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Instituto de Estudos para oDesenvolvimento Industrial

INDÚSTRIA E DESENVOLVIMENTOUma Análise dos Anos 90 e Uma Agenda de Política de

Desenvolvimento Industrial Para a Nova Década

POLÍTICA INDUSTRIAL,REGIONALIZAÇÃO E CAPILARIDADE

Novembro de 2000

Abraham Kasinski Max FefferAmarílio Proença de Macêdo Miguel Abuhab

Andrea Matarazzo Newton ChiapariniAntonio Marcos Moraes Barros Olavo Monteiro de Carvalho

Carlos Antônio Tilkian Paulo Diederichsen VillaresCarlos Mariani Bittencourt Paulo FranciniCarlos Pires Oliveira Dias Diretor Geral

Claudio Bardella Paulo Guilherme Aguiar CunhaEugênio Emílio Staub Paulo Setubal NetoPresidente do Conselho Pedro Eberhardt

Flávio Gurgel Rocha Pedro Franco PivaFrancisco Amaury Olsen Rinaldo Campos SoaresGuilherme Peirão Leal Robert Max Mangels

Hugo Miguel Etchenique Roberto Caiuby VidigalIvoncy Brochmann Ioschpe Roberto de Rezende Barbosa

Jacks Rabinovich Roberto KaminitzJorge Gerdau Johannpeter Rogério Pinto Coelho Amato

José de Freitas Mascarenhas Salo Davi SeibelJosé Ermírio de Moraes Filho Sérgio Haberfeld

José Roberto Ermírio de Moraes Sylvio Tuma SalomãoJosué Christiano Gomes da Silva Thomas Bier Herrmann

Luiz Alberto Garcia Thomas Michael LanzMaria Silvia Bastos Marques Victorio Carlos De Marchi

Mário Milani

Conselho do IEDI

Apresentação

O presente trabalho é uma contribuição do IEDI ao tema do desenvolvimentoeconômico brasileiro. O estudo parte de um detido retrospecto da economia e do desempenhoindustrial nos anos 90 com os objetivos de identificar problemas, lacunas e restrições aodesenvolvimento industrial e fundamentar as várias recomendações apresentadas parapolíticas e ações públicas e privadas voltadas à transformação e ao crescimento industrial emuma perspectiva de longo prazo.

É entendimento do IEDI que o País não pode reproduzir na década que se inicia obaixo crescimento e a estagnação do seu desenvolvimento que caracterizaram os últimos 20anos. Entende também que o crescimento deva, desta feita, vir acompanhado de uma melhorqualidade desse processo, o que significa dizer que ao crescimento deve corresponder maisempregos para a população, melhores salários, produção de bens com produtividade,qualidade e preços capazes de assegurar o amplo consumo interno e a competitividadeinternacional. Em outras palavras, trata-se do crescimento de uma economia moderna,competitiva e que distribui de forma eqüitativa os frutos de seu dinamismo.

É ainda opinião do IEDI que um crescimento acompanhado das característicasassinaladas, requer um vigoroso impulso e transformação da indústria, um setor que conservadecisivo papel na geração de inovações, na criação de empregos e no estímulo aos demaissegmentos da economia.

O presente trabalho segue a sistemática que o IEDI tradicionalmente adota. Partindode estudos sobre temas selecionados, elaborados por profissionais de seu próprio quadro e porreconhecidos especialistas do País, as conclusões e as sugestões apresentadas são amplamentedebatidas entre os empresários, membros do Conselho do IEDI, chegando-se a um resultadoque pretende reunir a análise especializada e a experiência empresarial.

Participaram dos estudos preliminares, os seguintes professores doutores, a quem oIEDI agradece: Julio Sergio Gomes de Almeida, Jorge Nogueira de Paiva Britto, JoséEduardo Cassiolato, Eli Roque Diniz, Arthur Oscar Guimarães, Helena Maria Lastres, JoséCarlos Miranda, Marcio Pochmann, Fernando Sarti, Rogério Studart, Roberto Vermulm eClésio Lourenço Xavier. Colaboraram ainda os economistas: Cristina Ribeiro Lemos,Emerson Fernandes Marçal, Lício da Costa Raimundo e Alexander de Luca Weiss. No apoioadministrativo e de processamento de dados e suporte de informática, participaram: LuziaMaziero Fernandes, Leo Steinmann, Daniel Keller de Almeida, Alessandra Martins Formiga,Victor Emílio Troster e Solange Mantins Formiga.

A coordenaçao dos trabalhos e a redação final coube a Julio Sergio Gomes deAlmeida.

Os oito capítulos do trabalho completo são apresentados individualmente, segundo aseguinte seqüência:

• Política Macroeconômica, Indústria e o Novo Modelo de Desenvolvimento• Indústria, Organização do Estado e Parceria Público-Privado• Política Industrial, Empresa Nacional e Mercado Interno• O Financiamento do Investimento Industrial• Política Industrial, Comércio Exterior e Política de Exportação• Política de Importação e o Sistema de Defesa Comercial• Política de Desenvolvimento Tecnológico• Política Industrial, Regionalização e Capilaridade

Política Industrial, Regionalização e Capilaridade 2

POLÍTICA INDUSTRIAL, REGIONALIZAÇÃO E CAPILARIDADE ........................................................ 3

POLÍTICAS INDUSTRIAIS DOS ESTADOS ................................................................................................... 6

INTRODUÇÃO........................................................................................................................................................ 6I. INFRA-ESTRUTURA E POLÍTICAS VERTICAIS E HORIZONTAIS DOS ESTADOS................................................... 12

I.1. Políticas Industriais e Infra-Estrutura .................................................................................................... 12I.2. Políticas Industriais “Horizontais” e “Verticais” na Esfera Estadual .................................................. 12I.3. Incentivos e Indução da Oferta e da Demanda ....................................................................................... 16I.4. Políticas Industriais “Ofensivas” e “Defensivas” na Esfera Estadual .................................................. 19

II. DIMENSÃO ESPACIAL E LOCAL DA POLÍTICA INDUSTRIAL: IMPORTÂNCIA DAS AÇÕES DESCENTRALIZADAS 22III. CONDIÇÕES E RECOMENDAÇÕES PARA A POLÍTICA INDUSTRIAL REGIONAL E DESCENTRALIZADA.............. 27POLÍTICAS PARA MICRO, PEQUENA E MÉDIA EMPRESA ..................................................................................... 29INTRODUÇÃO...................................................................................................................................................... 29I. POLÍTICAS DE DIFUSÃO TECNOLÓGICA........................................................................................................... 33

I.1. Principais Programas do Ministério da Ciência e Tecnologia............................................................... 33I.2. Outros Programas................................................................................................................................... 34

II. POLÍTICAS DE APOIO À EXPORTAÇÃO............................................................................................................ 35II.1. Ações do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC.............................. 35II.2. Programas do Banco do Brasil e o PROEX .......................................................................................... 35II.3. Ações da Agência de Promoção de Exportações – APEX ..................................................................... 36

III. INSTRUMENTOS DE APOIO FINANCEIRO ÀS MPME’S ................................................................................... 38III.1. O REFIS – Programa de Recuperação Fiscal...................................................................................... 38III.2. Linhas de Financiamento do Sistema BNDES...................................................................................... 40III.3. Outras Linhas de Financiamento – FINEP e BNB............................................................................... 43

IV. UMA AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS E SUGESTÕES ...................................................................................... 45IV.1. Os Programas de Exportação, Crédito e Refinanciamento.................................................................. 45IV.2. Políticas para MPME’s e Sistemas Produtivos Locais – Observações e Recomendações................... 46

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 52


POLÍTICA INDUSTRIAL, REGIONALIZAÇÃO E CAPILARIDADE

Dois temas apresentam muita relevância para a economia brasileira e para o futuro dosetor industrial: o papel e abrangência que devem ter as políticas descentralizadas depromoção do desenvolvimento e as formas de apoio a micro, pequenas e médias empresas(MPME’s). A propósito, esses são também temas do debate internacional sobre políticasindustriais.

A nosso ver, a abordagem prioritária desses temas em uma política industrial no Brasilcorresponde à necessidade de um desenvolvimento industrial que se deseja melhor distribuídodo ponto de vista regional, mais gerador de empregos e dotado de maior capilaridade, valedizer, capaz de abrir oportunidades para o surgimento e crescimento de empresas eempresários no País.

O primeiro desses temas, no Brasil, está excessivamente envolto no debate sobre aquestão da “guerra fiscal”, que como sabemos, intensificou-se muito durante os anos 90 evem causando distorções na alocação dos investimentos e na arrecadação fiscal dos estados. A“guerra fiscal” entre unidades da federação mediante a concessão de facilidades fiscais(associadas a renúncias de arrecadação) e benefícios creditícios em alguns casos exagerados,deixa muitas vezes de considerar as condições reais de competitividade local, esta umacondição para a promoção do desenvolvimento industrial equilibrado e auto sustentado emescala local.

Observamos tratar-se de um debate excessivamente vinculado à questão da “guerrafiscal” porque de fato não se resume nisto uma atuação dos governos estaduais nadinamização das economias locais, que, nos últimos anos, ampliou-se e tornou-se, em algunscasos, sofisticada.

O desenvolvimento de políticas descentralizadas foi uma das mais destacadascaracterísticas das políticas de desenvolvimento no Brasil nos anos 90, quando, ao nívelfederal, o governo, salvo esporadicamente, deixou de adotar políticas de desenvolvimentopara o País. A dimensão descentralizada de políticas assumiu, assim, o espaço vazio deixadopelo governo federal.

Conforme ressalta Rodrigues (1998), o comportamento pró-ativo de determinadoestado, muitas vezes tomado como mera evidência de seu envolvimento na “guerra fiscal”,costuma omitir o fato de que o determinante locacional de um empreendimento estáfortemente associado à capacidade do estado organizar ações e instituições, de forma aconstituir um ambiente favorável a investimentos. Este processo requer uma certa estabilidadeinstitucional, criação de infra-estrutura econômica (saneamento, energia e transporte) e social(saúde e educação) e estímulo à sofisticação da base produtiva através de incentivos possíveisde serem mobilizados sem que comprometam o planejamento fiscal do estado.

As políticas industriais descentralizadas têm sido recomendadas no debateinternacional como um instrumento poderoso de desenvolvimento regional. Aplicada aoBrasil, dada a sua marcante característica de desigualdades regionais de desenvolvimentoeconômico e social, a recomendação é inteiramente pertinente.


Os projetos de Reforma Tributária em discussão no País deverão restringir a “guerrafiscal” entre estados. Isso, que é positivo, evidentemente limitará também o alcance daspolíticas descentralizadas, mas não deve retirar destas a sua função de instrumento depromoção do desenvolvimento regional.

No estudo que se segue, faremos uma breve análise de diversas experiências depolíticas industriais descentralizadas, as motivações e objetivos que vêm sendo perseguidos,as ações implementadas e os fatores críticos para o seu sucesso. O objetivo é mostrar que aexperiência desenvolvida nesse campo durante os anos 90 é altamente positiva e deve comporcomo um dos instrumentos prioritários, a execução de uma política de desenvolvimento noBrasil.

Sobre o tema das MPME’s foi elaborado um estudo para analisar os programasdesenvolvidos no Brasil voltados a esse segmento empresarial. O reconhecimento daimportância das empresas de pequeno porte alternou pontos de vista ao longo dodesenvolvimento econômico. Muitas análises consideraram que as pequenas empresasapresentavam reduzida capacidade de sobrevivência e de alavancagem de desenvolvimentoeconômico, tendo sido, por isso, relegadas a um papel secundário na economia e nos planosde desenvolvimento.

O fato, no entanto, é que o número de micro, pequenas e médias empresas tendeu aaumentar mesmo em meio a processos de industrialização liderados pela grande empresa. Poroutro lado, com o problema do desemprego tornando-se mais grave em todo o mundo duranteas três últimas décadas, as MPME’s ganham uma relevância toda particular devido à suacapacidade de gerar empregos. Políticas e instrumentos para sua promoção passaram acompor as definições de políticas industrias de vários países, dentre os quais se incluem, comdestaque, os mais desenvolvidos.

Existem outras razões para o “renascimento” da relevância de empresas de pequenoporte a partir da década de 70. A crise do modelo fordista de produção em massa – sustentadona dominação das grandes empresas verticalmente integradas, com produção de bensestandardizados e voltados para mercados baseados na competição via preços – levou a umatransição para modelos mais flexíveis, marcada por intensas mudanças tecnológicas eorganizacionais. A reorganização das grandes empresas para responder a novas necessidadesnão foi imediata, dadas as suas estruturas mais rígidas e verticalizadas. As empresas de menorporte apresentavam condições de atendimento das novas exigências e despontaram comoalternativas de desenvolvimento, destacando-se entre outras características, a sua maiorespecialização, flexibilidade, economia de escopo, cooperação inter-firma e sua estruturamenos hierárquica. Estas vantagens foram consideradas por muitos como uma via dedesenvolvimento alternativa, adequada ao novo modelo. Por isso, várias análises passaram afocalizar o desempenho de grupos de pequenas empresas e suas vantagens como o intensograu de cooperação e geração de efeitos coletivos sinérgicos. Dentre tais grupos destacam-se:

• Pequenas empresas localizadas em arranjos específicos em setores tradicionais, como nocaso dos distritos industriais italianos de Emília Romagna, Toscana, Lombardia e Veneto.

• Conglomerados de pequenas empresas de alta tecnologia interagindo de forma dinâmica,como no exemplo do Vale do Silício nos EUA.

• As redes de pequenas empresas atuando como fornecedoras especializadas de grandes emédias empresas produtoras particularmente de bens de consumo de massa em áreas detecnologia madura.


Estes exemplos já demonstram a diversidade que caracteriza este tipo de empresa esua atuação. Uma característica marcante sempre ressaltada nas análises é que o universo dasempresas de menor porte é muito grande e extremamente heterogêneo. Dentro dele coexistemempresas que, em um extremo, produzem bens e serviços dos mais tradicionais, utilizamintensamente mão-de-obra (muitas vezes com muito baixa qualificação), com altarotatividade, com pequena ou nula capacidade inovativa e alta taxa de mortalidade.

Em outro extremo, encontram-se empresas produzindo caros e sofisticados bens eserviços, altamente flexíveis, inovativas, que empregam mão-de-obra qualificada e bemremunerada, assim como utilizam novas tecnologias e técnicas de gestão e apresentam novosformatos organizacionais.

Os fatores geralmente indicados como importantes para explicar o grau deheterogeneidade de tal conjunto de empresas dizem respeito à estrutura, dinamismo eabrangência do mercado de atuação das mesmas. Dentre eles, cabem ser salientados: menorcapacidade destas empresas em alavancar financiamentos, atuação em mercados locais,nacionais e internacional; capacidade de aprender, incorporar e desenvolver novos processos eprodutos; e capacidade de interagir e cooperar com outras empresas e instituições.

Tendo em vista a heterogeneidade, na discussão sobre o perfil, porte e formato maisadequados para enfrentar o novo modelo de produção, alguns autores observam que não sedeve analisar as micro, pequenas e médias empresas (MPME’s) de uma maneira uniforme. Aheterogeneidade também condiciona os modelos de apoio e políticas para essas empresas.

Refletindo esse grau de heterogeneidade, varia consideravelmente a definição eclassificação de micro, pequenas e médias, conforme o país e o contexto histórico einstitucional. De acordo com Gatto e Ferraro (1993, p. 7), “é provável que o crescenteprocesso de integração internacional tenda a estabelecer critérios universais, apesar dasPME’s guardarem mais do que qualquer outro tipo de firma os aspectos idiossincráticos locaise regionais.” Esta tendência de utilização de critérios comuns para classificação de empresaspor porte já pode ser observada em alguns blocos de países, como é o caso da União Européiae do MERCOSUL.

O estudo sobre as MPME’s no Brasil, além de reconstituir e avaliar os programasgovernamentais para o setor, explora alternativas de apoio respeitando a heterogeneidadeacima assinalada, enfatizando modalidades de desenvolvimento de sistemas produtivos locais(clusters).


POLÍTICAS INDUSTRIAIS DOS ESTADOS

INTRODUÇÃO

Análises mais recentes sobre o processo de industrialização brasileiro mostram umareversão da histórica concentração espacial e regional da indústria. De fato, entre 1970 e 1990observa-se uma mudança na polarização metropolitana de São Paulo em direção ao interior dopróprio Estado, simultaneamente a uma tendência de desconcentração espacial da indústria nadireção de outras regiões do País.

Dentre os fatores tradicionalmente mencionados para explicar este processo, é possíveldestacar o surgimento de deseconomias de aglomeração na área metropolitana de São Paulo, apresença de condições mais favoráveis em outros centros urbanos, bem como osinvestimentos públicos em infra-estrutura e a concessão de incentivos fiscais, além daexpansão das fronteiras agrícola e mineral, com reflexos importantes na localização deatividades industriais correlacionadas e, finalmente, os reflexos decorrentes da modernizaçãoda infra-estrutura de transportes e comunicações sobre a competição e localização industrial.

Alguns fatores indutores do processo de desconcentração regional da indústria vêmassumindo crescente importância no período recente. A guerra fiscal mais intensa entre osestados da federação tem levado muitos empresários a buscarem os incentivos mais generososoferecidos, principalmente, no Nordeste. Simultaneamente, os impactos da aberturaeconômica do País e o conseqüente aumento da concorrência têm estimulado muitas empresasa relocalizarem seus empreendimentos, de modo a reduzir custos de produção (caso, porexemplo, da indústria têxtil e de calçados).

É possível destacar ainda o surgimento de deseconomias de aglomeração em regiõestradicionais de localização da indústria. Alguns fatores externos à empresa também têmestimulado o processo de relocalização industrial, como alterações em leis de zoneamento, osaltos custos de locação de terrenos, a intensificação de pressões sindicais, o estrangulamentona oferta de energia e água e a perspectiva de degradação ambiental. Por outro lado, fatoresinternos às empresas também têm contribuído, como a distância entre unidades fabris, anecessidade de modernização e expansão do parque industrial e a necessidade de otimizaçãoda logística de suprimento de insumos, produção e distribuição.

Cabe ressaltar que os impactos da “guerra fiscal” sobre o processo de relocalizaçãoespacial da indústria são relativamente recentes. A análise das informações levantadas noestudo “Investimentos na Indústria Brasileira 1995-1999: Características e Determinantes”,realizado em conjunto pela CNI e CEPAL, aponta que no ano de 1996, 20% das empresasconsultadas estavam considerando a possibilidade de instalação de plantas produtivas emunidades da federação distintas daquelas em que operavam anteriormente.

De acordo com este levantamento, as principais razões para a relocalização eram aconcessão de benefícios ficais e a proximidade do mercado, secundadas pelo custo da mão-de-obra e por vantagens locacionais específicas, tais como a abundância de recursos naturais.Cabe considerar, entretanto, que na época de realização do levantamento, os incentivosgovernamentais tinham uma importância relativamente limitada na indução de novosinvestimentos (mais da metade das empresas investigadas consideravam estes benefícios“pouco importantes” como fator de indução de investimentos), os quais cresceriam muito nosanos seguintes.


Fator % das respostas relevantes

Custo da Mão-de-Obra 41,5Benefícios Fiscais 57,3Sindicalismo atuante na região 24,4Saturação espacial 14,6Vantagens locacionais específicas 39,0Proximidade com o mercado 57,3

Fonte: CNI-CEPAL (1997).

Razões para a Instalação de Plantas Produtivas em Outra Unidade da Federação

Fator Pouco Importante Muito importante1 - 2 1 - 3 4 - 6 5 - 6

Benefícios fiscais estaduais 39,8 57,6 42,4 27,5Benefícios fiscais federais 43,0 59,9 40,1 27,0Benefícios creditícios especiais 37,1 55,3 44,7 27,1Vantagens locacionais 37,0 59,3 40,7 22,3

Fonte: CNI-CEPAL (1997).

Importância de Incentivos Governamentais na Decisão de Investir Gradação das Respostas: (1) Pouco Importante a (6) Muito Importante

% de Respostas Associadas a Cada Faixa

Partindo-se da hipótese de que os benefícios ou vantagens oferecidos pelos governosestaduais vêm aumentando de importância enquanto fator de indução à relocalização espacialda indústria, uma questão relevante diz respeito à existência ou não de diferençassignificativas entre os diversos estados da federação quanto à amplitude da concessão destetipo de benefício. Com este intuito, tomemos como ponto de partida o levantamento sobre“Políticas Estaduais de Apoio à Indústria” realizado pela CNI (1998).

Este estudo permite algumas conclusões interessantes sobre a amplitude da concessãode estímulos e incentivos pelas unidades descentralizadas da federação. Os estímulosconcedidos estão agrupados em quatro grandes categorias – benefícios fiscais, concessõesfinanceiras diferenciadas, infra-estrutura e suporte logístico-operacional – podendo-seidentificar, para cada categoria, estímulos específicos que tendem a ser privilegiados.

No caso dos benefícios fiscais estaduais, a redução de alíquotas de ICMS (parasituações e produtos específicos) é adotada pela grande maioria dos estados, secundada pelautilização de mecanismos de “diferimento” (recolhimento postergado) do ICMS. Verifica-seuma ampla concessão de suporte financeiro à aquisição de ativos fixos, bem como aconcessão de crédito para pagamento do ICMS e para formação e/ou recomposição do capitalde giro. No caso de estímulos relacionados à infra-estrutura física, destaca-se a venda de lotese galpões industriais a preços reduzidos. Finalmente no caso do suporte logístico-operacionalà realização de investimentos, o instrumento a ser destacado é a assistência técnica naelaboração de projetos e a simplificação do processo de registro de empresas.


Quanto à amplitude regional da concessão de estímulos à atividade industrial, não épossível identificar uma tendência nítida do instrumento da concessão de incentivos fiscaiscomo fator de atração de novos investimentos. Pelo menos no que se refere ao levantamentorealizado, a concessão de benefícios creditícios diferenciados tende a ser utilizada maisextensivamente do que a concessão de benefícios fiscais. Entretanto, a confirmação ou nãodesta tendência requereria uma atualização do esforço de sistematização realizado.

Tipo de Apoio

Benefícios Fiscais1. Redução de alíquotas de ICMS (para situações e produtos específicos) 172. Mecanismo de “diferimento” (recolhimento postergado do ICMS) 83. Utilização do crédito presumido (por estimativa do ICMS) 74. Isenção ou redução do ICMS para micro e pequenas empresas 65. Prorrogação de prazos para recolhimento do ICMS 46. Isenção ou redução do ICMS sobre prod.específicos destinados ao exterior 37. Isenção do ICMS para novas empresas sem produto similar no estado 1

Concessões Financeiras Diferenciadas1. Aquisição de ativos fixos 202. Pagamento do ICMS 173. Formação e/ou recomposição do capital de giro 154. Financiamento para avanço tecnológico 125. Composição acionária e debêntures conversíveis 46. Financiamentos específicos para empresas voltadas para o turismo 3

Estímulos para infra-estrutura1. Venda de lotes e galpões industriais a preços reduzidos 152. Implantação de áreas, centros e/ou distritos industriais 63. Doação de áreas e lotes industriais 54. Locação de lotes e galpões industriais por prazo determinado 45. Permuta de terrenos para relocalização de empresas 26. Locação de máquinas e equipamentos 1

Suporte Logístico-Operacional1. Assistência técnica na elaboração de projetos 92. Simplificação do processo de registro de empresas 83. Simplificação do processo de licitação facilitando o acesso de PMEs 74. Programas de formação e capacitação de pessoal 4

Fonte: CNI (1998).

Estados que o Concedem (n=27)

Modalidades de Apoio Concedidas por Estados Listagem em Ordem Decrescente de Amplitude do Benefício

Foi definido um critério para identificar estados que constituam “experiênciasrelevantes” de atração de novos investimentos no setor industrial. Foram considerados osinvestimentos anunciados em 1996, 1997 e 1998, de acordo com os dados levantados porRodrigues (1999), de modo a captar os impactos de transformações na distribuição espacial daindústria e a refletir a importância das políticas adotadas pelos diferentes governos estaduaisna criação de um ambiente favorável ao aumento do investimento privado.


Nos três anos cobertos pelo levantamento, o setor empresarial pretendia realizarinvestimentos de US$ 330 bilhões. Segundo Rodrigues (1999), vem ocorrendo um processode desconcentração em relação ao município de São Paulo e de alongamento dos eixos deprodução e comercialização em direção aos estados do Nordeste e do Sul. Estados comoParaná, Rio Grande do Sul, Bahia e Ceará vêm absorvendo boa parte dos anúncios deinvestimentos. Existem também evidências de uma recuperação do Rio de Janeiro e damanutenção de uma trajetória contínua de crescimento de Minas Gerais.

(US$ Milhões)

Estados Invest. % Invest. % Invest. % Invest. % Var.em 1996 em 1997 em 1998 1996-1998 96-98

São Paulo 23.681 22,1 24.534 20,0 19.154 17,8 67.369 19,9 (19,1)Minas Gerais 12.935 12,0 11.451 9,4 8.583 8,0 32.969 9,7 (33,6)Rio de Janeiro 7.407 6,9 10.650 8,7 12.915 12,0 30.972 9,1 74,3Paraná 5.119 4,8 13.116 10,7 4.092 3,8 22.397 6,6 (20,0)Rio Grande do Sul 5.164 4,8 8.420 6,9 7.930 7,4 21.514 6,3 53,4Bahia 3.858 3,6 7.270 5,9 5.791 5,4 16.919 5,0 50,0Ceará 1.915 1,8 2.382 1,9 3.702 3,4 7.999 2,4 93,3Santa Catarina 4.104 3,8 768 0,6 662 1,6 5.534 1,6 (83,4)Espírito Santo 2.770 2,6 845 0,7 1.734 1,0 5.349 1,6 (37,4)Mato Grosso e Mato Grosso do Sul 1.231 1,1 915 0,8 1.961 1,8 4.107 1,2 59,3Goiás e Distrito Federal 1.061 1,0 1.037 0,8 1.791 1,7 3.889 1,1 68,9Amazonas 1.319 1,2 2.125 1,7 424 0,4 3.868 1,1 (67,8)Pará, Rondônia, Acre e Tocantins 3.099 2,9 219 0,2 214 0,2 3.532 1,0 (93,1)Pernambuco 1.948 1,8 440 0,4 1.160 1,1 3.548 1,0 (40,4)Alag., Mar., Paraíba, Serg. e R.G.do Norte 1.510 1,4 569 0,5 903 0,8 2.982 0,9 (40,2)

Total (sem São Paulo) 50.957 49,8 60.207 49,2 51.862 48,7 163.026 48,5 1,7

Vários (Simultâneos) 24.109 22,4 27.969 22,9 22.464 20,9 74.542 22,2 (6,8)Não-Definidos 8.643 5,7 9.649 7,9 13.497 12,6 31.789 9,4 56,1

Total 107.390 100,0 122.359 100,0 107.377 100,0 337.126 100,0 0,0

Fontes: Rodrigues (1999), com base em dados da Gazeta Mercantil, O Estado de S. Paulo, Folha de S. Paulo, O Globo e Jornal do Brasil.

Anúncios de Intenções de Investimento, por Estados, Anunciadas em 1996, 1997 e 1998

Considerando os investimentos acumulados no período, verifica-se que sete estadosconcentram 59% dos investimentos totais e 86% dos investimentos em relação aos quais épossível identificar um estado particular no qual o mesmo será realizado: São Paulo, MinasGerais, Rio de Janeiro, Paraná, Rio Grande do Sul, Bahia e Ceará.

De modo a delimitar melhor a análise de experiências de políticas estaduais de apoio àindústria, serão estudados os estados relacionados acima, excluindo-se o Rio Grande do Sulpor problemas de falta de informações mais sistematizadas.

Acredita-se que o conjunto de estados é suficientemente abrangente, incluindo:

• Estados onde observa-se uma estrutura industrial sofisticada (caso de São Paulo, MinasGerais e, em menor grau, Rio de Janeiro).

• Estados que costumam atrair naturalmente investimentos devido à elevada renda per-capita dos mercados locais (caso de São Paulo, Rio de Janeiro, e Paraná).

• Estados com tendência à integração mais direta ao mercado inter-regional doMERCOSUL (caso de São Paulo e Paraná).

• Estados em que há atração devido ao menor custo da mão-de-obra (casos da Bahia eCeará).


• Estados que vêm implementando políticas bastante “ativas” de atração de novosinvestimentos (caso da Bahia, Ceará e Paraná).

Alguns dentre os estados selecionados vêm adotando políticas agressivas de atração deinvestimento. No Ceará, por exemplo, o programa de atração de investimentos e geração deempregos vem se convertendo num dos principais vetores de desenvolvimento econômico esocial do estado, tendo atraído somente no período de janeiro de 1995 à março de 1998, 370novas empresas, totalizando investimentos de R$ 3,4 bilhões em 52 municípios. Deste total,100 empresas já estão funcionando e geraram 122 mil empregos diretos e indiretos. Outras 71estão sendo implantadas, com geração prevista de 411 mil empregos diretos e indiretos.

Estados com estrutura industrial mais sofisticada também têm procurado atrair novosinvestimentos. O trabalho desenvolvido pelo governo do Paraná garantiu R$ 14,5 bilhões deinvestimentos e 480 mil empregos, sendo 97.892 diretos. A maioria dos investimentos foiatraída pela posição estratégica do Paraná em relação aos países do MERCOSUL, a qualidadede vida, a infra-estrutura e a capacitação humana. Montadoras de automóveis na regiãometropolitana de Curitiba, fábricas de autopeças no Sul, indústrias de plásticos no Norte, umpólo eletroeletrônico no Sudoeste e grandes frigoríficos, são exemplos que podem serdestacados dentre os investimentos, com destaque ainda para os investimentos de US$ 1bilhão planejados pela Renault, US$ 750 milhões, pela Audi-Volkswagen, ambas em São Josédos Pinhais, na Grande Curitiba, e US$ 315 milhões pela Chrysler em Campo Largo. Estasnovas unidades fabris, somadas às fábricas da Volvo e da New Holland, promovem o Paraná àposição de segundo pólo automotivo do País, atrás apenas de São Paulo. Os investimentos dasindústrias automobilísticas sediadas na Região Metropolitana de Curitiba representam cercade 25% dos novos negócios que estão chegando ao Estado. Os outros 75% estão espalhadospelo estado, destacando-se a crescente importância do eixo de negócios de mais de 100 kmentre as cidades de Londrina e Maringá.

O resultado esperado da aceleração do processo de investimento nos diversos estadosé uma melhoria da performance da indústria. Os dados a seguir mostram a evolução dasvendas e do pessoal empregado na indústria entre 1996-1999 nos estados considerados.Segundo as informações, não existem diferenças significativas no ritmo de crescimento daindústria nos diversos estados da federação no período considerado, observando-se umcrescimento mais acelerado até o segundo semestre de 1997 e uma desaceleração destecrescimento entre 1998-99, movimento esse acompanhado por uma redução contínua dospostos de trabalho. Apesar disso, informações adicionais coletadas junto a estados queimplementaram políticas industriais de caráter mais ativo denotam que, nestes estados, odesempenho do setor vem sendo particularmente expressivo no período recente.

No Ceará, por exemplo, observou-se um crescimento de 4,5% do PIB estadual em1997, liderado por um crescimento de 10,8% do setor industrial, 6,2% acima da médianacional. No Paraná, a taxa média de crescimento anual do PIB, entre 1991-1994, foi de2,92%, contra 0,90% do total do Brasil. A Bahia é, segundo informações do governo estadual,o estado brasileiro onde a indústria mais tem crescido, um resultado atribuído à ativa políticade atração de investimentos nos últimos anos. Mesmo em 1998, diante de uma conjunturanacional de dificuldades, o estado apresentou entre janeiro e outubro um crescimentoindustrial de 7,4%, contra uma queda de 2,3% da indústria brasileira.

Antes de uma análise mais pormenorizada das políticas industriais dos estados éimportante tratar da questão do impacto das políticas de apoio à indústria sobre as finanças


estaduais. Percebe-se que a atração de novos investimentos e o conseqüente crescimento doPIB industrial de alguns estados, em virtude da política ativa de incentivos oferecida, podeimplicar num nível elevado de “renúncia fiscal”, o que acaba afetando negativamente ascontas públicas dessas unidades da federação. Governos que vêm implementando políticasmais agressivas de atração de investimentos, como a Bahia, o Paraná e o Rio Grande do Sulvêm se defrontando com uma queda na participação do ICMS total gerado pelos diferentesestados, o que pode criar uma situação complexa a médio prazo, afetando desfavoravelmentea capacidade de mobilização de recursos para dar continuidade à política.

Jan/96 Jul Jan/97 Jul Jan/98 Jul Jan/99 Abr

Bahia 86,2 85,2 92,5 96,4 92,6 89,9 84,7 102,1Ceará 113,4 130,4 120,6 131,0 112,6 140,1 124,0 117,4Minas Gerais 95,1 111,7 104,1 123,4 106,2 112,7 95,0 109,9Paraná 126,0 157,7 138,2 161,6 132,9 141,9 123,7 135,2Rio de Janeiro 90,5 104,1 99,2 105,8 95,5 98,3 84,5 98,6R.Grande do Sul 103,7 146,5 116,4 154,4 121,6 142,7 119,7 126,1São Paulo 128,5 156,6 147,4 175,6 149,2 171,3 148,3 153,7BRASIL 115,5 140,2 129,7 152,2 129,4 145,2 126,1 133,7

Jan/96 Jul Jan/97 Jul Jan/98 Jul Jan/99 Abr

Bahia 82,4 78,2 79,6 72,7 77,3 77,2 78,1 76,6Ceará 88,1 91,9 91,8 90,7 90,9 95,6 91,8 90,9Minas Gerais 90,3 90,7 88,0 89,4 83,6 81,9 72,9 72,2Paraná 100,7 113,0 109,2 113,0 105,7 106,8 103,5 102,0Rio de Janeiro 81,4 77,3 75,3 69,8 66,2 63,9 60,0 58,8R.Grande do Sul 96,3 93,7 93,1 91,0 85,8 85,6 83,0 84,9São Paulo 86,9 84,6 82,3 81,4 78,4 77,4 73,4 72,1BRASIL 88,9 87,4 85,4 83,9 80,2 79,2 75,2 74,0

Fonte: IBGE.

Vendas Reais - Índice Base Fixa: 1992=100

Pessoal Empregado Total - Índice Base Fixa: 1992=100

Evolução das Vendas Reais e do Pessoal Empregado na Indústria


I. INFRA-ESTRUTURA E POLÍTICAS VERTICAIS E HORIZONTAIS DOS ESTADOS

I.1. Políticas Industriais e Infra-Estrutura

A modernização da infra-estrutura local constitui um importante fator de atração denovos investimentos, razão pela qual diversos estados têm incorporado este item entre osinstrumentos de política industrial. Do mesmo modo que para a política industrial como umtodo, também quanto à infra-estrutura é possível distinguir ações orientadas à melhoria geraldas condições locais daquelas baseadas na seleção de grandes projetos ou de “eixos” dedesenvolvimento industrial a serem privilegiados. A descrição de algumas experiênciasestaduais, realizada a seguir, salienta esta diferenciação.

Nos estados das regiões centro-sul, que já dispunham de uma infra-estruturarelativamente consolidada, têm sido realizados investimentos visando a sua modernização, demodo a atrair novos investimentos.

No caso de Minas Gerais, por exemplo, não observam-se estrangulamentos maissérios que não possam ser sanados, como a duplicação da rodovia Fernão Dias, que liga SãoPaulo a Belo Horizonte, e a irrigação no Vale do São Francisco.

Já em São Paulo, destacam-se investimentos na consolidação da hidrovia Tietê-Paraná, a partir de um consórcio intermunicipal em que foram levantados os perfis sócio-econômicos e as necessidades de melhoria da infra-estrutura dos municípios constantes doempreendimento, através da Assessoria de Apoio aos Municípios. Esta assessoria nãopatrocina a realização de obras, mas sim a execução de levantamentos e investigações ouserviços que conduzem a elaboração de relatórios técnicos, laudos e pareceres, utilizando acapacitação técnica do IPT e envolvendo técnicos e funcionários das Prefeituras solicitantes.O objetivo é possibilitar a transferência de tecnologias, metodologias de trabalho ouprocedimentos mais adequados ao problema enfocado, nas áreas de infra-estrutura urbana,infra-estrutura rural e habitação.

I.2. Políticas Industriais “Horizontais” e “Verticais” na Esfera Estadual

Uma primeira distinção enfatizada pela literatura ressalta a distinção de ações de corte“horizontal” das ações de linha “vertical” ou “seletivo”. No primeiro caso, a política recaisobre as condições gerais que conformam o ambiente econômico e a infra-estrutura produtiva,interferindo no desenvolvimento industrial de forma indireta. Nesta perspectiva, a adoção deações seletivas é geralmente descartada, sendo vista como componente adicional da políticacom impacto restrito a situações muito peculiares.

Destacam-se entre as políticas “horizontais”, as políticas de estímulo à difusão amplade inovações modernizantes pelo tecido industrial, sejam elas tecnológicas ouorganizacionais, bem como as políticas de suporte a pequenas e médias empresas geradorasde emprego. No plano regional ou local, a ênfase em políticas industriais de natureza“horizontal” limita a intervenção a uma espécie de “extensionismo” industrial, baseada naconcessão de incentivos de forma indiferenciada para os diversos setores e num suportediferenciado às empresas de menor porte, mais vulneráveis a pressões competitivas.


Geralmente, as políticas industriais de caráter “horizontal” implementadas pelosdiversos estados envolvem algum tipo de suporte a pequenas e médias empresas e às regiõesmenos desenvolvidas dos estados.

Por exemplo, no caso da política do governo da Bahia, o Programa de Promoção deDesenvolvimento da Bahia (PROBAHIA) direciona parte do suporte oferecido às pequenas emédias empresas, devido ao maior impacto das mesmas na geração de empregos. Segundoavaliação dos gestores deste programa, o custo médio de geração de emprego é consideradorelativamente baixo em setores intensivos em mão-de-obra onde atuam MPME’s, como os deprodutos alimentares, vestuário, calçados e artefatos de tecido, chegando a US$ 73 mil, emcontraste com um custo de aproximadamente US$ 1 milhão por cada posto de trabalho naindústria petroquímica.

Mesmo estados com uma estrutura industrial mais sofisticada não deixam deimplementar políticas “horizontais”, particularmente aquelas orientadas à criação de suportepara atuação de pequenas e médias empresas para aumentar a geração de empregos. No casode São Paulo, por exemplo, foi criado o Fundo de Aval, em 1998, para garantir riscos decrédito, viabilizando o acesso das micro, pequenas e médias empresas, inclusive as deautogestão e cooperativas de produção, às linhas de crédito do BNDES, FINEP, Fundaçãode Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo de Investimentos de Crédito Produtivo Popularde São Paulo, bem como aos recursos originários de entidades nacionais ou estrangeiras dedesenvolvimento. O gestor do Fundo de Aval é a Nossa Caixa/Nosso Banco S.A, cabendoao Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico e Social (CEDES), estabelecercritérios e diretrizes relativas às modalidades de financiamento que terão acesso aosrecursos do fundo, dentre outras funções. Destaca-se também o PIPE (Programa deInovação Tecnológica em Pequenas Empresas) que procura incentivar pesquisas com altopotencial de retorno econômico e social em empresas com até 100 empregados, baseado emfinanciamentos a fundo perdido às fases pré-competitivas de projetos inovadores (até R$ 50mil numa primeira fase e até R$ 200 mil na segunda).

Em contraste com as políticas horizontais, as políticas seletivas ou “verticais” estãovinculadas à definição de metas para diferentes setores da indústria, podendo contemplartambém uma cadeia industrial particular ou um “complexo industrial”. Basicamente, estaspolíticas envolvem a utilização dos diversos instrumentos de estímulos e ações tendo porobjetivo um alvo setorial particular. Envolvem, portanto, a definição de um industrialtargeting, o qual, uma vez atingido, geraria uma série de impactos dinâmicos sobre o sistemaindustrial como um todo. Considerando políticas industriais definidas no plano regional oulocal, isto implica na definição de um elenco mais restrito de setores que, devido a umaimportância estratégica a eles atribuída ou uma vocação regional determinada, seriamprivilegiados na concessão de benefícios e incentivos.

É possível sistematizar as políticas industriais de caráter “vertical” implementadaspelos governos estaduais em função de grandes tipos de orientações. A primeira delas, é acriação de setores industriais “estruturantes”, com amplo impacto dinamizador sobre a baseprodutiva preexistente no estado. Nesse caso, o objetivo é estimular a montagem de um novosetor com impactos importantes em termos da sofisticação da estrutura industrial existente noestado.

As medidas implementadas pelo governo da Bahia são exemplos de apoio à montagemde setores industriais “estruturantes”. Mais recentemente, o exemplo deste tipo de iniciativa é


o do setor automobilístico, principalmente a partir dos esforços realizados para atrair osinvestimentos da Ford para o estado (especificamente para a região de Camaçari). Por umlado, o estado da Bahia dispõe de uma política industrial voltada exclusivamente para aatração de empresas ligadas ao complexo automotivo, implementada com a criação doPrograma de Incentivo ao Comércio Exterior (PROCOMEX), que oferece a essas empresassubsídios e financiamento das importações. Destaca-se também o apoio ao setor automotivoestabelecido pela Lei 7025 de 1997, que oferece crédito presumido de ICMS paraempreendimentos sediados no estado de até 75% do imposto incidente nos 5 (cinco) primeirosanos de produção e de até 37,5% do sexto ao décimo ano de produção.

Além desse programa, o estado oferece incentivos através do PROBAHIA destinadosà diversificação da indústria e à complementação da matriz industrial do estado. Essesestímulos tomam por base que o setor automotivo tem um poder encadeador muito forte,principalmente nos segmentos petroquímico e metalúrgico, podendo contribuir para asofisticação da base produtiva do estado.

Por outro lado, a atração de investimentos no setor automotivo pode beneficiar-se dedois fatores adicionais. O primeiro deles refere-se à própria lei do regime automotivo, queestabelece um índice de nacionalização de 60% para automóveis produzidos nas regiõesNorte, Nordeste e Centro-Oeste. Dentre os instrumentos de apoio criados por este regimeespecial destacam-se: (i) redução de 50%, até 2010, do Imposto de Importação (II) naimportação de máquinas e equipamentos; (ii) redução de 45%, até 1999, do II na compra dematérias-primas, partes, peças e componentes; (iii) redução de até 25% do II na importação deveículos de transporte e de passageiros de duas rodas ou mais; (iv) redução de 50%, até 2010,do IPI de máquinas e equipamentos importados e nacionais; (v) redução de 22,5%, até 1999, e25% entre o período de 2000 a 2010, do IPI na aquisição de matérias-primas, partes, peças ecomponentes; (vi) isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante;(vii) isenção do IOF nas operações de câmbio para pagamento de bens importados;(viii) crédito presumido do IPI como ressarcimento às contribuições do PIS e COFINS, novalor correspondente ao dobro das referidas contribuições.

Uma avaliação do Ministério da Fazenda indica que a renúncia fiscal relativa aimpostos federais pode chegar a US$ 700 milhões ao ano no caso dos investimentos da Fordna Bahia, o que levou o governo federal a vetar a regulamentação inicial da lei de incentivospara o setor automotivo no Nordeste, fixando em 32% a redução do IPI (usadacumulativamente com outros benefícios) para o projeto e estendendo até 31 de outubro de1999 o prazo para apresentação de novos projetos candidatos ao mesmo tipo de benefício. Umsegundo fator importante para a atração destes investimentos foi o apoio do BNDES aofinanciamento dos projetos em montantes projetados de US$ 700 milhões para a Ford e valorsemelhante para as fábricas de autopeças.

As ações do governo baiano com enfoque setorial envolvem ainda o setor deinformática, mediante a criação do pólo de informática, eletroeletrônica e telecomunicações,localizado no Distrito Industrial de Ilhéus, o qual, com três anos de funcionamento, já atraiu20 empresas com investimentos de R$ 84 milhões, geração de 1,2 mil empregos diretos eprodução anual de 286,4 mil microcomputadores (10% dos computadores pessoaisconsumidos no país) entre outros equipamentos. A projeção para o funcionamento a plena


carga deste pólo é de 2,5 mil empregos diretos e investimentos de R$ 114 milhões. Osincentivos oferecidos pelo município de Ilhéus, pelo governo do estado e pela SUDENE são oprincipal fator de atração de investimentos.

Dentre os principais incentivos estaduais concedidos às empresas do setor, é possívelmencionar: (i) diferimento no lançamento do ICMS, para a saída do produto, na importaçãode componentes, partes e peças para fabricação de produtos de informática, eletrônica etelecomunicação; (ii) crédito fiscal de 100% do ICMS destacado na venda do produto; (iii)crédito fiscal de 5% do ICMS para os estabelecimentos comerciais, na saída interna dessesprodutos; (iv) redução da carga tributária para 7% do ICMS nas operações de saída parahardware e software; (v) desoneração do ICMS na importação de máquinas, equipamentos,implementos e bens do ativo fixo para projetos industriais e agropecuários.

Uma segunda orientação geral relativa às medidas setoriais de política industrial é acriação de estímulos ao adensamento e integração das cadeias produtivas.

Em Minas Gerais, uma linha importante de atuação é a política de integração daprodução de aço com o parque transformador. De fato, com a privatização do setorsiderúrgico, as grandes empresas alargaram sua base de negócios em direção aodesenvolvimento de novos produtos transformados. Através de Agências de DesenvolvimentoRegional, os municípios que abrigam empreendimentos siderúrgicos, como Timóteo(Acesita), Ouro Branco (Aço Minas), João Monlevade (Belgo Mineira), Itabira (CVRD) eIpatinga e Fabriciano (Usiminas), oferecem terrenos com infra-estrutura, boa localização emrelação às unidades produtoras de aço, além de incentivos diversos para o setor detransformação.

Em outra linha de ação no estado é para a automobilística, setor onde destacam-se osinvestimentos da Fiat em Betim e a recente instalação da Mercedes Benz em Juiz de Fora. Em1989, quando apenas 26% das compras da Fiat eram feitas dentro do Estado, a Fiat, emconjunto com o governo estadual, iniciou um plano de “mineirização” de fornecedores,resultando na atração de 60 novas empresas de autopeças, com sensível redução do número defornecedores e concentração de mais de 60% das compras da empresa no estado. Comoconseqüência, o parque mineiro de autopeças é hoje bastante diversificado, produzindo peçase conjuntos, não só para a Fiat, como também para fabricantes de outros estados e países,envolvendo mais de 80 empresas e um faturamento, em 1995, de aproximadamenteUS$ 1 bilhão.

Por outro lado, a implantação da Mercedes-Benz em Juiz de Fora é fator de induçãopara a montagem de um programa nos mesmos termos para atrair empreendimentos defornecedores para a região da Zona da Mata, próximos à empresa. O crescimento do setorautomobilístico no estado vem estimulando também o crescimento do subsetor de autopeçasplásticas, em decorrência do processo de “mineirização” da Fiat. Nesse contexto, destacam-seas empresas – Sogefi (Mateus Leme), Petri (Mateus Leme), Produflex (Mateus Leme),Standard (Varginha), CGE (Mateus Leme), Formtap (Contagem), Interni (Contagem), Plascar(Betim), entre outras. Atrelado ao segmento de autopeças plásticas, o subsetor de peçastécnicas injetadas, através de empresas como a Conecta (Mateus Leme), Fazforte (Contagem)e Tolen (Contagem), entre outras, sinaliza a terceirização como um nicho potencial no setorde transformação de plásticos de Minas Gerais.


I.3. Incentivos e Indução da Oferta e da Demanda

Tradicionalmente, as análises das políticas industriais atribuem particular importânciaa dois aspectos: a dotação de recursos mobilizados na criação de estímulos ao esforço demodernização produtiva e tecnológica dos setores industriais e a utilização de mecanismos decriação/indução de demanda que acelerem este processo de modernização. Neste sentido, épossível distinguir os principais instrumentos à disposição dos formuladores para aimplementação das ações.

Quanto à dotação de recursos – relacionada à dimensão supply-side do processo demodernização industrial – as análises ressaltam em geral os seguintes aspectos principais:

• A utilização de um arsenal variado de incentivos e benefícios fiscais e parafiscais, visandocriar estímulos à realização de investimentos em determinado setor e/ou em determinadaregião a ser dinamizada.

• A criação de condições favoráveis ao financiamento do esforço de modernização, seja pormeio da concessão de financiamentos em condições favoráveis por instituições oficiais decrédito ou agências de fomento, seja utilizando sistemáticas flexíveis de financiamento eprocedimentos pouco usuais de engenharia financeira, como a participação do governo emempreendimentos e a criação de estímulos à concentração-conglomeração de capitais.

• A criação de “externalidades” (sistemas de informação, serviços tecnológicos, instituiçõesorientadas ao treinamento de recursos humanos, infra-estrutura física e de C&T, etc.)Capazes de facilitar o esforço de modernização dos agentes.

Considerando os aspectos mencionados, é possível tecer alguns comentários sobre aviabilidade da adoção de medidas no âmbito dos diversos estados capazes de estimular adinamização e/ou reestruturação da base industrial. A utilização de incentivos e benefíciosfiscais, visando estimular a realização de investimentos em determinado setor e/ou emdeterminada região, encontra-se obviamente limitada pela autonomia tributária e pelacapacidade financeira dos governos estaduais. O principal instrumento utilizado é a concessãode benefícios que resultam em renúncias fiscais (de impostos como o ICMS), o que podegerar, como já foi observado, uma perversa “guerra fiscal” entre as instâncias descentralizadasde governo, sem que os resultados alcançados sejam efetivamente compensadores em termosda ampliação da capacidade de arrecadação.

A concessão de suporte financeiro a novos investimentos, por sua vez, dependefundamentalmente da saúde financeira das instâncias descentralizadas de governo e da suaarticulação com outras esferas de governo – agências públicas de fomento, por exemplo –visando a obtenção dos recursos e a adequação dos mesmos às necessidades do setorempresarial.

Alguns estados da federação vêm implementando uma política bastante ativa deconcessão de benefícios fiscais e creditícios à realização de investimentos no setor industrial.Conforme já mencionado, a redução de alíquotas de ICMS (para situações e produtosespecíficos), o “diferimento” do recolhimento deste tributo e a utilização do créditopresumido do mesmo são práticas bastante disseminadas pelos diversos estados da federação.Estas práticas, a princípio, estão associadas a políticas “horizontais”, na medida em que nãoprivilegiam setores específicos, mas são instrumentos de incentivo que podem ser utilizadospara setores específicos.


O governo do Paraná utiliza um mecanismo que permite retardar o recolhimentoparcial ou total do ICMS gerado mensalmente por empresas que investem no estado, atravésda implantação, ampliação ou reativação de projetos industriais. Para fabricantes de produtossem similar no estado, com preponderância mínima de 50% nessa condição, 100% do ICMSgerado poderá ser pago em 48 meses, com idêntico prazo de carência. Para os projetos queexigem recursos acima de 2.300.000 UPF/PR (equivalente a R$ 68 milhões em agosto de 98),é possível diferir até 100% do ICMS incremental, podendo esse limite ser duplicado se aatividade da empresa integrar cadeia produtiva prioritária no estado.

Além disso, qualquer estabelecimento industrial pode deduzir do pagamento presentedo ICMS, por um período de 12 meses, valor equivalente a 100% dos gastos realizados emP&D, divididos em 12 parcelas, desde que contratados com instituição oficial de ensino oupesquisa e centros tecnológicos localizados no estado, sendo que o pagamento de cada parceladeduzida é contemplado com 48 meses de carência. Qualquer estabelecimento industrial,mesmo sem ICMS incremental ou gastos em P&D, pode também creditar-se do ICMS pagona aquisição ou transferência de máquinas e equipamentos, na proporção de 10% do saldodevedor mensal do ICMS.

A consolidação deste sistema de incentivos deu origem ao Programa Paraná MaisEmpregos, voltado a garantir o apoio de incentivos fiscais para implantação de novasindústrias, bem como a projetos de expansão, reativação de indústrias paralisadas emodernização de unidades industriais. Para ter acesso ao Programa, não há limite máximo oumínimo de investimento ou de tamanho do estabelecimento industrial.

No caso de São Paulo, a concessão de benefícios fiscais assume menor importância,quando comparada a determinadas concessões financeiras diferenciadas que o governooferece ao setor empresarial. Cabe destacar os incentivos genéricos fornecidos pelo FundoEstadual de Incentivo ao Desenvolvimento Social (FIDES) e o Fundo Estadual de Incentivoao Desenvolvimento Econômico (FIDEC).

O FIDES destina-se a prover recursos para o fomento de atividades industriais e agro-industriais, em função do seu perfil social e de suas características sócio-econômicas, levandoem conta os seguintes fatores: o potencial de geração de empregos; a localização doempreendimento; o papel na redução das desigualdades regionais ou sociais; a repercussão doempreendimento na economia e no desenvolvimento social, local e estadual; a preservação emelhoria no meio ambiente. O limite do financiamento é de, no máximo, R$ 300 mil desdeque não ultrapasse 70% do total do projeto, com carência de até 3 anos para projetosprioritários, correção pelo IGPM (que pode ser parcial conforme decisão do CEDES) e taxade juros de 5% a.a.

O FIDEC concede recursos para o fomento de atividades industriais, em função,principalmente, do seu desempenho econômico, características tecnológicas e relevância nocontexto da economia estadual, baseando-se na mesma sistemática de benefícios do FIDES.Na avaliação dos projetos a serem apoiados pelo FIDEC leva-se em conta, especialmente: adimensão dos investimentos; a tecnologia incorporada ao produto ou ao processo produtivo; ograu de aprimoramento tecnológico; o incremento na produção industrial do estado; o nível deemprego a ser assegurado pelo beneficiário; a preservação e melhoria do meio ambiente,utilizando-se o suporte da Nossa Caixa–Nosso Banco S.A (NCNB), agente financeiro doPrograma.


Quanto aos incentivos, a importância dos estados refere-se não apenas à concessãodireta destes benefícios, mas também à capacidade de mobilizar benefícios disponíveis naesfera federal. Nesse aspecto, o exemplo do Ceará é ilustrativo. De janeiro a outubro de 1997,foram contratadas no estado 6.307 operações com recursos do Fundo Constitucional deFinanciamento do Nordeste (FNE), no valor de R$ 67,4 milhões, correspondendo a 16,7% dototal regional. Deste valor, 61% foram destinados à agropecuária, 36% à indústria e 3% àagroindústria. Esse resultado coloca o estado na segunda posição dentro do Nordeste. Convéminformar que, desde o início do FNE, em 1989, até outubro de 1997, o Ceará foi beneficiadocom recursos equivalentes a R$ 1.017 milhões para financiamentos de empreendimentosprivados na agropecuária e na indústria, representando 19,4% do total regional.

No que diz respeito ao FINOR, o Estado foi beneficiado em 1997 com a aprovação decinco novos projetos (dezenove no total do Nordeste),envolvendo investimentos totais deR$ 200 milhões (R$ 1.060 milhões para a região), sendo R$ 74 milhões do FINOR. Por outrolado, as liberações efetuadas em 1997 beneficiaram 45 empresas cearenses (313 no total),envolvendo recursos da ordem de R$ 65,2 milhões, ou 17 % do total regional.

Ainda no que refere à dimensão supply-side da política industrial, observa-se que aprovisão de “externalidades” (sistemas de informação, serviços tecnológicos, instituiçõesorientadas ao treinamento de recursos humanos, etc.) indutoras do aprofundamento dosesforços de modernização produtiva e tecnológica em geral apresenta melhores chances deêxito quando operacionalizada por instâncias descentralizadas de governo, cujo contato é maispróximo com a infra-estrutura científico-tecnológica local e com o setor empresarial queconstitui o “público-alvo” destas externalidades.

Alguns estados têm procurado aumentar a provisão destas externalidades. No que serefere ao campo científico-tecnológico, destaca-se a utilização de agências de fomentoestaduais (geralmente estruturadas a partir do “modelo FAPESP”) na busca de uma maiorarticulação entre a infra-estrutura de C&T estadual e o setor industrial, o que nem sempre temalcançado resultados satisfatórios. No caso paulista, o Fundo Estadual de DesenvolvimentoCientífico e Tecnológico, gerido pela FAPESP, financia atividades tecnológicas no setorempresarial, definindo seis linhas básicas de fomento – capacitação tecnológica geral;qualidade ambiental e conservação de energia; modernização da gestão empresarial eautomação; capacitação física e laboratorial; empresas de base tecnológica; contratação deinstituições de pesquisa. O fundo utiliza os seguintes instrumentos de apoio: (i) limites definanciamento entre 70 e 90% do valor dos projetos (privilegiando PME’s); (ii) taxas de jurosente 2% e 8% a.a.; (iii) carência máxima de 3 anos nos financiamentos.

No suporte oferecido pelos governos estaduais aos sistemas de informação, algumastendências gerais podem ser mencionadas. A primeira, refere-se à realização de estudos efornecimento de informações que venham subsidiar a instalação de novos empreendimentosno estado. Este tipo de suporte é particularmente importante no caso de pequenas e médiasempresas e/ou para estados menos industrializados, onde a capacidade de indução daspolíticas públicas à realização de investimentos industriais necessita ser mais efetiva.

O exemplo é a atuação do CIN (Centro Internacional de Negócios) do Paraná. O CINé uma iniciativa do governo do estado em parceria com o Banestado, SEID e o SEBRAE/PR,para promover a integração de empresas com governos e agentes financeiros do Brasil e deoutros países, estabelecendo as relações de negócios apropriadas, sendo responsável pelorepasse de informações básicas e pelo suporte a todos os processos da realização de negócios.


Quanto às “externalidades” relacionadas à melhoria da qualificação dos recursoshumanos, as ações dos governos estaduais voltam-se, fundamentalmente, à melhoria daeducação básica. Neste sentido, destaca-se a importância do Fundo de Desenvolvimento eManutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), criado em1996 pelo MEC. No que se refere mais diretamente à melhoria da qualificação profissional egerencial da indústria, destaca-se a importância da articulação dos governos estaduais comorganismos vinculados ao “sistema S”, como o SENAI – Sistema Nacional de AprendizagemIndustrial, com papel importante na formação e treinamento de mão-de-obra, e o SEBRAE –Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, com atuação voltada à prestação de serviçosàs pequenas e médias empresas, especialmente na área organizacional.

Quanto à indução/criação de demanda, as análises tradicionais que abordam arelevância da política industrial salientam a importância da criação de estímulos à ampliaçãohorizontal dos mercados como fator de estímulo à modernização e sofisticação da estruturaindustrial. Neste sentido, os seguintes aspectos são geralmente ressaltados: (i) a utilização dopoder de compra de organismos governamentais; (ii) a utilização de instrumentos tarifários eda legislação referente à direitos de propriedade, no intuito de favorecer esforços demodernização produtiva e tecnológica realizados localmente; (iii) o ajustamento do sistema denormalização, de modo a estimular o atendimento a demandas qualitativamente maisseletivas, favorecendo esforços de modernização produtiva e tecnológica dos produtores; (iv)o estímulo, e o eventual oferecimento de algum tipo de suporte econômico, à capacitaçãocomercial e mercadológica dos produtores, o que facilitaria a colocação da produção geradaem novos mercados.

Os indícios quanto aos mecanismos de indução/criação de demanda são de que acapacidade de articulação e mobilização de estímulos pelas instâncias descentralizadas degoverno é problemática. De fato, o poder de compra de organismos descentralizados degoverno tende a ser mais limitado. Além disso, a definição da política tarifária, da legislaçãoreferente à direitos de propriedade intelectual e da política de normalização tende a se dar apartir das instâncias centralizadas de governo, restando às esferas regionais e locais, se tanto,operar nas “brechas” permitidas por estas regulamentações – estimulando a montagem dezonas de processamento de exportações, por exemplo. No entanto, apesar destas limitações,existe um espaço bastante amplo para atuação de instâncias descentralizadas de governo noque se refere à criação de suporte à capacitação comercial e mercadológica dos produtores.

Por um lado, este suporte pode envolver o apoio à disseminação de informaçõesrelevantes para o fortalecimento da capacidade competitiva das empresa locais e adisseminação de programas de treinamento do empresariado local visando o upgrade de suacapacitação mercadológica. Por outro, convém destacar os estímulos à consolidação deconsórcios envolvendo produtores locais atuantes em determinado setor e/ou em determinadacadeia produtiva, o que, ao fortalecer a capacidade mercadológica de seus integrantes,concorre para facilitar a colocação da produção para mais além do mercados local, regional oumesmo nacional.

I.4. Políticas Industriais “Ofensivas” e “Defensivas” na Esfera Estadual

Outra distinção bastante mencionada em análises de políticas industriais refere-se aocaráter “ofensivo” ou “defensivo” destas políticas. Trata-se, no primeiro caso, de açõesdestinadas fundamentalmente a conquistar espaços competitivos nos principais mercados


onde se desenvolve a concorrência setorial através da incorporação efetiva de novastecnologias à esfera produtiva, o que permite uma adequação ou aproximação às best praticessetoriais definidas no plano internacional. Muitas vezes, os elevados requisitos de capacitaçãoprodutiva e tecnológica dos produtores associados a este tipo de política estimulam a adoçãode uma “política de campeões”, o que restringe o suporte àquelas empresas que já tenhamdemonstrado possuírem uma capacitação mínima para se posicionarem satisfatoriamente naarena competitiva. Estas políticas operam, portanto, no sentido de induzir e estimular atransformação estrutural dos setores em questão.

É possível identificar algumas tendências gerais relacionadas à definição de linhas deação voltadas a políticas industriais mais “ofensivas” por determinados governos estaduais.

Verifica-se que diversos governos estaduais têm procurado atrair grandes empresaspara novos empreendimentos industriais, visando criar um “efeito demonstração” que dêcontinuidade ao fluxo de investimentos para o estado, seja atraindo fornecedores de insumos,componentes e serviços, seja atraindo competidores estimulados pelos benefícios concedidosou pela dotação de recursos locais.

É também comum que as políticas industriais de caráter mais “agressivo” optem porprivilegiar a concessão de estímulos a setores de conteúdo tecnológico mais elevado e/ou comperfil exportador mais nítido, que permitam uma espécie de upgrade em relação à baseindustrial preexistente e tenham impactos relevantes na geração de empregos de maiorqualidade e na elevação da arrecadação fiscal do estado (devido ao maior valor agregado dosprodutos incorporados às respectivas matrizes industriais).

Esse tipo de estratégia pode ser percebido nas tentativas que diversos estados (comoCeará, Bahia e Minas Gerais) vêm realizando para atrair investimentos nos ramos deeletroeletrônica e informática (inclusive privilegiando a montagem de pólos industriais cominfra-estrutura adequada à instalação dessas indústrias) e no setor transformador de plásticos(nesse último caso estimulando investimentos dowstream a partir de indústrias químicas epetroquímicas preexistentes, de que são exemplos ações dos governos da Bahia e Rio deJaneiro).

Já no que se refere a medidas de estímulo à instalação de indústrias com perfilnitidamente exportador nos diferentes estados, ou mesmo de “zonas de processamento deexportações”, verifica-se que as iniciativas ainda são limitadas. As ações limitam-se, emgeral, à montagem de programas de desenvolvimento do potencial exportador de empresaslocais, seja através de apoio mercadológico ou da desoneração de determinados impostos(ICMS, em especial). Na verdade, a própria indefinição da política federal de apoio aossetores exportadores tem dificultado a formatação de ações pelos governos estaduais com esteintuito, uma vez que a integração entre esses incentivos é um pré-requisito para obter-se umamaior eficácia das ações implementadas.

Por fim, observa-se que as políticas mais “ofensivas” implementadas pelos diversosestados pressupõem algum tipo de planejamento estratégico indicativo para que sejamidentificadas as lacunas e as necessidades de reconfiguração da estrutura industrial do estado.Nesse sentido, essas políticas requerem algum esforço de análise prospectiva do ambientemacroeconômico e concorrencial, bem como de quantificação de metas a serem perseguidasna ação estratégica do governo. Para isso se faz necessário o conhecimento detalhado daestrutura produtiva e a identificação dos fluxos de produtos e insumos associados aos


encadeamentos entre os diversos setores. Isto é o que permite ao planejador mensuraradequadamente os efeitos dos investimentos a serem realizados e executar uma políticaindustrial mais seletiva, maximizando as potencialidades e os efeitos multiplicadores doinvestimento sobre a economia local. Não é por acaso que diversos estados vêm procurandorealizar esforços para aprimorar os sistemas de informações estatísticas estaduais, de maneiraa dispor de fontes mais fidedignas para a realização de estudos e projeções que orientem adefinição das linhas prioritárias de sua política.

Alguns estados também têm procurado conferir maior formalização às estratégiasperseguidas. O governo do Estado de São Paulo, por exemplo, definiu um plano denominado“Estratégia Competitiva do Estado”, baseado em ações de articulação que objetivam aorganização das instituições e dos recursos disponíveis, a partir de três diretrizes básicas. Aprimeira delas envolve a promoção do desenvolvimento regional através da formação deAgências de Desenvolvimento Local (ADLs), coordenada por um Fórum de RepresentantesRegionais. A segunda, contempla o aprofundamento das ações das Câmaras SetoriaisPaulistas orientando as discussões temáticas e regionais. Uma terceira linha de ação consistena implantação de “Instrumentos do Desenvolvimento”, que procuram colocar à disposição dasociedade as metodologias de implantação das Agências de Desenvolvimento Local (ADLs),Incubadoras, Condomínios Industriais e de Serviços (CIS), Empresas de ParticipaçãoComunitária (EPCs), entre outros tipos de arranjos, além dos serviços de uma Agência deInformação, com informações georeferenciadas para o conjunto do estado.

Em contraste com as ações mais “ofensivas”, as políticas “defensivas” visam adequarsetores da indústria a novas situações competitivas desfavoráveis, seja através da simplesproteção, seja através da concessão de estímulos à reestruturação. Supõe-se, nesse caso, queos instrumentos de proteção à indústria mobilizados podem criar condições que induzam aprogressiva atualização produtiva, tecnológica e gerencial dos produtores.

No plano internacional, as ações nesse caso são direcionadas fundamentalmente parasetores industriais em declínio ou com problemas para enfrentar uma concorrência maisacirrada. Além dos instrumentos de proteção tarifária e de auxílios financeiros a empresas (eàs vezes a setores inteiros) em dificuldades, alguns países associam estas ações a umplanejamento mais estruturado, que contempla um cronograma de fechamento de plantas etransferência de recursos humanos de setores em declínio para outros segmentos da economia.

No plano mais descentralizado da definição e implementação de políticas industriaispelos governos estaduais, as ações “defensivas” são voltadas, principalmente, para asindústrias tradicionais de determinada região que são afetadas desfavoravelmente pelaconcorrência, sobretudo a externa. A observação pertinente é que o raio de manobra dasinstâncias locais de governo para a implementação de políticas de proteção é limitado se nãohá uma política de âmbito nacional que oriente e priorize objetivos e instrumentos. Em funçãodessas limitações, as ações têm maior chance de êxito se estiverem orientadas ao upgradetecnológico dos produtos gerados e à dinamização das competências produtivas, tecnológicase mercadológicas das empresas locais. Quanto a este aspecto, é possível mencionar o suportedas instâncias governamentais à montagem de instituições de prestação de serviços produtivose tecnológicos em escala local-regional, bem como a programas e instituições especificamentedirecionadas ao treinamento da mão-de-obra e à capacitação gerencial das empresas locais.


II. DIMENSÃO ESPACIAL E LOCAL DA POLÍTICA INDUSTRIAL: IMPORTÂNCIA DAS AÇÕES

DESCENTRALIZADAS

A dimensão espacial das medidas de política de desenvolvimento vem assumindocrescente importância nas análises e recomendações de ações do setor público. Cabe ressaltar,por exemplo, o destaque que a literatura sobre o tema vem atribuindo à consolidação desistemas flexíveis de produção estruturados em nível local, onde são essenciais as práticascooperativas entre agentes especializados (Piore e Sabel, 1984; Best, 1990). Esses sistemassão geralmente caracterizados a partir de desdobramentos da análise de “distritos industriais”originariamente formulada por Marshall (1920). Este tipo de análise ressalta os benefíciospotenciais, em termos de ganhos de eficiência, proporcionados pela especialização produtivo-setorial de firmas localizadas em uma mesma região geográfica, atribuindo particularimportância à institucionalidade subjacente às relações entre agentes, o que induz formas decolaboração implícitas e explícitas entre eles.

No Brasil, a importância de políticas estaduais para a redução de desigualdadesregionais também vem sendo paulatinamente reconhecida. O suposto é que a desconcentraçãoespacial da indústria em relação aos grandes centros urbanos e às regiões mais desenvolvidasé extremamente sensível às ações de planejamento estadual, demandando, do nível federal,políticas específicas de incentivos, com premiações especiais para áreas que se desejadesenvolver, além de um planejamento estratégico indicativo que defina os grandes eixosespaciais a serem privilegiados no processo. Como ressalta Rodrigues (1998), o planejamentono âmbito nacional permite a seleção de áreas prioritárias para o desenvolvimento regional,porém sob uma escala de prioridades nacionais, o que obviamente abrange poucas regiões ede forma muitas vezes pouco integrada com o restante de um determinado estado, porexemplo. Desse modo, é reforçada a importância e a complementariedade de estímulos locaisque orientem o processo, o que abre um largo campo para implementação de ações pelosgovernos estaduais.

A ênfase na dimensão regional-espacial do desenvolvimento industrial remete aanálise para alguns desdobramentos importantes em termos de política. Tomando comoreferência a estruturação de “distritos industriais” em diferentes sistemas econômicos, doistipos de desdobramentos podem ser mencionados. O primeiro deles decorre da necessidade deque na definição das ações a serem privilegiadas seja considerada a diversidade setorial einstitucional destes arranjos, conforme mencionado na análise de Markusen (1994).Especificamente, são ressaltadas as diferenças entre quatro tipos de espaços industriaisdistintos:

• Distritos marsahllianos tradicionais, com destaque para a recente variante do modelo da“Terceira Itália”.

• Distritos do tipo “centro radial”, onde a estrutura regional da indústria se articula em tornode uma ou várias grandes empresas atuantes em determinado setor.

• “Plataformas industriais satélites”, ancoradas na presença de subdivisões ou sucursais degrandes empresas atraídas por uma dotação particular de recursos ou vocação locais.

• Distritos “suportados pelo Estado”, quando alguma agência ou empresa estatal funcionacomo âncora do desenvolvimento econômico regional.

A questão que se coloca, particularmente para as instâncias descentralizadas degoverno, refere-se à necessidade de uma avaliação cuidadosa da estrutura dos arranjos locais


que têm condições de desenvolvimento em determinado espaço ou setor, para só entãodefinir-se uma estratégia de ação mais substantiva e apropriada.

Um segundo desdobramento diz respeito às linhas concretas de ação possíveis deserem ativadas para estimular a estruturação e/ou fortalecimento destes arranjos locais. A“aglomeração espacial” de indústrias e o conseqüente adensamento das interações entreagentes no âmbito das mesmas, pode se converter em importante instrumento para a elevaçãoda “eficiência coletiva” do conjunto de atores envolvidos, proporcionando condições maisadequadas para enfrentar os desafios impostos pela competição nos respectivos mercados.Simultaneamente, a montagem destes arranjos pode ser um instrumento de redução dedesigualdades regionais, elevando o nível e a qualidade do emprego em instâncias locais ecriando “pólos” regionais de desenvolvimento, que geram estímulos para instalação de outrasindústrias e serviços na mesma região. Este aspecto remete a discussão para a questão dafuncionalidade da “descentralização” da política de desenvolvimento industrial, pois éprovável que esta tenha maiores possibilidades de sucesso quando definida e implementadaspor instâncias locais, mais sensíveis aos problemas enfrentados por cada região.

A tendência à aglomeração espacial de agentes e indústrias faz com que as medidas depolítica tornem-se mais eficazes quando coordenadas e implementadas ao nível local, o queimplica uma maior descentralização das mesmas por instâncias descentralizadas de governo –estados e municípios, em especial. A partir da descentralização dos instrumentos de suportetecnológico e mercadológico para as esferas locais, é possível identificar com maior precisãoas necessidades das empresas, aumentando-se a eficácia das ações adotadas. Dentre osprincipais instrumentos a serem mobilizados para esse propósito, destacam-se:

• A realização de um planejamento indicativo (contemplando inclusive o detalhamento deincentivos a serem mobilizados) e a adequação da infra-estrutura básica visando estimulara consolidação de arranjos produtivos locais.

• A montagem de centros de prestação de serviços em escala local, que funcionam comonúcleos de geração de “externalidades” indutoras do reforço da coesão interna do arranjo.

• Suporte à qualificação de recursos humanos ao nível local, através da montagem deinstituições direcionadas para a formação e treinamento destes recursos.

• Estímulo ao desenvolvimento da “massa crítica” local existente em determinada região,isto é, a disponibilidade de fatores especializados que favorecem um determinado padrãode especialização.

• Suporte à adoção de ações coletivas capazes de gerar uma maior organicidade dos arranjosprodutivos locais, compatibilizando interesses e explorando linhas coordenadas de ação.

• Ações para a difusão extensiva de novas tecnologias de produção, novas práticas decontrole da qualidade e novas técnicas organizacionais ao nível local.

• Apoio à adoção de estratégias mercadológicas mais agressivas pelas empresas inseridas noarranjo, que lhes permitam uma inserção dinâmica numa concorrência que extrapole oslimites estreitos das fronteiras regionais.

As evidências quanto à operacionalização das políticas industriais descentralizadaspelos diferentes estados da federação demonstra que o componente “espacial” das linhas deação implementadas vem assumindo crescente importância. Três grandes tendências podem seidentificadas na experiência de intervenção, as quais podem ser associadas às experiênciasconcretas dos diversos estados:


• A criação de estímulos à desconcentração espacial do processo de desenvolvimentoindustrial.

• Estímulo à consolidação e fortalecimento de arranjos produtivos locais baseados naaglomeração espacial de indústrias em pólos ou distritos industriais.

• A identificação de “anéis” ou “grandes eixos” de desenvolvimento industrial no planoregional, os quais teriam um maior potencial de geração de efeitos spill-over para oconjunto da economia estadual, o que justificaria a priorização dos mesmos na concessãode incentivos.

No que se refere à criação de estímulos à desconcentração espacial do processo dedesenvolvimento industrial, a experiência de alguns estados é bastante ilustrativa. No caso doCeará, por exemplo, os incentivos são diferenciados de acordo com a localização (segundotrês escalas: 20, 250 ou 500 quilômetros distante da capital). Como conseqüência dessaindução, observa-se um movimento de descentralização da indústria cearense: em 1994, ovalor agregado pela indústria localizada em Fortaleza, tomando-se como indicador o consumoindustrial de energia elétrica, representava cerca de 47,5% do total da indústria do Estado; jáem 1997, reduz-se para 34,3%, elevando-se em contrapartida a participação do interior para65,7%.

O caso paulista é também ilustrativo. A deconcentração espacial da indústria teriaprovocado desde a década de 80 até 1996, segundo dados da Fundação SEADE, uma quedade 33% na ocupação industrial da Região Metropolitana de São Paulo (formada por 37municípios). Em parte, esse processo pode ser creditado à guerra fiscal entre estados dafederação. No período mais recente, decorreu também de impactos da abertura econômica,com o conseqüente aumento da concorrência, um fator de estímulo para que as empresasbuscassem a relocalização visando reduzir custos de produção (caso, por exemplo, daindústria têxtil e de calçados). O processo tem sido estimulado ainda pelo surgimento dedeseconomias de aglomeração na Região Metropolitana de São Paulo.

Com o objetivo de reverter o fluxo para fora do estado, e também visando atrair novosinvestimentos, o governo paulista vem induzindo um processo de “desconcentraçãoconcentrada”, em que as indústrias são estimuladas a relocalizem suas atividades das áreascentrais e congestionadas para áreas do interior com melhores perspectivas de crescimento.Isso pode ser observado na mudança de empresas para cidades como Campinas e São José dosCampos. São cidades que possuem centros de excelência em pesquisa e desenvolvimento,mão-de-obra qualificada, relações interindustriais articuladas geograficamente e eixos dedescentralização em torno das malhas de transporte rodoviário e ferroviário. Cabe ressaltarque as percentagens de financiamento para investimentos fixos que as empresas podem obtercom base no valor do ICMS a ser recolhido também varia em função da localização doempreendimento no Estado de São Paulo.

A montagem de distritos industriais e outros tipos de aglomerações também vemsendo crescentemente estimulada pelas políticas industriais descentralizadas adotadas pelosestados investigados.

Nos estados do Nordeste, duas grandes tendências podem ser captadas na estruturaçãodestes aglomerados industriais. A primeira, envolve a atração de empresas de setorestradicionais para a região, atraídas por incentivos fiscais e pela dotação de recursos locais, emespecial o baixo custo da mão-de-obra.


No Ceará, destaca-se a atração de empresas têxteis e de vestuário para a RegiãoMetropolitana de Fortaleza, sendo que algumas delas já se encontram instaladas na região amais tempo (como a Vicunha Nordeste) e outras foram atraídas pelos incentivos recentementeoferecidos (como a VF, a Guararapes e a Marisol).

Os estados da região centro-sul também têm procurado desenvolver medidas visandofortalecer as aglomerações industriais locais especializadas em determinados setores.

O governo do Estado de São Paulo, por exemplo, vem procurando dotar osmunicípios das condições necessárias para instalação de parques e distritos industriaisvoltados principalmente para micro, pequenas e médias empresas, dando assistência naescolha do local, na análise da documentação necessária para assinatura de convênio, naelaboração de parecer técnico conclusivo e no acompanhamento das obras, através de umaAssessoria de Apoio aos Municípios, atuante no âmbito do PATEM (Programa de AssistênciaTécnica aos Municípios). Na mesma linha de ação, destaca-se o programa de apoio àmontagem de pólos tecnológicos e incubadoras, que objetiva dotar os municípios e/ouentidades de pesquisa com laboratórios de ensaios visando a melhoria tecnológica, deprocessos e produtos, utilizando o suporte do IPT.

Por outro lado, a complexa estrutura industrial do Estado de São Paulo reflete-se numadiversidade também bastante grande de aglomerações industriais. Considerando adiferenciação proposta por Souza e Garcia (1998), é possível distinguir três categoriasdistintas de arranjos. A primeira delas envolve “parques tecnológicos” na região de Campinas,especializada em novas tecnologias na área de telecomunicações, na região de São José dosCampos, voltada aos setores de aeronáutica e material bélico, e na região de São Carlos,fortemente apoiada em tecnologias associadas a novos materiais. O governo estadual temparticular importância na montagem destes arranjos, na medida em que os mesmos foramfavorecidos pela massa crítica existente em instituições de C&T estaduais, como aUNICAMP, USP e o IPT. As outras categorias de arranjos estão associadas a um raio maislimitado de ação das políticas públicas.

A segunda categoria envolve aglomerações setoriais estruturadas na forma de distritosindustriais, criados de forma relativamente espontânea nos setores coureiro-calçadista (emFranca, Birigui e Jaú), têxtil (em Americana, Ibitinga e nas cidades do Circuito das Águas) emoveleiro (em Votuporanga e Mirassol).

A terceira categoria envolve redes de subcontratação, caracterizadas pela presença deuma empresa mãe ou outro agente coordenador, ao qual se articula um conjunto defornecedores e prestadores de serviços. Nestes arranjos, observam-se esforços na construçãode relações mais sistemáticas e estáveis com fornecedores e distribuidores, envolvendoempresas como são Rhodia (Paulínia e Santo André), Xerox, Bosch, Petrobrás (Paulínia),IBM, Caio, Siemens, Gradiente, Antarctica, NEC, Honda, Mercedes-Benz, Ford, entre outras.

Tem sido notada a tendência dos instrumentos de ação utilizados nas políticasdescentralizadas privilegiarem determinados “eixos regionais” de desenvolvimento capazesde gerar um maior efeito spill-over sobre o conjunto da base produtiva das regiõesconsideradas. No caso de estados com uma estrutura industrial menos sofisticada, aviabilização destes “eixos” geralmente pressupõe projetos estruturantes que integremempresas de diversos setores numa mesma região, de maneira a explorar externalidadesassociadas à montagem de uma infra-estrutura local adequada a estes empreendimentos.


A ênfase nos eixos de desenvolvimento associados a projetos estruturantes estápresente em políticas industriais implementadas por estados da federação, como o Rio deJaneiro, que tem três linhas de ação voltadas a essa perspectiva. A primeira delas, que vemrecebendo prioridade, envolve a tentativa de definição, de forma descentralizada, dasvocações locais capazes de serem exploradas por meio da constituição de distritos industriais,através de fóruns regionais aglutinando diversos municípios de regiões adjacentes. Estesfóruns, instalados em 9 regiões do estado, permitem que os projetos estruturantes definidosregionalmente sejam compatibilizados, permitindo uma maior convergência das prioridades edas ações para a implementação dos projetos.

Uma segunda linha de ação envolve a tentativa de atrair grandes empresas paradeterminada região, as quais, através de seus investimentos e da montagem de uma rede localde fornecedores, são capazes de gerar um efeito sobre as economias locais, o que eqüivaleria auma reorientação do eixo espacial de desenvolvimento do estado. Neste caso, enquadram-seos incentivos concedidos às montadoras Volkswagen (caminhões) e Peugeot-Citröen para seinstalarem na região de Resende.

Finalmente, uma terceira linha consiste na integração do estado a um eixo dedesenvolvimento interestadual (definido por estudos do BNDES que deram origem ao PPA),o que viabilizaria economicamente a integração do oeste brasileiro e da parte meridional doscerrados, através da sua ligação com mercados consumidores do centro sul e com os portos doAtlântico. A consolidação deste eixo exige diversos investimentos em infra-estrutura, sendoprioritários para o estado aqueles associados à modernização do sistema portuário(particularmente do porto de Sepetiba, o principal escoadouro desse eixo para o exterior), àmodernização de vias de acesso e de telecomunicações e à recuperação de áreas deprimidas(principalmente na região da Baixada Fluminense).


III. CONDIÇÕES E RECOMENDAÇÕES PARA A POLÍTICA INDUSTRIAL REGIONAL EDESCENTRALIZADA

A operacionalização de uma política industrial mais eficaz por instânciasdescentralizadas de governo, em especial governos estaduais, requer o atendimento dealgumas pré-condições.

Primeiramente, é necessária a coordenação das ações e programas implementadospelas diversas instâncias da administração estadual. Quanto a este aspecto, destaca-se aimportância da montagem de comitês onde estejam representadas várias secretarias do estado,de forma a que sejam contemplados os múltiplos aspectos de um projeto de natureza“estruturante” com maior impacto sobre as economias estaduais.

Alguns estados têm procurado avançar na coordenação. No caso da Bahia, aCompanhia de Desenvolvimento e Ação Regional (CAR), empresa estatal vinculada àSecretaria de Planejamento, Ciência e Tecnologia, cumpre a função de coordenar e promovera execução das políticas e programas integrados de desenvolvimento regional. Ainda no casoda Bahia, destaca-se o papel de coordenação exercido pelo Programa de Promoção deDesenvolvimento da Bahia (PROBAHIA), desenvolvido pela Secretaria da Indústria,Comércio e Mineração. Em Minas Gerais, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado(PMDI) define o planejamento da ação governamental através de três linhas básicas deatuação: (i) a implantação de programas estruturantes; (ii) a coordenação de programasprioritários e de políticas, ações ou programas setoriais em consonância com as prioridades doEstado; (iii) o acompanhamento das ações permanentes das várias áreas do governo, sob oenfoque da avaliação de seus resultados. No caso do Paraná, este papel de aglutinação deesforços cabe ao Programa Paraná Mais Empregos, podendo-se destacar também o papel decoordenação exercido pela SEID, responsável pelo planejamento, organização, direção econtrole dos programas e projetos.

Um segundo aspecto importante diz respeito à necessidade de descentralização dasações e do próprio planejamento, de modo a elevar sua eficácia. Alguns estados têmprocurado avançar nessa direção. No Rio de Janeiro, por exemplo, as Secretarias deDesenvolvimento Econômico e Turismo (SEDET) e de Planejamento (SECPLAN) estãoconduzindo um processo de criação de fóruns regionais no interior do estado, cujo propósito éa promoção de parcerias entre múltiplos atores regionais para a identificação e busca desoluções para a execução de projetos estruturantes nas respectivas regiões. Em São Paulo, atendência à descentralização das ações pode ser vislumbrada no plano “EstratégiaCompetitiva do Estado”, cujo objetivo é a promoção do desenvolvimento a partir de umaestrutura descentralizada que visa potencializar as oportunidades de ações regionais, com ogoverno estadual assumindo o papel de catalisador de esforços e coordenador dos recursos.

Um terceiro aspecto é atinente à montagem e disponibilização para o setor empresarialde um sistema de informações ágil e eficiente, bem como de balcão de entrada acessível atodas as empresas interessadas em investir no estado. Supõe-se que a disponibilidade deinformações relativas às condições de fornecimento de matérias-primas, insumos, qualificaçãode mão-de-obra e comercialização da produção auxiliam e facilitam a tomada de decisão deonde localizar determinado empreendimento.

Rodrigues (1998) ressalta que esses sistemas de informações estaduais cumpremtambém duas outras importantes funções: (i) a de manter o governo estadual informado sobreos planos de investimentos e as estratégias de crescimento de empresas, o que permitiria umamelhor calibragem da política; (ii) a de prover a sociedade, em geral, de informações


estatísticas estaduais e sobre os projetos de infra-estrutura em curso, suprindo as deficiênciasdo sistema nacional. Além disso, o maior acesso às informações desses sistemas, os governosestaduais contribuem para diminuir as incertezas provenientes de informações assimétricas,contribuindo para profissionalizar as relações entre governo e sociedade, na medida em queelimina-se a exploração política sobre informações privilegiadas.

Alguns governos estaduais têm procurado reforçar o seu papel de suporte nofornecimento de informações relevantes ao setor empresarial, de modo a atrair novosinvestimentos. Por um lado, diversos destes governos têm reforçado o papel de órgãosespecializados no levantamento de bases de dados sobre as respectivas economias estaduais,que tanto podem atender eventuais empresas interessadas em investir no estado como auxiliaroutros órgãos da administração estadual responsáveis pela implementação de ações. Dentre osórgãos com este perfil de atuação, destacam-se algumas fundações estaduais como asFundações SEADE (São Paulo), CIDE (Rio de janeiro) e IPLANCE (Ceará). Por outro lado,diversos governos estaduais também vêm procurando atuar mais diretamente na prestação deassistência e apoio aos empresários que desejam implantar ou expandir suas atividades noEstado, através da coordenação de funções desempenhadas por diversos órgãos, de que éexemplo a atuação do Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais (INDI), doCIN (Centro Internacional de Negócios) no Paraná e da CODIN (Companhia deDesenvolvimento Industrial) no Rio de Janeiro.

Um quarto aspecto importante para o sucesso dessas iniciativas refere-se à necessidadedos diversos estados realizarem um esforço orientado a uma maior institucionalização deregras, evitando que os programas orientados à atração de novas empresas sejam modificadosao sabor de circunstâncias e interesses políticos. A institucionalização de regras é umprocesso longo que demanda planejamento complexo e adesão de agentes econômicosexternos ao governo estadual, mas que, em seu conjunto, compromete a sociedade com oprograma.

Os principais resultados de uma maior estabilidade de regras são a diminuição daincerteza do ambiente institucional – o que favorece o investimento – e a ampliação do acessodas empresas aos programas de atração de investimentos, na medida em que aumenta apercepção de que estes programas não vão ser subitamente alterados ou afetados por favorespolíticos. Simultaneamente, essa institucionalização contribui para garantir uma maiorcontinuidade às ações, uma vez que o espaço de uma gestão estadual geralmente não ésuficiente para garantir que os resultados perseguidos em termos da reconfiguração e/oumodernização da base industrial do estado sejam alcançados. Supõe-se, portanto, queprogramas mais institucionalizados têm menor probabilidade de serem modificados emfunção de mudanças político-administrativas na condução dos governos estaduais, o queaumenta a eficácia dos benefícios concedidos.

Por fim, cabe ressaltar a importância da integração entre os diversos “recortes” dapolítica industrial implementada de forma descentralizada pelos diversos estados. De fato,medidas de política industrial de caráter vertical só podem obter êxito se, ao mesmo tempo,forem implementadas políticas horizontais que abranjam as necessidades de infra-estrutura, amelhoria da educação e a redução dos desequilíbrios regionais. Do mesmo modo, políticas deincentivo nitidamente setorial muitas vezes apresentam um caráter complementar em relaçãoa ações que privilegiam um determinado eixo espacial de desenvolvimento industrial. Sem acompatibilização destas diversas dimensões, a obtenção de um desenvolvimento alicerçadoem bases mais sólidas e o reforço da competitividade pretendidos pela política industrialdificilmente poderão ser alcançados, provavelmente levando ao desperdício dos recursosmobilizados nos diversos tipos de programas.


POLÍTICAS PARA MICRO, PEQUENA E MÉDIA EMPRESA

INTRODUÇÃO

No Brasil, a classificação das empresas por porte apresenta variações acentuadas. Amais amplamente utilizada baseia-se no número de empregados. No entanto, é cada vez maiora utilização de indicadores segundo o faturamento.

Para efeito tributário, a classificação de empresas de pequeno porte foi definida pelaLei n0 9.317, de 05.12.96, “Lei de Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte”, achamada Lei do “Simples” – a qual dispõe sobre o regime tributário das micro e pequenasempresas e instituiu o Sistema Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuições dasMicroempresas e das Empresas de Pequeno Porte – Simples. A partir desta Lei e dasalterações feitas pela Lei 9.841, de 5 de outubro de 1999, conhecida como “Novo Estatuto daMicro Empresa e da Empresa de Pequeno Porte”, microempresa passa a ser aquela comreceita bruta anual de até R$ 244 mil e Empresa de Pequeno Porte como sendo aquela comreceita bruta anual entre R$ 244 mil e R$ 1.200 mil.

No financiamento, a classificação usual é por faturamento. O Banco Nacional deDesenvolvimento Econômico e Social (BNDES), alterou em julho/99 sua classificação parafins de concessão de crédito, adotando os mesmos critérios vigentes no MERCOSUL.

Empresas Indústria Serviços

Micro até 19 até 9Pequenas 20 a 99 10 a 49Médias 100 a 499 50 a 99

Fonte: SEBRAE/NA (1997).

Classificação do Porte das Empresaspor Número de Empregados

(R$ Mil)

Empresas Anterior Atual (faturamento líquido) (receita operacional bruta)

Micro até 120 até 700Pequenas 120 a 720 700 a 6.125Médias De 720 a 15.000 6.125 a 35.000

Fonte: BNDES (1999a).

Classificação do Porte das Empresas por Faturamento (BNDES)

De acordo com um estudo realizado pelo SEBRAE/NA (1997), “não existe no paísestimativa oficial sobre o número de micro empresas existentes. As informações disponíveisnas várias entidades (IBGE, SRF/MF, INSS/MPS, RAIS/MTb, DNRC/MICT), embora


ligeiramente destoantes entre si, sugerem a existência de cerca de 3,5 milhões deestabelecimentos, em 1994”.

As MPME’s representavam 98% do número de estabelecimentos e eram responsáveispela oferta de 78% de empregos no País. Um estudo esclarecedor sobre o papel das empresasde menor porte na geração de empregos mostrou que apenas nas micro e pequenas empresashouve criação líquida de postos de trabalho em 1996 e 1997, “com o crescimento do empregoem tais unidades mais do que compensando a redução das médias e grandes” (Najberg, Puga eOliveira, 2000, p. 44). Ou seja, no período, as micro e pequenas empresas foram asresponsáveis pela criação de empregos formais; as médias e grandes empresas foramresponsáveis por redução do emprego. Por outro lado, o estudo também mostrou que é grandea taxa de mortalidade de micro e pequenas empresas (cerca de 30% das micro empresascriadas em 1996, por exemplo, foram fechadas em 1997). Segundo os autores, “os resultadossugerem que políticas públicas que reduzam a mortalidade das unidades de menor portedevem ter um impacto significativo na geração e manutenção do emprego”.1

(%)

Tamanho da Micro Pequenas Médias TotalEmpresa1/setor ind com serv ind com serv ind com serv

Total de estabelecimentos1 82,9 90,9 93,6 12,8 7,8 5,4 3,8 0,6 0,5 99,3 Total de receita 5,8 29,6 34,4 17,3 42,6 22,1 41,9 12,5 9,9 72,3 Total de empregos 17,9 51,1 45,5 23,7 29,1 18,1 36,6 7,8 6,0 78,2

Fonte: SEBRAE/NA (1997).

Nota: 1 Classificação segundo o número de empregados.

Indicadores de Participação de MPMEs dos Setores Industrial, Comercial e de Serviços no Brasil (1994)

Dentre os problemas das MPE’s no Brasil, destacam-se os escassos recursos humanos,técnicos e financeiros, as suas dificuldades de acesso a informações de todos os tipos –técnicas, legais, gerenciais, financeiras e mercadológicas – e o acesso às fontes definanciamento. A maior ou menor estabilidade das condições macroeconômicas gerais e asoscilações de conjuntura são os outros fatores determinantes de problemas que levam aodeclínio ou incentivam a formação de novas MPME’s e seu crescimento.

No que se refere à atuação no comércio exterior, as principais barreiras para exportarestão nas dificuldades de obtenção de financiamento, acesso e aquisição de informações,transporte de mercadorias (com elevados custos de transação), custos e burocracia naexportação, oscilações cambiais, diversidade das regulações normas técnicas nacionais para ocomércio e diversidade cultural.(Veiga e Markwald, 1998)

Como decorrência destas dificuldades, as MPME’s tendem a restringir sua atuação amercados locais, regionais ou nacionais, onde as barreiras, bem como os requisitos dequalidade e níveis de competição são considerados menores.

1 Nos EUA, segundo dados de Puga (2000), entre 1990 e 1995, as MPME’s (definidas pelo número deempregados – até 500) foram responsáveis por 76% dos novos postos de trabalho criados no período erepresentam 53% do número de empregados no país. Na Europa, entre 1888 e 1995, “as empresas com menos de100 empregados foram responsáveis por quase todos os postos (de trabalho) criados, em um ritmo de 259 milnovos empregos por ano.” (p. 11).


Os dados disponíveis mostram a disparidade no desempenho exportador de grandesempresas e MPME’s industriais. Verificou-se um crescimento significativo do número deMPME’s exportadoras entre 1990 e 1993 e uma regressão no período posterior – 1993/96 –no qual, dadas as políticas de câmbio e juros e, ainda, a escassez de financiamento, foramacumulados desincentivos para exportar. Os dados também evidenciam uma acentuadaconcentração das exportações nas empresas de maior porte. Estas representaram em 1996,13% do número das empresas industriais exportadoras e mais de 2/3 das exportaçõesindustriais.2 Cabe ainda registrar a diminuta participação de micro e pequenas empresas nasexportações – 2,5% do total, embora somem 50% das empresas que exportam – e a evoluçãodas empresas médias nas exportações industriais – em 1996, foram responsáveis por 30% dototal (25% em 1990).

Este último resultado merece ser sublinhado, pois a evolução das exportações dasempresas médias ocorreu em um ambiente de desestímulo à exportação. Isto pode significarque há uma margem e oportunidades não utilizadas para que as empresas brasileiras de menorporte elevem suas exportações. Ao menos do ponto de vista da taxa de câmbio desde 1999, asituação transitou de pronunciado desincentivo para estímulo à colocação de produtos noexterior, o que alimenta a expectativa favorável.

Empresas Número de empresas Exportação (U$ milhões)Industriais 1 1990 1993 1996 1990 1993 1996

N° N° N° Valor Valor Valor

Micro 689 1.438 1.371 134 160 180 Pequenas 1.307 2.771 2.509 305 584 625 Médias 1.972 3.058 2.862 4.964 7.612 10.256 Grandes 919 1.117 1.024 14.769 21.211 23.916 Total 4.887 8.384 7.766 20.172 29.567 34.977

% % % % % %Micro 8,9 18,5 17,7 0,7 0,5 0,5 Pequenas 16,8 35,7 32,3 1,5 2,0 1,8 Médias 25,4 39,4 36,9 24,6 25,7 29,3 Grandes 11,8 14,4 13,2 73,2 71,7 68,4 Total 62,9 108,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Veiga e Markwald (1998).

Nota: 1 Classificação segundo o número de empregados.

Exportação por Tamanho de Empresas Industriais – 1990/93/96

Os resultados também evidenciam que é necessário caminhar muito para que as microe pequenas empresas ampliem suas vendas externas. O lado positivo da questão está napotencialidade de crescimento que é muito grande, haja vista a mínima participação dessasempresas nas exportações brasileiras.

Em geral, as MPME’s exportam produtos associados à base de recursos naturais dopaís (agrícola e mineral), com baixo índice de transformação industrial, uso intensivo de mão- 2 Nos EUA, 95,7% das 112,8 mil empresas exportadoras, são MPME’s, que respondem por 29,5% do valorexportado. Na Itália, esse percentual é de 69% e em Taiwan, 48,8% (empresas com até 200 empregados oucapital inferior a US$ 1,8 milhão). Cf. Puga (2000, p. 12).


de-obra e baixa intensidade tecnológica. Setores como minerais não-metálicos, máquinas,madeira e mobiliário, químicos diversos, têxtil, calçados e outros produtos metalúrgicos sãoos segmentos mais importantes na pauta de exportações das MPE’s. Os setores de máquinas etratores e calçados foram expressivos na pauta de médias empresas (Kupfer et alli., 1998).

A implementação de políticas para promoção de MPME’s no Brasil é uma experiênciaainda recente. As políticas adotadas ao longo do processo de industrialização voltaram-se paraprojetos de vulto e para empresas de grande porte. Com raras exceções, as MPME’s só vierama ser alvo de políticas de desenvolvimento por parte do governo federal na última década domilênio.

Desde então surgiram algumas iniciativas de criação de instrumentos para a promoçãode seu desenvolvimento e fortalecimento da estrutura institucional específica para apoiá-las.Mais recentemente, há sinais de maior ênfase do governo na promoção das MPME’s devidoao agravamento do desemprego e do desequilíbrio externo da economia.

Na institucionalidade atinente às MPME’s é importante mencionar a legislação quepermite tratamento diferenciado a essas empresas e a atuação do SEBRAE. A Lei 8.864, de28.03.94 estabeleceu as normas para tratamento diferenciado e simplificado das MPE’sreferentes às áreas administrativa, fiscal, previdenciária, trabalhista, creditícia e dedesenvolvimento empresarial, posteriormente alterada pela Lei do Simples, que define, entreoutras regras, a isenção do pagamento do Imposto de Renda. A simplificação tributáriapermitida pelo SIMPLES foi um avanço importante para a promoção das micro e pequenasempresas.

O Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), criado noinício dos anos 90, é o principal organismo de apoio a empresas de micro e pequeno portes eobjetiva facilitar o acesso a informações e conhecimentos aplicáveis à produção ecomercialização de bens e serviços. O SEBRAE promove a articulação com órgãos dogoverno responsáveis por ações de política industrial e tecnológica voltadas para essasempresas, além de organismos privados. Contando com recursos de 0,3% da folha depagamento das empresas, o SEBRAE desenvolve programas em áreas como capacitaçãogerencial, produtiva e tecnológica, promoção de exportações e financiamento. Sua estrutura éorganizada de forma descentralizada, contando com o SEBRAE Nacional e os SEBRAEsestaduais.

Os itens a seguir são dedicados a três temas da política de promoção das MPME’s:difusão tecnológica, exportação e financiamento.


I. POLÍTICAS DE DIFUSÃO TECNOLÓGICA

São ainda poucas e de pequeno vulto as políticas específicas para a capacitaçãotecnológica de MPME’s. A principal ação está voltada para a disponibilidade de informaçõese assistência tecnológica às empresas. Existem alguns programas específicos definanciamento, em geral envolvendo o SEBRAE. Algumas iniciativas orientam-se ao fomentodo desenvolvimento de empresas de base tecnológica, através de incentivos à formação deincubadoras, apoio para a realização de estudos de viabilidade ou participação acionária naempresa.

I.1. Principais Programas do Ministério da Ciência e Tecnologia

No governo federal, o apoio ao desenvolvimento e difusão tecnológica nas empresasconta com dois instrumentos principais: incentivo fiscal e financiamento.

O incentivo fiscal para P&D no Brasil consiste em reduções de diferentes impostos –dedução do Imposto de Renda, diferenciação de alíquotas do Imposto de Importação paraequipamentos para P&D e isenções do Imposto sobre Produtos Industrializados, além dedepreciação acelerada de equipamentos, amortização acelerada de dispêndios e dedução dopagamento de royalties de assistência técnica ou científica.

Tais mecanismos, que compõem o PACTI – Programa de Apoio à CapacitaçãoTecnológica da Indústria – não vêm atingindo sequer o objetivo de promoção dodesenvolvimento tecnológico das grandes empresas, muito menos são adequados para asMPE’s, já que se baseiam, sobretudo, na dedução de Imposto de Renda. Pode-se afirmar queos mecanismos de incentivo para o desenvolvimento tecnológico existentes no Brasil nãoatingem o segmento das MPME’s.

No que se refere aos instrumentos de financiamento à P&D e ao desenvolvimentotecnológico das empresas, no âmbito do PACTI, as MPE’s há o Projeto ALFA – Apoio àInovação em Micro e Pequenas Empresas, lançado em 1996, à luz da experiência doprograma norte-americano Small Business Inovation Research (SBIR). Este projeto visaestimular a inovação tecnológica através do financiamento não reembolsável de R$ 20.000,00para apoiar o que é considerada a primeira fase de inovação de uma empresa: a realização deestudos de viabilidade técnica e econômica (EVTEs). Este projeto é implementado de formadescentralizada, em parceria com os SEBRAEs e governos estaduais.

Até 1998, foram lançados Projetos ALFA nos estados do Rio Grande do Sul, DistritoFederal, Rio de Janeiro e Pernambuco, através de suas fundações de amparo à pesquisa e dosSEBRAEs estaduais. Foram realizados um total de 48 EVTEs. O objetivo para 1999 era aimplementação do Projeto ALFA em pelo menos cinco estados em parceria com fundações deamparo à pesquisa e os SEBRAEs estaduais (MCT/SETEC, 1999).

Em uma outra iniciativa, foi lançado, em setembro de 1998, no âmbito do PACTI, oPrograma Nacional de Apoio às Incubadoras de Empresas (PNI), com participação do MCT(incluindo o CNPq e a FINEP), MDIC, Banco do Nordeste, SEBRAE, IEL, Senai eAssociação Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos de TecnologiasAvançadas (ANPROTEC).


O objetivo do PNI é “fomentar a criação e consolidação de incubadoras de empresas,criação de uma nova cultura empreendedora, capacitação de empresários, estímulo àcooperação entre pesquisadores/instituições de pesquisa e empresários/MPE’s, geração deempregos, apoio à introdução de novos produtos, processos e serviços no mercado, difusão deconhecimentos e incorporação de novas tecnologias nas MPE’s e redução da taxa demortalidade e consolidação das MPE’s”.

Outros programas do MCT como o Programa de Gestão Tecnológica para aCompetitividade (PGTec) e o OMEGA, os quais, mediante linhas de financiamento nãoreembolsável, objetivam desenvolver competência em gestão tecnológica e estimular odesenvolvimento de projetos de pesquisa cooperativa entre instituições de ensino e pesquisa eempresas, não apresentam impacto significativo para as MPME’s.

A observação final é a de que as ações implementadas para apoio ao desenvolvimentotecnológico de MPME’s, no âmbito do MCT, têm sido ainda pouco expressivas, tanto no quese refere a sua abrangência, quanto ao número de empresas apoiadas e volume de recursosdisponíveis. Além disso, os instrumentos existentes são recentes e de pequena visibilidadepelas empresas e pela sociedade, o que foi constatado em uma pesquisa realizada comempresas nacionais para identificar o conhecimento, utilização e satisfação das mesmas emrelação às linhas de financiamento disponíveis para apoiar a capacitação tecnológica. O graude desconhecimento destes instrumentos é ainda muito grande: das 66% de empresas douniverso pesquisado que não conhecem os instrumentos, 92% são MPME’s.

I.2. Outros Programas

O MCT dispõe de outros programas de estímulo ao desenvolvimento tecnológico,dentre eles, o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), SOFTEX 2000,Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PADCT) e Programa deFormação de Recursos Humanos para áreas Estratégicas (RAHE). Nenhum deles, entretanto,é direcionado e adequado especificamente às MPME’s. Porém, pelas suas características, oPrograma SOFTEX 2000, do setor de informática, atinge as pequenas empresas. Seu objetivoé promover a produção e exportação de software. Sua atuação é descentralizada em 20núcleos regionais e conta com programas de financiamento às exportações criados para apoiá-lo, com parcerias com o BNDES, FINEP e apoio do CNPq e SEBRAE (SOFTEX, 1999).

Ressalta-se, ainda, a atuação do SEBRAE, que participa na maior parte dos programascitados acima, apoiando as MPE’s particularmente no que se refere à difusão tecnológica.Para isso, o Serviço (i) publica manuais de orientação tecnológica para produção de bens e degestão tecnológica e dispõe de um serviço de informações; (ii) estabelece parceria com váriasinstituições de pesquisa e ensino para o atendimento a demandas por informações eassistência tecnológica (através de financiamento de parcela do valor de serviços, como nocaso do SEBRAETEC, programa de consultoria tecnológica); (iii) promove cursos decapacitação para empresas, oferecendo treinamento e consultoria para grupos de pequenasempresas, através por exemplo do Programa de Capacitação de Fornecedores e do ProgramaTecnologias da Produtividade; (iv) opera o EMPRETEC – em parceria com o Programa dasNações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e com a Agência Brasileira de Cooperação(ABC) do MRE – para desenvolvimento de capacidade empreendedora; (v) fornece bolsas deestudo de formação e treinamento, com temas relativos a melhoria da qualidade,produtividade e capacitação tecnológica de empresas de pequeno porte, em parceria com oIEL e também com o SENAI.


II. POLÍTICAS DE APOIO À EXPORTAÇÃO

Na promoção de exportação, as ações para as MPME’s têm sido orientadas a partir doPrograma Especial de Exportações (PEE) de 1997, que pretende ampliar a base exportadoraatravés da maior inserção de MPME’s na atividade. Especificamente para essas empresasforam fortalecidos os instrumentos de promoção de exportações. Algumas iniciativas sãoreferentes à adequação ou reforço de linhas de financiamento do governo federal, como aslinhas do BNDES-EXIM, e do Banco do Brasil (BB). Deve-se ressaltar especialmente areformulação de programas como o Programa de Financiamento às Exportações (PROEX).As ações e programas de organismos e instituições de financiamento para a promoção deexportações de MPME’s são tratados a seguir.

II.1. Ações do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC

A Secretaria de Comércio Exterior do MDIC gerencia o Programa Novos Pólos deExportação (PNPE), criado em 1991. O objetivo atual deste programa é estimular aparticipação e a competitividade no comércio internacional de determinados setoresselecionados, com viés tecnológico e mercadológico, para maior inserção de empresas,sobretudo as de menor porte, nas atividades de exportação. O programa abrange atualmente14 estados da federação (AM, AP, BA, CE, ES, GO, MA, MG, PA, PR, RJ, RS, SC, SP), em159 cidades.

As ações do programa são realizadas com a seleção de produtos prioritários,estabelecendo metas de aumento do volume e valor exportado e de geração de novos postosde trabalho. Entre as ações do programa, destacam-se esforços para modernizaçãotecnológica, aumento do valor agregado dos produtos e a conquista de novos mercados.

De acordo com os dados divulgados pelo MDIC, entre 1991 e 1997, o crescimento dasexportações dos produtos selecionados pelo PNPE foi de cerca de 93% (o crescimento dasexportações totais no período alcançou 67%), passando de US$ 4,3 bilhões em 1991 para US$8,3 bilhões em 1997. O crescimento em alguns setores foi expressivo: 532% para móveis,318% para jóias e bijuterias, 251% para artigos de perfumaria e toucador, 154% para rochasornamentais, 92% para artefatos de couro e 82% para sucos de fruta.

Os produtos prioritários atualmente no âmbito do programa são: artefatos de couro,calçados, chocolate e produtos de confeitaria, confecções, cosméticos, frutas, polpas e sucos,jóias e bijuterias, móveis, produtos cerâmicos e rochas ornamentais (MDIC, 1999b).

II.2. Programas do Banco do Brasil e o PROEX

O BB dispõe de dois programas voltados para a pequena e média empresaexportadora, o Programa de Geração de Negócios Internacionais (PGNI) e o Programa deApoio às Exportações (PAE), ambos coordenados pela Unidade Estratégica de NegóciosInternacionais do banco.

O PGNI visa implementar ações para a geração de negócios de comércio exterior ecâmbio, focando a média empresa. Objetiva “promover a inserção competitiva deste tipo deempresas no mercado internacional, dotar as agências do país de recursos e pessoal


qualificado na área internacional, assessorar as empresas para busca de parceiros no exterior eestruturação dos negócios, disponibilizar o portfólio de produtos e serviçosinternacionalmente”. O programa trabalha com a linha de produtos do BB.

Até o final de 1998, o PGNI atendeu 11 estados (BA, CE, ES, GO, MG, PE, PR, RJ,RS, SC e SP), qualificou 80 funcionários das agências em promoção do comércio exterior,foram selecionadas 3.800 empresas, realizados 298 eventos (encontros, seminários econferências), tendo sido atendidos 1.682 clientes no âmbito do ACC e 587 clientes, noPROEX.

O PAE visa implementar ações para geração de negócios de comércio exterior ecâmbio, com prioridade para micro e pequenas empresas. Objetiva ampliar a base de MPE’sexportadoras, incentivar a formação de consórcios de empresas e disseminar a cultura deexportação com realização de treinamentos e consultoria em negócios internacionais. Comoresultados, foram realizados treinamentos em cinco estados (BA, GO, RJ, RS e SC),formaram-se dois consórcios em Minas Gerais, foram instaladas salas de negóciosinternacionais em São Paulo e em Manaus, e realizados seminários de sensibilização para ocomércio exterior em parceria com o SEBRAE e a FIESP.

O Programa de Financiamento às Exportações (PROEX) foi criado pelo governofederal em 1991, através da Lei 8.187, e reformulado pela Medida Provisória 1.623, de13.01.98. É realizado em parceria pelo DECEX e pelo BB, com recursos do TesouroNacional. Consiste em uma modalidade de crédito ao exportador ou importador de bens eserviços brasileiros, objetivando fornecer condições de financiamento para a compra deprodutos brasileiros equivalentes às do mercado internacional.

As regras do PROEX estipulam financiamento de até 85% do valor de exportação,sendo que o índice de nacionalização do bem determina o percentual financiável (o percentualmáximo de 85% exige um mínimo de 60% de nacionalização do bem). Nas exportações debens os prazos de pagamento variam de 360 dias a 10 anos, e nas de serviços, o prazo édecidido caso a caso. O PROEX opera também na equalização das taxas de juros dosfinanciamentos concedidos aos compradores de produtos e serviços exportados pelo País.

O PROEX vem sendo reformulado para facilitar as condições de financiamento aosexportadores, com foco nas MPME’s, visando a ampliação do número de empresasexportadoras. Pode-se observar, contudo, que embora a participação de empresas de pequenoporte seja grande dentre as empresas beneficiadas pelo programa, os resultados em termos devalores exportados ainda são pouco expressivos. Segundo dados divulgados pelo BB, esteapoiou 345 operações no primeiro semestre de 1999, das quais 321 na modalidadefinanciamento que somaram US$ 547,5 milhões (aumento de 509% em relação ao mesmoperíodo de 1998). Das operações desta modalidade, 198 (62%) foram de pequenas e médiasempresas, com exportação de 15% do total (US$ 80 milhões).

II.3. Ações da Agência de Promoção de Exportações – APEX

No final de 1997, o governo federal criou a APEX, Agência de Promoção deExportações (Decreto 2.398 de 21.11.97) como parte do sistema SEBRAE, de onde sãooriginados os recursos para sua operação.


A APEX atua na promoção de exportações de MPE’s em cooperação com a Câmarade Comércio Exterior (CAMEX), Ministério das Relações Exteriores (MRE) e Ministério doDesenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. É dirigido por um gerente especial eassessorado por um Comitê integrado por membros do governo e do setor privado.

Suas atividades envolvem o apoio para: capacitação e treinamento de pessoalespecializado em comércio exterior, formação de consórcios de exportadores, pesquisas demercado atualizadas, investimentos em marketing, rodadas de negócios, informaçãocomercial e participação em feiras e seminários. Atua através dos Programas SetoriaisIntegrados de Promoção de Exportações, Projetos Horizontais (pluri-setoriais) e ProjetosIsolados de apoio às atividades de promoção de exportações, em âmbito estadual, regional ounacional, planejados, coordenados e executados diretamente pela APEX ou pelos SEBRAEsestaduais ou ainda por instituições públicas ou privadas, em parceria com a APEX.

A participação da APEX no custeio dos programas não pode ser superior a 50% dototal dos investimentos previstos para os programas setoriais e horizontais, e não pode sersuperior a 25% do custo total para projetos isolados. Quando a iniciativa é exclusiva daagência, o aporte de recursos pode alcançar 100%.

De acordo com informações disponíveis, foram executados, estão em execução, foramaprovados ou estavam em avaliação em abril de 2000, um total de 160 (73 até meados de1999) programas e projetos de promoção às exportações, em setores tradicionais, comoalimentos, fruticultura, coureiro-calçadista, bijuterias e jóias, confecções, madeira, moveleiro,cerâmica de revestimento, além de software. Os valores envolviam cerca de R$ 286 milhões(R$ 109 milhões até meados de 1999), com aporte aproximado de 50% da agência.

O SEBRAE/APEX criou em 12.07.99 o Fundo de Aval para Exportação (FAMPEX)para garantir operações de crédito para exportações de MPE’s em fase de pré-embarque. Seteinstituições bancárias serão os agentes da linha, da qual podem se beneficiar empresas comfaturamento anual de até R$ 1,2 milhão.

Os recursos iniciais do Fundo são de R$ 200 milhões, garantindo até 80% dofinanciamento, que não pode exceder R$ 300 mil. A comissão da APEX varia entre 0,1 e0,15% ao mês, e o prazo de pagamento é de até 24 meses. Todas as unidades regionais doSEBRAE contarão com um núcleo da APEX para facilitar a divulgação de informações sobreo programa junto às MPE’s.


III. INSTRUMENTOS DE APOIO FINANCEIRO ÀS MPME’S

O acesso ao crédito para investimentos e exportação das micro e pequenas empresas éde difícil equação. Os problemas residem nos riscos associados ao financiamento de empresasde menor porte, na rentabilidade de operações de longo prazo que é menor do que operaçõesalternativas que os bancos podem realizar e nas dificuldades das empresas forneceremgarantias adequadas às solicitações dos agentes financeiros. Esses fatores determinam umquadro de pouca atratividade dos bancos em operações de financiamento às MPME’s.

Nos órgãos financiadores tradicionais do país – BNDES, Banco do Nordeste, Bancodo Brasil e a agência de fomento tecnológico, a FINEP – existem instrumentosespecificamente ou prioritariamente voltados para as MPME’s para financiamento doinvestimento, capacitação tecnológica e exportação. Além disso, o SEBRAE atua comoparceiro de alguns destes órgãos em programas específicos para financiamento da capacitaçãotecnológica e de exportação das empresas de pequeno porte.

O SEBRAE opera também o Fundo de Aval às Microempresas e Empresas dePequeno Porte (FAMPE), nos mesmos moldes do FAMPEX e que procura, mediante aconcessão de aval, facilitar o acesso das empresas de pequeno porte ao crédito bancário. Estefundo possui recursos financeiros próprios e garante até 50% do valor do financiamento,desde que não ultrapasse R$ 72 mil, com prazo máximo de 60 meses.

Em outubro de 1999, o Governo Federal instituiu algumas alterações visandofortalecer o acesso ao crédito das MPME’s. Dentre as principais ações empreendidas está ainstituição do Programa de Recuperação Fiscal (REFIS).

Apoiado no duplo objetivo de elevar a arrecadação tributária e possibilitar a volta deum grande número de empresas ao mercado de crédito público, o Programa de RecuperaçãoFiscal compôs um conjunto de ações adotado pelo Governo Federal, denominado “BrasilEmpreendedor – Ações para o Fortalecimento das Micro, Pequenas e Médias Empresas”.

Com recursos de R$ 8 bilhões para financiamento de MPME’s, o programa BrasilEmpreendedor ampliou os prazos dos fundos de aval existentes para este segmento, facilitou atomada de novos empréstimos para aquelas MPME’s que estivessem no Cadastro deEmpresas Inadimplentes com a União (CADIN) e reduziu impostos e taxas para novosempréstimos. Abaixo, as principais medidas adotadas:

• Liberação para tomada de novos empréstimos de empresas com dívidas de até R$ 5 milregistradas no CADIN.

• Ampliação de cinco para oito anos no prazo de financiamento do programa PROGER-FAT.

• Ampliação de cinco para oito anos no prazo de financiamento do Fundo de Aval doSEBRAE.

• Criação do FUNPROGER – Fundo de Aval para Geração de Emprego e Renda.• Criação do REFIS – Programa de Recuperação Fiscal.

III.1. O REFIS – Programa de Recuperação Fiscal

De todas as medidas, a criação do REFIS tem sido uma das mais complexas porenvolver a renegociação de débitos com a Receita Federal e com o INSS de empresas detodos os portes em todo o País.


Os destaques relativos ao REFIS são:

• Foram incluídos no REFIS os débitos de pessoas jurídicas com o INSS e os débitosoriundos dos tributos administrados pela Receita Federal (COFINS, CSLL, IPI, IRPJ).Estão excluídos os impostos de competência estadual ou municipal.

• O débito total consolidado será corrigido pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP).

• O pagamento será efetuado em parcelas mensais cujo valor será determinado porpercentual aplicável sobre a receita bruta do mês anterior. Este percentual varia de acordocom a forma de tributação adotada pela empresa para pagamento do imposto de renda e anatureza de suas atividades. No REFIS não há quantidade pré-determinada de parcelas.

• Percentuais sobre a Receita Bruta:

• 0,3% do faturamento (receita operacional bruta) para empresas optantes peloSIMPLES e de entidades imunes ou isentas por finalidade ou objeto.

• 0,6% para empresas sujeitas à tributação com base no lucro presumido.

• 1,2% para empresas sujeitas à tributação com base no lucro real, no caso de receitasoriundas de atividades comerciais, de transporte, industriais, de construção civil, deensino e médico-hospitalares

• 1,5%, nos demais casos, inclusive lucro arbitrado.

• As empresas que aderirem ao REFIS comprometem-se a desistir de ações judiciais epermitir o acesso irrestrito da Receita Federal a sua movimentação financeira enquantopermanecerem no programa, além de remeter periodicamente dados da empresasolicitados pela Receita e manter-se em dia com as obrigações para com o FGTS e ITR.

• Os valores correspondentes à multa, de mora ou de ofício, e a juros moratórios integrantesdo montante consolidado objeto do parcelamento, exceto aqueles relativos a débitosinscritos em dívida ativa, podem ser liquidados mediante:

• Compensação de créditos próprios ou de terceiros, relativos a tributo ou contribuiçãoincluído no âmbito do REFIS.

• Utilização de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL, próprios ou deterceiros. O valor a ser utilizado será determinado pela aplicação, sobre o montante doprejuízo fiscal e da base de cálculo negativa, das alíquotas de quinze por cento e deoito por cento, respectivamente.

• A garantia deve ter valor mínimo igual ao total da dívida parcelada, observado emqualquer caso, o valor de mercado dos bens indicados, ficando dispensadas de prestargarantias e/ou arrolar os seus bens as pessoas jurídicas optantes pelo SIMPLES e aquelascujo débito consolidado seja inferior a R$ 500 mil. Em substituição à prestação degarantias, a pessoa jurídica pode optar pelo arrolamento dos bens integrantes do seupatrimônio, pelo valor contábil, até o limite do valor do débito consolidado. Na hipótesede pessoa jurídica que não possua, em seu patrimônio, bem imóvel, devem ser arroladosos bens integrantes de seu ativo imobilizado.

Como observou o jornalista Luiz Nassif (2000a), a importância do REFIS está, nolado do setor público, em que este voltará a receber os valores de impostos e contribuições deum grande número de empresas. “Cada empresa que entra no REFIS se tornaráautomaticamente uma pagadora de impostos.” Para as empresas, igualmente em número


elevadíssimo preponderando as MPME’s, representa a recuperação de sua capacidade deinvestimento e de geração de empregos.

Segundo dados da FIESP, em 1999 no Estado de São Paulo, 86% das empresasindustriais tinham problemas com passivo fiscal, de forma que através do REFIS habilitam-sea sair do CADIN, obter certidão negativa da Receita Federal e o CND do INSS e, com isso,voltar a ter acesso a linhas de crédito em bancos oficiais e órgãos oficiais de financiamento.Segundo estimativas divulgadas na imprensa (Gazeta Mercantil, 24/3/2000), a dívida dasempresas passíveis de renegociação através do REFIS, somava R$ 170 a R$ 180 bilhões.

Como observa ainda o autor, dois outros passos seguintes ao REFIS complementariamo que denomina “concordata Brasil” – a renegociação geral das dívidas das empresasacumuladas e multiplicadas pelas extraordinariamente elevadas taxas reais de juros quevigoraram nos anos 90 e que desequilibraram a situação patrimonial e financeira dasempresas, dentre elas, sobretudo, as MPME’s. Os passos seriam: i) “que estados e municípiosincluam os passivos tributários de seus contribuintes em um programa semelhante (aoREFIS), respeitando a capacidade contributiva das empresas” (Nassif, 2000a); ii) que ogoverno estimule a renegociação dos passivos bancários dessas empresas.

A seguir, são apresentadas as principais linhas de financiamento para as MPME’s.

III.2. Linhas de Financiamento do Sistema BNDES

Programas Específicos e Repasses a Instituições Financeiras

O Sistema BNDES não dispõe de linhas ou programas específicos para as MPME’s,exceto um programa especial de microcrédito. Contudo, dispõe de programas especiais defomento de alguns setores ou regiões ou a projetos sociais mais adequados às condições dasMPME’s. Dentre eles, caberia mencionar: Programa de Fruticultura para a Região Norte-Noroeste Fluminense, Programa de Apoio ao Setor de Software, Programa Nacional deFortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nordeste Competitivo (PNC),Programa Amazônia Integrada (PAI), Programa de Crédito Produtivo Popular e Projetos deAutogestão e Co-gestão.

Além de programas especiais, o BNDES possui linhas gerais de recursos parafinanciar investimentos e exportação. Operações abaixo de um certo valor, fixado atualmenteem R$ 7 milhões, não são apoiadas diretamente pelo banco, mas sim através de repasse derecursos para instituições financeiras (federais, estaduais ou privadas) que assumem o risco daoperação junto ao tomador final. A propósito, é nesse sistema de agentes repassadores onde selocalizam os problemas assinalados quanto ao acesso de recursos pelas MPME’s. O BNDESvem procurando atenuar estes problemas, mediante a criação de um fundo de garantia paracréditos a MPME’s e um sistema de incentivo aos agentes financeiros credenciados para querealizem mais operações de repasse.

As linhas de financiamento do BNDES que podem ser utilizadas por MPME’s são:

• Aquisição e leasing de máquinas e equipamentos e outros investimentos, através doBNDES Automático e o FINAME.


• Financiamento a exportações, através do BNDES–EXIM em três linhas de financiamento:Pré-Embarque – financiamento à produção de bens a serem exportados; Pré-EmbarqueEspecial – créditos para o incremento da produção destinada ao mercado externo; Pós-Embarque – financiamento à comercialização do bem exportado.

O período de amortização destes financiamentos é, em geral, de até cinco anos, comseis meses de carência. As micro e pequenas empresas podem financiar de 70 a 100% dovalor de investimentos.

O tomador de recursos do BNDES, salvo em operações especiais, paga uma taxa dejuros que é regulada pela TJLP (taxa de juros de longo prazo), além de um spread e, se for ocaso, uma comissão cobrada pelo agente financeiro repassador do empréstimo. Com isso, nascondições vigentes, por exemplo, na segunda metade de 2000, a taxa de juros de umfinanciamento indireto não era inferior a 17% a.a., dos quais 10% corresponde à TJLP. Dadauma taxa de inflação como 4%, prevista pelo governo para os anos iniciais da nova década,esta taxa nominal determina uma taxa de juros real tão alta quanto 13% ao ano.

Não é preciso argumentar sobre a incompatibilidade entre as taxas de juros dosfinanciamentos de longo prazo da principal fonte financiadora do País e a capacidade de arcarcom custos financeiros de investimento por parte das MPME’s. Juntamente com o acesso aosrecursos, do ângulo do financiamento, a taxa de juros das operações de longo prazo constitui aprincipal limitação de crescimento das MPME’s no Brasil.

Uma iniciativa do BNDES que tem obtido muito êxito é o Programa de CréditoProdutivo Popular, que apoia com recursos as organizações não governamentais (ONGs) queatuam na área do microcrédito – vale dizer, créditos de baixos valores para microempresários, formais ou informais. Com recursos do BID, o BNDES também está investindoem fortalecer o segmento do microcrédito no Brasil, visando, sobretudo, atrair para o setor osbancos de varejo. Está investindo em melhorar a qualidade das informações sobre odesempenho das instituições de microcrédito, em sistemas gerenciais, em desenvolvimento denovas tecnologias para reduzir custos e criar um sistema de pontuação de crédito para asmicrofinanças.

O setor que iniciou seu desenvolvimento no Brasil em 1996, através das associaçõesde crédito popular formadas por ONGs e entidades comunitárias, foi regulamentado peloBanco Central que criou as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor – SCM objetivandoincorporar os bancos ao setor. O Banco Central fixou o capital mínimo de R$ 100 mil para asSCM. Até o momento, apenas 4 dessas instituições foram constituídas – enquanto existem 66associações de crédito. O programa do BNDES visa complementar com recursos as operaçõesdas instituições existentes e também dinamizar a criação de SCM.

O Programa de Crédito Produtivo Popular, entre 1996 e 1999, contratou operaçõescom 26 instituições (2 SCM) em 14 estados, o que colaborou com a contratação de 70.000financiamentos a micrompreendedores. Os recursos desembolsados foram de R$ 30 milhões,um montante equivalente ao que o BNDES espera desembolsar no ano 2000.

O BNDES e o Apoio Financeiro à Geração Tecnológica

No âmbito da BNDES existe uma linha específica de apoio às pequenas e médiasempresas de base tecnológica, o Programa de Capitalização de Empresas de Base Tecnológica(CONTEC), constituído em 1991.


O CONTEC objetiva “apoiar empreendimentos que fundamentem sua atividadeprodutiva no desenvolvimento de novos produtos ou processos, utilizando para tanto técnicasmodernas e/ou inovadoras, e se encontrem em fase de start-up, expansão e desenvolvimento,e que, por este motivo (dado o risco que representam), não disponham dos tradicionaismecanismos de financiamento”. O valor do primeiro aporte do CONTEC é de até R$ 2milhões e o risco máximo por empresa é de R$ 6 milhões, com participação em até 100% doinvestimento, limitada a 40% do capital total da empresa.

O CONTEC já realizou investimentos diretos em subscrição de valores mobiliários em32 PME’s, totalizando, até meados de 1999, cerca de US$ 40 milhões. Os principais setoresque se utilizaram do programa foram informática, telecomunicações, bens de consumo,biotecnologia, produtos ecológicos e reciclagem, química, microeletrônica, bens de capital,entre outros.

O BNDES, através da BNDESPAR, também investe em Companhias Regionais deCapital de Risco (CCR), através de apoio institucional para a criação de CCRs e aporte derecursos. Com estas linhas, procura-se dividir os riscos em empresas pequenas e médiasempresas que desenvolvem tecnologias. Administra, ainda, o Fundo de Empresas Emergentes(FINEE).

Em 1998, segundo a nova classificação de MPME’s adotada pelo BNDES, foramdesembolsados cerca de R$ 6 bilhões em financiamentos às MPME’s, representando 35% dosempréstimos do Sistema BNDES. Deste total, 1/3 corresponde a operações com micro epequenas empresas e 2/3 com médias empresas.

O BNDES e a Garantia aos Financiamentos às MPME’s

Visando melhorar o acesso aos recursos do banco pelas MPME’s (que se dá apenasatravés da rede de agentes repassadores), foi criado em dezembro de 1997 (Lei 9.531) oFundo de Garantia para a Promoção da Competitividade (FGPC). O “fundo de aval” é uminstrumento que procura dividir o risco de operações de repasse de recursos do SistemaBNDES para MPME’s entre bancos repassadores e o FGPC. Com isso, esperava-se que asexigências bancárias de garantias pudessem ser menores, viabilizando, assim, maior acesso deMPME’s aos financiamentos.

O fundo de aval é dirigido ao financiamento de investimentos e exportações de MPE’se ao financiamento de exportações no caso de médias empresas. Em 2 anos de existência o“fundo de aval” não teve qualquer resultado, com pouquíssimas operações sendo efetivadas.Em meados de 1999, o Decreto nº 3.113, promoveu uma reestruturação do mecanismo eintroduziu novas medidas de apoio às MPME’s, destacando-se:

• Aumento do limite de cobertura do fundo de aval de 60 para 80% do valor das operaçõesde crédito.

• Extensão da cobertura do fundo de aval para as operações de financiamento àsexportações na modalidade “pré-embarque especial”.

• Mudança na classificação das empresas para fins de concessão de crédito, com adoção doscritérios vigentes no MERCOSUL. A mudança de classificação representou ampliaçãoconsiderável do conceito de MPME’s.


• Dispensa de garantias reais para micro e pequenas empresas nos financiamentos comcobertura do fundo de aval de até R$ 500 mil (até este valor serão exigidas garantiaspessoais, como notas promissórias).

• Desburocratização, redução e simplificação dos documentos exigidos para concessão decrédito aos agentes financeiros e MPME’s, com agilização e eliminação de etapas doprocesso.

III.3. Outras Linhas de Financiamento – FINEP e BNB

A FINEP é a agência do governo federal responsável pelo fomento da capacitaçãotecnológica. Possui diversos programas de financiamento, entre os quais dois são voltadospara MPE’s: o AMPEG e o PATME, em parceria com o SEBRAE.

O AMPEG prevê o financiamento de implantação ou aperfeiçoamento de infra-estrutura para execução de diversas etapas da pesquisa científica e tecnológica e difusão etransferência de tecnologia das instituições de ensino e pesquisa para o setor produtivo. Esteprograma apoia projetos com conteúdo inovador, para empresas de base tecnológica, nasáreas de tecnologia avançada, como biotecnologia, química fina, mecânica de precisão, novosmateriais, microeletrônica, optoeletrônica, informática, telecomunicações, aeroespacial erecursos do mar.

Contempla, ainda, projetos que não sejam de tecnologias de ponta, mas querepresentem um avanço da tecnologia utilizada ou aqueles que tenham possibilidade desucesso comercial. Além disso, o programa prevê o apoio a firmas individuais ou a um grupode empresas de um setor, região ou tema comum (FINEP, 1999).

Conforme informações fornecidas pela FINEP, as operações do AMPEG sãorealizadas de forma descentralizada, através de outros agentes. Os itens financiáveis são:obras civis de instalação de pesquisa, equipamentos de P&D, matérias-primas, assistênciatécnica, treinamento, desenvolvimento ou implantação de software voltado para a gestão daqualidade e serviços de consultoria. São financiados até 80% do valor do projeto. O créditovaria entre R$ 30 e 180 mil. Os encargos são da TJLP mais 3% a.a., carência de dois anos eamortização de três anos. As garantias são aval, fiança, hipoteca com possibilidade deutilização do Fundo de Garantia de Crédito do SEBRAE.

O PATME é voltado para MPE’s industriais e agro-industriais para a contratação deconsultorias de instituições tecnológicas do País. São três tipos de financiamento: o tipo Afinancia o aperfeiçoamento e racionalização de produto, equipamentos, métodos, processoprodutivo e linha de produção; EVTEs do produto ou processo; treinamento de recursoshumanos; implantação ou melhoria de sistemas de garantia de qualidade; e projetos paraimplantação de laboratórios de controle de qualidade. O valor financiável é até R$ 2 mil. Otipo B financia desenvolvimento de novas tecnologias, de produto e processo e EVTEs. Ovalor financiável é de até R$ 9 mil. O tipo C financia inovação tecnológica e projetos queenvolvam conhecimentos técnicos e científicos, com objetivo de desenvolver um produtoinovador, com valor de até R$ 18 mil.

As empresas assistidas pelo PATME têm cobertura de até 70% do custo do projeto. Só épossível uma empresa utilizar recursos do PATME em até dois projetos, sendo que no segundoatendimento, a participação da FINEP e SEBRAE se restringe a 50% do valor do projeto.


Em maio de 2000, a FINEP, juntamente com o SEBRAE, lançou um programa(denominado Inovar) de apoio às pequenas empresas de base tecnológica, através de fundosde capital de risco para financiar empresas que tenham como atividade principal odesenvolvimento de produtos e processos de novas tecnologias. O primeiro fundo (BrasilVenture) com aporte de R$ 30 milhões (metade para cada instituição) inova porque não sedestina a operar diretamente com as empresas, mas sim porque aporta recursos em fundos decapital de risco já existentes, como os do Rio Grande do Sul, Pernambuco e outros quedeverão ser criados em Minas, Santa Catarina, Bahia, Distrito Federal, Rio de Janeiro e SãoPaulo.

Quanto ao Banco do Nordeste (BNB), que é um banco do governo federal para odesenvolvimento da região Nordeste, este possui várias linhas de financiamento para ossetores agro-industrial, industrial, rural, comercial e de prestação de serviços e de turismo.Para atendimento aos micro e pequenos empreendedores e às populações de baixa renda, oBanco atua com programas especiais. Além do financiamento, promove outras açõescomplementares de capacitação do agente produtivo3 para gerenciamento e êxito do negócio.

O BNB opera ainda o Programa de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (PMPE),para financiamento da implantação, expansão, modernização e relocalização de empresas nãorurais. Além disso, vários outros programas são aplicáveis às MPME’s. Destacam-se algunsprogramas relativos ao desenvolvimento industrial, como o Programa Industrial, de apoio aosetor industrial da região, destinado a empresas de qualquer porte, inclusive cooperativas eassociações, e o AGRIN, de apoio ao desenvolvimento da agroindústria do Nordeste, voltadopara pessoas físicas, jurídicas, cooperativas e associações.

3 Agente produtivo no conceito do Banco do Nordeste refere-se àquele que possui negócio de qualquer porte oupossui um projeto para montar um empreendimento, gerando renda, emprego e participando da produção.


IV. UMA AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS E SUGESTÕES

IV.1. Os Programas de Exportação, Crédito e Refinanciamento

Apesar dos indicadores assinalarem a importância no Brasil das empresas de menorporte, as medidas e instrumentos adotados nos anos 90, voltados ao seu apoio, podem sercriticados como sendo em geral pontuais, pouco articulados entre si e com pequeno impactono universo de MPME’s. Destaca-se que o foco destas políticas foi, predominantemente, oapoio a empresas individuais, indistintamente, através de programas e financiamentos depequeno fôlego, com reduzidos recursos financeiros e com a utilização de mecanismos que,em geral, já existiam na carteira das agências de fomento e bancos oficiais.

Devemos considerar que, desde 1997, tem havido um interesse muito maior por parteda política econômica em estabelecer programas mais eficazes para as MPME’s. De fato, oagravamento da crise e do desemprego na segunda metade dos anos 90 motivou o aumento donúmero de programas de promoção da capacitação exportadora e tecnológica para asMPME’s, esforços mais amplos para a solução do problema do acesso aos recursos definanciamento por parte dessas empresas e um importante programa de refinanciamento dedívidas tributárias de MPME’s.

No caso da política de exportação, vimos que as ações mais recentes do governofederal objetivaram o alargamento da base de empresas exportadoras, privilegiando umamaior inserção de MPME’s. Foram reformulados e reforçados alguns instrumentos definanciamento como o PROEX, foram criados novos e interessantes programas no BB paradifundir a cultura de exportação, foi criada a APEX para promover exportações de micro epequenas empresas e reformulado o fundo de aval para dar maior acesso das MPME’s aosrecursos para financiamentos de investimento e exportação.

Os resultados disponíveis de alguns dos programas de incentivo à exportação apontampara o aumento do número de MPME’s exportadoras em setores tradicionais. Entretanto,algumas dessas atividades e programas são ainda bastante recentes, o que impossibilita umaavaliação mais detalhada sobre seus resultados. Observa-se, no entanto, que a ordem derecursos aplicados para o desenvolvimento de ações e programas de promoção de exportaçõesMPME’s é, ainda, pouco significativa.

Cabe sublinhar a grande dificuldade das MPME’s no acesso ao financiamento,particularmente devido às garantias exigidas. Nas operações de repasse de recursos doBNDES, os agentes financeiros, em geral, não têm interesse em operar com estas linhas, dadoos riscos mais baixos, custos menores e rentabilidade alternativa maior que podem obter comoutras operações. Vimos que entre as medidas recentes do governo federal visando amenizartal situação, está a adoção de sistemas de premiação para aquelas instituições financeiras quemais operarem com linhas para MPE’s, além da ampliação dos prazos do Fundo de Aval doSEBRAE, incluído no programa “Brasil Empreendedor – Ações para o fortalecimento dasMicro, Pequenas e Médias Empresas”. Essas medidas eram necessárias e será precisoaguardar um certo prazo para que seu alcance possa ser avaliado.

O governo adotaria ainda outras medidas visando fortalecer o acesso ao crédito dasMPME’s. Em outubro de 1999, o programa “Brasil Empreendedor” anunciou a destinação deR$ 8 bilhões para as MPME’s, ampliou os prazos dos fundos de aval, facilitou a tomada de


novos empréstimos para aquelas MPME’s que estejam no Cadastro de EmpresasInadimplentes com a União (CADIN), reduziu impostos e taxas para novos empréstimos, ecriou o REFIS. Igualmente, foram iniciativas necessárias e, como no caso do REFIS,indispensáveis para as MPME’s, o que deverá ter consequências positivas na recuperação dacapacidade de financiamento e de investimento desssas empresas.

No que se refere a políticas de desenvolvimento e difusão tecnológica, o que seobserva é uma atuação ainda tímida e dispersa do governo federal. O foco em MPME’s napolítica tecnológica, apesar de constar de suas diretrizes, é pequeno, com apenas um programaespecífico e duas linhas de financiamento. No âmbito do ministério responsável por maiorparte das mesmas, o MCT, apesar da estratégia do PACTI prever o objetivo da promoção deMPME’s, grande parte dos programas não foi desenhada para promovê-las, as quais de fatonão os têm utilizado. Mais uma vez, a baixa utilização de tais estímulos por parte dessasempresas é o melhor indicador de sua inadequação às características das MPME’s. Além depouco expressivo, o apoio ao desenvolvimento tecnológico baseado na concessão deincentivos fiscais não alcança e não tem efetividade para as MPME’s.

IV.2. Políticas para MPME’s e Sistemas Produtivos Locais – Observações eRecomendações

Cabe considerar que em nível internacional, a promoção do desenvolvimento para ummelhor desempenho competitivo das MPME’s cada vez mais focaliza arranjos produtivos esistemas locais de inovação de MPME’s, suas formas de articulações e suas dinâmicas, nasquais, origina-se a força competitiva das mesmas.

Sinergia, eficiência coletiva, economias de aglomeração, economias de aprendizadopor interação, economia de redes, sistemas locais de inovação são termos que vêm exprimindoas principais preocupações na literatura sobre o tema. Da mesma forma, conceitos e enfoques– tais como distritos e pólos industriais, clusters, redes e outros – vêm sendo utilizados paradar conta da necessidade de focalizar um conjunto específico de atividades econômicas quepossibilite e privilegie a análise das referidas interações.

Cresce também o conjunto das contribuições que prevêem que tal preocupaçãoaumentará na medida em que se intensifica o processo de globalização, tendo em vista que:

• Efetivamente, a aglomeração de empresas e o aproveitamento das sinergias coletivasgeradas por interações, entre as mesmas e destas com o ambiente onde se localizam, vêmfortalecendo as chances de sobrevivência e crescimento dessas empresas, constituindo-seem importante fonte geradora de vantagens competitivas.

• A participação dinâmica em tais formatos organizacionais têm auxiliado empresas de todoo tamanho, mas particularmente MPME’s, a ultrapassar conhecidas barreiras aocrescimento das firmas, a produzir eficientemente e a comercializar produtos emmercados distantes – quer nacionais quer internacionais.

O debate recente em nível internacional vem apontando para três tendências principaisna definição e implementação de políticas para o desenvolvimento industrial e tecnológico(Lundvall e Borrás, 1998; Cooke e Morgan, 1998; Winter, 1995; UNCTAD, 1999):


• Mudança de ênfase da promoção de empresas individuais para sistemas regionais deprodução, particularmente aqueles reunindo MPME’s. Observe-se que tal mudança deênfase pode inclusive contribuir para minimizar o tradicional problema deincompatibilidade entre formas usuais de concessão de crédito e necessidades definanciamento às MPME’s.4

• Ênfase na promoção dos processos locais de aprendizado e de inovação e na promoção edinamização das interações entre parceiros.

• Nova ênfase a políticas descentralizadas articuladas e coordenadas em nível nacional esupranacional.

Deve-se observar que as políticas industriais e de inovação em países avançados jáincorporam de alguma forma estas tendências, particularmente no que se refere à UniãoEuropéia. A experiência positiva de arranjos de pequenas empresas vem estimulando amudança do foco nas políticas de apoio a empresas individuais. Desde a década de 80, asanálises de diversas experiências têm demonstrado o dinamismo tecnológico e o potencial dedesenvolvimento inerente a diversos tipos de arranjos de pequenas e médias empresaslocalizadas num mesmo espaço regional. O sucesso de experiências como a dos distritosindustriais da Terceira Itália, do Vale do Silício na Califórnia e, no caso brasileiro, do Valedos Sinos no Rio Grande do Sul, entre outras, apontam para a importância que assume aproximidade territorial e a cooperação na dinâmica inovativa desses sistemas produtivos.

Tais arranjos apresentam características específicas em relação ao contexto sócio-econômico e histórico no qual emergem e a própria identidade territorial, em determinadomomento, passa a resultar de um processo de construção derivado das estratégias de seusatores, da formação de vínculos entre eles e dos processos de aprendizagem coletiva (Lemos eLastres, 1999).

O caso da Terceira Itália é ilustrativo, pois esta região é caracterizada por concentrargrande número de arranjos produtivos locais de pequenas e médias empresas, especializadosna produção de vários itens de setores industriais tradicionais. A competição é intensa, maslimitada a certas esferas das atividades, nas quais as firmas esperam desenvolvercompetências distintas e ganhar diferencial competitivo. Em atividades nas quais aseconomias de escala e o grau de estandardização são importantes, as firmas tendem a formararranjos cooperativos, normalmente apoiados por governos locais.

A cooperação com diversas organizações, de ensino e pesquisa, de treinamento, deprestação de serviços, de fomento, é comum em atividades tais como serviços tecnológicos,gerenciais e comerciais; oferta de infra-estrutura; promoção de negócios envolvendo omarketing nacional e internacional.

Tal cooperação também se estende à provisão de capital, com o financiamento deinstituições financeiras às cooperativas e associações, que são responsáveis por garantir osempréstimos e determinam a distribuição dos fundos entre as firmas participantes. Com estarede de cooperação, as pequenas firmas tornam-se aptas a vender seu produto em mercadosmundiais e ganhar benefícios de economias de escala, enquanto competem fortemente entre si.

4 Em trabalho contratado pelo Banco Mundial para discutir as formas de apoio possíveis e recomendáveis doBanco a PMEs de países em desenvolvimento, Winter (1995), sugere que cada arranjo de PMEs seja tratadocomo um conjunto de recursos econômicos coletivos, ao invés uma coleção de atores individuais.


No entanto, tal cooperação não ganha fôlego na ausência de um agente coordenadorque articule os interesses dos vários agentes atuantes nos arranjos locais. O papel de agentecoordenador é normalmente desempenhado por sindicatos patronais ou associações locais e semostra absolutamente central na promoção dos ganhos coletivos oriundos da organização dosagentes produtores locais.

Note-se também que existe uma literatura pequena mas crescente sobre políticas paraMPME’s em países em desenvolvimento (Lastres et alli., 1999; Lopez e Lugones, 1999;Cassiolato e Lastres 1999; Humphrey e Schmitz 1996, dentre outros) que argumenta que:

• A aglomeração de sistemas produtivos locais é particularmente importante para os paísesem desenvolvimento. Tais arranjos são comuns em uma ampla gama de países, regiões esetores.

• Estes formatos organizacionais reunindo MPME’s são particularmente importantesnaquelas regiões e setores onde os arranjos representam parcela significativa dosinvestimentos do setor privado; simbolizam fortes oportunidades de emprego (em umaconjuntura onde estes se tornam cada vez mais restritos); e, por fim, em muitos casossignificam a possibilidade única (ou mais importante) de promoção do desenvolvimentoeconômico local.

A experiência de diversos arranjos produtivos locais (clusters) demonstra aimportância da articulação entre os diversos atores envolvidos no desenvolvimento industrial,de forma a poder suprir as MPME’s de elementos que individualmente as mesmas teriamdificuldades extremas de obter. O aprendizado nestas empresas pode ser alcançado através dainteração entre as diferentes empresas que compõem o arranjo e entre estas e as instituições deensino e pesquisa e outras que disponham de infra-estrutura e capacitação quanto à troca deinformações tecnológicas e gerenciais, assim como prestação de assistência e de serviçostecnológicos.

Em particular, é importante aprofundar, para o caso brasileiro, o conhecimento sobreos fatores que contribuem para a promoção da sustentabilidade e melhoria de competitividadedas MPME’s, do processo de inovação e dos aspectos sistêmicos inerentes a estes processos,assim como do crescimento e desenvolvimento econômico das regiões que as abrigam parabalizar a escolha de políticas adequadas às especificidades destas empresas. As políticas e osistema de financiamento devem conhecer tais particularidades, assim como devem promovera adequação de seus instrumentos à consecução de tais objetivos. A possibilidade detratamento conjunto de grupos de empresas para o acesso ao financiamento, evidentementepode facilitar este processo.

Portanto, recomenda-se que as políticas de desenvolvimento industrial e tecnológicopassem a focalizar o conjunto de empresas que se aglomeram em clusters. Esse é um passoque pode e precisa ser dado na sequência à adoção pelo setor público das diversas medidasrecentes, já assinaladas, voltadas ao fortalecimento das MPME’s. Essas medidas, enfimadotadas após um longo e injustificado período de ausência de políticas para as MPME’s, sãogerais, ou tecnicamente falando, apresentam um corte “horizontal”. O passo a ser dadoconsiste em refinar e qualificar a política para as MPME’s apresentando agora prioridadesespecíficas (“verticais”), porém perseguindo o objetivo central de promover as interaçõessinérgicas entre elas e outras instituições locais responsáveis por atividades de ensino,pesquisa e outros serviços industriais, financeiros e tecnológicos. Tendo em vista tal


orientação, as sugestões colocam-se em três níveis de prioridades, analisadas a seguir,segundo os diferentes tipos de arranjos principais.

Arranjos Envolvendo Grandes Empresas e MPME’s

No caso de arranjos deste tipo, grandes e médias empresas produtoras organizam umarede de fornecedores especializados de bens e serviços formados, em geral, por empresas depequeno porte que se concentram em torno da empresa-mãe, atuando em parceria para aobtenção do produto de acordo com as especificações desejadas.

Entre outros objetivos, deve-se evitar o que vem acontecendo no País, por parte degovernos (federal, estaduais ou municipais) que, por vezes privilegiam como única alternativaa promoção de grandes empreendimentos dentro de um processo de forte disputa local. Asgrandes empresas, por seu turno, decidem o local de instalação de suas fábricas tendo em vistaapenas os maiores benefícios e incentivos que forem oferecidos, trazendo consigo os seusfornecedores, dificultando o aproveitamento ou desenvolvimento de empresas locaisfornecedoras.

Neste caso, é importante a criação de mecanismos reguladores que minimizem osefeitos desta disputa, em benefício dos locais ou regiões que financiam sua instalação, visandopromover a capacitação inovativa e o fortalecimento de redes e vínculos que contemplem asempresas locais, através da interação entre as MPME’s fornecedoras e a grande empresa. Emtodos os casos de arranjos de grandes empresas com MPME’s, deve-se buscar explorar asrelações inter-firmas para o desenvolvimento sistemático do aprendizado entre fornecedores eusuários de bens e serviços.

Em suma, em que pese particularmente a ênfase atualmente conferida pelas políticasao fortalecimento das grandes empresas, tanto nacionais quanto estrangeiras, recomenda-secriar mecanismos que conduzam à efetiva integração e aprimoramento do conjunto deMPME’s que se articulam em torno das mesmas, fornecendo os necessários bens e serviços.

Em alguns casos, a ação pertinente para aproximar e estabelecer vínculos com agrande empresa pode ser a reunião ou concentração de empresas de pequeno porte de forma agerar empresas de porte maior com correspondente maior capacidade de mobilizar recursosfinanceiros para promover a atualização tecnológica, a redução de custos e o aumento deprodutividade. Não se trata da criação de grandes empresas a partir de empresas de pequenoporte, mas de conferir maior dimensão empresarial em certos setores para que as empresaspequenas e médias acompanhem os padrões e exigências de qualidade e produtividadeexigidos pelas empresas maiores. As recentes mudanças na estrutura de setores como o deautopeças recomendam ações nessa linha, as quais poderiam contemplar um programa doBNDES nos moldes do programa que já foi sugerido de reestruturação empresarial, porémvoltado à empresa de pequeno porte.

Dada a enorme dificuldade que essas empresas encontram no acesso ao crédito de longoprazo mediante repasses do sistema bancário, um grande atrativo de um programa definanciamento destinado à atualização e modernização de empresas de menor porte fornecedorasde empresas de grande porte poderia ser a prerrogativa de que os financiamentos fossemconcedidos pelo BNDES na modalidade direta, desde que para setores previamente selecionadosas empresas apresentassem um programa de reestruturação ou de fusão empresarial.


Arranjos Envolvendo MPME’s de Setores com Maior Dinamismo Tecnológico

Diversas experiências de arranjos de MPME’s localizadas em um mesmo espaço têmdemonstrado, em alguns casos, forte dinamismo tecnológico. Entre os arranjos caracterizadospor dinamismo tecnológico, ressaltam-se clusters de empresas de setores mais avançados,inovadoras, que utilizam mão-de-obra altamente qualificada e possuem estreitas relações esinergias com as instituições de ensino e pesquisa. Neste caso, destacam-se os pólos e parquestecnológicos e as empresas de base tecnológica e evidentemente, incubadoras de empresas debase tecnológica, das áreas de tecnologias de informação e comunicação, biotecnologia,novos materiais, entre outros.

A promoção destes arranjos de empresas de pequeno porte atuantes em setores detecnologias avançadas são fundamentais para difundir inovações e promover a disseminaçãode novas tecnologias por outros setores da economia. Deve-se promover a intensificação dasinergia entre estes arranjos de empresas e as instituições que realizam a pesquisa científica etecnológica e que prestam serviços às mesmas, além de melhores formas de acesso aosmercados.

Recomenda-se, portanto, reforçar os instrumentos que permitam a realização deinvestimentos por parte das empresas. Igualmente recomenda-se que os mecanismostradicionais dos bancos de financiamento ao desenvolvimento industrial e tecnológico sejamrevistos e reestruturados visando em particular lidar com conjuntos de empresas de menorporte, tendo em vista suas características e dinâmicas específicas.

Arranjos Envolvendo MPME’s de Setores Tradicionais

Ressaltam-se, neste caso, arranjos de empresas, que atuam na mesma cadeia produtivae que possuem vínculos e um processo de aprendizado coletivo, existentes em variadossetores tradicionais, como por exemplo, couro-calçadista, têxtil e confecções, cerâmica,alimentos, fruticultura, entre outros. Estes arranjos possuem a capacidade de alavancar odesenvolvimento regional, podendo ser, por vezes, a única alternativa de desenvolvimentolocal. O mercado nacional para estes setores é bastante significativo e a promoção do aumentode sua capacidade inovativa e competitiva pode também ocupar espaços no mercadointernacional.

Deve-se atuar em tais arranjos principalmente através dos sindicatos patronais e dasassociações locais, de forma a incentivar o estabelecimento de uma forte e bem articuladaestrutura institucional local de apoio tecnológico, gerencial e mercadológico, com o reforçode instituições tecnológicas e de prestação de serviços diferenciados. Fundamentalmente,devem ser criados mecanismos que promovam a sinergia entre as diferentes empresas doarranjo e entre estas e os demais agentes, para intensificação do aprendizado interativo,visando o aumento da capacidade inovadora e a competitividade do arranjo.

Cabe ressaltar, especificamente para o caso de políticas de exportação, a importânciada formulação de mecanismos que assegurem a manutenção e consolidação das empresas quevêm participando recentemente da base exportadora nacional. Os objetivos são ampliar aqualidade e o valor agregado dos bens e evitar que as empresas que atualmente são“iniciantes” como exportadoras, tornem-se “desistentes” em curto prazo, uma tendênciaverificada na última década. Para isso, importante seria a atuação focada nos grupos de


MPME’s que estão participando de atividades exportadoras para avaliar as necessidades desuporte e o reforço aos instrumentos de política de aumento de competitividade,particularmente aqueles referentes ao seu desenvolvimento tecnológico e inovativo.

Atenção especial deve ser dada a médias empresas exportadoras que, como já foidestacado, tiveram desempenho mais significativo nos anos 90, tomando-se em consideraçãoque suas possibilidades de sobrevivência e de manutenção de atividades exportadoras sãomaiores, em um quadro de acirrada competição, sendo importante o reforço para aumentar aparticipação relativa de suas exportações.

Salienta-se que a estrutura institucional existente no Brasil para apoio às MPME’s é,sem dúvida, significativa. É necessário, no entanto, que esta estrutura – onde se incluem osorganismos e agências de fomento do governo federal e das demais esferas estaduais emunicipais, instituições de financiamento privadas, assim como instituições como o SEBRAEe a APEX – tenha alta coordenação e articulação efetiva.

É necessário que se busque, ainda, mecanismos de avaliação e de aperfeiçoamentos deincentivo e ações às MPME’s já existentes ou em implantação. Nesse quesito, é muitoimportante dar continuidade à busca de aperfeiçoamentos dos sistemas de garantia (fundo deaval) e das linhas de financiamento e de apoio ao desenvolvimento do microcrédito. Étambém muito importante assegurar continuidade nas demais ações desenvolvidas e aefetivação das metas previstas para o programa “Brasil Empreendedor – Ações para oFortalecimento das Micro, Pequenas e Médias Empresas” e para o Programa REFIS.

Por fim, é importante registrar na formulação de políticas que, por maior que seja oesforço de aumentar a competitividade ou a capacidade de exportações do País, este esforçonão será de grande alcance e sustentabilidade se o foco dar ações não for o aumento dacapacidade inovativa das empresas.


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