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INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO BRASILEIRO:

PROPOSTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Prof. Milton de Abreu Campanario

Professor e Pesquisador da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA/USP) e Coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administração (PMDA/UNINOVE)

E-mail: macampanariouol.com.br

Prof. Hélio Nogueira da Cruz

Professor e Pesquisador da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA/USP)

E-mail: hncruz@usp.br

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SUMÁRIO

RESUMO.................................................................................................................................................................2Introdução................................................................................................................................................................21. Investimento estrangeiro direto e convergência diferenciada....................................................................22. Racionalidade econômica do investimento estrangeiro direto – IED........................................................2

2.1 Dunning: Paradigma de OLI e o IDP.....................................................................................................22.2 Teoria da Organização Industrial: U-Model e I-Model.........................................................................2

3. Teoria de crescimento econômico e a importância do IED........................................................................23.1 IED como fator de crescimento econômico...........................................................................................23.2 Spillovers e outras externalidades..........................................................................................................23.3 Clima de negócios..................................................................................................................................2

4. IED como etapa superior do comércio exterior...........................................................................................24.1 Integração horizontal e vertical..............................................................................................................24.2 “Superioridade” do IED sobre o comércio exterior...............................................................................24.3 IED e o Sistema de Poupança e Investimento.......................................................................................24.4 Uma tipologia de trade-off entre IED e comércio exterior....................................................................24.5 Desdobramentos do caso brasileiro.......................................................................................................2

5. Propostas de uma agenda prioritária ao IED brasileiro............................................................................25.1 Propondo uma agenda de políticas prioritárias para o IED brasileiro...................................................25.2 Políticas macroeconômicas....................................................................................................................2

5.2.1 Política monetária e cambial.............................................................................................................25.2.2 Política Fiscal/Tributária...................................................................................................................25.2.3 Fundo Soberano do Brasil – FSB no contexto do IED.....................................................................2

5.3 Políticas de comércio exterior................................................................................................................25.3.1 Papel dos Eximbanks........................................................................................................................25.3.2 Financiamento de exportações e papel dos Bancos de Desenvolvimento........................................25.3.3 Integração do Eximbank e financiamento.........................................................................................2

5.4 Políticas de organização industrial – OI................................................................................................25.4.1 Defesa Econômica.............................................................................................................................25.4.2 Regulação de fusões e aquisições.....................................................................................................25.4.3 Inovação e Tecnologia Industrial Básica – TIB................................................................................2

5.5 Síntese das prioridades de uma agenda de políticas para IED brasileiro...............................................26. Resumo e conclusões......................................................................................................................................2Referências...............................................................................................................................................................2

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INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO BRASILEIRO:

PROPOSTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

RESUMOEste estudo tem como objetivo apresentar uma agenda de políticas públicas prioritárias ao processo de internacionalização das empresas brasileiras. Trata-se de políticas de conteúdo estratégico porque um conjunto abrangente e detalhado de iniciativas fugiria do escopo do presente trabalho. Esta é uma área relativamente nova em políticas públicas no Brasil. O fenômeno do Investimento Estrangeiro Direto - IED de empresas brasileiras é tardio e tem se acentuado a partir da segunda metade dos anos 90. Circunscrito à moderna forma de acumulação global de capital que tende a convergir práticas econômicas por meio da estruturação de novos mercados sem fronteiras, o IED ainda não está devidamente regulamentado internacionalmente, encontrando ainda tratamentos muito divergentes nas políticas nacionais. O Brasil ainda carece de um foco e maior organização da estrutura de incentivos e regulamentações neste campo e também do comércio exterior. O potencial de ações possíveis é amplo, envolvendo políticas gerais e específicas. No entanto, neste trabalho é feita uma priorização de ações relativamente inovadoras, considerando que o país deve ter uma agenda mais ampla e que envolve elementos até mais imediatos como a infra-estrutura, educação, segurança e política industrial e tecnológica. Restringindo o foca a ações mais diretamente relacionadas ao IED, o presente trabalho resgata elementos teóricos e experiências de países com maior tradição na constituição de empresas ou corporações multinacionais – CMN. Com este foco, concepções inovadoras e de amplo alcance em políticas públicas são possíveis. A rigor, três dimensões de políticas balizam as prioridades sugeridas: (i) macroeconômica; (ii) comércio exterior; e (iii) microeconômica, com ênfase na organização industrial. Algumas inserções em teorias de decisão estratégica no âmbito das empresas são suplementares no contexto deste trabalho. Esse recorte se dá em função da alta correlação positiva entre formação de poupança, investimento estrangeiro direto - IED, comércio exterior e desenvolvimento econômico por meio do fortalecimento de mercados. A tese aqui defendida está assentada na concepção de que políticas de fortalecimento dos fluxos de capital internacional são perfeitamente viáveis nas condições atuais do Brasil. Elas podem vir no sentido de não só melhorar a competitividade de empresas multinacionais brasileiras, mas também de contribuir para melhor regular as flutuações da taxa de cambio, atrair poupança externa e tirar o melhor proveito do comércio exterior brasileiro.

Palavras-chave: investimento externo direto, investimento, comércio exterior, políticas públicas, competitividade.

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Introdução

Este texto é fruto da pesquisa levada a efeito pelos autores no âmbito do subprojeto “Políticas Públicas” do Projeto Temático “Gestão Empresarial para a Internacionalização das Empresas Brasileiras” – GINEBRA, cujo objetivo maior é desenvolver modelos de gestão e políticas públicas apropriadas ao processo de internacionalização das empresas brasileiras. Trata-se de políticas prioritárias, de cunho estratégico, sem entrar no mérito operacional de iniciativas existentes ou de formas específicas de sua operação. De fato, um conjunto integrado de iniciativas mais pontuais fugiria do escopo do presente estudo. Esta é uma área relativamente nova a traçar políticas públicas, pois o fenômeno do investimento estrangeiro direto – IED de empresas brasileiras é tardio e o sistema público nacional não se encontra articulado – muito embora o potencial de ações possíveis seja grande, tanto na dimensão macroeconômica como da organização dos mercados. Tendo em vista o objetivo de avaliar o alcance de políticas públicas inovadoras possíveis neste âmbito, o presente texto refaz o caminho teórico e as práticas dos países com maior tradição na constituição de empresas ou corporações multinacionais – EMN.

Aqui três dimensões balizam as discussões sobre tema: (i) macroeconômica, (ii) comércio externo e (iii) microeconômica. Esse recorte se dá em função da alta correlação positiva entre IED e formação de poupança, comércio exterior e desenvolvimento econômico. Embora não seja trivial e esteja presente na literatura brasileira de forma pouco debatida, é viável propor políticas de fortalecimento dos fluxos de capital no sentido de não só melhorar a competitividade de empresas brasileiras, mas também de contribuir para melhor regular as flutuações da taxa de cambio e incrementar as externalidades positivas do comércio externo brasileiro.

Além dessa introdução, o estudo se encontra dividido em cinco partes. Na primeira é feita uma discussão sobre a conhecida “tese da convergência”, tema que é resultado de um longo debate na teoria econômica e que trata da força dos mercados em promover uma homogeneização do espaço-tempo - ou equalização internacional do produto e da renda - no desenvolvimento econômico. No entanto, contrário a esta tese, a presente pesquisa argumenta que sim existe tal convergência, que ela é patrocinada em grande parte pelos investimentos estrangeiros diretos em várias partes do mundo, mas que também prolifera uma diversificação político-institucional nos estados nacionais pós-guerra fria. Esta evidência dificulta a implementação de políticas mais uniformes sobre os fluxos de capital, trazendo dificuldades na elaboração de convenções internacionais sobre tema tão relevante. O próprio desenho de políticas nacionais para o tema sofre pela dispersão de posicionamentos que ocorre em outros países.

Na segunda parte, uma revisão da literatura sobre a internacionalização é feita. A ênfase é sobre aspectos econômicos, sendo pouca a inserção a modelos de gestão e correlatos, objeto de outras pesquisas do GINEBRA. Destacam-se quatro grandes fundamentações teóricas: o paradigma de Ownership, Location and Internalization – OLI e o Investment Development Path - IDPath, desenvolvidos a partir dos trabalhos de John Dunning, e os modelos de U e I, respectivamente da escola de Upsalla e de Inovação (Innovation-related internationalization model). Algumas considerações suplementares são feitas considerando conceitos trazidos da New Institucional Economics – NIE e da Resource-base View – RBV. No conjunto, estas escolas de pensamento permitem fazer, na parte terceira, um mapeamento acerca da relação ente investimento estrangeiro direto e crescimento econômico. Esta revisão torna-se necessária como meio de verificar como esse tipo de investimento das empresas multinacionais traz vantagens competitivas não só no plano das organizações, mas também do comércio internacional e do crescimento econômico. Quando o investimento é no exterior, os

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ganhos do país de origem do capital também são positivos, em muitas das situações estudadas, o que desfaz o mito de que tanto na vinda como na ida o fluxo de capital seria danoso aos interesses nacionais. Obviamente, este tema ainda traz controvérsias, mas a evidência empírica é muito forte a favor da abertura de capital, por motivos econômicos gerais e também das empresas envolvidas.

Uma contribuição inovadora deste trabalho talvez esteja no estudo da relação entre fluxos de capital, comércio exterior e sistemas de poupança e investimento, que estão na parte quarta deste trabalho. Com base na revisão da literatura e em dados de organismos internacionais e do Banco Central do Brasil – Bacen, são estabelecidas relações entre o investimento estrangeiro direto e o sistema de poupança externa/interna, conta corrente, conta capital e financeira do Balanço de Pagamentos – BOP e os investimentos. Para o caso brasileiro, o saldo nas contas correntes e na conta capital permite a geração de excesso de divisas. Este comportamento é provocado tanto pelo saldo da balança comercial como pelo saldo de investimentos externos diretos, sendo equivalente ao excesso de poupança sobre investimento. Há assim uma mudança cambial que afeta diretamente os preços relativos de ativos, bens e serviços internos e externos, tornando possível o movimento de IED mais dinâmico, tanto para dentro como para fora do país.

Na quinta e última parte, políticas públicas consideradas prioritárias são desenhadas, apontando as orientações que mais podem contribuir ao processo de internacionalização e seus ganhos. Num primeiro plano, as políticas macroeconômicas são destacadas ao abrir a possibilidade teórica e prática de aumentar o IED brasileiro como ferramenta de controle de câmbio e fortalecimento do comércio externo. Também, guardada a estreita relação entre IED e comércio exterior, são feitas propostas que possam fortalecer a abertura e segurança comercial brasileira. Finalmente, com base na experiência estrangeira, são feitas considerações sobre possíveis diretrizes públicas para alavancar o desempenho das empresas no exterior. Há também considerações de como criar melhor entrosamento das empresas estrangeiras atuando no Brasil com a cadeia produtiva nacional, sempre tendo em conta que são as empresas, estatais ou privadas, que devem despontar como os agentes relevantes deste processo.

1. Investimento estrangeiro direto e convergência diferenciada

A economia tende a criar um mundo global mais homogêneo por meio do comércio exterior, do fluxo de capital e da movimentação de outros fatores que se transnacionalizam, como o conhecimento e a tecnologia. No entanto, as políticas públicas e o desenho das instituições que regulam este processo não têm a mesma força, com muita diferença de tratamento em cada país.

As tendências de integração da economia no plano global têm sido objeto de profunda reflexão acadêmica e política. A teoria neoclássica do crescimento econômico, dominada pelo modelo de Solow (1956), explica o crescimento econômico por meio de: i) uma função de produção padrão, com dois fatores, capital e trabalho, sujeita a retornos positivos e decrescentes com retornos constantes de escala para ambos os fatores; e ii) uma função de acumulação, dada por uma taxa de poupança per capita. Ainda sob a inspiração de Solow, surgem interpretações ampliadas de Romer (1998) e Lucas (1988) que introduzem, respectivamente, mudança tecnológica como ação deliberada de agentes econômicos e capital humano na função de produção. Nestes modelos mais ortodoxos, existe a propriedade da “convergência absoluta” associada aos retornos decrescentes dos fatores de produção, hipótese esta nascida por meio dos trabalhos de David Ricardo e progressivamente incorporada na teoria econômica, mas com as restrições de espaço-tempo lógico homogêneos, conforme apontam Barro e Sala-i-Martin (2004). No entanto, segundo o “Paradoxo de Lucas”

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(Lucas, 1988), se verifica que o capital não flui livremente dos países centrais para os em desenvolvimento apesar de a teoria concluir o contrário (lei dos rendimentos decrescentes). Esta situação é criada exatamente pela inexistência de espaço-tempo homogêneo que é ofuscado por grandes barreiras tecnológicas, institucionais, do mercado de trabalho, dos riscos associadas à soberania da propriedade dos fatores e das informações assimétricas.

De outra parte, é bastante conhecida a tese Singer-Prebisch (Prebisch, 1950; Singer et al., 1998), que daria os fundamentos da “escola da CEPAL”, que se opõe radicalmente à tese da convergência. Ela argumenta que os termos de troca entre centro e periferia tendem a uma deterioração, havendo uma crescente transferência de renda dos países produtores de matérias primas para aqueles especializados em manufaturas. Desta forma, a única maneira de vencer o subdesenvolvimento seria por meio da produção de manufaturas locais, num processo conhecido como “substituição de importações”, descartando as principais idéias da teoria de Solow e o processo de crescimento por promoção das exportações, tema este que será objeto de apreciação neste texto.

Estudos com espaço-tempo histórico em contraposição ao lógico (onde a história é substituída pelo curto e longo prazos), freqüentemente de prazos mais longos e de significativa abrangência e generalidade, são marcados pela experiência neo-colonialista pretérita aplicada à situação dos países em desenvolvimento atrasado. Há várias versões desta visão, entre elas a do modelo de “desenvolvimento do subdesenvolvimento” com grande influência de Paul A. Baran e Paul Sweezy, marxistas norte-americanos. No Brasil, esta teoria acabou por influenciar a teoria da dependência, cuja obra mais conhecida é de Cardoso e Faletto (1969). De uma forma geral, estas teorias pregam um modelo contrário ao da convergência. Elas tendem a apontar os efeitos negativos da exploração dos recursos naturais e mão-de-obra locais, em que as decisões fundamentais de investimento e destinação dos excedentes, ou seja, os aspectos dinâmicos do processo ficam fora do controle do país receptor. O crescimento seria combinado e desigual, seguindo uma trajetória diferente daquela traçada pelas economias avançadas. A absorção da tecnologia pouco representaria, havendo a necessidade de criar condições de industrialização local e relativamente autóctone. Os ganhos de emprego e renda tendem a ser modestos, pois os salários são muito baixos (MARINI, 1977; FRANK, 1983). Em uma crítica contundente à teoria da dependência, Tavares (1973) aponta que o eixo da teoria estaria deslocado, pois o que importa é o processo de acumulação e financeirização crescente no plano nacional e global. Na mesma direção argumenta Mantega (2005), que faz um apanhado geral desta contribuição, argumentando que ela não mais encontraria eco para a formulação de políticas no Brasil.

Neste contexto mais geral, merece destaque a análise de Cardoso (2008). Há um abandono da teoria da dependência e um apego, mesmo que por fundamento teórico diferente, ao “Paradoxo de Lucas”, destacando dois processos globais, de dinâmicas relativamente independentes, como marcos estruturantes de uma nova era:

“Convergência Econômica”: Rápida e permanente evolução econômica e da inovação produtiva no plano global, com a constituição cumulativa de regras universais para o comércio, mobilidade de capital, fluxo de tecnologia e utilização de recursos naturais (KENNEDY, 1993), gerando um movimento de convergência econômica nunca antes presenciado no capitalismo e que põe em cheque a dominância econômica da Europa e Estados Unidos (North Atlantic) (SACHS, 2008), particularmente nos setores intensivos em tecnologia (ERNST, 1998).

“Diferenciação Político-Institucional”: Grandes dificuldades de aceitação de regras gerais para definir o convívio político entre nações, com a diluição das hegemonias, imperialistas ou militares, e o aparecimento de uma diversidade

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maior de experiências ou arranjos políticos e institucionais de estados nacionais, o que inibe o próprio processo de convergência econômica (JUILLARD, 2009) e tornam a construção das regras de convivência mais difíceis (BROWER, 2008).

Cardoso (2008, pg. 5) coloca que a história do capitalismo mundial demonstra “... a variabilidade dos imbricamentos e dos distanciamentos entre a ordem política e econômica no mundo capitalista”. Nesta visão do “Imbricamento-Distanciamento” de Cardoso, a construção do sistema de relações internacionais sofre uma profunda mudança com o fim do “século curto”, que se iniciaria na Primeira Grande Guerra e terminaria em 1989, com a queda do bloco soviético (HOBSBAWN, 1988). Após esta data, conforme relato de Wilson e Purushithaman (2003), é visível a queda da participação relativa dos países de economia madura ou avançada. De fato, cai a participação do G6 - EUA, França, Reino Unido, Alemanha, Japão e Itália - na formação da renda global, de 55% do PIB mundial em 1975 para 40% em 2006. Há, por outro lado, o aparecimento de novos pólos de geração de riqueza, notadamente aqueles representados como BRICs (somente China e Índia representavam 7,2% em 1975 e em 2006 sobem para 22%, mais da metade do G6). Conforme já previa Schumpeter (1984), estes processos globais estão devidamente interpretados como destrutivos para as sociedades existentes, mas também carregam possibilidades de fazer emergir novas, revitalizantes, mas desafiadoras forças de desenvolvimento. No entanto, como aponta Stiglitz (2002), estas forças devem vir guardadas de um novo enquadramento institucional global e regional, para o que contam muito as políticas públicas locais.

Objetivamente, esses grandes movimentos têm uma enorme amplitude de temas e questões sendo investigadas, com algumas especificidades econômicas que merecem destaque para o estudo específico do processo de internacionalização do capital. Tal é o caso do processo de globalização e comércio mundial como alavanca para o crescimento econômico (BALDWIN, 2003), o aumento da produtividade com a abertura de mercados (BONELLI, 2002), a evolução institucional e aumento da produtividade total de fatores (HALL; JONES, 1996; JUILLARD, 2009) e o crescente fluxo de investimento estrangeiro direto - IED entre as economias (STIGLITZ, 2006; UNCTAD, 2008b; SAUVANT, 2009).

O IED representa o interesse de entidades estrangeiras, conhecidas como Empresas Multinacionais (EMC), de estabelecer uma relação produtiva de longo prazo com um país receptor (BATISTA JR, 1998). Trata-se de um dos mecanismos mais relevantes da globalização produtiva iniciada nos anos 1990, realizada por cerca de 80 mil empresas, 28% das quais dos países ditos em desenvolvimento, mas com um crescimento na última década muito mais intenso do que nos países já maduros (UNCTAD, 2008a).

O IED é um fenômeno de tal magnitude e abrangência que estas teorias clássicas têm que ser revistas, dentro de um quadro que podemos designar como “convergência diferenciada”. Embora a convergência ocorra, principalmente por meio do IED e do comércio exterior – além da mobilidade de outros fatores como conhecimento, tecnologia, marcas, gestão, etc. -, ainda há espaços globais não ocupados ou não participantes, tal qual prevê o “Paradoxo de Lucas” ou a tese “Imbricamento-Distanciamento” de Cardoso. Um retrato desta propriedade de convergência diferenciada promovida pelo IED pode ser apreciado no IMF (International Monetary Fund, 2007) que aponta a interdependência crescente do sistema econômico global, mas com a exclusão de grandes regiões da África, Oriente Médio, Ásia e América Latina. No Brasil, este processo é objeto de reflexão na coletânea organizada por Barros e Giambiagi (2008). A coletânea de Sauvant (2009) ilustra esta disciplina como de relevância crescente no mundo econômico, empresarial e político global, com especial atenção aos países emergentes (Emerging Market Economies – EMEs). Neste estudo se destaca a questão da divergência cada vez maior no tratamento do IDE em sua dimensão institucional e de políticas públicas,

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que assume crescente importância, inclusive no Brasil, sendo tal tema tratado por recente coletânea de Ramsey e Almeida (1999) e pelo próprio governo federal brasileiro (CAMEX, 2009).

2. Racionalidade econômica do investimento estrangeiro direto – IED

Sob a ótica da teoria econômica, o fenômeno do investimento estrangeiro direto – IED vem sendo estudado desde a década de 1960, particularmente a partir das contribuições de Hymer (1976), contido na teoria de organização industrial, e Dunning (1977; 1979), que transita entre e a macroeconomia e a microeconomia. Países buscam atrair investimentos externos guiados por interesses variados, mas fundados todos eles na idéia de promoção do crescimento econômico por meio dos efeitos multiplicadores provocados pelo investimento estrangeiro, gerando emprego e renda, trazendo ativos tangíveis, como capital físico e infraestrutura, e intangíveis, como conhecimento, tecnologias, mercados, capital humano, cultura, entre outros (TEECE, 1982; CASSON, 1983; CAVES, 2007b).

Os estudos econômicos também tratam os efeitos da entrada dos recursos externos do ponto de vista do equilíbrio dos agregados macroeconômicos, afetando variáveis como a poupança, o investimento, a taxa de juros e o cambio, muito embora nenhuma afirmação mais conclusiva possa ser tratada com as teorias hoje disponíveis, bastando para isso comparar os resultados de curto e longo prazos, tal qual faz Helpman (2006) e Pain e Wesum (2003). Caves (2007b) ressalta que a existência de IED estaria relacionada à diferenciação e inovação de produto, ao conhecimento patenteado e às barreiras a entrada de novas firmas. Esta abordagem também focaliza as questões do “trade off” entre o comércio internacional e os fluxos de investimentos entre os vários países, que é um dos temas tratados com destaque pelo Fundo Monetário Internacional (GHOSH, GORETTI et al., 2008). Dentro destas grandes abordagens, há que examinar as principais correntes teóricas de modo a criar proposições sobre as especificidades do processo de investimento externo direto de países emergentes, fenômeno este objeto da presente investigação para o caso brasileiro.

Uma forma de abordar essas diferentes perspectivas teóricas é, em primeiro lugar, destacar as contribuições que identificam as variáveis críticas para explicar o movimento de capital sob a ótica da empresa ou da organização industrial. Isso é tratado por duas escolas clássicas nesta área: Paradigma de OLI ou Eclético, a visão do IDPath e a Teoria da Organização Industrial, aqui representada pela Escola de Upsalla (Modelo U) e da Inovação (I), com algumas considerações sobre teorias que consideramos complementares como a NIE e o RBV. Posteriormente, dois outros grandes movimentos teóricos relacionados como o IED são examinados: o crescimento econômico e o comércio exterior.

Há ainda que ressaltar que os estudos sobre o tema ganham uma nova dimensão com a entrada em cena de empresas originárias de países emergentes. A literatura a este respeito é relativamente densa, bastando consultar a revisão feita por Yeung (1994) e os trabalhos mais recentes reunidos por Sauvant, Mendoza e Irmak (2008), que tratam de tópicos variados e atuais, incluindo estudos de caso como o do Brasil, Índia e China e questões ligadas ao comportamento empresarial neste contexto. Uma anotação da bibliografia atualizada é também apresentada por Hernandez (2008), o que muito ajuda na busca de trabalhos acadêmicos sobre empresas multinacionais dos países emergentes. Nesta coletânea merece atenção o trabalho de Moran (2008), que trata especificamente de políticas públicas, objeto primordial desta investigação.

2.1 Dunning: Paradigma de OLI e o IDP

O paradigma de OLI (Ownership, Location & Internalization) e o IDPath (Investment Development Path ) são duas vertentes do pensamento teórico criado e desenvolvido por John

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Dunning, um dos autores mais citados na literatura acadêmica e de políticas públicas em internacionalização de capital. Como ambos os enfoques estão intimamente relacionados, uma tentativa de síntese será aqui realizada.

Ao apontar para vários fatores simultâneos que contribuem para o processo de investimentos no exterior, Dunning (1977; 2006) cria o que se convencionou chamar de “Paradigma OLI”, também conhecido como “Paradigma Eclético”. A sigla OLI expressa os fatores “Ownership, Location & Intenalization - OLI”. Estes fatores seriam responsáveis pela multinacionalização de empresas por meio de um movimento que concorre não só com o simples ato de servir os mercados externos via exportação, mas também de substituir de forma eficiente as atividades exportadoras. Neste processo se cria uma complexa rede de suprimento, produção e distribuição internacional, fazendo com que exista uma convergência de longo prazo em termos de geração de renda, aproximando o espaço-tempo das mais diversas regiões do mundo econômico.

Quando existem condições favoráveis de retorno, as empresas avançam no sistema de propriedade (Ownership) dos mercados de ativos tangíveis e intangíveis (mercados de fatores, recursos naturais e de capital, tecnologia, etc.), dentro e fora do país. Este avanço tem a finalidade de utilizar os ativos em plantas produtivas industriais em múltiplas localizações (Location) ao redor do globo. Sobrepujam-se, assim, as “inseguranças de ser estrangeiro” (liabilities of foreignnness), que são constituídas por fatores variados dependendo da região ou do setor considerado, bastando verificar os contrastes entre empresas que operam no setor de petróleo e de alta tecnologia, em diferentes partes do mundo, conforme aponta Gray (2003). Esta conduta permite que a empresa compre ativos estratégicos e os utilize em diferentes regiões fora de sua sede, ampliando sua capacidade de operação em escala ou escopo, dependendo da situação da cadeia produtiva onde está inserida. Esta utilização de ativos acaba por envolver a abertura de filiais e internalizar a produção em regiões as mais variadas (Internalization), fazendo desta atividade de produção local um substituto da exportação direta da matriz (integração horizontal) ou um mecanismo de aumentar a exportação da matriz com complementação local (integração vertical).

Dunning (1957), citado por Vernon (1966), constatou que, na década de cinqüenta, as subsidiárias americanas na Inglaterra tinham produtividade maior que as matrizes, apesar da contaminação de uma produtividade inglesa muito menor, em média, do que a americana. Surge de sua análise que há uma busca incremental por vantagens competitivas no mercado de outros países, a começar pelo comércio, passando pela localização e logística e acesso a ativos tangíveis e intangíveis variados. Este processo incremental culmina por reforçar a presença de investimentos diretos no exterior, aumentando a produtividade geral da indústria. De forma complementar, Hymer (1976) acrescenta que as empresas abrem caminho para aperfeiçoamentos nos mercados, retirando ou superando suas imperfeições, incluindo tributos, ao identificar oportunidades na alocação de recursos com maior produtividade e taxa de retorno de longo prazo no exterior; para este autor, as empresas dispõem de acesso privilegiado aos mercados internacionais de bens, serviços e capitais e, freqüentemente, contam com o apoio tecnológico que favorece ganhos de produtividade com a integração da economia mundial, mas podem difundir práticas pouco competitivas e transferir os excedentes gerados para os países de origem. Os fundamentos da internacionalização seriam, então, movimentos competitivos dentro de um mercado concorrencial, seja perfeito ou de características de oligopólio.

Um tratamento complementar ao do OLI é dado pela RBV (resource-base view), com a diferença de que este é uma forma de determinar os recursos estratégicos internos da empresa, sendo assim de domínio teórico das ciências administrativas. As vantagens competitivas da

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empresa seriam dadas pelo uso eficiente de seus recursos diferenciados tangíveis e intangíveis de sua propriedade e controle (WERNERFELT, 1984). No curto prazo, as vantagens competitivas não exigem uma diferenciação de recursos; no longo prazo, recursos adquirem uma heterogeneidade e diferenciação com o crescimento da empresa, o que torna possível mantê-la competitiva em meio a flutuações de mercado (PETERAF, 1993). Esta heterogeneidade e diferenciação não reproduzível é expressa pelo esquema VRIO, conforme argumentação de Barney e Hesterly (2005), que buscaria em cada recurso as seguintes características: Valor, Raridade, Imitabilidade e Organização. A combinação de recursos específicos, escassos e de valor comercial de forma não imitável ou irreproduzível por outros é o segredo competitivo da empresa, garantindo um retorno acima da média de mercado (BARNEY, 1991; HOOPES, 2003). Esta concepção pode, a rigor, ser aplicada ao movimento de transnacionalização do capital, com destaque para a exclusividade recursos no exterior para a empresa, o que lhe garantiria uma dianteira competitiva (WESTHEAD, 2001). Na medida em que estas características (VRIO) dos recursos são identificadas e se tornam o diferencial competitivo no plano internacional, elas passam a ser de alto interesse no que se refere à propriedade e ao controle da empresa. Desta forma há uma tangência forte entre esta visão e o fator de ownership no modelo de OLI.

O IDPath é um modelo de estágios de crescimento econômico de países associado ao volume e estágio do investimento externo estrangeiro, formulado por John Dunning e sintetizado por Dunning e Narula (1996). Trata-se de uma versão sistematizada de evolução econômica no plano internacional, com a constituição cumulativa de regras para o comércio, mobilidade de capital, uso de tecnologia e exploração de recursos naturais, entre outros fatores. Esta abordagem sugere a constituição de etapas que podemos designar como “rotas do investimento para o desenvolvimento”. Esta formulação se enquadra perfeitamente na visão de convergência diferenciada, pois assume que haveria uma seqüência de cinco estágios cumulativos (DUNNING; NARULA, 1996) para os países atingirem o que agora passamos agora a designar como “foreign direct investment grade- DIG”, tanto como receptores e/ou como fonte de fluxos de capital. O DIG seria dado por uma relação entre o desenvolvimento de um país e o grau de investimento internacional adquirido, considerando as variáveis estabelecidas pelo paradigma de OLI (vantagens auferidas pela propriedade, localização e internalização). Neste modelo, tal qual advertem Amal, Raboch et al., (2009) não são consideradas relações entre empresas multinacionais e as locais, nem tampouco a cadeia de valor e de arranjos organizacionais em cada caso, mas simplesmente a forma como o crescimento econômico influencia o IED e este acaba também condicionando o primeiro.

O Quadro 1 é uma síntese do modelo IDPath, com a uma nova nomenclatura agora sendo sugerida para cada fase: oportunista, incipiente, praticante, competidora e dominante. Trata-se de um modelo cumulativo, que se sofistica a cada etapa em que o grau de investimento externo - DIG se torna mais amplo e complexo, sem necessariamente abandonar as fases anteriores. Na fase 1, o investimento externo é simplesmente oportunista, visando explorar um ativo disponível no exterior, geralmente um recurso natural. Na fase 2, há uma convergência incipiente de interesses entre a empresa e o país, sendo o mercado local o alvo preferido do capital investido. Para explorar mercados locais, há que ter uma série de quesitos da cadeia produtiva atendidos, como menor custo de infra-estrutura e de transação, políticas mais estáveis, fornecedores e mercado de trabalho local minimamente organizado. A fase 3 já incorpora o fluxo de capital externo como uma prática mais freqüente dos mercados. Os fluxos externos de capital para dentro e para fora são mais intensos, mas ainda operando por critérios de vantagens comparativas, isto é, aproveitando ativos tangíveis já existentes com ganhos de escala, sendo relevante a capacidade da empresa em operações de produção e de mercado, em larga escala, em diferentes países. Na fase 4, passa a ser mais relevante o

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processo de busca de competitividade e de ganhos de eficiência, com escala nas operações, mas com diferenciação de mercados, tecnologia inovadora para processos, produtos e mercadologia, fixação de marcas e aumento de sinergias na cadeia de suprimentos e distribuição. Na fase 5 o grau de investimento atinge a maturidade e passa a ser um dos elementos dominantes da economia. Ele supera em relevância a dinâmica de comércio exterior, sendo um elemento muito dinâmico capaz de reagir às mais diferentes situações macroeconômicas (juros e câmbio) e seus ciclos, tornando-se inclusive, como será sugerido posteriormente, um mecanismo de controle da estabilidade monetária e de integração de mercados em redes globais de suprimento e distribuição.

Quadro 1: Integração IDPath e OLI.Fase do DIG – OLI Propriedade Localização InternalizaçãoFase 1: Oportunista Alto risco jurídico-

institucionalContratos de exploração.Altos custos transação.Valor-Raridade/VBR

Ativos naturais com alta demanda.Escala de operação.Custos de produção baixos.

Exploração de vantagens comparativas estáticas (ativos tangíveis).

Fase 2: Incipiente Políticas de incentivo e atração.Joint-ventures.Propriedade de ativos.Suprimento local.

Mercado nascenteInfra-estrutura.Menor custo transaçãoMercado de trabalho.

Penetração de mercado local para segmento específico.

Fase 3: Praticante Políticas adequadasGestão de ativos tangíveis internacionais.

Mercado forteCompetitividadeSistêmica.

Entrada de capital em segmentos abertos.Incipiente saída de capital em segmentos competitivos.

Fase 4: Competidora Gestão de ativos tangíveis e intangíveis internacionais e estratégicos.Tecnologia e inovação globalizada.Escala e focos produtivos.Empresas de liderança global.VRIO/RBV.

Plataforma de exportação.Mercado de capitais. Qualificação de trabalho.Infra-estrutura diferenciada.Logística.

Maior fluxo de entrada e saída de capitais.Vantagens comparativas dinâmicas (ativos tangíveis e intangíveis).

Fase 5: Dominante Grande mobilidade do capital.Suprimentos e projetos globais.Tecnologia de ponta na produção, organização e mercado.Eficiência e racionalidade na gestão internacional.Ativos criados: marcas, produtos, processos e conhecimento.

Mercados globais de capital.Recursos intangíveis.Maior sensibilidade a variáveis (juros e câmbio) e ciclos econômicos.

Economia aberta.Dependência recursos intangíveis criados.Complementaridade global com comércio exterior.Cadeias produtivas, de suprimentos e distribuição em redes globais.

Fonte: Formulado pelos autores com base no Investment Development Path – IDPath e no Paradigma de Ownership, Location and Internalization - OLI.

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Este modelo incorpora a posição de autores como Rugman (1981) e Casson (1983) ao apontar que as motivações gerais (fases de 1 a 5) para o investimento externo não são simplesmente resultado de uma avaliação financeira, como a redução de custos ou aumento de receitas. A rigor, o modelo carrega como fatores relevantes as economias de escopo e escala, a diferenciação de produtos e o acesso a recursos tangíveis (fontes de matéria prima, mercado e mão de obra – fase 1 e 2) ou intangíveis (tecnologia, logística e conhecimento em diversas dimensões – fases 2, 3 e 4), tal qual prevê a RBV. Estes resultados podem ser detalhados em diferentes situações para diferentes setores.

Arbix, Salerno e Negri (2005), em detalhado estudo para as empresas brasileiras que se internacionalizam, concluem que, em suas fases mais adiantadas, os fluxos de capital são dominados por inovações tecnológicas e organizacionais. Esta variável tem uma alta correlação com vantagens competitivas como preço, qualidade de produtos e serviços. Há uma associação também com um mais intenso dinamismo produtivo, qualificação de mão de obra, melhores salários e grande penetração em mercados externos. Estes resultados vão ao encontro dos achados para outros países emergentes, especialmente os BRICs, estudados por Gammeltoft (2007). Este autor enfatiza que os ativos intangíveis como o conhecimento tecnológico, organizacional e mercadológico e suas externalidades positivas ou spillovers ganham um peso relativo muito maior conforme a empresa avança na penetração de mercados externos, seguindo as etapas do IDPath. Para este autor, países que iniciam a sua inserção internacional têm que decidir produzir no exterior alternativamente a exportar ou mesmo de permitir o licenciamento, pesando nesta decisão a qualidade ou raridade dos ativos intangíveis de sua propriedade que possibilitam vantagens competitivas e que facilitam ou não o investimento no exterior. Interessante observar que Cyrino e Tanure (2009) adotam o enfoque de estágios de internacionalização, com pesquisa feita junto a oito empresas de consultoria especializadas no tema, concluindo que o enfoque incremental, por etapas sucessivas de aproximação com o mercado internacional, é a estratégia mais frequente, o que faz com que este estudo localize o Brasil ainda nas fases de 1 a 3.

Para a realidade da América Latina, Tavares e Ferraz (2007) apontam que a busca por novas oportunidades (foco) de mercado e de recursos naturais são variáveis sempre presentes (fases 1 e 2). Mas, fazem a qualificação de que, apesar das barreiras protecionistas terem um papel menos relevante que no passado (UNCTAD, 2007), o IED representa uma forma de desbloquear “obstáculos” ou “imperfeições” de mercado e redução de risco representadas por fatores diversos como oligopólios, tarifas, acordos comerciais bilaterais, entre outros. Trata-se de uma visão próxima daquela já exposta de “insegurança de ser estrangeiro”, mas que se adéqua na tipologia criada pelo modelo IDPath, particularmente nas fases mais adiantadas 4 e 5.

Coutinho, Hiratuka e Sabatini (2008) argumentam que, do ponto de vista microeconômico, o IED brasileiro teria como fatores relevantes aqueles já identificados em diferentes fases mais avançadas do modelo IDPath. Na fase 4, trata-se da afirmação de Liderança Global, com destaque para as operações da CVRD e da JBS-Friboi, Petrobras e Embraer, por meio de fusões e aquisições, apoiadas por políticas públicas mais explícitas de investimento. O foco no mercado (Market Seeking) estaria mais nas fases 2 e 3 de conquista e ampliação de mercados, com destaque para Gerdau e CSN (tarfif-jumping), Marcopolo, WEG, Votorantim e Tigre (proximidade com cliente) e Cutrale, Sadia e Perdigão (distribuição de exportações). Um caso que se adéqua bem a esta fase é o da Sabó, estudado de forma aprofundada Stal (2008). Pode se identificar na fase 5 atividades de Globalização de Marca, com destaque para Natura, Boticário e Alpargatas.

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Obviamente, o IDPath é uma referência geral que auxilia a localizar padrões, apontando para uma direção de convergência de práticas que o Brasil parece seguir, caminhando para as fases superiores e mais complexas, com maior peso dos ativos intangíveis. Mas, há que se observar que o Brasil ainda é fortemente calcado nas fases 1 e 2 quando os setores considerados são insumos básicos e commodities, como minérios e aço. Independente dos motivos não seguirem fielmente o modelo proposto por Dunning e Narula (1996), a classificação segue os mesmos princípios básicos por eles apontados.

2.2 Teoria da Organização Industrial: U-Model e I-Model

A perspectiva da Teoria da Organização Industrial – OI trata das motivações dadas por uma determinada estrutura de mercado às empresas para se realocar geograficamente, expandir suas atividades, reposicionando negócios. Firmas ou conglomerados de firmas buscam novos campos de investimento no exterior para aumentar sua competitividade de longo prazo nos mercados onde atuam ou onde possam vir a atuar, aproveitando-se de dotação de fatores de cada país, tais como recursos naturais, mercado de bens e serviços ou de fatores, tecnologias, localização, oportunidades de mercados incompletos ou suas imperfeições, entre outros (HYMER, 1976; DUNNING, 1979; DUNNING; RUGMAN, 2006).

Dentro de uma análise da teoria de organização industrial, expandindo a visão ao comércio e de fluxos de capital internacionais, Kindelberger (1972), autor da conhecida e prestigiada “hegemonic stability theory”, que foi aplicada por ele ao Plano Marshall, indica que as hipóteses de concorrência perfeita e do livre mercado inibem o investimento direto estrangeiro. As firmas locais teriam uma vantagem em relação às firmas estrangeiras devido à proximidade aos mercados locais. Para compensar, teria que haver situações tais como concorrência imperfeita no mercado de bens e fatores, habilidades especiais de marketing e logística, discriminação no acesso de capital, existência de patentes, intervenção governamental com tarifas favoráveis e a existência de economias de escala internas e externas. Esta análise é complementar ao do modelo de “ciclo de vida do produto” de Vernon (1966; 1979) para o qual as inovações, geradas nos países de alta renda e de grande mercado, seriam exportadas para todo o mundo, tendendo a uma relativa homogeneização, isto é, haveria uma convergência econômica.

Enquanto o paradigma de OLI e o IDPath tratam o IED como um processo incremental e de oportunidades no mercado de ativos e de fatores no plano internacional, a escola de Uppsala, na Suécia, foca sua atenção ao desempenho da firma como fator crítico, particularmente frente ao esgotamento do mercado doméstico Carlson (1975), criando o que se convencionou chamar de U-Model (Upsalla Model). Nas suas primeiras versões, esta escola trazia uma forte tradição neoclássica, tratando as empresas dentro da lógica atomista, com empresas e consumidores isolados maximizando suas funções de utilidade. As empresas buscariam no exterior as oportunidades para expandir os negócios, que teriam início com experiências na exportação, instalação de escritórios comerciais e finalmente de subsidiárias produtivas (JOHANSON, 1975). Dado este processo incremental, o U-Model é também conhecido pela ênfase que dá à dinâmica de aprendizagem, tal qual descrito por Doz e Williamson (2001).

Johanson e Vahlne (1977) apontam o processo de aprendizado de cada empresa isoladamente como elemento central da propensão em investir no exterior. No entanto, estes mesmos autores refazem sua primeira avaliação incorporando as novas práticas dos negócios internacionais, centradas no conceito de conhecimento em redes (web of relationships and networks) ao invés de um mercado formado por empresas e consumidores isolados (JOHANSON; VAHLNE, 1990). Avançando ainda mais na teoria de organização industrial, Johanson e Vahlne (2009) afirmam que a questão de confiança deixa de ser somente um vetor de relações comerciais e culturais. Constituem a rigor o resultado na criação de ativos

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intangíveis sob um sistema de governança compartilhado, muito próximo da nova economia institucional - NEI, que considera a empresa não um ente isolado, mas um conjunto de contratos dentro de uma cadeia produtiva.

Este reposicionamento é uma crítica aos defensores da teoria da “distância psíquica”, para a qual o processo de internacionalização requer uma aproximação cultural e de relacionamentos da empresa com o seu novo país de destino (ARENIUS, 2005). Nesta nova versão o fator crítico é estar fora (outsidership) de uma rede de negócios relevante, sendo crítica a criação de conhecimento de forma coletiva dentro da rede e não necessariamente individual. Este procedimento não criaria desnecessários custos de transação, tal qual apregoa Williamson (1981). De fato, coincidindo com a visão deste autor, laureado com o Prêmio Nobel em 2009 e importante autor da escola da nova economia institucional, os autores da escola de Upsalla passam a distinguir entre uma simples relação de trocas no mercado por um conjunto específico de contratos. Estes contratos envolvem sistemas de fornecimento de insumos e tecnologia, geração de conhecimento na produção e sistemas de distribuição. Assim, quando do processo de internacionalização, os custos envolvidos não se restringem somente à compra e venda de ativos, mas à busca de informações, elaboração de contratos e seu cumprimento dentro de toda a cadeia de valores, envolvendo os stakeholders principais, inclusive governos.

O outro modelo chamado de I-model (innovation-related internationalization model) foi desenvolvido por Bilkey e Tesar (1997). Sua ênfase recai sobre os estágios que uma firma tem que necessariamente passar em termos de inovação para se internacionalizar. Estas fases ou estágios estão caracterizados por (ANDERSEN, 1993) tanto sob a ótica do avanço tecnológico de processo ou produtos e mesmo da própria organização, tal qual prega o Manual de Oslo (OECD, 2007). O início deste processo passa necessariamente pela adaptação de métodos e processos a normas internacionais ou estrangeiras visando a exportação, com certificação de conformidade, avançando posteriormente sobre melhoria de processos e produtos. O I-Model tem a vantagem de mostrar a convergência de inovações entre o mercado interno e externo, trazendo vantagens competitivas para o processo de internacionalização, tal qual ilustrado pelos trabalhos de Johanson e Wiedersheim-Paul (1975), Czinkota (1982) e Cavusgil (1980). Ao criar uma seqüência muito rígida para esta evolução voltada à internacionalização, o I-Model é criticado, pois algumas companhias já nascem globais, tal qual descrito por Moen e Servais (2002) e Hashai e Tamar (2004).

A influência do Paradigma de OLI e dos modelos U e I, além de outras contribuições mais específicas, geram uma classificação de fatores racionais atrativos para a internacionalização e que em muito facilitam as pesquisas de campo, como aquela levada a efeito por Tavares e Ferraz (2007) ou mesmo o levantamento da UNCTAD (2008a). Uma síntese é destas contribuições é tentativamente esquematizada no Quadro 2.

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Quadro 2: Síntese dos modelos: OLI/IDPath, U e IFoco e variáveis críticas Fases do IDPath - CumulativoFoco em Recursos

Naturais únicos Naturais complementares Infraestrutura Logística

Oportunista País receptor de capital especializado Exploração de ativos tangíveis Vantagens comparativas estáticas Unidades de extração de recursos Infra-estrutura setorial Valor-raridade/RBV

Foco em Mercado (market-seeking) Mercados abertos Redes de distribuição Liderança global ou regional Faixa de renda compatível

Incipiente País receptor: capitais diversificados Políticas públicas Estratégias de mercado Renda local Segmentos selecionados

Foco em Eficiência Escala Manufatura Operações e Logística Gestão global e aprendizado Busca por infra-estrutura eficiente Suprimentos e distribuição Amplo mercado de trabalho

Praticante Páis receptor e fonte de capital Gestão de ativos internacionais Políticas públicas abertas Competitividade setorial global Criação de ativos intangíveis não

imitáveis-organização/RBV. Mercado de trabalho. Primeiros fluxos para fora

Foco em Ativos Criados (created asset) Globalização de marca Tecnologias, patentes e marcas Formação de redes globais distribuição e

suprimento Cadeias de Valor (market affiliates) Imagem: marca e valores

Competidora Fluxos intensos para dentro e para fora Ampliação de ativos tangíveis VRIO/RBV. Vantagens comparativas dinâmicas Mercado de trabalho qualificado Infra-estrutura diferenciada

Salto de Barreiras Redução de risco e incertezas “Insegurança de Ser Estrangeiro.” Superação de custos de transação Mobilidade do capital para entrada e

saída

Dominante Quebra de fronteiras e sensibilidade a

ciclos e políticas econômicas de curto prazo.

Formação de redes para suprimento e distribuição globais

Fluxo de capital complementar ao comércio mundial

Fonte: Elaborado pelos autores com base no Paradigma de OLI/IDP e Modelos U e I. .

3. Teoria de crescimento econômico e a importância do IED

Com maior tradição na microeconomia, o estudo da relação entre IED e crescimento econômico ainda é ainda relativamente pouco discutida, talvez pela dominância do comércio exterior sobre os fluxos de capital internacionais na teoria econômica. Em trabalho seminal sobre o tema, Caves (2007a) traz a contribuição de examinar como o comportamento das empresas é dependente dos fluxos internacionais de capital e como as políticas públicas influenciam tal comportamento. A obra Caves, que teve edições anteriores que remontam a década de 1980, é conhecida por sua contribuição ao desenvolver o que ficou conhecido como “modal choice”, isto é, um modelo de como as empresas organizam suas atividades e atendem os mercados. Para ele as estruturas de mercado (organização industrial) determinam a forma como a expansão de atividades da empresa é feita internacionalmente. Para as EMN, haveria duas formas básicas de expansão: horizontal e vertical. A primeira, marcada por estruturas de oligopólio, indica que expansão internacional ocorre por meio da diferenciação de produtos.

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A empresa simplesmente reproduziria fora o que já produz no país de origem com a finalidade de ganhar mercados. Em estruturas, também com tendência ao oligopólio, há a expansão vertical, por meio da qual a firma busca recursos mais eficientes no exterior para manter suas atividades principais na matriz. Estas duas formas de expansão seriam responsáveis pelo IED e suas repercussões sobre os sistemas nacionais de poupança e investimento e geração de renda, tanto no país de origem como no destino.

3.1 IED como fator de crescimento econômico

Ainda dentro da perspectiva do Paradigma de OLI, as variáveis críticas para atração de IED são o tamanho de mercado, disponibilidade de recursos naturais ou ativos tangíveis, ativos estratégicos, como logística, ativos intangíveis como conhecimento e tecnologia e variáveis institucionais que podem, por exemplo, aumentar o grau de incerteza, os riscos empresariais e a “insegurança de ser estrangeiro”. Se estas variáveis são bem conhecidas, uma questão que ainda traz disputas teóricas diz respeito à causalidade entre IED e crescimento econômico. Seria necessário ter o IED para crescer ou já o crescimento do produto é que atrai o IED? Kholdy e Sohrabian (2005) desenvolvem testes para provar empiricamente que os fluxos de capital são atraídos por regiões ou países com taxas de crescimento positivas, o que encontra um respaldo em avaliações empíricas posteriores, particularmente os trabalhos de Chowdhury e Mavrotas (2006) e Dhakal, Rahman et al., (2007). No entanto, esta avaliação colide com a visão de Sachs (2008), que defende um processo de convergência que arrastaria economias em estágios de crescimento iniciais, como foi o processo experimentado pelo Japão, tigres asiáticos e do fenômeno dos BRICs.

Argumentos contrários aos efeitos positivos do IED sobre a produtividade e o crescimento dos países hospedeiros são feitos por Krugman (1998). O argumento é que os investidores domésticos são mais eficientes do que os estrangeiros. Mas, em situação de falta de liquidez, os estrangeiros ganham mais competitividade com a possibilidade de explorar a liquidação de ativos (fire sale), sendo um bom exemplo, no caso brasileiro, o projeto SIVAM que foi decidido não só em razão da melhor tecnologia, mas do pacote todo, incluindo acessibilidade ao financiamento estrangeiro. Razin, Sadka e Yuen (1997), por seu turno, argumentam que a existência de informações assimétricas pode favorecer o investidor estrangeiro, mas também provocar um superinvestimento, causando ineficiência produtiva ou de serviços com a crise se subconsumo.

Dees (1998) tem um forte argumento para explicar o crescimento da China em termos do IED proveniente de várias regiões como o Japão, Estados Unidos e outros países da OECD. O mesmo argumento é defendido por De Mello (1996) para o caso da América Latina, que disputa o investimento estrangeiro com incentivos fiscais. O efeito positivo em cadeia estaria relacionado a variáveis internas do país receptor como o grau de escolaridade e a infra-estrutura existente em cada situação receptora de IED, tal qual apontam Borenzstein, De Gregorio e Lee (1995), causando um reforço do investimento geral da economia, com efeitos multiplicadores e aumento da demanda efetiva e da renda.

Em termos políticos e de regras de constituição dos Estados Nacionais, verifica-se ainda uma diversidade muito grande, bastando para tanto observar que ainda não ocorreu um nivelamento de políticas sobre a IED mesmo no âmbito dos países parceiros deste fluxo, o que é comprovado pela análise de Sauvant (2009). Este autor retrata a falta de amadurecimento nos marcos regulatórios nacionais e internacional, não só na área de investimento externo, mas em outros campos do desenvolvimento, tema este que será retomado a frente. No entanto, desta revisão da literatura fica marcante o processo de movimentação do capital é altamente contagioso para o crescimento econômico. Mas, também é relevante tomar consciência de que a resposta positiva para a relação entre IDE e

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crescimento esteja no Paradoxo de Lucas e que Cardoso (2008) aponta como sendo uma convergência de fluxos econômicos de ativos tangíveis e intangíveis e de comércio, mas enfrentando ambientes institucionais e políticos muito diferenciados.

3.2 Spillovers e outras externalidades

Findley (1978) defende que o IED aumenta o progresso técnico e as inovações de produto, processo e de mercado no país hospedeiro por meio de um contágio das práticas gerenciais e da tecnologia utilizadas pelas firmas. Lall (1980) identifica efeitos de spillovers entre a matriz e a filial, de acordo com as seguintes variáveis: melhora dos produtos e serviços dos fornecedores; aumento de treinamento e capacitações; formação de redes de empresas em mercados mais organizados e confiáveis. Na mesma linha de argumentação, Tidd, Bessant e Pavitt (2005) apontam para a sinergia existente entre a integração provocada pela gestão de inovação e os ativos tecnológicos, organizacionais e de mercado no plano regional e internacional. Gammeltoft (2007) afirma que os fluxos de conhecimento de mercado, tecnologia, organização e operações são mais relevantes ainda que o próprio capital. Isto é, os ativos intangíveis ultrapassam em importância os ativos tangíveis, fazendo a empresa e o país onde opera prioritariamente tornarem o fluxo de capital a forma dominante de formação de mercados e de crescimento econômico, tal qual apontado no Quadro 2.

Do ponto de vista empírico estas constatações são verificáveis, mas não há consenso sobre a sua magnitude, que varia de acordo com a firma ou indústria considerada (BLOMSTROM , GLOBERMAN et al., 2000). Estas diferenças também são sentidas em diferentes países. Para os países avançados Globerman (1979) e Imbriani e Reganati (1997) indicam que há uma boa consistência na relação de produtividade entre empresas domésticas e a presença de EMN. Nos países emergentes, os resultados já são mais díspares. No México e Uruguai, Blomstrom (1986) e Blomstrom, Globerman et al., (2000), mostram resultados de spillovers positivos, da mesma forma que Sjoholmn (1999) na Indonésia. Harrison e Lipsey (1996) não confirmam efeitos positivos para a Venezuela e Marrocos.

Da ótica financeira, o IED só faz sentido caso promova um fluxo de caixa positivo e que traga retorno maior fora do que dentro do país, tal qual apontam Dunning (1970) e Caves (2007). No entanto, seguindo a lista de variáveis apresentadas no Quadro 1, é possível argumentar que dentro do paradigma de OLI e sob outras óticas, muitas variáveis estão em jogo, particularmente quando a alocação de fatores corre para fora do país, levando não só ativos tangíveis, mas também conhecimento, tecnologia, networking e experiência acumulada. É inegável que o desempenho de empresas é melhor do que as que atuam somente no plano nacional, o que é reconhecido por extensivo estudo empírico por Bergstein, Horst e Moran (1978). Mas, há detalhes importantes apontados por estes autores: a competitividade da empresa que busca investir fora aumenta conforme novas redes de distribuição são aprimoradas, favorecendo não somente o papel das filiais, mas principalmente promovendo as exportações da sede. Este movimento é válido para segmentos econômicos envolvidos com alta ou baixa tecnologia e pequena ou grande agressividade em marketing.

O que também empiricamente é verificável em resenha feita por Lipsey, Ramsterrer e Bomstrom (2000) tanto no caso do IED horizontal ou vertical, é que o movimento para fora paradoxalmente não prejudica o emprego local e não está relacionado ao grau de “sindicalização” do setor ou empresa, pois acaba favorecendo também o aumento de produção e a exportação das matrizes. As filiais tornam-se um mecanismo poderoso de penetração de mercado.

As EMNs tendem a pagar salários relativamente maiores tanto na origem como no destino, (HARRISON; LIPSEY, 1996; RICHARDSON, 2006). Também do ponto de vista

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tecnológico, há evidências fortes de que as empresas que se expõem à concorrência internacional utilizam, tanto na origem como no destino, processos produtivos mais avançados, tecnologias mais sofisticadas, obtendo produtividade maior do que empresas que só atuam localmente (CHUDNOVSKY; LÓPEZ, 2000; BERNARD, JENSEN et al., 2005). Estes estudos voltados para a nova onda de internacionalização de empresas de países emergentes mostram claramente a aplicação fora do país de origem não necessariamente traz danos ao mercado de trabalho local, mas ao contrário, forma uma indústria mais sólida, com uma cadeia de valores mais competitiva local e globalmente, favorecendo a inovação tecnológica e o crescimento econômico.

3.3 Clima de negócios

Um achado relevante se refere ao “clima de negócios”. De fato, os fluxos de capital encontram diferentes ambientes num mundo globalizado, tal qual demonstra Moran (2008), com a observação de que instituições pró-mercado tendem a trazer mais dinâmica nas ações do IED. Este mesmo autor aponta para a criação de plataformas de exportação em regiões com maior liberalidade nas regras comerciais contribuem para a criação de uma rede de negócios positiva (clustering effect), que reforça a atratividade de novos investimentos. Os casos citados são os do setor de automóveis para o México e países asiáticos para a indústria eletrônica, esta última com fortes externalidades positivas (BORRUS, 1994; RASIAH, 1995; ERNST, 1998; LINDEN, KRAEMER et al., 2009). Na mesma linha de raciocínio, Beamish (1998) e Gomes-Cassers (1989) apontam que acordos muito restritivos de cooperação local com empresas não necessariamente têm efeitos positivos. As restrições tornam a produção pouco competitiva no mercado internacional, voltada para o mercado local sob fortes esquemas protecionistas, o que não contribui para o aumento da produtividade ou mesmo geração de renda (MANSFIELD e ROMERO, 1980; KLEIN, 1995). Numa linha mais restritiva, encontramos estudos que apontam que os riscos políticos são extremamente danosos para o IED, tal qual Lecraw (1991) e Nigh (1986). Estes estudos hoje embasam entidades privadas e oficiais que acompanham os riscos envolvidos nos fluxos de capital no plano global, tal qual o Multilateral Investment Guarantee Agency - MIGA, ligada ao Banco Mundial (www.pri-center.com).

4. IED como etapa superior do comércio exterior

A substituição do comércio exterior por investimentos diretos dentro dos mercados locais tem sido um fenômeno econômico muito relevante nas últimas décadas, tendendo a representar uma verdadeira revolução nas relações capitalistas internacionais. Segundo Helpman (2006), existe uma relação entre as características das firmas que investem no exterior e sua participação no comércio exterior. A rigor, uma pequena fração de empresas está envolvida em IED e estas firmas são maiores e mais produtivas do que as firmas que só exportam. De outro lado, só outra pequena fração de empresas exportam, normalmente sendo maiores e mais produtivas do que firmas que atendem somente o mercado doméstico. No entanto, existe ainda uma grande heterogeneidade entre firmas que exportam ou que investem no exterior, havendo grandes disparidades de produtividade entre indústrias e setores.

4.1 Integração horizontal e vertical

Seguindo os argumentos de Caves (2007), Shatz and Venables (2000) apontam duas razões para firmas tentarem a transnacionalização de operações. Uma é servir melhor o mercado local, o que é normalmente denominado de IED “horizontal” ou “foco no mercado”, havendo uma tendência a substituir as exportações por três motivos: menores custos gerais incluindo as barreiras de entrada das exportações; maior escala de operação onde os mercados locais são grandes; e mercados locais maiores tendem a ter mais competição o que carrega uma força

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para aumento de produtividade. Um exemplo clássico deste tipo de IED horizontal é a produção de veículos nos países emergentes. A outra razão é obter menores custos de insumos e fatores de produção como mão-de-obra, normalmente chamada de IED “vertical”, sendo esta responsável por adicionar valor a produtos e serviços não necessariamente destinados ao mercado local e sim à exportação, o que pode ser exemplificado pela produção de eletrônicos de consumo de massa na Ásia, com destino ao ocidente. Nesta mesma linha de argumentação, Lee e Lee (2008) afirmam que a relação entre exportação e IED pode ser complementar ou substituta dependendo do tipo de investimento considerado; investimento externo para substituir exportações tem um efeito de substituição horizontal enquanto que o IED para fragmentação vertical entre países pode contribuir para um aumento de exportações do país de origem da multinacional.

Em ambos os casos de IED, com integração horizontal ou vertical, as estratégias de suprimentos e logística de mercado são extremamente complexas, particularmente quando se leva em consideração o efeito de “clustering” ou efeito de aglomeração de em uma região. O estudo de Wheeler e Mody (1992) mostra esse efeito por meio do comportamento das empresas americanas em 42 países, com destaque para três grandes fatores: qualidade de infra-estrutura, grau de industrialização e estoque de IED acumulado. Barry e Bradley (1997)descobrem o mesmo efeito para a indústria de computação, engenharia instrumental, farmacêutico e químico na Irlanda. Infra-estrutura é considerada na China a principal atratividade de IED, segundo os estudos de Fung et alli (2000). A unanimidade sobre o efeito positivo da infra-estrutura não é encontrado para o custo de mão de obra. Freenstra e Hanson (1977) constatam que as “maquiladoras” americanas na fronteira com o México são altamente sensíveis ao baixo custo de mão de obra e Dees (1998) o mesmo sendo verificado por Wheeler e Mody (1992) no caso de eletrônicos na Ásia. No entanto, Fung et alli (2000) e Mody, Dasgupta et al.,(1998) consideram que a qualidade da mão de obra é muito mais relevante do que o seu custo.

De uma forma geral, no modelo horizontal ou vertical, firmas consideram incentivos fiscais um fator de menor importância, tal qual apontam Reuber et alli (1973), Wheeler e Mody (1992) e Shah (1995). Todos eles apontam para o fato de que os incentivos podem distorcer no curto prazo os verdadeiros sinais de mercado e os fluxos financeiros. No entanto, em situações mais específicas, incentivos podem ter efeito positivo, como apontam os estudos de UNCTC (1991) e Woodward e Rolfe (1993).

Desta forma, como aponta Helpman (2006), esta classificação binária horizontal-vertical precisa ser mais bem qualificada, o que ainda está por ser feito de forma sistemática por meio de pesquisas inovadoras. De fato, grandes empresas investem em países de baixo custo, com ou sem incentivos, para criarem plataformas de exportação, como é o caso no Brasil da Zona Franca de Manaus ou nas Zonas de Exportação chinesas, que também atendem o grande mercado doméstico destes países. Em outras situações, o grande fluxo de capital entre nações já industrializadas não se esgota na concepção horizontal. Há uma heterogeneidade de situações mais difícil de ser compreendida pelos estudos atuais devido às mudanças tecnológicas e de produtividade, de um lado, e alterações bruscas nas estruturas de organização das empresas como efeito das fusões e aquisições dos players globais, de outro lado. Somadas, estas mudanças podem criar fronteiras de negócios que ainda são imprevisíveis em termos das classificações teóricas atuais.

4.2 “Superioridade” do IED sobre o comércio exterior

A conjunção de interesses privados das empresas por ganhar competitividade com o desejo de desenvolvimento dos países em obter maiores taxas de investimento qualificado mostra um impressionante movimento do IED, nas últimas décadas. Conforme UNCTAD (2008), o fluxo

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de investimentos diretos no exterior (saídas) soma, antes da crise de 2008, um total de US$ 1,9 trilhões, para o ano de 2007. Este número alcançava a marca dos US$ 52 bilhões para o ano de 1982, ocorrendo basicamente entre os países avançados. Segundo o mesmo relatório, o IED acumulado (saídas) até 2007 atinge a impressionante cifra de US$ 15,6 trilhões, computados os investimentos a partir dos anos 1980 e incluindo as mais variadas direções, mas com crescente presença dos países emergentes, envolvendo cerca de 800 mil filiais. Estas empresas também são responsáveis, segundo os dados da UNCTAD, por 50% das despesas em pesquisa e desenvolvimento, gerando cerca de um terço das inovações colocadas no mercado global.

As estatísticas divulgadas pela UNCTAD (2008) revelam ainda que as vendas agregadas das filiais de empresas (resultantes de IED) passaram de um valor relativamente baixo em 1982 de US$ 2.7 trilhões para alcançar a impressionante marca de US$ 31,1 trilhões em 2007, número que é praticamente o dobro das exportações globais para o mesmo ano. As exportações, geradas por estas filiais, somam em 2007 um total de US$ 5,7 trilhões. Isto significa que a produção das empresas que nasceram do IED torna-se um fenômeno de relevância global, tal qual o a tradicional atividade de comércio exterior, o que confirma a importância do paradigma OLI. Ainda segundo os dados da UNCTAD, o PIB equivalente destas empresas não passava de US$ 676 bilhões em 1982, para atingir a expressiva marca de US$ 6 trilhões em 2007, gerando nas filiais um volume 82 milhões de empregos.

Os dados mostram que estamos lidando com um fenômeno de magnitude crescente e profundamente impactante. Particularmente nas duas últimas décadas este processo tem sido acelerado com o fim do “século curto” descrito por Hobsbawn e a conseqüente abertura de mercados como a China, Índia, Rússia, Brasil e outros emergentes. A busca por incorporar fenômeno do investimento externo na dinâmica da economia brasileira é tratada por Coutinho, Hiratuka e Sabatini (2008) que apontam os investimentos internacionais como uma necessidade no processo de formação de atores globais, no âmbito do que a escola de Uppsala chamou de redes complexas de negócios. Três condicionantes seriam relevantes para a internacionalização de empresas: i. Competitividade geral da cadeia produtiva onde se insere a empresa; ii. Grau de “concentração” do capital de forma a se obter economias de escala; iii. Condições de capitação de capital no cenário macroeconômico (variável externa à empresa). Este cenário macroeconômico será objeto de investigação com a finalidade de trazer a tona caminhos para políticas e marcos regulatórios consistentes.

Como visto, o tema da multinacionalização do capital por meio do IED tem um enquadramento na teoria econômica que não é trivial considerando as diferentes perspectivas que se pode abraçar. Tanto o paradigma de OLI como a escola de Uppsala tratam de aspectos relevantes do fenômeno, mas adotam uma postura microeconômica ou da própria empresa, sem um aprofundamento adequado sobre os grandes movimentos macroeconômicos. Já as evidências empíricas nos mostram que existe uma relativamente próxima relação entre IED e comércio exterior. A rigor, o IED como dimensão de mudanças mais gerais no capitalismo moderno está bem retratado empiricamente no relatório da UNCTAD (2008), particularmente quando se constata a sua relevância atual no mesmo plano que o do comércio exterior, geração de renda e emprego. Dada a magnitude alcançada por estes fluxos, um indicador plausível sobre seu enquadramento na teoria econômica são as contas nacionais, a partir das quais este fluxo de capitais internacionais pode ser dimensionado frente a outros grandes agregados macroeconômicos.

Esta questão das contas nacionais tem sido objeto de preocupação das autoridades monetárias internacionais, particularmente o Fundo Monetário Internacional – IMF. Por meio do seu relatório, o IMF (2007) aponta que há um crescimento de IED nas últimas décadas, com dois

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grandes momentos: (i) começo dos anos 1990, com enorme crescimento até a crise financeira do Leste da Ásia de 1997; (ii) um período de rápida expansão do IED desde o começo de 2002, até a crise de 2008. Neste último período, houve uma grande liquidez internacional, com um simultâneo superávit nas contas correntes (fundamentalmente saldos na balança comercial) dos países emergentes como o Brasil, China e Índia, resultando em pressões no balanço de pagamentos - BOP. Mesmo após a crise de 2008/2009, muitos países continuam a receber IED e mantém suas exportações positivas, o que coloca mais pressão sobre a apreciação do cambio, o que nos remete para a avaliação macroeconômica deste fenômeno e suas implicações sobre a poupança e investimentos.

O estudo do IMF (GHOSH, GORETTI et al., 2008) aponta que há uma considerável diferença entre o primeiro e o segundo surto de IED após 1990, havendo quatro fatores de diferenciação: i) no segundo período o IED ocorre não com déficits na conta corrente, mas com superávits; ii) há um domínio crescente do capital privado, dentro de uma dinâmica de fusões e aquisições nunca antes vista no capitalismo; iii) o IED é o fator que mais contribui para a pressão no BOP, substituindo o comercio internacional; iv) a situação macroeconômica dos países receptores está mais sólida: mais reservas, menor inflação, menos déficit público e regimes cambiais flexíveis. Com base nestas observações, será desenvolvida uma tipologia para a análise do IED sob a ótica macroeconômica, com destaque para a situação brasileira.

4.3 IED e o Sistema de Poupança e Investimento

O IED é uma rubrica cada vez mais relevante para explicar a riqueza do país, estando devidamente mensurada na Contabilidade Social. Mais que isto, conforme apontam Gruben e Mcleod (1998), as identidades contábeis nacionais incluem a geração de poupança e as demandas por gastos de investimento, inclusive externo. Numa economia cada vez mais aberta como a brasileira, o investimento é financiado pela poupança privada, pública e externa. Seguindo as convenções contábeis internacionais, cujas funções básicas estão detalhadamente descritas por Feijó e Ramos (2004), é útil apresentar a identidade básica dada pela igualdade entre produto produzido (Y) e produto vendido (Consumo das famílias; gasto de Investimento, gasto de Governo com compra de serviços e saldo de exportações e importações – X-M), tal qual se segue:

Y = C + I + G + (X-M); ou Y+M=C+I+G+X; ou (X-M)=Y-(C+G+I) (1)

Parte da renda é gasta em Tributos (R pagos ao governo) e Transferências (T do governo), o que fornece a renda disponível:

Yd = Y + (R – T) (2)

Esta renda disponível é alocada em Consumo e Poupança (S), sendo:

Yd = C + S (3)

De (2) e (3), se obtém como resultado:

C + S = Yd = Y + (R – T) ou ainda C = Yd – S = Y + (R – T) – S (4)

Com uma simples manipulação da identidade (4), têm-se:

S – I = (G + R – T) + (X-M) (5)

Está claro que a diferença entre poupança e investimento (S - I) é igual ao déficit orçamentário (G + R – T), mais o saldo da balança comercial (X-M). Esta é uma relação neutra, sem a priori nenhuma implicação teórica comportamental. Ela indica simplesmente que existe uma relação entre as contas do setor privado (S – I), o orçamento do governo (G +

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R – T) e o setor externo (X-M). Em outros termos, se tivermos uma identidade entre S e I, decorre que qualquer déficit (superávit) do governo se traduz em déficit (superávit) na conta externa. Ou ainda, se houver algum desequilíbrio nas contas do governo haverá repercussões sobre a identidade entre I e S e entre X e M.

Manipulando a equação (5) podemos destacar o orçamento de governo:

T – R – G = (I – S) + (X – M) (6)

Esta identidade diz que o déficit de um setor é sempre associado ao superávit de outro, pelo simples fato de que a receita de uma entidade é a despesa da outra. Esta relação fica mais complexa quando abrimos a possibilidade de entrada e saída de capital do exterior. Em uma economia aberta a fluxos de serviços e de capital, há que se registrar todas as transações da economia com outros países, além das importações e exportações (X-M). Esta conta geral do BOP, que deve sempre estar em equilíbrio, incorpora dois grandes fluxos ou contas.

Conta corrente ou transações corrente (TC): formada pelo saldo da balança comercial, balança de serviços e transferências unilaterais. Registram-se as transferências de bens e serviços e as doações recebidas ou dadas sem que haja uma contrapartida. Conta capital e financeira (CF): contabilizam os investimentos diretos do exterior - IED (tanto de brasileiros no exterior, quanto de estrangeiros no Brasil), investimento em carteira (aplicações no mercado financeiro, ações e títulos variados) e outros investimentos.

As contas com resultado negativo significam que houve mais saída que entrada de recursos naquela rubrica contábil. Segundo dados mais recentes (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2009), as principais contas que apresentam resultados negativos são royalties, juros, as contas de serviços e rendas. As contas com resultado positivo são investimento direto, investimento em carteira, balança comercial. O resultado do BOP positivo (negativo) significa um aumento (diminuição) das reservas internacionais e este aumento (diminuição) pode significar uma pressão no cambio. Mas, do ponto de vista contábil, estas reservas é que permitem sempre atestar que TC=CF.

Há uma diferença básica entre as duas contas. A TC, dominada pela dinâmica do comércio exterior, não gera um passivo futuro, pois a transação é encerrada quando uma venda de bens ou serviços (ou ainda pagamentos) é realizada. Na CF, dominada pelo fluxo de capital entre nações, se um ativo é comprado com capital estrangeiro, um passivo é gerado, pois os juros e mais o principal terá que ser pago em algum momento. O que se pode adiantar é que o cambio afeta obviamente o preço relativo de todos os fluxos contidos no BOP.

4.4 Uma tipologia de trade-off entre IED e comércio exterior

O Fundo Monetário Internacional – FMI (CARSON, 2003) está estudando esta questão como parte de sua missão de verificar fragilidades nos fluxos de capital internacional. Em estudo mais recente, o FMI avançou no sentido de sugerir políticas para retirar pressões sobre o BOP (GHOSH, GORETTI et al., 2008). Neste trabalho é desenvolvida uma taxonomia para políticas que reduzam o risco de economias emergentes expostas a um alto grau de liquidez internacional, provocada ou pelo influxo de capital ou pelas contas correntes. A Figura 1 apresenta a situação de uma amostra de 50 países de economia de mercado emergentes – EMEs, divididos por regiões geográficas mais homogêneas: Ásia, Europa Oriental, América Latina (Western Hemisfer) e Oriente Médio, com variações dentro delas.

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Figura 1: Fluxo de Capital de Mercados Emergentes por Regiões (em % do PIB)

Asia Europa

Meio Oriente Latin America

Fonte: IMF (2008a)

Os dados tratados permitem algumas constatações interessantes. Além dos dois ciclos já descritos acima (1990-1997 e 2001-2007), há diferentes condicionamentos de liquidez internacional de 50 “países emergentes” (não estão incluídos os países de economia avançada e os grandes exportadores de petróleo) segundo diferentes situações geográficas: Ásia, Meio-Oriente, América Latina e Europa Oriental (IMF, 2008, p. 18). O maior crescimento em reservas é do Meio Oriente, com 8% do PIB, seguido da Ásia (4%), América Central e do Sul (2%) e Europa (1%). É importante salientar que, em média, a maioria dos 50 países teve uma apreciação moderada da moeda (7% do PIB entre 2002 e 2007) e aumento de reservas (18% para 22% do PIB, no período), com alguma elevação dos níveis inflacionários, o que difere do que aconteceu com a Europa Oriental, que manteve inflação muito baixa, com baixo volume de reservas e uma pequena depreciação cambial.

De acordo com os dados da Figura 1, as regiões destacadas apresentam especificidades que merecem um destaque, estilizados a seguir:

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Em todas as regiões do mundo emergente o IED tem sido positivo desde os anos 1990, com flutuações maiores nas contas correntes e nos fluxos de capital (exceto IED), com pouca participação de fluxos financeiros de governo.

Há uma tendência a inverter os sentidos do fluxo positivo de capitais vis a vis o balanço de conta corrente, conforme diz a teoria.

Ásia: a crise de 1997 marcou um ponto de ruptura nas contas correntes, saindo de déficits de 3% do PIB para superávits também de 3%. O IED continuou a ser positivo, mas o fluxo de capital passou a ser negativo em função do pagamento de débitos da crise.

Europa Oriental: contas correntes com grandes déficits, financiados com IED até 2001 e depois com influxo de capital de curto prazo, em uma situação preocupante do ponto de vista do equilíbrio do BOP.

Oriente Médio: as contas correntes em média tem tido um saldo negativo, o IED mantém-se também altamente favorável, mas o fluxo de capital (exceto IED) ajuda a ajustar o BOP.

América Latina: há um grande influxo de IED e uma reversão da conta corrente em 2002 e também um aumento de entrada de fluxos de capital (exceto IED), o que coloca a região em situação de dependência destes fluxos nestes últimos dez anos.

Com dados de 1989 a 2007 sobre o fluxo líquido de capital no eixo horizontal (sem incluir reservas) e o saldo da conta corrente no eixo vertical, ambos variáveis medidas como percentual do PIB (o que dá uma possibilidade de 18 anos para cada um dos 50 países considerados), o FMI (GHOSH, GORETTI et al., 2008) desenvolve uma taxonomia com cinco situações possíveis, conforme Figura 2 a seguir. Mas, antes de apresentar cada categoria, é relevante apontar uma concentração maior do lado de fluxos financeiros (Casos 1 e 2). Há um forte cluster no entorno do ponto de equilíbrio, onde os eixos de fluxo de capital e conta corrente se encontram no ponto zero. Isto significa que há uma compensação positiva para casos onde o balanço comercial é negativo com a entrada líquida de capital e vice versa, mas com uma tendência maior a aglomerar os fluxos do lado do capital do que no do comércio. A seguir brevemente são descritos os casos típicos identificados.

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Figura 2 – Fluxo Total de Capital (vertical) e Balanço de Conta Corrente (horizontal), em % do PIB, 1989-2007, para 50 países em desenvolvimento.

Fonte: (GHOSH, GORETTI et al., 2008)

Caso 1: Fluxos Líquidos Positivos de Capital Financiam o Déficit em Conta Corrente. A premissa aqui é que os fluxos de capital estão respondendo de forma eficaz à demanda por poupança externa. No entanto, embora a soma do fluxo de capital sobre o saldo em conta corrente seja positivo, a grande dependência dos fluxos de capital tornam estas situações um risco calculado pelo peso negativo da conta corrente.

Caso 2: Fluxos de Capital em Busca de Rendimentos. Trata-se do caso com maior número de observações ou situações. Ao invés de responder às demandas por financiamento da conta corrente, claramente nesta situação a grande liquidez de capital migra em busca de rendimentos, com características oportunistas, seja onde há um déficit (a maior parte dos casos) ou superávit em conta corrente. Observa-se que esta é a situação onde os fluxos de capital são dominantes, o que pode colocar riscos em momentos de falta de liquidez internacional.

Caso 3: Pressões pelo Superávit em Conta Corrente. Neste caso o volume de observações não é tão significativo como nos anteriores, indicando um domínio do superávit em conta corrente e ainda, em alguns casos, uma soma positiva de entrada de capital. Se a balança da conta corrente for positiva, mas não excessiva, então políticas de encorajar a saída de capital são recomendadas.

Caso 4: A Fuga de Capital Superior ao Saldo em Conta Corrente. Neste caso há claramente uma questão de pressão negativa sobre a conta capital e financeira do BOP e um provável enfraquecimento do crescimento no longo prazo.

Caso 5: Pré-Crise do BOP. Há péssimos indicadores de saída de capital e também déficit em conta corrente, o que torna a dívida externa o único caminho, além da insolvência.

Estes casos mostram a dificuldade em tratar as doutrinas de crescimento somente por meio do binômio do crescimento “para fora” e “para dentro”. Seria relevante para os propósitos de este trabalho apontar algumas questões de caráter estrutural:

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Os fluxos de capital são mais relevantes em termos do seu peso no PIB do que a conta corrente, o que leva a discussão sobre cambio a incorporar não somente o fluxo comercial, mas também o fluxo financeiro e de IED como variáveis cada vez mais relevantes;

Há uma grande concentração de observações entre os Casos 1 e 2, com o domínio do fluxo de capital sobre a conta corrente, o que reforça o argumento acima.;

Há fluxos de capital que são destinados a cobrir a demanda por financiamento dos déficits em conta corrente e outros que são mais especulativos e dependem de oportunidades de rendimento de curto prazo;

Há evidentes situações de crise do BOP (Casos 4 e principalmente 5), com especificidades que requerem o aumento do endividamento externo;

No caso brasileiro existe uma situação confortável no médio prazo, localizada no Caso 3, particularmente quando há sinais positivos tanto para o fluxo de capital como para a conta corrente. No entanto, ao observar a Figura 1, verifica-se que a conta corrente se torna positiva somente em 2002 e que há uma queda no volume de influxos de capital e um aumento do IED brasileiro ao exterior, tal qual previsto pelo estudo do FMI.

Teoricamente, segundo a exposição de Feijó e Ramos (2004), um balanço em conta corrente pode ser considerado envolve mais variáveis do que a balança comercial (exportações menos importações), sendo igual ao excesso de poupança sobre investimentos (considerando uma estabilidade em termos de poupança pública). Se a poupança é maior que o investimento, então há superávits em contas correntes, gerando um cambio mais depreciado, tal qual argumentado acima.

4.5 Desdobramentos do caso brasileiro

Prochnik, Esteves e Freitas (2006) apontam para o fato de que no Brasil as condições macro-econômicas não estimulam o investimento brasileiro no exterior, fazendo referencia ao fato do país ter uma estrutura de exportações baseada em commodities e com pouca exportação de produtos que estimulem o investimento externo. Ocorre que alterações nas contas correntes provocam mudanças ou na poupança (interna, externa ou do governo) ou nos investimentos, ou ainda em ambos, impactando o cambio e colocando pressões sobre o BOP. Assim há situações como a do Caso 1 quando, apesar da pressão líquida sobre o BOP (que significa a soma de todos os fluxos de capital somada ao saldo da conta corrente) ser negativa, a grande dependência do país do influxo de capital coloca riscos decorrentes de uma eventual súbita falta de liquidez, como ocorreu em 2008. Mas, há situações mais confortáveis, descritas no Caso 3, mas que favorece a saída de capital na forma de IED, dada a oportunidade de investimentos externos seja para a formação de líderes globais, seja pela oportunidade de comprar ativos depreciados em moeda estrangeira.

O fluxo de moedas com o exterior é um sistema de contrapartidas, com entradas e saídas, isto é, os registros positivos na conta corrente e na conta capital são equivalentes a registros negativos nestas contas. O fator que fecha o balanço em uma ou outra situação é o montante de reservas, positivo ou negativo (dívida externa). O montante de reservas afeta a estabilidade monetária e o câmbio. A apreciação ou não da moeda nacional frente a moedas estrangeiras passa a ser então colocada no centro de um debate inconclusivo sobre os grandes agregados macroeconômicos (TREVISAN, 2006; PASTORE, PINOTTI et al., 2008; TUROLA e CONCER, 2008).

Há um inegável processo de abertura que reflete mudanças estruturais marcantes a partir da década de 1990. O saldo nas contas correntes (decorrente fundamentalmente do aumento de X-M a partir de 2001) e na conta capital (aumento de investimento direto externo líquido no

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Brasil, a partir de meados de 1990) permite gerar um vultoso excesso de divisas, como é o caso brasileiro e de outros BRICs. No Brasil há assim uma depreciação cambial que afeta diretamente os preços relativos de ativos, bens e serviços internos e externos. Este comportamento (provocado tanto pelo saldo da balança comercial como pelo saldo de investimentos externos diretos) é equivalente ao excesso de poupança sobre investimento, isto é, (S-I = X-M). A simples comparação dos grandes agregados macroeconômicos permite verificar que são as mudanças nas relações entre poupança e investimento, internas e externas, que provocam as alterações nas contas correntes e no fluxo de investimento externo direto. Juntamente com a dinâmica de comércio exterior, estas flutuações é que causam a mudança no cambio, tornando a economia mais ou menos exposta a flutuações decorrentes da movimentação financeira internacional.

No regime de cambio flutuante, há uma expectativa de grande volatilidade (FROOT; ROGOFF, 1995). De fato, o câmbio nominal é instável e mostra um permanente desalinhamento, tal qual um ativo financeiro. Em teoria, o câmbio nominal se altera no curto prazo com as oportunidades provocadas pelos diferenciais das taxas de juros internas e externas e os prêmios de riscos, conforme Aguirre e Calderón (2005). Mas, o cambio real é regulado por alterações em poupanças e investimentos, internos e externos, e demais componentes da demanda efetiva, como consumo, gastos do governo e balanço corrente (AGHION, COMIN et al., 2006). Esta situação é típica quando se observa a abertura do mercado financeiro, com fluxos de capitais extremamente voláteis e com movimentos crescentes da balança comercial, o que nos remete a um debate sobre a questão da abertura econômica versus crescimento endógeno.

Na literatura econômica brasileira há um debate entre: i) a visão de crescimento endógeno por substituição de importações, típico da experiência de crescimento na América Latina, mas que hoje se moderniza com a noção de que o fluxo de capital não deve ser livre e que a taxa de cambio controlada; ii) a concepção de crescimento promovido pelas exportações, mais comumente associado aos países da Ásia e aberto aos fluxos de capital, não havendo neste caso consenso sobre a forma de tratar a taxa de cambio, bastando para isso comparar as políticas de China e Brasil (IEDI, 2007). Há uma extensa literatura internacional sobre esta controvérsia, particularmente os trabalhos de Loyasa et alli (2000), Rodrik (2009), Razin e Collins (1997) e Prasad, Rajan et al., (2007). Vejamos cada argumento.

A primeira visão está alinhada com o pensamento de Bresser-Pereira (2009), fortemente vinculado ao conhecido pensamento de Rodrick (2007). Por esta vertente, haveria um percentual alto de neutralização da poupança externa pela queda da poupança interna, o que estaria de acordo com os trabalhos empíricos pioneiros de Fry (1978), Feldstein e Hirota (1980) e Rocha (2004). Edwards (1995), por sua vez, em estudo abrangente, conclui que existe uma clara substituição entre poupança privada doméstica e poupança externa, mas com variâncias muito grandes entre países, com estimativas de substituição de 0,38% até 0,625%. Com estes estudos, não há muito que duvidar de que existe efetivamente um efeito substituição. Em análise para o caso brasileiro, Bresser (2009) verifica que entre 1994 e 1999 houve um aumento substancial de 4,29% (déficit em conta corrente ou ingresso de poupança externa) e uma queda da taxa de investimento de 20,8% para 18,9%. Este déficit foi coberto, como se sabe, principalmente por IED. Com a desvalorização do real em 1999, ocorre uma mudança estrutural com a conta corrente apresentando um superávit crescente, até a crise de 2008. Vemos neste período também que a taxa de investimento também não aumentou, caindo mais ainda, para o patamar de 16,50%. Por que isso teria acontecido? Fundamentalmente devido à queda do consumo e aumento da poupança, com aumento simultâneo das exportações. Mas, o que parece paradoxal neste argumento é que há um processo inverso de substituição da poupança externa pela poupança interna, com início em

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2000, o que decorre obviamente do aumento das exportações devido ao mercado favorável para as commodities.

Para o caso brasileiro, a segunda visão claramente está apoiada na corrente neoclássica, particularmente nos escritos de Pastore, Blum e Pinotti (1998) e Paiva (2006). Após o processo de globalização e de estabilização da moeda, iniciado nos anos noventa, este debate sobre doutrinas de desenvolvimento incorpora, como dito acima, uma importante questão sobre o papel da liberalização do fluxo de capitais, especificamente o IED, o que será tratado a seguir.

A crítica de Bresser-Pereira atesta que o crescimento econômico com poupança externa implica em apreciação da taxa de cambio e uma substituição da poupança interna pela poupança externa, limitando os investimentos destinados às exportações. A valorização do câmbio teria somente um estímulo ao aumento real e temporário dos salários e daí sobre os gastos de consumo das famílias, com pouco efeito multiplicador. Embora reconhecendo que por breves momentos a poupança externa possa trazer crescimento, a crítica ao crescimento voltado “para fora” também é a posição de Dooley et al. (2003), que criticam as políticas de flutuação cambial e de liberalização dos fluxos de capitais, sustentando a manutenção da depreciação cambial local, com a conquista de superávit nas contas correntes, transformando-os em exportadores de capitais e acelerando o crescimento econômico. A China e os tigres asiáticos seriam operados exatamente nestas condições: cambio depreciado, superávit nas contas correntes, exportação de capitais e atração de IED dos países avançados.

No entanto, há que se tomar como referência outro conjunto de variáveis para uma conclusão mais segura sobre o efeito desta argumentação. Além da constatação que o cambio depreciado tem um efeito negativo sobre o consumo e inflação (desconsiderada a volatilidade em termos nominais, o que acaba afetando o cambio real endogenamente), a variável crítica a ser investigada é a taxa de poupança. De fato, não há dúvidas, desde o momento que a formulação de Solow (1956) se difundiu na teoria do desenvolvimento econômico, que a poupança tem um papel central na alavancagem do crescimento: países que poupam mais em termos per capita são aqueles que adquirem maiores taxas de crescimento e tem a taxa de cambio mais depreciada e superávit em conta corrente mais alto.

A tese que procuramos defender neste trabalho está diretamente relacionada com o equilíbrio das contas nacionais: cambio (real) mais desvalorizado não é fruto de uma política de contenção de sua valorização por parte do governo, mas sim efeito direto do excesso de poupança sobre o investimento. Já vimos acima que, para o caso brasileiro, o saldo nas contas correntes (decorrente do aumento de X-M) e na conta capital (aumento do IDE) permite a geração de divisas. Este comportamento é provocado tanto pelo saldo da balança comercial como pelo saldo de investimentos externos diretos, sendo equivalente ao excesso de poupança sobre investimento (S-I = X-M). Há assim uma mudança cambial que afeta diretamente os preços relativos de ativos, bens e serviços internos e externos, tornando possível o movimento de IED mais dinâmico, tanto para dentro como para fora do país.

Uma apreciação do BOP brasileiro (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2009), cujos resultados selecionados estão expostos na Figura 3 e na Tabela 1, demonstra com precisão o processo de crescimento da inserção econômica brasileira no exterior. Observa-se que obter transações correntes positivas é uma tarefa difícil, mas que vem dentro de um movimento mais geral da economia mundial. De fato, os saldos nas contas correntes brasileiras têm mostrado uma mesma trajetória dos saldos nas contas correntes dos demais mercados emergentes, o que se deve ao fato do crescimento global ter sido forte e o preço das commodities aumentarem, ao menos até 2007. O significado destes superávits nas contas

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correntes é a redução das dívidas externas e a desdolarização de seus passivos, tanto público como privado, o que permite uma maior estabilidade monetária.

Figura 3: Balanço de Pagamentos do Brasil

(US$ bilhões)Transações CorrentesExportação de bensImportação de bens (-)Resultado do Balanço

Axis Title

Fonte: Elaboração dos autores com dados do Banco Central do Brasil (www.bcb.gov.br)

Uma avaliação do BOP brasileiro, sintetizado por meio da Tabela 1, permite observar o seguinte:

O comércio exterior (X+M) mostra-se muito mais vigoroso a partir do Plano Real, com mudança estrutural no volume de importações, exportações e, a partir de 2002, saldos crescentes na balança comercial.

A conta corrente mostra uma dinâmica de crescimento logo após o Plano Real, indicando a abertura brasileira no setor de serviços, embora de forma mais tênue.

Verifica-se que a conta capital tem um comportamento absolutamente restrito antes de 1994 (média anual de entradas mais saídas U$ 2.1 bilhão) para adquirir um patamar de U$ 52 em 2008.

De particular interesse é a constatação de que o IED brasileiro no exterior tem um crescimento vertiginoso após o Plano Real. Antes deste período dificilmente se atingia a marca de U$ 1 bilhão ao ano. Em contraste, verifica-se uma saída de U$ 56 bilhões nos três anos entre 2006 e 2008.

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Tabela 1: Balanço de pagamentos - médias por período (US$ Milhões)

Discriminação1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2008

TRANSAÇÕES CORRENTES -314 -26.218 -7.844 246

Balança comercial (FOB) 12.067 -4.718 14.702 39.007

Exportação de bens 36.185 49.280 68.646 153.677

Importação de bens -24.118 -53.998 -53.944 -114.670

Serviços e Rendas -14.103 -23.707 -24.876 -42.789

CONTA CAPITAL E FINANCEIRA 6.778 27.177 10.394 31.318

Conta Capital 59 371 308 836

Conta Financeira 6.719 26.806 10.086 30.482

Investimento Direto 927 17.067 17.511 13.822

Investimento brasileiro direto -592 -1.257 -2.512 -14.561

Investimento estrangeiro direto 1.519 18.325 20.023 28.383

RESULTADO DO BALANÇO 6.141 -423 2.417 31.335

Fonte: Elaboração dos autores com dados do Banco Central do Brasil (www.bcb.gov.br)

A relação entre uma posição positiva de poupança externa no BOP (saldo positivo na relação entre exportações e importações) e poupança interna é inversamente proporcional, não sendo trivial saber a elasticidade existente entre estas variáveis; espera-se teoricamente que uma poupança externa positiva tenda a provocar uma redução menos que proporcional na poupança privada interna. Esta relação, tirada das contas nacionais, é apoiada pelos estudos de Loayza, Schmidt-Hebbel e Sérven (2000). Estes autores mostram empiricamente para vários países que ocorre uma substituição entre a poupança externa e interna. Uma parte da poupança externa vai para o consumo e outra para o investimento. Neste último caso, há um efeito multiplicador duradouro e positivo para o crescimento da economia. Dada a rigidez institucional da poupança pública, derivada da fragilidade das políticas fiscais em acompanhar a dinâmica das contas correntes, a eventual substituição da poupança externa pela pública não é facilmente verificável, sobrando uma mais forte relação entre poupança externa e interna privada. Assim, o crescimento nas contas correntes será absorvido por uma retração dos investimentos, tal qual é bem estudado por Obsfetld e Rogoff (1996).

Pastore, Pinotti et al., (2008) mostram que existe uma relação inversa entre o quociente entre investimentos e o PIB; e o quociente das exportações líquidas (superávit das contas correntes) e o PIB. Isto demonstraria que não existe uma substituição plena de poupanças externa e interna, mas apenas parcial. Neste quesito, não há o que contestar. Mas, o relevante é que Pastore e seus colegas verificam que os déficits em conta corrente estão associados a maiores taxas de investimento. Da mesma forma, os autores do presente estudo calcularam a relação entre a soma do saldo da conta corrente com o saldo do IED como quociente do PIB e o quociente entre investimento e PIB, obtendo uma alta correlação inversa entre as duas variáveis, conforme a Figura 4. Mostramos a relação para o caso brasileiro entre a poupança externa e o investimento, simplesmente construindo uma série de dados para o período mais recente da economia brasileira.

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Figura 4: Investimento (FBKF)/PIB x Balança Comercial/PIB

F.B.K.F. (Esq)

Fonte: Elaborado pelos Autores com dados do Banco Central do Brasil e do IPEA/DATA.

O que se observa é uma relação inversa entre as exportações líquidas/PIB e investimento/PIB. Isto demonstraria que não existe uma substituição total, mas parcial, de poupanças externa e interna e que os déficits em conta corrente estão associados a maiores taxas de investimento. Da mesma forma, calculamos a relação entre a soma do saldo da conta corrente com o saldo do IED como quociente do PIB e o quociente entre investimento e PIB, obtendo uma correlação inversa elevada entre as duas variáveis, conforme Figura 5. Obviamente se somarmos a curva de investimento (FBKF) e IED, teremos uma curva ainda mais aderente à teoria de que não existe substituição perfeita entre poupança interna e externa e que os déficits estariam muito associados ao movimento dos investimentos.

Figura 5: Investimento Direto /PIBx Balança Comercial/PIB

Invest. Direto (Esq) Bal. Coml. (Dir)

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Fonte: Elaborado pelos Autores com dados do Banco Central do Brasil e do IPEA/DATA.

Dada a rigidez institucional da poupança pública, derivada da fragilidade das políticas fiscais em acompanhar a dinâmica das contas correntes, a eventual substituição da poupança externa pela pública não é facilmente verificável, sobrando uma mais forte relação entre poupança externa e interna privada. Assim, o crescimento nas contas correntes será absorvido por uma retração dos investimentos, tal qual prevêem teoricamente Obstfeld e Rogoff (1996) Mas, há outra relação interessante, conforme mostram os dados na Figura 6, a seguir.

Figura 6: FBKF x Importações x Importação + IDE

Fonte: Elaborado pelos Autores com dados do Banco Central do Brasil e do IPEA/DATA.

A relação entre poupança externa conjuntamente com o saldo do IED e o comportamento dos investimentos merece a observação de que estes últimos trazem uma forte correlação com as importações, conforme mostram os dados da Figura 6, fato este chamado atenção por Pastore et al. (2008). Também chama a atenção o fato de que na soma dos Investimentos com o saldo do IED, uma correlação é similar, mostrando que as importações dependem muito dos investimentos e do IED estrangeiro vindo ao Brasil. Ademais é facilmente verificável que não há correlação significativa entre estas variáveis e o consumo interno, que classicamente depende da renda nacional (PIB) e não de elementos da demanda agregada (C, I, G, X e M). Portanto, a hipótese de Bresser de que a valorização cambial é prejudicial ao crescimento pois esta valorização se reverteria primordialmente ao consumo está falha. De fato isto pode acontecer, mas a inércia do consumo é maior frente ao crescimento da renda do que às mudanças de um só agregado das contas nacionais, no caso, a balança comercial.

Há que se observar que a situação do BOP brasileiro é muito positiva a partir de 2001, quando dois fatores foram decisivos: aumento das exportações, particularmente das commodities, e grande entrada de IED, o que provocou aumento de reservas internacionais, com a conseqüente queda do “risco país” Pastore e Pinotti (2006). No entanto, conforme aponta Rodrick (2007), esta situação de prosperidade pode sofrer fortes abalos. De fato, depois da crise econômica de 2008, o comércio internacional vai provavelmente crescer menos, com menor disponibilidade de financiamento externo e deve aumentar a propensão dos EUA e países ricos em reduzir seus déficits comerciais e seu consumo das famílias, o que pode provocar uma queda no comércio internacional e no fluxo de IED, revertendo a situação que ainda predomina no país. A questão agora é saber as condições para que o país mantenha o crescimento econômico com maior abertura e com o incremento do IED brasileiro, tendo em vista a criação de atores globais nacionais capazes de competir e aumentar a produtividade de longo prazo da economia.

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5. Propostas de uma agenda prioritária ao IED brasileiro

Pela revisão da literatura sobre crescimento econômico e IED, algumas conclusões merecem registro para assentar os argumentos sobre políticas públicas prioritárias voltadas ao IED brasileiro. Da ótica financeira o IED só faz sentido caso promova um fluxo de caixa positivo e que traga retorno maior fora do que dentro do país. É inegável que o desempenho geral de EMNs é melhor do que as que atuam somente no plano nacional, formando líderes globais ou empresas em condição de competir globalmente, o que não necessariamente é válido para todos os setores, alguns com vocação ou escala de operação local. Também é evidente que a competitividade aumenta conforme novas redes de distribuição são aprimoradas, a começar pelo comércio, favorecendo não somente o papel das filiais, mas principalmente promovendo as exportações da matriz.

Estudos empíricos mostram claramente que o movimento para fora paradoxalmente não prejudica o emprego ou o salário local por meio da concorrência internacional que provoca, tanto na origem como no destino, processos produtivos e tecnologias mais sofisticadas, redes de cooperação comercial e industrial, aumentando a produtividade. Ademais, fica patente que não existe uma substituição plena, mas parcial, de poupanças externa e interna e que os déficits em conta corrente estão associados a maiores taxas de investimento. Esta visão permite afirmar que um dos caminhos possíveis para a criação de uma agenda de prioridades para o fortalecimento do IED para fora e para dentro está vinculado ao aumento dos investimentos por meio do monitoramento dos fluxos de capital e a utilização racional de poupança externa e não necessariamente o seu oposto.

Esta agenda poderia ser muito extensa. De início é reconhecido que o país tem uma enorme agenda para o crescimento econômico e social, sem a qual não faz sentido propor políticas mais específicas, como a promoção do IED brasileiro. No entanto, reconhecemos que há um processo inevitável de aumento do fluxo de capitais no mercado internacional e que o Brasil torna-se um ator importante neste contexto. Estes fluxos tendem a convergir para uma uniformização maior da economia. Mas, trabalhamos com o axioma de que há também uma divergência acentuada em termos de políticas e instituições que dão forma e organicidade à atuação das EMNs. Assim, priorizamos alguns elementos que podem trafegar na direção de contribuir para o IED brasileiro, utilizando como referência a experiência dos países com industrialização avançada, sem nos prendermos tanto a questões de caráter mais geral, como a necessária infra-estrutura e educação, ou também muito específico, como detalhamentos de formas de financiamento, tratados bilatérias ou sistemas de inovação. As propostas são necessariamente balanceadas e genéricas, mas ricas em possibilidades de operacionalização.

5.1 Propondo uma agenda de políticas prioritárias para o IED brasileiro

Com o cenário ainda positivo para as contas externas até 2007, Coutinho, Hiratuka et al.(2008) concluem que o IED de origem no Brasil é fruto de três condições que podemos classificar dentro das seguintes categorias: macroeconômica, comércio exterior e microeconômica/organização industrial. Conforme estes autores, a valorização do real, por meio das exportações (saldo na conta corrente) e da vinda de recursos na forma de IED (saldo na conta capital e financeira), permitiram que ativos localizados no exterior, principalmente se denominados em dólar, se tornassem atrativos, facilitando a aquisição de empresas ou mesmo criando capital fixo no exterior.

Este cenário macroeconômico é uma condição necessária, mas não suficiente. É relevante observar que esta condição está explicitada na Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP lançada pelo governo em 2007, que defende uma economia estável em termos monetários e um BOP sólido, com superávit em conta corrente e favorável ao investimento em conta

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capital e financeira. Entre os chamados programas prioritários, que são orientados por objetivos estratégicos que consideram a diversidade produtiva brasileira, há recomendações do país assumir a liderança mundial do sistema produtivo entre os cinco maiores do mundo, com destaque para o papel de empresas líderes ou “Players Mundiais”. Vários mecanismos são citados pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC, 2008) para desenvolver as marcas brasileiras, o suporte às exportações e o investimento estrangeiro, particularmente nos segmentos de bicombustível, aeronáutico, siderurgia, mineração, celulose e papel, complexo petróleo, gás e petroquímico e carnes

Empresas ou grupos empresariais com investimentos permanentes no exterior podem competir em condições mais favoráveis do que aquelas que atuam somente no mercado doméstico, dependendo do setor de atuação e dos países em que optam por operar, com suas cadeias de suprimentos e condições de crédito. Esta é uma condição suficiente, de alcance microeconômico ou da organização industrial onde a empresa atua, com a formação de mercados em condições favoráveis para a projeção de empresas atuando em mercados estruturados de forma global. Dentro deste contexto, é relevante traçar políticas que permitam as empresas brasileiras de capital aberto tirar proveito de sua estabilidade financeira, com destaque para um endividamento decrescente e um retorno sobre patrimônio crescente, particularmente após a desvalorização cambial de 1999 (com uma flutuação no ano de 2202, fruto de contingências eleitorais) (COUTINHO et al., 2008).

Respeitando às condições necessárias e suficientes acima descritas, a presente investigação propõe, por questão de escopo, uma tipologia que não contempla as políticas nacionais muito gerais, embora fundamentais. Claramente, infra-estrutura, educação, diplomacia e segurança são políticas necessárias, mas cada qual com dinâmica relativamente independente da questão sendo investigada do IDE e certamente fora do escopo do presente texto. Apesar de ir de encontro às duas condições descritas acima e trabalhar em um ambiente amplamente favorável ao crédito e aos fluxos de capital no plano internacional, o Brasil tem uma longa agenda específica no campo dos investimentos diretos e do comércio exterior para de fato construir uma economia competitiva no plano internacional e eficiente junto ao mercado interno. Para tanto, três grandes vertentes serão exploradas, sabendo que a agenda é certamente mais ampla do que caberia no presente estudo, particularmente no tocante às condições institucionais para sua operação efetiva.

1. Macroeconomia: destaque à promoção do investimento, garantindo a estabilidade monetária e tirando proveito de poupanças externas e interna, resguardando a estabilidade monetária, equilíbrio do balanço de pagamentos e sistema tributário e fiscal eficiente.

2. Comércio Exterior: assumindo a complementaridade entre comércio e IED no exterior, favorecendo a abertura responsável do fluxo comercial e de serviços e o aumento de produtividade.

3. Organização Industrial/Microeconomia, verificando como as políticas específicas na área industrial e tecnológica podem contribuir para o fortalecimento do parque produtivo brasileiro, maximizando os fluxos de capital para dentro e para fora.

Em recente estudo sobre políticas públicas voltadas para as MNCs brasileiras, Sennes e Mendes (2009), apontam que não existe claramente uma estratégia nacional neste setor. De fato, além de algumas iniciativas (que serão tratadas a frente) e declarações oficiais isoladas, nada de concreto pode ser efetivamente registrado. Assim, o mérito da internacionalização brasileira deve ser dado às empresas, sem nenhum destaque relevante para a atuação institucional do setor público (ALEM e CAVALCANTI, 2005).

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Em documento lançado por meio da Secretaria Executiva da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX, 2009), o Governo Federal do Brasil lança um “termo de referência” para debater políticas associadas ao IED brasileiro. Este documento aponta uma lista de questões para a formulação de políticas públicas. Neste termo de referência é dito que várias seriam as vantagens para a internacionalização de empresas brasileiras: proteger-se da volatilidade do mercado local; reagir à maior exposição do mercado brasileiro à concorrência externa; responder a incentivos de políticas públicas de promoção à internacionalização; e responder à oportunidades de grandes empresas estatais com interesse em investir no exterior (p. 44). Reagindo a estes motivos, este documento, com apoio em estudos da UNCTAD (2005), apresenta uma tipologia de instrumentos cabíveis para a promoção do IED brasileiro: apoio informacional; criação nos países destino de uma “central de apoio” ou “one stop point”; incentivos ficais e tributários; instrumentos de minimização de risco; facilitação de financiamento; e acordos internacionais. A rigor esta tipologia de instrumentos não difere significativamente do que é proposto como instrumentos específicos por Coutinho, Hiratuka e Sabatini (2008). De fato, este documento oficial aponta uma interessante listagem de atividades já existentes que estariam direta ou indiretamente relacionadas ao esforço de internacionalização. Mas, há o reconhecimento de que esta lista de atividades não constitui ainda uma política coordenada na área. (CAMEX, 2009, Anexo III, Quadro das ações e instrumentos existentes para a internacionalização de empresas brasileiras, pp. 53-56).

Ao propor uma agenda de políticas gerais e específicas, Sennes e Mendes (2009) apontam que o Brasil se encontra entre dois modelos estereotipados: aquele chamado de Modelo da OECD e o Modelo de Capitalismo de Estado. Não é objetivo de este trabalho tecer uma crítica a esta importante contribuição, mas há um espectro muito maior de possibilidades de modelagem quando levamos em conta diferenças substanciais de tratamento dos fluxos de capital dentro da própria OECD, para não falar de países como dos tigres asiáticos ou mesmo os BRICs, cada qual com sua configuração diferenciada. Exatamente para evitar estereótipos é que a primeira parte sobre “Convergência Diferenciada” foi desenvolvida. Convergência, pois há um processo inexorável de homogeneização do espaço-tempo econômico mundial, exceção feita a países que não alcançaram um grau mínimo de crescimento e de institucionalização democrática. Diferenciada, pois a era pós-guerra-fria nos traz uma crescente diferenciação de modelos político-institucionais e uma fragmentação de estados nacionais que perderam a referência bipolar anterior e não mais respeitam a modelagem de políticas da única superpotência existente, que dita o modelo da OECD. Mais que isto, há claramente um movimento do capitalismo mundial totalmente renovado após o fim do século curto em 1989, sendo ilusória a comparação entre momentos históricos distintos. É neste exato momento que se inicia a grande alavancagem do IED internacional, ultrapassando o comércio como fator de convergência econômica. Nesta perspectiva que este trabalho pretende abordar uma agenda para políticas públicas com o corte analítico acima proposto, sem um detalhamento técnico minucioso, que fugiria dos objetivos iniciais deste estudo.

5.2 Políticas macroeconômicas

Quais políticas poderiam ser introduzidas neste contexto de fortalecimento do fluxo de capitais, particularmente voltado para o exterior? Mais particularmente, que políticas macroeconômicas poderiam ser visualizadas para tratar dos investimentos diretos de organizações privadas e ou estatais no exterior? Moran (2008) aponta que existem basicamente três estratégias lógicas de políticas para promover a IED para fora: promoção; inibição; e neutralidade. As perguntas por traz destas três alternativas são duas: i) traz o IED para fora algum tipo de prejuízo para os fatores de origem, prejudicando o mercado de trabalho, os impostos e drenando recursos para outro país?; e ii) traz este tipo de investimento para fora alguma perda de controle dos governos sobre a autonomia nacional e seus recursos?

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Para organizar a apresentação, dividimos as políticas macroeconômicas em três grupos: monetárias e de cambio, tributárias e de formação de fundos soberanos.

5.2.1 Política monetária e cambial

O processo de abertura e estabilização monetária, que hoje faz justificar a existência de um forte fluxo de capitais para dentro e para fora do país, teve início com uma primeira onda de redução tarifária nos anos 1990, mas foi encontrar a sua dinâmica mais consistente com o Plano Real de 1994. Este não teria êxito não fossem as reformas patrimonial, fiscal e de relativa ortodoxia na condução das políticas de juros e cambio subseqüentes, o que manteve a memória inflacionária estancada, mas a custa de um crescimento relativamente lento, que ainda depende de poupança externa, conforme reconhecido por boa parte dos analistas brasileiros (BRESSER-PEREIRA, 2009; GIAMBIAGI e BARROS, 2009).

A condição necessária para o IED é macroeconômica, tal qual argumentado por Coutinho, Hiratuka e Sabatini (2008). A poupança externa reforça os investimentos da economia e tornam mais acessíveis os ativos estrangeiros, via importação ou via IED para dentro, em setores os mais diversos. Transformar a poupança externa e interna (esta reprimida há décadas) em uma alavanca para o investimento produtivo, de infra-estrutura e correlatos são desafios nada triviais na medida em que há que contar com mudanças substanciais na estrutura das contas nacionais, particularmente aquelas que são necessárias, mas que não são populares como a queda de consumo das famílias e dos gastos do governo. O que parece incontestável é que devemos e podemos manter uma poupança externa positiva, seja por intermédio do saldo da balança comercial e da conta corrente e principalmente da conta capital e financeira do BOP. Para tanto, torna-se necessário introduzir na agenda, de forma coordenada com outras políticas gerais do governo, prioridades à abertura e ao fluxo de capital, trazendo aumento de investimentos de produtividade às organizações produtivas brasileiras.

O Brasil tem tido nos últimos anos uma situação de superávit na balança comercial, além de um saldo positivo na conta capital e financeira do BOP, mas ainda conta com déficit nominal na conta fiscal. Esta situação tem apreciado o real, o que traz conseqüências negativas para a exportação de manufaturados e, na seqüência, deverá atingir também a exportação de bens primários mais competitivos. O déficit na conta fiscal eleva os juros e traz mais capital volátil o que provoca mais a apreciação do cambio. Com a política de cambio flutuante, as reservas tendem a reduzir o seu ritmo de acumulação, com o encarecimento relativo de ativos nacionais e redução das exportações. A outra opção é a que a China persegue: mantém o cambio depreciado - contendo os ativos domésticos desvalorizados -, atrai mais IED, aprimora a agressividade nas exportações, aumenta as reservas e usa Fundos Soberanos como política para desovar dólares (e apreciá-los) em projetos de longo prazo.

Em situação como a brasileira, é relevante indicar que tanto o Banco Mundial como o Fundo Monetário Internacional (GHOSH et al., 2008) sugerem como política monetária o “afrouxamento” das restrições ao IED para o exterior, o que aliviaria a pressão sobre o cambio. Esta posição é muito ousada e interessante, pois o país poderia ter uma política de fortalecimento de sua presença em indústrias fora do país, com rendimentos maiores do que a remuneração de reservas (que rendem os juros básicos americanos equivalentes ao dos U.S Treasuries, que rendem menos que um por cento ao ano, com perda significativa no médio e longo prazos, dada a inflação em dólares) e ganhando empresas líderes globais, capazes de fazer aumentar as exportações caso atuem de forma integrativa vertical; mesmo na forma horizontal há ganhos substantivos quando o mercado tender a ter um perfil de oligopólio. Os instrumentos para tanto poderiam ser o fortalecimento de condições de exportações, via a criação de um Eximbank e a efetiva implementação do Fundo Soberano do Brasil - FSB.

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Um aumento da taxa de juros para contenção da inflação simplesmente pode trazer mais influxo de capital, com o mesmo efeito apreciativo sobre o cambio, o que não é recomendável. Com alguma pressão inflacionária, o recurso que está à mão é a manutenção da taxa de cambio moderadamente apreciada, a política fiscal responsável e o encorajamento do IED brasileiro no exterior. Como vemos, o IED brasileiro encontra um momento em que todas as condições necessárias jogam ao seu favor.

5.2.2 Política Fiscal/Tributária

Outra questão delicada no tratamento de IED para fora é o tratamento tributário. Um afrouxamento fiscal (aumento de gastos) poderia prejudicar o superávit em conta corrente, reduzindo a pressão sobre o balanço de pagamentos. No entanto, esta política pode certamente trazer um aumento da taxa de juros, o que incentivaria a vinda de capital de curto prazo, pressionando ainda mais o cambio. Mas, a questão tributária voltada ao IED não traz necessariamente prejuízos nas contas nacionais, pois têm um alcance mais limitado e um impacto mais pontual. Conforme apontam Hufbauer e Roou (1992) e Moran (2008), três seriam os caminhos básicos, todos eles analisados em profundidade no livro de Hufbauer e Assa (2007). Nesta obra, voltada para uma crítica ao sistema de tributário norte-americano que favorece os investimentos no exterior, estes caminhos estão analisados a rigor como paradigmas de tratamento de taxação de capital externo, de forma teoricamente consistente, com exemplos de sua aplicação.

O primeiro paradigma tributário, chamado de National Neutrality, é a mais intolerante com a saída de capital, pois torna os tributos extremamente danosos para as empresas. Por vezes chaga-se a proibir não só o recebimento de incentivos no país de destino, mas também tornando a diferença de impostos e taxas desfavorável ao país de origem, distorcendo o processo de decisão e prejudicando a boa alocação de recursos, sendo bem caracterizado este sistema com o caso brasileiro. A única vantagem deste tipo de tratamento seria o fato de que as exportações aumentariam em substituição à produção externa da EMN. Ao contrário, como já analisado neste documento, o IED para fora é complementar às exportações, particularmente nas operações verticais, fazendo com que a competitividade aumente por meio de melhores canais de distribuição, aumento de escala e melhor produtividade, particularmente nos países que hoje adotam um mix de políticas que redundam neste caminho de tributação, particularmente os BRICs.

O segundo caminho é o de Capital Import Neutrality, que é adotado pela Alemanha, França, Holanda e Canadá. Este sistema defende a idéia de uma política tributária que não traz prejuízos às firmas no exterior, evitando a bitributação e equiparando a tributação doméstica com a do exterior, mesmo que esta seja altamente vantajosa para a firma e que desfrute de incentivos fiscais. Esta seria a política tributária mais ativa para incentivar as operações de IED para fora, provocando uma liberalização nos fluxos de capital.

No meio termo temos o caminho de Capital Export Neutrality, utilizado pelos Estados Unidos, que mantém a política tributária doméstica independente do exterior, evitando qualquer tipo de incentivo fiscal para uma decisão em localizar investimentos fora da sede, mas permitindo uma compensação de crédito para taxações no exterior superiores à doméstica. Em outros termos, a tributação é feita frente às operações globais, recebendo as empresas um crédito pelos tributos pagos no exterior, tornando estes absolutamente neutros na decisão das EMNs em investir no exterior. Como dito anteriormente, este sistema é criticado hoje com o advento dos BRICs e outros países que favorecem de tal forma o influxo de IED que ameaçam o sistema de decisão americano, fazendo com que suas corporações não mais invistam em seu território, preferindo o exterior.

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No Brasil são notórios os desafios enfrentados pelas empresas e empreendedores em termos da gestão, distorções, complexidade e custos do sistema tributário nacional. As regras tributárias locais representam entrave ao investimento na medida em que o sistema tributário nacional é tido complexo e oneroso em relação a muitos países (COUTINHO, MELLO et al., 2006). Além das pressões por reformar de todo o sistema tributário, com o crescimento do fenômeno da internacionalização das empresas nacionais passou a existir um crescente interesse em temas relacionados aos princípios e normas que regem a legislação societária e tributária. Nesse campo, os principais temas dizem respeito à: forma de se estabelecer no exterior; fixação de políticas de preços e planejamento orçamentário; estratégias de gestão de fluxos de caixa auferidos com as operações.

Particularmente, duas implicações estão diretamente relacionadas ao IED das empresas locais: significativa diferença do regime tributário nacional em relação ao outros países e obstáculos advindos das normas ao investimento externo. Temas como dupla tributação sobre lucros, enquadramento das operações (se por sucursal ou subsidiária), recuperação de créditos fiscais e regras de cotejo entre lucros e perdas para efeito de apuração da base de incidência de impostos são apontadas por especialistas como entraves Lledo (2005). Na prática o Brasil deixa a desejar em termos dos princípios de neutralidade e isonomia tributária relacionados à exportação de capital. O próprio governo, por meio da sua Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP enfatiza que há necessidade premente de desonerar as exportações, promover a depreciação acelerada de equipamentos com alto conteúdo tecnológico e desoneração de setores geradores de externalidades positivas (MDIC, 2008, p. 13). A principal conseqüência prática é que a tributação mínima sobre empresas brasileiras que auferem lucros por meio de subsidiárias operando no exterior é de 34%, em média (COUTINHO, MELLO et al., 2006). Outros fatores podem exacerbar as distorções. No Brasil os impostos incidem sobre o lucro das subsidiárias; enquanto, no exterior, esses podem impor tributação sobre a renda tributável podendo ampliar a base de incidência dos impostos. Créditos tributários somente são permitidos sobre impostos aferidos até o mês de dezembro enquanto em certos países podem ser compensados em anos posteriores. Também não se permite a combinação de lucros e perdas das várias subsidiárias localizadas em outros países o que pode gerar desvantagens na consolidação de despesas tributárias diminuindo o desempenho global da organização.

Dentro deste quadro, a eleição de políticas voltadas ao fortalecimento do IED brasileiro requer a mudança de paradigma, sendo mais recomendável a do Capital Export Neutrality. De fato, o caso brasileiro é extremamente complexo em termos tributários, cujo sistema tem sido muito pouco utilizado para políticas econômicas de caráter alocativo em detrimento de uma lógica baseada no volume da arrecadação e combate a elisão fiscal.

5.2.3 Fundo Soberano do Brasil – FSB no contexto do IED

Ainda no plano macroeconômico, há um destaque na agenda de políticas visando o fortalecimento de projetos estratégicos para o país. Na última década, novos atores financeiros têm entrado na cena do IED. Além dos private equity funds – PEF e dos fundos de venture capital- VC, estes mais presentes na área de alta tecnologia, surgem com muita força os fundos soberanos, conhecidos como sovereign wealth funds – SWF. PEFs são capazes de arregimentar grandes somas de recursos de bancos e fundos de pensão para investimento em novas companhias e na bolsa de valores. Conforme dados do Emerging Markets Private Equity Association – EMPEA, somente os Estados Unidos passaram de um investimento de PEF em mercados emergentes de US$ 3,5 bi em 2003 para US$ 59,1 bi, em 2007. Já os fundos de VC não têm uma atuação muito próspera no Brasil, apesar de ter iniciativas que merecem atenção, mas que são restritas ao âmbito interno, merecendo destaque a Associação

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Brasileira de Private Equity & Venture Capital – ABVCAP (http://www.abvcap.com.br) ou ainda as iniciativas oficiais para a formação de VC (http://www.venturecapital.gov.br).

Mas o ator que mais tem crescido em importância em termos não só de fluxos de investimento externo, mas também na dimensão político-estratégico são os SWFs (BORTOLETTI, FOTAK et al., 2009; KOVACS, 2009). SWFs podem ser definidos como meios de investimentos governamentais de proveniência de ativos cambiais, sendo gerenciados e aplicados separadamente das reservas monetárias pelas autoridades nacionais (U.S. TREASURY, 2009). Deve-se ressaltar que os SWFs têm origem em recursos derivados da comercialização de commodities, como é a maior parte dos países exportadores de petróleo, sendo que alguns poucos são constituídos com a venda de títulos públicos atrelados a reservas internacionais, como é o caso do Brasil. Segundo o Sovereign Wealth Fund Institute (http://www.swfinstitute.org/), existem 56 fundos soberanos, incluindo o Fundo Soberano do Brasil - FSB, que movimentam um patrimônio espetacular de US$ 4 trilhões, o que significa uma soma superior aos fundos hedge e aos PEF juntos. Segundo Sauvant (2009), há projeções do mercado financeiro de que estes fundos deverão atingir US$ 9 trilhões em 2012, o que significa algo como 60% do estoque acumulado de US$ 15 trilhões de IED até 2007. Esta soma de recursos disponíveis, afora as reservas monetárias controladas pelos bancos centrais, está disponível para aplicações as mais diversas, atuando no espaço antes reservado para os PEF. Dada a situação de divergência político-institucional internacional, surge a preocupação estratégica dos governos em regular a atuação destes fundos e estabelecer regras universais equivalentes às do comércio internacional, embora incentivando os investimentos diretos, mas restringindo fusões e aquisições eventualmente danosas (GROUP OF 8, 2007).

Como aponta Jen (2006), os fundos soberanos têm evoluído de um instrumento para estabilização monetária para uma reserva de riqueza, provavelmente seguindo no futuro uma trilha de acumulação de capital, nas mãos não de empresas cuja finalidade é o lucro, mas de governo cujos objetivos não são necessariamente convergentes. Conforme dados da UNCTAD (2008), há uma variedade de investimentos diretos promovidos pelos mais variados SWFs, mas liderados pelos Emirados Árabes Unidos e que em alguns setores podem envolver ativos estratégicos como setor de comunicações e segmentos do setor financeiro.

No caso brasileiro, Sias (2008) aponta que o objetivo central macroeconômico do fundo soberano seria conter uma excessiva apreciação da taxa de câmbio em razão de superávit em conta corrente e mesmo em conta capital e financeira, além de promover ajustes anticíclicos causados por choques externos. Secundariamente, poderiam estes fundos contribuir para projetos estratégicos de empresas brasileiras no exterior, contribuindo para políticas microeconômicas. Alguns fundos estabelecem ainda a partilha intertemporal das receitas provenientes dos recursos não-renováveis para as gerações posteriores, dando um caráter de sustentabilidade à sua atuação, o que poderia ser exemplificado com recursos voltados para a preservação de reservas ambientais e geração de créditos de carbono.

O Brasil tem reservas internacionais que superiores a US$ 200 bi, sendo que o SWF brasileiro atinge US$ 8,6 bilhões, o que é uma quantia modesta comparada aos países exportadores de petróleo. Este fundo brasileiro enfrenta dificuldades legais para o seu crescimento, que prevê a alocação total de US$ 14 bilhões em 2009. O FSB foi criado para duas finalidades básicas: evitar crises futuras de câmbio provocadas por choques externos e apoiar firmas brasileiras, estatais ou não, a crescerem suas exportações e inversões no estrangeiro, promovendo assim o IED brasileiro. No entanto, como prevê Mendes (2008), a lei que propõe a criação do FSB não consegue ser clara nos mecanismos geradores de recursos para tal fundo. Ademais, enumera alternativas pouco factíveis para um instituto voltado para a geração de ganhos financeiros. Esta crítica está fundamentada em argumentos legais apoiados por Ladeur (2005).

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A estas dificuldades são somadas as precauções dos países do G20 em função de práticas arriscadas nas operações de fusões e aquisições e também da atuação dos SWFs em áreas estratégicas (SAUVANT, 2009). Se olharmos para os sistemas regulatórios voltados aos fluxos de investimento de uma forma geral, podemos verificar, de acordo com este mesmo autor, apoiado nos dados da UNCTAD, que entre 1992 a 2007 foram introduzidas 2.540 regulamentos por diferentes países para facilitar os fluxos de capital. Segundo a mesma fonte, deste total somente 248 (ou 9,7%) são restritivos, sendo os demais 90,2% altamente favoráveis.

O que se propõe é a criação de um debate sistemático e tecnicamente competente na área econômica e da legislação para discernir o papel que o FSB teria como instrumento de estabilização monetária e cambial. Adicionalmente, este instrumento traria a promoção de atividades voltadas para o IED brasileiro, além de outras finalidades estratégicas que o momento demanda, tais como a promoção de empreendimentos de infra-estrutura e projetos de sustentabilidade. Esta defesa do FSB está na mesma linha daquela defendida por Sias (2008), quando diz que, se o investment grade trouxer mesmo os recursos de longo prazo, faria sentido criar um fundo soberano para “neutralizar” os efeitos da chegada desses recursos na taxa de câmbio.

5.3 Políticas de comércio exterior

Como visto, os fluxos de capital sobre o PIB são relevantes da mesma forma que os da conta corrente. Desta observação deduz-se que o cambio é hoje fortemente influenciado pelo fluxo de mercadorias e movimentação financeira, com destaque crescente para o IED. De acordo com os dados acima examinados, há uma grande relação entre os fluxos de capital e a conta corrente, resultado da maior ou menor utilização de poupança externa. Há momentos em que os fluxos de capital são destinados a cobrir a demanda por financiamento dos déficits em conta corrente e outros momentos em que são mais especulativos e dependem de oportunidades de rendimento de curto prazo. Após a crise dos anos 1980, com pressões enormes do endividamento externo sobre o BOP, o Brasil gradativamente entrou em uma zona de conforto no médio prazo, particularmente quando há sinais positivos tanto para o fluxo de capital entrante como para a conta corrente. Mas nem tudo é calmaria. Após a crise de 2008, com a reversão do preço das commodities e a apreciação cambial de 2009, a conta corrente poderá sentir fortes impactos negativos.

Estatísticas indicam que há forte correlação entre o comércio e o investimento e que o estímulo ao comércio internacional gera inúmeros benefícios. Especificamente, o contato com os mercados externos expõe as empresas aos padrões internacionais de qualidade, preço e demais exigências dos mercados externos. A interação de empresas com mercados externos induz ao aumento da produtividade dos recursos e gera spillovers garantindo maior eficiência na produção, divisas com as exportações, transferência de tecnologia e produtividade. Por fim, o comércio também gera ganhos na medida em que amplia as escalas operacionais tornando as empresas menos dependentes do mercado interno e a economia menos suscetível a choques externos.

5.3.1 Papel dos Eximbanks

Os bancos de exportações e importações (Export-Import Banks, Ex-Im Banks ou Eximbanks) constituem agências de crédito oficial. Seu objetivo é estimular o comércio internacional de bens e serviços. Ao prover diversas modalidades de serviços financeiros, estes bancos cumprem funções específicas na medida em que transações comerciais com o exterior envolvem riscos característicos como cambial, de crédito, comercial, político, entre outros. Daí decorre a demanda por aporte financeiro adicional destinado a cobrir as despesas de

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transporte, seguros e outros gastos associados ao tempo de fluxo, armazenamento e manuseio de cargas. (SUCUPIRA e MOREIRA, 2001).

O papel de um Eximbank é garantir aporte de recursos em operações nas quais instituições financeiras e de crédito privadas não operam em virtude dos riscos e fraco incentivo econômico. A rigor, na presença de riscos e assimetrias de informação, mercados incompletos e outras falhas de mercado que restringem as transações comerciais, a missão do Eximbank é prover empréstimos, garantias e securitizar transações comerciais visando mitigar eventos de risco e dar condições de isonomia ao exportador em relação a seus competidores estrangeiros (RODRIGUEZ, 2001; CATERMOL, 2008). Também financia o transporte e serviços correlatos (como seguros, financiamento de capital de giro e outras gastos financeiros para operar o comércio) e, em alguns casos, a produção.

Ao dispor de recursos para operações comerciais, os Eximbanks facilitam a cooperação econômica entre os países (HUFBAUER e RODRIGUEZ, 2001). Tais instituições representam um dos meios para promover o contato das empresas locais às exigências dos mercados externos e aquisição de ativos estratégicos (importação de bens intermediários, bens de capital, etc.) necessários a certas atividades econômicas locais. Suas operações contribuem para manter o nível de atividade e emprego em indústrias orientadas ao mercado externo ou que dependam de importações e que, por essa razão, estão sujeitas ao risco de crédito (HUFBAUER e RODRIGUEZ, 2001; SUCUPIRA e MOREIRA, 2001; CATERMOL, 2008).

Por essas razões os governos de muitos países instituíram tais bancos. Esses contam com uma estrutura administrativa dedicada exclusivamente a incentivar, organizar e financiar o comércio exterior. Com efeito, o Quadro 3 apresenta um sumário das principais linhas de atuação de Eximbanks por país selecionado.

Três áreas de atuação são comuns: financiamento a exportação (incluindo micro, pequenas e médias empresas - MPM que apresentem algum tipo de vantagem competitiva); financiamento do transporte e seguro às exportações; programas de financiamento de capital de giro, como meio de garantir liquidez às empresas exportadoras ou garantias para instituições que concedem empréstimos a operações de exportação (HUFBAUER e RODRIGUEZ, 2001). Como evidenciado, embora alguns Eximbanks não tenham como escopo o financiamento ao FDI, o estímulo ao comércio constitui um dos passos nesse processo. No entanto, os Eximbanks de países como Japão, Coréia do Sul e Índia, têm como missão promover o desenvolvimento e aquisição de recursos naturais, ativos estratégicos e ou formação de parcerias como meio de aumentar a competitividade de suas indústrias.

No Brasil, até o presente, verifica-se certas limitações na política de apóio ao exportador. A rigor, os instrumentos destinados a esse mercado são operados por vários ministérios. Por exemplo, o Banco do Brasil opera o Programa de Financiamento às Exportações (Proex) que, por meio de financiamento e normas de equalização de juros, objetiva garantir isonomia ao produtor local. Ligado a Câmera de Comércio Exterior – CAMEX encontra-se Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (Cofig) cujas atribuições são enquadrar e acompanhar as operações do PROEX e do Fundo de Garantia à Exportação – FGE (vinculado ao Ministério da Fazenda), estabelecendo os parâmetros e condições para concessão de assistência financeira às exportações e de prestação de garantia da União (ANÔNIMO, 2009; FROUFE, 2009).

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Quadro 3: Sumário das principais linhas de atuação dos Eximbanks por país selecionado.

PaísData de Criação

Sumário das principais linhas de atuação

China 1994

Crédito as importação e exportação; provisão de garantias internacionais a operações comerciais; serviços de informação relacionados ao crédito; operações de moeda e integração financeira; linhas especiais ao financiamento de indústrias específicas e intensivas em capital como a indústria naval.

Coréia do Sul 1976

Crédito as exportações (sobretudo de bens de capital) e importações, financiamento ao comércio; programas de garantias visando complementar e reforçar a competitividade empresarial; pacotes de investimento em ativos estratégicos e serviços de informação relacionados a oportunidades de negócios no exterior; além de outros serviços (como performance bonds para projetos, warrants, etc.).

EUA 1934Seguro de crédito às exportações; programas especiais para MPE; garantias ao capital de giro a instituições financeiras e não financeiras; estabelecimento de convênios e sistemas de informação orientados ao comércio.

Índia 1982Crédito à exportação, financiamento de capital de giro, financiamento de projetos e apóio a joint ventures, financiamento orientados a fusões, aquisições e participações de empresas indianas em empreendimentos no exterior.

Japão 1950Financiamento à exportação e importação (incluindo transportes e seguros); provisão de garantias a financiamentos feitos por bancos privados; participações em equity e em empreendimentos no exterior.

Fonte: Elaborado pelos autores, com base em pesquisa em sites de instituições oficiais.

No início de 2009 o governo anunciou a criação do Eximbank o qual estará vinculado ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Segundo os porta-vozes oficiais, com a criação do Eximbank essas operações ficarão centralizadas – o que deve contribuir para melhor organização do comércio exterior (FROUFE, 2009). Apesar de importante ação, o novo banco não deverá financiar investimentos em outros países; apenas conceder empréstimos a governos ou empresas estrangeiras que queiram comprar produtos brasileiros. A operação de Eximbanks deve ser pautada pela eficiência (garantir liquidez às operações comerciais e o melhor uso dos recursos captados na promoção do comércio) e eficácia (evitando o risco moral, seleção adversa e outros vieses típicos de agências públicas de fomento) de forma transparente em termos de formas de controle, contrapartidas, metas e prazos factíveis para a concessão de benefícios.

Apesar desses esforços, há que considerar a estreita relação entre políticas de comércio e de IED (ALEM e CAVALCANTI; CATERMOL, 2008). De fato, alguns órgãos internacionais objetivam garantir uma estreita parceria e sinergia entre as políticas do Eximbank e ações dos bancos de desenvolvimento e de comércio exterior (BD) como é o caso do G-NEXID (http://www.gnexid.org/index.asp). A justificativa é que a melhor cooperação entre ambos assegura resultados mais perenes. Com efeito, os Eximbanks podem e devem co-financiar as ações do BD (no caso do BNDES) provendo financiamentos de curto, médio prazo e prazo associados a operações produtivas e comerciais, por meio de financiamento ao comprador, exportação de bens de capital e financiamento de projetos orientados incremento das atividades comerciais no estrangeiro. Em suma, uma aliança entre tais instituições contribui para a melhora da performance das indústrias, integrando-as local e externamente no sentido de promover o investimento local e bilateral. Esses argumentos serão retomados na próxima seção.

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5.3.2 Financiamento de exportações e papel dos Bancos de Desenvolvimento

Desde os anos 1950, a presença do Estado no setor bancário é defendida por muitos economistas, entre eles os clássicos Arthur Lewis e Gunnar Myrdal. Particularmente, na presença de falhas de mercado, associadas às operações dos bancos privados, os BDs deveriam prover financiamento e crédito a baixos custos, com carência e prazos mais dilatados, destinados a operações específicas, orientados ao desenvolvimento econômico e social. Nos países de industrialização tardia (em particular no caso brasileiro) a atuação dos BDs foi fundamental. Tais instituições proveram financiamento a grandes projetos de infra-estrutura (energia, transportes e saneamento) que, pela sua complexidade, grau de articulação, função social e escalas, exigiam grandes volumes de capital e forte atuação estatal na captação e alocação de ativos.

Desde sua criação em 1952, as operações do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES se estabelecem com vistas à oferta de crédito direcionado, constituindo um dos grandes instrumentos da política de investimentos do governo federal. Por se tratar de um banco de desenvolvimento (BD), a política de crédito do BNDES deve ser compatível com as peculiaridades do ambiente social, político, econômico e financeiro, fixando prioridades na alocação de recursos como meio de atender as orientações da política econômica do Governo Federal. O financiamento de obras de infra-estrutura, a oferta de microcrédito, o financiamento para micro, pequenas e médias empresas (MPEs), programas de financiamento de setores específicos (como é o caso da agricultura, indústria de bens de capital, naval, etc.), o apoio a modernização do setor produtivo, o incremento do comércio interno e externo, a atuação como banco regulador (por meio de suas operações de financiamento e crédito, entre outras, ações de caráter anticíclico) fazem parte de suas esferas de atuação. Nesse contexto, em meio às transformações econômicas verificadas nas últimas décadas, o BNDES teve de se adaptar para compatibilizar certas finalidades, nem sempre convergentes tais como o aumento da produção interna, oferta de emprego, ganhos de produtividade, geração de divisas, etc. (PRADO, 2005).

Abstraindo aspectos mais remotos de suas operações pretéritas, o BNDES teve um importante papel no processo recente de reestruturação da economia. O banco atuou de forma substantiva no processo de reforma patrimonial pública e privada que acompanhou o processo de estabilização do Plano Real. Recentemente, o BNDES/BNDESPar vem se engajado, em certos contextos e por meio de critérios diferenciados, em operações de natureza específica: (i) fusões e aquisições ou M&A (M&A - Merger & Aquisitions) (Sadia/Perdigão, VCP/Aracruz, Oi, etc.); (ii) apoio à criação de empresas multinacionais (como nos casos Vale e JBS-Friboi) e (iii) incentivos à importação e exportação (por meio da criação em 1991 do BNDES-Exim). Há declarações difundidas pela imprensa de uma proposta de tornar o BNDES responsável pelo “Eximbank do Brasil”.

Embora essas atividades façam parte da esfera de atuação do banco e sejam por vezes criticadas, é preciso repensá-las neste novo cenário com grande fluxo de capital estrangeiro externo e brasileiro. Ademais, como discutido acima, o comércio internacional, o IED e a concentração das atividades econômicas são irmãs siamesas na medida em que fazem parte do moderno padrão de acumulação de capital em nível internacional Com efeito, torna-se relevante (re) pensar como o BNDES deve: (i) em qual grau; (ii) com que propósito; e (iii) como atuar junto aos fluxos internacionais de capital. Esta agenda estaria dentro de sua missão central de complementar a ação dos bancos privados. Em meio às transformações recentes na economia internacional (marcadas pelo processo de concentração industrial, incremento no comércio, desvalorização do dólar, avanços no processo de

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internacionalização, grau de liquidez dos mercados financeiros internacionais, atuação dos fundos de pensão e fundos soberanos), duas grandes questões emergem:

Com o aumento da liquidez internacional e do fluxo de capital, em que medida o BNDES compatibiliza suas linhas de atuação?

Tem o BNDES uma agenda clara neste tema, integrando-o às políticas bem definidas de investimento e comércio externo?

De forma indireta, tais questões são apontadas por Sennes e Mendes (2009) que afirmam que os movimentos coordenados em direção a uma estratégia neste tema não é ainda observável, tampouco sendo nítida as políticas e instrumentos que poderiam suporta-la. De fato, como está descrito no posicionamento oficial do governo (CAMEX, 2009), somente o BNDES e CADE tangenciam ações nesta direção de forma intencional. O BNDES tem aumentado o apoio ao financiamento de empresas locais no exterior e dá suporte a subscrição de valores mobiliários e cobertura cambial. Neste sentido há que incorporar os bancos privados e oficiais também no esforço de financiamento de médio e longo prazos no setor do agro-negócio por meio do Banco do Brasil e de habitação e saneamento por meio da Caixa Econômica Federal, atividades que já desenvolvem, mas sem uma atuação explícita voltada ao aumento do fluxo de capitais e do comércio exterior.

Nessa linha de intervenção, os bancos de desenvolvimento de certos países estão na frente ao procurar integrar essas “novas” esferas de atuação de forma explícita – como nos casos do Japão, Coréia do Sul e Índia. Portanto, é importante que BNDES busque estimular o processo de M&A e apoiar a formação de multinacionais brasileiras, ganhando novas atribuições explícitas – como no caso da consolidação de operações do Eximbank. Com efeito, a postura do banco ainda é dúbia: estuda cada caso de M&A e tem deve avançar no processo de integração entre o estímulo à exportação e o fortalecimento das empresas nacionais no exterior.

5.3.3 Integração do Eximbank e financiamento

Uma agenda orientada ao incremento do IED deve partir das seguintes premissas: os países que abriram suas economias tiveram melhor desempenho, atraíram mais capitais e apresentaram significativos incrementos no comércio. As evidências apontam que há fortes evidências que permitem afirmar que o desempenho comercial e influxos de investimento caminham juntos, mas o primeiro é tributário das ações do segundo. Ademais, países que mais abriram suas economias atraem mais IED e comercializam mais com o exterior. Os BRICs representam casos de sucesso mais recente, sugerindo essa forte sinergia entre comércio e investimento, tal qual apontado acima. No entanto, é preciso institucionalizar medidas direcionadas a organizar e reforçar os elos entre comércio e IED tais como perseguidas pela China (HUA, 2005) e Índia (SRIDHAI, 2006), que procuram integrar suas políticas de investimento com as políticas de comércio externo. Podemos ilustrar esta integração com o modelo a seguir:

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Figura 7: Modelo tradicional e orientado para atuação de Eximbank e BD.Fonte: Adaptado de Sridhai (2006).

A figura 7, procura representar os padrões tradicionais em termos de atuação do Eximbank e de BD, enfatizando a questão do comércio – como em (1) e (2). A relação entre ambos se dá por meio da orientação de recursos para o financiamento do comércio. Um avanço em termos da atuação deve se orientar no sentido de: (i) promover a sinergia natural entre ações no plano comercial e de estímulo ao investimento e (ii) ampliar a escala de cooperação com os mercados estrangeiros e o influxo de capitais entre os parceiros comerciais. Prucuramos representar esta idéia pelo desenho do “Exim-BD Bank” no centro do modelo. Como apontam Sennes e Mendes (2006), no Brasil não há política de securitização de investimentos feitos por empresas brasileiras no exterior. Resta à sociedade definir se vai tender ao estereótipo “OECD model”, que prioriza intervenções de caráter indireto como meio de incrementar a competitividade das empresas ou o “State Capitalism Model”, onde as intervenções estatais se dão de forma mais efetiva e direta, incluindo o suporte as multinacionais locais. Certamente, dadas as peculiaridades brasileiras, um modelo poderá ser detalhado, devendo para tanto ser priorizado na agenda nacional.

5.4 Políticas de organização industrial – OI

No Brasil, a literatura sobre as políticas públicas na área de organização industrial é restrita. Trabalhos consagrados estão voltados particularmente para os países de industrialização avançada, com poucos casos para o IED dos países emergentes. A literatura revista neste estudo sobre como o sistema convergente-diferenciado trata as questões dos fluxos de capital frente às questões de políticas como propriedade do capital e dos frutos do seu desempenho. No entanto, esta literatura está calcada na experiência de países de industrialização avançada, em tópicos como tecnologia, geração de spillovers, promoção de exportações e geração de novos investimentos. Nesta seção serão tratados tópicos focados na forma como indústrias podem adquirir uma nova organização, mais eficiente e produtiva, a partir de políticas públicas, particularmente quando aos novos fluxos de capital brasileiros ao exterior, o que para o Brasil representa um enorme desafio.

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5.4.1 Defesa Econômica

Empresas podem atingir um grau de desenvolvimento que serve a propósitos específicos de política econômica. Os órgãos orientados a defesa da concorrência devem ter uma postura no sentido de avaliar em que medida tais empresas podem contribuir com os objetivos de tais políticas favorecendo-as dentro de certos critérios de racionalidade (FARINA, 2005). Para tanto, o Brasil conta com o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência - SBDC, que é constituído por um conjunto de órgãos governamentais responsáveis pela promoção de uma economia competitiva no Brasil, por meio da prevenção e da repressão de ações que possam limitar ou prejudicar a livre concorrência. O SBDC é composto por três órgãos: A Secretaria de Direito Econômico - SDE, do Ministério da Justiça; a Secretaria de Acompanhamento Econômico - SEAE, do Ministério da Fazenda; e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça. Alguns critérios lógicos podem ser imputados a este sistema, de uma forma geral. Segundo Moran (2008), a experiência estrangeira segue uma racionalidade que envolve três princípios. O primeiro é a defesa da concorrência e o combate a formação de cartéis, que tem pautado os trabalhos de tais entidades no Brasil (FARINA, 2005). No entanto, em mercados claramente concentrados, onde a formação de grandes empresas é um requisito para a obtenção de produtividade, outras medidas podem ser tomadas, sem prejuízo da missão básica da SBDC. Conforme detalha Moran (2008), este é o caso da “seleção de vencedores” ou ainda o apoio à constituição de “global players” em razão do valor potencial que podem gerar não apenas para o setor em que estão inseridos, mas em função do potencial de difusão de tais ganhos ao sistema econômico, tal qual o caso da Vale, Petrobras, Gerdau, entre tantas outras. Um segundo critério estabelece que é preciso assegurar a presença no país de empresas que se destacam em termos de economias de escala que garantam um alto nível de barreiras a entrada e externalidades se contrapondo aos rivais de outros países, como é o caso da empresa de telefonia brasileira OI. Por fim, a terceira racionalidade está associada à minimização da dependência de empresas externas evitando a dependência de insumos estratégicos, como é o caso de empresas que utilizam tecnologias úteis para o sistema de energia, saúde e meio ambiente, por exemplo. Em algumas situações o Brasil tem se alinhado a essas racionalidades, porém não de forma articulada e com objetivos estratégicos de longo alcance.

O apoio a firmas no exterior que possam a vir a ter um papel de liderança global é defendido na edição de estudos clássicos reunidos por Vernon (1974). Na mesma direção, a coletânea de Jacquermin (1984) traz contribuições relevantes, apontando que na Europa são práticas comuns subsídios diretos a firmas selecionadas, controle do poder de compra do estado, fornecimento de insumos básicos e acesso a tecnologia de forma assimétrica, entre outros. Na Ásia, como está bem documentado, o caso japonês (BEASON e WEINSTEIN, 1996) tem uma forte política e incentivos para suas empresas multinacionais, o mesmo ocorrendo com países da Europa, com uma difícil avaliação de seu sucesso geral, tal qual relatado pela coletânea de Lipsey Dobson (1987). Estes autores advertem que as precauções das políticas públicas devem estar centradas no perigo da seleção adversa (normalmente prestando favores a empresas já decadentes), a assimetria de informações e a tentação do poder público em atender a poderosos lobbies internos e externos.

Inspirado em seminal trabalho de Vernon (1973), Safarian (1993) talvez tenha elaborado o mais extenso trabalho nesta área, fazendo um levantamento de grande envergadura para 15 países desenvolvidos, mas com configurações sócio-econômicas distintas, destacando cada país como recebedor de investimento e não como fonte de IED. Nesta pesquisa, há uma extensa descrição das tentativas de restringir ou de ampliar as movimentações dos investimentos das MNEs, tanto na origem quanto no destino, muito embora, nesta última situação, há políticas de atração as mais explícitas, notadamente incentivos fiscais. Mas, para

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a saída de capital, há uma série de contradições no confronto entre a busca por melhores oportunidades fora do país por parte das empresas e o conseqüente custo de oportunidade no desemprego de fatores na origem, notadamente de impostos. Dois grandes grupos de políticas públicas específicas são descritas por Safarian (1993) sobre atuação de filiais de MNEs: controle de propriedade e/ou apropriação de desempenho.

Sobre o controle de propriedade destacam-se questões de legislação sobre controle acionário, patentes e contratos de licença de uso de tecnologias, incentivos fiscais e de crédito diferenciados e acordos bilaterais, dependendo do tipo de setor considerado, alguns de interesse estratégico nacional (BERGSTEIN, HORST et al., 1978; MORAN, 1978). Há que se notar que o Japão destoa de todos os demais países estudados ao adotar uma política muito nacionalista e contrária à entrada de MNEs, mas muito cioso do papel que suas corporações desempenhavam no exterior, incluindo Estados Unidos, Europa, Ásia e agora China, conforme apontam Anand and Delios (1996). Outro caso que traz inovações na forma de comportamento é o da Coréia do Sul que conta com fortes políticas públicas de apoio à formação de empresas multinacionais, tal qual descrito por Lee (2009). As práticas contemporâneas utilizadas pela China também destoam ao contemplar a participação acionária do governo em empresas e projetos de grande interesse industrial ao país, conforme descrito por Henley, Kirkpatrick e Wilde (1999).

No tocante a apropriação de desempenho, Coutinho et al. (2008) buscam apontar ações para apoio a cada item da tipologia por eles lançada: liderança global em mercados marcados por oligopólios; valor em marcas; condições financeiras para atuação em larga escala; atração de novos investimentos; fortalecimento de filiais em sua articulação como o sistema econômico local; e inserção das filiais brasileiras na rede mundial de cadeias produtivas. Para tanto, ainda há que se desenvolver uma política mais específica a este segmento de empresas brasileiras que hoje se internacionalizam, tema ainda muito polêmico nos círculos políticos.

5.4.2 Regulação de fusões e aquisições

Há que se adicionar as fusões e aquisições (M&A - Merger & Aquisitions), como elemento aglutinador da acomodação dos espaços de mercado no plano global por meio da IED. As condições de liquidez do comércio mundial reforçaram muito o acesso a financiamentos de longo prazo e as práticas de fusões e aquisições, o que está intimamente ligado às práticas de transnacionalização do capital. MNCs expandem sua atuação global por meio de muitos mecanismos financeiros: joint-ventures com firmas locais, participações acionárias, parcerias com empresas controladas pelo estado, novos tipos de investimento (greenfield) ou tradicionais investimentos em recursos naturais (brownfield) e fusões e aquisições, sendo esta a forma mais comum de promover a internacionalização de capital (EIU, 2008). No Brasil não existe nenhum mecanismo de proteção de seus investimentos no estrangeiro, sendo necessário o país se engajar no Reciprocal Credit Agreement – RCA da Associação Latino-Americana de Integração - ALADI. Trata-se de uma versão regional de acordos de crédito para países latino americanos, prática muito comum nos países da OECD, que articulam garantias de crédito por meio dos Bancos Centrais e mesmo do tesouro nacional. Esta prática poderia ser uma extensão das atividades desenvolvidas pela Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação – SBCE, controlada pelo Banco do Brasil e BNDES, além de parceiros privados.

Há que se ressaltar que a forma moderna de participação destas empresas não ocorre somente por meio de ingerência no sistema de propriedade, mas também atuando na gestão, formando alianças, consórcios de P&D, contratos de licença tecnológica, subcontratação, com envolvimento de recursos menos tangíveis, para o que o país precisa agendar um amplo debate e incorporar estas questões na política industrial. Neste contexto mais complexo, M&A se constitui na forma mais comum de expansão do IED, provavelmente pela rapidez com que

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pode ser operada, particularmente quando há grande liquidez no mercado. Atento a este movimento, Coutinho et al. (2008) verificam que o Brasil, ainda apesar de representar pouco em termos de operações de fusões e aquisições (M&A representam somente 1,4% das operações globais) há um crescimento rápido, passando de um volume de US$ 12,2 bi em 1996-2001 para o patamar de US$ 37 bi em 2002-06. De outra parte, chama ainda a atenção que o Brasil contabiliza 109 IPOs (Initial Public Offering), de 2005 até hoje, que totalizaram R$ 92,5 bilhões, com um boom de 64 IPOs registrado em 2007. No entanto, a instabilidade financeira fez o volume de ofertas iniciais cair para 4 em 2008. Em 2009, o país volta a crescer nestas operações, com brasileira VisaNet levantando US$ 4,63 bilhões e o Santander anunciando uma oferta primária de cerca de US$ 7,3 bilhões na Bolsa de Valores de São Paulo, o que são indicações de que a confiança na abertura de capital está retomando o estágio de antes da crise, conforme revista Exame (2009).

5.4.3 Inovação e Tecnologia Industrial Básica – TIB

Dentro da área de inovação, haveria muitos tópicos a serem tratados para promover a internacionalização de empresas brasileiras: patentes, marcas, contratos de transferência de tecnologia, fomento e financiamento, incubação de projetos estratégicos, entre outros. Como apontam Sennes e Mendes (2009) há dois grandes planos: (i) ações que englobam todas as iniciativas, diretas e indiretas, que tenham impacto positivo sobre o processo de internacionalização e (ii) políticas mais específicas que, direta e indiretamente, afetam as decisões de investimento sob a ótica das empresas. Dentre o rol de medidas na área tecnológica há um detalhamento na Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior – PITCE (CAMPANARIO e SILVA, 2004). Mas, dentre todas as medidas necessárias, é evidente que o país precisa de uma vigorosa Lei da Inovação, aproximando os grandes atores da área para um trabalho mais agressivo e de maior competência. A rigor há o reconhecimento de que o país precisa de um modelo mais aberto de inovação e de um sistema nacional mais integrado (SBRAGIA et alli, 2005). Seguindo a ênfase destes autores, o presente trabalho reconhece que a área que pode mais efetivamente contribuir para provocar um salto tecnológico e de inovação no plano nacional e internacional é a Tecnologia Industrial Básica - TIB, que diz respeito às atividades desenvolvidas pelo complexo Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - SINMETRO. Com uma longa trajetória que contou com o apoio do PADCT - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico, a TIB busca a harmonização dos sistemas de metrologia, normalização e avaliação da conformidade com seus congêneres de outros países, e apoio à propriedade intelectual e às tecnologias de gestão, como instrumentos de acesso a mercados.

Conforme destacado por Sbragia et alli (2005, p.213), o TIB brasileiro tem muito espaço para se organizar e crescer, particularmente quando da internacionalização da economia, que passa a ter mercados cada vez mais exigentes quanto à normas e certificação de conformidade de produtos e serviços por entidades credenciadas. Este sistema depende de uma grande e dispersa base laboratorial credenciada para prover ensaios, dentro do campo voluntário e compulsório. Ocorre que se o país não se internacionalizar em termos de TIB, não há o reconhecimento mútuo dos sistemas de certificação e credenciamento nacionais, encarecendo o produto em cada teste de conformidade que cada país exigir. Esta demanda crescente atinge a certificação de conformidade de sistemas de gestão da qualidade, ambiental, saúde ocupacional e segurança industrial, além de produtos exportados ou produzidos por meio do IDE brasileiro no exterior. Estes termos são hoje tão relevantes que “barreiras técnicas” contra produtos não certificados são levantadas por quem já desenvolveu sistemas normativos deliberadamente protecionistas, o que exige caminhar na mesma direção, particularmente com uma participação atuante na OMC - Organização Mundial do Comércio.

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Com a crescente redução das barreiras tarifárias, conseqüência do término da Rodada Uruguai do General Agreement on Tariffs and Trade - GATT e da criação da Organização Mundial do Comércio - OMC, os sistemas de proteção a produtos importados ou produzidos localmente por estrangeiros recai sobre as áreas de normalização técnica. Estes sistemas cobrem desde a proteção ao consumidor, passando pela adoção de normas técnicas nacionais, estrangeiras e internacionais e terminando pela necessidade de certificação de conformidade (e os conseqüentes Sistemas da Garantia da Qualidade, Certificação de Produtos, Referências Técnicas e Materiais de Referência). Todo este sistema está baseado na rede de laboratórios metrológicos, incluindo de ensaios, de qualidade e de referência, inclusive internacional, em atuação em todas as áreas ou setores econômicos e de interesse público, como meio ambiente e saúde. Mesmo trabalhando no sentido de aderir ao Acordo de Barreiras Técnicas da OMC, o Brasil ainda está muito atrasado em relação aos países da OECD no que se refere ao sistema de TIB, devendo esta instância necessariamente estar incluída na agenda de promoção dos investimentos diretos brasileiros.

O alcance desta política é objeto de acordos internacionais como o Technical Barriers to Trade Agreeement - TBT (WTO, 2009), que determina que cada país se responsabilize pela manutenção de um centro de informações para disseminação das notificações dos seus regulamentos e normas técnicas, assim como de seus procedimentos de avaliação da conformidade. No TBT, não podem ser consideradas barreiras as dificuldades técnicas, mas a criação de requisitos muito difíceis de serem atingidos pelo exportador ou por empresas que investem em produção no exterior. Claramente este não é o caso de empresa multinacional, mesmo porque há programas de Cooperação Técnica que tentam superar tais dificuldades. Estes programas possibilitam a transferência de tecnologia e experiência nas áreas da metrologia legal e industrial o que permite o avanço do país nos Acordos de Reconhecimento Mútuos/MRAs dos procedimentos de avaliação da conformidade, para os quais o país tem que estar mais bem preparado.

5.5 Síntese das prioridades de uma agenda de políticas para IED brasileiro

As medidas priorizadas neste trabalho foram classificadas em três grupos: macroeconômicas, comércio exterior e organização industrial. Para melhor sintetizar as contribuições, foi montado o Quadro 4, a seguir. De um lado, são listadas os Objetivos Estratégicos e de outro os Instrumentos Prioritários. Como salientado acima, este trabalho buscou estruturar argumentos para que tais políticas tenham fundamento na teoria e na experiência transmitida por trabalhos empíricos, além de mostrar evidências brasileiras que sustentam as posições aqui adotadas.

Deliberadamente não se concentrou atenção em ações mais operacionais. Estas são absolutamente relevantes para que a sociedade pondere sobre suas prioridades, o que deverá ser objeto de pesquisa mais abrangente e com maiores recursos ao que hoje existe no país, particularmente seguindo a trilha já iniciada pelo The Vale Columbia Center on Sustainable International Investment (VCC), centro líder mundial de pesquisa sobre internacionalização de capital, vinculado à Columbia University, e financiado pela brasileira Companhia Vale.

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Quadro 4: Resumo da Agenda de Políticas Públicas Prioritárias

Objetivos Estratégicos Instrumentos de PrioritáriosMacroeconomia

Estabilidade Monetária e Cambial Modernização Legislação Tributária Instituição do Fundo Soberano do Brasil

Acionar os fluxos de capital como instrumento de crescimento econômico.

Promover os fluxos de capital e o comércio exterior para alavancar a poupança nacional.

Instituir o FSN e o IED como instrumentos adicionais da de estabilização monetária e cambial.

Fazer dos tributos instrumentos de eficiência alocativa e distributiva.

Evitar a bitributação e facilitar o uso de créditos, particularmente para exportação

Comercio Exterior

Promover abertura com comércio exterior e fluxos de IED

Promover marco regulatório articulado de promoção e investimento ao comercio e ao IED

Articular políticas oficiais do sistema de financiamento ao IED nacional e estrangeiro por meio do BNDES.

Fortalecer o sistema de financiamento público (BNDES, BB, CEF) e privado com vistas ao aumento da capacidade produtiva das empresas locais em setores específicos.

Criação do Exbanking do Brasil, incorporando não só financiamento, mas operando toda a cadeia de valores na exportação e importação, incluindo IED.

Por meio dos recursos de fomento e financiamento, promover a formação de alianças, consórcios de P&D, contratos de licença tecnológica, sub-contratação, com envolvimento de recursos tangíveis e intangíveis para o IED.

Inovação

Fortalecer o sistema de defesa econômica Regular fusões e aquisições (M&A) Apoio à Inovação

Incorporar a IED como função do SBDE e facilitar o posicionamento de empresas líderes capazes de competir internacionalmente.

Incorporar a IED como função do SBDE e facilitar o posicionamento de empresas líderes capazes de competir internacionalmente

Estabelecer mecanismos de defesa econômica e aumentar o sistema de seguridade ao IED.

Política de inovação, serviços tecnológicos (TIB, metrologia, etc.) e infra-estrutura de P&D&I atrelados a uma agenda de estímulo ao IED nacional.

Criar sistema de barreiras técnicas em consonância com as práticas internacionais aceitas

Fonte: Elaboração dos autores.

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6. Resumo e conclusõesO subprojeto “Políticas Públicas” do Projeto Temático “Gestão Empresarial para a Internacionalização das Empresas Brasileiras” – GINEBRA tem como objetivo sugerir políticas públicas voltadas ao fluxo de capital, particularmente ao processo de internacionalização das empresas brasileiras. Optou-se por de políticas selecionadas e prioritárias e não genéricas. A rigor, há um conjunto de políticas muito amplo que influenciam esta questão dos fluxos de capital, o que exigiria um projeto nacional articulado que está fora do alcance de nosso sistema institucional no momento. Fluxos de capital, principalmente para fora do país é um tema relativamente novo para traçar políticas públicas. De fato, pois o fenômeno do investimento estrangeiro direto – IED tem um grande salto nos anos noventa e somente neste século é que de empresas brasileiras se aventuraram a investir pesadamente no exterior. Assim, como as relações institucionais e de política são mais lentas do que a dinâmica de mercado, o sistema público nacional não se encontra articulado com políticas, embora o potencial de ações possíveis seja grande. O presente texto buscou refazer o percurso teórico e as práticas experimentadas e estudadas pelos países com maior tradição na constituição de empresas ou corporações multinacionais – CMN, mesmo porque não há consenso na literatura sobre o efeito das políticas públicas e mesmo do fluxo de capital sobre o crescimento econômico. Esperamos que este trabalho contribua para dirimir dúvidas, especialmente para o caso brasileiro em sua conjuntura atual.

Todo o texto está estruturado em torno de três dimensões básicas: (i) macroeconômica, (ii) política de comércio externo e (iii) abordagens em termos de organização industrial (não bate com o começo ... macroeconômica, comercio exterior e microeconômica). Com revisão extensa da literatura, se buscou mostrar teórica e empiricamente que há uma forte correlação positiva entre investimento estrangeiro direto – IED, comércio exterior e formação de poupança, condições essenciais para o crescimento econômico. Desta constatação, foi possível derivar propor políticas de fortalecimento dos fluxos de capital no sentido de contribuir para melhor regular as flutuações da taxa de cambio e incrementar as externalidades do comércio externo brasileiro, além de melhorar a competitividade de empresas brasileiras no exterior e atrair mais capital externo. Esta política traçada é uma alternativa àquela utilizada, por exemplo, pela China que mantém a taxa de cambio desvalorizada para promover as exportações e aumentar as reservas a qualquer custo.

O estudo se encontra dividido em cinco partes. Inicialmente, adentra-se no debate sobre a “tese da convergência”, que trata da força dos mercados em promover uma equalização internacional do produto e da renda. Com argumentos fundados em literatura atual, a presente pesquisa assume como axioma que de fato existe tal convergência e que o IED é um poderoso mecanismo de sua operação. No entanto, esta convergência é diferenciada, pois prolifera uma diversificação político-institucional nos estados nacionais pós-guerra-fria, o que dificulta a formação de espaços hegemônicos para políticas nacionais e internacionais voltadas â regulamentação do IED. Neste sentido, há evidências que sugerem ao Brasil melhor preparar-se para entrar em questões hoje muito mais avançadas em outros países em termos de arcabouços institucionais e de políticas voltadas ao fluxo de capital.

Foi elaborada toda uma revisão da literatura sobre a internacionalização do capital por meio de empresas multinacionais, com ênfase na dimensão da teoria econômica. Três vertentes teóricas dominantes foram exploradas: o paradigma de OLI, desenvolvido a partir dos trabalhos de John Dunning, e os modelos de U e I, respectivamente da escola de Upsalla e de Inovação (Innovation-related internationalization model). Estas escolas permitem criar um mapeamento acerca da relação ente investimento estrangeiro direto e crescimento econômico, tarefa muito debatida na academia brasileira. Conclui-se que o investimento das empresas multinacionais traz vantagens competitivas não só no plano das organizações, mas também do

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comércio internacional e do crescimento econômico, por meio do aumento de poupança externa. Quando o investimento é de empresas nacionais no exterior, os ganhos do país de origem do capital são positivos, em todas as situações estudadas, o que desfaz o mito de que tanto na vinda como na ida o fluxo de capital seria danoso aos interesses nacionais. Obviamente, este tema ainda traz controvérsias, mas a evidência empírica é muito forte a favor da abertura de capital, por motivos macro e microeconômicos.

Um grande esforço da equipe do projeto foi desvendar a relação entre fluxos de capital e comércio exterior. Para tanto, são estabelecidas relações entre o investimento estrangeiro direto e o sistema de poupança externa-interna, conta corrente, conta capital e financeira do Balanço de Pagamentos – BOP e os investimentos. Fundamentalmente as conclusões nesta parte são de que, para o caso brasileiro, o saldo nas contas correntes e na conta capital permite a geração de excesso de divisas, que estão aplicadas em letras do tesouro americano, com rendimento pífio. Este comportamento é provocado tanto pelo saldo da balança comercial como pelo saldo de investimentos externos diretos, sendo equivalente ao excesso de poupança sobre investimento. Há assim uma mudança cambial que afeta diretamente os preços relativos de ativos, bens e serviços internos e externos, tornando possível o movimento de IED mais dinâmico, tanto para dentro como para fora do país. Esta condição macroeconômica é considerada fundamental para entender porque empresas brasileiras hoje são atraídas para a compra de ativos depreciados no exterior.

As políticas públicas consideradas prioritárias são desenhadas tendo esta condição necessária macroeconômica como pano de fundo. Reconhecendo um leque muito grande de políticas gerais e específicas, optou-se por selecionar aquelas que mais podem contribuir ao processo de internacionalização e seus ganhos. Num primeiro plano, as políticas macroeconômicas são destacadas ao abrir a possibilidade teórica e prática de aumentar o IED brasileiro como ferramenta de controle de câmbio e fortalecimento do comércio externo, juntamente com a criação do Fundo Soberano do Brasil que, além de dar maior estabilidade monetária e cambial, podem promover projetos estratégicos de várias ordens. Reconhecendo a estreita relação entre IED e comércio exterior, são feitas propostas que possam fortalecer a abertura e segurança comercial brasileira, no que muito ainda pode ser feito. Finalmente, com base na experiência estrangeira, são feitas considerações sobre políticas públicas para as empresas estrangeiras atuando no Brasil com a cadeia produtiva nacional, sempre tendo em conta que são as empresas, estatais ou privadas, e não o Estado que devem despontar como os agentes relevantes deste processo.

O fortalecimento da posição das empresas nacionais no plano internacional pode resultar do aumento do grau de parceria com empresas estrangeiras. Essas ações devem estar vinculadas ao estabelecimento de metas e política de atração de capital externo e promoção do IED brasileiro, sem prejudicar necessariamente a macroeconomia e suas metas de estabilização monetária e cambial. Além de ampliar o grau de competitividade sistêmica, o cumprimento de metas de investimento em infra-estrutura pública (transporte, energia, e serviços orientados ao comércio como financiamento, seguros, etc.) abre espaço tanto para o influxo de capitais vindo de fora como melhora as condições de retorno sobre investimento das empresas locais, dando condições para um melhor posicionamento da marca Brasil no exterior. Outro elemento importante diz respeito à forma com a qual a coletividade mobiliza canais de acesso a novos mercados, ampliando escalas operacionais, facilitando o acesso ao financiamento da produção e do comércio. Vinculado a essas ações está a política de inovação, considerada prioritária. Mas dentro desta, ênfase deve recair sobre a revitalização e valorização de uma cultura orientada ao uso de serviços tecnológicos laboratoriais, atrelados ao que se convencionou chamar de Tecnologia Industrial Básica (normalização, metrologia e sistemas de qualidade).

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Investimento em infra-estrutura de P&D&I devem igualmente estar atrelados a uma agenda de estímulo ao IED nacional, mas eles já estão expostos na PITCE.

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