Bacias
Agência de Bacia
Organismos Colegiados
Administração Direta
Poder Outorgante
Âmbito
Política Pública Implementação dos Insrumentos de Política
Entidade da Bacia
Nacional
Estadual
Agência de Bacia
48
Tais disposições fornecem a base estrutural e a composição de valores que
formam a base da política da água no Brasil, exteriorizando disposições que
legitimam a intervenção do Estado e a aplicação de instrumentos para a gestão
qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH),
composto pelo conjunto de órgãos e entidades cujas finalidades estejam
relacionadas com a gestão da água, tem por objetivos, nos termos do art. 32 da Lei
n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997):
I. Coordenar a gestão integrada da águas; II. Arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos; III. Implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; IV. Planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e V. promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos.
Dentre as principais inovações introduzidas pela Lei n. 9.433/97 (BRASIL,
1997) está o estabelecimento claro dos instrumentos que devem ser utilizados para
viabilizar a implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I. os Planos de Recursos Hídricos; II. o enquadramento dos corpos de águas em classes de usos preponderantes; III. a outorga de direitos de uso dos recursos hídricos; IV. a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; V. a compensação aos municípios; VI. Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
(SINGREH): o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH); a Agência
Nacional de Águas (ANA); os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e DF
(CERH); os Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH); as Agências de Água e os demais
órgãos federais, estaduais e municipais cujas competências se relacionem com a
gestão de recursos hídricos.
Quanto ao Comitê de Bacias Hidrográficas, a Resolução n.º 5 de 10 de abril
de 2000, modificada pelas Resoluções n.º 18, de 20 de dezembro de 2001 e 24, de
24 de maio de 2002, estabelece em seu artigo 1º, §1º que os comitês “são órgãos
colegiados com atribuições normativas, deliberativas e consultivas a serem
exercidas na bacia hidrográfica de sua jurisdição” e que “deverão adequar a gestão
de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas,
49
sociais e culturais de sua abrangência”. A mesma Resolução n.º 5 estabelece os
critérios para a criação e o funcionamento dos comitês.
Segundo Araújo (2007), bacias hidrográficas caracterizam-se por ser
constituídas por um rio principal e seus afluentes, que transportam água e
sedimentos ao longo dos seus canais.
Em termos práticos, os sistemas de gestão dependem de instrumentos que
possam ser desenvolvidos e aplicados de forma a atender às expectativas e aos
desejos da comunidade, nos limites impostos pela aptidão natural das bacias
hidrográficas, seja na perspectiva mais utilitarista, seja para o atendimento de
objetivos de preservação ambiental, idealmente na medida equilibrada que é
requerida para a garantia da sustentabilidade, no médio e no longo prazo (PORTO;
PORTO, 2008).
Atualmente no Brasil, os recursos hídricos têm sua gestão organizada por
bacias hidrográficas em todo o território nacional, seja em corpos hídricos de
titularidade da União ou dos Estados (MMA, 2008).
Os recursos hídricos exigem a gestão compartilhada com a administração
pública, órgãos de saneamento, instituições ligadas à atividade agrícola, gestão
ambiental, entre outros, e a cada um desses setores corresponde uma divisão
administrativa certamente distinta da bacia hidrográfica (MMA, 2008).
O desenvolvimento da gestão integrada dos recursos hídricos, planos de
bacia e (ou) o nível das bacias hidrográficas foi uma das metas estabelecidas pela
Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável em 2002 (UNEP). Esses
planos devem ser multissetoriais destinados a assegurar "a água para as pessoas,
comida, natureza, indústria e outros usos" (GWP-TAC, 2000; FAO, 2007).
Para Tucci (1997), a bacia hidrográfica é uma área de captação natural da
água de precipitação que faz convergir o escoamento para um único ponto de saída.
A bacia hidrográfica compõe-se de um conjunto de superfícies vertentes e de uma
rede de drenagem formada por cursos de água que confluem até resultar em um
leito único no seu exutório.
O Brasil, até mesmo por dispor de uma das maiores reservas de água doce
do mundo tem procurado fazer a sua parte por meio da implantação de um sistema
integrado de gestão dos recursos hídricos. Trata-se de um sistema fundamental nas
50
legislações estaduais e na Lei das Águas, que é como ficou conhecida a Lei n.º
9.433/97 que definiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (ANA, 2010).
Com a gestão dos recursos hídricos efetivada por meio de planos de
recursos hídricos pode-se atribuir tratamento jurídico uniforme às águas,
inaugurando uma política de recursos hídricos a ser materializada e orientada
com a elaboração de planos hídricos, que irão nortear o gerenciamento hídrico
com vistas a assegurar a eficiência, a prevenção de danos e preservação do
bem ambiental água (D‘ISEP, 2010).
De qualquer maneira, o planejamento ambiental em bacias hidrográficas vem
se constituindo, nos últimos anos, o caminho mais propício para o desenvolvimento
de pesquisas e a implementação de ações que visem reverter quadros de
degradação ambiental e a recuperação dos vários elementos do ambiente como
solo, vegetação, fauna além da água, de forma integrada.
Os instrumentos de política ambiental têm como papel principal a função de
internalizar o custo externo ambiental, conforme estabelece o Capítulo V da Lei n.º
9.433/97 (BRASIL, 1997), que define instrumentos da Política Nacional de Recursos
Hídricos: a) os planos de recursos hídricos; b) enquadramento dos corpos de água
em classes; c) a outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos; d) a cobrança
pelo uso dos recursos hídricos; e) a compensação a municípios.
Destaca-se a importância de se estabelecer uma base organizacional que
contemple bacias hidrográficas como unidade do gerenciamento de recursos
hídricos para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH, 2010).
A Lei n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997), art. 1, estabelece que “a água é um
recurso natural limitado”, que merece análise que considere os cinco pontos a seguir
descritos: Primeiro, a água é um bem de domínio público; é um bem insuscetível de
apropriação privada, por ser, indispensável à vida, ainda que a legislação e na
doutrina falem, em águas do domínio particular e águas do domínio público (SILVA,
2010). Segundo, a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; a
compreensão da água como bem de valor econômico e passível de cobrança pelo
seu uso é recomendada pela Agenda 21 (Conferência da ONU sobre o meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992).
51
Terceiro, a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo
das águas. Em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o
consumo humano e a dessedentação de animais; os dois fundamentos estão
intimamente ligados e dizem respeito à tendência moderna de legislações nacionais
e tratados internacionais de buscar equilíbrio entre os diversos usos da água,
estabelecendo-se as prioridades a partir das necessidades sociais vigentes
(SANTILI, 2004). Quarto, a bacia hidrográfica é a unidade territorial para
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; trata-se da Política Estadual de
Recursos Hídricos, consagrado em diversas leis estaduais nos Estados brasileiros
(SANTILLI, 2004). Quinto ponto, a gestão dos recursos hídricos deve ser
descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das
comunidades. Em especial a Declaração de Dublin, Irlanda, de 1992, já
recomendava a descentralização na administração pública dos recursos hídricos.
A Lei n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997) traz alguns mecanismos institucionais para
a gestão descentralizada, mas participativa, incluindo o Conselho Nacional de
Recursos Hídricos e Comitês de Bacia Hidrográfica, que integram o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Em 2000, a Lei n.º 9.984/00 (BRASIL, 2000) cria a Agência Nacional de
Águas (ANA) e estabelece no art. 4º que
a atuação da ANA obedece aos fundamentos, objetivos e instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos e desenvolve em articulação com órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
No âmbito nacional, a Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do
Meio Ambiente exerce a secretaria geral do Conselho Nacional de Recursos
Hídricos (CNRH) e subsidia a formulação do orçamento da União. Agência Nacional
de Águas (ANA), que tem como finalidade implementar o Sistema Nacional de
Recursos Hídricos, outorga e fiscaliza o uso dos recursos hídricos de domínio da
União.
Os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam fundamentar
e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o
gerenciamento dos recursos hídricos, conforme figura 02.
52
FIGURA 02 - SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS:
FONTE: Adaptação de MMA (2008)
Essa sistematização de competências visa dar sustentação para o modelo
brasileiro, adotado no sentido de se permitir a estruturação descentralizada do
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, com a atuação de seus
órgãos nos Estados, na aplicação dos instrumentos previstos para a gestão da água
no Brasil, com base na Lei 9.433/97 (BRASIL, 1997).
Já a Constituição Federal, no seu do art. 225 fornece os fundamentos básicos
para uma melhor compreensão sobre o meio ambiente. Ademais, o art. 225 da
Constituição Federal (BRASIL, 1988) reconhece o meio ambiente ecologicamente
equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Daí porque a Política Nacional dos Recursos Hídricos também chancela o
mandamento constitucional, a água é um bem de uso comum do povo, um recurso
natural limitado e dotado de valor econômico, que deve ser assegurado à atual e às
futuras gerações em disponibilidade e qualidade adequadas.
Nessa esteira, a Constituição Federal (BRASIL, 1988) em seu art. 170, inciso
VI, dispõe que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames
SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS
Principais atribuições
Conselhos -subsidiar a formulação da Política de Recursos Hídricos e dirimir conflitos
MMA/SRHU - formular a Política Nacional de Recursos Hídricos e subsidiar a formulação do Orçamento da União.
ANA
- implementar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de domínio da União.
Órgão Estadual
- outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de domínio do Estado.
Comitê de Bacia
- decidir sobre o Plano de Recursos Hídricos (quando, quanto e para quê cobrar pelo uso de recursos hídricos).
Agência de Água
escritório técnico do comitê de Bacia.
53
da justiça social e deverá observar, dentre outros princípios, a defesa do meio
ambiente.
Desta forma, a Lei n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997) dos Recursos Hídricos inclui,
entre as diretrizes de ação a implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos (PNRH) e a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão
ambiental, no art. 3º, inciso III, que integram, também, os instrumentos
tradicionalmente utilizados na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) do tipo
comando e controle, tema abordado com ênfase em tópico específico adiante.
2.4.1 Outorga da Água
A outorga de direito de uso de recursos hídricos é um dos seis instrumentos
da Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelecidos no inciso III, do art. 5º da
Lei n.º 9.433, de 08 de janeiro de 1997 (BRASIL, 1997), com o objetivo assegurar o
controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos
de acesso à água (ANA, 2010).
De acordo com o inciso IV, do art. 4º da Lei n.º 9.984, de 17 de junho de 2000
(BRASIL, 2000), compete à Agência Nacional de Águas (ANA) outorgar, por meio de
autorização, o direito de uso de recursos hídricos em corpos de água de domínio da
União, bem como emitir outorga preventiva.
Outorga de direito de uso de recursos hídricos é o ato administrativo mediante
o qual o poder público outorgante (União, Estado ou Distrito Federal) faculta ao
outorgado (requerente) o direito de uso de recurso hídrico, por prazo determinado,
nos termos e nas condições expressas no respectivo ato administrativo (ANA, 2010).
As águas são bens da União ou dos Estados, conforme previsto na
Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) que, em seu art. 20, III, declara o que
são águas federais e no art. 26, I, refere-se às águas estaduais, quanto aos
Municípios, a Constituição Federal atribuiu à função de protegê-las, tornando todas
as águas públicas no Brasil.
Às Prefeituras Municipais, pelas suas múltiplas atividades voltadas ao uso do
solo, cabe o papel na proteção ambiental e no desenvolvimento sustentável dos
recursos hídricos. Os Planos Diretores Municipais e as ações previstas no Estatuto
da Cidade revestem-se de importância para a proteção e o desenvolvimento
54
sustentável das águas superficiais e subterrâneas, que devem tê-lo presente em
suas variadas fases e aplicações.
Além da Constituição Federal/88, a Lei n.º 10.257/2001 (BRASIL, 2001a), lei
conhecida como Estatuto das Cidades, reitera que cabe às Prefeituras Municipais o
papel na proteção ambiental e no desenvolvimento dos recursos hídricos (CNRH,
2008).
Isso garante à Municipalidade da gestão da água nos programas e projetos
de Pagamento por Serviços Ambientais agirem localmente junto ao Comitê de
Bacias.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos previsto na
Constituição Federal torna público os recursos hídricos e por serem de domínio
público o tratamento administrado à água tem se dado de forma setorial pelas
administrações federal e estadual (MMA, 2008).
A Agência Nacional de Águas é a responsável pela emissão de outorgas de
direito de uso de recursos hídricos em corpos hídricos de domínio da União.
Em corpos hídricos de domínio dos Estados e do Distrito Federal, a
solicitação de outorga deve ser feita às respectivas autoridades outorgantes
estaduais responsáveis pelo gerenciamento dos recursos hídricos. Atualmente, 26
Unidades da Federação possuem Legislações sobre Recursos Hídricos.
Conforme a Lei n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997), art. 9º, o enquadramento dos
corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes de água, visa
assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem
destinadas e a diminuição dos custos de combate à poluição das águas, mediante
ações preventivas permanentes.
Já a outorga da água, dos direitos de uso de recursos hídricos, tem como
objetivos assegurar, ainda, o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o
efetivo exercício dos direitos de acesso à água (MMA, 2008).
No Paraná, conforme a Lei n.º 16.242/2009 (PARANÁ, 2009), criou-se o
Instituto das Águas, entidade autárquica dotada de personalidade jurídica de direito
público, com patrimônio e receitas próprias e autonomia administrativa, técnica e
financeira, integrante da Administração Indireta do Estado, nos termos do art. 7º,
55
inciso I, da Lei n.º 8.485, de 3 de junho de 1987 (PARANÁ, 1987), vinculada à
Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEMA.
O Instituto das Águas do Paraná é o órgão executivo gestor do Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SEGRH/PR, tendo por
finalidade oferecer, em sua esfera de competências, suporte institucional e técnico à
efetivação dos instrumentos da Política Estadual de Recursos Hídricos – PERH/PR
instituída pela Lei n.º 12.726, de 26 de novembro de 1999 (PARANÁ, 1999),
observando seus fundamentos, objetivos e diretrizes gerais de ação.
Segundo o Instituto de Águas do Paraná, a Outorga é o ato administrativo que
expressa os termos e as condições mediante os quais o Poder Público permite, por
prazo determinado, o uso de recursos hídricos. Direciona-se ao atendimento do
interesse social e tem por finalidades assegurar o controle quantitativo e qualitativo
dos usos da água e disciplinar o exercício dos direitos de acesso à água.
2.4.2 Compensação Financeira pela Utilização dos Re cursos Hídricos
Não há como fazer proteção ambiental sem aplicação de recursos financeiros
(GRANZIERA, 2009).
Algumas leis estaduais de recursos hídricos criaram, por sua vez, condições
objetivas para a passagem de um modelo burocrático e não participativo (baseado
unicamente no uso de instrumentos regulamentadores de comando e controle) para
um modelo sistêmico, participativo e propício à utilização de instrumentos
econômicos de gestão em conjunto com os instrumentos tradicionalmente utilizados.
Alocar corretamente recursos que são escassos é um dos caminhos
apontados para maximizar o bem-estar social. A estimativa do preço “verdadeiro”
dos recursos ambientais e sua internalização no processo decisório é condição
necessária para que estes possam ser corretamente alocados. Em termos de
recursos hídricos, isso, equivale a dizer que não seria possível maximizar o bem-
estar social sem considerarmos corretamente os valores dos recursos hídricos em
suas diversas formas de participação nos processos econômicos - sejam estes
valores capturados pelo mercado ou não.
56
Uma alternativa positiva é a compensação financeira pela recuperação e
preservação da mata ciliar, como política pública de preservação da natureza e dos
recursos hídricos.
Os valores para financiar o pagamento ou compensação pelo serviço
ecológico prestado pelas matas ciliares poderiam advir da cobrança pelo uso dos
recursos hídricos, previsto no art. 5, inciso IV, da Lei n.º 9.433/97 (BRASIL, 1997)
enquanto instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos.
Assim, a aplicação dos valores advindos da cobrança pelo uso dos recursos
hídricos para recuperar e manter as matas ciliares está em consonância com os
objetivos deste instrumento, como elucida GRANZIERA, (2006, p.57):
A cobrança tem três finalidades básicas: a primeira, didática, é a de reconhecer o valor econômico da água. A segunda é incentivar a racionalização, por uma questão lógica: pelo tato de se pagar, gasta-se menos e buscam-se tecnologias que propiciem a economia. Por último, financiar todos os programas que estiverem contidos no plano, quer dizer, um instrumento de financiamento da recuperação ambiental dos recursos hídricos.
Segundo Camdessus (2005, p. 127; 147):
O século XX nos ensinou que a água é vulnerável como o ar que respiramos. Ela não é a coisa mais bem distribuída no mundo. Sua demanda cresce a pondo de o século XXI começar com elementos de uma tragédia da água em que aspectos múltiplos se colocam. A água deve se tornar uma prioridade para todos os atores e os associar a uma dupla reforma, a da governabilidade e a dos circuitos de financiamento. Governabilidade é muitas vezes associado ao conceito de desenvolvimento sustentável quando se trata da política da água. Chegar a um estado de desenvolvimento sustentável requer uma governabilidade eficaz. É um modo de gestão, onde estão os poderes públicos, os interesses privados (indústrias, agricultura e comércio) e a sociedade civil, das associações, de consumidores e usuários.
A avaliação de projetos e políticas tem sido alvo de algumas críticas sob o
ponto de vista ambiental. Uma das principais deficiências comumente apontadas é a
incapacidade de ela considerar os custos e benefícios ambientais nos mesmos
níveis dos custos e benefícios econômicos obtidos diretamente pelos de preços de
mercado (OCDE, 1989).
Nos países desenvolvidos, a aplicação prática dos conceitos que servem de
base para a valoração ambiental já integra, de forma efetiva, o processo de tomada
de decisão (OCDE, 1989).
Na gestão dos recursos hídricos, o estabelecimento de valores para a
cobrança pela água representa outra área de aplicação das metodologias de
57
valoração. O estabelecimento de preços adequados para recursos e produtos
econômicos é uma ferramenta fundamental na análise de políticas. Entretanto, o
valor econômico de muitos bens, serviços e recursos disponibilizados pelo ambiente,
bem como os efeitos ambientais das atividades econômicas, não é inteiramente
captado pelo mercado.
A OCDE (1989) indica que, ao fazer investimentos ou estabelecer políticas
ambientais, é necessário, até onde for possível, levar em consideração o
“verdadeiro” valor econômico dos recursos ambientais. Fica, dessa forma,
evidenciada a relação existente entre a valoração ambiental e o estabelecimento de
preços pelos recursos ambientais.
No Brasil, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos é um fato bastante
recente. Os valores foram definidos em função de critérios como o custo de
disponibilização da água, o custo de expansão da oferta, a capacidade de
pagamento dos segmentos afetados e a necessidade de gerar receitas para a
realização de intervenções na bacia hidrográfica (LANNA, 1997).
2.5 SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL
Nas últimas décadas tem ocorrido uma mudança muito grande no ambiente
em que as empresas operam. Elas, que eram vistas apenas como instituições
econômicas com responsabilidades referentes à resolução de problemas
econômicos fundamentais, têm presenciado hoje o surgimento de novos papéis que
lhe são atribuídos e por elas devem ser desempenhados (DONAIRE, 1999).
Gestão Ambiental é o conjunto dos aspectos da função geral de
gerenciamento de uma organização, inclusive o planejamento, necessário para
desenvolver, alcançar, implementar e manter a política e os objetivos da organização
(NAHUZ, 1995).
O sistema de gestão ambiental (SGA) estabelece procedimentos, instruções
de trabalho e controles, para assegurar que a execução da política e a realização
dos alvos possam ser transformados numa realidade.
Observa-se que o SGA possibilita uma abordagem estruturada para
estabelecer objetivos para atingi-los e para demonstrar que foram atingidos.
Alguns elementos-chave de um Sistema de Gestão Ambiental:
58
I. Declaração política – uma declaração de compromisso da
organização com o meio ambiente.
II. Identificação das Principais Impactos Ambientais - atributos
ambientais dos produtos, atividades e serviços e seus efeitos sobre
o meio ambiente. Desenvolvimento de Objetivos e Metas - As metas
ambientais para a organização.
III. Execução - planos para atingir os objetivos e as metas.
IV. Treinamento - assegurar que os trabalhadores estão conscientes e
capazes de suas responsabilidades ambientais.
Segundo Dias (2006), o Sistema de Gestão Ambiental deve cumprir requisitos
quanto aos seguintes aspectos: a) Política ambiental; b) Planejamento; c)
Implementação e operação; d) Verificação e ação corretiva; e) Revisão pela
gerência.
Os futuros cenários apontam para um mundo sustentável, onde os
investimentos ambientais levam a novas atividades econômicas lucrativas e os
componentes verdes (produtos, filosofia, técnicas) passam a estar em voga global
(ROMM, 1996).
Desta forma, gestão ambiental é um processo de articulação das ações dos
diferentes agentes sociais que integram em um dado espaço com vistas a garantir a
adequação dos meios de exploração dos recursos ambientais – natural, econômico
e sociocultural – às especificações do meio ambiente (ALMEIDA, 2004).
2.5.1 Instrumentos de Comando e Controle
A política ambiental consiste num conjunto de instrumentos que buscam
minimizar os impactos da ação antrópica sobre o meio ambiente e que, com o
aprofundamento dos debates e o agravamento da crise ambiental, vem se
ampliando.
A Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981 (BRASIL, 1981), regulamentada
pelo Decreto n.º 99.274, de 06 de junho de 1990, dispõe sobre a Política Nacional de
Meio Ambiente no Brasil, estabelece seus fins e mecanismos de formulação e
aplicação.
59
Os acordos que vêm sendo realizado mundialmente sobre os impactos das
atividades econômicas têm despertado a formação de sistemas de proteção ao meio
ambiente e exige dos governos novas orientações para as políticas de
desenvolvimento e de proteção ambiental.
Os instrumentos de política ambiental têm como papel principal a função de
internalizar o custo externo ambiental. Os instrumentos de comando e controle,
embora tenham representado substancial progresso na política ambiental, são
criticados por não atingir muitos dos objetivos nos prazos estipulados, serem de
difícil aplicação e muitas vezes economicamente ineficientes (VAZ GUIMARÃES,
1993).
Os instrumentos de política ambiental contemporaneamente empregados no
mundo são de duas ordens: Instrumentos Regulatórios, do tipo Comando e Controle;
e Instrumentos de Incentivos Econômicos ou de Mercado (SOUZA, 1998).
Os instrumentos de comando e controle são os mais facilmente associados
ao poder público que, muitas vezes, a eles se limita. Padrões de emissão de
desempenho, restrições e proibições são os principais instrumentos deste tipo e
normalmente se encontram em leis estaduais (comando), com órgãos fiscalizadores
(controle). Tratam a obrigatoriedade relativa a uma ação sobre o meio ambiente,
como a emissão de licenças e a fiscalização. Um exemplo é a exigência da Licença
Ambiental para autorizar o corte de árvores. O controle se refere à fiscalização desta
ação de acordo com o que foi autorizado. Caso o interessado não cumpra as
exigências da licença, poderá ser penalizado.
Os principais mecanismos da política de comando e controle são: normas e
padrões, licenças e permissões e controle do uso do solo e da água (VAZ
GUIMARÃES, 1993). São classificados em quatro categorias:
I. Padrões ambientais de qualidade e emissão;
II. Controle do uso do solo (saneamento e áreas de proteção);
III. Licenciamento, estudo de impacto ambiental (EIA), relatório de
impacto ambiental (RIMA); e
IV. Penalidades (multas, compensações etc.)
60
São também chamados de instrumentos de regulação direta, pois implicam o
controle indireto sobre os locais que estão emitindo poluentes. Assim, o órgão
regulador estabelece uma série de normas, controles, procedimentos, regras e
padrões a serem seguidos pelos agentes poluidores e também diversas penalidades
(como multas, cancelamento de licenças), caso não cumpram o estabelecido.
Embora sejam bastante eficazes, os instrumentos de comando e controle
implicam altos custos de implementação, além disso, podem ser injustos por tratar
todos os poluidores da mesma maneira, sem levar em conta diferenças de tamanho
da empresa e a quantidade de poluentes que lança no meio ambiente.
Exemplos:
- Concessão de licenças para funcionamento de fábricas;
- Exigência de utilização de filtros em chaminés;
- Fixação de cotas para extração de recursos naturais (madeira,
minérios, pesca)
- Obrigatoriedade de substituição da fonte energética da indústria
(substituição de lenha por energia hidrelétrica em siderurgias).
Os instrumentos regulatórios, também chamados de instrumentos normativos,
instrumentos de regulamentação ou simplesmente de regulação, são políticas do
tipo “comando e controle”, e se baseiam na imposição por parte da autoridade
ambiental de normas de utilização dos recursos naturais definidas por legislação
específica.
Nesta política, ao poluidor, agente que degrada o ambiente, não se oferece
escolha: ou ele obedece às regras impostas ou é penalizado em processos judiciais
ou administrativos. Esses mecanismos dominaram a cena da política ambiental
internacional e continuam sendo a base da grande maioria dos sistemas de gestão
do meio ambiente (BARDE, 1997).
Para Hahn e Stavins (1992), a questão relevante é a comparação feita entre
políticas de comando e controle adotadas na prática e políticas idealizadas, não
praticadas, de custo mínimo, sendo que os resultados são interpretados como
ganhos potenciais da adoção de instrumentos econômicos, tais como as licenças de
poluição. Uma comparação mais realista deveria ser feita entre políticas de comando
61
e controle e políticas baseadas em instrumentos econômicos taxas, licenças, ambas
já colocadas em prática.
Desse modo, as restrições políticas e as dificuldades práticas para a
implementação de instrumentos econômicos deixariam de ser ignoradas por estudos
que se valem de fatos altamente estilizados para comparações.
Nesse contexto, os instrumentos de incentivo positivo às condutas
ambientalmente desejáveis têm recebido grande atenção. Em vista do êxito de
programas conservacionistas, fora do Brasil, como é o caso do Pagamento por
Serviços Ambientais na Costa Rica, tramitam no Congresso Nacional diversos
projetos de lei que propõem a instituição do conceito de pagamento por serviços
ambientais no Brasil, que passa a ser mais um instrumento econômico ambiental.
Para melhor compreensão, o tópico sobre instrumento econômico será
abordado a seguir.
2.5.2 Instrumento Econômico Ambiental
A diferença na área ambiental na utilização de instrumentos econômicos é
recente e, dentre aqueles voltados para a conservação, os formuladores de políticas
têm utilizado o conceito de pagamentos por serviços ambientais para que os
ecossistemas sejam manejados de maneira a fornecer determinados serviços
ambientais de melhor qualidade (FAO, 2007; MOTTA, 1997; PAGIOLA, 2004;
WUNDER, 2006).
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE),
criada em 30 de setembro de 1961, sucedendo a Organização para a Cooperação
Econômica Europeia, criada em 16 de abril de 1948, identificou mais de cem tipos
diferentes de “instrumentos econômicos” (IEs) quando, pela primeira vez, estas
políticas de gestão ambiental estavam sendo consideradas em muitos países
(OCDE, 1989).
É oportuno acrescentar que a utilização dos instrumentos econômicos
também teve apoio na Declaração Rio 1992 sobre o meio ambiente e o
desenvolvimento como um componente importante do desenvolvimento sustentável.
62
O consenso mundial sobre os impactos das atividades econômicas tem
estimulado a criação de sistemas e equipamentos de proteção ao meio ambiente e
exigem dos governos novas orientações para as políticas de desenvolvimento e de
proteção ambiental.
Estudos mais recentes feitos pela OCDE indicam que a experiência tem
demonstrado que contar com os IEs pode:
- reduzir os custos resultantes do cumprimento da legislação;
- baixar os encargos administrativos do setor público;
- melhorar as condições ambientais em termos de qualidade do ar
urbano e qualidade da água urbana;
- baixar as emissões e efluentes de resíduos tóxicos e não tóxicos;
- melhorar as condições de saúde humana, o que, por sua vez, aumenta
a produtividade econômica e baixa os custos dos serviços de saúde; e
- contribuir para a sustentabilidade institucional mediante o apoio às
instituições do setor público que tenham eficiência de custos e que
cooperem com o setor privado e com as organizações não-
governamentais.
Vale dizer que os instrumentos econômicos (IEs) estão sendo usados em
muitos países para melhorar a qualidade ambiental (MOTTA, 2006). Conhecer o
valor econômico dos recursos ambientais e determinar sua ordem de prioridade não
é suficiente para uma política ambiental, pois há necessidade de identificar os
instrumentos que irão ser utilizados para se atingir os objetivos ambientais
priorizados (MOTTA, 2006).
A despeito do crescente interesse pelos instrumentos econômicos, sua
repercussão na experiência internacional de política ambiental ainda é modesta se
comparada com a extensão em que são empregados outros instrumentos, na linha
de comando e controle (TOGEIRO DE ALMEIDA, 1994). Nesse contexto, a
categorização dos instrumentos de gestão ambiental é simplificadora, dado o rol de
possibilidades que eles atingiram atualmente.
63
Os instrumentos econômicos de política ambiental podem ser divididos em
três grupos: instrumentos de comando e controle (Command and Control Policies ou
C&C), ou regulação direta – discutido anteriormente; instrumentos econômicos
(Economic Instruments ou IE), ou de mercado, e instrumentos de comunicação,
(LUSTOSA; YOUNG, 2002; MOTTA, 2006). Neste trabalho o destaque é dado ao o
comando e controle e aos instrumentos econômicos.
Os Instrumentos de Incentivos Econômicos ou de Mercado (quadros 03 e
figura 03) aproveitam o vínculo entre o desenvolvimento e o ambiente, corrigindo ou
prevenindo falhas, aumentando o acesso a recursos e tecnologias e promovendo um
aumento equitativo da renda (NEUMANN; LOCH, 2002).
Sistema de Gestão Ambiental:
QUADRO 03 - COMANDO E CONTROLE E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
COMANDO E CONTROLE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
- controle ou proibição de produto - controle de processo, proibição ou
restrição de atividades - controle do uso de recursos naturais - padrão de poluição para fontes específicas
- taxas e tarifas - subsídios - certificados de emissão transacionáveis - sistemas de devolução de depósitos - impostos (ICMS Ecológico)
FONTE: Lustosa e Young (2002)
Localização do Pagamento por Serviços Ambientais:
FIGURA 03 - COMANDO E CONTROLE E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS/PSA
FONTE: Adaptado de Lustosa e Young (2002)
Quanto aos instrumentos econômicos (Figura 03), também conhecidos como
instrumentos de mercado, estes visam à formação de incentivos para que os
agentes poluidores internalizem custos ambientais (ou externalidades) que
COMANDO
E CONTROLE
Determina parâmetros técnicos para atividade econômica para atingir o objetivo de política pública
- Leis, regras - Fiscalização, multas - Licenciamento ambiental
Visam alterar a rentabilidade das atividades econômicas
- Subsídios e taxas - ICMS ecológico - Certificação
- PSA
INSTRUMENTOS
ECONÔMICOS
64
normalmente não seriam contabilizados em sua estrutura de custos na ausência de
tais incentivos (LUSTOSA; CÁNEPA; YOUNG, 2003).
Os instrumentos econômicos são considerados uma abordagem
complementar e mais eficiente de política ambiental. Entre as suas vantagens, pode-
se citar o fato de que diferenças de custo e controle entre os agentes são
consideradas, além do que se evitam dispêndios judiciais para aplicação de
penalidades (MOTTA; MENDES, 2001).
Mendes, Motta (1997) classificam os instrumentos econômicos em dois tipos:
a) incentivos que atuam na forma de prêmios e
b) incentivos que atuam na forma de preços.
Os incentivos na forma de prêmios requerem um comprometimento de
recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais; são basicamente
o crédito subsidiado, as isenções de imposto e outras facilidades contábeis para
efeito de redução da carga fiscal (como, por exemplo, a depreciação acumulada)
(MENDES, MOTTA 1997).
CMendes, Motta (1997) também tratam da tributação e dos subsídios (taxas,
impostos, cobranças e subsídios), esclarecendo:
- Subsídios: todas as formas de assistência financeira explícita a
poluidores ou usuários de recursos naturais, como doações,
empréstimo subsidiado, isenção de impostos, depreciação acelerada
etc. para a proteção do meio ambiente.
- Taxas de emissão: consistem em pagamentos diretos baseados na
medida ou estimativa da quantidade e qualidade de um poluente.
- Taxas de uso: consistem em pagamentos pelo custo de serviços
coletivos.
- Taxas de produto: são aplicadas a produtos que causam poluição quer
durante sua fabricação, consumo ou disposição (por exemplo,
fertilizantes, pesticidas ou baterias), com o objetivo de modificar os
preços relativos e financiar sistemas de coleta.
- Impostos: são pagamentos ao governo geral, compulsórios e “não
retributivos”, pelo uso de recursos naturais ou relacionados à poluição.
65
São “não retributivos” no sentido de que os benefícios providos pelo
governo geral aos contribuintes desses impostos normalmente não são
proporcionais ao pagamento. O termo “governo geral” é definido como
“autoridades supranacionais, a administração central e as agências
cujas operações. estão sob controle efetivo, os governos estaduais e
locais e suas administrações, os serviços de seguridade social e
entidades governamentais autônomas, excluindo empresas públicas”.
- Multas por não atendimento: são impostas sob a lei civil a poluidores
que não cumprem os requisitos e as normas ambientais e de manejo
de recursos naturais.
- Royalties e outras formas de compensação pela exploração de
recursos naturais: é um valor pago pelo empreendedor ao proprietário
do recurso natural pelo direito de explorar e comercializar esse recurso;
No Brasil, em que pese a Política Nacional de Meio Ambiente - Lei n.º
6.938/81 (BRASIL, 1981) prever três categorias de instrumentos de gestão ambiental
pública (Instrumentos Regulatórios e Punitivos; Instrumentos de Mercado ou
Incentivos Econômicos; e Instrumentos de Informação), ela é baseada
principalmente por instrumentos de comando e controle, ou seja, por regras e
padrões a serem seguidos, atribuindo penalidades aos que não as cumprirem. Esta
situação é reflexo do fato de a gestão ambiental, em nosso país, estar associada à
ideia de meio ambiente como um bem público, o qual somente pode ser
resguardado eficientemente com uma incisiva intervenção normativa e reguladora do
Estado. Os defensores desse enfoque confiam excessivamente na capacidade do
Estado em exercer os mecanismos de comando e controle (NEUMANN; LOCH,
2002).
Os incentivos econômicos que atuam na forma de preços são todos os
mecanismos que orientam os agentes econômicos a valorizam os bens e serviços
ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social
(MENDES, MOTTA, 1997).
Segundo Neumann e Loch (2002), o fato de a gestão ambiental estar
baseada essencialmente nos mecanismos fiscalizatórios e coibitivos,
paradoxalmente, tem reflexos danosos para o desenvolvimento global da sociedade,
em particular no meio rural.
66
A precária situação de sobrevivência de grande parcela dos agricultores
familiares se agrava por onerar o processo produtivo agrícola e por não propiciar os
elementos básicos que permitam ao público envolvido o cumprimento das
obrigações (NEUMANN; LOCH, 2002).
O mecanismo de gestão ambiental que incorporam incentivos econômicos é
de conhecimento e debatido; entretanto a legislação ambiental brasileira apresenta
normas e regulamentações padronizadas que se aplicam linearmente a toda
realidade rural (NEUMANN; LOCH, 2002).
Demonstra-se no quadro a seguir o cenário dos instrumentos econômicos em
que se integra o Pagamento por Serviços Ambientais.
QUADRO 04 - MECANISMOS DE GESTÃO AMBIENTAL QUE INCORPORAM INCENTIVOS ECONÔMICOS/PSA
ORIENTADOS PARA O CONTROLE ORIENTADOS PARA O MERCADO ORIENTADOS PARA O LITÍGIO
Regulamentos &
Sanções
Taxas, Impostos e Cobranças
Criação de Mercado
Intervenção de Demanda Final
Legislação da Responsabiliza
ção
Pagamento por
Serviços Ambientais -
PSA
Padrões: O Governo restringe a natureza e a quantidade de poluição ou do uso de um re-curso para poluidores individuais ou usuários do recurso. O cumprimento é monitorado e sanções (multas, fechamento, detenção) aplicadas ao descumprimento.
Cobranças por Uso ou Emissão: O Governo estabelece cobranças de poluidores individuais ou usuários de um recurso baseado na quantidade de poluição ou de uso do recurso e na natureza do meio receptor. A taxa é alta o suficiente para criar um incentivo à redução de impactos.
Licenças Comercializáveis: O Governo estabelece um sistema de licenças de poluição ou de licenças de uso de um recurso comercializáveis. O órgão ambiental leiloa ou distribui e monitora o cumprimento das licenças. Os poluidores ou os usuários do recurso comercializam as licenças a preços de mercado não controlados.
Selos Ambientais: O governo apoia um programa de rotulação que exige que se divulgue as informações ambientais sobre produção e disposição final. Aplicam-se selos ambientais aos produtos “ambientalmente saudável”.
Legislação da Responsabilização Estrita: O poluidor ou o usuário do recurso é obrigado por lei a pagar às partes afetadas por quaisquer danos.Estas recebem indenizações por meio de litígios ou do sistema judiciário.
Legislação da Política Pública Nacional do PSA – Projeto de Lei n. 5487/2009. - Há existência
de condições de aplicação de políticas locais, descentralizadas, nos Estados e Municípios.
- Incentivo
econômico ao produtor rural.
FONTE: Adaptado de Seroa da Motta (1999)
A legislação ambiental no Brasil foi elaborada de modo autocrático, sem que
se tomassem as precauções de socialização do conhecimento e geração de
alternativas que permitissem gestar as mudanças necessárias. Isso resulta em
67
conflito com as práticas agrícolas de grande parcela de agricultores familiares
localizados em áreas ecologicamente sensíveis (NEUMANN, LOCH, 2002).
As discussões sobre instrumentos de política ambiental ainda são muito
incipientes no Brasil. Nesse quadro, economistas desempenham um tímido papel na
discussão geral sobre política de meio ambiente; em contrapartida, os debates são
liderados por profissionais das outras áreas das Ciências Humanas, cientista
político, político, advogado, bem como por biólogos, engenheiro químico, engenheiro
agrônomo, engenheiro florestal, arquitetos e outros.
Em menor número são os economistas brasileiros preocupados com essa
questão específica, a ponto de lançar propostas de instrumentos baseados em
mecanismos de mercado para a política ambiental brasileira. Mais rara ainda, é a
sugestão de propostas governamentais baseadas em instrumentos econômicos
(TOGEIRO DE ALMEIDA, 1994).
Segundo Titenberg (1990), os defensores das vantagens teóricas dos
instrumentos econômicos reconhecem que as economias de custo proporcionadas
por sistemas de incentivos econômicos idealizados podem estar superestimadas, e
conclui que “as economias de custo potencial da adoção de alternativas baseadas
em incentivos econômicos parece ser correta”.
Dessa forma, a gestão ambiental pretende cuidar de políticas que preservem
o que restou da natureza ou mesmo recuperem ambientes em situações de
degradação (RUSCHEINSKY, 2004).
É necessário, abandonar o tradicional e impactante modelo de
crescimento econômico a qualquer custo e buscar dar cunho prático ao
paradigma do desenvolvimento sustentável, e nessa perspectiva o Pagamento
por Serviços Ambientais, mediante instrumentos econômicos, na forma de
incentivos, pode e já vem sendo alcançado resultados mais palpáveis6.
Assim, o estabelecimento de preços adequados para recursos e produtos
econômicos é uma ferramenta fundamental na análise de políticas. O valor
econômico de serviços ambientais e recursos disponibilizados pelo ambiente, bem
6 Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Seminário sobre Pagamento por Serviços
Ambientais, com objetivo de colher subsídios para a elaboração do parecer ao Projeto de Lei n. 792/2007, que dispõe sobre a definição de serviços ambientais e dá outras providências, Brasília/2009.
68
como os efeitos ambientais das atividades econômicas, pode ser captado pelo
mercado nos programas de Pagamento por Serviços Ambientais.
2.5.3 Externalidades
As externalidades se revelam quando o impacto de uma decisão de consumo
ou a produção de um bem afeta outros consumidores ou produtores em outros
mercados, não se restringindo aos participantes dessa decisão. Tais impactos não
são reputados no preço de mercado do bem em questão e pode ser positiva, quando
um benefício externo é gerado, ou negativa, quando um custo externo é imposto a
terceiros (SIMIONI, 2009).
As externalidades estão presentes sempre que terceiros ganham sem pagar
por seus benefícios marginais ou percam sem ser compensados por suportarem o
malefício adicional. Dessa forma, na presença de externalidades, os cálculos
privados de custos ou benefícios diferem dos custos ou benefícios da sociedade.
Externalidade existe quando o bem-estar de um indivíduo é afetado, não só pelas
suas atividades de consumo como também pelas atividades de outros indivíduos
(MOTTA, 2006).
A externalidade positiva pode ser dos benefícios externos, muitas vezes não
expressados em pagamento, mas traduzidos em melhorias indiretas, quando
representam benefícios aos agentes sem que estes os retribuam. Constituem alguns
exemplos: tecnologias ambientais limpas que reduzem o custo de produção, a
preservação de uma área florestal que favorece a proteção do solo de outras
propriedades ou ainda a valorização das propriedades de determinado bairro em
função da construção de uma avenida, uma praça ou uma universidade.
Na externalidade negativa, quando a atividade de um agente econômico afeta
negativamente o bem-estar ou o lucro de outro agente e não há nenhum mecanismo
de mercado que faça com que esse último seja recompensado (MONTORO FILHO,
1998). Os exemplos mais comuns são a degradação ou exaustão de recursos
ambientais decorrentes das atividades de produção e consumo de certos bens que
levam a problemas de saúde humana, a geração de detritos e poluição que
destroem a fauna e flora, ou no caso da construção de uma indústria que lança
69
resíduos no meio ambiente, que, além de desvalorizar o imóvel residencial, pode
causar problemas de saúde aos seus moradores.
Ainda, Motta (2006) argumenta que as externalidades são manifestações de
preços com baixa eficiência, decorrentes geralmente da indefinição de direito de
propriedade e da observação dos princípios de não exclusividade e não-rivalidade
que impedem a transação dos bens públicos em mercados específicos,
impossibilitando a transformação do seu valor em preços.
No caso dos recursos naturais, esse é considerado propriedade de ninguém,
e numa economia de livre mercado, nenhum agente específico pode exigir direitos
sobre ele; é considerado um bem sem preço e, portanto, não cabe qualquer
compensação monetária pela sua danificação, ou seja, o poluidor, por vontade
própria, não precisa reparar suas ações danosas.
2.6 RELAÇÃO DA ECONOMIA COM O MEIO AMBIENTE
Foi somente no final do século XIX, a partir dos estudos de Charles Darwin
sobre a evolução das espécies, que os cientistas perceberam as interações que
existem entre os seres vivos e tudo o que os cerca.
A dependência do ser humano em relação aos recursos naturais é um fato,
qualquer que seja o estágio de seu desenvolvimento tecnológico. Sem solo, água e
ar em condições adequadas, não há sobrevivência possível (GRANZIEIRA, 2009).
Para Viegas (2005), o mundo vem enfrentando desde o último século uma
série de transformações importantes e, ao mesmo tempo, desafiadoras no que diz
respeito à manutenção da vida na Terra.
Segundo Costa (2005), o campo da economia que aplica a teoria econômica
a questões ligadas ao manejo e à preservação do meio ambiente é chamado de
Economia Ambiental ou Economia do Meio Ambiente.
Para Milaré (2007), a economia não pode prescindir da ecologia, sob pena de
fracasso após cada ciclo de atentados contra a natureza. Segundo Philippi Jr. e
Alves (2005), as necessidades humanas tendem a se multiplicar indefinidamente ou
infinitamente.
O Direito Natural Moderno desde Hobbes, Rousseau e Kant projeta outros
olhares sobre o mundo natural, bem diferente daqueles canonizados pelo
70
pensamento medieval, que privilegiou a transcendência do sobrenatural e depreciou
o mundo dos fenômenos e da realidade terrestre, enfim, a natureza pura e simples.
O'Connor (1999) define capital natural como um conceito híbrido, formado a partir da
economia e da ecologia e ressalta a importância da qualidade ambiental como pré-
condição para o bem-estar da sociedade humana e sua sustentabilidade,
econômica, no longo prazo.
A ciência econômica só recentemente se interessou pela questão ambiental,
mas o capital natural está sujeito à deterioração, que pode ser decorrente, por
exemplo, da extração de recursos naturais, de modificações no uso da terra e da
sobrecarga de resíduos. Para Almeida (2009) esta deterioração pode ser evitada por
meio de práticas ambientalmente sustentáveis.
O desenvolvimento requer o uso sustentável do capital natural. O valor
econômico dos recursos ambientais geralmente não é observável no mercado por
meio de preços que reflitam seu custo, que segundo Motta (2006), como os demais
bens e serviços presentes no mercado, seu valor econômico deriva de seus
atributos, com a peculiaridade de que estes atributos podem ou não estar
associados a um uso.
Os ecossistemas fornecem para humanidade uma gama de produto e
serviços. Em razão de nossos atuais hábitos de consumo, tais recursos são
fundamentais para a coletividade (SLONGO, 2010).
Diante disso, na óptica da economia ambiental, são feitas suposições de que
as externalidades, bem como as contribuições advindas de um recurso ou serviço
ambiental, não negociáveis no mercado, podem receber uma valoração adequada.
2.7 SERVIÇOS AMBIENTAIS
Os serviços ambientais ou serviços dos ecossistemas são todos os benefícios
que os recursos naturais fornecem aos seres humanos. São processos dos
ecossistemas e seus componentes que ajudam a sustentar e satisfazer a vida
humana, importantes na manutenção da vida na terra (DAILY, 1997).
O conceito de serviços ecossistêmicos é usado para
destacar a relação entre bem-estar humano e a riqueza natural (MEA, 2003).
71
Na Organização Mundial do Comércio (OMC), o conceito de serviços
ambientais é delimitado no mandato negocial de Doha, sob a ótica das negociações
para a liberalização do comércio de bens e serviços ambientais.
Segundo Daily (1997), os serviços dos ecossistemas referem-se a uma série
de condições e processos por meio dos quais os ecossistemas naturais, e as
espécies, ajudam a manter e a satisfizer a vida humana.
Parte desses serviços prestados pelo meio ambiente é denominada “serviços
ambientais” ou “serviços ecológicos” (ALTMANN; RECH, 2009).
A ausência dos serviços ambientais representa um significativo prejuízo à
humanidade, a partir do momento em que ela passa a despender esforços técnicos
e financeiros para gerar os serviços que outrora eram gratuitos (SCHMID;
ACEVEDO, 2011).
Tanto na lista da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), como do Acordo de Cooperação Ásia-Pacífico (APEC), serviços
ambientais são definidos pelo seu uso final, classificados em três atividades
principais: “controle de poluição” (atmosférica, hídrica, do solo e sonora); “gestão de
recursos” (destaque para sistemas de purificação e abastecimento de água potável);
e “tecnologia e produtos limpos ou eficientes no uso de recursos naturais”
(ALMEIDA, 2004).
Observa-se que na Organização Mundial do Comércio (OMC) há uma
tendência de enquadrar os serviços ambientais no rol dos demais serviços,
vinculados a bens de consumo tradicionais.
O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) tem
continuo trabalho para a realização de três objetivos principais entre os serviços
ambientais: conservação da diversidade biológica, a utilização sustentável dos seus
componentes e a partilha justa e equitativa dos benefícios resultantes da utilização
dos recursos genéticos. Nesta seara, destacam-se quatro tipos de serviços
ambientais: a) armazenamento e sequestro de carbono, quando, por exemplo,
agricultores são pagos para manter e plantar árvores adicionais; b) proteção de
biodiversidade, em que doadores pagam à população local para reservar ou
restaurar áreas florestais, a fim de criar corredores biológicos; c) proteção de
recursos hidrológicos, em que os usuários de água à jusante pagam aos agricultores
72
localizados a montante para que adotem usos da terra que limitam o desmatamento,
a erosão do solo e riscos de inundação; e d) proteção de beleza cênica, quando, por
exemplo, uma operadora de turismo paga a comunidades locais para não caçar em
florestas usadas em turismo de observação da vida selvagem (FAO, 2007;
MIRANDA; DIEPERINK; GLASBERGEN, 2006; WUNDER; THE; IBARRA, 2005);
WUNDER, 2006).
A compensação econômica é representada pelo que se chama de
Pagamento por Serviços Ambientais, mecanismo que representa a transformação do
conceito ecológico de conservação ambiental, na valoração econômica e
manutenção do serviço ambiental (SCHMID; ACEVEDO, 2011).
Para definir o pagamento por serviços ambientais, podem-se utilizar cinco
critérios definidos pelo economista Alemão Sven Wunder (2005, 2006):
a) ser uma transação voluntária;
b) ter um serviço ambiental bem definido ou um uso da terra que
possa assegurar o fornecimento de um serviço ambiental;
c) existir pelo menos um comprador, ou usuário, de serviço ambiental;
d) existir pelo menos um vendedor, ou fornecedor, de serviço
ambiental;
e) haver condicionalidade, isto é, se e somente se o fornecedor do
serviço ambiental assegurar o seu fornecimento.
No entanto, a natureza voluntária significa que os resultados socialmente
eficientes só serão alcançados se os proprietários se inscreverem nos respectivos
programas, e cumprir as exigências da sua gestão (PAGIOLA, 2008).
A necessidade de haver compradores e vendedores de serviços ambientais
(item "c" e "d") poderia configurar um "mercado de serviços ambientais", sugerindo
que agentes múltiplos interagiriam de maneira competitiva para barganhar pelo
melhor preço, determinado pela oferta e demanda. Contudo, se um único comprador
de serviço ambiental paga a um único fornecedor, não se configura um mercado. No
pagamento por serviços ambientais, o princípio é que duas partes podem negociar
um acordo bilateral capaz de colocá-los numa situação melhor do que a que
estavam, de modo que é usado o termo "pagamento" e não "mercado"
(ROBERTSON; WUNDER, 2005).
73
A compensação econômica é representada pelo que se chama de
Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), mecanismo que representa a
transformação do conceito ecológico e purista de conservação ambiental para uma
nova visão, calcada na valoração econômica e geração de renda pela manutenção
do serviço ambiental como mecanismo garantidor de sua perpetuidade.
A principal característica do PSA está em manter um fluxo de uma edição de
"serviços" ecossistêmico especifico, tais como água potável e ou a biodiversidade,
em troca de algo de valor econômico (INEP). Uma das formas mais difundidas e de
fácil compreensão do PSA é um transação entre os usuários de água.
Os programas de pagamentos por serviços ambientais são ainda incipientes e
recentes, nos países desenvolvidos tem origem em políticas agrícolas que procuram
limitar a degradação ambiental de práticas intensivas, cujo abandono é
compensado. Em geral, há suporte legal e mecanismos para fazer cumprir os
contratos, que criam condições para que o fornecimento de serviços ambientais
tenha continuidade ao longo do tempo (WUNDER, 2005, 2006; FAO, 2007).
Entretanto, a definição de PSA apregoada por Wunder (2005) esbarra-se em
algumas críticas, dentre as quais as de Hercowitz et al (2009), Swallow et al (2007),
que concordam na existência de restrições, considerando-a inútil sob o prisma de
descrição e análise das variedades de mecanismos que vêm sendo negociados, por
influir nas inter-relações entre as pessoas com interesses distintos na gestão
ambiental e nos serviços ecossistêmicos.
A distinção relacionada ao tipo de comprador pode ser feita, entre PSA
privados (aqueles financiados diretamente pelos usuários dos serviços) e PSA
públicos (em que o Estado atua como comprador, representando os usuários de
serviços ambientais) (WUNDER, 2008).
No entanto, no âmbito dos mecanismos de PSA, emerge um princípio menos
conhecido se comparado com o princípio do poluidor pagador. O principio referido
trata-se do “protetor-recebedor” que, por definição conceitual simplista, seria “quem
conserva deve receber um pagamento”, ou seja, quem presta ou contribui para um
benefício ambiental deve ser de alguma forma ser recompensado, ao menos pelos
custos que suportou (FURLAN, 2008).
74
Fagnello (2007) comunga com essa ideia e preceitua, de acordo com o
princípio protetor-recebedor, que o agente público ou privado que protege um bem
natural em beneficio da comunidade, devido às práticas que conservam a natureza,
deve receber os benefícios como incentivo pelo serviço de proteção ambiental
prestado.
Diante disso os ecossistemas fornecem à sociedade uma vasta gama de
serviços, como os fluxos de água limpa para o solo produtivo.
2.7.1 Panorama no Mundo da Aplicação do Pagamento p or Serviços Ambientais
Em 2005, a Avaliação Ecossistêmica do Milênio (MA) destacou que, apesar
dos progressos na identificação dos problemas ambientais, havia poucos avanços
práticos. Em 2007, por uma iniciativa do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), a Economia dos Ecossistemas e Biodiversidade propõe uma
maior conscientização para instigar mudanças políticas significativas em relação ao
valor econômico dos serviços dos ecossistemas.
As conclusões da Avaliação Ecossistêmica do Milênio (MA) dão como
ameaça de degradação da biodiversidade um novo significado na esfera
internacional. O que motivou discussões, ainda em curso, sobre a criação de uma
política de ciência internacional de plataforma sobre a Biodiversidade e Serviços
Ambientais para espelhar o Painel Intergovernamental sobre mudança climática.
Mas, as Nações Unidas defende em um Relatório de Pagamento por Serviços
Ambientais (PSA) como uma garantia de práticas sustentáveis. Em abril de 2008 foi
apontada pela Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação
FAO - no Relatório “O Estado Mundial da Agricultura e Alimentação”, sinaliza o
documento:
Os programas de Pagamento por Serviços Ambientais constituem um esforço para se obter os incentivos adequados, proporcionando resultados corretos, tanto para os agricultores quanto para os usuários que refletem benefícios sociais, ambientais e econômicos reais (FAO, 2007).
75
Experiências com o Pagamento de Serviço Ambiental feitas em várias partes
do mundo têm mostrado que há uma série de condições necessárias à sua
implementação (WUNDER, 2006).
Entretanto, a noção de pagamento por serviços ambientais prestados decorre
de algumas experiências bem-sucedidas, como a proteção dos rios que abastecem
a cidade de Nova York (SHIKI, 2010).
A experiência de PSA em Nova York utilizou a combinação de usos do solo
passíveis de receber pagamentos, incluindo agricultura e florestas, como é chamado
o Programa de Bacias de Nova York (ANTONIAZI, 2008). Em vez de investir na
construção de uma planta para tratamento de água para cumprir exigências, a
Prefeitura de Nova York iniciou um abrangente programa de conservação e
recuperação das duas bacias de onde é retirada água para 90% da população
(POSTEL, THOMPSON, BARTON, 2005; ANTONIAZI, 2008).
Kosoy et al. (2006) alertam que, devido às dificuldades do método de
valoração econômica dos recursos naturais e pelas falhas de mercado, esse
pagamento se efetiva em função dos custos de oportunidade, ao invés de uma
valoração dos serviços prestados, sendo mais fácil compensar comunidades do que
adotar melhores práticas de sustentabilidade.
Para que esquemas de PSA sejam eficientes, é fundamental analisar seus
custos de transação (ANTONIAZI, 2008). Os altos custos de transação dos estudos
preliminares e de implementação das experiências atuais podem tornar os sistemas
de PSA muito caros se comparados a outros sistemas de gestão (ANTONIAZI,
2008).
Pagamentos por serviços ecossistêmicos (PSE) ou Pagamento por serviços
ambientais (PSA), têm atraído considerável interesse de pesquisadores e
formuladores de políticas, como um mecanismo de incentivo, com vistas a alcançar
os objetivos de conservação em terras privadas (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER,
2008; WUNDER, 2008; LANDELL-MILLS; PORRAS, 2002).
Atualmente, muitos destes serviços ambientais estão subavaliados ou não
têm valor econômico (DAILY, 1997). A avaliação mais abrangente dos serviços dos
ecossistemas é feita pela Avaliação Ecossistêmica do Milênio, que incluiu mais de
1.300 cientistas de 95 países - constatou que mais de60% dos serviços ambientais
estudados estão sendo degradados rapidamente (MEA, 2003).
76
2.7.2 Algumas Experiências de Pagamento por Serviço s Ambientais no Contexto Internacional
a) Costa Rica
Segundo a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Costa Rica é
um dos países pioneiros, quanto ao pagamento por serviços ambientais (PSA)
bem-sucedido em escala nacional. Nos termos da (OEA) o programa mais
conhecido é o da
Costa Rica, que por meio de políticas públicas se comprometeu com a sustentabilidade ambiental no país, na conservação dos recursos naturais e, considerando a experiência de mais de 20 (vinte) anos com o Programa de Incentivos do setor florestal e do Sistema de Áreas Protegidas, onde estabeleceu as bases para o desenvolvimento do Programa de Pagamento por Serviços Ambientais (OAS, 2010).
Na Costa Rica, o Programa de Pagamentos de Serviços Ambientais foi
lançado pelo Fundo Nacional de Financiamento (FONAFIFO) em 1996, para
beneficiar médias empresas, pequenos proprietários, cujas florestas eram
adequadas para as atividades florestais, com o objetivo de promover a
conservação e recuperação da cobertura florestal do país (FONAFIFO, 2010).
b) México
Para compensar a escassez de água e o desmatamento, o México criou um
programa de pagamentos de serviços ambientais hidrológicos em 2003. O
programa prevê incentivos econômicos para evitar o desmatamento em áreas com
graves problemas de água, mas onde a silvicultura comercial, no curto ou médio
prazo, pode não coincidir com o custo de oportunidade da conversão do uso da
terra para a agricultura ou a pecuária. O programa prevê pagamentos diretos aos
proprietários de floresta em excelente estado, paga para a conservação de bacias
hidrográficas e de manejo e recuperação de florestas temperadas e tropicais
associados com o abastecimento de água às comunidades. É financiado por de
uma parcela das taxas de água recolhidas no âmbito de Lei Federal. O programa
paga 400 pesos (36,9 dólares EUA) por hectare para a floresta e 300 pesos ($27,7
dólares EUA) para outros tipos de propriedade rural, e permite que sejam
beneficiados com tais pagamentos proprietário rural com até 200 (hectares). Em
2007 cerca de 480.000 (quatrocentos e oitenta mil hectares) foram abrangidos pelo
programa por meio de 879 contratos (FAO, 2007).
77
c) França
A empresa de água Perrier Vittel, propriedade da Nestlé, verificou que seria
mais barato investir na conservação da terra em torno de seus aquíferos, para
melhorar as questões de qualidade da água encontrada em 1990. Assim, eles
compraram 600 hectares e os produtores rurais locais assinaram contratos de
conservação de longo prazo (UNEP, 2006).
Agricultores na bacia do Reno no nordeste da França recebem uma
compensação ao adotar pecuária leiteira menos intensiva de pastagens, gestão na
melhora dos resíduos de animais e reflorestar as zonas sensíveis (UNEP, 2006).
d) Chile
Os proprietários particulares de imóveis rurais no Chile têm investido em
áreas protegidas privadas principalmente para fins de conservação e áreas de alta
biodiversidade. Os pagamentos foram voluntários e impulsionados por um desejo de
complementar iniciativas governamentais de conservação de habitats críticos
(UNEP, 2006).
2.7.3 Determinantes da participação do produtor rur al em programas de PSA
Segundo Pagiola (2004) os pagamentos por serviços ambientais vão ter
efeitos desejados apenas se chegarem aos proprietários da terra, de forma a influir
em suas decisões sobre como usar a terra.
A decisão de participação do produtor rural também pode ser realizada por
um tratado (contrato de participação de um projeto) como uma variável contínua ou
se o proprietário rural possuir uma intensidade ótima de participação. Neste caso, a
intensidade é medida pela quantidade de terrenos inseridos no programa, a
extensão da mudança de práticas de uso da terra ou de gestão, ou pelo tempo de
permanência como participante do projeto (ERVIN; ERVIN, 1982; BONNIEUX et al.,
1998).
De forma geral, os agricultores não costumam adotar práticas de manejo que
mantenham ou aumentem o fornecimento de serviços ambientais, porque tais
práticas tendem a reduzir os benefícios líquidos provenientes da agricultura. Vale
dizer, os esforços adicionais para realizar mudanças mais favoráveis ao meio
ambiente, os sistemas produtivos e (ou) para não utilizar recursos naturais capazes
78
de originar renda aos agricultores, geram custos de oportunidade (FAO, 2007; ISA,
2007; WUNDER, 2005).
Assim, os pagamentos para os fornecedores de serviços ambientais devem
ser, pelo menos, iguais aos custos de oportunidade dos principais usos da terra, com
os quais os agricultores se deparam ao realizar mudanças em suas práticas
produtivas, de modo a fornecer maiores níveis de serviços ambientais (FAO, 2007;
PAGIOLA et al., 2004).
Esses provedores podem ser proprietários rurais que adotam práticas
conservacionistas ou preservam áreas florestadas (LANDELL-MILL; PORRAS,
2002).
Num esquema simplificado de PSA, numa bacia hidrográfica, beneficiários de
uma melhoria, como manutenção da qualidade da água ou regulação da vazão,
pagariam os provedores deste serviço a montante da bacia.
Nos últimos anos, várias experiências de esquemas de PSA em bacias
hidrográficas foram implementadas, sendo que há pelo menos 36 experiências
somente na América Latina. A maior parte dos casos visa aumentar a disponibilidade
e (ou) qualidade da água para consumo humano em áreas urbanas ou para geração
de energia hidrelétrica (ANTONIAZI, 2008).
Diferentes Serviços Ambientais relacionados com a água foram analisados
pela Agência Nacional de Água (ANA) para que pudesse engajar nos projetos de
Produtor de Água e na Política Pública de Pagamento por Serviços Ambientais
regionais implantadas, conforme se vê adiante, quadro 05.
79
QUADRO 05 - DIFERENTES SERVIÇOS AMBIENTAIS RELACIONADOS COM A ÁGUA ANALISADOS PELA ANA - AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUA
Exemplos de Pagamentos do mercado de água
Serviços relacionados com a água
Fornecedor
Compra- dor
Instrumentos
Impactos florestais
Pagamento
França: Pagamentos Perrier Vittel para a Qualidade da Água
Água potável de qualidade.
Produtores de leite e proprietários de florestas.
Engarrafador de água mineral – que utiliza dos recursos naturais.
Pagamentos para o engarrafador/ proprietário.
Melhoria agrícola. Práticas e reflorestamento em áreas prioritárias.
Reflorestamento com pouco impacto, porque o programa concentra-se na agricultura.
Vittel paga sobre cada fazenda US$ 230 por hectare em um ano, no período de 07 anos.
Costa Rica: FONAFIFO e de Pagamentos de Serviços Utilitários Hidrelétrica de Bacias Hidrográficas
Regularidade de fluxo de água para geração de
Hidroeletricidade.
Propriedade privada de floresta.
Hidroelétrica privada, utilizada pelo Governo da Costa Rica e ONG local
Pagamentos feitos pela empresa (PRSI) de energia através de uma ONG local para os proprietários; pagamentos complementados por fundo do Governo.
Aumento da extensão das florestas, expansão das florestas através de proteção e regeneração.
Os proprietários rurais que protegem suas florestas.
Colômbia: Associações para Pagamento de Irrigadores "Rio Cauca”
Melhoria na base de fluxo e redução de sedimentação na irrigação de canais.
Proprietário de floresta.
Associações de irrigadores Governo e agências.
Pagamentos voluntários às associações e agências governamentais para o proprietários da floresta; compra pela agência de terras.
Reflorestamento, controle da erosão, nascentes e e desenvolvimento da microbacia de comunidades.
Os membros da Associação, voluntariamente paga a utilização da água.
FONTE: UNEP (2006)
Neste contexto, há uma adaptação para a realidade brasileira, dos projetos
examinados, os produtores rurais devem ter sua propriedade dentro de um Comitê
de Bacia Hidrográfica e que este Comitê faça parte de um Programa de PSA como
regra, apoiado pela Agência Nacional de Águas (ANA). Nas regiões onde o Comitê
de Bacias for ativo, provavelmente este será melhor agente a gerir esquemas de
PSA, exatamente por ser o órgão gestor do território na escala de bacias
hidrográficas (ANTONIAZI, 2008).
Nos projetos examinados, cada um deles tem seguido as orientações técnicas
da Agência Nacional de Água (ANA) com adaptações regionais distintas, conforme
se pode observar nas informações trazidas nos itens dos projetos nas cidades de
Extrema/MG, Apucarana/PR, Rio Claro/RJ e no Estado do Espírito Santo.
80
2.8 DISPOSIÇÃO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS E PSA NO BRASIL
Os programas de PSA buscam o desenvolvimento e a aplicação de projetos
regionais que incentivem a compensação financeira aos produtores que contribuem
para a proteção e recuperação dos corpos hídricos mananciais de abastecimento
público. Inicialmente deve-se traçar a percepção ambiental dos produtores,
demonstrando que o adequado manejo do solo e a recuperação da vegetação nativa
geram benefícios externos e internos à propriedade agrícola, com o assunto sendo
tratado de maneira sistêmica e holística há resultados satisfatório (WUNDER, 2005).
Existem diversas possibilidades para implantação de PSA no Brasil, seja por
meio de mecanismos privados de negociação, seja por meio de políticas públicas
(ANTONIAZI, 2008). Os projetos examinados nesta dissertação, o PSA é tratado por
meio de políticas públicas.
As bacias hidrográficas são áreas de drenagem de um corpo d’água,
delimitadas por divisores de águas, cujo ciclo hidrológico, diversos fatores
ambientais interagem e interferem. Uma bacia hidrográfica é a unidade que melhor
reflete os efeitos das atividades humanas no ecossistema, e a Política Nacional de
Recursos Hídricos, instituída por meio da Lei n.º 9.433/1997, adotou a bacia
hidrográfica como unidade de gerenciamento (ANTONIAZI, 2008).
Alguns programas de governos municipais já oferecem pagamentos aos
produtores que protejam as áreas de mananciais, como são os projetos analisados
nesta dissertação nos Município de Extrema/MG, Apucarana/PR, Rio Claro/RJ e as
políticas públicas no Estado do Espírito Santo.
2.8.1 Programa Produtor de Água
O conceito do Produtor de Água tem foco no serviço ambiental “água” e visa
propiciar melhorias na qualidade da água e na regularização das vazões médias dos
rios em bacias hidrográficas de importância estratégica para o país, por meio da
redução da erosão e do assoreamento de mananciais no meio rural, mediante ações
de conservação e restauração de florestas nativas, e de ações e práticas de
conservação de solo (VEIGA7, 2010 apud PEREIRA, 2010).
7 VEIGA, Fernando. Gerente de Serviços Ambientais do Programa de Conservação da Mata Atlântica e Savanas Centrais, TNC – The Nature Conservancy. In: Conservador das Águas. Prefeitura Municipal Extrema/MG. Extrema: 2010.
81
Na definição de Veiga (2006), o programa Produtor de Águase enquadra na
geração de renda mediante de pagamentos recebidos por produtores rurais
(preferencialmente localizados nas cabeceiras da bacia) incluídos no programa, na
geração de emprego para a mão-de-obra executora dos serviços de plantio e
manutenção dos viveiros e na geração de novos conhecimentos sobre a relação
floresta-água.
No Brasil o Programa Produtor de Água tem as estruturas no Projeto
Conservador das Águas, e na cidade de Extrema, interior sul de Minas Gerais, foi
estabelecida a primeira experiência municipal do projeto no Brasil voltado à
preservação dos recursos hídricos.
A base da estrutura deste Projeto Conservador das Águas e seus
desdobramentos, entre o somatório da gestão de recursos hídricos com a gestão
ambiental em conformidade com a Política Nacional de Recursos Hídricos, por meio
da Lei n.º 9.433/97, art. 3º, inciso III e V, e sua base legal Municipal é a Lei n.º
2.100/05 e Decretos n.º 1.703/06 e 1.801/06, que serviu de balizamento para que a
Agência das Águas fomentasse o Programa Produtor de Água.
Este Programa tem a interface de instrumento de preservação de mananciais
de água, seu principal objetivo é o Pagamento de Serviços Ambientais (PSA),
transferir recursos, monetários ou não, àqueles que voluntariamente ajudam a
conservar a biodiversidade dos ecossistemas, àqueles que efetivamente produzem
serviços ambientais (ANA, 2010).
Segundo Santos (2010), a utilização do instrumento econômico Pagamento
por Serviços Ambientais (PSA) como ferramenta para a adequação hidro-ambiental
das propriedades rurais no Brasil iniciou-se em 200, com os estudos da Agência
Nacional de Águas, relativos ao Programa Produtor de Água. A ideia subjacente é:
se pelo princípio do usuário-pagador, os usuários de água devem pagar pelo seu
uso, pelo mesmo princípio, visto agora do lado dos produtores de serviços
ambientais como provedor-recebedor, aqueles que contribuem para melhoria da
qualidade da água ou ampliação de sua oferta devem receber por isso, por
aportarem benefícios sociais às bacias hidrográficas (ANA, 2010).
Para estabelecer um PSA no Programa Produtor de Água, é preciso,
primeiramente, definir qual a área realmente relevante a ser preservada. Esse
primeiro passo é chamado de diagnóstico socioambiental. Após o mapeamento da
82
área, é preciso criar parcerias, engajando no processo instituições relevantes que
promovam práticas ambientais elegíveis. Outro caminho é a identificação de
potenciais agentes financeiros que possam ajudar. Por último, é preciso definir
papéis e responsabilidades, criando-se uma Unidade de Gestão de Projeto (UGP), a
qual tem como função distribuir tarefas (ANA, 2010).
A caracterização do mercado de pagamento por serviços ambientais (PSA) é
feita por uma transação contratual entre um comprador e um vendedor, incluindo um
serviço ou um conjunto deles (ANA, 2010).
Os projetos para serem caracterizados com a marca “produtor de água”,
devem possuir as seguintes características, conforme indica a ANA, (2010):
a) utilização de PSA – pagamento por serviços ambientais, na
categoria Proteção Hídrica;
b) aplicação na área rural beneficiando, preferencialmente, pequenos
proprietários rurais;
c) bacia hidrográfica como unidade de planejamento;
d) privilegiar práticas sustentáveis de produção; e
e) sistema de monitoramento de resultados.
Para implementar um projeto de Produtor de Água, é necessária a análise da
viabilidade da criação de um mercado de PSA na bacia ou no município. Analisar se
há interessados em pagar pelo serviço ambiental e se há produtores rurais
interessados em prestar este serviço. Esses projetos acontecem em parcerias entre
instituições atuantes na bacia ou no município, que são as Prefeituras, os Comitês
de Bacia, as Empresas de Saneamento, os Órgãos ligados à área ambiental e as
ONGs. Ao produtor interessado em participar, basta entrar em contato com a
Secretaria de Meio Ambiente do município, ou, se existir, com o Comitê de Bacia na
qual sua propriedade está inserida, para consultar a viabilidade de aplicação de um
Projeto do Programa Produtor de Água em sua Região (ANA, 2010).
2.8.2 O Projeto de Lei 5.487/2009 do Poder Executiv o
No Brasil o Projeto de Lei n.º 5487/2009 institui a Política Nacional dos
Serviços Ambientais, cria o Programa Federal, de Pagamento por Serviços
83
Ambientais e estabelece formas de controle e financiamento deste Programa; tem
como objetivo disciplinar a atuação do Poder Público em relação aos serviços
ambientais, de forma a promover o desenvolvimento sustentável e a aumentar a
provisão desses serviços em todo território nacional.
Pelo Projeto de Lei n.º 5.487/2009, será constituído, no âmbito do Ministério
do Meio Ambiente, o Comitê Gestor do Programa Federal de Pagamento por
Serviços Ambientais, composto por representantes da União e da sociedade civil,
cabendo-lhe acompanhar a implementação e propor aperfeiçoamentos ao PFPSA,
bem como avaliar o cumprimento das metas estabelecidas nos projetos
Há a possibilidade, no PL n.º 5.487/2009, de utilizar dos seguintes
instrumentos, com finalidade de cumprir os objetivos da Política: a) planos e
programas de pagamento por serviços ambientais; b) captação, gestão e
transferência de recursos, monetários ou não, públicos ou privados; c) assistência
técnica e capacitação voltada à promoção de serviços ambientais; d) inventário de
áreas potenciais para a promoção de serviços ambientais; e) Cadastro Nacional de
Pagamento por Serviços Ambientais, cujas informações integrarão o Sistema
Nacional de Informação Ambiental (SISNIMA), e que conterá, no mínimo, os dados
de todas as áreas contempladas, os respectivos serviços ambientais prestados e as
informações sobre os planos, programas e projetos que integram a Política.
O legislador propõe neste Projeto de Lei que os serviços ambientais sejam
constituídos de 03 (três) modalidades de serviços:
a) serviços de aprovisionamento: que resultam em bens ou produtos
ambientais com valor econômico, obtidos diretamente pelo uso e
manejo sustentável dos ecossistemas;
b) serviços de suporte e regulação: que mantêm os processos
ecossistêmicos e as condições dos recursos ambientais naturais,
de modo a garantir a integridade dos seus atributos para as
presentes e futuras gerações;
c) serviços culturais: serviços associados aos valores e
manifestações da cultura humana, derivados da preservação ou
conservação dos recursos naturais;
No Projeto de Lei n.º 5.487/2009, distinguem-se o pagamento por serviços
84
ambientais, o pagador de serviços ambientais e o recebedor do pagamento pelos
serviços ambientais, conforme a figura 04:
FIGURA 04 - PROJETO DE LEI N.º 5.487/2009
FONTE: BRASIL (2009)8
No bojo do Projeto de Lei n.º 5.487/2009, o Programa Federal de Pagamento
por Serviços Ambientais (PFPSA) terá como objetivo incentivar a implementação no
âmbito da União o pagamento das atividades humanas que melhorarão ou
recuperarão os ecossistemas que geram serviços ambientais por meio dos seguintes
programas (BRASIL, 2009)9:
- Subprograma Floresta - pagamento para os povos e agricultores;
- Subprograma Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN),
pagamento a quem institui RPPNs seja Pessoa Física e (ou) Jurídica;
- Subprograma Água - pagamento aos que estão ocupando áreas
situadas em bacias hidrográficas.
O Subprograma Água tem como finalidade gerir ações de pagamento aos
ocupantes regulares de áreas de até quatro módulos fiscais situados em bacias
hidrográficas de baixa disponibilidade e qualidade hídrica, atendidas as seguintes
diretrizes:
8 PL n. 5.487/2009, Art. 2, inciso II, III e IV. 9 PL n. 5.487/2009, Art. 5º.
PL 5.487/2009 institui : - Política Nacional dos Serviços Ambientais, - Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, - Estabelece formas de controle e financiamento:
Pagamento por serviços ambientais: retribuição, monetária ou não, às atividades humanas de restabelecimento, recuperação, manutenção e melhoria dos ecossistemas que geram serviços ambientais e que estejam amparadas por planos e programas específicos.
Pagador de serviços ambientais: aquele que provê o pagamento dos serviços ambientais.
Recebedor do pagamento pelos serviços ambientais: aquele que restabelece, recupera,mantém ou melhora os ecossistemas no âmbito de planos e programas específicos
85
I. prioridade para bacias ou sub-bacias abastecedoras de sistemas públicos de fornecimento de água para consumo humano ou contribuintes de reservatórios;
II. prioridade para diminuição de processos erosivos, redução de sedimentação, aumenta da infiltração de água no solo, melhoria da qualidade e quantidade de água, constância do regime de vazão e diminuição da poluição;
III. prioridade para bacias com déficit de cobertura vegetal em áreas de preservação permanentes; e
IV. prioridade para bacias hidrográficas onde estejam implementados os instrumentos de gestão previstos na Lei nº 9.433/97 (Lei dos Recursos Hídricos).
O Projeto ainda cria o Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais
(FFPSA) e estabelece regras sobre o Comitê Gestor do (PFPSA), que será
composto por representantes da União e da sociedade civil.
O Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (FFPSA), de
natureza contábil, com a finalidade de financiar as ações do Programa Federal de
Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA). As despesas de planejamento,
acompanhamento, avaliação e divulgação de resultados relativos ao financiamento
de pagamentos por serviços ambientais não poderão ultrapassar o montante
correspondente a cinco por cento das disponibilidades do (FFPSA). Tais despesas
poderão ser custeadas pelos recursos orçamentários destinados ao Ministério do
Meio Ambiente.
Até quarenta por cento dos recursos do Ministério do Meio Ambiente,
destinados ao petróleo; dotações consignadas na lei orçamentária da União;
doações realizadas por entidades nacionais e agências bilaterais e multilaterais de
cooperação internacional ou, na forma do regulamento, de outras pessoas físicas ou
jurídicas; e rendimentos que venha a auferir como remuneração decorrente de
aplicações de seu patrimônio.
Poderá, ainda, o (FFPSA) obter fontes de receita de dotações consignadas na
lei orçamentária da União; e recursos decorrentes de acordos, convênios ou outros
instrumentos congêneres celebrados com órgãos e entidades da administração
pública federal, estadual, do Distrito Federal ou municipal.
Exemplo do Panorama da legislação do PSA no Brasil está demonstrado na
Figura 05:
86
FIGURA 05 - PANORAMA DA LEGISLAÇÃO DO PSA NO BRASIL
FONTE: Autora (2010)
Na figura 05 pode-se observar, já algumas iniciativas, independente da
definição da Política Nacional para o Pagamento por Serviços Ambientais, no âmbito
nacional o trabalho da ANA Agência Nacional de Águas, com o Programa Produtor
de Água. O Estado do Espírito Santo, pioneiro na legislação estadual regulamentou
o pagamento de serviços ambientais naquele Estado e os projetos municipais, com o
marco na esfera de recursos hídricos, o projeto Conservador de Águas em
Extrema/MG foi onde se iniciou todo o trabalho dos recursos hídricos do PSA no
Brasil e no Paraná no município de Apucarana com o Projeto Oásis.
As deliberações legislativas que tratam do tema, especialmente o Projeto de
Lei n.º 5.487/09, já receberam parecer favorável da Comissão de Agricultura,
Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural e da Comissão de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados. O Brasil
necessita de um marco normativo no âmbito federal.
No entanto segundo Bechara (2010), preservar é um dever e não um serviço,
mas complementa que infelizmente a sociedade não atingiu o grau de maturidade e
consciência ambiental que dispense instrumentos repressivos e instrumentos de
incentivo e ressalta: “é necessário que a preservação da natureza não seja apenas
um dever ético, mas também um bom “ ‘negócio’ ”.
Legislação sobre PSA no Brasil
Nacional
Estadual
Municipal
• Política Nacional de PSA: Projeto de Lei nº 5.487/2009
• Programa Produtor de Água: Agência Nacional de Água ANA
• Estado do Espírito Santo: Programa PSA - Lei nº 8.995/2009
• Extrema/MG: Projeto Conservador de Águas, Lei nº 2.100/2005 • Apucarana/PR: Projeto Oásis, Lei nº 058/2009
87
Assim, o Pagamento por Serviços Ambientais é uma forma de valorar os bens
e serviços ambientais e estimular a conservação, atribuindo-lhes valor e constituindo
mercado, no caso deste trabalho, na conservação de recursos hídricos.
88
3 METODOLOGIA
A pesquisa examina, sem a intenção de esgotar o tema, a política do
pagamento por serviços ambientais no âmbito dos recursos hídricos e identifica
contradições dentro dos projetos e suas implicações, trazendo informações do
levantamento documental, conceitual e da legislação pertinente.
A qualidade da pesquisa é uma propriedade de ideias, coisas e pessoas que
permite que sejam diferentes entre si de acordo com suas naturezas
(MEZZARROBA; MONTEIRO, 2008).
O marco teórico utilizado foi embasado em autores na área do Direito
Ambiental, Tratados Internacionais de Direito Ambiental, Políticas Públicas
Ambientais, Política Internacional, Gestão Ambiental, Economia, Constituição
Federal/88, Legislação Ambiental e de Recursos Hídricos no Brasil, pertinentes ao
estudo.
A Constituição Federal/88, a Legislação Ambiental e o Código Florestal em
vigor foram preponderantes para a análise da resposta do objetivo desta pesquisa,
uma vez que a área rural destinada aos projetos pesquisados de PSA já tem sua
proteção amparada por Lei.
Segundo Jardim (2009), para uma política pública não é apenas um conjunto
de decisões, mas é concebida, formulada e implementada a partir de atores sociais
diversos que se relacionam e se influenciam mutuamente em um ambiente de
conflitos e consensos.
Para Buarque (2002), a proposta metodológica pretende contribuir para
futuros empreendimentos de planejamento, como uma base de referência para o
trabalho dos técnicos e consultores comprometidos com o desenvolvimento local
sustentável.
Com essas matrizes teóricas foi possível harmonizar as interações e
interpretações da teoria com os projetos ora discutidos de Pagamento por Serviços
Ambientais.
Este trabalho foi elaborado em 03 (três) fases principais: a) exploratória, na
qual se tomou contato com a realidade e com os dados preliminares da investigação;
b) desenvolvimento, no qual se fez aprofundamento dos projetos analisados, com
89
visitas no Projeto Conservador das Águas, situado no município de Extrema, MG e
no Programa Produtores de Água e Floresta, no município de Rio Claro, interior do
Rio de Janeiro, para observar como esses projetos são desenvolvidos,
implementados, com a troca de conversas informais; c) avaliação, interpretação dos
dados coletados e redação do relatório de pesquisa.
As iniciativas de política pública para o Pagamento por Serviços Ambientais
partiram da Agência Nacional de Água (ANA).
Este estudo orientou-se por uma visão sistêmica os meandros que envolvem
a preservação do meio ambiente, os recursos hídricos, o desenvolvimento
sustentável, a Política Nacional do Meio Ambiente, a Política Pública dos Recursos
Hídricos e os Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental e nessa perspectiva
foram examinados os seguintes projetos: Projeto Conservador das Águas, Extrema,
MG; Projeto Oásis, Apucarana/PR; Programa Produtores de Água e Floresta, Rio
Claro, RJ e o Projeto ProdutorES de Água e Floresta no Estado do Espírito Santo,
preponderantes para fomentar a pesquisa
A escolha de visitar dois projetos se deu pelo fato que o Projeto Conservador
das Águas em Extrema/MG é o pioneiro no Brasil com apoio técnico junto à Agência
Nacional de Águas (ANA) e serve de modelo para implantação desses projetos em
outras Bacias Hidrográficas. Já o Programa Produtores de Água e Floresta em Rio
Claro/RJ foi escolhido por tratar, além da produção da água, da preservação da
biodiversidade e dos animais silvestres que habitam a região, pela localização do
projeto ser um corredor ecológico. Essa visita possibilitou a consulta de vários
documentos, disponibilizados pela Prefeitura Municipal de Extrema/MG e de Rio
Claro/RJ.
Somente no Projeto Oásis, no Município de Apucarana – Paraná, é exigido do
produtor rural que o imóvel destinado a participar do programa esteja com a Reserva
Legal averbada no registro de imóveis, como condição obrigatória e indispensável.
Nos demais projetos: Projeto Conservador das Águas, de Extrema, MG; Programa
Produtores de Água e Floresta, em Rio Claro/RJ e o Projeto ProdutorES de Água e
Floresta no Estado do Espírito Santo, não há qualquer restrição ou obrigatoriedade
de cumprimento da exigência do Código Florestal quanto a averbação da área de
Reserva Legal.
90
Em Extrema/MG, o contato se deu diretamente com o Gestor Ambiental Sr.
Paulo Henrique Pereira, Secretário Municipal do Meio Ambiente e Coordenador do
Projeto Conservador das Águas. Na visita ao Projeto, acompanhou- se o
Coordenador, tendo sido possível observar o desenvolvimento do Projeto, as áreas
de Reserva Legal, a recomposição das matas ciliares no entorno do leito do rio.
Foram obtidas informações que subsidiaram este trabalho: na Secretaria
Estadual do Meio Ambiente (SEMA), Instituto Ambiental do Paraná (IAP), no Instituto
das Águas do Paraná, antiga Superintendência de Desenvolvimento de Recursos
Hídricos e Saneamento Ambiental do Paraná (SUDERHSA), em conversas com a
funcionária Mariana Rodo.
Na Fundação O Boticário, foi possível conhecer o desenvolvimento do Projeto
Oásis em Apucarana/PR, por meio de documentos e relatórios.
Na cidade de Rio Claro/RJ, o contato foi com o Secretário Municipal do Meio
Ambiente, que forneceu fotos das reuniões na comunidade com os proprietários
rurais, fotos dos primeiros contratos firmados entre a Prefeitura Municipal e produtor
rural e informações sobre como vem sendo desenvolvido o projeto.
No Espírito Santo as informações foram obtidas na Secretaria Estadual do
Meio Ambiente.
Os resultados esperados da pesquisa foram complementados pelas diversas
fontes a fim de conciliar a teoria e a prática de políticas públicas para preservação do
meio ambiente.
3.1 TIPOLOGIA DE PESQUISAS APLICÁVEIS A POLÍTICAS PÚBLICAS
O estudo das políticas públicas se insere, hoje, segundo Jardim (2009), nos
esforços para compreender o papel do Estado e suas ampliações na sociedade
contemporânea; é a lógica levada a efeito nas diferentes formas de interação entre
Estado e sociedade, identificar as relações existentes entre os diversos atores e
compreender a dinâmica pública.
As últimas décadas têm registrado o ressurgimento e crescimento do campo
de conhecimento das políticas públicas, em especial no Brasil. Consequência, em
grande parte, das alterações históricas, políticas e econômicas vivenciadas pela
91
sociedade, e encaradas pelos governos como desafios, que se traduziram em
modificações sobre a forma de compreender, formular e avaliar as próprias políticas
(TREVISAN, 2008).
Para Arretche (2003), nos últimos anos houve um crescimento dos estudos da
área de política pública no Brasil, multiplicaram-se as dissertações e teses sobre
temas relacionados às políticas públicas.
Na academia, juntamente com órgãos governamentais e centros de pesquisa,
a ciência política tem ampliado sua presença nos estudos e nas pesquisas sobre
políticas públicas (SOUZA, 2002), embora o debate sobre políticas públicas voltadas
ao pagamento por serviços ambientais não tenha se ampliado e aprofundado como
necessário.
É necessária uma compreensão mais abrangente sobre as políticas
desenvolvidas na esfera dos Estados (ARRETCHE, 2000).
Como exemplo desse crescimento, é pertinente a análise nesta pesquisa do
Projeto de Lei n.º 5.487/2009 do Poder Executivo, que se encontra no Congresso
Nacional, cujo objetivo é instituir a Política Nacional dos Serviços Ambientais e o
Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, que visa estabelecer
formas de controle e financiamento desse programa político. O contraponto é a
valorização dos serviços ambientais, com estratégias de preservação e recuperação
do meio ambiente.
Entre as tipologias bastante testadas em estudos empíricos sobre políticas
públicas de outros países, encontra-se a do “ciclo da política pública”, segundo
Cohen, March e Olsen (1972).
Com o intuito de identificar procedimentos metodológicos aplicáveis às
ciências sociais, particularmente à Política, observam diversas tipologias de
delineamento, segmentos de pesquisas que são apregoados por diferentes autores
(RAUPP, 2002). Conforme demonstra o quadro 06.
92
QUADRO 06 - TIPOLOGIA DE DELINEAMENTOS DE PESQUISA Andrade (2002) Vergara (1997) Santos (1999)
Quanto à natureza - trabalho científico original - resumo de assunto
Quanto aos fins - exploratória - descritiva - explicativa - metodológica - aplicada - intervencionista
Quanto aos objetivos - exploratórias - descritivas - explicativas
Quanto aos objetivos - pesquisa exploratória - pesquisa descritiva - pesquisa explicativa
Quanto aos meios - pesquisa de campo - pesquisa de laboratório - telematizada - documental - bibliográfica - experimental - estudo de caso
Quanto aos procedimentos de coleta - experimento - levantamento - estudo de caso - pesquisa bibliográfica - pesquisa documental - pesquisa quantitativa - pesquisa qualitativa
Quanto aos procedimentos - pesquisa de campo - pesquisa de fontes de papel
Quanto às fontes de informação - campo - laboratório - bibliográfico
Quanto ao objeto - pesquisa bibliográfica - pesquisa de laboratório - pesquisa de campo
FONTE: RAUPP (2002)
Para Raupp (2002), a resposta para problemas de pesquisa é um processo
cíclico, uma vez que não termina com a resposta obtida, como se vê na figura 06.
FIGURA 06 - DELINEAMENTO PARA OBTER RESPOSTA DO PROBLEMA DA PESQUISA
FONTE: Raupp (2002)
Esse estudo não pretende esgotar o tema, mas o descobrimento da proteção
ambiental como uma política setorial peculiar leva a transformações significativas
dos arranjos institucionais em todos os níveis de ação estatal. Em consequência da
tematização da questão ambiental, novos atores políticos, associações ambientais,
institutos de pesquisa ambiental, repartições públicas encarregadas com a
preservação ambiental, entraram em cena, transformando e reestruturando o
processo político (FREY, 2000).
Problema Delineamento da pesquisa
Respostas
93
Respostas a este desafio não são fáceis nem claras ou consensuais. O
desenho das políticas públicas e as regras que regem suas decisões, elaboração e
implementação, também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às
decisões sobre política pública. De modo geral, há pouca clareza sobre quem
formula as nossas políticas públicas e como elas são implementadas. A articulação
entre a análise da política pública e o papel das instituições nem sempre é muito
clara (SOUZA, 2006).
3.2 NATUREZA EXPLORATÓRIA
O estudo exploratório visa proporcionar um maior conhecimento para o
pesquisador acerca do assunto, a fim de que esse possa formular problemas
preciosos ou criar hipóteses que possam ser pesquisadas por estudos posteriores
(GIL, 1996).
Como procedimento didático, a leitura foi fator decisivo deste estudo, na
obtenção de informações básicas e específicas que proporciona conhecimento. A
leitura na formação do conhecimento técnico ofereceu subsídios para a elaboração
do trabalho científico (LAKATOS, 1991).
O material de análise para a leitura e estudo refere-se ao processo de
conhecimento de determinada realidade e implica o exame sistemático dos
elementos (LAKATOS, 1991).
Para cumprimento do procedimento metodológico, foram identificadas
políticas ambientais internacionais, instrumentadas pelas as Nações Unidas (UNEP,
2006), com apoio de organizações não governamentais. Entre as organizações não
governamentais ligada a UNEP tem-se o The Nature Concervancy (TNC), que está
presente no Brasil e tem dado apoio técnico a 03 (três) dentre os 04 (quatro) projetos
examinados.
Essas políticas internacionais serviram de espelho para que a Agência
Nacional de Água (ANA) formulasse o Programa Produtor de Água, como alicerce
técnico em todos os projetos analisados.
Acompanhando o entendimento de Lakatos (1991), para quem o tema é
assunto que se deseja provar ou desenvolver, a escolha do tema do presente estudo
considerou fatores internos e externos. Em relação aos fatores internos, optou-se
94
por um assunto compatível com a área de concentração do Mestrado em Políticas
Públicas, a qualificação pessoal da autora, advogada, especialista em Gestão
Ambiental e a importância da investigação da matéria em termos científicos. Quanto
aos fatores externos, a disponibilidade do tempo para realizar a pesquisa e a
existência de projetos pertinentes ao assunto para o estudo do tema (LAKATOS,
1991).
Desta forma, Pagamento por Serviços Ambientais é um tema de pesquisa
relevante, importante no Brasil, considerando que há concentração de poder
legislativo sobre políticas públicas na esfera federal, também em áreas consideradas
de competência concorrente entre as esferas federal, estadual e municipal.
A pesquisa parte de um referencial sugestivo dos problemas ambientais para
observar a implementação no planejamento dos projetos de Pagamento por Serviços
Ambientais nos municípios de Extrema/MG, Apucarana/PR, Rio Claro/RJ e no
Estado do Espírito Santo, em que pese não haver uma Política Nacional para o
Pagamento por Serviços Ambientais aplicável sistematicamente.
A pesquisa é de natureza exploratória, com a identificação e o
reconhecimento do assunto pertinente ao tema em estudo (LAKATOS, 1991).
As fontes de dados e informações discutidas neste projeto foram geradas a
partir de uma pesquisa exploratória no cenário da degradação do meio ambiente, a
escassez da água, as políticas públicas dos recursos hídricos, os parâmetros
convencionados dos instrumentos econômicos, o comando e controle, em que se
destaca a expansão do crescimento econômico.
Para obtenção de dados foram utilizados três procedimentos: pesquisa
documental, pesquisa bibliográfica e contatos diretos.
Foi realizado um levantamento documental com livros e artigos científicos
ligados ao tema, dissertações de mestrado e teses de doutorados, legislações,
normas técnicas, programas e políticas públicas e a revisão bibliográfica
particularmente na literatura internacional que trata dos pagamentos por serviços
ambientais.
A pesquisa bibliográfica constitui em um levantamento geral sobre os
principais trabalhos de Pagamento por Serviços Ambientais, já realizados que foram
capazes de fornecer dados atuais e relevantes ao tema (LAKATOS, 1991).
95
A parte bibliográfica, elaborada a partir de material já publicado compreendeu
principalmente de livros, artigos de periódicos e atualmente com material
disponibilizado na Internet (MINAYO, 2007).
O estudo da literatura pertinente ajudou a planificar o trabalho e representou
uma fonte indispensável de informação.
Para levantamento do exame dos projetos, fez-se necessária a visita in loco,
para o conhecimento de experiências práticas do Pagamento por Serviços
Ambientais referente aos recursos hídricos no município de Extrema, Estado de
Minas Gerais e Rio Claro, Rio de Janeiro.
Os trabalhos de campo geraram informações primárias, como pesquisa de
material cartográfico das regiões analisadas, dados estatísticos, arquivos oficiais;
ajudaram a avaliar os potenciais benefícios dos pagamentos dos serviços ambientais
no desenvolvimento sustentável local.
Essa pesquisa examina o Pagamento por Serviços Ambientais sob forma de
implementação, por meio de análise bibliográfica, legal, documental como o Projeto
de Lei nº 5.487/2009 que tramita no Congresso Nacional que conceitua os serviços
ambientais. Mas é importante a cautela na analise da legislação pertinente, para
tornar o pagamento por serviços ambientais legítimo e com resultados positivos para
a política ambiental.
96
4 DAS EXPERIÊNCIAS EM PSA – PROJETO PRODUTORES DE Á GUA EM EXTREMA/MG, PROJETO OÁSIS EM APUCARANA/PR, PROJETO PRODUTORES DE ÁGUAS E FLORESTA EM RIO CLARO/RJ E O PROJETO PRODUTORES DE ÁGUA – ESTADO DO ESPÍRITO SAN TO
O Pagamento por Serviços Ambientais pode ser compreendido como
concepção de novos mecanismos de conservação do meio ambiente, na utilização
dos ecossistemas. Sua essência não está atrelada a nenhuma lei nacional que o
faça cumprir. Entretanto, tramitam no Congresso Nacional vários Projetos de Lei1011,
pertinentes ao tema, que devem ser, em breve, transformados em Lei.
O Pagamento de Serviços Ambientais (PSA) é um instrumento de política
pública que alguns Estados e Municípios brasileiros vêm adotando. No caso do
Pagamento por Serviços Ambientais em estudo a especificidade é a proteção de
bacias hidrográficas no limite de cada Município, iniciados pela gestão pública local e
comitê de bacias.
Nesses projetos, a floresta oferece serviços de regulação do ciclo hídrico da
água, a manutenção de vazão da água, a conservação da qualidade da água por
meio de redução de sedimentos, o controle da erosão e assoreamento, entre outros,
deve ser tratado como política de gestão pública, voltada ao processo
organizacional, aos recursos financeiros, às atividades de planejamento, ao controle
do cumprimento dos programas implantados, de forma estruturada, estruturada
porque, também, inclui a Agência Nacional de Água (ANA), Prefeitura Municipal
entre outros órgãos.
O Projeto Produtor de Água – de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA),
desenvolvido pela Agência Nacional de Águas (ANA), propõe que beneficiários de
serviços ambientais façam pagamentos diretos aos detentores dos meios de
provisão desses serviços quando estes adotam práticas que garantem a restauração
e (ou) conservação do meio, com a redução da erosão e do assoreamento dos
mananciais.
O serviço ambiental é produto de uma menor pressão na utilização do meio,
respeitando suas fragilidades e aproveitando seus potenciais.
10 Apensado ao Projeto de Lei nº 5.487/2009 (Autor: Poder Executivo), encontram: PL nº 6.005/2009, PL nº
528/2009, PL nº 6.204/2009 e o PL nº 7.061/2010; 11 Apensado ao PL nº 792/2007, encontram: PL nº 1.190/2007, PL nº 1.667/2007 e PL nº 1.920/2007; PL nº
1.999/2007 e PL nº 2.364/2007.
97
Nos projetos examinados o produtor se abstém de utilizar parte da área
produtiva de sua propriedade e com isso gera melhorias ambientais que determinam
redução de custos ou aumento de qualidade para a utilização dos recursos naturais
para algum usuário, seja individual, coletivo, público ou privado. Esse usuário se
beneficia com os diferenciais ofertados pela melhoria dos serviços ambientais,
reduzindo custos ou aumentando a qualidade, e com este diferencial, remunera o
produtor do serviço ambiental.
O serviço ambiental prestado deve ser valorado, e os beneficiários,
particulares ou mesmo a coletividade por meio do Estado, deve pagar ao produtor
do serviço.
A viabilidade econômica considera que os custos evitados pela oferta dos
serviços ambientais sejam maiores que os custos da conservação do ambiente
responsável por este serviço. Além disso, deve considerar que a viabilidade para o
prestador do serviço ambiental deve ser avaliada em relação ao custo oportunidade,
pela comparação de quanto ele deixa de ganhar pela ampliação das restrições de
uso com os resultados ofertados pelo pagamento pelos serviços ambientais
ofertados pelo beneficiário.
Destaca-se que há um entendimento que diferencia o conceito de serviço
ambiental, definido como as ações desenvolvidas pelo produtor (conservação de
solos, recuperação de áreas degradadas), que proporcionem uma melhoria das
condições ambientais, e o serviço ecossistêmico, que é o resultado final produzido
pelo meio, como a melhoria da qualidade da água, do ar, preservação de espécies
etc.
A necessidade de se implantar políticas públicas locais surge no esteio desta
busca por uma maior conscientização a respeito do valor dos ecossistemas
florestais, da biodiversidade, da ameaça que sofrem as coberturas vegetais, da
conservação do solo e da água, estabelecendo as condições necessárias para
viabilizar a relação entre os produtores e beneficiários dos serviços ambientais.
O Projeto Produtores de Água em Extrema/MG, o Projeto Oásis em
Apucarana/PR, o Projeto Produtores de Águas e Floresta em Rio Claro/RJ e o
Projeto ProdutorES de Água no Estado do Espírito Santo têm em comum a
recuperação das matas ciliares e florestas, em áreas de Reserva Legal (RL) e Áreas
de Preservação Permanente (APPs). O objetivo desses projetos analisados é frear a
98
degradação ambiental da bacia hidrográfica, que contribui como reservatório de
abastecimento de água, ajudando na manutenção da quantidade e melhoria da
qualidade da água e dos serviços ambientais. Como forma de incentivo, efetua-se
um pagamento, ao produtor rural, para aquele que cuida e preserva a natureza.
O projeto Produtores de Água e Floresta em Rio Claro/RJ, além da produção
da água também faz parte a preservação da biodiversidade e dos animais silvestres
daquela região. Nesse projeto também visa à preservação do Corredor Ecológico da
Tingua-Bocaina, onde a Mata Atlântica faz parte do bioma.
Os resultados foram obtidos com o levantamento das informações prestadas
pela Prefeitura Municipal, Secretaria do Meio Ambiente Municipal, Agência Nacional
da Água (ANA), The Nature Conservancy, Fundação O Boticário, visita local no
Projeto Produtores de Água em Extrema/MG e Projeto Produtores de Água e
Floresta em Rio Claro/RJ.
A conscientização para o uso responsável e sustentável da água, com o
fortalecimento do capital social local, a participação de produtores rurais e a
discussão e adoção de políticas públicas ambientais regionais são os pilares do PSA
nestes projetos analisados.
As atividades econômicas têm gerado crescentes problemas ambientais. O
Pagamento Por Serviços Ambientais como instrumento econômico de Política
Ambiental pode ser uma alternativa para incentivar e compensar o produtor rural. O
problema comum encontrado entre os projetos analisados é que a área da Reserva
Legal e APPs já têm a obrigatoriedade de ser preservada por parte do produtor rural.
Como o Brasil tem dimensões continentais, o conteúdo dos projetos
analisados é bastante regionalizado, com predomínio de políticas ambientais que
partem da Política Nacional do Meio Ambiente e a Política dos Recursos Hídricos
implementadas localmente.
Em todos os projetos examinados, parte das áreas destinadas à preservação
e conservação para gerar o pagamento por serviços ambientais são áreas da
Reserva Legal e Áreas de Proteção Permanente, isto é, demarcadas e submetidas a
legislação especial do Código Florestal.
Contudo verifica-se que tais áreas já implicam sua conservação e
preservação.
99
Diante disso, tem-se paradoxalmente uma situação em que uma ação
coercitiva e punitiva sobrepõe-se uma ação compensatória.
A maior dificuldade é a superação da noção utilitarista de natureza baseada
numa visão antropocêntrica do meio ambiente, que “vê os seres humanos como
situados acima ou fora da natureza, como a fonte de todos os valores, e atribui
apenas um valor instrumental, ou de ‘uso’, à natureza” (CAPRA, 1996, p.26).
1) Projeto Conservador das Águas – Extrema/MG
A cidade de Extrema, no interior de Minas Gerais, adotou o Projeto
Conservador das Águas (PEREIRA, 2010), quando teve seu início oficial com a
promulgação da Lei Municipal 2.100, de 21 de dezembro de 2005, que cria o projeto
e se torna a primeira lei municipal no Brasil a regulamentar o Pagamento por
Serviços Ambientais relacionados à água.
Está localizado dentro do sistema Cantareira, numa zona rural com área de
2.104,44 hectares de terras adequadas ambientalmente.
O projeto em Extrema conta também com a participação do Comitê de Bacia
de Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), localizado entre a Serra da Mantiqueira e a
Serra da Cantareira.
A Lei Municipal nº 2.100/05, aprovada em dezembro de 2005, autorizou o
Executivo a prestar apoio financeiro aos proprietários rurais que optarem por práticas
conservacionistas com vistas à melhoria dos serviços ambientais; no caso específico
deste Projeto, envolve principalmente os serviços hídricos.
A legislação do município de Extrema define os instrumentos de políticas
públicas para os pagamentos e as fontes dos recursos, por meio de contratos
firmados entre a Prefeitura de Extrema e o produtor rural.
Os objetivos do Projeto Produtor de Água em Extrema/MG são (PEREIRA,
2010):
a) aumentar a cobertura vegetal nas sub-bacias hidrográficas e
implantar micro-corredores ecológicos;
b) reduzir os níveis de poluição difusa rural, decorrentes dos processos
de sedimentação e eutrofização, e de falta de saneamento
ambiental;
100
c) difundir o conceito de manejo integrado de vegetação, solo e água,
na bacia hidrográfica;
d) garantir a sustentabilidade socioeconômica e ambiental dos manejos
e práticas implantadas, por meio de incentivos financeiros aos
proprietários rurais;
e) proteger e restaurar as florestas, com especial foco nas áreas de
Reserva Legal e nas Áreas de Proteção Ambiental (APPs).
Segundo Pereira (2010), cada localidade é avaliada conforme as suas
características geográficas, o estado do solo e a vegetação. O projeto é implantado
em sub-bacias hidrográficas, seguindo os critérios definidos pelo Departamento de
Serviços Urbanos e Meio Ambiente (DSUMA).
Quanto aos Recursos envolvidos, a Prefeitura Municipal de Extrema (MG) é
responsável pelo apoio técnico e financeiro à execução de ações de conservação da
água e solo, pela melhoria nas estradas vicinais, pelo reflorestamento da mata ciliar
na recuperação e proteção das nascentes e dos rios, pelo reflorestamento e, por
último, pela recuperação da reserva legal e das áreas de proteção permanente. A
organização não governamental The Natural Conservancy (TNC) também colabora
financeiramente com o projeto, mas não foi possível obter valores, recursos e custos
destinados ao projeto em Extrema.
O valor do PSA em Extrema/MG é de 100 UFEX por hectare/ano, equivalente
a R$ 176,00 em 2010, a ser pago em doze parcelas iguais, todo dia 10 de cada mês,
com base no Relatório Técnico elaborado mensalmente, por propriedade.
Entretanto, não foi possível obter dados relativos às fontes de recursos e o montante
do investimento.
O mapeamento das propriedades é realizado por empresa terceirizada. São
levantadas as divisas das propriedades, os cursos d’água e nascentes, fragmentos
florestais e outros dados que possam servir como ponto de referência. No
processamento dos dados são delimitadas as áreas de preservação permanente
segundo o Código Florestal, Lei nº 4.771/65 (BRASIL, 1965).
A Prefeitura Municipal também elabora o diagnóstico das árvores nativas da
região para posteriormente fazer o replantio dessas árvores na área de terras
101
destinadas ao Pagamento por Serviços Ambientais, essas áreas são a Reserva
Legal e Áreas de Preservação Permanente.
No Município de Extrema, um dos principais fatores de degradação ambiental
é a atividade agropecuária, assim o isolamento da área faz-se necessário para o
início dos processos de restauração florestal. Esse isolamento para os animais é
feito em cercas, construídas com mourões de eucalipto de dois metros de
comprimento e arame farpado.
Evitar o assoreamento dos mananciais tem sido um dos principais objetivos
deste projeto, promovendo uma redução efetiva da erosão e da sedimentação, e
implantar um sistema de saneamento ambiental para dar tratamento adequado ao
abastecimento de água, fornecer tratamento de efluentes líquidos e dar disposição
adequada aos resíduos sólidos das propriedades rurais. Ainda, implantar e manter a
cobertura vegetal das Áreas de Preservação Permanente (APPs) e de Reserva
Legal, conforme consta do Código Florestal e da própria legislação estadual de
Minas Gerais.
Também se destaca que os proprietários rurais aderem voluntariamente ao
Projeto Conservador das Águas.
A primeira etapa é o preparo do terreno. Quem prepara o terreno, aduba e
cerca a área designada no projeto são funcionários da Prefeitura e voluntários do
The Nature Conservancy (TNC), ou seja, os insumos são ofertados pela Prefeitura
Municipal junto com a não de obra.
A Prefeitura Municipal de Extrema implantou viveiro de mudas destinadas a
recomposição das áreas destinadas ao Pagamento por Serviços Ambientais do
projeto, mas não foi possível obter dados relativos se houve anteriormente um
diagnóstico da vegetação nessas áreas, e se essas mudas correspondem com a
vegetação natural do local.
Esse projeto foi encaminhado para a Agência Nacional de Águas que
destinou recursos mediante contrato de repasse para a execução das ações que
ocorreram em 2008 e 2009.
Foram construídas bacias de contenção nas estradas rurais, correção de
taludes, construção das bacias de captação de água, construção dos canais de
admissão, correção do leito, construção de camalhões e pavimentação do leito da
102
estrada com pedrisco de granito. Entre 2010 e 2011 estão sendo celebrado um
convênio para as mesmas ações, na sub-bacia do Salto (PEREIRA, 2010).
A formalização do processo se dá com a assinatura do Termo de
Compromisso, entre o produtor rural e a Prefeitura de Extrema, onde ficam
estabelecidos os investimentos que serão de responsabilidade da Prefeitura, com
vistas ao cumprimento das metas.
A Lei Municipal estabeleceu que, para ser beneficiado pelo programa, o
proprietário precisa ter domicílio na propriedade rural, ou ela deve estar inserida na
sub-bacia hidrográfica foco do referido projeto. A propriedade deve, ainda:
a) ter área igual ou superior a dois hectares;
b) ser palco da realização de atividade agrícola com finalidade
econômica; e
c) ter o seu uso da água regularizado.
A validade do Termo de Compromisso é de quatro anos, e nele o produtor
rural se compromete a manter as ações executadas em sua propriedade e seguir
criteriosamente as instruções contidas no projeto técnico, mantendo e executando
todas as fases corretamente e protegendo a área contra fogo, animais e terceiros,
fazer o controle de pragas, mantendo os sistemas de saneamento rural e de controle
da erosão.
O arcabouço legal municipal de Extrema (MG) está contido nas seguintes
normas: a Lei Municipal n.º 2.100/2005, que cria o Projeto Conservador das Águas e
autoriza o executivo a prestar apoio financeiro aos proprietários rurais, Decreto
Municipal n.º 1.703/2006, que regulamenta a Lei n.º 2.100/2005, o Decreto Municipal
n.º 1.801/2006, que estabelece critérios para a implantação do Projeto Conservador
das Águas, e Lei Municipal n.º 2.482/2009, que institui o Fundo Municipal para
Pagamentos por Serviços Ambientais.
O recurso para o pagamento por serviços ambientais é proveniente da
Prefeitura Municipal de Extrema e pela organização não governamental The Nature
Conservancy (TNC), mas nesta pesquisa são desconhecidos os dados de onde
provem a receita da Prefeitura para formar este fundo de capital.
Os resultados esperados são a melhoria quantitativa e qualitativa dos
recursos hídricos e os impactos positivos previstos ligados como forma de apoio
103
financeiro para a manutenção da propriedade, o proprietário rural receberá a partir
da implantação de todas as etapas do projeto executivo 100 Unidades Fiscais de
Extrema (UFEX) por hectare por ano. Devem ser recompostas: 150 há (hectares) de
mata ciliar; 280 ha (hectares) de mata de topo; 300 ha (hectares) de reserva legal;
1.200 ha (hectares) de solos conservados; 100 propriedades com saneamento.
Manancial monitorado e aumento da vazão média do manancial. Também os
benefícios advindos das melhorias ambientais são a recomposição da Mata Ciliar e a
Preservação de área de Reserva Legal.
O quadro 07 traz informações relevantes encontradas neste Projeto.
QUADRO 07 - CONSERVADOR DAS ÁGUAS – EXTREMA/MG Projeto e
Localização Objetivo Meta Recurso Resultados Esperados
-Proj. Conservador das Águas - Município de Extrema/MG.
- Adesão voluntária do proprietário rural ao projeto.
- Aumentar a cobertura vegetal nas sub-bacias hidrográficas e implantar micro corredores ecológicos;
- Reduzir os níveis de poluição difusa rural, decorrentes dos processos de sedimentação e eutrofização, e de falta de saneamento ambiental;
- Difundir o conceito de manejo integrado de vegetação, solo e água, na bacia hidrográfica;
- Garantir a sustentabilidade socioeconômica e ambiental dos manejos e práticas implantadas, por meio de incentivos financeiros aos proprietários rurais.
- proteger e restaurar as florestas, com especial foco nas áreas de Reserva Legal e nas Àreas de Proteção Ambiental (APPs). -
- Definidas mediante critérios técnicos e legais.
- A avaliação do
programa considera as características geográficas, solo e vegetação.
- Não há uma regra
geral seguida nas propriedades rurais cadastradas.
- Prefeitura Municipal de Extrema, apoio:
� técnico e financeiro,
� execução na conservação da água e solo,
� melhoria nas estradas vicinais.
- The Nature Conservancy (TNC), apoio técnico e financeiro. - Agência Nacional de Águas (ANA), apoio técnico.
- Melhoria quantitativa e qualitativa dos RH na Bacia.
- Reflorestamento da mata ciliar;
- Proteção das nascentes e recomposição da mata ciliar dos rios;
- Recomposição:
150 ha de mata ciliar; 280 ha de mata de topo; 300 ha de Reserva Legal; 1.200 ha de solos conservados; 100 propriedades com saneamento.
FONTE: Autora (2010)
104
2) Projeto Oásis – Apucarana/PR
No Município de Apucarana, Estado do Paraná, está o Projeto Oásis, na bacia
do rio Pirapó. O Projeto Oasis nasceu em março de 2009, quando a Câmara
Municipal de Apucarana (PR) aprovou a sua criação por meio da Lei Municipal n.º
058/2009, que dispõe sobre a criação do “Projeto Oásis” e autoriza o Executivo
municipal a prestar apoio técnico e financeiro aos proprietários rurais, BOTICÁRIO
(2011)
O Decreto Municipal n.º 107/09 da Prefeitura do Município de Apucarana,
regulamenta a Lei Municipal nº 058/09, de 18/03/2009, dispõe sobre a criação do
Projeto Oásis e autoriza o Executivo municipal a prestar apoio técnico e financeiro
aos proprietários rurais habilitados que aderirem ao Projeto, e finalmente o Decreto
n.º 076/10, estabelece valoração e metas.
A Instrução Técnica n.º 1/09 da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e
Turismo de Apucarana/PR estabelece critérios para o cadastro de propriedades e
proprietários para a participação no Projeto Oásis.
O projeto atinge mais de 550 propriedades rurais, espalhadas por uma área
de aproximadamente 170 km². Gratifica proprietários rurais de áreas nas bacias dos
rios Pirapó, Tibagi e Ivaí. Inicialmente, as ações partem do rio Pirapó e permanecem
dentro dos limites do município de Apucarana, sendo o prazo do projeto é de quatro
anos, prorrogável por igual período. Para pleitear o benefício financeiro, o
proprietário rural que tem suas terras no Município de Apucarana, necessita se
cadastrar na Prefeitura Municipal, junto à Secretaria Municipal do Meio Ambiente,
(BOTICÁRIO, 2011).
Uma comissão técnica formada por servidores da Prefeitura Municipal deve
analisar in loco se a nascente está protegida conforme os parâmetros estabelecidos
pela Lei Federal nº 4.771/65 – Código Floresta, a propriedade deve estar de acordo
com a Reserva Legal e as Áreas de Proteção Permanentes.
Caso a nascente na propriedade rural esteja em desacordo com as
exigências da lei, como a extensão da mata ciliar, o proprietário irá receber
assessoria completa da prefeitura municipal para promover a recuperação
ambiental. Ao aderir ao projeto, o proprietário rural deverá promover a chamada
averbação da reserva legal, que deverá estar reflorestada – ou em processo de
105
reflorestamento. A mesma coisa vale para os proprietários de áreas de preservação
permanente com florestas ou em processo de reflorestamento.
Os proprietários recebem incentivos financeiros caso mantenham as suas
propriedades e nascentes preservadas de acordo com as normas ambientais
vigentes com apoio da Fundação Boticário, apoio técnico e financeiro por parte do
Município de Apucarana.
Implantar ações para a melhoria da qualidade de vida da população de
Apucarana (PR) e também para o aumento tanto da quantidade quanto da qualidade
da água dos rios que correm pelo município é o objetivos deste projeto.
Na preservação e no reflorestamento das nascentes dos rios, ao cercar o
perímetro de 50 metros no entorno da nascente, o proprietário protege cerca de oito
mil metros quadrados de área. Se fosse plantada soja neste mesmo espaço, seria
possível colher cerca de 35 (trinta e cinco) sacas ao ano, o que geraria uma receita
bruta média de R$1.200,00 (um mil e duzentos reais).
Assim, ao preservar por um ano a área a propriedade rural próxima à
nascente, o agricultor poderá receber até R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais)
líquidos por propriedade rural cadastrada.
O valor do apoio financeiro aos participantes do programa, não é definido
apenas de acordo com a vazão das nascentes, mas conta também com variáveis
mais técnicas e objetivas. As propriedades são avaliadas por fatores como os
percentuais de área natural preservada, seu estado de conservação, a vegetação
nativa excedente, a estrutura da floresta no local, a ligação entre áreas de reserva
de propriedades vizinhas e a destinação de esgoto e outros resíduos, como produtos
agroquímicos e lixo (BOTICÁRIO, 2011).
A população beneficiada é aquela do Município de Apucarana (PR). Estima-
se que existam em Apucarana (PR) mais de 100 cursos d'água, entre nascentes,
córregos, rios e lagos. O rio Pirapó, por exemplo, que também abastece de água a
cidade de Maringá (PR), nasce no perímetro urbano da cidade de Apucarana.
Destacam-se, nas propriedades participantes nesse projeto, a obrigatoriedade
do cumprimento do Código Florestal, com a Reserva Legal (averbada no registro de
imóveis) e das Áreas de Preservação Permanente, bem como o seu estado de
conservação. As áreas mais bem conservadas recebem uma pontuação maior, o
106
que representa em valores financeiros. Quanto maior a conectividade entre os
fragmentos (ou seja, entre a Reserva Legal e as Reservas Legais dos Vizinhos e
(ou) com as Áreas de Preservação Permanente), maior é a pontuação, que reverte
em valor econômico. Propriedades cujas áreas de floresta nativa excedam a
Reserva Legal e as Áreas de Preservação Permanente serão mais bem avaliadas:
quanto maior for a área excedente, maior será a pontuação. A existência de linhas
de quebra vento ou cercas vivas feitas exclusivamente com espécies nativas; a
quantidade de nascentes com suas matas ciliares protegidas existentes na
propriedade são fatores que produzirão um índice de valoração da propriedade rural
que definirá o quanto cada proprietário receberá por mês (BOTICÁRIO, 2011).
A cada ano é feita uma nova vistoria da propriedade, e o valor pago ao
proprietário poderá aumentar ou diminuir dependendo das ações que ele
empreender para melhorar a qualidade ambiental da sua terra. Um exemplo: se o
proprietário implantar um projeto de recuperação ambiental da Reserva Legal, ele
vai passar a receber mais do que recebia antes. Mas se, por outro lado, ele
desmatar uma área, passará a receber menos, podendo até mesmo ser excluído do
projeto.
Estão aptas a participar do projeto as propriedades rurais que possuem: Área
de Preservação Permanente florestada ou com projeto de recuperação implantado,
reserva legal averbada, plantio direto (quando cabível), carreador com caixa de
contenção, áreas de pastagem cercadas (quando houver) e curva de nível nos 50
metros da área das nascentes - para evitar a erosão. O proprietário que atender a
todos estes requisitos mínimos receberá duas Unidades Fiscais do Município (UFM)
por mês, o que equivale a cerca de R$ 72 (setenta e dois reais).
Para aderir ao projeto, os proprietários precisam fazer um cadastro junto à
Secretaria de Meio Ambiente e Turismo da Prefeitura Municipal de Apucarana
(PR).Os produtores precisam cumprir alguns quesitos básicos, como: carreador com
caixa de contenção, áreas de pastagem cercadas e curva de nível nos 50 metros da
área de preservação permanente para quem realiza o plantio direto.Os proprietários
devem também estar em conformidade com a Lei Federal n.º 4.771/65 – Código
Florestal. Os técnicos fazem uma avaliação da terra baseada em uma tabela de
pontuação elaborada pela Fundação Boticário.
107
Os recursos que mantêm o projeto vêm do Fundo Municipal do Meio
Ambiental. A Empresa de Saneamento e Abastecimento do Paraná (Sanepar)
repassa mensalmente a este fundo 1% da receita que fatura na cidade, e é com esta
receita oriunda da Sanepar que é formado o Fundo que contempla financeiramente
os proprietários rurais cadastrados neste projeto.
A propriedade que atende a todos os pré-requisitos do projeto se torna apta a
receber os pagamentos por serviços ambientais e recebe o chamado "índice 1", que
equivale a duas Unidade Fiscal do Município (UFM) por mês.
Em seguida são observados outros fatores que, após serem considerados
como positivos, somam-se ao índice base. O índice de classificação mínimo que
uma propriedade apta ao projeto pode atingir é este "índice 1". Não há valor máximo,
pois, quanto mais floresta houver na propriedade, maior será o índice.
A Fundação O Boticário de Proteção à Natureza oferece apoio técnico ao
Projeto Oásis, identifica as áreas prioritárias para a conservação no município de
Apucarana. Este mapeamento é repassado à Prefeitura, que sugere aos
proprietários os melhores lugares a serem reflorestados para recompor as Áreas de
Preservação Permanente e de Reserva Legal. A ideia é que pequenas áreas
reflorestadas de diferentes propriedades acabem se unindo e, juntas, formem
grandes áreas naturais, o que possibilitaria o deslocamento dos animais e a
dispersão das plantas entre elas. Instituições coordenadoras e instituições
participantes: Empresa de Saneamento e abastecimento do Paraná (SANEPAR);
Prefeitura Municipal de Apucarana (PR); Secretaria Municipal do Meio Ambiente e
Turismo e Agência Nacional de Águas (ANA).
Num primeiro estágio, o projeto contempla os agricultores da bacia
hidrográfica do rio Pirapó cujas propriedades estão contidas dentro do município de
Apucarana. No futuro, o projeto será ampliado para as outras bacias hidrográficas
existentes em Apucarana: Bacia do Tibagi e Bacia do Ivaí. Atualmente envolve o
projeto, somente a Bacia do Rio Pirapó.
Atualmente, o valor da Unidade Fiscal do Município (UFM) está por volta de
R$ 36,00 (trinta e seis reais). Os pagamentos aos proprietários rurais variam entre
R$ 850,00 (oitocentos e cinquenta reais) e R$ 7.000,00 (sete mil reais) por ano. Em
janeiro de 2010 foram efetuados os primeiros pagamentos do programa a 51
108
proprietários rurais que realizaram serviços ambientais em Apucarana. O custo total
estimado para o primeiro ano do projeto foi de R$130.000,00 (cento e trinta mil),
valores advindos do repasse de 1% (um por cento) da arrecadação da SANEPAR
para o Município de Apucarana.
A proteção das florestas e nascentes tem como resultados e objetivos o
aumento da cobertura vegetal, a implantação de ações de saneamento ambiental, a
promoção da adoção de práticas conservacionistas do solo e a recuperação de
áreas degradadas.
O Projeto Oásis efetua pagamento aos proprietários rurais pelos serviços
ambientais prestados nas florestas contidas nas suas propriedades, premiando
aqueles que historicamente preservaram suas florestas e incentivando aqueles que
podem recuperar as suas matas.A Fundação Boticário no Projeto Oásis oferece
assessoria técnica aos produtores desde março de 2009.
O proprietário rural após atender todos os pré-requisitos do projeto, como
cadastro junto à Secretaria de Meio Ambiente do Município, que, por intermédio de
uma comissão técnica, vai avaliar o local a condição ambiental de toda a
propriedade rural de acordo com uma tabele de cálculo, pontua aquelas práticas
consideradas adequadas.
Se o proprietário rural não estiver em dia como a legislação ambiental ou se
não estiver praticando manejo de baixo impacto, ele receberá toda a assessoria
necessária para promover a recuperação ambiental.
Em conjunto com as ações de pagamento por serviços ambientais, a
Fundação Boticário elaborou um mapa da região que identifica as áreas de florestas
existentes e os locais prioritários para se implantar projetos de recuperação de áreas
degradadas visando aumentar a conectividade entre fragmentos, estimulando e
viabilizando a formação de corredores de biodiversidade.
109
O quadro 08 traz informações relevantes encontradas neste Projeto.
QUADRO 08 - PROJETO OÁSIS – APUCARANA
Projeto e Localização Objetivo Meta Recurso
Resultados Esperados
- Projeto Oásis
- Bacia do Rio
Pirapó
- Município de
Apucarana/PR
- Incentivar a proteção das florestas e nascentes dos rios. - Implantar ações de saneamento ambiental - Promover a adoção de práticas conservacionistas de solo e recuperação de áreas degradadas.
- Oferecer assessoria técnica aos produtores rurais do projeto
- Premiar
proprietários rurais que conservarem florestas e nascentes
- Obrigatoriedade da
averbação da Reserva Legal; APPs ou processo de reflorestamento e estado de conservação.
- Conectividade
entre RL com RL de vizinhos e APPs
- Adesão voluntária
do proprietário rural.
- Apoio financeiro da SANEPAR, repasse mensal ao Fundo Municipal do Meio Ambiente, 1% arrecadado (fatura) na cidade de Apucarana
- Agência Nacional de Águas (ANA), apoio técnico.
- Proteção das
florestas: a) Aumento da cobertura vegetal; b) Implantação de ações de saneamento ambiental; c) Conservação do solo e a recuperação de áreas degradadas. d) Pagamento aos proprietários rurais pelos serviços ambientais prestados nas florestas - O projeto atinge 550
propriedades rurais,espalhadas por uma área de aproximadamente 170 km².
FONTE: Autora (2010)
3) Projeto Produtor de Água e Floresta – Rio Claro/ RJ
A Bacia Hidrográfica do Guandu é responsável por cerca de 80% do
abastecimento de água e 25% da geração de energia elétrica para a região
metropolitana do grande Rio de Janeiro, onde beneficia aproximadamente 7 (sete)
milhões de pessoas (ANA, 2010). No alto desta Bacia, localiza-se a região
denominada Corredor de Biodiversidade Tinguá-Bocaina, cujo objetivo é
implementar estratégias participativas de conservação e recuperação da Mata
Atlântica, visando à reconexão de fragmentos florestas entre os Mosaicos de
unidades de conservação da Serra dos Órgãos e da Bocaina.
Diversos documentos oficiais apontam esta região como de importância
nacional, como, por exemplo, a Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, o Corredor
da Serra do Mar e o Mapa de Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso
Sustentável e Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira (MMA, 2008).
Além disso, o governo do Estado do Rio de Janeiro, por meio da Secretaria
Estadual do Ambiente, tem priorizado suas ações nesta região, observando a sua
importância estratégica para a manutenção dos recursos hídricos e para a
110
biodiversidade.
O projeto “Produtores de Águas e Florestas” foi o primeiro no país a pagar os
proprietários rurais com recursos exclusivos dos comitês de bacia; entretanto na
análise de dados não estão claros os aportes financeiros desse projeto. Esse Projeto
conta também com apoio do TNC e do Instituto Terra de Preservação Ambiental.
O objetivo é implementar o programa de pagamento por serviços ambientais
que incentive práticas de conservação de solo, água e biodiversidade no âmbito da
Bacia Hidrográfica do Rio Guandu e Corredor de Biodiversidade Tinguá-Bocaina
(ANA, 2010), preservar e restaurar a mata ciliar, preservar e restaurar a Mata
Atlântica brasileira, que serve como habitat para espécies de macacos e aves
endêmicas do local.
Outros pontos que devem ser ressaltados: a) realizar o projeto de forma
participativa e integrada com os diversos atores sociais que atuam na região foco do
projeto; b) construir um Sistema de Informações Geográficas (SIG) da área de
abrangência do projeto; c) garantir, com incentivos financeiros, a sustentabilidade
socioeconômica e ambiental dos manejos e práticas implantadas na sub-bacia do
Rio das Pedras, com o objetivo de estender os benefícios para outras áreas
prioritárias da bacia do Rio Guandu; d) difundir, no âmbito da do estado do Rio de
Janeiro, o conceito e a metodologia de Pagamento por Serviços Ambientais; e)
difundir, no âmbito da bacia hidrográfica do Guandú e Corredor de Biodiversidade
Tinguá-Bocaina, o conceito de manejo integrado do solo e da água mediante a
conscientização e o incentivo à implantação de práticas e manejos conservacionistas
e a preservação e recuperação de florestas nativas; f) treinar potenciais agentes
replicadores do Projeto em relação aos seus critérios e procedimentos na bacia do
Guandu.
Cabe ao Instituto Estadual do Ambiente (INEA) operacionalizar a cobrança
pelo uso dos recursos hídricos de domínio estadual, ou seja, daqueles rios ou
demais corpos d'água que têm o seu curso inteiramente contido na área de
abrangência do Estado do Rio de Janeiro.
A cobrança pelo uso da água bruta é um dos instrumentos previstos pela Lei
Estadual nº 3.239/99, que instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos no Rio
111
de Janeiro. O diploma foi regulamentado pela Lei Estadual nº 4.247/03, do Rio de
Janeiro.
O INEA é o órgão responsável por arrecadar e administrar esses recursos,
que são recolhidos ao Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNDRHI) e aplicados
de acordo com o estabelecido pelos respectivos comitês de bacia hidrográfica. Os
impostos pagos pelos usuários da água (1% da arrecadação) servirão como
Pagamento de Serviços Ambientais (PSA) a 121 agricultores locais, que conservam
as suas matas ciliares.
O projeto está localizado na microbacia do Rio das Pedras, situada no alto da
bacia do Rio Guandu, no município de Rio Claro. É lá que nasce o rio Piraí,
considerado o mais importante do sistema Guandu. A bacia do rio Guandu é
responsável por cerca de 80% (oitenta por cento) do abastecimento de água da
região metropolitana do Rio de Janeiro, além de proporcionar a geração de energia
elétrica. Ela tem como instância deliberativa o comitê de bacia hidrográfica, criado
por meio do Decreto Estadual n.o 31.178, de 03/04/02. A região do projeto se
encontra dentro do chamado Corredor de Biodiversidade Tinguá-Bocaina. Este
corredor conecta os maciços florestais representados, de um lado, pela reserva
biológica do Tinguá, na região central fluminense, e de outro o Parque Estadual da
Serra da Bocaina, no litoral sul. Sua área total soma 195.000 hectares de floresta. O
Ministério do Meio Ambiente e a UNESCO reconheceram este corredor como sendo
uma das áreas mais importantes para a conservação da biodiversidade na mata
atlântica.
A região do corredor Tinguá-Bocaina é considerada também o ponto mais
crítico da fragmentação do cordão da Serra do Mar - que, por sua vez, é a maior
extensão contígua de mata atlântica ainda existente, indo do Paraná até o Rio de
Janeiro. Animais como a onça pintada, a suçuarana, a jaguatirica, o sagui-de-serra
escuro e vários outros também ameaçados de extinção habitam este local.
Os critérios para a escolha dos proprietários participantes foram: intenção de
conservação ou restauração, quantidade de áreas prioritárias para a produção de
água dentro da propriedade, estado de conservação das suas florestas e estar na
área de abrangência do projeto, na região que é chamada de Lídice, em Rio Claro
(RJ).
112
O projeto Produtores de Águas e Florestas se propõe a aplicar o modelo
provedor-recebedor, por meio de um sistema de pagamentos por serviços
ambientais, incentivando os agentes que, comprovadamente, contribuírem para a
proteção e recuperação de remanescentes florestais, auxiliando a reabilitação do
potencial de geração de serviços ambientais (ANA, 2010).
A região se destaca também por ser altamente relevante para a
biodiversidade da Mata Atlântica: a um só tempo, zona núcleo da Reserva da
Biosfera do entorno do Parque Estadual Cunhambebe e território da Área de
Proteção Ambiental do Alto-Piraí.
A compensação devida por hectare restaurado ou conservado foi
estabelecida com base no “custo de oportunidade local” e de acordo com a
conservação da floresta, no contexto de proximidade ou inclusão em unidade de
conservação (ANA, 2010).
O programa consiste no pagamento pelos serviços ambientais, pela proteção
e produção de recursos hídricos, prestados pelos proprietários rurais da região, que
passaram a ser denominados "produtores de água e floresta". Parte dos recursos
para os pagamentos é coletada pelo comitê da bacia hidrográfica do rio Guandu dos
grandes usuários de água dela.
Os benefícios obtidos com as melhorias ambientais são a recomposição da
mata ciliar; preservação e restauração da mata atlântica e a proteção e recuperação
dos remanescentes florestais.
Segundo o Instituto Terra, a estratégia deste projeto é fomentar diversas
tecnologias de conservação, restauração florestal e uso sustentável dos recursos
naturais.
Foi constituído um grupo de trabalho formalmente denominado de Unidade
Gestora do Projeto (UGP), possibilitando que a gestão e a implementação do projeto
sejam compartilhadas entre o poder público, a instância deliberativa e a sociedade
civil organizada. Os seus membros são: Secretaria Estadual do Ambiente - Instituto
Estadual do Ambiente (INEA); Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Guandu;
Prefeitura Municipal de Rio Claro (RJ); The Nature Conservancy (TNC), e Instituto
Terra de Preservação Ambiental.
113
O projeto tem base na relevância e no potencial de geração de serviços
ambientais, bem como na necessidade de mecanismos que viabilizem a restauração
e a conservação do ambiente.
Implantado por sub-bacias hidrográficas que seguem critérios definidos pela
Lei Estadual n.º 3.239/99, que instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos no
Rio de Janeiro e o Instituto Estadual do Ambiente (INEA).
A área determinada foi da micro-bacia do rio das Pedras, em Lídice, região de
Rio Claro (RJ). A área total é de 5.227 hectares e compreende as principais
nascentes do rio Piraí.
Por meio de reuniões do grupo Unidade Gestora do Projeto (UGP) foram
definidas as participações de cada instituição, viabilizando a construção e a
implementação do projeto, de forma a executar as seguintes metas:
i. Coordenação e monitoramento: processo de construção do projeto
executivo, os trâmites para a sua aprovação e a formalização das
parcerias, a formação e capacitação de uma equipe técnica, a
coordenação e implementação local e a periódica interação dos
parceiros;
ii. Levantamento de Informações e replicação: prover o projeto de
informações fundamentais a respeito do perfil socioagrícola, do
ambiente físico, da cobertura vegetal, do potencial e da prioridade para
a produção de água, contenção de sedimentos e biodiversidade
(serviços ambientais), assim como a difusão e capacitação da
iniciativa;
iii. Restauração florestal: reconstituir a cobertura florestal em áreas de
preservação permanente e com alto potencial de aporte de água no
sistema;
iv. Conservação de florestas: mitigar a pressão e o efeito de borda em
fragmentos contíguos a pastagens e áreas de uso antrópico;
v. Saneamento ambiental: mitigar a contaminação e degradação dos
recursos hídricos da bacia por meio de incentivos, instalação de
biossistemas e contenções de sedimentos em estradas;
114
vi. Pagamento por Serviços Ambientais (PSA): compensação financeira
pelo cumprimento de metas de conservação e restauração ambiental;
vii. Sistematização da experiência e comunicação: consolidar e possibilitar
a utilização das experiências vivenciadas para futuras iniciativas
semelhantes.
A compensação devida por ha (hectare) restaurado ou conservado, ou, em outras
palavras, o pagamento por serviço ambiental, foi estabelecida com base no custo de
oportunidade local, no estágio de conservação da floresta e no contexto da
proximidade a unidade de conservação ou inclusão na mesma. A gradação dos
valores é feita de acordo com a adesão do proprietário à restauração de áreas
prioritárias.
O projeto obteve aprovação nas câmaras técnicas e na plenária do Comitê
Guandu, sendo, posteriormente, aprovada no Conselho Estadual de Recursos
Hídricos a aplicação dos recursos referentes ao pagamento por serviços ambientais.
Para a operacionalização do projeto optou-se pela formalização de um Termo
de Cooperação Técnica, que determinou os procedimentos, as regras e as
responsabilidades de cada parceiro. A implementação teve suas metas e prazos
definidos no projeto executivo por meio de um sistema de complementaridade, ou
seja, cada parceiro executará as metas determinadas sob a supervisão periódica da
Unidade Gestora do Projeto (UGP).
A bacia do rio Guandu é responsável por cerca de 80% do abastecimento de
água, além de proporcionar geração de energia elétrica, para a região metropolitana
do Rio de Janeiro, e tem como instância deliberativa o Comitê de Bacia Hidrográfica,
Decreto Estadual n.º 31.178, de 03/04/02. Sua porção alta é abrangida pelo
Corredor de Biodiversidade Tinguá-Bocaina que, visto o histórico positivo de
interação institucional, sensibilização e mobilização em prol de uma estratégia de
ação regional, favorece o desenvolvimento de iniciativas que querem mecanismos
de parceria mais elaborados.
O quadro 09 traz informações relevantes encontradas neste Projeto.
115
QUADRO 09 - PRODUTORES DE ÁGUA E FLORESTA – RIO CLARO/RJ
Projeto e Localização Objetivo Meta Recurso
Resultados Esperados
- Programa Produtores de Água e Floresta.
- Bacia do Rio Guandu. Sistema Guandu.
- Município de Rio Claro. Rio de Janeiro.
- Projeto
encontra-se dentro do chamado Corredor de Biodiversidade Tingua-Bocaina;
- O Ministério
do Meio Ambiente e a UNESCO reconheceram esse corredor como sendo uma das áreas mais importantes da conservação da biodiversidade na Mata Atlântica.
- Preservação e restauração da mata ciliar.
- Preservação e restauração da Mata Atlântica.
- Escolha dos proprietários participantes:
a) intenção de conservação ou restauração;
b) quantidade de áreas prioritárias para a produção de água dentro da propriedade,
c) estado de conservação das suas florestas;
d) estar na área de abrangência do projeto
- Unidade Gestora do Projeto (UGP): define as participações de cada instituição, implementa o projeto com metas, entre elas:
a) Coordenação e monitoramento: formalização das parcerias; implementação local e periódica interação dos parceiros; b) Levantamento de informações; c) Restauração Florestal; d) Conservação da Floresta; e) Saneamento ambiental;
- Governo do Estado do RJ.
- Recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNDAGUA), provenientes de 3% dos royalties de petróleo e gás, e compensação financeira do setor hidroelétrico.
- Remuneração dos produtores é proveniente da arrecadação obtida com a cobrança do uso da água de grandes usuários repassada ao Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Guandu.
- Valor a ser pago pode chegar a R$ 60,00 por hectare/ano, calculado de acordo com o tipo de uso da terra e a atividade de preservação envolvida.
- The Nature Conservancy – TNC.
- Agência Nacional de Águas (ANA), apoio técnico.
- Restauração florestal;
- Uso sustentável dos recursos naturais.
- Reserva Legal e APPs
- Preservação da biodiversidade local.
- Recuperação da Mata Atlântica.
FONTE: Autora (2010)
4) Projeto ProdutorES – Estado do Espírito Santo
Na região Sudeste, o Estado do Espírito Santo foi pioneiro na esfera do
Pagamento por Serviços Ambientais. O Decreto Estadual n.º 2168-R/2008
regulamentou o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais prestados pela
cobertura florestal na conservação e incremento na qualidade e disponibilidade
hídrica (INFOESCOLA, 2010).
Foi sancionada no Espírito Santo em 22 de setembro de 2008 a Lei Estadual
n.º 8.995, cujo objetivo é recompensar financeiramente o proprietário rural em
função do valor econômico dos serviços ambientais prestados pela área que destinar
para a cobertura vegetal – seja este proprietário um arrendatário ou detentor do
domínio legal da propriedade rural, a qualquer título.
116
O incentivo para a implantação do sistema de PSA veio do governo estadual,
por meio das diretrizes estipuladas desde o ano de 2005 para os vinte anos
seguintes no Estado, mediante o Programa ES2025 – que visa à administração dos
recursos hídricos e aumento da cobertura vegetal de 8% para 16% no território - o
Instituto Estadual do Meio Ambiente (IEMA) colocou em prática o projeto ProdutorES
de Água, em parceria com o Instituto BioAtlântica (IBio), a Agência Nacional de
Águas (ANA) e a TNC.
O título "ProdutorES de Água" faz uma alusão ao projeto da Agência Nacional
de Águas (ANA) que tem o nome de “Produtor de Água” e à sigla do estado do
Espírito Santo, transformando-se em uma marca de ações de política pública.
No Estado do Espírito Santo o projeto ProdutorES de Água deu origem a
outro projeto, recebeu o nome de Projeto Florestas para a Vida, implantado nas
bacias hidrográficas dos rios Santa Maria da Vitória e Jucu, responsáveis pelo
abastecimento de água da população da Grande Vitória.
Além de toda inovação no aspecto da preservação ambiental das florestas e
vegetações ciliares por meio do PSA, o Programa também adota como meta a
diversificação dos cultivos e técnicas de agroecologia nas propriedades rurais.
Para incentivar o aumento nos rendimentos do agricultor, há o Plano de
Manejo Florestal que vem sendo elaborado em cada pequena propriedade. Sua
finalidade é propiciar um panorama da situação da área a ser reflorestada e indicar
os seus potenciais ecológicos, além de orientar o proprietário quanto às espécies
nativas ou não propícias à sua área, e que, concomitantemente, possam gerar
aferição econômica.
Os pequenos agricultores rurais cadastrados ao Programa precisam plantar
entre 600 (seiscentos) a 3.000 (três mil) mudas; pelo plantio de floresta calcula-se
efetivar o pagamento de pelo menos R$ 1,5 mil reais por ano, de forma provisória e
durante dois anos, divididos por semestre. O Pagamento por Serviços Ambientais
compensa economicamente o agricultor familiar pelo custo material, econômico e
pessoal da recuperação das vegetações ciliares e Reserva Legal.
A floresta mantida de pé pode gerar melhoria significativa na qualidade e na
disponibilidade de água, bem como o incremento da biodiversidade e a redução dos
processos erosivos e de assoreamento dos corpos hídricos. Ela contribui também
para a recarga dos aquíferos e a fixação e o sequestro do carbono presente na
117
atmosfera – e também para a própria recuperação das bacias hidrográficas do
Espírito Santo.
O Projeto "ProdutorES de Água" tem como um de seus objetivos criar
mecanismos capazes de fazer com que os proprietários de áreas rurais recebam de
volta parte dos custos com os quais arcam ao atuarem como facilitadores para a
prestação dos serviços de melhoria de qualidade da água.
O governo do Estado do Espírito Santo implementou o Pagamento por
Serviços Ambientais (PSA) como política pública, criando um instrumento legal para
viabilizar uma regulamentação metodológica dos cálculos para estes pagamentos.
Essa metodologia objetiva a melhoria da qualidade da água, a ser alcançada com o
combate dos processos erosivos que ocorrem na bacia hidrográfica do rio
Benevente.
A Lei n.º 5.818/98, que instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos,
inovou no contexto nacional ao criar no Artigo 31 o instrumento da compensação em
recursos hídricos (ESPÍRITO SANTO, 1998). Com ele, a lei pretende incentivar os
proprietários de terras para que eles adotem práticas menos impactantes para o
meio-ambiente, como, por exemplo, o não uso ou o uso sustentável de áreas
consideradas estratégicas para o bom funcionamento do ciclo hidrológico.
A adesão ao projeto por parte dos proprietários rurais é voluntária. Em
parceria com o comitê de bacia hidrográfica do rio Benevente, o Instituto Estadual de
Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IEMA) tem promovido com os produtores rurais
uma ampla divulgação do projeto e das orientações a respeito dele, para que haja
mais adesões. No projeto "Florestas para a Vida" recebem os recursos financeiros
os proprietários rurais que estão em áreas prioritárias no Estado, como as bacias
hidrográficas dos rios Santa Maria da Vitória e Jucu – responsáveis pelo
abastecimento de água da população da Grande Vitória.
O projeto é uma parceria público-privada firmada entre o governo do Espírito
Santo, organizações não governamentais e o setor empreendedor. Juntos, todos
eles investirão US$ 12 milhões na execução da proposta. Para possibilitar o
financiamento de ações e programas relacionados à água, foi sancionado em julho
de 2009 o Fundo Estadual de Recursos Hídricos, que receberá recursos
provenientes dos royalties do petróleo, do setor elétrico e também do orçamento do
Estado.
118
O projeto faz com que atores sociais como os proprietários rurais, comumente
denominados “usuários”, possam se dedicar não apenas às suas atividades
convencionais, que demandam água, mas também concentrar esforços na
racionalização do uso deste recurso – recebendo por isso.
Ao incorporarem novas práticas de uso sustentável na propriedade agrícola e
dedicarem parte dela à conservação florestal, essas áreas estratégicas preservadas,
solo e água, aumentam a possibilidade de recarga de aquíferos. Os proprietários
contribuem para a normalidade do ciclo hidrológico, promovendo um aumento da
disponibilidade hídrica. Eles representam, portanto, a figura dos produtores de água.
O Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNDÁGUA) é a principal fonte
de recursos dos programas relacionados à água. Dos seus recursos, 60% são
direcionados a programas de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA). O
FUNDÁGUA é formado por 3% dos royalties do petróleo do Estado, bem como
por verbas do setor energético e do orçamento do governo do Estado. Ele será
administrado pelo Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos
(IEMA).
As instituições coordenadoras deste programa são o Instituto Estadual do
Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IEMA) e Fundo Estadual de Recursos
Hídricos (FUNDÁGUA).
O projeto poderá contar com os valiosos recursos advindos dos royalties do
petróleo, bem como com a compensação ambiental paga pelo setor elétrico. Existe
também a expectativa da incorporação definitiva da cobrança pelo uso da água por
grandes usuários. Os recursos estimados para o programa são da ordem de R$ 15
milhões por ano. Os valores dos benefícios são calculados de acordo com o custo
de oportunidade, a declividade e o estágio sucessional das florestas.
O impacto esperado é a melhoria das condições hidrológicas da bacia sem
que isso signifique perda de renda para o setor produtivo.
A prestação de serviços de manutenção das boas práticas ambientais passa
a ser encarada como uma atividade econômica secundária, do mesmo modo que,
em uma propriedade dedicada à floricultura, por exemplo, o produtor aproveita a
grande oferta de matéria-prima (no caso, flores) para a criação de abelhas - exemplo
da Agência Nacional de Águas (ANA).
119
No Projeto ProdutorES de Água no Espírito Santo, foi possível analisar, sob o
ponto de vista hidrológico: o reconhecimento do produtor rural na melhoria dos
serviços ambientais, com a qualidade de água e recuperação da cobertura vegetal
original. Outra meta do Governo do Espírito Santo é elevar a cobertura florestal do
Estado de 8% (oito) para 15% (quinze), num intervalo de 20 (vinte) anos. O valor do
pagamento por serviços ambientais, por hectare por ano, é uma equação com
objetivo de ponderar por meio de parâmetros técnicos, econômicos e orçamentários
cada situação passível de ser contemplada pelo projeto ProdutorES de Água. Por
meio da Lei Estadual n.º 8.995/08, o Estado do Espírito Santo reconhece como
passível de pagamento quatro serviços ambientais: a) conservação e melhora da
qualidade e disponibilidade hídrica; b) conservação e incremento da biodiversidade;
c) redução de processos erosivos e fixação, e d) sequestro de carbono para fins de
minimização dos efeitos das mudanças climáticas global. Na metodologia de
pagamento por serviços ambientais, buscou-se aproximar os valores a serem pagos
das estimativas de receita do produtor rural em atividades degradadoras e de baixo
rendimento; como base o cálculo do custo de oportunidade para o Estado do
Espírito Santo, com a seguinte metodologia:
QUADRO 10 - CÁLCULO DOS CUSTOS DE OPORTUNIDADE NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
Cultura Prod. Média (Há/Ano)
Área de Produção
(ES)
Participação na Área Produtiva
(ES)
Rentabilidade (R$/Há/Ano)
Valor Ponderado
Pecuária 880 L/Ha/Ano 1.800.000 62,07% R$ 350,00 R$ 217,24
Café 25 Sacas/Ha/Ano 550.00 18,97% R$ 2.000,00 R$ 379,31
Eucalipto 30 M3/Ha/Ano 220.000 7,59% R$ 900,00 R$ 68,28
Cana-de-açucar
65 Ton/Ha/Ano 70.000 2,41% R$ 450,00 R$ 10,86
Banana 7 Ton/Ha/Ano 21.000 0,72% R$ 400,00 R$ 2,90
Média R$ 678,59 FONTE: CDAGRO (2008), INCAPER (2008); IBGE (2008)
No quadro 10, as atividades foram indicadas como representativas,
respondem por aproximadamente 91,76% da área produtiva do Estado do Espírito
Santo; os valores de rentabilidade por hectare por ano foram cedidos pelo Instituto
Capixaba de Assistência Técnica, Pesquisa e Extensão Rural (INCAPER) e Centro
de Desenvolvimento do Agronegócio (CEDAGRO); para efeito de estimativa de área
de produção, foram adotados os dados do INCAPER e do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE).
120
O quadro 11 traz informações relevantes encontradas neste Projeto.
QUADRO 11 - PRODUTORES DE ÁGUA E FLORESTA – ESTADO DO ESPÍRITO SANTO Projeto e
Localização Objetivo Meta Recurso Resultados Esperados
- Projeto
ProdutorES de Água.
- Bacias dos Rios Benevente, Guandu e São José.
- Bacias dos Rios Santa Maria da Vitória e Jucu.
- Estado do Espírito Santo
- Melhoria na qualidade e na disponibilidade de água;
- Incremento da biodiversidade;
- Redução dos processos erosivos e de assoreamento dos corpos hídricos;
- Cria mecanismos capazes de fazer com que os proprietários de áreas rurais recebam de volta a prestação dos serviços de melhoria de qualidade da água.
- Pagar proprietários rurais pelos serviços ambientais
- Projeto Florestas para a Vida: a. recursos financeiros aos proprietários rurais que estão em áreas prioritárias; b. bacias do rio Santa Maria da Vitória e Jucu: responsáveis pelo abastecimento de água da Grande Vitória.
- Estado do Espírito Santo implementou o PSA como política pública estadual.
- Lei Estadual n. 8995/2008: recompensa financeiramente o proprietário rural em função do valor econômico dos serviços ambientais prestados pela área que destina a cobertura vegetal
- Aumentar a cobertura vegetal de 8% para 16% no território do ES.
- Melhoria da qualidade da água, a ser alcançada no combate dos processos erosivos que ocorrem na bacia do rio Benevente.
- O Instituto Estadual de Meio Ambiente e R H. com o Comitê de Bacia do rio Benevente: pro-
- Parceria público-privada entre Governo do Espírito Santo, organizações não-governamentais e o setor empreendedor.
- Adesão voluntária do proprietário rural.
Recursos: - Estimados para
o programa são da ordem de R$ 15 milhões por ano.
- Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo.
- Fundo Estadual de Recursos Hídricos FUNDÁGUA – fundo financeiro público, cujo objetivo é fornecer suporte a Gestão de Recursos Hídricos. Suas principais fontes de recursos: royalties do petróleo (3%) do total e a compensação financeira do setor hidrelétrico (100% da parte cabível ao Governo do Estado).
- Agência Nacional de Águas (ANA), apoio técnico.
- Remuneração ao proprietário rural: Valores variam entre R$ 90,00 a R$ 300,00 por hectare de floresta em pé por ano.
- Novas práticas de uso sustentável da propriedade agrícola;
- Conservação das florestal em áreas estratégicas para abatimento de perda de solo para os rios;
- Aumento de recarga de aquíferos;
- Proprietários
rurais (usuários) contribuem para a normalidade do ciclo hidrológico.
- Recomposição
de Reserva Legal e APPs.
FONTE: Autora (2010)
5) A aplicação do PSA nos projetos pesquisados
Na exposição do referencial teórico desta pesquisa, mostrou-se que os
serviços ambientais são prestados pela natureza. Esses serviços regulam os
processos climáticos, controle de erosão, controle do ciclo hidrológico como a
geração de água, produção de oxigênio e outros, mantendo o equilíbrio ambiental.
121
A Constituição Federal e legislação ambiental dão guarida à proteção
ambiental. Com o advento da Lei n.º 6.938/81 da Política Nacional do Meio Ambiente
e posteriormente a Lei n.° 9.433/97 da Política Nac ional de Recursos Hídricos,
formaram os Comitês de Bacia, que estruturaram e consolidaram instrumentos
moldados especificamente para o planejamento e gerenciamento dos recursos
hídricos. Houve reconhecimento do valor estratégico e a importância da água para a
sociedade.
No Brasil há uma vasta legislação que visa ao desenvolvimento
socioeconômico com a preservação da qualidade do meio ambiente saudável, cuja
finalidade consta na Política Nacional de Meio Ambiente, conforme art. 4º, inciso I,
da Lei n.º 6.938/81, e legislação que amparam a proteção da água. Também há no
ordenamento jurídico brasileiro a previsão de rigorosas sanções penais e
administrativas aos responsáveis por atividades lesivas ao meio ambiente.
A política pública voltada ao pagamento por serviços ambientais tem como
prioridade a preservação do meio ambiente com a produção de serviços ambientais
de qualidade.
Com políticas públicas descentralizadas e apoio da Agência Nacional de
Águas (ANA), foi possível implantar o ‘Programa Produtor de Água’ para incentivar
políticas voltadas para o Pagamento por Serviços Ambientais, que incentivam ou
compensam financeiramente o produtor rural ou o possuidor do imóvel a conservar e
preservar o uso dos recursos hídricos.
A pretensão da política nacional para os serviços ambientais, como está
exposta no Projeto de Lei n.º 5.487/2009, é instituir a Política Nacional dos Serviços
Ambientais e criam o Programa Federal de Pagamento Por Serviços Ambientais –
PFPSA, que estabelece formas de controle e financiamento desses programas. Este
Projeto de Lei faz menção ao meio ambiente como prestador de serviços, como
parte do processo econômico, produtivo, social e cultural, conforme conceitos
contidos nas alíneas “a”, “b” e “c” do art. 2º, inciso I do Projeto de Lei n.º
5.487/2009.
O texto do Projeto de Lei n.º 5.487/2009 trata o desenvolvimento econômico
atrelado à conservação dos ecossistemas: o desempenho da economia tem uma
forte condicionalidade na conservação do ecossistema, a recuperação e a
conservação dos serviços ecossistêmicos é a condição primeira da produtividade da
122
economia. Essa é a razão econômica para a necessidade de uma política nacional
de incentivo à conservação dos ecossistemas dos diversos biomas brasileiros, como
função primeira do desenvolvimento econômico.
O Projeto de Lei n.º 5.487/2009 que institui a Política Pública do Pagamento
por Serviços Ambientais é omissa, não retrata em que área é destinada a
implementação de um programa de PSA, como deve ser elaborado o diagnóstico, o
inventário desses ecossistemas, as áreas destinadas aos programas
conservacionistas do uso do solo e preservação do ambiente.
Entretanto, no art. 14 o Projeto de Lei n.º 5.487/2009 prevê a criação de um
comitê gestor do Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais
(PFPSA), no âmbito do Ministério do Meio Ambiente; o comitê gestor, composto por
representantes da União e da sociedade civil, tem como atribuição acompanhar a
implementação e o aperfeiçoamento do PFPSA.
Há uma dificuldade entre os gestores públicos e os apoiadores técnicos de
desenvolver uma metodologia do valor gerado na propriedade, que possa mensurar
o valor do pagamento por serviços ambientais.
Em todos os projetos examinados há a presença de organizações não
governamentais que, juntamente com o poder público, prestam apoio técnico,
avaliam e monitoram o desenvolvimento do projeto.
A Prefeitura Municipal está presente como principal gestora pública no
fomento dos projetos examinados. Por meio da Prefeitura Municipal é que são
realizadas as parcerias públicas-privadas: Secretaria de Meio Ambiente, Estadual e
Municipal; Empresa Pública de Água e Saneamento; Órgão Ambiental Estadual,
Comitê de Bacia e organizações não governamentais, todas entidades participantes.
No caso dos projetos examinados estão elencados: Fundação O Boticário,
The Nature Conservancy – TNC e Instituto Terra participam com a gestão pública
dos arranjos locais, normalmente com a Prefeitura Municipal.
Para que estas organizações possam participar nesses projetos, não há uma
imposição da Agência Nacional de Águas (ANA) ou qualquer instituição pública, para
que o Gestor Público faça parceria com esta ou aquela organização.
Somente no Projeto Oásis, no Município de Apucarana, PR é exigido do
produtor rural que o imóvel destinado a participar do programa esteja com a Reserva
Legal averbada no registro de imóveis, como condição obrigatória e indispensável.
123
A condição da Reserva Legal no Estado do Paraná é cumprida conforme estabelece
o Código Florestal, obrigatória a todas as propriedades rurais, independente de estar
ou não inserida no Projeto Oásis.
Nos demais projetos: Projeto Conservador das Águas, de Extrema/MG;
Programa Produtores de Água e Floresta, em Rio Claro/RJ e no Projeto ProdutorES
de Água e Floresta no Estado do Espírito Santo, não há qualquer restrição ou
obrigatoriedade na exigência do cumprimento do Código Florestal quanto a
averbação da área de Reserva Legal à margem da Escritura Pública do Registro de
Imóveis.
Com o levantamento dos documentos obtidos nos projetos foi possível
elaborar com o objetivo, a meta, o recurso e os resultados esperados os quadros 12,
13, 14 e 15:
QUADRO 12 - EXAME DOS OBJETIVOS - Conservador das Águas - Extrema/MG • Objetivo
- Projeto Oásis Apucarana/PR • Objetivo
- Produtores de Água e Floresta Rio Claro/RJ • Objetivo
- ProdutorES de Água e Floresta Espírito Santo/ES • Objetivo
- Propriedade rural deve estar na área de abrangência do projeto. - Adesão voluntária.
- Aumentar a cobertura vegetal nas sub-bacias hidrográficas e implantar micro-corredores ecológicos;
- Reduzir os níveis de poluição difusa rural, decorrentes dos processos de sedimentação e eutrofização, e de falta de saneamento ambiental;
- Difundir o conceito de manejo integrado de vegetação, solo e água, na bacia hidrográfica;
- Garantir a sustentabilidade socioeconômica e ambiental dos manejos e práticas implantadas, por meio de incentivos financeiros aos proprietários rurais;
- Proteger e restaurar as florestas, com especial foco nas áreas de Reserva Legal e nas Áreas de Proteção Ambiental (APPs).
- Propriedade rural deve estar na área de abrangência do projeto. - Adesão voluntária. Incentivar a proteção das florestas e nascentes dos rios. Implantar ações de saneamento ambiental Promover a adoção de práticas conservacionistas de solo e recuperação de áreas degradadas
- Propriedade rural deve estar na área de abrangência do projeto.
- Há uma seleção de
proprietários. - Escolha dos
proprietários participantes:
1. intenção de conservação ou restauração; 2. quantidade de áreas prioritárias para a produção de água dentro da propriedade, 3. estado de conservação das suas florestas;
- Preservação e restauração da mata ciliar.
- Preservação e restauração da Mata Atlântica.
- Propriedade rural deve estar na área de abrangência do projeto.
- Adesão voluntária.
- Recompensar financeiramente o proprietário rural em função do valor econômico dos serviços ambientais prestados pela área que destinar para a cobertura vegetal – seja este proprietário um arrendatário ou detentor do domínio legal da propriedade rural, a qualquer título
- Incremento da biodiversidade;
- Redução dos processos erosivos e de assoreamento dos corpos hídricos;
- Cria mecanismos capazes de fazer com que os proprietários de áreas rurais recebam de volta a prestação dos serviços de melhoria de qualidade da água.
- Pagar proprietários rurais pelos serviços ambientais
FONTE: Autora (2010)
124
No quadro 12 o objetivo é pouco claro, são amplos. Os objetivos gerais e
específicos se confundem são necessários maior definição.
QUADRO 13 - EXAME DAS METAS - Conservador das Águas - Extrema/MG • Meta
Projeto Oásis Apucarana/PR • Meta
- Produtores de Água e Floresta • Meta
- ProdutorES de Água e Floresta • Meta
- Definidas mediante
critérios técnicos e legais.
- A avaliação do
programa considera as características geográficas, solo e vegetação.
- Não há uma regra
geral seguida nas propriedades rurais cadastradas.
- Oferecer assessoria técnica aos produtores rurais do projeto
- Premiar proprietários
rurais que conservarem florestas e nascentes
- Obrigatoriedade do
cumprimento do Código Florestal, com a averbação no Registro de Imóveis da Reserva Legal; e as APPs
- Conectividade entre
Reserva Legal com Reserva Legal entre vizinhos de propriedade e APPs.
- Prazo do projeto é de
quatro anos, prorrogável por igual período.
- Unidade Gestora do
Projeto (UGP): define as participações de cada instituição, implementa o projeto com metas, entre elas: a) Coordenação e monitoramento: formalização das parcerias; b) implementação local e periódica interação dos parceiros; c) Levantamento de informações; d) Restauração Florestal; e) Conservação da Floresta; f) Saneamento ambiental;
- Estado do Espírito Santo
implementou o PSA como política pública estadual.
- Aumentar a cobertura
vegetal de 8% para 16% no território do ES, num intervalo de 20 (vinte) anos.
- Adotar como meta a
diversificação dos cultivos e técnicas de agroecologia nas propriedades rurais.
- Lei Estadual n. º
8.995/2008: recompensa financeiramente o proprietário rural em função do valor econômico dos serviços ambientais prestados pela área que destina a cobertura vegetal
- Melhoria da qualidade da água, a ser alcançada no combate dos processos erosivos que ocorrem na bacia do rio Benevente.
- O Instituto Estadual de
Meio Ambiente e R H. com o Comitê de Bacia do rio Benevente: promove com os produtores rurais divulgação do projeto e dá orientações.
- Parceria público-privada
entre Governo do Espírito Santo, organizações não-governamentais e o setor empreendedor.
FONTE: Autora (2010)
No quadro 13, como os objetivos são obscuros, as metas apresentam-se
comprometidas e confusas em relação ao objetivo.
125
QUADRO 14 - EXAME DOS RECURSOS - Conservador das Águas - Extrema/MG • Recurso
Projeto Oásis Apucarana/PR • Recurso
- Produtores de Água e Floresta • Recurso
- ProdutorES de Água e Floresta • Recurso
- Prefeitura Municipal de Extrema, responsável pelo apoio:
� técnico e financeiro,
� execução na conservação da água e solo,
� melhoria nas estradas vicinais.
- The Nature Conservancy (TNC): apoio técnico e financeiro.
Apoio financeiro da SANEPAR, repasse mensal ao Fundo Municipal do Meio Ambiente, 1% arrecadado (fatura) na cidade de Apucarana
- Governo do Estado do
RJ. - The Nature
Conservancy - TNC - Recursos do Fundo
Estadual de Recursos Hídricos (FUNDAGUA), provenientes de 3% dos royalties de petróleo e gás, e compensação financeira do setor hidroelétrico.
- Remuneração dos produtores é proveniente da arrecadação obtida com a cobrança do uso da água de grandes usuários repassada ao Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Guandu.
Valor a ser pago pode chegar a R$ 60,00 por hectare/ano, calculado de acordo com o tipo de uso da terra e a atividade de preservação envolvida.
Recursos: - Estimados para o programa
são da ordem de R$ 15 milhões por ano.
- Bando de Desenvolvimento do Espírito Santo.
- Fundo Estadual de Recursos Hídricos FUNDÁGUA – fundo financeiro público, cujo objetivo é fornecer suporte a Gestão de Recursos Hídricos. Suas principais fontes de recursos: royalties do petróleo (3%) do total e a compensação financeira do setor hidrelétrico (100% da parte cabível ao Governo do Estado).
- Remuneração ao produtor rural: Valores variam entre R$ 90,00 a R$ 300,00 por hectare de floresta em pé por ano.
FONTE: Autora (2010)
No quadro 14 em todos os projetos examinados há participação financeira
público-privada. Os aportes financeiros têm origens difusas, não estão bem
definidos, nem a origem nem tampouco o pagamento.
126
QUADRO 15 - EXAME DOS RESULTADOS ESPERADOS - Conservador das Águas Extrema/MG • Resultado Esperado
- Projeto Oásis Apucarana/PR • Resultado Esperado
- Produtores de Água e Floresta • Resultado Esperado
- ProdutorES de Água e Floresta • Resultado Esperado
- Melhoria quantitativa e qualitativa dos recursos hídricos na Bacia. - Reflorestamento da mata ciliar; - Proteção das nascentes e recomposição da mata ciliar dos rios;
Recomposição: 150 ha de mata ciliar; 280 ha de mata de topo; 300 ha de reserva legal; 1.200 ha de solos conservados; 100 propriedades com saneamento.
- Proteção das florestas:
a) Aumento da cobertura vegetal; b) Implantação de ações de saneamento ambiental; c) Conservação do solo e a recuperação de áreas degradadas. d) Pagamento aos proprietários rurais pelos serviços ambientais prestados nas florestas O projeto atinge 550 propriedades rurais,espalhadas por uma área de aproximadamente 170 km².
- Restauração florestal; - Uso sustentável dos
recursos naturais. - Reserva Legal e APPs - Preservação da
biodiversidade local. - Recuperação da Mata
Atlântica.
- Novas práticas de uso
sustentável da propriedade agrícola;
- Conservação florestal em áreas estratégicas para abatimento de perda de solo para os rios;
- Aumento de recarga de aquíferos;
- Proprietários rurais (usuários) contribuem para a normalidade do ciclo hidrológico.
- Reconhecimento do produtor rural na melhoria dos serviços ambientais, com a qualidade de água e recuperação da cobertura vegetal original
- Reserva Legal e APPs.
FONTE: Autora (2010)
No quadro 15 os resultados esperados são mais genéricos. Observa-se que
os quatro projetos deste estudo, o fundamento geral entre eles é a preservação e
conservação da água, que pode ser válido, mas é necessário aprimorar os objetivos
e as metas. Desde que cumprido o atual Código Florestal quanto a Reserva Legal e
Áreas de Preservação Permanente, os proprietários rurais podem vir a ser
compensados financeiramente e alcançar resultados positivos.
Os quadros 12, 13, 14 e 15 ilustram a presença das contradições. As áreas
compensadas com o pagamento e a obrigatoriedade da aplicação do Código
Floresta e legislação ambiental, na Reserva Legal e Áreas de Preservação
Permanente:
a) No Brasil, a Lei tem força coercitiva, cumprir a Lei é obrigação do
indivíduo;
127
b) Não há qualquer medida de recompensa financeira ao indivíduo que
deixa de cumprir a Lei.
c) O pagamento por serviços ambientais também está compensando
financeiramente as áreas de Reserva Legal e Área de Proteção
Permanente.
d) Produtores rurais ou aquele que detém a posse do imóvel são
compensados financeiramente, mesmo tendo a obrigatoriedade de
cumprir a Lei, no quesito da área de Preservação Permanente e de
Reserva Legal.
e) A política pública fomentada não exige o cumprimento do Código
Florestal.
f) Logo, todos os proprietários que cumprem o Código Florestal e são
obrigados a manter as APPs e averbar no registro de imóveis a
Reserva Legal deveriam ser compensados financeiramente.
128
5 CONSIDERAÇÃOES FINAIS
A partir da década de 1970 iniciou-se um forte movimento para proteção do
meio ambiente, diante da necessidade da proteção dos recursos naturais sem
sacrificar o desenvolvimento econômico.
Uma das alternativas pode ser suscitada é a utilização do Pagamento por
Serviços Ambientais, como instrumento econômico na tentativa de evitar as
externalidades negativas.
No Brasil com a implantação da Política Pública de Recursos Hídricos,
posteriormente, marcada com a criação da Agência Nacional de Águas (ANA) é que
surgem as diretrizes as diretrizes políticas com os Comitês de Bacia.
A (ANA) formulou o Programa Produtor de Água, que tem como objetivo a
promoção da produção de água, por meio deste Programa vem sendo implantado os
projetos examinados nesta pesquisa.
O Pagamento por serviços ambientais (PSA) atualmente é uma alternativa
para proteger os ecossistemas. Há instrumentos econômicos também utilizados no
âmbito da conservação do ecossistema, como é o caso do comando e controle. Na
maioria dos casos, esses instrumentos tentam evitar as externalidades negativas do
ambiente (poluição e destruição do habitat), por meio de taxas ou outras ferramentas
baseadas no princípio do poluidor-pagador.
Novas abordagens surgiram com o Pagamento por Serviços Ambientais, de
externalidade ambiental positiva mediante a adoção de incentivos econômicos
adequados, com benefícios e melhoria da qualidade ambiental.
O quatro projetos examinados há participação do Estado, como gestor
público, em destaque a Agência Nacional de Águas (ANA) e Prefeituras Municipais.
Reconhece que é importante planejar as ações de curto, médio e longo prazo,
principalmente quando se pretende instituir Política Nacional voltada para o meio
ambiente conforme o Projeto de Lei n.º 5.487/2009, que deverá instituir o Programa
Federal de Pagamento por Serviços Ambientais. Mas é necessário ter cautela na
análise do arcabouço legal, para tornar o pagamento por serviços ambientais
legítimo e transformá-lo em Política Nacional.
129
No Brasil a regra é que as Leis tenham forças coercitivas, ou seja, cumprir a
Lei é obrigação do indivíduo e não há qualquer medida de recompensa financeira
por cumpri-las.
O Código Florestal estabelece a porcentagem do imóvel rural destinada à
área da Reserva Legal e seu cumprimento. A Reserva Legal é obrigatória e não
cabe incentivo financeiro ao proprietário rural pelo seu estrito cumprimento de dever
legal. As Áreas de Proteção Permanentes também são espaços protegidos. Há
previsão em Lei da demarcação das APPs, entretanto não é exigida a sua
averbação no Registro de Imóveis.
Isso porque nos projetos pesquisados, quando essas coincidem com áreas já
protegidas por lei, há espaço para contradições. Uma das maiores contradições
encontradas é que alguns produtores rurais ou aquele que detém a posse do imóvel
receba a compensação financeira, mesmo em Área de Preservação Permanente e
de Reserva Legal.
Ademais, o que se observa nos projetos examinados é que essas políticas
públicas regionalizadas estão sendo implantadas sem clareza quanto ao
cumprimento do atual Código Florestal estendendo também às Áreas de Proteção
Permanente e de Reserva Legal possíveis conflitos.
Entende-se que justificar aos proprietários rurais que estão compulsoriamente
obrigados por lei em manter a Reserva Legal na propriedade, mas não fazem parte
do programa de Pagamento por Serviços Ambientais e, portanto, não são
recompensados economicamente por incentivos dessa política, pode ter efeito
negativo.
O proprietário rural que possui área já definida como de Reserva Legal,
conforme estabelece o atual Código Florestal, não é contemplado com nenhuma
medida financeira pela preservação desta área de Reserva Legal conforme
exigências legais. Com ressalva ao aspecto tributário, que o isenta do pagamento do
Imposto Territorial Rural (ITR), fundamentado no art. 104, da Lei n.º 8.171/91, que
instituiu a Política Agrícola no país.
O que é mais grave é que se está na eminência da aprovação da Política
Nacional para o Pagamento por Serviços Ambientais, sem que seja debatida e
esclarecida a questão das áreas já protegidas por Lei, mas que estão sendo
130
utilizada para benefício financeiro dos projetos de Pagamento por Serviços
Ambientais.
Uma proposta à política do pagamento por serviços ambientais requer uma
adicionalidade como requisito para que o produtor rural efetive as práticas de uso
sustentável da propriedade e, então venha a ser contemplado financeiramente.
Assim, somente o produtor rural ou aquele que tem a posse que, além da
obrigatoriedade expressa na Lei, preserva, conserva, adiciona maior área
preservada, ou, ainda, aloca mais serviços ambientais é que deveria ser
compensado financeiramente pelos serviços ambientais.
A adicionalidade para preservar e gerar os serviços ambientais deve ser
implantada por meio de um planejamento ambiental que considere todos os fatores
que acrescentem benefícios ao meio ambiente, examinando: avaliação da área da
propriedade rural contemplada e acompanhamento do projeto, bacia hidrográfica,
realidade ambiental regional e a legislação ambiental pertinente.
Essa adicionalidade deve ser inserida no Projeto de Lei n.º 5.487/2009 que
define a Política Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, antes que seja
transformada em Lei.
No âmbito político o Pagamento por Serviços Ambientais deve ser formulado
e integrado a um conjunto de atividades e ações entre Governos. Nesse sentido, as
questões da legislação ambiental, Constituição Federal e demais legislações
atreladas somam-se para resultados positivos.
Também há necessidade de formar estrutura jurídica e institucional capaz de
fortalecer a política de Pagamento por Serviços Ambientais para que seja eficaz a
produção de serviços ambientais. Ao lado disso criar e implementar programas de
políticas públicas com características ambientais próprias de cada região do Brasil,
que possibilitem o Pagamento por Serviços Ambientais com proteção, conservação
e melhoria da qualidade e da disponibilidade de recursos hídricos.
Algumas questões relevantes observadas para implantar um projeto de
Pagamento por Serviços Ambientais a partir dos projetos examinados neste estudo
emergiram algumas questões relevantes para implantação do instrumento de PSA,
em projetos desenvolvidos em Municípios e Estados:
131
- Selecionar área da propriedade rural a ser destinada ao PSA;
- Discutir políticas ambientais voltadas para os serviços ambientais;
- Melhorar aplicação de medidas na conservação da água, solo, floresta e
biodiversidade por meio de políticas públicas descentralizadoras.
- Divulgar e incentivar o produtor rural, principal ator no manejo agrícola no
contexto do Pagamento por Serviços Ambientais a participar do projeto;
- Maior clareza quanto aos aportes dos recursos financeiros para gestão e
definição das receitas;
- Continuidade dos projetos com prazos mínimos e máximos dos contratos.
- Monitoramento ambiental para avaliação nas áreas do projeto participante.
132
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