Wladimir António Ribeiro Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques,

Sociedade de Advogados Valinhos, 22 de maio de 2014.

Introdução à regulação dos serviços públicos de

saneamento básico

Uma introdução à regulação dos serviços públicos de saneamento básico

1 – Escorço histórico

2 – gestão do saneamento básico: conceitos fundamentais

3 – Os desafios da regulação

4 – A proposta de Fundo Nacional de Saneamento Básico.

Histórico jurídico-institucional do saneamento

básico no Brasil

Apio

Sumário

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização.

2. O saneamento no urbanismo higienista

3. O Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp)

4. O Departamento Nacional de Obras de Saneamento (D.N.O.S.)

5. A criação dos organismos estaduais de saneamento

6. O Plano Nacional de Saneamento – Planasa

7. A crise do Planasa

8. O marco regulatório atual (LNSB)

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização

- O saneamento básico sempre foi considerado um dos elementos do processo de urbanização. Tal como o calçamento e a iluminação de ruas, o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o manejo das águas pluviais urbanas, a limpeza pública e o manejo de resíduos sólidos urbanos são serviços urbanos. - importante ter em conta que o Brasil só se tornou um País urbano entre 1960 e 1970. Antes disso era um País predominantemente rural.

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização

Crescimento populacional

Censo Pop. %±

1872 9 930 478

1890 14 333 915 44,3%

1900 17 438 434 21,7%

1920 30 635 605 75,7%

1940 41 236 315 34,6%

1950 51 944 397 26,0%

1960 70 992 343 36,7%

1970 94 508 583 33,1%

1980 121 150 573 28,2%

1991 146 917 459 21,3%

2000 169 590 693 15,4%

2010 190 755 799 12,5% Fonte: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Sinopse do Censo Demográfico 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2011. p. 67-68. ISBN 978-85-240-4187-7

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização

- os serviços públicos de saneamento situam-se no conceito de serviços locais. Serviços locais são aqueles que são prestados in loco, ou seja no domicílio do usuário. Geralmente pressupõem redes de distribuição ou de coleta. - CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Art. 30. Compete aos Municípios: ................................................................................................. V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; .................................................................................................

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização

- os serviços públicos de saneamento situam-se no conceito de serviços locais. Serviços locais são aqueles que são prestados in loco, ou seja no domicílio do usuário. Geralmente pressupõem redes de distribuição ou de coleta. - CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. ............................................................................................................ § 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. ............................................................................................................

Curso de Contratos de Programa de Saneamento Básico Aula de Wladimir António Ribeiro (7 e 8 de outubro de 2013)

1. O saneamento como elemento do processo de urbanização

- Na tumultuada história política brasileira, em que várias Constituições foram promulgadas, muitos serviços locais (como os de energia elétrica e de telefonia) deixaram de ser municipais para se tornarem federais. Os serviços locais de gás canalizado, constitucionalmente, é de titularidade dos Estados. - Apesar disso, ainda a pouco tempo atrás existiam serviços municipais remanescentes de telefonia e de energia elétrica. Deste último ainda há remanescentes, como o Departamento Municipal de Eletricidade (DME) de Poços de Caldas.

2. O saneamento no urbanismo higienista

- No século XIX o saneamento brasileiro teve forte influência da teoria miástica. Por meio dessa teoria, a causa da propagação das doenças seriam os miasmas, gases originados da matéria orgânica em putrefação nos solos e águas contaminadas. Pela teoria miástica o combate das doenças era centrado nas condições ambientais, não na população. Apesar de sempre influente, a teoria miástica foi substituída, ao final do Séc. XIX e no início do Séc. XX pela teoria contagionista. - A fim de assegurar a saúde da população, surgiu o urbanismo higienista, de feição extremamente autoritária.

2. O saneamento no urbanismo higienista

- uma dos postulados da teoria dos miasmas proibia o sepultamento de pessoas em igrejas, como eram tradicionais no Brasil. Isso provoca revoltas populares, como a da Cemiterada (1836) em Salvador. Mas por causa das grandes epidemias que assolavam o Império durante os anos 1850 (do Cólera, e 1854, de Varíola, em 1858), as pressões pela mudança prevaleceram, como se atesta o Cemitério da Consolação, que em 1858 recebe os primeiros cadáveres mesmo sem suas obras concluídas. - Outro testemunho do urbanismo higienista é a construção do Parque Dom Pedro II, local de várzea e que já foi depósito de lixo (1870). Em substituição a um ambiente insalubre, se propunha um parque sadio, com árvores e ar puro. Hoje este Parque está descaracterizado.

2. O saneamento no urbanismo higienista

- Aspecto sensível era a condição sanitária dos portos, especialmente os de Santos e do Rio de Janeiro, onde a febre amarela era endêmica. - No caso do Rio de Janeiro, isso foi um dos motivos das reformas promovidas pelo Prefeito Pereira Passos em 1904-1909, e que levou à expulsão de grandes contingentes de população pobre das áreas centrais. Nesse contexto surge a Revolta da Vacina, de finais de 1904. - Já o Porto de Santos foi saneamento mediante a engenhosidade do sistema de canais concebido pelo Engenheiro Saturnino de Brito, e funciona até hoje. Saturnino de Brito atuou em diversas outras cidades brasileiras e é considerado o maior nome da engenharia sanitária nacional.

2. O saneamento no urbanismo higienista

- Neste mesmo período há a primeira implantação dos serviços públicos de água e de esgotos. Citem-se os exemplos: - do Rio de Janeiro, de concessão à inglesa The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited (1862); - de S. Paulo, da Companhia Cantareira de Águas e Esgoto (1877), que se tornou sociedade de economia mista no ano seguinte; - de Belém do Pará, da concessão à inglesa Companhia de Águas do Grão-Pará (1881).

2. O saneamento no urbanismo higienista

- Porém todas essas soluções eram muito limitadas, o que levou diversos governos estaduais a entrarem em acordo com suas capitais, assumindo os serviços. Sirva de exemplo o caso de Salvador em que o Município concedeu mediante contrato os serviços de água e esgoto ao Estado (1925). - Importante lembrar que, durante a República Velha as capitais geralmente eram governadas por prefeitos nomeados pelo governador, o que contribuiu também para essa solução.

3. O Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp) 4. O Departamento Nacional de Obras de Saneamento (D.N.O.S.) 5. A criação dos organismos estaduais de saneamento 6. O Plano Nacional de Saneamento – Planasa 7. A crise do Planasa 8. O marco regulatório atual (LNSB)

PARA SABER MAIS

COSTA, Silvano Silvério. RIBEIRO, Wladimir Antonio. “Dos porões à luz do dia: um itinerário dos aspectos jurídico-institucionais do saneamento básico no Brasil. In HELLER, Léo. CASTRO, José Esteban. Política pública e gestão de serviços de saneamento. Edição ampliada. Belo Horizonte: Editora UFMG e Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2013. págs. 467-482. RESENDE, Sonaly Cristina Rezende. HELLER, Léo. O saneamento no Brasil – políticas e interfaces. 2ª. edição revista e ampliada. Belo Horizonte: Editora UFMG., 2008. SEVCENKO, Nicolau. A revolta da vacina: mentes insanas em corpos rebeldes. S. Paulo: Cosac Naify, 2010.

Conceitos fundamentais da gestão dos serviços públicos

de saneamento básico

Apio

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

1. Titular

2. Função Legislativa

3. Função Planejadora

4. Função Reguladora/Fiscalizadora

5. Função de prestar os serviços

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

1. Titular

No passado esse tema era alvo de muitas polêmicas. Hoje, após diversas decisões do STF, está consolidado que o titular dos serviços públicos de saneamento básico é sempre o Município ou o Distrito Federal (no DF não há Municípios).

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

1. Titular

Nos casos de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, os Municípios devem exercer a titularidade de forma colegiada, na forma prevista em lei complementar estadual.

SER TITULAR DOS SERVIÇOS IMPLICA EM EXERCER A TITULARIDADE DAS FUNÇÕES DE :

Legislar

Ciclo de Planejar

Gestão Regular e fiscalizar

Prestar

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

2. Legislar

No caso dessa função, o saneamento básico possui uma particularidade: não apenas o Município ou o Distrito Federal podem legislar sobre os serviços, como também a União (que não é titular) também pode legislar sobre o tema, neste último caso no campo das diretrizes.

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

2. Legislar

No caso dessa função, o saneamento básico possui uma particularidade: não apenas o Município ou o Distrito Federal podem legislar sobre os serviços, como também a União (que não é titular) também pode legislar sobre o tema, neste último caso no campo das diretrizes.

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

3. Planejar

A função de planejar, como a de legislar, é indelegável. Somente o Município pode planejar – porém pode contar com o apoio técnico ou financeiro da União, do Estado e dos prestadores (inclusive privados).

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

4. Regular e fiscalizar

A regulação e fiscalização são funções delegáveis. O Município possui três alternativas para exercê-la: (i) diretamente, por meios próprios; (ii) diretamente, por meio de consórcio público; (iii) mediante delegação a agência reguladora estadual ou federal.

C O N C E I T O S F U N D A M E N TA I S D A G E S TÃ O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S D E S A N E A M E N T O B Á S I C O

5. Prestar

régie direta Centralizada

régie indireta Direta autarquia Descentralizada (outorga) empresa pública soc. econ. mista fundação Prestação de Serviço Público concessão Indireta permissão (delegação) autorização

Os desafios da regulação

Apio

A UNIVERSALIZAÇÃO

• 37% dos domicílios estão fora da rede coletora de esgoto, aí consideradas as fossas sépticas ligadas ao sistema.

• 8 milhões de pessoas sem acesso a um mero banheiro.

• Apenas 82,4% dos brasileiros tem acesso a água encanada, -ainda longe da virtual universalização atingida na eletricidade (que alcança quase 99%) e no ensino fundamental (97% das crianças de 7 a 14 anos estão na escola).

Folha de S. Paulo de 22/9/2012

OS INVESTIMENTOS NECESSÁRIOS

METAS DO PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO – PLANSAB:

2023: Universalização do abastecimento de água potável canalizada nas áreas urbanas.

2033: 93% dos domicílios urbanos com coleta e tratamento de esgoto.

INVESTIMENTOS NECESSÁRIOS SÃO DE:

R$ 508 bilhões nos próximos 20 anos (R$ 298 bilhões de recursos federais e R$ 210 bilhões de outras fontes --privadas, municipais, estaduais) – media de R$ 25 bilhões por ano.

Em 2011: investimento de R$ 8,4 bilhões.

DESAFIOS:

1 – EFICIÊNCIA 2 – AUMENTAR INVESTIMENTOS 3 – TARIFAS REALISTAS

O DESAFIO DA EFICIÊNCIA

Não será possível universalizar os serviços de saneamento básico sem enfrentar o desafio da eficiência.

É necessário mobilizar menos recursos humanos e materiais para produzir e distribuir cada metro de água potável ou para coletar e tratar cada metro cúbico de esgoto sanitário. O Brasil precisa se aproximar dos índices dos países desenvolvidos.

Afora isso é urgente combater o elevado índice de perdas.

O DESAFIO DA EFICIÊNCIA

Grupo de Cidades Volume de água

produzido na região em

relação ao volume de

água produzido no Brasil

Índice médio de perdas

de faturamento

NORTE 7% 51,55%

NORDESTE 24% 44,93%

CENTRO-OESTE 16% 32,59%

SUDESTE 45% 35,19%

SUL 8% 32,29%

BRASIL 100% 37,57%

Fontes: Ministério das Cidades, SNIS, e IBGE, Censo Demográfico de 2010. Elaboração: FUNDACE, Fev. 2013 (para o Instituto TrataBrasil).

O DESAFIO DA EFICIÊNCIA

Para enfrentar esse desafio duas questões são fundamentais. A primeira é a de que deve haver SEPARAÇÃO ENTRE PODER CONCEDENTE E CONCESSIONÁRIO. Mesmo sendo o prestador sendo uma entidade do próprio Município isso tem que estar claro.

O DESAFIO DA EFICIÊNCIA

Para enfrentar esse desafio duas questões são fundamentais.

A segunda é a REGULAÇÃO que, nesse aspecto, possui papel estratégico. Apesar dos esforços do Governo Federal na melhoria da qualidade da regulação, por meio do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), os resultados no saneamento são muito tímidos: falta profissionalismo das entidades de regulação; faltam instrumentos e parâmetros para a atividade regulatória – e muitas das obrigações legais dos reguladores sequer são compridos (por ex., controle dos ativos).

DESAFIO DE AUMENTAR INVESTIMENTOS

O desafio é destravar os investimentos públicos – e, aqui, uma série de medidas são necessárias, muitas delas comuns ao destravamento de investimentos em outros setores de infraestrutura.

Merece destaque a iniciativa da Confederação Nacional de Municípios – CNM de propor regulamentação para parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, disciplinando de forma mais adequada as transferências vinculadas à execução de competências comuns.

CÂ

O DESAFIO DAS TARIFAS

Considerado o Orçamento Familiar, o gasto do brasileiro com tarifas dos serviços de água e esgoto é muito baixo. Gasta-se muito mais com telefonia fixa e celular, que possuem infraestruturas bem menos complexas, do que com serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.

O DESAFIO DAS TARIFAS

Fonte: IBGE – Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009

Água e esgoto 15%

Energia Elétrica 38%

Telefonia 34%

Gás doméstico 13%

GASTO MÉDIO COM TARIFAS PÚBLICAS

A proposta de Fundo Nacional de Saneamento

Básico

Apio

O FUNDO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO

1 – ANTECEDENTES

2 – FORMATO E OBJETIVOS DA PROPOSTA

3 – PROPOSTA DE FUNDOS PARA CADA ENTE E DE FUNDOS REGIONAIS

4 – O FUNDO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO

5 – FORMAS DE APLICAÇÃO E TRANSIÇÃO

6 – OUTROS ASPECTOS DA PROPOSTA

Obrigado! Wladimir António Ribeiro

Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques, Sociedade de Advogados

wladimir _ribeiro@manesco.com.br

Valinhos, 22 de maio de 2014.