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Instituições e "accountability" na teoria democrática contemporânea

Dalson Britto Figueiredo Filho

Publicado em 10/2010. Elaborado em 09/2010.

Discute­se a relação entre a teoria da democracia e a teoria da escolha social, bem como aassociação entre a separação de poderes e a responsabilização democrática.

INTRODUÇÃO

Inegavelmente, o conceito de democracia é um dos temas mais discutidos pela teoria política clássica e contemporânea. Deforma geral, enquanto que a doutrina clássica lançou as bases normativas desse termo, as abordagens positivas concentraramesforços analíticos no sentido de estimar quais são os fatores que influenciam a origem e a permanência de um determinadoarranjo institucional democrático. Em termos metodológicos, isso quer dizer que o arranjo institucional é tratado como variáveldependente. Podem ser incluídos aqui os trabalhos sobre transição de regimes em que o foco da análise se concentra emidentificar os elementos que importam para explicar as ondas de democratização, sejam eles mais estruturais ou agenciais,assim como identificaram Mahoney e Snyder (1999).

Invertendo o lado da variável na equação, grande parte da pesquisa empírica comparada procura estimar o efeito dosdiferentes desenhos institucionais sobre outras variáveis (desenvolvimento econômico, níveis de corrupção, probabilidade decolapso do regime, etc). Nessa linhagem, como bem apontou Amorim Neto (2006), é possível destacar os estudos sobre arelação entre sistema de governo e a sobrevivência de regimes democráticos (Cheibub, Prezeworski e Saiegh, 2004). De acordocom Haggard e McCubins (2003), "a generation of work has shown that institutions affect various political outcomes"(Haggard e McCubins, 2001, p.01). Ou, mais especificamente, como assinalou Melo (2007), muitos trabalhos se preocupamem mensurar o efeito do "desenho institucional e seus impactos sobre dimensões relevantes das democracias contemporâneas"(Melo, 2007, p.01). Aqui o arranjo institucional é operacionalizado como variável independente. O fato é que não se pode negaro peso da dimensão institucional nas explicações sobre o funcionamento dos regimes democráticos. Gradativamente, osespecialistas começaram a incorporar em seus modelos analíticos fatores institucionais que, em menor ou maior grau,constituem as variáveis explicativas. Nesse sentido, esse paper discute algumas questões seminais que norteiam o debateespecializado sobre o funcionamento das democracias contemporâneas a partir de dois principais pontos: instituições eaccountability.

Para tanto, o artigo está divido da seguinte forma: inicialmente faz­se uma breve revisão da literatura que trata da relação entrea teoria da democracia e a teoria da escolha social, concedendo especial atenção aos efeitos da ciclicidade e da regra da maioriasobre o processo de tomada de decisão. Na seqüência, busca­se consolidar o escopo teórico da análise a partir de noções básicasda teoria do principal­agente vis­à­vis sua relação com o desenho institucional e accountability. Além disso, discute­se aassociação entre a separação de poderes e a responsabilização democrática. Na terceira parte, o foco repousa sobre arepresentação e seus desvios. Na última seção apresenta­se as principais conclusões do presente trabalho.

1.A CRÍTICA DE RIKER

A Teoria da Escolha Social (Social Choice Theory) se preocupa fundamentalmente com a forma pela qual as preferênciasindividuais são agregadas em escolhas coletivas. Nas palavras de Riker (1982), "social choice theory is about the way thetastes, preferences, or values of individual persons are amalgamated and summarized into the choice of a collective groupor society" (Riker, 1982, p. 01). Com efeito, durante muito tempo se acreditou que decisões coletivas poderiam ser tomadas apartir da simples agregação de demandas particulares. Tanto a idéia de "bem comum" como o conceito de "vontade geral" quenutriram fortemente a doutrina clássica de democracia partem do pressuposto de que a agregação de interesses individuaispode produzir decisões coletivamente partilhadas.

É justamente contra esse pressuposto que não só Riker (1982) como também outros especialistas vão erigir suas críticas. Porexemplo, Dahl (1961) argumenta que "analysis of individual preferences cannot fully explain collective decisions, for inaddition we need to understand the mechanisms by wich individual decisions are aggregated and combined into collectivedecisions" (CF Immergut, 1998). De acordo com Immergut (1988), as diferentes tradições do neo­institucionalismo tambémrejeitam que interesses individuais podem ser eficientemente agregados e que decisões políticas possam ser baseadas noamálgama de demandas particulares. No original,

"Human interests are so complex, that to speak of summing oraggregating them is merely applying a metaphor to a complicatedprocess. Mechanisms for aggregating interests do not sum but infact reshape interests – by developing new ideas through discussionsand getting some persons to redefine their preferences, by selectingout some interests at the expense of others, or by reducing amultifaceted set of issues to two alternatives that can be voted on"(Immergut, 1998, p. 11).

Tecnicamente, foi a partir do paradoxo de Condorcet, mais contemporaneamente formalizado sob o teorema daimpossibilidade de Arrow (1951) que o problema da agregação de preferências se tornou proeminente no debate especializado.De acordo com Riker (1982),

"In an election with three or more alternatives and three or morevoters, it may happen that when the alternatives are placed againsteach other in a series of pairs comparisons, no alternative emergesvictorious over each of the others: voting fails to produce a clear cutwinner" (Riker, 1982, p. 2).

Ou seja, isso quer dizer que a agregação de preferências individuais racionais pode levar, via regra da maioria, a escolhascoletivas incoerentes. Em especial, é a partir de Riker (1982) que a relação entre a teoria democrática a teoria da Escolha Socialé sistematicamente analisada. Operacionalmente, o elo entre as duas teorias repousa sobre o ato de votar – processo de tomadade decisão via votação que é considerado por Riker (1982) o principal componente do sistema democrático. Em suas palavras,"all democratic ideas are focused on the mechanism of voting" (Riker, 1982, p. 5). É justamente esse componente que tornapossível estudar a relação entre democratic means e democratic ends.

"we can say that voting, which is a main subject in the theory ofsocial choice, is at the heart of both the method and the ideal ofdemocracy. Clearly, therefore, the theory of democracy must beintimately involved with the theory of social choice" (Riker, 1982,p.8).

É nesse sentido que a crítica de Riker (1982) se dirige a um dos pilares da teoria democrática clássica. Não há mais espaço paraa idéia de "governo do povo" na medida em que aos cidadãos cabe, sobretudo, selecionar o governo, via eleições competitivas, enão governar. Para ele, "the kind of democracy that thus survives is not, however, popular rule, but rather an intermittent,sometimes random, ever perverse, popular veto" (Riker, 1982, p. 244). Em síntese, Riker enfatiza, por um lado, que amanipulação dos mecanismos decisórios afeta os resultados das escolhas. Por outro, aponta as patologias da racionalidadecoletiva, demonstrando que um conjunto de indivíduos racionais pode chegar a decisões coletivas incoerentes. A conclusão éde o governo do povo não passa de uma quimera, uma impossibilidade lógica.

1.1 A CONTRA­ARGUMENTAÇÃO DE MCGANN: CICLICIDADE E DELIBERAÇÃO

Uma importante conclusão de Riker (1982) é de que a vontade geral não pode ser revelada através da regra da maioria. Logo, senão é possível determinar a vontade do povo, é tecnicamente impossível fazer com que o governo aja no sentido de contemplaros interesses individuais dos cidadãos via política pública. Anthony McGann (2006) rejeita essas implicações em relação aosefeitos da ciclicidade sobre a democracia. Para ele, "cycling is simply the situation where parties or legislators can combinein a variety of different ways to form a majority coalition" (McGann, 2006, p.3). Ou como definiu Miller (1983), cycling is anormal, indeed beneficial, part of democracy as we know it (CF in McGann, 2006, p.3). McGann argumenta que ao seconsiderar a ciclicidade como a presença de uma alternativa ganhandora então:

"We can provide a meaningful justification of democracy withoutdenying the results of social choice; we can reconcile majority rulewith minority protection; and we can provide a concept of socialreason appropriate for a plural society" (McGann, 2006, p.3).

Ainda, McGann defende que"cycling does not undermine the case for majority rule and a nonminimal conception ofdemocracy. Rather, cycling is an essential to the working of democratic decision making (McGann, 2006, p.04). Alémdisso, ele afirma que as conclusões de Riker a respeito dos resultados da escolha social são questionáveis. McGann concordaque dada a ciclicidade das preferências, não existe um método de agregação razoável que informe uma opção semprevencedora. Todavia, isso não é motivo para julgar a regra majoritária como arbitrária. Para ele, majority rule is the onlydecision rule that is procedurally fair in terms of treating all voters and alternatives equally (McGaan, 2006, p.84).

McGann afirma que as bases lógicas da literatura sobre democracia deliberativa é problemática, logo, suas conclusões tendema ser necessariamente inconsistentes, principalmente a noção de "ideal speech situation" de Habermans. Procedimentosdemocráticos devem ser compreendidos como regras que estruturam a deliberação e não como funções de escolha social quetransformam demandas particulares em escolhas coletivas. Ele critica a idéia de unforced consensus como algo que não podeexistir na política mesmo como uma possibilidade lógica. Também contesta os efeitos da deliberação. Para McGann (2006) seatribui muitos efeitos à deliberação sem que ela necessariamente produza tais resultados.

1.1.1.PORQUE A REGRA MAJORITÁRIA SERIA DESEJÁVEL AFINAL?

Inegavelmente, as eleições constituem um elemento central de qualquer sistema de governo representativo. Para Schumpeter(1942), a função essencial das eleições é selecionar os ocupantes dos cargos eletivos. Mais recentemente, Powell (2005)argumentou que "democracy is identified by the institutional features of universal adult suffrage, free and competitiveelections to choose policy makers, multiple information sources, multiple political parties, and civil and political rights(Powell, 2005, p.62). Para ele, o processo eleitoral pode ser considerado como um momento distinto para penalizar ou premiaros governantes eleitos. Em suas palavras, "the minimal veto on incumbents is the essence of elections as instruments of control"(Powell, 2000, p.11). Ou seja, a capacidade dos eleitores de responsabilizarem seus representantes, reconduzindo os bonsincumbents enquanto que os ineficientes seriam afastados.

Como bem apontou Melo (2007), o potencial de responsabilização varia amplamente em função dos arranjos institucionais ­ou, mais acertadamente, do desenho constitucional de um país (Melo, 2007, p.13). Em relação aos desenhos majoritários,alguns analistas argumentam que a sua adoção tende a reduzir o número de partidos e a aumentar a distorção derepresentatividade (Melo, 2004). De acordo com Powell (2000), sistemas majoritários tendem a produzir governos maisestáveis e responsivos. Além disso, é comumente argumentado que o sistema majoritário perde em representatividade, mas eleganha em eficiência decisório. Ou seja, existe um tradeoff inerente a cada opção de desenho institucional. O quadro abaixoilustra diferentes características dos sistemas majoritário e proporcional em perspectiva comparada.

Quadro 01 ­ Tradeoff do desenho institucional

Distorção derepresentação

Eficiência decisória Paralisia Representatividade

Majoritário + + ­ ­

Proporcional ­ ­ + +

De acordo com Melo (2007), a literatura especializada em ciência política comparada tem superestimado a dimensão daaccountability vertical como um proxy da qualidade democrática, criando inclusive um viés. Para ele, essa tendência semanifesta quando os analistas utilizam o conceito estreito de responsabilização para avaliar a qualidade da governança empaíses que exibem um desenho institucional proporcional.

Tecnicamente, é através da utilização dos modelos de veto players (VP) que muitos estudos apontam a superioridade, no quediz respeito à eficiência decisória e à responsabilização democrática, dos desenhos majoritários em relação aos de corteconsociativo/proporcional. Isso porque o número de VP é negativamente correlacionado com a "decisividade" do governo epositivamente associado à sua "resolutividade" (Cox e McCubbins, 2001). Esquematicamente, o desenho constitucionalinfluencia a separação de poderes (separation of powers) e a separação de objetivos (separation of purpose). Essas duasdimensões, quando combinadas às regras eleitorais, influenciam o número de atores com poder de veto. Em especial, aengenharia constitucional adotada por um determinado país vai regular os referidos tradeoffs.

De acordo com Cox e McCubbins (2001), "decisiveness is the ability of a state to enact and implement policy change.Resoluteness is the ability of a state to commit to maintaining a given policy" (Cox e McCubbins, 2001, p.26/27). O númeroefetivo de atores com poder de veto (NEVP) vai influenciar fortemente a forma pela qual o sistema vai resolver esse tradeoff.Isso porque quanto maior é o NEVP, maior serão os custos de transação, dificultando a mudança (menor decisividade, porém,maior resolutividade). O inverso também é verdadeiro, um sistema mais resoluto deve ser menos capaz de produzir decisões, e,dessa forma, ser menos decisivo, como bem lembrou Melo (2007). A figura a seguir ilustra essa relação.

Figura 01 ­ Tradeoff entre Deciviveness e Resoluteness

No limite, a maximização de decisividade, ilustrado pelo ponto (B) na figura acima, pode levar à instabilidade das políticas. Nooutro oposto, a otimização da resolutividade pode levar à paralisia decisória. O segundo tradeoff apontado por Cox e McCubbins(2001) diz respeito à orientação pública ou privada das políticas públicas. Para eles, quanto maior for o número efetivo deatores com poder de veto, tanto mais orientada privadamente será a política. O contrário também é verdade, ou seja, quantomenor for o NEVP, maior é a probabilidade da política "improve allocative efficiency, and promote the general welfare" (Coxe McCubbins, 2001, p.28). Em síntese, o desenho institucional importa fortemente para explicar características relevantes dofuncionamento das democracias contemporâneas .

2.O PROBLEMA GERAL DA ACCOUNTABILITY COMO PROBLEMA DE DELEGAÇÃO: MORENO ET ALE MCCUBBINS/COX

De acordo com Lupia (2001), a delegação ocorre quando alguém invoca outros para agir em seu nome. Tecnicamente, uma dasprincipais motivações da delegação é a ampliação do espectro de questões que podem ser enfrentadas pelo mesmo indivíduo(principal). De acordo com Melo (2007), "O conhecimento sobre os efeitos de arranjos institucionais distintos sobre acapacidade dos cidadãos de punir ou premiar ampliou­se consideravelmente a partir de contribuições informadas por modelosprincipal­agente" (Melo, 2007, p.01). Enquanto os eleitores são o principal, os representantes são tratados como os agentes.Com efeito, a democracia representativa é permeada por "chains of delegation", para usar a expressão de Strom (2003). Deacordo com a terminologia técnica, o principal pode escolher entre delegar ou não, e o agente pode trabalhar ou não (shrink)(Bendor et all 2001). Nessa relação, é comum a ocorrência de custos no exercício da delegação (agency loss). Tecnicamente, oprincipal (eleitores) vai concentrar esforços no sentido de minimizar problemas de adverse selection e moral hazard. Aseleção adversa pode levar o principal a escolher agentes "errados", ou seja, que não possuem as capacidades e/ou interessesdesejados pelo principal. O risco moral ocorre quando o agente, uma vez escolhido, tem incentivos para agir contrariamente àsdemandas do principal.

Como bem apontou Melo (2007), a transposição desse modelo analítico para estimar o efeito de diferentes arranjosinstitucionais sobre outras variáveis dependentes foi operacionalizada através da idéia de eleições como mecanismo deaccountability. A pergunta seminal é como os eleitores (principal) podem manter o agente (representantes) accountable àssuas demandas? Parte da literatura especializada defende que o desenho institucional é um fator central para explicar aeficiência pela qual o principal poder influenciar o agente a cooperar com os seus interesses. Isso porque ele vai influenciar nãosó a separação de poderes (separation of power), mas também a separação de objetivos (separation of purpose). Por exemplo,Strom (2003) argumenta que "the choice and design of a parliamentary system has particularly implications for the formsand severity of political agency problems" (Strom, 2003, p.55). Para Cox e McCuubins (2001), "The primary tools thatpeople retain in order to ensure appropriate behavior on the part of their representatives are two: the power to replacethem an election time and the power to set constitutional rules of the political game"(Cox e McCubbins, 2001, p.21). Para elesexistem três principais cadeias de delegação:

"1) the sovereign people delegate decision­making power (usuallyvia a written constitution) to a national legislature and executive(…); 2) delegation occurs when the details of the internalorganization legislature and executive are settled (…); 3) thelegislature and the executive delegate to various bureaus andagencies to execute the laws" (Cox e McCubbins, 2001, p.21/22)

Moreno, Crisp e Shugart (2000) alertam que sistemas presidencialistas naturalmente produzem múltiplos agentes (presidentee congressistas se unicameral, se bicameral esses dois mais o senado). No outro oposto, sistemas parlamentaristas podem sermelhor compreendidos como uma cadeia de relações hierárquicas em que cada principal possui apenas um agente. Mais umavez, a variável chave para explicar essas diferenças é o desenho constitucional. Esquematicamente, o desenho constitucional(DC) define as regras eleitorais (RE) que por sua vez estabelece o tipo de delegação que será produzida e, esta, influenciadiretamente a efetividade da accountability. Moreno, Crisp e Shugart (2000) apontam dois mecanismos que podem serutilizados para evitar que os agentes (políticos eleitos) não oprimam o principal (eleitorado). São eles: 1) nested hierarchies(típico de sistemas parlamentaristas) e 2) Horizontal Exchange (comum em sistemas presidencialistas).

Em particular, Moreno, Crisp e Shugart (2000) defendem que sistemas presidencialistas utilizam uma mistura deaccountability vertical + horizontal exchange, concentrando esforços analíticos sobre a relação dessas duas dimensões.Moreno, Crisp e Shugart (2000) argumentam que a natureza da relação de accountability vertical entre eleitores e políticos éum fator decisivo para explicar o funcionamento de mecanismos de horizontal exchange. A variável explicativa repousa sobreo tipo de conexão entre o principal e o agente. Essa relação de accountability vertical entre o Executivo e a maioria parlamentarproduz partidos mais programáticos e disciplinados. Em sistemas presidencialistas, a conexão é direta, via eleiçõespresidenciais. Moreno, Crisp e Shugart (2000) enumeram algumas condições para que o sistema de horizontal exchange sejaeficiente. São elas: 1) separation of origin and survival; 2) overlapping functions; 3) Countervailing ambitions. Esseselementos, quando considerados em conjunto, dependem do sistema de delegação que por sua vez é moldado pelo tipo dedesenho constitucional.

2.1 As pré­condições institucionais para uma accountability efetiva em Powell e Arato

[01]

Powell (2005) afirma que "in a democracy responsiveness cannot depend solely on the good will of policy makers.Responsiveness implies that institutionalized arrangements, and above all elections, reliably connect citizens to those whomake policy in their name" (Powell, 2005, p.63). Ou seja, é necessário estabelecer mecanismos institucionais que conectem oseleitores aos seus representantes, conferindo aos primeiros a possibilidade de avaliar o desempenho desses últimos.Canonicamente, as eleições são consideradas o principal mecanismo de responsabilização dos governantes pelos eleitores. Afigura abaixo ilustra o encadeamento desses elos.

Figura 02 ­ Modelo de Powell (2005)

De acordo com a literatura especializada, existem dois principais temas relacionados à eficiência dessas cadeias. O primeirodeles refere­se ao debate sobre desenhos majoritários versus proporcionais. Segundo Powell (2005),

"The majoritan goal is directly to convert citizens’ expressed votingpreferences into governments with exclusive policy­making power.Proportionalists, by contrast, favor institutions that first channelinto the legislature the various major configurations of citizenpreferences – weight, of course, according to the respective sizes ofthe groups holding those preferences" (Powell, 2005, p.65).

O segundo diz respeito aos efeitos do presidencialismo e do parlamentarismo sobre a capacidade dos eleitores manterem seusrepresentantes accountable. A despeito dos efeitos dessas duas dicotomias (majoritarismo versus proporcionalismo epresidencialismo versus parlamentarismo) Powell (2000) identifica alguns elementos que facilitam a responsabilizaçãodemocrática. São eles:

"A first condition is that citizens must know who is responsible forpolicy making. A second condition is that they must have fairopportunity to cast meaningful vote for or against the policymakers.Given these two conditions, they could use their votes to retain thegood policymakers and send the bad ones packing" (Powell, 2000,p.51).

Ou seja, a clareza de responsabilidades é uma condição importante para que as eleições funcionem efetivamente comoinstrumentos de controle dos representados sobre os representantes. Como ficou evidente ao longo desse trabalho, o desenhoconstitucional é um fator chave para explicar o maior ou menor grau de clareza de responsabilidades de um determinadoregime. Logo, quanto maior a concentração de poder (quanto mais majoritário for o desenho institucional), maior será não só aidentificabilidade dos governos futuros como também a clareza de responsabilidades, dessa forma, maior é a capacidade doseleitores de penalizar ou recompensar o desempenho dos incumbents. Ou seja, há também um tradeoff entre a fragmentaçãodo poder e a clareza de responsabilidades. A figura abaixo ilustra essa relação.

Figura 03 ­ Tradeoff entre fragmentação do poder e clareza de responsabilidade

No ponto (A), enquanto o regime maximiza clareza de responsabilidades tende a concentrar autoridade. No outro oposto, aexcessiva fragmentação do poder, ilustrada pelo ponto (B), implica em redução da capacidade dos eleitores identificarem"quem fez o que". E, como já foi dito, a baixa visibilidade em relação ao comportamento dos representantes influencianegativamente a capacidade dos eleitores utilizarem as eleições como mecanismo de controle, ou seja, como instrumento deaccountability.

2.1.2 Separação de poderes e accountability: Ackerman e Samuels

Desde Aristóteles que os especialistas se preocupam em identificar o melhor desenho constitucional. Empiricamente, procura­se estimar em que medida diferentes desenhos institucionais produzem resultados distintos (o pressuposto é de que o arranjoinstitucional importa fortemente para explicar os political outcomes) e, do ponto de vista normativo, busca­se adotar o melhordesenho institucional. Para Ackerman (2000), o modelo em que o primeiro ministro governa com o apoio do legislativo é o maisadequado para garantir os três princípios básicos da separação de poderes: democracia, profissionalismo e a proteção dedireitos fundamentais. Ele demonstra como a separação de poderes, formalmente materializada em presidencialismo, vaiinfluenciar negativamente a capacidade do governo de implementar os referidos princípios.

Ao considerar a dimensão da legitimidade democrática – o autor expõe as desvantagens do presidencialismo em relação aoparlamentarismo. Tecnicamente, ele compara as virtudes e os vícios do presidencialismo e o modelo clássico de Westminster,afirmando que regimes presidencialistas tendem a gerar não só crises de governabilidade, mas também apresentam uma maior

probabilidade de degeneração em regimes autoritários. Outra variável que segundo Ackerman (2000) está intimamente ligadaao desenho presidencialista (desde que utilize sistema de reapresentação proporcional) refere­se ao efeito negativo que onúmero de partidos exerce sobre a estabilidade da coalizão do governo. Um desenho constitucional que combina separação depoderes mais eleições proporcionais produz, ou tem maior probabilidade de produzir, uma série de efeitos negativos sobre osprincípios da democracia, do profissionalismo e da defesa de direitos fundamentais. Essa é a essência do argumento deAckerman (2000).

Samuels (2007), por outro lado, vai desafiar algumas dessas conclusões, conferido especial atenção a quatro questões: 1) emque medida a separação de poderes influencia a decisiveness e resoluteness?; 2) qual é o impacto do cabinet sobre o processo eresultados políticos entre regimes democráticos?; 3) a separação de poderes contribui para crises ou colapso do regime?; 4) deque forma a separação de poderes afeta como nos pensamos a respeito da representação democrática e accountability?

Operacionalmente, Samuels utilizada a distinção proposta por Shugart e Carey (1992) para identificar as principais diferençasentre presidencialismo e parlamentarismo. São elas: 1) separate origin and survival of executive e legislative branches; 2)constitutionally guaranteed executive authority to execute the laws e 3) chief executive control over cabinet. A separação deorigem (1) é definida pelo processo de seleção dos representantes dos poderes Executivo e Legislativo. Quando a alocação decadeiras no legislativo é independente tem­se um sistema presidencial. A separação de sobrevivência é o princípio pelo qual ogoverno termina. Ao considerar a separação de poderes e seu impacto sobre a decisividade e resolutividade, ele levanta quatrohipóteses, quais sejam: 1) é menos provável que um sistema presidencialista puro altere o Status Quo; 2) o sistema presidencialvai promover menos mudança dentro do policy space; 3) o sistema presidencial vai gastar mais tempo para sair do SQ Política x; 4) os custos de transação também serão maiores em sistemas presidenciais (side payments).

Além disso, Samuels (2007) procura estimar o efeito da separação de poderes sobre a percepção dos cidadãos em relação aosseus governos (confiança e responsividade). Ele contesta a visão amplamente difundida de que os sistemas presidencialistassão menos decisivos do que os parlamentaristas, dificultando a responsabilização dos representantes pelos representados.Também, considera inadequada a dicotomia entre desenhos majoritários e proporcionais na medida em que a maioria dospaíses combina elementos comuns aos dois modelos. Samuels rejeita a idéia de que a clareza de responsabilidade é umelemento que facilita que os eleitores mantenham os governantes accountable. Para ele, o foco deve ser sobre "the nature ofattribution of political responsability" (Samuels, 2007, p.721). Ou seja, os eleitores devem responsabilizar mais fortemente osrepresentantes eleitos diretamente do que os primeiros ministros (eleição indireta). Para ele, "clarity of responsability canobscure the degree of attribution of responsability, but if voters do not first attribute responsability to an actor then thecomplexity of the political system is irrelevant for accountability" (Samuels, 2007, p.721). Afirma, por fim, que emdeterminados contextos a responsabilização é maior em sistemas presidencialistas e semi­presidencialistas do que em regimesparlamentaristas.

3. A REPRESENTAÇÃO E SEUS DESVIOS: CLIENTELISMO E CORRUPÇÃO EM KITSCHELT

De acordo com Kitschelt (2000), grande parte das pesquisas sobre competição política em regimes democráticos assumem queos mecanismos de accountability que ligam os eleitores às elites políticas funcionam via o programa do partido e os resultadosobtidos pelos representantes na implementação de políticas (voto retrospectivo). Esse pressuposto não leva em consideraçãooutras formas de ligação entre eleitores e eleitos, por exemplo, carisma político individual e clientelismo. Kitschelt (2000)considera que o modelo de accountability que conecta os eleitores aos representantes, via conteúdo programático dasplataformas partidárias, tem sido dominante na pesquisa comparada. Isso, segundo ele, influenciou negativamente aquantidade e a qualidade dos estudos que utilizam os outros elos (carismático e clientelista). Para isso, Kitschelt (2000), retomaos dois problemas centrais que os partidos precisam solucionar em sistemas democráticos, assim como sugeriu Aldrich (1995).São eles: a) problemas de ação coletiva; b) problemas de escolha social (agregação de preferências individuais em decisõescoletivas).

Idealmente, se um partido não concentra esforços na resolução desses problemas, Kitschelt argumenta que é autoridadecarismática de um ou poucos líderes que mantém o grupo coeso. Por outro lado, se os políticos se concentrarem apenas emadministrative technical infrastructure sem conceder atenção ao problema de agregação de preferências o elo gerado entrerepresentantes e representados será do tipo clientelista. Para o autor, clientelismo se caracteriza por reciprocidade,voluntarismo, exploração e dominação. Ainda, ele distingue dois tipos de clientelismo: a) tradicional (mais personalizado); b)moderno (mais impessoal).

Kitschelt (2000) diferencia os elos clientelistas dos programáticos. Nesse último, os partidos oferecem pacotes de políticas quebeneficiarão os eleitores indiretamente, sem incentivos seletivos. Isso não quer dizer, todavia, que partidos programáticosnecessariamente proverão bens coletivos enquanto partidos clientelistas produzirão automaticamente bens particulares. Nessesentido, o autor defende que é muito mais fácil identificar os aspectos procedimentais de troca entre eleitores e políticos do quea natureza teleológica entre os programas partidários. Dessa forma, o elemento constitutivo básico dos modelos programáticos éque os partidos solucionam seus problemas de agregação de preferências (social choice problems) através do desenvolvimentode policy packages que tornam possível mapear temas em uma dimensão partidariamente competitiva. Na medida em queessas dimensões servem como atalhos informacionais, elas produzem clivagens entre os eleitores e os diferentes partidos.

O referido autor argumenta que em democracias clientelistas a corrupção é um elemento constitutivo, enquanto que emmodelos programáticos pode ser acidental. Ao considerar a questão de se os modelos programáticos e clientelistas sãoexcludentes ou se retroalimentam mutualmente, o autor acredita que é possível combinar corrupção e clientelismo com

ideological politics, desde que em níveis residuais. Isso porque se um modelo é fortemente programático ela também não podeser fortemente clientelista.

Kitschelt (2000) discute as teorias comumente utilizadas pela literatura para explicar o nível de desenvolvimento partidário. Aprimeira delas é a da modernização econômica. O argumento é de que em sistemas economicamente subdesenvolvidos ospartidos tenderão a patronagem, clientelismo e corrupção. A medida em que o sistema se desenvolve, os partidos seinstitucionalizam, tornando­se mais programáticos. A segunda é o nível de educação. Isso porque quanto maior for aescolaridade média da população maior é a probabilidade dela perceber os custos do clientelismo. Um outro elementoutilizado para explicar a emergência de um ou outro modelo de ligação entre eleitores e representantes é seguinte binômio:regras eleitorais + relação Executivo­Legislativo. Quanto mais as regras incentivarem o personalismo, maior é a probabilidadede clientelismo.

No que diz respeito à relação Executivo­Legislativo, Kitschelt (2000) argumenta que sistemas presidencialistas são maispropensos ao clientelismo do que regimes parlamentaristas, elencando quatro mecanismos explicativos: 1) personalização dacompetição política; 2) essa personalização incentiva a difusão de catchall appeals; 3) o processo de construção de maioriaparlamentar também incentiva o clientelismo; 4) os congressistas, por não serem responsáveis pela permanência do chefe doExecutivo podem deliberadamente negar apoio em troca de benefícios particulares para suas clientelas. Mais uma vez ganhaforça o argumento de que o desenho institucional é um fator chave para explicar uma série de importantes dimensões dasdemocracias contemporâneas.

3.1.O PAPEL DOS PARTIDOS NA AGREGAÇÃO DE INTERESSES

Uma importante contribuição a respeito da função dos partidos políticos foi feita por Jonh Aldrich (1995). Diferente de Downs(1957) que desenvolveu um modelo espacial de competição eleitoral em que as plataformas dos partidos são formuladas a partirdas preferências dos eleitores para vencer as eleições, Aldrich (1995) enfatiza a importância das instituições e do contextohistórico para compreender o surgimento e funcionamento dos legendas partidárias. Para ele, os partidos políticos foramcriados para resolver três tipos de problemas: 1) regular a competição; 2) viabilizar decisões no interior do governo; e 3)convencer o eleitorado a se mobilizar e votar. Em termos mais técnicos, isso quer dizer que os partidos servem não só parasolucionar dilemas de ação coletiva como também problemas de agregação de interesses individuais em decisões coletivas(social choice).

De acordo com Kitschelt (2000), é o investimento na infra­estrutura organizacional administrativa do partido que facilita asolução de dilemas de ação coletiva. Para lidar com o problema da escolha social, o referido autor sugere que os partidos deveminvestir na construção de uma plataforma programática. Esse programa reduzirá os custos de coleta de informação já querepresenta um atalho informacional em que o eleitor pode antecipar a posição de um político individual/partido sobre umdeterminado tema.

Já foi dito que o desenho institucional influencia fortemente o desenvolvimento do sistema partidário. Dessa forma, grandeparte da literatura especializada tem concentrado esforços analíticos em estimar em que medida as regras eleitoraisinfluenciam uma série de variáveis dependentes, entre elas, o comportamento individual dos congressistas. Em especial, desdeDurverger (1954) que os cientistas políticos sabem que o tipo de regra eleitoral é um fator chave para entender ainstitucionalização das legendas partidárias. Isso porque enquanto que a plurality rule tende a produzir sistemas bipartidários,desenhos proporcionais influenciam positivamente o número efetivo de partidos. Esse argumento ganha mais força em distritosde grande magnitude. Teoricamente, quanto mais candidate­centered forem as regras eleitorais, menor é a eficiência dospartidos como mecanismo de agregação de interesses. Da mesma forma, a baixa institucionalização dos partidos implica menosregularidade nos padrões e regras de competição, raízes mais frágeis na sociedade e personalização (Mainwaring, 2001). Emsíntese, as regras eleitorais influenciam o tipo de relação que vai ser estabelecida entre representantes e representados (+partidária ou + personalista).

Shugart (2001) identifica três variáveis que influenciam o nível de personalização do processo eleitoral. São elas: 1) O processopelo qual os partidos selecionam os candidatos; 2) a possibilidade oferecida aos representados para votarem em seusrepresentantes; 3) a magnitude do distrito eleitoral. Similarmente, para Samuels (2001), existem determinados sistemaseleitorais que incentivam, ou mesmo exigem, estratégias de voto pessoal. Nesses sistemas, o partido não representaeficientemente um atalho informacional para eleitores desinformados, dificultando assim a identificabilidade das ações e aclareza de responsabilidade.

Dentre as teorias positivas sobre o funcionamento do Legislativo – distributiva, informacional e partidária ­ é justamente essaúltima que rompe com a visão canônica de que os partidos são fracos na arena legislativa. Os partidos, para utilizar a expressãode Gary Cox e Matthew McCubbins, ajudam a evitar "ineficiências eleitorais". Em uma palavra, seja para desempenhar afunção de coordenação (Cox e McCubbins, 1993), seja para minorar os problemas incorridos durante a delegação (Kiewiet eMcCubbins, 1991), não resta dúvida de que os partidos passam a assumir um papel diferente do que era anteriormente definidopela sabedoria convencional. De acordo com Pereira e Mueller (2003),

"Pode­se atribuir aos trabalhos de Gary Cox (1987) e Cox eMcCubbins (1993) as tentativas mais elaboradas de "bring the partyback in" para explicar o comportamento legislativo não comomotivado pelos benefícios decorrentes da "conexão eleitoral", massim orientado pelas restrições das regras e procedimentoscentralizadores presentes na arena legislativa, que colocam ospartidos políticos em vantagem sobre os deputadosindividualmente" (Pereira e Mueller, 2003, pp.737).

Seja como for, parece inegável a importância dos partidos políticos ora como fatores independentes ora como variáveldependente nos modelos de explicação do funcionamento dos sistemas democráticos elaborados pela ciência políticacontemporânea. Com efeito, estimar acuradamente os efeitos da arena eleitoral sobre a parlamentar ou o inverso ainda é um dosmaiores campos de incerteza da ciência política contemporânea, em especial, no Brasil. Inegavelmente, os estudos seminaisnessas temáticas foram produzidos pela literatura norte­americana e muitos deles influenciaram de forma decisiva a formaçãoda agenda de pesquisa que investiga o comportamento legislativo em nosso país (Limongi, 1994). A tarefa de estimar em quemedida as variáveis eleitorais e partidárias são fatores decisivos neste âmbito ocupa aqui muitas das melhores cabeças do ramo.Concordando com Limongi (2002), acredito que isto é fruto do processo de institucionalização sofrido pelo Brasil no períodopós 1988. Entretanto, se as divergências parecem alcançar alto nível de efervescência, a produção científica sobre o tema aindatem muita estrada para percorrer (Santos, 2002).

4. CONCLUSÃO

Esse trabalho concentrou esforços analíticos em discutir a influência de dois elementos seminais presentes na discussãocontemporânea sobre a democracia, quais sejam, instituições e accountability. Claro está que não se pretendeu aqui explorartodos os pontos relevantes apontados pela literatura especializada, nem tampouco exaurir a totalidade das relações entre um eoutro elemento. Isso seria demasiadamente inadequado e dificilmente exeqüível.

A idéia central foi estabelecer, sempre que possível, uma perspectiva analítica comparada entre alguns autores igualmenteimportantes. Com efeito, foi possível notar claramente que não só a dimensão institucional como também a accountabilitydemocrática são variáveis amplamente utilizados pelos modelos de explicação elaborados pela ciência política contemporâneamais positiva.

Dessa forma, o principal objetivo desse artigo foi argumentar a favor do papel central que instituições e a responsabilizaçãopassam gradativamente a assumir nos modelos de explicação. Isso porque durante algum tempo houve uma tendência arelegar as variáveis institucionais ao segundo plano, para dizer o mínimo. Acredito fortemente que é possível identificar aolongo do desenvolvimento da ciência política contemporânea determinadas questões que apesar de terem sido analisadas sobperspectivas diferentes e até mesmo antagônicas conservam, em maior ou menor grau, uma essência comum: instituiçõesimportam.

Esse é o fator central que possibilita a continuidade das discussões e a cumulatividade do conhecimento. Mais do que isso, éjustamente a contribuição do neo­institucionalismo que permite que ciência política contemporânea seja capaz de tentaroferecer explicações mais robustas aos "novos" problemas enfrentados pela disciplina. Em uma frase: negar a importância e arelevância das instituições para compreender os problemas contemporâneos é negar a própria essência da ciência política.

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NOTA

Autor

Dalson Britto Figueiredo Filho

Atualmente é professor Adjunto I do Departamento de Ciência Política e vice­coordenador doPrograma de Pós­graduação em Ciência Política (PPGCP ­ UFPE). Doutor em Ciência Políticapela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE, 2012). Foi pesquisador visitante naUniversidade de Indiana (Bloomington, 2014), na William Mitchell College of Law (Saint Paul,

2011) e na Universidade de Wisconsin (Madison, 2009). Mestre em Ciência Política (UFPE, 2009) e bacharel emCiências Sociais (UFPE, 2005) com graduação sanduíche na Universidade do Texas (Austin, 2003).

Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

FIGUEIREDO FILHO, Dalson Britto. Instituições e "accountability" na teoria democrática contemporânea. Revista JusNavigandi, Teresina, ano 15, n. 2650, 3 out. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/17543>. Acesso em: 15 maio2015.

Cabe lembrar que Melo (2007) adverte que avaliações de possíveis ineficiências políticas e institucionais são muitas vezes baseadas em conceitos e instrumentosreconhecidamente de cunho normativo que geralmente não são consistentes com o desenho constitucional dos países analisados. Ainda, essas avaliações podemincentivar demandas por reformas que são inteiramente inconsistentes. Por exemplo, em determinados contextos pode haver uma grande clareza deresponsabilidades, todavia, os eleitores simplesmente não concedem atenção sistemática à coleta de informação, devido ao seu alto custo, tornando­se racionalmentedesinformados (Downs, 1957). Logo, eles poderão encontrar dificuldades para utilizar as eleições como mecanismo de accountability. Em um outro cenário, por maisque um determinado cidadão procure se informar a respeito das atividades governamentais, incumbents e challengers podem se engajar em uma política deliberada decredit claim e blame­shifting e acabar confundindo o eleitor. Poucos analistas discordariam de que tal procedimento pode diminuir a eficiência do processo eleitoralcomo mecanismo de accountability. Ao apresentar essa ressalva teórica não se pretende aqui desconsiderar a validade dos estudos anteriormente mencionados. Issoseria demasiadamente inadequado. Pelo contrário, sugere­se apenas que os resultados dessas pesquisas não devem ser tomados como modelos definitivos já que suasconclusões se baseiam na análise da visão majoritária de desenho institucional.