IMUNIDADES PARLAMENTARES

Imunidades parlamentares, nas palavras de ALEXANDRE MORAIS(2001, p.388), são:

" garantias funcionais, normalmente divididas em material e formal, são admitidas nas Constituições para o livre desempenho do ofício dos membros do Poder Legislativo e para evitar desfalques na integração do respectivo quorum necessário para deliberação."

As imunidades são concedidas ao parlamentar em razão da função exercida e não da sua pessoa. É garantia de independência para melhor e fielmente desempenhar seu mister, livre de quaisquer pressões, razão pela qual não se apresentam como circunstância ensejadora de mácula ao princípio da igualdade constitucionalmente proposto.

São, de acordo com o conceito suso exposto, bifurcadas em materiais e formais.

A imunidade material é aquela que garante ao parlamentar a não responsabilização nas esferas penal, civil, disciplinar ou política por suas opiniões, votos e palavras.

Não há na doutrina um concenso acerca da natureza jurídica dessa imunidade. Existem posicionamentos, por exemplo, vislumbrando a imunidade, que ora tratamos, como causa funcional de isenção de pena, enquanto outros a entendendo como causa excludente do delito.

A imunidade material é extensiva aos Deputados Federais e Senadores, bem como aos Deputados Estaduais. Com relação aos Vereadores, esta imunidade esta restrita aos limites do município no qual exerce seu mandato.

A garantia trazida pela imunidade sob comento, não sede espaço para que findo o mandato possa então ser processado o parlamentar pelo possível delito que tenha sido cometido enquanto no seu desempenho. Razão pela qual a doutrina a denomina de absoluta.

O instituto vem narrado pelo art. 53, caput, da Lei Magna, que sofreu recente alteração pela Emenda Constitucional nº 35, de 21 de dezembro de 2001.

A anterior redação do dispositivo assim rezava:

"Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos."

Após a alteração mencionada, passou o dispositivo a ter seguinte oração:

"Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos."

Apesar da amplitude fornecida pelo novo artigo, em recente decisão do Supremo Tribunal Federal, já quando em vigor, portanto, a Emenda 35, foi reiterada a inclinação do Pretório Excelso no sentido de que a inviolabilidade que ora se discute, é restrita apenas às opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato ou em razão dele, ainda que fora do recinto da Casa Legislativa, materializando o nexo de causalidade entre a imunidade e o desempenho da função.

A imunidade formal ou relativa é concedida apenas a Deputados Federais e Estaduais e Senadores. Compreende duas vertentes, quais sejam: a prisão e o processo de parlamentares.

A prisão daquele que exerce mandato no Poder Legislativo, após a expedição do diploma, só pode ocorrer na hipótese de flagrante de crime inafiançável, oportunidade na qual os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. Ressalte-se que referida imunidade abrange a prisão civil e penal, salvo na hipótese mencionada, inclusive em casos como o do depositário infiel, constitucionalmente prevista.

De outro ângulo, tem sido o Supremo Tribunal Federal favorável à tese da prisão de Parlamentar em virtude de sentença judicial trânsita em julgado, tendo em vista que a imunidade relativa não abarca a proibição de execução de pena privativa de liberdade imposta ao membro do Congresso Nacional após o devido processo legal.

Houve com relação à prisão, após a entrada em vigor da Emenda suso referida, a exclusão do requisito de ser a deliberação da Casa por voto secreto que constava do antigo § 3º, do art. 53, da Constituição Federal.

A mudança significativa que ocorreu com a alteração da Lei Maior pela Emenda Constitucional 35/01 se deu, entretanto, com relação ao processamento dos membros do Congresso Nacional. Exigia o § 1º do art. 53 uma licença por parte da Casa a qual pertencia o Parlamentar acusado de ilícito para que este pudesse, então vir a ser processado pelo Órgão competente. O Supremo Tribunal Federal antes de receber a denúncia, ou para prosseguir no feito contra o membro do Congresso Nacional, solicitava a mencionada licença, que se não fornecida ou negada, provocava a suspensão do prazo prescricional enquanto durasse o mandato.

A atual redação do art. 53, em seu § 3º, retirou expressamente a necessidade de prévia licença da Casa para efeito de processar o Parlamentar acusado de ilícito. O Órgão de Cúpula do Poder Judiciário brasileiro recebe a denúncia por crime ocorrido após a diplomação e dá ciência à respectiva Casa Legislativa que, por iniciativa de partido político nela representado, poderá, pelo voto da maioria de seus membros , até a decisão final, sustar o andamento da ação. Havendo a sustação do processo, haverá a conseqüente suspensão do lapso prescricional, enquanto durar o mandato, segundo o § 5º do mencionado dispositivo legal.

O parágrafo 4º, do art. 53, da Carta Magna, prevê o prazo de quarenta e cinco dias improrrogáveis, para análise do pedido de licença a partir de seu recebimento pela Mesa Diretora correspondente. A doutrina ainda é tímida sobre a conseqüência da omissão da

análise do pedido dentro desse lapso temporal por parte da Casa respectiva. Algumas manifestações ocorrem no sentido de não prejudicar a possibilidade de sustação, mesmo que a decisão ocorra após os quarenta e cinco dias, principalmente pelo que está disposto no parágrafo 3º, materializado na expressão até a decisão final.

A entrada em vigor da Emenda Constitucional 35/01 trouxe à discussão o campo de incidência desta norma, para se saber precisamente se esta alcançaria apenas os casos vindouros ou se também lançaria efeito sobre o passado, gerando a possibilidade de imediato processamento de Parlamentares até então suspensos em virtude da necessidade da concessão de licença por parte da Casa Legislativa.

Sobre este assunto, há que se observar que as normas constitucionais possuem incidência imediata, salvo disposição expressa desta em sentido contrário. Foi nesse sentido, acatando este entendimento, que o Supremo Tribunal Federal, em recente decisão ( Informativo 266), acolheu a tese da aplicação da norma da Constituição Federal, alterada pela referida Emenda, de forma imediata. Significa, pois, que os casos que estavam suspensos pela ausência de deliberação sobre o pedido de licença, já podem ter suas denúncias recebidas por aquele Colegiado competente e, ainda, aqueles pleitos concessivos que outrora tinham sido indeferidos, impossibilitando o processo contra o Parlamentar, perdem eficácia, permitindo, com isso o imediato andamento do feito.

As mudanças que ora discorremos atingem também os que exercem mandato legislativo a nível estadual.

Com a diplomação os possuidores de mandato no Poder Legislativo Federal, passam a ser processados e julgados perante o Supremo Tribunal Federal, nos crimes comuns, consubstanciando a prerrogativa de foro, que é conferida em razão da função e não da pessoa. Entendia tal Tribunal que esta prerrogativa acompanhava o parlamentar mesmo após o término de seu mandato. Era o teor de sua súmula 394. Em 25 agosto de 1999, ao julgar a Questão de Ordem suscitada no Inquérito n.º 687-SP, esse entendimento foi modificado e agora vislumbra-se que o foro privilegiado só permanece com o parlamentar enquanto durar o exercício de seu mandato.

Crime comum, em consonância com entendimento do Supremo Tribunal Federal, abrange todas as modalidades de infrações penais, inclusive crimes contra a vida e as contravenções penais, assim como crimes eleitorais.

Por fim, vale ressaltar que, penas a prerrogativa de foro prevalece na hipótese deste parlamentar vir a ocupar algum Ministério do Poder Executivo, ou outro cargo público que não seja incompatível com o seu mandato, não subsistindo, assim, neste caso, nem a imunidade formal, nem a imunidade material.

Pollyanna Mara de Castro Aguiar.Advogada em Natal.

Imunidades do Presidente da RepúblicaEstao tratadas nos artigos 86, §3º e §4º.

O §3º trata da imunidade formal relativa à prisão.O presidente só poderá ser preso após o trânsito em julgado da sentença condenatória. Ele não poderá sofrer prisões cautelares enquanto estiver nessa função.

§ 3º - Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão.

O §4º trata da chamada imunidade material relativa.Durante o curso do mandato, o presidente só poderá ser punido por atos praticados no exercício de sua função. Por atos estranhos ele não poderá ser responsabilizado no curso do mandato.Nesse caso, a prescrição ficará suspensa e, findo o exercício do cargo, poderá ser proposta ação penal.

§ 4º - O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.

Mesmo durante a vigência do mandato, um crime praticado na vida privada pode gerar alguma consequência (não na esfera criminal, mas sim na esfera político-administrativa, pois o Senado pode considerar que houve uma infração político-administrativa e pode aplicar a pena de impeachment).

Essa imunidade material só se aplica à responsabilidade criminal do presidente da república (Inquérito 672). Não se aplica às responsabilidades civil, fiscal ou politico-administrativa.

Essas imunidades se aplicam a governadores e prefeitos?Não, nem se houver previsão expressa na Constituição Estadual ou lei orgânica municipal.As imunidades são excepcionais; elas restringem o princípio republicano (que tem como corolário natural o dever de responsabilização de autoridades públicas que cometam ilícitos).Se a constituição só deu expressamente essa imunidade ao presidente, não se pode utilizar o raciocínio de simetria.

Quanto à prerrogativa de foro, o presidente é julgado no STF por crimes comuns e no Senado por crimes de responsabilidade.

Em relação a ações cíveis propostas em face de atos praticados pelo presidente da república, quais devem ser ajuizadas no STF? Mandado de segurança, mandado de injunção, habeas corpus e habeas data, contra atos omissivos ou comissivos.

Não há competência do Supremo para ações civis públicas e ações populares propostas em face de atos do presidente.Em relação à ação de improbidade também não há foro por prerrogativa de função (a lei 10628 foi declarada inconstitucional).

É possível concomitância entre ação de improbidade e ação por crime de responsabilidade?Há um precedente do Supremo de que só cabe a ação por crime de responsabilidade quanto aos agentes políticos.

Em relação à ex-detentores de cargo público, não se aplica o foro por prerrogativa de função.

Findo o mandato, o processo desce à justiça ordinária.

IMUNIDADES DOS VEREADORES

 – introdução

                       

                        A Constituição Federal de 1.988, em seu artigo 29, inciso VIII, prevê, expressamente, a inviolabilidade dos Vereadores “por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município”.

                        Esta prerrogativa demonstra à condição de agente político concedida pelo constituinte ao Vereador, haja vista que esta imunidade antes se restringia apenas aos congressistas.

                        Com a clareza que lhe é peculiar, Petrônio Braz assevera que a imunidade material por ser “um direito de ordem política, choca-se com o direito do cidadão, de ordem social [...] mas é indispensável ao exercício do mandato eletivo”.[1]

                        Das sempre oportunas lições do mestre De Plácido e Silva extraímos que imunidade, de um modo geral, pode ser considerada como prerrogativa concedida, legalmente, aos delegados do povo, a fim de que possam exercer livremente seu mandato.[2]

                        Portanto, grosso modo, a imunidade material é medida que visa proporcionar aos Vereadores plena liberdade nas diversas formas de manifestação ligadas ao exercício de seu mandato parlamentar.

                        Esta prerrogativa ou, melhor dizendo, direito de ordem política, não pertence à pessoa física do edil, mas sim ao cargo que este exerce no interesse da comunidade[3], adquirindo, inclusive, status de indisponibilidade.[4]

 

2 – Natureza Jurídica

 

                        A doutrina classifica e diferencia de diversas formas a natureza jurídica da imunidade material.

                        Alguns apontam tratar-se de causa excludente de crime. Outros tratam aludido tema como causa excludente de punibilidade. Há, ainda, quem dispense ao assunto a nomenclatura de causa funcional de irresponsabilidade.

                        Entretanto, a despeito destas diferenciações, a natureza deste instituto deve ser observada como àquela que trata da imunidade tributária, ou seja, mutatis mutandis deve ser interpretada como situação onde o fato ocorrido deixa de produzir os efeitos que normalmente produziria em razão de especial garantia de caráter constitucional.  

                        Em suma, como pondera o Ministro Celso de Mello, o importante para a natureza jurídica de tal instituto é manter-se “em consonância com a exigência de preservação da independência do congressista no exercício do mandato parlamentar”.[5]   

 

3 – Limites da imunidade material

                       

                        De um modo geral, podemos dizer que a imunidade material dos Vereadores encontra uma limitação funcional e outra territorial.

                        Por limitação funcional entende-se que esta imunidade está restrita ao exercício do mandato parlamentar.

Nesta esteira de raciocínio, José Nilo de Castro, numa interpretação ampla, aponta que “não somente a questão pertinente ao exercício do mandato stricto sensu, mas todas as questões (lato sensu) levadas ao plenário da Câmara Municipal [...] estão acobertadas pelo instituto, protegendo o Vereador, por que se protege a corporação”.[6]

Ilustrando o acima asseverado, convém mencionar brilhante abordagem do Subprocurador-Geral da República, José Bonifácio Borges de Andrada, expondo que “tudo o que é dito na Tribuna o é no exercício do mandato, pelo simples fato de que só o parlamentar, no exercício do mandato, pode ocupá-la. Não há hipótese de o parlamentar estar fora do exercício do mandato, na tribuna, justamente porque aquele é ato privativo de parlamentar”.[7]  

                        Ainda, nesse sentido, o mestre Alexandre de Moraes expõe que a inviolabilidade alcança tanto aquilo proferido no Parlamento quanto nas

Comissões, inclusive quando se trata de depoimento destinado às Investigações nas Comissões de Inquérito.[8] 

                        Arrematando, o saudoso Hely Lopes Meirelles ensina que a imunidade material abrange “todas as manifestações que tenham relação com o exercício do mandato, ainda que produzidas fora do recinto da casa legislativa”. Ou seja, presente“o necessário nexo entre o exercício do mandato e a manifestação do vereador, há de se preponderar à inviolabilidade constitucionalmente assegurada”.[9]         

                        Portanto, em linhas gerais, entende-se que esta limitação funcional pauta-se pela existência de um nexo entre a manifestação exarada pelo Vereador e o exercício de seu munus público, independente desta produzir-se dentro ou fora do recinto da Casa Legislativa, protegendo, acima de tudo, a instituição.  

                        A limitação territorial prevista pelo constituinte, por sua vez, prevê que a imunidade material dos Vereadores está adstrita à circunscrição do município, ou seja, esta imunidade abarca toda a extensão do Município, desde que, evidentemente, guarde nexo com o exercício do mandato.

                        Entretanto, vozes na doutrina, numa interpretação extremamente lógica e condizente com a garantia constitucional, expõem que, mesmo fora do Município, mas no exercício do mandato, como representante do Legislativo Municipal, o Vereador deve gozar dessa prerrogativa em suas manifestações[10].    

                         

4 – Alcance da imunidade material

 

                        Dois assuntos merecem destaque no que diz respeito ao alcance da imunidade material.

O primeiro versa sobre o âmbito da proteção constitucional, ou seja, pretende analisar se a imunidade se restringe apenas ao disposto na Magna Carta.

 O segundo, por sua vez, dispõe sobre a extensão da proteção quanto a eventuais responsabilidades.

                        No que tange ao âmbito da proteção constitucional, notamos que esta se refere, expressamente, apenas às opiniões, palavras e votos.

                        Desta forma, é possível estabelecer que a inviolabilidade abrange também os “discursos, comícios, conversas ou discussões ocorridas em qualquer parte do território municipal”.[11]  

                        É ainda cabível estender o âmbito desta inviolabilidade para os pareceres e ofícios expedidos pelo Vereador, bem como para os gestos utilizados como forma de manifestação, ainda que considerados obscenos[12]. A imunidade

se estende também à divulgação pela imprensa de fato coberto pela imunidade, não importando a quem coube a iniciativa pela publicação.[13]    

                        Quando o assunto é responsabilização podemos dizer que na seara criminal a imunidade ressoa pacifica, merecendo destaque às lições de Nelson Hungria prevendo que “jamais se poderá identificar, por parte do parlamentar, qualquer dos chamados crimes de opinião ou crimes de palavra, como os crimes contra a honra, incitamento a crime, apologia de criminoso, vilipêndio oral a culto religioso etc”.[14]

                        Por outro lado, na esfera civil inexiste uma unicidade de posicionamentos. Dê um lado estão àqueles que entendem que a imunidade parlamentar não afasta o direito do cidadão comum acioná-lo civilmente.[15]De outro estão os que postulam pela extensão da proteção ao âmbito civil.[16]

                        Rui Stoco, em sua clássica obra sobre responsabilidade civil, numa assertiva lógica prevê que “se o crime ou conduta do agente tipificada na lei penal como ato criminoso é um plus com relação ao ato ilícito de natureza civil, tanto que a condenação com trânsito em julgado na esfera criminal constitui o título executivo que permite que a vítima ingresse com a execução no cível para obtenção de reparação, ressuma claro que a imunidade no crime retira o dever de indenizar no cível”.[17]         

                         Complementando este pensamento, Raul Machado Horta leciona no sentido de que esta inviolabilidade do Vereador obsta a propositura de ação civil inclusive após o término do próprio mandato.[18]     

Assim, na verdade, observamos que a inviolabilidade material dos Vereadores não se restringe à esfera criminal, visando, acima de tudo, garantir independência ao Poder Legislativo em face dos outros Poderes do Estado.

 

5 – Implicações em caso de não incidência

 

Não há dúvida de que em inúmeras situações são cometidos abusos no uso desta prerrogativa constitucional.

A imunidade material tem como premissa lógica proteger a liberdade de atuação do Vereador, não podendo, nunca, se transformar em um simples privilégio ou escudo para ofensas à honra alheia.

De um lado, há quem defenda que os eventuais excessos cometidos pelo parlamentar devem ser submetidos à Casa Legislativa nos termos de suas disposições regimentais.[19]

Outros, como o mestre Alexandre de Moraes, ao dispor sobre a imunidade material, preveem a não incidência, em absoluto, de “nenhuma sanção disciplinar, ficando a atividade do parlamentar, inclusive, resguardada da responsabilidade política”.[20]

Mas, comungando das lições do mestre Petrônio Braz, observamos a importância de, em certas ocasiões, coibir abusos, até porque “o uso egoístico do direito subjetivo à inviolabilidade constitui-se em procedimento contrário à sociedade, pendente de uma solução jurídica, restando sua solução ao Regimento Interno da Câmara”.[21]

Assim, a inviolabilidade parlamentar deve ser capitulada como prerrogativa que proíbe a incidência de crime ou de qualquer forma de reparação de danos, sem embargo de facultar ao Regimento Interno da Casa de Leis a possibilidade de coibir (por meio de advertências, cassação da palavra e etc.) determinadas atitudes ofensivas ao decoro parlamentar.   

Tal possibilidade de apreciação e eventual restrição pelos excessos, não descaracterizam a proteção dispensada pelo constituinte ao Vereador, mantendo, incólume à independência e liberdade da instituição.

  

6 – Conclusão

 

                        A previsão constitucional do artigo 29, inciso VIII, dispensa ao Poder Legislativo um tratamento diferenciado e imperioso ao exercício da atividade parlamentar. Esta inviolabilidade deve ser vista, inclusive, com ares de indisponibilidade por parte do edil, até mesmo porque se trata de prerrogativa concedida visando garantir a independência da instituição.

                        Os limites e alcance desta previsão constitucional devem ser suavizados a fim de viabilizar a plena preservação da independência do Vereador no exercício de seu munus público.

                        O exercício egoístico de tal prerrogativa pode e deve ser repreendido, senão com a incidência de crime ou de qualquer reparação de danos, mas, ao menos, na esfera política ou disciplinar, mediante previsão no Regimento Interno da Casa de Leis.