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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO AGENTE PÚBLICO FRENTE AO
DANO AMBINENTAL
GILSON ANTONIO RECH
Itajaí (SC), outubro de 2006.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO AGENTE PÚBLICO FRENTE AO
DANO AMBINENTAL
GILSON ANTONIO RECH
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Professor Mestre José Everton da Silva
Itajaí (SC), outubro 2006
AGRADECIMENTO
A Deus por me deixar permanecer a este convívio por ter buscado forças em seus dizeres e poder permanecer até aqui.
À minha família por ter muitas vezes abdicado da minha presença e que sempre me incentivou na conquista dos meus sonhos.
Ao meu orientador, Mestre José Everton, pelo estímulo e incentivo à pesquisa em direito ambiental e por engrandecer meus conhecimentos.
A todos professores da Univali pelo auxílio gentilmente prestado durante toda a graduação.
Às meus amigos e colegas pela paciência, estímulo e carinho.
A todos aqueles que de alguma forma contribuíram para a formação deste trabalho.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a minha esposa Eiana
Krayczy, e ao meu filho Gabriel K. Rech
sem os quais este trabalho não poderia ter
sido realizado, pelos momentos roubados do
convívio familiar durante o período de
elaboração desta monografia e dos estudos
na faculdade. E pelo amor incondicional que
sempre me foi dado, na maioria das vezes
quebrando a barreira da distância.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí (SC), outubro 2006
Gilson Antonio Rech Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Gilson Antonio Rech, sob o título
Improbidade Administrativa do Agente Público Frente ao Dano Ambiental, foi
submetida em 26/11/2006 à banca examinadora composta pelos seguintes
professores: José Everton da Silva presidente, Mauro Bitencourt dos Santos
convidado, Renato Massoni convidado, e aprovada com a nota 10 (DEZ ).
Itajaí (SC), outubro 2006
Msc. JOSÉ EVERTON DA SILVA Orientador e Presidente da Banca
ANTONIO AUGUSTO LAPA Coordenação da Monografia
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias1 que o Autor considera importantes para
compreensão de seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais2.
Administração Pública
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias
aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene
e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade .3
Agente Público
Agente público é o representante do Estado na sua forma genérica, trata-se da
pessoa física que responde em nome do Estado. É o gênero de servidor,
funcionário, empregado e agente político todos estes espécies derivados do
Agente Público.
Dano Ambiental
Dano ambiental consiste na lesão ao meio ambiente, abrangente dos elementos
naturais, artificiais e culturais, como bem de uso comum do povo, juridicamente
protegido. Significa, ainda, a violação do direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, direito humano fundamental, de natureza difusa.4
1 "Categoria é a palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia" [PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica - idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do direito –. 7. ed. rev. atual. amp. Florianópolis: OAB/SC Editora, 2002. p. 40]. 2 "Conceito operacional [=cop] é uma definição para uma palavra e/ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias que expomos" [PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica - idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do direito. p 56]. 3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros,
2004. p.64 4 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São
Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 85.
Direito Ambiental
Trata-se de um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao
direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da
natureza, objetivando a preservação do meio ambiente com vistas a melhor
qualidade da vida humana. 5
Improbidade Administrativa
É a falta de probidade do servidor público no exercício de suas funções ou de
governantes no desempenho das atividades próprias de seu cargo. Probidade,
por outro lado, é a qualidade de probo. É a pessoa honrada, íntegra e zelosa de
suas funções. 6
Meio Ambiente
O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a
natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos,
compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o
patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico. 7
Responsabilidade Administrativa
A responsabilidade administrativa resulta de infração a normas administrativas,
sujeitando o infrator a uma sanção de natureza também administrativa:
advertência, bem como multa simples, interdição de atividade, suspensão de
benefícios etc. E esta responsabilidade fundamenta-se na capacidade que têm as
pessoas jurídicas de Direito Público de impor condutas aos administrados. 8
Questão Ambiental
Os problemas ambientais são concretos e gerados em lugares e tempos
determinados, identificáveis, quase sempre decorrentes de múltiplos fatores, entre
5 COELHO, Luiz Fernando. Aspectos Jurídicos da Proteção Ambiental. Curitiba: Associação dos Diplomados da Escola Superior de Guerra, Delegacia do Estado do Paraná, 1975. p. 5.
6 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. p. 377 7 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed., 2 tiragem, rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 20. 8 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. p.267.
eles, técnicos, culturais, socioeconômicos, políticos e outros, circunscritos a uma
área determinada ou ultrapassando amplos limites. Tais problemas podem repetir-
se em diferentes regiões do planeta, com alcance e conseqüências variados.9
9 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 6. ed. Ampl. São Paulo: Saraiva, 2005.
SUMÁRIO
RESUMO........................................................................................... XI
INTRODUÇÂO ................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 ...................................................................................... 3
MEIO AMBIENTE. .............................................................................. 3 1.1 EVOLUÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL.............................3 1.1.1 DIREITOS DIFUSOS ...........................................................................................5 1.1.2 INTERESSES COLETIVOS ( STRICTO SENSU ) ..................................................6 1.1.3 INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS.............................................................7 1.2 TRANSINDIVIDUALIDADE ..............................................................................7 Indivisibilidade ......................................................................................................7 1.3 TITULARES INDETERMINADOS E INTERLIGADOS POR CIRCUNSTÂNCIAS DE FATO. ..............................................................................8 1.4 PROTEÇÃO AMBIENTAL NO MUNDO. ..........................................................8 1.4.1 PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL. ...................................................................9 1.5 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE ................................................................10 1.6 QUESTÃO AMBIENTAL. ...............................................................................14 1.7 DIREITO AMBIENTAL...................................................................................18 1.8 DIREITO DE PARTICIPAÇÃO PÚBLICA......................................................22
CAPÍTULO 2 .....................................................................................24
DANO AMBIENTAL ..........................................................................24 2.1 CONCEITO DANO AMBIENTAL....................................................................24 2.1.1 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO...............................................................................25 2.1.2 PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO................................................................................26 2.1.3 PRINCÍPIO DO LIMITE.......................................................................................26 2.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL. .........................31 2.2.1 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO:.............................................................................31 2.2.2 PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR.................................................................32 2.2.3 PRINCIPIO DA COOPERAÇÃO OU PARTICIPAÇÃO. ..............................................32 2.3 DIREITO AMBIENTAL ECONÔMICO ...........................................................33 2.4 PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO. ...........37 2.5 SERVIÇO PÚBLICO.......................................................................................37
CAPÍTULO 3 .....................................................................................40
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA.......................................40 3.1 CONCEITO DE RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA .................40 3.2 RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO DIREITO UNIVERSAL. ................43 3.2.1 TERMO RESPONSABILIDADE. ...........................................................................43
3.2.2 RESPONSABILIDADE CIVIL. .............................................................................45 3.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA :......................................................................47 3.3.1 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ........................................................48 3.4 AGENTE PÚBLICO ........................................................................................51 3.4.1 AGENTE POLÍTICO. .........................................................................................52 3.4.2 AGENTES AUTÔNOMOS. .................................................................................53 3.4.3 SERVIDORES PÚBLICOS. .................................................................................53 3.4.3.1 Servidores Estatutários. .........................................................................53 3.4.3.2 Empregados Públicos............................................................................53 3.4.3.3 Servidores Temporários. .......................................................................53 3.4.4 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA..................................................54
CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................59
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ...........................................62
RESUMO
A presente monografia trata da Improbidade Administrativa
do Agente Publico frente ao Dano Ambiental. A Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 no seu artigo 225 impõe ao Poder Público e à
coletividade o dever de defesa e preservação do meio ambiente. A ocorrência por
dano ambiental se dá em sua maioria devido à inércia da administração pública
quanto a sua função, sujeitando assim, a responsabilização do ato e a aplicação
da lei de improbidade administrativa. O presente trabalho foi realizado em três
capítulos, sendo o primeiro referenciado ao entendimento do meio ambiente,
conceito sobre o meio ambiente, a proteção implantada no mundo e no Brasil, a
evolução do meio ambiente, o segundo capítulo versa sobre o dano ambiental,
princípios do direito ambiental, e por fim o terceiro capítulo nos ilumina sobre a
responsabilidade administrativa, responsabilidade do Estado, sobre administração
pública ao conceito de Agente Público e suas principais funções, sobre o serviço
público e ao conceito de improbidade administrativa.
INTRODUÇÂO
A presente monografia tem por objeto a Improbidade
Administrativa do Agente Público Frente ao Dano Ambiental, institucional produzir
uma monografia como requisito parcial para obtenção do título de bacharel de
Direito pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI; Geral apontar as
modalidades sobre o meio ambiente o dano ambiental e a responsabilidade do
agente público, de acordo com a legislação e doutrina brasileira; Específicos,
verificar os princípios basilares para a configuração da responsabilidade do
agente público frente ao dano ambiental de acordo com a legislação e doutrina
brasileira; investigar a extensão da responsabilidade da administração pública e a
legalidade da aplicação da lei de improbidade administrativa frente ao dano
ambiental.
O tema atual é de suma importância em razão da
preocupação que gira em torno da questão ambiental para as futuras gerações e
também pela pouca aplicabilidade da lei e da doutrina sobre a Improbidade
Administrativa ao agente público frente ao Dano Ambiental, além disso, procurou-
se reunir material para o autor em que possa servir em futuras pesquisas, onde se
buscará aprofundar o tema escolhido.
Para a investigação adotou-se o método indutivo,
operacionalizando com as técnicas do referente, da categoria, dos conceitos
operacionais e da pesquisa bibliográficas. Para relatar os resultados da pesquisa,
adotou-se o método indutivo.
A pesquisa foi desenvolvida com base nas três seguintes
hipóteses:
1- O meio ambiente com todas as normas impostas na
legislação brasileira possui instrumentos capazes para que o agente público na
função em que é determinado aplique a legislação prevenindo que aja dano
ambiental.
2
2- O dano causado ao meio ambiente poderá ocasionar ao
ser humano, diversos malefícios, na Constituição Federal de 1988, foi designado
alguma forma de sanções para o causador do dano.
3- Frente ao dano ambiental o agente público no exercício
da sua função ao se omitir ou deixar de aplicar a legislação incorre na
improbidade administrativa pelo princípio do serviço público.
O trabalho foi dividido em três capítulos:
O primeiro capítulo trata do meio ambiente em seus
aspectos gerais, iniciando com a evolução da gestão e a proteção ambiental no
Brasil e no mundo, conceito sobre o tema meio ambiente e a questão ambiental
no Brasil e a aplicabilidade do Direito Ambiental e a participação pública no Brasil.
O segundo capítulo aborda breve considerações sobre o
dano ambiental e os princípios que o cercam bem como as conseqüências para
o ser humano, com base na constituição brasileira a importância sobre a
educação ambiental, conceito e entendimento sobre o agente público e suas
principais funções na administração pública.
O terceiro capítulo pretende analisar aspectos
indispensáveis sobre a responsabilização por dano ambiental ocasionado pelo
agente público no exercício de sua função, também conceituará sobre o tema a
questão da improbidade administrativa, e as conseqüências do agente público
frente ao dano causado ao bem publico.
O referente trabalho se encerrou com as considerações
finais, nas quais é feita referência de cada capítulo desta monografia,
demonstrando sobre as hipóteses de pesquisa se foram ou não confirmadas.
Com esta monografia procurou alertar sobre a falta de
aplicabilidade da lei de improbidade administrativa ao agente publico causador do
dano ambiental, sendo que o agente público tem o dever de selar e proteger o
meio ambiente de uma forma geral.
3
CAPÍTULO 1
MEIO AMBIENTE.
O presente capítulo dedicar-se-á ao estudo do meio
ambiente, partindo de sua origem histórica até os dias atuais, procurando
entendimento sobre o direito ambiental bem como a questão ambiental, que são
de suma importância para o presente trabalho.
1.1 EVOLUÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL
A questão ambiental despertou a consciência das nações e
vêm desenvolvendo novos caminhos para obter um ambiente equilibrado, de
maneira menos danosas para o homem. Nesta primeira fase iremos avançar
historicamente até início da preocupação ambiental no planeta.
A própria revolução tecnológica pela qual passamos
determinou uma modificação brutal do nosso sistema, os diversos temas e aos
conflitos de interesses em seus aspectos gerais, interessam a toda humanidade.
Neste sentido Fiorillo1 aponta que:
Tradicionalmente conforme demonstra o direito romano, o direito positivo sempre foi observado com base nos conflitos de direito individual. Essa tradição de privilegiar o direito individual foi acentuada no século XIX, por conta da Revolução Francesa. Após a segunda Guerra Mundial, passou-se a destacar que os grandes temas adaptavam-se à necessidade da coletividade, não apenas num contexto individualizado, mas sim corporativo, coletivo. Não mais poder-se-ia conceder a solução dos problemas sociais tendo-se em vista o binômio público/privado.
1 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 6. ed. Ampl. São Paulo: Saraiva, 2005. p.3.
4
Capelletti2 destaca de forma enfática que entre o público e o
privado existia um abismo, bem como já se manifestava à responsabilidade pela
proteção ambiental.
Não era mais possível solucionar litígios apegados a velha concepção de que cada indivíduo poderia ser proprietário de um bem. Ou, por outro lado, se o bem não fosse possível de apropriação, que ele seria gerido por uma pessoa jurídica de direito público interno, de modo que a tutela de valores como a água, o ar atmosférico, o controle de publicidade enganosa e abusiva, a saúde etc. também caberia a esse mesmo gestor, que seria responsável tanto pela administração dos bens como pela tutela desses valores, caso sua gestão fosse defeituosa.
Moreira3 foi o primeiro a indicar que, em 1965, no Brasil já
possuíamos a defesa do Direito metaindividual4, por conta do procedimento
trazido pela lei nº 4.717, a lei da Ação Popular.
Dessa forma, a lei 4.717/65 foi o primeiro diploma que, apesar de debater temas de direito instrumental, destacou questões de direito material fundamental. Esse reflexo configurou uma evolução doutrinária até que, em 1981, veio a ser editada a lei nº 6.9385, que estabeleceu pela primeira vez, a Política Nacional do Meio e tratou de defini-lo, no seu artigo 3º, destacando-o como uma interação de ordem química, física e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Em fase desta a previsão legal inspirada na lei 6.938/81 representou um grande impulso na tutela dos direitos metaindividuais e, nesse caminhar legislativo, em 1985, foi editada
2 CAPELLETTI, Mauro. Formações Sociais e Interesses Coletivos Diante da Justiça Civil, RP. São Paulo, Revista dos Tribunais, 5-7, 1977.
3 MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas De Direito Processual. São Paulo: Saraiva, 1977. p. 110
4 Metaindividual; O direito brasileiro anteriormente à lei 8.078/90, que introduziu de forma conceitual dentro do direito positivo brasileiro, em noção tripartite os interesses metaindividuais, apenas elencava matérias que definia como possível a sua tutela coletivaou seja Um interesse processado por meio de tutela coletiva.
5 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e dá outra providencias. Disponível em
<http//www.planalto.gov.br/ legislação>. Acesso em: set. 2006.
5
a lei nº 7.3476, que apesar de ser tipicamente instrumental, veio a colocar a disposição um amparo processual toda vez que houvesse lesão ou ameaça de lesão ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e Direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico: a ação civil pública.
O legislador constituinte de 1988 trouxe novidades
interessantes: além de autorizar a tutela de Direitos Individuais, o que
tradicionalmente era feito, passou a admitir a tutela dos direitos coletivos, porque
compreendeu uma terceira espécie de bem; o bem ambiental, elencado no artigo
2257 da Constituição da República Federativa do Brasil.
Fiorillo8, no seu entendimento com base na Constituição da
República Federativa do Brasil apresenta:
Com ênfase nessa previsão constitucional (o bem ambiental), foi publicada a lei nº 8.078, de 1990, que tratou de definir os direitos metaindividuais (direitos difusos, coletivos, e individuais homogêneos) e acrescentou o antigo inciso IV do artigo 1º da lei 7.347/85, que havia sido vetado, possibilitando, desse modo, a utilização da ação civil pública para a defesa de qualquer interesse difuso e coletivo. Assim, tivemos a criação legal dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.9
Deve-se, frisar que, pela primeira vez, houve previsão
expressa acerca dos interesses dos direitos metaindividuais. A seguir veremos o
conteúdo de cada um desses direitos.
1.1.1 Direitos difusos
A lei nº 8.078/90, em seu artigo 81, parágrafo único, I, trouxe
um conceito legal, ao estabelecer que:
6 BRASIL Lei nº 7.347, de 25 de julho de 1985. Dispõe sobre Ações de responsabilidade Por
Danos Moraes e Patrimoniais e dá outra providencias. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/ legislação>. Acesso em: set. 2006
7 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. 8 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2005, p.3.
6
Por conta do aludido preceito, o direito difuso apresenta-se
como um direito transindividual, tendo um objeto indivisível, titularidade
determinada e interligada por circunstâncias de fato.
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único: A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstancias de fato.
1.1.2 Interesses Coletivos ( stricto sensu )
O interesse coletivo é a espécie de interesse
metaindividual referente a um grupo ou coletividade como veículo para sua
exteriorização e todo grupo pressupõe um mínimo de organização, sendo que o
caráter organizativo é traço básico distintivo desta espécie de interesse, como se
verifica da leitura do art. 81, inc. II da Lei 8.078/90, que os define como "os
transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou
classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação
jurídica básica".
Os direitos coletivos “stricto sensu” possuem suas definições
legais, trazidas pela lei nº 8.078/90, em seu artigo 8110, parágrafo único, II, o qual
preceitua que:
10 “Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título
coletivo. Parágrafo único: A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
7
“ (...)
II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base”.
1.1.3 Interesses Individuais Homogêneos
Cumpre, preliminarmente, dizer que compreendemos os
interesses individuais homogêneos como espécie de interesse metaindividual
muito próximo dos interesses coletivos, uma vez que a doutrina, em geral,
considera esta espécie de interesse metaindividual apenas como um interesse
individual exercido de forma coletiva.
1.2 TRANSINDIVIDUALIDADE
O citado artigo 81 da lei 8.078/90 tem por definição, como
aquele que transcende o indivíduo, ultrapassando o limite da esfera de direitos e
obrigações de cunho individual.
Nesta mesma idéia ensina Rodolfo Camargo Mancuso11:
”São os interesses que depassam a esfera de atuação dos indivíduos
isoladamente considerados, para surpreendê-los em sua dimensão coletiva”.
Indivisibilidade
Trata-se de um objeto que ao mesmo tempo, a todos
pertence, mas ninguém em específico o possui. Um exemplo seria o ar
atmosférico. É uma espécie de comunhão, tipificada pelo fato de que a satisfação
de um só implica.
11 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Comentários ao código de proteção do Consumidor, São Paulo: Saraiva, 1991, p.275.
8
1.3 TITULARES INDETERMINADOS E INTERLIGADOS POR
CIRCUNSTÂNCIAS DE FATO.
Os interesses e direitos difusos possuem titulares
indeterminados, sobre o tema Fiorillo12 destaca:
Ao pensarmos no ar atmosférico poluído, não temos como precisar quais são os indivíduos afetados por ele, talvez seja possível apenas delimitar um provável espaço físico que estaria sendo abrangido pela poluição atmosférica, todavia seria impossível determinar todos os indivíduos afetados e expostos a seus malefícios.
Nesse contexto, temos que os titulares estão interligados por
uma circunstância fática. Inexiste uma relação jurídica.
Como salienta Celso Bastos13;
Trata-se da descoincidência do interesse difuso com o interesse de uma determinada pessoa, abrangendo na verdade toda uma categoria de indivíduos unificados por possuírem um denominador fático qualquer em comum.
Após o breve entendimento sobre e evolução da gestão
ambiental no Brasil, suas formas de entendimento aos direitos difusos, veremos
como os doutrinadores nos ensina sobre a proteção ambiental no mundo e no
Brasil.
1.4 PROTEÇÃO AMBIENTAL NO MUNDO.
Na dinastia Chow (1122 AC - 255 AC) havia uma
recomendação imperial para a conservação das florestas. Nos pensamentos de
12 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2005, p.6.
13 BASTOS, Celso. A Tutela dos interesses difusos no Direito Constitucional Brasileiro, Vox Legis. Ano XIII, v. 152, 1981.
9
Platão14 (428 AC – 347 AC) já se alertava sobre a degradação do meio ambiente.
Nas Ordenações Filipinas15 voltavam-se também na tentativa de encontrar meios
plausíveis para inibir a dilapidação da meio ambiente. Hoje a constituição Federal
do Brasil em seus princípios maneja a preocupação com a qualidade ambiental.
Sem muito dar valor a qualidade de vida ambiental, a ação
predatória do homem sobre a terra em busca de seus ideais e modernização, vê
em sua frente uma inesgotável matéria prima, para atribuir a sua luxuria e ao seu
bem estar.
O homem não contava que a natureza por si só, levaria
muito mais tempo para se reintegrar ao seu ambiente natural.
Assim se manifesta Magalhães 16:
Esses fatos, evidentemente, produziram conseqüências na vida prática, dando surgimento a conflitos de interesse até então inexistentes. Gerarão novas relações jurídicas, as quais passaram a exigir regulamentação a fim de preservar o equilíbrio social. Isso demonstra que ao explorar as riquezas naturais o homem produz fatos que a lei considera relevantes a proteção do direito.
Em analise aos pensamentos já atribuídos, podemos
observar que há muito tempo esses nobres pensadores, já pré determinavam as
conseqüências que poderia se abater nas gerações futuras.
1.4.1 Proteção ambiental no Brasil.
A primeira lei de proteção ao meio ambiente, foi importada
de Portugal e introduzida no Brasil, pelo seu descobrimento, e implantadas com
as medidas que foram compiladas nas Ordenações Afonsinas, por essa razão e
podemos afirmar que, o Brasil já possuía legislação sobre o meio ambiente na 14 PLATAO: Platão, filósofo grego, nasceu em Atenas e se destacou entre os pensadores mais influentes da civilização ocidental. Platão foi um
brilhante escritor e filósofo. Seus diálogos abordaram praticamente todos os tópicos que vieram a ser discutidos por filósofos que se seguiram a ele.
Suas obras fazem parte da mais reconhecida literatura mundial.
15 Ordenações filipinas;vigência no Brasil de 1603 à 1917, precedentes leis gerais e extravagantes, tratava de todos os assuntos, penal, canônico etc...
16 MAGALHÃES, Juracy Perez. A Evolução do Direito Ambiental no Brasil 1ª edição. São Paulo: Editora Oliveira Mendes, 1998 p. 1
10
sua descoberta, tratada por alguns doutrinadores de uma legislação bastante
evoluída. (res. Magalhães, 1998, p. 1-4).
Assevera sobre o tema Magalhães17 aput Amor18: “O Direito
Ambiental parece ser, hoje, o direito de terceira geração. Se não o mais
conhecido, no mínimo é o menos ignorado pelo direito positivo”.
Complementa Magalhães aput Despax19: “O Direito
Ambiental cujo objeto é suprimir ou limitar o impacto das atividades humanas
sobre os elementos ou o meio ambiente natural”.
Como se vê, trata-se de um Direito moderno, com destaque
nos mais adiantados paises no mundo.
Com esta breve explanação sobre início da gestão e da
proteção ambiental no Brasil, para melhor entendimento passaremos ao estudo
do meio ambiente e suas formas.
1.5 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE
Como conceituar meio ambiente não será tarefa difícil. Em
virtude se sua múltipla interpretação, desde logo cumpre observar, igualmente é
uniforme entre os estudiosos, extraímos que meio ambiente esta relacionada a
tudo aquilo que nos circunda, independente de seu objetivo, ou seja, onde quer
que estejamos estaremos convivendo com um determinado ambiente.
Para que possamos obter melhor compreensão ao estudo
proposto, veremos a diferença entre o meio ambiente e natureza, por tratar de
duas definições distintas , mas inteiramente interligadas no dia a dia.
17 MAGALHÃES, Juracy Perez. A Evolução do Direito Ambiental no Brasil. 1998 p. 1 18 AMOR, Abdelfattah. La Protection Juridique de L´Environnement, Tunis. Publicação da Faculte
de Sociences Juridiques et Sociales de Tunis, 1989. p. 3. 19 DESPRAX, Michel. La Protection Juridique de L´Environnement, Tunis. Publicação da Faculte
de Sociences Juridiques et Sociales de Tunis, 1989. p. 3
11
Antunes20 define, uma da outra, a forma que achou mais
conveniente para o seu entendimento doutrinário:
Natureza é originaria do latim natura, de nato, que significa nascimento. Dos principais significados apontados nos diversos dicionários, define os mais importantes; Conjunto de todos os seres que formam o universo; Essência e condição própria de um ser.
Podemos verificar através destas definições que a natureza
em sua forma é uma totalidade, onde o ser humano nela esta incluída, destinada
a orientar os estudiosos de diferentes áreas de atuação.
Em breve relato histórico a ser aludido a natureza, entra em
cena a Ciência Política, criando em seu universo de discussão leis universais,
para explicações dos diversos fenômenos ocorridos durante a existência humana.
Na linha de pensamento do aludido autor temos como
definição sobre o meio ambiente:
Fundado em uma realidade que, necessariamente, considera o ser humano como parte integrante de um contexto mais amplo. Meio ambiente é uma designação que compreende o ser humano como parte de um conjunto de relações econômicas, sociais e políticas.
Para Silva21 meio ambiente significa:
O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico.
Através do artigo 3º da lei nº 6.938/90, lei da política
nacional do meio ambiente, o legislador nos demonstra a sua definição pelo termo 20 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8ª edição. Editora Lúmen Júris. Rio de Janeiro.
2005, p. 06. 21 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed., 2 tiragem, rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2003. p. 20.
12
meio ambiente, que por sua vez foi recepcionada pela Constituição Federal de
1988.
art. 3º para os fins previstos nesta lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Neste sentido esclarece Leme Machado22: “A Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988 é a primeira Constituição Brasileira em
que a expressão” meio ambiente “é mencionada” buscando não tutelar somente o
meio ambiente, mas também o meio artificial, o cultural e o trabalho.
O Artigo 225, caput da Constituição da Republica Federativa
do Brasil de 1988, dispõe o que segue:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Como afirma Smanio23 a doutrina distingue o meio ambiente
da seguinte forma:
Meio ambiente natural: é aquele que existe sem a influência do homem, como, por exemplo, a flora, fauna, solo, água, vida etc. Meio ambiente artificial: interação do homem com o meio ambiente natural. É constituído pelo espaço urbano construído, como, por exemplo, urbanismo, zoneamento, meio ambiente do trabalho etc. Meio ambiente cultural: também fruto da interação do homem como o meio ambiente natural, mas com um valor especial adquirido, integrado pelo patrimônio artístico, arqueológico, paisagístico, turístico etc.
Mirra24 em sua obra nos fala a cerca do meio ambiente:
22 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed. rev.,atual. e ampl. São
Paulo: Malheiros, 2004. p.107. 23 SMANIO, Gianpaolo P. Interesses difusos e coletivos: Estatuto da criança e do adolescente,
consumidor, meio ambiente, improbidade administrativa, ação civil pública e inquérito civil. 3.ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 85.
13
O constituinte considerou o meio ambiente, conforme o Código Civil, como um bem público (art. 99, I CC), sendo que o mesmo já tinha feito o legislador ordinário, ao determiná-lo como patrimônio público de uso coletivo (art. 2º, I, da Lei nº 6.938/81).
E mais, são considerados res communes omnium, ou seja, pertencentes a todos, os bens públicos de uso comum do povo. É, pois, a coletividade, o povo, a Administração o proprietário desses bens, sendo este último o seu guardião e gestor.
Segundo Freitas25 em seus estudos sobre a expressão meio
ambiente:
A expressão meio ambiente, adotada no Brasil, é criticada pelos estudiosos, porque meio ambiente, no sentido enfocado, significa a mesma coisa. Logo, tal emprego importaria em redundância. Em paises da Europa tais como Portugal, Itália, França, Alemanha e Inglaterra usam-se, apenas o termo ambiente. Empregaremos a expressão meio ambiente, apesar das divergências, por ser de uso consagrado no nosso país.
Neste sentido, Afonso da Silva26 aponta sobre a definição da
matéria ambiental:
A palavra ”ambiente” indica a esfera, o círculo, o âmbito que nos cerca, em que vivemos. Em certo sentido, portanto, nela já se contém o sentido da palavra “meio”. Por isso, até se pode reconhecer que na expressão “meio ambiente” se denota certa redundância.
Schonardie27 observa que “o termo meio ambiente já está
consagrado pela doutrina e pela jurisprudência e, o que é mais significativo, já
está inserida na própria consciência dos homens”.
24 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. p. 37-
38. 25 FREITAS, Vlademir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3 ed., Curitiba, Juruá Editora, 2003. 26 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. p. 19. 27 SCHONARDIE, Elenise F. Dano ambiental: a omissão dos agentes públicos. Passo Fundo:
UPF, 2003. p.
14
Quando se fala em meio ambiente, vem-nos a mente, de
imediato, a ecologia. Na lição de Lago e Pádua28:
Em 1866, o biólogo alemão Hernest Haeckel, em sua obra Morfologia Geral dos Organismos, propôs a criação de uma nova e modesta disciplina cientifica, ligado ao campo da biologia, que teria por função estudar as relações entre as espécies animais e o seu ambiente orgânico e inorgânico. Para denomina-la, ele utilizou a palavra grega oikos (casa) e cunhou o termo “ecologia” (ciência da casa).
Com o desenvolvimento dos estudos, a maioria dos autores
reflete a simplicidade do direito ambiental para a solução de tudo que envolva a
natureza, bem como regula a conduta do homem, para manter o equilíbrio da
própria natureza.
1.6 QUESTÃO AMBIENTAL.
O tema em questão vem somar todo o tipo de problema
encontrado no ambiente, trata-se de uma forma para dar encaminhamento a
correta aplicação da normas e sanções..
Vale ressaltar que Fiorillo29 observa-se e distingue,
igualmente, é uniforme entre os estudiosos Daniel Roberto Fink, Hamilton Alonso
Jr e Marcelo Dawalibi entre a questão ambiental e problemas ambientais:
“Entendemos que questões ambientais e problemáticas ambientais sejam conceitos e
entidades distintas.”
Ocorre, entretanto que:
Os problemas ambientais são concretos e gerados em lugares e tempos determinados, identificáveis, quase sempre decorrentes de múltiplos fatores, entre eles, técnicos, culturais, socioeconômicos, políticos e outros, circunscritos a uma área determinada ou ultrapassando amplos limites. Tais problemas
28 LAGO, Antonio; PÁDUA, José Augusto. O Que é Ecologia. 7ª ed., São Paulo: Brasiliense, 1998,
p. 07. 29 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2005.
15
podem repetir-se em diferentes regiões do planeta, com alcance e conseqüências variados.
A questão ambiental é uma categoria abstrata; representa a soma de todos esses problemas em escala global, com características comuns, clamando por soluções comuns.
A questão ambiental além de ser uma categoria abstrata, é
um problema central de nosso tempo, existindo a preocupação econômica em
preservar a saúde e o ambiente.
A proteção do ambiente não se resume apenas em
conservar, mas conservação e coordenação dos recursos, com a finalidade de
preservar o futuro do homem.
Fiorillo30 aput o pensamento de Celeste Gomes que nos
amplia o conhecimento sobre a questão ambiental:
O sistema democrático fundado sobre o direito de igualdade, intensifica o setor ambiental, ou seja, como de livre acesso a todas as partes (basta verificar como nível internacional tem sido usado o ambiente oceânico para os experimentos nucleares). Tem sido operado uso e desfruto tão discriminado dos recursos naturais, a ponto de comprometer as gerações futuras.
Convém ainda anotar que:
A questão ambiental, de fato, assume dimensões transfronteiriças e geral. Hoje se define em qualquer lugar o direito subjetivo ao ambiente, o direito ao ambiente das gerações futuras e, sobre as políticas nacionais, uma comunidade política supranacional para tutela do ambiente.
A Comissão Mundial Para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento da ONU (Organizações das Nações Unidas) de 1988, introduziu
o conceito global commons, pra indicar os bens ambientais que são comuns a
todo o globo. 30 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2005.
16
Hoje a preocupação com o ambiente em um todo, relaciona-
se a todos em comum, ou seja, não é mais responsabilidade de apenas um
Estado em preservar e conservar, mas sim de todos e tudo que envolve os
recursos do meio ambiente.
Os recursos naturais despertam as preocupações em
grandes e pequenas empresas, onde elas necessitam de um ambiente saudável e
produtivo e ao poder público com a finalidade de preservação e manutenção
destes recursos.
Existe certa confusão sobre ambiente, natureza, paisagem
urbanística, podendo ocasionar uma dificuldade a nível instrumental para
individualização da utilização dos diversos meios legislativos previstos para a
defesa do meio ambiente.
Como observar Magalhães31, a ecologia que trata do
equilíbrio do homem e a natureza aparece, vem como um campo da biologia,
interligando-se com vários outros campos desta ciência que a antecedem
historicamente.
A ecologia, nos últimos tempos, tornou-se alvo de atenções gerais. Os partido políticos passaram a preocupar-se com seus efeitos e a incluir sua defesa como base de seus programas.
Ressalta-se ainda que:
Grupos ambientalistas passaram a defendê-la, por vezes com exagero cinematográfico. Outros, em extremo oposto da mesma forma condenável, passaram a considera-la como a razão de todos os problemas e a pregar reações totais contra seus defensores.
O âmbito empresarial também se manifesta sobre o tema:
31 MAGALHÃES, Juracy Perez. A Evolução do Direito Ambiental no Brasil , 1998 p.23.
17
Empresários, conscientes da importância do assunto, iniciaram debates a respeito e, inclusive, estudos para conciliar o desenvolvimento e o equilíbrio ecológico.
Abordando o conteúdo da expressão ambiente, observa-se
que as suas formas e belezas e contrapõem seus efeitos nas suas diversas
formas de degradações, declinando-se para a urbanização.
O direito a um ambiente sadio faz parte dos direitos a
personalidade, tal como a integridade física, sendo inerente como atributo,
pessoal, nasceria com cada homem e se extinguiria apenas com a sua morte. (res
Magalhães 1998, p.1-67).
Em 1972 a Assembléia-Geral das Nações Unidas, em
Estocolmo, o enfoque passou ter aceitação geral e, nela se estabeleceu como o
primeiro princípio, como lembra Magalhães32:
O homem tem o direito fundamental à liberdade, a igualdade e a condições de vida satisfatória em um meio ambiente no qual a qualidade lhe permita viver na dignidade e bem estar. Ele tem o dever solene a proteger e de melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras.
Ressalta-se, por derradeiro, que, face ao contido no artigo
23, inciso VI, da carta Magna, a competência para proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas é comum à União, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios.
Portanto toda a pessoa jurídica de Direito Público, no âmbito
de suas atribuições, pode exercer o poder de polícia administrativa ambiental.
Em minucioso levantamento das normas jurídicas
ambientais na legislação internacional, podemos verificar que os países como
grupos que intitulam de: Europeu, Americano, Asiático, Africano e Oceânico.
32 MAGALHÃES, Juracy Perez. A Evolução do Direito Ambiental no Brasil , 1998 p 23.
18
Ao problema ambiental, levantou-se que não pode ser
tomada medida isolada, mas sim em conjunto, tornando-se desta forma um
contexto mais complexo, mais eficiente e de melhores resultados.
Resulta em uma nova realidade, diminuindo as distâncias,
ampliando a dependência recíproca e impossibilita aos povos viverem
isoladamente.
A política econômica se baseia cada vez mais em uma nova
ótica. (res Fiorillo 2005, p. 19-36)
O fulcro de tudo roda em torno da tutela do ambiente
considerada como tutela da saúde e da qualidade de vida em relação não só com
o presente, mas também e, sobretudo com as gerações futuras.
1.7 DIREITO AMBIENTAL.
Em matéria de Direito Ambiental, as fronteiras entre diversos
segmentos do conhecimento humano tornam-se cada vez menores. Na analise a
ser tomada pelo aplicador da lei em matéria ambiental, necessariamente estão
presentes considerações que não são apenas jurídicas.
É fundamental, para todos aqueles que se preocupam com a
proteção jurídica do Meio Ambiente, que se consiga estabelecer uma adequada
definição do Direito Ambiental, caracterizando-lhe os métodos, o objeto jurídico
tutelado, a extensão e os limites de seu campo de incidência.
Com o melhor estudo constam alguns questionamentos
fundamentais que diferenciam a proteção jurídica dos bens ambientais feita no
passado, com a tutela conferida ao Direito Ambiental.
As principais diferenças estão demonstradas na obra de
Antunes33 onde se referem nos seguintes termos:
33 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8ª edição. Editora Lúmen Júris. Rio de Janeiro.
2005, p. 04
19
Uma profunda modificação ontológica da tutela conferida aos bens naturais; Ruptura dos conceitos de Direito Público e Direito Privado. Ruptura dos conceitos de Direito interno e Direito Internacional. Integração entre diversas áreas do conhecimento humano na aplicação da ordem jurídica. Considerações do desenvolvimento econômico e com a integração das populações em tal desenvolvimento.
A natureza dos princípios do Direito Ambiental Antunes34
trata que os princípios jurídicos ambientais podem ser implícitos35 ou explícitos36,
ambos são dotados de positividade e, portanto devem ser levados em conta pelo
aplicador da ordem jurídica.
Para Coelho37, o entendimento sobre o tema, traduz da
seguinte forma:
Trata-se de um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetivando a preservação do meio ambiente com vistas a melhor qualidade da vida humana.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um
Direito Fundamental da pessoa humana, haja vista que nenhum ser humano
sobrevive sem os recursos naturais básicos que são: a água, o ar e o solo, de
onde provém a nossa sobrevivência.
A partir desta constatação, verificou-se que o cidadão e os
movimentos sociais organizados com acesso à informação têm melhores
condições de atuar em matéria ambiental e de se tornar parte ativa nas decisões
que lhes interessam diretamente.
34 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2005, P. 25 35 IMPLICITOS: são os principio que decorrem do sistema constitucional, ainda que não se
encontrem escritos. 36 EXPLÍCITOS: são aqueles que estão claramente escritos nos textos e, fundamentalmente, na
Constituição da República Federativa do Brasil. 37 COELHO, Luiz Fernando. Aspectos Jurídicos da Proteção Ambiental. Curitiba: Associação dos
Diplomados da Escola Superior de Guerra, Delegacia do Estado do Paraná, 1975. p. 5.
20
O princípio democrático materializa-se através dos direitos a
informação e a participação. Tais direitos estão expressos em textos e Lei
fundamental e diversa leis esparsas.
Sendo uma delas a Constituição de 1988, em seu art. 5°,
incisos XIV, XXXIII e XXXIV, resguardou a todos os cidadãos o direito de acesso
às informações. (res Antunes38, 2005 p.4-90).
Em matéria ambiental, dento a esta importância do livre
acesso às informações, em 16 de abril de 2003 foi publicado a lei Federal nº
10.650, Lei específica que regulamenta o direito de acesso à informação. O art. 2º
desta Lei assim conceitua “acesso a informação”
Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a:
I - qualidade do meio ambiente;
II - políticas, planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações de recuperação de áreas degradadas;
IV - acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais;
V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos sólidos;
VI - substâncias tóxicas e perigosas;
38 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2005, p. 4-91.
21
VII - diversidade biológica;
VIII - organismos geneticamente modificados.”
Prevalece, portanto, segundo esta Lei, aos órgãos e
entidades integrantes do SISNAMA39 (Sistema Nacional de Meio Ambiente)
obrigados a permitir acesso ao público em documentos, que estejam sob a sua
guarda, e que tratem de matéria ambiental e, também de fornecer todas as
informações, aos cidadãos interessados.
Cumpre a observar que, qualquer pessoa,
independentemente da comprovação de interesse específico, terá direito ao
acesso às informações de que trata esta lei, por esta razão ressalta obriga ao
interessado em fazer um requerimento por escrito, assumindo o compromisso de
que não ira utilizar as informações para fins comerciais.
Por ser pública esta Lei demonstra a sua importância para o
bem ambiental, o uso comum a todos e inclusive dos que estão por vir, deve ser
resguardado e cuidado independentemente das condições em que o cidadão se
encontra, por força disto é de extrema relevância a informação sobre o estado da
flora e fauna bem como as ocorrências ambientais que possa prejudicar o ser
humano.
Assim, todas as categorias da população, conscientes de
suas responsabilidades, devem contribuir na proteção e melhoria do meio
ambiente.
O que desde logo compre observar merece especial
destaque à expressão Direito Ambiental, podendo afirmar que se caracteriza por
ser multidisciplinar e pela complexidade a que ele se reveste.
39 O SISNAMA são os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
territórios e dos Municípios, bem como as Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. São estruturados em vários órgãos dentre eles: Órgão Superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; Òrgão Consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
22
Em se tratando de matéria para fundamentar Direito
Ambiental, Antunes40 destaca entre as principais à metodologia, e tem sido
reconhecida pela doutrina, como já mencionamos, como uma das características
fundamentais.
Salientamos ainda que o Direito Ambiental somente poderá
oferecer uma solução jurídica se estiver coordenada e integrada com as
questões que interagem o problema a ser enfrentado pelo Direito.
Enfocado o entendimento do Direito Ambiental, partiremos
observar de que maneira podemos ingressar para que o nosso direito
constitucional seja preservado diante do desrespeito a natureza.
1.8 DIREITO DE PARTICIPAÇÃO PÚBLICA.
Diversos instrumentos foram colocados à disposição dos
cidadãos, no que se refere à matéria ambiental.
O cidadão, no que se refere à matéria ambiental, é chamado
a participar efetivamente nos processos de tomada de decisão que envolva o
patrimônio ambiental comum, exercendo seus direitos e deveres de ordem
ambientais estabelecidos como descrito anteriormente, em nossa Constituição e
também em Leis.
Os comitês de recursos hídricos é um dos instrumentos para
a participação do cidadão.
A Lei Federal nº 9.433/97, mais conhecida como a Lei de
Recursos Hídricos, constituiu um novo marco de significativa importância no que
se refere à construção de um sistema de gestão de recursos hídricos, marcado
pela descentralização e participação da sociedade e dos usuários da água no
processo. (res. Antunes41, 2005, p.03-220)
40 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2005 p.45. 41 ANTUNES, Paulo de Bessa. Idem, ibidem 2005.
23
No Brasil o Direito ambiental, ainda jovem, pretende unificar
aos diversos ramos de entendimento sendo a natureza, a conduta humana e
conciliando com o direito econômico, bem como as suas aplicabilidades jurídicas,
devendo nessa forma ser compreendidas em harmonia, e para cada nova
concepção o jurista apresentará os diferentes pontos.
Após a abordagem do primeiro capítulo referenciando ao meio
ambiente no Brasil e no mundo bem como um breve entendimento sobre o Direito
Ambiental, passamos a discorrer no segundo capítulo sobre o dano ambiental,
baseando aos seus princípios fundamentais em evitar a degradação do meio
ambiente.
24
CAPÍTULO 2
DANO AMBIENTAL
O presente capítulo será dedicado ao estudo do dano
ambiental e suas conseqüências para com a vida humana.
Com base na nossa Constituição Federal de 1988, podemos
compreender em seu artigo 225, § 1º, inciso VI, que o constituinte afirma
expressamente, incumbir ao Poder Público promover a educação ambiental em
todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio
ambiente.
Também compete ao Poder Público, utilizando políticas de
preservação ambiental, conceder autorizações para empreendimentos, bem como
regular os impactos ambientais, prevalecendo sempre a proteção para o bem
social e nunca em particular, devendo atender sempre a coletividade.
2.1 CONCEITO DANO AMBIENTAL.
A ocorrência de um dano ao meio ambiente ou a um bem
integrante dele causa uma perda de qualidade de vida dos seres humanos.
Ao analisar a certeza do dano, Mirra42 afirma que sempre
que o meio ambiente não conseguir absorver sem degradação as agressões que
sofrer, o dano será considerado certo; do contrário, ou o dano não estará
configurado ou ele será eventual e insuscetível de reparação.
Alertam para o meio ambiente e, a natureza, possa absorver
seus impactos ambientais, com o crescimento econômico, através da conduta
humana, observa-se algum princípio fundamental, entre eles estão os princípios 42 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. 2ª
edição. Joarez de Oliviera. São Paulo. 2004 p. 99.
25
da prevenção, do equilíbrio, do limite e o principal que é o principio da
responsabilidade, mesmo obtendo todas as informações, sendo garantido pelos
técnicos de cada respectiva área, nada impede que o empreendimento a ser
realizado venha causar um dano ambiental.
2.1.1 Princípio da prevenção.
Ao princípio da prevenção, podemos salientar que a sua
aplicabilidade aos impactos ambientais já é conhecida, onde dos quais com
segurança, possa estabelecer um conjunto de nexo de causalidade, seja este o
suficiente para a identificação dos impactos mais prováveis. Os estudos do
impacto ambiental são realizados com base no conhecimento acumulado sobre o
meio ambiente.
Existe um dever de levar em conta que o meio ambiente ao
permitir-se uma determinada atividade ou empreendimento, para impedir danos
futuros, através de medidas atenuantes ou de cunho preventivo.
O princípio da prevenção se encontra contemplado no artigo
2º, I, IV e IX da Lei nº 6.938/8143, que dispõe que a Política Nacional do Meio
Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental propícia à vida, como bem podemos observar:
I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação.
43 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 13 abr. 2006.
26
Leme Machado44 conclui sobre o princípio da prevenção
A prevenção não é estática; e, assim, tem-se que atualizar e
fazer reavaliações, para poder influenciar a formulação das novas políticas
ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da Administração
Pública, dos legisladores e do Judiciário.
2.1.2 Princípio do Equilíbrio
O princípio do equilíbrio tem por sua vez ao analisar o
empreendimento a ser realizado juntamente com o dano ambiental, procura
proporcionar soluções para que a comunidade local não sofra com o dano e o
empreendimento seja realizado com sucesso, conciliando desta forma um
resultado globalmente positivo.
2.1.3 Princípio do Limite
Ao observar que o princípio do limite tem sua
fundamentação legal na Constituição Federal da Republica do Brasil no seu artigo
225 § 1º onde a administração publica estabelece padrões de qualidade ambiental
que se caracterizam aos mais diversos tipos de dano ambiental, tendo por sua
vez a obrigação de fixar padrões Maximo de poluentes.
Qualquer que seja a violação de um Direito implica em uma
sanção pela quebra da ordem jurídica. Essa quebra é sempre dada por uma
conduta humana, portanto sempre haverá alguém responsável. No Direito
Ambiental, não é diferente, em grande parte é constituída sobre o principio da
responsabilidade, fundamentalmente explicita na Constituição da República
Federativa do Brasil no seu artigo 225 § 3º, que estabelece a responsabilidade
por dano ao meio ambiente. (res Antunes, 2005 p. 203-220).
44 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. p. 75.
27
Para Antunes45 a responsabilidade expressa-se da seguinte
forma:
Responsabilidade decorre de uma lei ou contrato. A afirmação seria acaciana se, no caso concreto do Direito Ambiental, não existissem responsabilidade derivadas de ato administrativo emanados do Ministério do Meio Ambiente e de diversos órgãos ambientais.
Aplaudido sobre a sua abordagem Antunes demonstra e
afirma que o dano causado ao meio ambiente sempre terá como seu primeiro
identificador a responsabilidade da administração pública, quem a constituição
ressalva este órgão a competência para atribuir suas sanções.
Neste sentido Fischer46 esclarece:
É dano, todo prejuízo que o sujeito de direito sofra através da violação de seus bens jurídicos, com exceção única daquele que a si mesmo tenha infligido o próprio lesado: esse é juridicamente irrelevante.
Aguiar Dias47 conceitua observando que, “Assim, a lesão que
o indivíduo irrogue a si mesmo produz dano, em sentido vulgar. Mas tal dano não
interessa ao direito”.
Mirra48 conceitua dano ambiental:
Dano ambiental consiste na lesão ao meio ambiente, abrangente dos elementos naturais, artificiais e culturais, como bem de uso comum do povo, juridicamente protegido. Significa, ainda, a violação do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito humano fundamental, de natureza difusa.
45 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2005, p. 38. 46 FISCHER, Hans Albrecht. A Reparação dos Danos no Direito Civil. Coimbra: Armênio Amado Editor, 1938, p.07. 47 DIAS, José de Aguiar. Da Responsabilidade Civil. 4. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1960, vol. 2, p. 756.
48 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 85.
28
A história desta expressão é pouco tratada pelos estudiosos,
pois se dá relevância primordial ao que ela significa e quais suas conseqüências
para o mundo do Direito, a propósito a observação de Crifó49 ao ensinar que:
O termo dano assume nas fontes jurídicas romanas uma grande quantidade de especificações, é unido a muitos sinônimos e antônimos e, como acontece com muitos termos relativos a conceitos fundamentais do direito, nem sempre exprime perfeitamente as várias possibilidades conceituais.
Narra o eminente mestre que, ao início, se usava a palavra noxia, da qual se têm notícias na Lei da XII Tábuas. Com o advento da Lex Aquilia passou-se ao uso de damnum. A partir de então noxia teria passado a significar culpa e, depois de Adriano, delito.
Para Plácido e Silva50 , na sua obra Vocábulo jurídico, refere-
se ao dano como:
Dano. Derivado do latim damnum, genericamente, significa todo mal ou ofensa que tenha uma pessoa causada a outrem, da qual possa resultar uma deterioração ou destruição à coisa dele ou um prejuízo a seu patrimônio.
Possui, assim, o sentido econômico de diminuição ocorrida ao patrimônio de alguém, por ato ou fato estranho à sua vontade. Equivale, em sentido, a perda ou prejuízo.
Juridicamente, dano é, usualmente, tomado no sentido do
efeito que produz: é o prejuízo causado, em virtude de ato de outrem, que vem
causar diminuição patrimonial.
Afirma Moreira Alves51 em sua doutrina: “Como figura
delituosa, o damnium iniuria datum surge, inequivocamente, com a Lei Aquilia,
que é um plebiscito de data desconhecida (possivelmente do século III a. C.)”.
49 CRIFÓ, Giuliano. Danno: Premessa storica. In: Enciclopédia Del diritto. Milano: Ed. Giuffrè, 1962, vol. 11, p. 617. 50 SILVA, De Plácido e. Vocábulo jurídico. 16. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p.
238. 51 ALVES, José Carlos Mreira. Direito Romano. 4. ed. Rio de Janeiro: 1986, t. 2, p.279
29
Em contrapartida ressalta Hungria52: “Em Roma com o
plebiscito aquiliano, recebeu tal crime o nome de damnum injuria datum,
limitando-se, no seu objeto material, às coisas imóveis, e era punido quer a título
de dolo, quer a titulo de culpa”.
Quando falamos em dano, qualquer que seja a sua
natureza, podemos entender que houve uma perda patrimonial, em relação à
esta perda afirmamos que esta diretamente ligada ao mundo jurídico, e quando
houver uma lesão tem que haver uma satisfação dessa lesão, desta forma
alguém se responsabiliza pelo fato ocorrido.
Para Diniz53, “Não haverá responsabilidade civil sem a
existência de um dano a um bem jurídico, sendo necessário a prova real e
concreta dessa lesão”.
Em termos simples, pode-se dizer que o Dano corresponde
a qualquer diminuição do patrimônio. Todavia, inclina-se a doutrina mais moderna
a dar ao termo dano um significado mais amplo, de forma que venha abranger
qualquer diminuição ou subtração de um bem jurídico.
O Dano ao ambiente pertence a uma daquelas categorias de
valores no qual o conteúdo é mais fácil de intuir do que definir, dada a riqueza que
possui.
Uma vez ocorrido o dano ambiental, este produz efeito
cascata, o dano causado a um dos elementos que integram o meio ambiente
repercute nos demais, pois tais elementos vivem em consonância, baseado neste
fato não há como tratá-lo isoladamente, pois suas conseqüências se estendem e
comprometem a vida num todo, e não apenas individual ou local. (res Freitas,
2003, p.19-22).
52 HUNGRIA, Nelson. Comentários ao Código Penal. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1958, vol.7,
p.101. 53 DENIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1986, vol. 3 p.
506.
30
Para Schonardie54 “a ocorrência de um dano faz surgir a
possibilidade de restituição ao estado que estava antes, bem como a obrigação
de satisfação da pretensão ressarci tória”.
No caso do dano ambiental, analisa Mirra55:
A reparação engloba a idéia de compensação, em atenção à realidade de que, uma vez consumada, a degradação do meio ambiente e dos bens ambientais não permite jamais o restabelecimento da qualidade ambiental ao estado anterior ao dano, restando sempre algo insuscetível de ser totalmente eliminado.
Isto não quer dizer que os danos são todos irreparáveis.
Apesar de que a reparação implicará na adequação do meio ambiente degradado
e de seus elementos a uma situação que seja a mais próxima daquela anterior ao
dano.
Por fim, conclui Milaré56:
Há duas formas principais de reparação do dano ambiental: a) recuperação natural ou o retorno ao status quo ante e b) a indenização em dinheiro. [...] A modalidade ideal – e a primeira que deve ser tentada, mesmo que mais onerosa – de reparação do dano ambiental é a reconstituição ou recuperação do meio ambiente agredido, cessando-se a atividade lesiva e revertendo-se a degradação ambiental. [...] Apenas quando a reconstituição não seja viável – fática ou tecnicamente – é que se admite a indenização em dinheiro. Essa – a reparação econômica – é, portanto, forma indireta de sanar a lesão.
Em resumo todos os doutrinadores, até então elencados
fazem ênfase ao dano como um prejuízo de ordem econômica, cumpre mencionar
que são tangenciadas pelo binômio de meio ambiente e desenvolvimento
econômico.
54 SCHONARDIE, Elenise F. Dano ambiental: a omissão dos agentes públicos. p. 24. 55 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. p. 286. 56 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. p. 421-425.
31
2.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL.
A palavra princípio significa o começo, o inicio, o ponto de
partida. Os princípios são diretrizes fundamentais, típicas, que orientam uma
ciência e dão subsídios à aplicação das normas. São consideradas
hierarquicamente superiores as demais normas que regem a ciência.
Os princípios de Direito Ambiental ressalta a proteção de
toda a espécie de vida existente, propiciando qualidade de vida satisfatória ao ser
humano das presentes e futuras gerações, bem como toda a espécies.
Alves Correia apud Toshio Mukai57 aponta os princípios do
Direito Ambiental, da doutrina européia:
Seguindo de perto a doutrina alemã, poderemos dizer que o direito do ambiente é caracterizado por três princípios fundamentais: o princípio da prevenção, o princípio do poluidor-pagador ou princípio da responsabilização e o princípio da cooperação ou da participação.
Em face ao exposto passaremos a conceituar cada princípio,
que formam a base do Direito Ambiental.
2.2.1 Princípio da Precaução:
Como bem observar compete à administração Publica, em
suas atribuições e funções o dever de prever o dano que o empreendimento
possa causar para com o meio ambiente e a qualidade de vida.
Convém a Leme Machado58 conceituar mais esse princípio:
A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia
57 CORREIA, Fernando Alves. O plano urbanístico e o princípio da igualdade. Coimbra: Almeidina,
1989, p. 79. In: MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002. p. 37.
58 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. p. 56.
32
qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta.
Em contrapartida cabe a responsabilidade pelo prejuízo a
administração publica que de uma forma ou outra se omitir ou deixar de tomar as
medida para prever o dano.
2.2.2 Princípio do Poluidor Pagador.
Podemos identificar neste princípio duas órbitas de alcance,
a primeira busca evitar a ocorrência de dano ambiental, em caráter preventivo, a
segunda no seu caráter repressivo quando o dano já ocorreu visa a sua
reparação.
De acordo com Sirviskas59, o princípio do poluidor-pagador
tem como fundamento o princípio nº 13 da Declaração do Rio/92:
Os Estados devem desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e indenização das vítimas de poluição e outros danos ambientais. Os Estados devem ainda cooperar de forma expedita e determinada para o desenvolvimento de normas de direito internacional ambiental relativas à responsabilidade e indenização por efeitos adversos de danos ambientais causados, em áreas fora de sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou sob seu controle.
A reparação não pode minimizar a prevenção do dano. A
conduta certa seria de prevenir o dano, porém não sendo possível, que seja,
então, garantida a reparação. Todavia, em determinados casos o dano chega a
atingir proporções fora do normal, tornando assim difícil até mesmo aferir o
quantum.
2.2.3 Principio da Cooperação ou Participação.
O princípio da cooperação ou participação é um princípio
fundamental do Direito Ambiental e exprime a idéia de que para a solução dos
problemas do ambiente deve haver a colaboração entre o Estado e a sociedade, 59 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. p. 36.
33
através da participação dos diferentes grupos sociais na criação e realização da
política do ambiente.
Analisando o princípio da participação assevera Leme
Machado60:
A participação popular, visando à conservação do meio ambiente, insere-se num quadro mais amplo da participação diante dos interesses difusos e coletivos da sociedade.
Já se observou um breve conceito de cada princípio, citam-
se as políticas públicas exigidas, e a importância do desenvolvimento sustentável
em face do esgotamento dos recursos naturais, o impacto exercido pela
globalização econômica.
2.3 DIREITO AMBIENTAL ECONÔMICO
Como expressa Derani61, “O direito como um todo, e
especificamente, o Direito Ambiental encara importantes desafios em meio à
lógica do desenvolvimento econômico”.
Observa ainda que:
Tais normas de proteção ao meio ambiente são reflexos de uma constatação social paradoxal resumida no seguinte dilema: a sociedade precisa agir dentro de seus pressupostos industriais, porém, estes mesmos pressupostos destinados ao prazer e ao bem-estar podem acarretar desconforto, doenças e miséria.
O fator natureza, ao lado do fator trabalho e do fator capital, compõem a tríade fundamental para o desenvolvimento da atividade econômica. Isto seria o bastante para justificar a indissociabilidade entre o direito econômico e o direito ambiental.
Contudo, existe um outro ponto, tão ou mais forte que este: a finalidade do direito ambiental coincide com a finalidade do direito
60 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. p. 80. 61 DERANI, C. Direito Ambiental Econômico. 2ª ed São Paulo: Max Limonad, 2001.
34
econômico. Ambos propugnam pelo aumento do bem estar ou qualidade de vida individual e coletiva.
O Direito Ambiental foi definido no Brasil, em caráter pioneiro
no ano de 1975, em decorrência dos fatos importantes ocorridos antes desta data,
relacionados ao bem estar da sociedade e demais conflitos. Para o legislador foi
um avanço significativo, assim poderia haver fundamentação legal no âmbito de
norma ambiental.
Coelho62 define como sendo:
Um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetiva a preservação do meio ambiente com vistas à melhor qualidade de vida humana.
Consagrada atualmente, a expressão Direito Ambiental,
pode-se afirmar que ele se caracteriza por ser multidisciplinar e pela
complexidade que se reveste.
Do ponto de vista jurídico, será imprescindível o estudo do
direito Internacional Público, Direito Constitucional, sendo fonte de matéria no
Brasil, para o Direito Penal, com a previsão de crimes e contravenções; Direito
Civil, com suas implicações do estudo da propriedade, posse, águas, fauna,
floresta entre outros; Processo Civil em que regula as ações; Direito do Trabalho
sobre a insalubridade e outros, enfim todas as normas protetoras do meio
ambiente.
Em seu realce especial, o Direito Administrativo anuncia o
rol de matérias necessárias para o entendimento ao Direito Ambiental.
Os estudos não podem se limitar somente ao Direito escrito,
obriga a incursão nas matérias como; biologia, Engenharia Florestal, Geografia,
Sociologia, Antropologia, Botânica, Economia e Silvicultura.
62 COELHO, Luiz Fernando. Aspectos Jurídicos da Proteção Ambiental. Curitiba: Associação dos
Diplomatas da Escola Superior de Guerra. Delegacia do Estado do Paraná. 1975, p.5.
35
Com efeito, as normas legais envolvem a mais ampla e
variada gama de conhecimento e sem estes, o intérprete não terá como
compreende-las.
Por igual observa Freitas63 e define que:
A constituição Federal, ao dispor sobre o assunto, atribui ao poder público e a coletividade o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado. É a regra do artigo 225, caput. O que se designou foi chamar a responsabilidade não só ao Estado como também aos cidadãos.
Se for verdade que o ideal é que a coletividade tenha noção de seu relevante papel em tal atividade, verdade é também que nem todos possuem consciência da importância da questão. Disso resulta que, na realidade, ao poder Público é que cabe ao papel principal na tutela do ambiente sadio.
No sentido da adequada importância da questão ambiental,
melhor resultado, poderá obter através dos efeitos pedagógicos, neste sentido
continua ao pensamento de Freitas64:
Ora para alcançar tal desiderato o Estado vale-se das normas constitucionais e infraconstitucionais. Quanto às últimas, estabelece, através das leis e de regras que a complementam, a conduta com os que relacionam com o meio ambiente.
Aos infratores, independentemente das sanções civis e penais, impõem punições administrativas. Essa relação jurídica que se estabelece entre o Estado e o cidadão e regrado pelo direito administrativo.
Tantas são as situações reguladoras do Direito Ambiental,
onde podemos afirmar que é o Direito Administrativo reveste a maior parcela,
para melhor controle e preservação..
63 FREITAS, Vlademir Passos de. Direito Administrativo e Maio Ambiente. 3. ed. Amp. Curitiba:
Jaruá Editora, 2003, p.20. 64 FREITAS, Vlademir Passos de. Idem, ibidem, 2003, p.20
36
Freitas65 em continuidade de seu raciocínio, fundamentado
na Constituição da República Federativa do Brasil afirma;
Ressalta-se por derradeiro, que, face ao contido no artigo 23, inciso VI, da Carta Magna, a competência para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas é comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
Para tanto, todas essas pessoas jurídicas, no âmbito de
suas atribuições, podem exercer o poder de polícia administrativa ambiental.
Através de um governo democrático, todos tem seu ato
administrativo e sua responsabilidade quanto a sua execução e fiscalização,
tratando de dano ambiental, aumenta-se consideravelmente esta
responsabilidade, dependemos de sua mais perfeita preservação para termos as
condições necessárias para a sobrevivência das espécies.
Foi consagrada pela Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente, a responsabilidade objetiva relativamente a
todo e qualquer dano ao meio ambiente.
O § 1º do art. 14 da Lei nº 6.938/8166, dispõe:
Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros afetados por sua atividade.[...].
Observa-se, contudo que, a uma obrigação e um dever de
indenizar os danos causados ao meio ambiente, não sendo por força disto à
discussão acerca da existência ou não da culpa do agente.
Através do estudo ao dano ambiental, podemos demonstrar
o dano causado atinge além dos meios naturais, culturais e artificiais, todos os
65 FREITAS, Vlademir Passos de. Direito Administrativo e Maio Ambiente. 2003, p.25 66 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em <http//www.planalto. gov.br/legislação>. Acesso em: 13 Set. 2006.
37
grupos sociais como também poderá atingir unicamente ao bem privado, que tem
um direito fundamentado atingido, muitas vezes não por sua culpa, mas por
intermédio de mau planejamento.
Assim se consagra a figura de quem poderá atribuir tal
responsabilidade pelo dano causado, tem uma figura principal que é o Estado,
representado pelos seus agentes públicos, em que daremos a seguir o maior
enfoque.
2.4 PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO.
Essa categoria relaciona as pessoas físicas que exercem
atividades de interesse público e gerenciam verbas públicas em empresas
privadas controladas pelo Estado; em entidades particulares de interesse público,
que recebam do Estado Subsídios, benefícios ou incentivos, geralmente são
condicionadas todas as entidades que elaboram serviço social. (res Pazzaglini
Filho67, 2005, p. 25-27).
Desta análise resulta que o agente público em virtude de sua
função, podendo ser ela denominada nas mais variáveis formas e, mais
expressivo ainda o esclarecimento a que se destina o servidor público. Em
decorrência deste fato, como bem observa, resta a duvida sobre o que vem a ser
serviço público.
2.5 SERVIÇO PÚBLICO.
A expressão, bem com as que com ela se relacionam,
oferece alguma resistência em ser fixada. É importante considerar e indispensável
captar a noção fundamental no campo do direito administrativo, porque
representa uma idéia central no conjunto de atividades da Administração.
67 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. São Paulo. Atlas
S. A. 2005, p. 25-27.
38
Depois de inúmeros debates e controversas, no tocante a
expressão de serviço público, doutrinadores não chegam a um consenso comum
e possa estabelecer um conceito dominante.
Cada um levanta para si a bandeira estabelecendo diversas
definições e com isso colando mais distante o aspecto da importância que a
matéria tem para com o direito administrativo.
A mais próximo que se pode chegar ao dilapidar o assunto
fazendo exaustivo estudo da sua metamorfose comparando resultados, sempre
paralelamente, ao mundo administrativo, chegou a conclusão Cretella68 da
seguinte observação: “serviço público é a organização criada pelas autoridades
públicas e dotada de meios exorbitantes do direito comum, a fim de satisfazer a
necessidade de interesse geral”.
Outro aspecto importante a ressaltar trata-se que as
definições não podem ser concordantes, o conceito de serviço público esta sujeito
à ordem jurídica ou sócio econômica, o que produz maior disparidade dos
créditos.
Depois das conclusões, a respeito de sua instabilidade, vale
a pena insistir na separação dos elementos básicos, que possam servir para a
elaboração de um conceito mais sólido, pois a satisfação do interesse público
deve estar presente na definição do serviço público.(res Cretella e outros,2000,
p464-469)
Assim demonstra Cretellla69 sob sua nova visão e conceitua
que:
serviço público latu senso, é toda atividade que a pessoa jurídica pública exercem, direta ou indiretamente, para a satisfação do
68 CRETELLA JUNIOR, José. Direito administrativo brasileiro.2 ª edição. Rio de Jneiro.
Forense.2000, p.459-465. 69 CRETELLA JUNIOR, José. Direito administrativo brasileiro.2 ª edição. Rio de Jneiro.
Forense.2000, p.464.
39
interesse público, mediante procedimentos peculiares ao direito público.
A propósito importa observar que o conceito de serviço
público é formado por vários princípios, dentre os quais a continuidade pelo que
se garante a coletividade, o fornecimento de vantagens atribuídas, o da igualdade
dos usuários.
Enfim, enfocado o conceito de serviço publico, passamos a
dilapidar a função pública, que embora sendo distinta umas da outra, muito se
parecem.
Em simples análise da função publica, podemos analisar que
se trata de uma atividade exercida pelo agente público no serviço público,
atividade esta referente aos órgãos do Estado formalizando assim a função
pública.
Estudando ambos os conceitos, podemos melhor esclarecer;
serviço público e a parte concreta onde se realiza a função os resultados são
vistos, enquanto que a função publica fica no abstrato.
Após esta trabalhosa tentativa de firmar o conceito de como
procede a administração pública relacionada ao agente público, suas funções e
principal atividade, podemos concluir que o agente público possa atribuir uma
autorização para o empreendimento, onde possa haver um dano ambiental terá
este que fazê-lo a sua proteção.
40
CAPÍTULO 3
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
Pretendemos com este capítulo analisar aspectos
indispensáveis relacionados à questão da responsabilização do Agente Público
quando no exercício de sua função venha a praticar um Dano ao Meio Ambiente.
Ao primeiro e segundo capítulo os temas propostos são de grande importância
para o desenvolvimento e fechamento deste trabalho que sem dúvida ira nos
proporcionar melhor entendimento quanto á responsabilidade do agente público
frente ao dano ambiental.
3.1 CONCEITO DE RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
A responsabilidade administrativa resulta de infração a
normas administrativas, sujeitando o infrator a uma sanção de natureza também
administrativa: advertência, bem como multa simples, interdição de atividade,
suspensão de benefícios etc. E esta responsabilidade fundamenta-se na
capacidade que têm as pessoas jurídicas de Direito Público de impor condutas
aos administrados70. (res. Silva. 2003)
Gasparini71 faz sua observação a responsabilidade
administrativa: “o funcionário público, em razão do desempenho de suas funções
ou a pretexto de desempenha-las, pode vir a responder penal, civil e
administrativamente por seus atos”.
As sanções expostas acima estão fundamentadas no artigo
14 da Lei nº 6.938/8172, prevê que:
70 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. p.267. 71 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 126. 72 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 25 set. 2006.
41
Art. 14. Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores.
Por igual observa, que dispõem sobre infração administrativa
e as sanções penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio
ambiente o artigo 70 “caput” da lei nº 9.605/98 73:
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
Desta analise Fiorillo74 esclarece que:
Haverá a possibilidade de imposição de sanção administrativa pelo órgão competente, devendo ela sempre estar prevista em lei, em obediência ao princípio da legalidade, informador dos atos administrativos.
É igualmente entre os estudiosos Mario Masagão apud Rui
Stoco75 em afirmar que:
A responsabilidade disciplinar origina-se de ação ou omissão que o funcionário pratique com quebra do dever do cargo. Em razão dela, fica sujeito a penalidade de caráter administrativo, tendente a corrigi-lo ou a expulsá-lo do serviço público.
Ressalta Freita apud Zanobini76 que:
A responsabilidade administrativa tem por objeto a aplicação da penas, que, todavia não fazem parte do direito penal, porque são
73 BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em: <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: set. de 2006.
74 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 2005 p. 46. 75 MASAGÃO, Mário. Curso de Direito Administrativo. 4. ed., 1968, p. 228. In: STOCO, Rui.
Responsabilidade civil e sua interpretação jurisprudencial. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 62.
76 ZANOBINI, Guido. Corso di diritto administrativo. Milano. Guiffré, 1950, vol. 1, p.285.
42
aplicadas pelo Estado na sua função jurisdicional, mas no exercício de um poder administrativo.
Entendemos assim, conforme os casos a lei, fixa sujeito,
objeto e alcance das intervenções e ações ambientais, através do poder de
polícia administrativa, que limita o exercício dos direitos individuais.
Para Leme Machado77 destaca:
Deixar de buscar eficiência a Administração Pública que, não procurando prever danos para o ser humano e o meio ambiente, omite-se no exigir e no praticar medidas de precaução, ocasionando prejuízos, pelos quais será co-responsável.
Afonso da Silva78 acrescenta que “todas as entidades
estatais dispõem de poder de polícia referentemente à matéria que lhes cabe
regular”.
Sobre o relevante tema do Poder de polícia destaca Baneira
de Mello79: “trata-se de uma atividade estatal de condicionar a liberdade e a
propriedade ajustando-as aos interesses coletivos”.
Em matéria ambiental o poder de policia esta diretamente
vinculado à administração pública, que regula a pratica de atos e até mesmo de
fatos, assim é o entendimento constitucional, onde em grande maioria trata-se de
poder de policia como uma força para repreensão,
Conforme o entendimento de Cretella80 “é faculdade
discricionária da Administração de limitar, dentro da lei, as liberdades individuais
em prol do interesse coletivo”.
E é por este motivo, que o Estado pode ser responsabilizado
por ações e omissões que causem danos ao meio ambiente . 77 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. p. 69. 78 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. p. 267-268. 79 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 2002. p. 697. 80 CRETELLA JR, José.Curso de direito administrativo. 15 ed. rev e atual. Rio de Janeiro: Forense,
1997. p. 542.
43
3.2 RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO DIREITO UNIVERSAL.
Para esse universo de entendimento vamos buscar o
conhecimento sobre o tema na obra de Cretella81: “A atividade desempenhada na
administração, por meio de agente público, causa danos, freqüentes e muitas
vezes graves, porque o Estado abre mão de meios mais variados, quando age”.
Como bem observa neste campo aos ensinamentos de
Meirelles82 o sentido de administração pública:
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
Para o entendimento de responsabilidade administrativa, é
necessário esclarecer o instituto paralelo do direito civil, a responsabilidade
privada.
Todas essas noções dependem da compreensão perfeita do
vocábulo responsabilidade, ponto de partida para as considerações ulteriores.
3.2.1 Termo Responsabilidade.
Para não analisarmos de forma equivocada, o termo a
responsabilidade, o seu conceito deve merecer de cuidados.
No entanto não há duvida de que o termo responsabilidade
serve para indicar a situação toda especial e que, por qualquer título, deve arcar
com as conseqüências de um fato danoso.
81 CRETELLA JUNIOR, José. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Ed Forense, 2000.
p.596- 82 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros,
2004. p.64
44
Por outro lado lembra Cretella83 que:
A capacidade de se obrigar e de ser responsável, como existe a capacidade de adquirir. Esta capacidade reside na personalidade jurídica que é o centro de todas as capacidades.
Para tratar da matéria de responsabilidade, somente poderá
ser feita no mundo jurídico, então poderemos concluir que diante de uma
responsabilidade sempre haverá um dano, uma não poderá existir sem a outra.
Para que aja o dano é necessário que se configure no campo jurídico como, certo
específico, anormal e até mesmo futuro. (Res Cretella, 2002. p 595-597).
Em matéria constitucional, foi cuidadoso o constituinte na
inserção de um capítulo voltado especialmente para a proteção ambiental,
definindo contornos jurídicos básicos da tutela devida ao meio ambiente.
Voltado aos diversos temas tratados no art 225 da
Constituição Federal, um deles merece maior destaque, o da responsabilidade
ambiental.
A responsabilidade por dano vem sendo derivada por
diversas matérias a ser tratadas de acordo com a ocorrência do dano podem ser,
os responsáveis pelo dano tanto à pessoa física, bem como a pessoa jurídica,
sendo que praticado o dano às sansões poderão vir em matéria penal, civil ou
administrativa. (res Antunes84, 2005, p-173-178).
Dano é resultado de uma lesão, constituindo desta forma
uma reparação, ou na obrigação de indenização, fica evidente desta forma que a
responsabilidade não existe sem que há a necessidade de reparar.
Em decorrência deste fato temos que somente poderá ser
indenizado quem realmente sofrer um dono, provocando a responsabilidade de
alguém, e por ser de sua responsabilidade deverá indenizar, mesmo que o dano
causado tenha sido provocado (tem por sentido objeto moveis e imoveis) sob sua 83 CRETELLA JUNIOR, José. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Ed Forense, 2000.
p. 596. 84 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2005 p, 173-179.
45
responsabilidade, de uma forma ou de outra, quando causado um dano obriga o
responsável a reparar o dano sofrido.. (res Cretella 2000 p. 600-605).
3.2.2 Responsabilidade Civil.
Ao tema de responsabilidade civil ambiental Milaré 85 afirma
que:
A responsabilidade civil pressupõe prejuízo a terceiro, ensejando pedido de reparação do dano, consistente na recomposição do status quo ante ou numa importância em dinheiro (indenização).
Antes de tudo, afirma Stoco86 que: “a responsabilidade
envolve o dano, o prejuízo, o desfalque, o desequilíbrio ou descompensação do
patrimônio de alguém”.
Fiorillo87 destaca que “a responsabilidade civil pelos danos
causados ao meio ambiente é do tipo objetiva, em decorrência de o art. 225 § 3º
da CRFB/88 preceituar”:
Art. 225. [...]
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados88”.
E completa o mesmo autor, “não estabeleceu qualquer
critério ou elemento vinculado à culpa como determinante para o dever de reparar
o dano causado ao meio ambiente”.
85 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. p. 420. 86 STOCO, Rui. Responsabilidade civil e sua interpretação jurisprudencial. p. 62. 87 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 2005 p.32. 88 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em
05 de outubro de 1988. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 11 mar. 2006.
46
Portanto, no mundo jurídico os atos lesivos ao meio
ambiente podem ter repercussão nas sanções administrativas, sanções civis e
sanções criminais. Isto também decorre conforme o art. 935 do Código Civil89:
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.
Para Afonso da Silva90:
A responsabilidade civil é a que impõe ao infrator a obrigação de ressarcir o prejuízo causado por sua conduta ou atividade. Pode ser contratual, por fundamentar-se em um contrato, ou extracontratual, por decorrer de exigência legal (responsabilidade legal) ou de ato ilícito (responsabilidade por ato ilícito) ou até, mesmo por ato lícito (responsabilidade por risco).
O ensinamento de Schonardie91 é no sentido de que:
A responsabilização civil por dano ao meio ambiente tem como máximas a reparação e a indenização dos danos causados a este por quaisquer agentes, sejam eles pessoas físicas imputáveis, sejam pessoas jurídicas de direito privado ou de direito público.
A Lei nº 6.938/8192, no âmbito civil, tem por objetivo a
preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental, visando
assegurar condições ao desenvolvimento sócio econômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da dignidade e da vida humanas. O legislador
teve o cuidado de englobar na lei, todos os itens que possa promover uma
qualidade de vida melhor. (res Schonerdie, p.71-74)93
89 BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil Brasileiro. Disponível em
<http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 25 abr. de 2006. 90 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. p. 277-278. 91 SCHONARDIE, Elenise F. Dano ambiental: a omissão dos agentes públicos. p. 72. 92 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 15 set. 2006.
93 SCHONARDIE, Elenise F. Dano ambiental: a omissão dos agentes públicos. p. 71-74.
47
Em virtude da ocorrência do ato ilícito, preleciona Stoco94
que:
Para que haja ato ilícito, necessária se faz a conjugação dos seguintes fatores: a violação da ordem jurídica; a imputabilidade; a penetração na esfera de outrem. Desse modo, deve haver um comportamento do agente, positivo (ação) ou negativo (omissão), que, desrespeitando a ordem jurídica, cause prejuízo a outrem, pela ofensa a bem ou a direito deste. Esse comportamento gera, para o autor, a responsabilidade civil.
A responsabilidade civil depende da conduta humana
contrária com o ordenamento jurídico. A ação ou omissão constitui, tal como
crime, sendo o primeiro momento da responsabilidade.
Após a abordagem sobre a responsabilidade ambiental,
passa-se a discorrer sobre a extensão da responsabilidade e aplicação da Lei de
Improbidade Administrativa.
Não há responsabilidade sem prejuízo. Logo, o prejuízo ou
dano é antecedente e causa direta da responsabilidade. Em nenhum caso, a
responsabilidade da pessoa física ou jurídica pode prescindir do evento danoso.
3.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA :
Deve-se lembrar que existem normas de aplicação, ou seja,
princípios sobre Administração Pública, que incidem sobre as atividades
administrativas. Apontar-se-á, no decorrer do capítulo o princípio norteador da
Administração Pública, bem como a responsabilidade desta perante o dano
ambiental.
Os princípios sempre incidirão diretamente na esfera de um
bem jurídico, Carvalho Filho95 conceitua o que seria determinada para o agente
público sua probidade atreves dos princípios:
94 STOCO, Rui. Responsabilidade civil e sua interpretação jurisprudencial. p. 63-64. 95 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Improbidade Administrativa. 1ª edição. Lúmen Júris. Rio
de Janeiro. 2002 p. 15.
48
O Poder Público deve sempre atuar em conformidade com a norma, e esta é integrada por regras e princípios, o que permite em dizer que a imperatividade destes elementos, cada qual em seu grau de determinabilidade, haverá de ser observada pelo agente”.
Continuando com o conceito do mesmo autor:
Além da função normativa, a concreção da regra, delineada e limitada pelos princípios, terminará por indicar a otimização, e conseqüente correção, do comportamento do agente público. Em uma palavra, sua probidade.
Os princípios exercem de maneira fundamental no
ordenamento jurídico, deles partem toda uma evolução para que o bem jurídico
seja amparado legalmente, bem como obedece a uma hierarquia, determinada
pelos princípios constitucionais.
O que desde logo cumpre a observar, o agente público tem
por seus atos praticados delimitados no ordenamento jurídico, sendo necessário
que venha a ser observado os princípios limitando seus poderes emitidos pelo
Estado.
Para melhor entender sobre o tema da improbidade vejamos
os conceitos sobre a administração pública, na visão dos princípios que o rege.
3.3.1 Conceito de Administração Pública.
Traz o artigo 37, caput96, da Constituição Federal os
princípios que deverão ser obedecidos pela Administração Pública, e no seu § 4º
o fundamento para a improbidade administrativa. Assim preceitua o que segue:
Art. 37. A administração pública direita e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, [...]
96 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em
05 de outubro de 1988. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/ legislação>. Acesso em: 11 mar. 2006.
49
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Para Meirelles97 entende que “em sentido lato administrar é
gerir interesses, segundo a lei, a moral, e a finalidade dos bens entregues à
guarda e conservação alheias”.
Preleciona agora Meirelles98 sobre o conceito de
Administração Pública:
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
A Administração é todo o aparelhamento do Estado posto à
disposição para a realização de serviços, tendo por fim a satisfação das
necessidades e em harmonia com as expectativas da coletividade.
Observa-se que a participação popular em matéria ambiental
está prevista no art. 225, “caput”, da Constituição Federal, que impôs igualmente
à coletividade e ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio
ambiente para as presentes e futuras gerações.
Em decorrência desse fato, a participação direta da
sociedade é de suma importância na administração da qualidade ambiental
realizada pelo Estado.
Para Medauar99 o conceito de Administração Pública é visto
por dois ângulos: o funcional e o organizacional, a seguir verão o conceito de
cada um deles:
97 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 84. 98 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem, ibidem. p. 64.
50
No aspecto funcional, significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população.
E sob o ângulo organizacional, Administração Pública representa o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para a população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de governo.
Portanto, cabe à Administração Pública Ambiental a função
de desenvolver políticas ambientais e reprimir as atividades danosas ao meio
ambiente.
É importante considerar Bello Filho100 em decorrência do
texto afirma: “a conduta do administrador público ambiental manifesta-se através
dos atos administrativos ambientais, que são apenas uma modalidade de atos
administrativos genericamente concebidos”.
Para melhor entendimento podemos afirmar que Poder
Público é o promotor da defesa do meio ambiente na sociedade, tem o dever
constitucional de zelar, em muitas circunstâncias, é o responsável direto e indireto
pela degradação do ambiente.
A responsabilidade vem em casos quando se omite no
dever do Poder Público de fiscalizar as atividades causadoras de danos
ambientais e de adotar medidas administrativas imprescindíveis à preservação da
qualidade ambiental.
Oliveira101 discorre sobre a responsabilidade subsidiaria do
Estado:
99 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. p. 44. 100 BELLO FILHO, Ney de Barros. Aplicabilidade da lei de improbidade administrativa à atuação da
administração ambiental brasileira. In Revista de Direito Ambiental. p. 60. 101 OLIVERIA, Odília Ferreira da Luz. Intervenção do Estado na Economia e Responsabilidade
pelas atividades Industriais Insalubres e Perigosas. Revista de Direito Público, São Paulo, vols. 59/60, p. 188, jul/set/1984.
51
haverá, porém,responsabilidade exclusiva do Estado, mesmo no caso em que faculta licitamente o exercício de atividades privadas perigosas ou insalubres com fundamento no interesse público, quando a entidade estatal competente deixar de impor medidas de segurança, como a instalação de equipamentos antipoluentes. Isso porque a utilidade representada por tais atividades não se autoriza a que se prescinda de medidas destinadas a abrandar os efeitos danosos ou a excluí-los de todo, quando possível. A omissão do Estado aparece, então, como a causa direta do dano e constitui ato ilícito.
A responsabilidade por omissão da administração pública é
uma responsabilidade indireta, e dessa forma Mirra102 afirma:
O Poder Público, notadamente a Administração, deixa de agir, omite-se no cumprimento do seu dever de adotar as medidas necessárias à proteção de bens e recursos ambientais, causando com isso diretamente danos ao meio ambiente ou permitindo que degradações ambientais se concretizem.
Pode-se classificar os agentes administrativos em: Agentes
Políticos, Servidores Públicos e Servidores Particulares, já largamente
conceituados em no capitulo anterior.
Conclui Bello Filho103 ao dizer que a “administração pública
brasileira possui agentes públicos das três categorias, e que quaisquer deles
realizam a administração ambiental do país”.
3.4 AGENTE PÚBLICO
Ao interpretar os ensinamentos na obra de Gasparini 104
podemos chegar a um consenso que o Agente Público é o representante do
Estado na sua forma genérica, trata-se da pessoa física que responde em nome
102 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. p. 367. 103 BELLO FILHO, Ney de Barros. Aplicabilidade da lei de improbidade administrativa à atuação da
administração ambiental brasileira. In Revista de Direito Ambiental. p. 61. 104 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª edição, revista atualizada. Editora Saraiva. 2005. pg 134-136.
52
do Estado. É o gênero de servidor, funcionário, empregado e agente político;
todos estes espécies derivados do Agente Público.
Também relacionados a este rol, estão particularidade que
colaboram para o Estado, desempenhando serviço público ou exercendo função
pública, sem caráter empregatício.
Com efeito, podemos concluir que o agente público
contempla todas as pessoas físicas que, de um modo ou outro, com ou sem
vinculo empregatício, exerçam alguma função publica, em qualquer esfera dos
três poderes, remunerados ou não, em empresas que representam o caráter
público.
Em suma podemos dizer que, o Estado tenha reconhecido
ou delegado a alguém parcela, de autoridade estatal, por menor que seja, dando
a este força jurídica aos atos praticados, estamos diante do agente público.
Desempenhar funções das mais variadas possíveis, exercer
o serviço público que é de direito, mas somente ira praticar os atos que estejam
amparados por norma legal válida. Se a legislação não o prevê e nem o
autorizará este por sua vez não poderá transgredir ou renunciar aos atos
praticados.
O vocabulário normal do cotidiano a administração pública
trata por igual todas as espécies não distinguindo quem é agente político, agentes
autônomos, servidores públicos e os particulares em colaboração ao Poder
Público. É de suma importância para a conclusão do estudo que conceitue e
defina cada espécie.
3.4.1 Agente Político.
Assim Mello105 conceitua agente político como:
São titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional
105 MELLO, Celso Bandeira de. Curso de Direito Administrativo 9 ed. São Paulo: Malheiros, 1997.
p 151-152.
53
do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constitui nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas pastas, bom como os Senadores, Deputados Federais e Estaduais e os Vereadores. O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza Pública.
3.4.2 Agentes Autônomos.
Os agentes autônomos são definidos pela doutrina como
sendo todos os membros dos três poderes, tribunais de conta, chefe da
advocacia-Geral da União, agentes que são regidos por uma legislação própria,
exercendo funções superiores e essências, mas não participam das decisões
políticas.
3.4.3 Servidores Públicos.
Já os servidores públicos são pessoas físicas que prestam
serviços aos Poderes do Estado e ás entidades da administração pública indireta,
mediante a remuneração paga pelo erário e com vinculo empregatício, e são
classificados em três categorias distintas:
3.4.3.1 Servidores Estatutários.
Como a própria terminologia da palavra já nos remete ao
significado de que são servidores regidos por regime estatutário, são titulares de
cargos públicos efetivos ou comissionados.
3.4.3.2 Empregados Públicos.
Estes são os ocupantes de empregos públicos da
Administração Direita e Indireta, exercendo sua função sob o regime da legislação
trabalhista.
3.4.3.3 Servidores Temporários.
Amparado legalmente pela Constituição Federal, no seu
artigo 37, IX, a sua prioridade é atender a necessidade que o Estado tem na
54
deficiência do quadro funcional para atender a demanda, contratados por tempo
determinado.
3.4.4 Conceito de Improbidade Administrativa.
Afirmam Garcia e Pacheco Alves106 sobre o tema:
A previsão de meios de coibição à improbidade administrativa tem esteio constitucional, tendo sido o art. 37, § 4º, da Constituição regulamentado pela Lei nº 8.429/92, texto legal que instituiu a tipologia dos atos de improbidade e cominou as respectivas sanções.
Como preleciona Guizzo Neto107 em sua obra sobre o tema:
A palavra improbidade, proveniente do latim improbitate, significa, dentre outras coisas, desonestidade, falsidade, desonradez, sacanagem, imoralidade, malandragem, deslealdade, corrupção.
Improbidade administrativa como bem assevera o autor
acima citado, é “o exercício público de uma função pública sem a verificação dos
princípios administrativos constitucionais básicos, restando descaracterizado o
bom andamento e o respeito à coisa pública”.
No mesmo sentido sustenta Fazzio Junior108 no tocante à
identificação do ato de improbidade administrativa:
A improbidade administrativa significa o exercício de função, cargo, mandato ou emprego público sem observância dos princípios administrativos da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficiência. É o desvirtuamento do exercício público, que tem como fonte à má-fé.
106 GARCIA, Emerson, ALVES PACHECO, Rogério. Improbidade administrativa. 2. ed. rev. e ampl.
Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2004. p. 51. 107 GUIZZO NETO, Affonso. Improbidade Administrativa e lei de responsabilidade fiscal, conexões
necessárias. In Improbidade administrativa. ROSA, Alexandre Morais da. p. 41. 108 FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: comentários,
artigos por artigo, da Lei nº 8429/92 e do DL 201/67. 3.ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 51.
55
Convém ainda anotar sobre Improbidade administrativa
segunda Sirvinskas109:
É a falta de probidade do servidor público no exercício de suas funções ou de governantes no desempenho das atividades próprias de seu cargo. Probidade, por outro lado, é a qualidade de probo. É a pessoa honrada, íntegra e zelosa de suas funções.
Assevera Bello Filho110 que improbidade administrativa é:
“toda a ofensa aos princípios constitucionais da administração pública, bem como
encartamento em todas as condutas previstas na lei específica e taxadas de
ímprobas”.
Um fator determinante previsto no artigo 37, “caput”, da
Constituição Federal de 1988, que a administração pública deve obedecer aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Ao desrespeito dos princípios da administração pública o
agente público ímprobo fica sujeito à responsabilização pelos atos de improbidade
administrativa praticados em decorrência do exercício de seu múnus.
Estes princípios no entender de Meirelles111:
Deverão pautar todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ação administrativa, ou, por outras palavras, os sustentáculos da atividade pública.
O ato de improbidade administrativo é fundamentado ao
agente público quando este atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade, configurando assim o Agente Público a inteira
responsabilidade dos atos. Cabe o Estado a indenização pelo dano causado pelo
ato do agente que detém o poder. 109 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. p. 377. 110 BELLO FILHO, Ney de Barros. Aplicabilidade da lei de improbidade administrativa à atuação da
administração ambiental brasileira. In Revista de Direito Ambiental. p. 73. 111 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p.87.
56
Os atos de improbidade importarão, como preceitua DI
PIETRO112, pelo artigo 37, § 4º, da CRFB/88:.
A suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Os atos de improbidade administrativa são infrações de
natureza administrativa - disciplinar, determinando-se aos agentes públicos
faltosos de respeito aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da
publicidade, da moralidade e da eficiência a imposição de severas sanções. (res
Rosa113, p. 42 – 43).
O art. 12 da Lei nº 8.429/92114 prevê as sanções que o
agente público responsável pelo ato de improbidade responderá,
independentemente das sanções penais, civis e administrativas. São as
seguintes: suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública,
indisponibilidade dos bens, ressarcimento do erário.
A Lei nº 8.429/92115 regulamenta a forma e a gradação das
sanções originárias de atos de improbidade administrativa. Depois de
caracterizado o ato de improbidade, é regra a aplicação de todas as sanções
legais.
Como apontado por Bello Filho116:
Quando se está diante de um grave dano ambiental causado por particulares em razão de um ato ímprobo da administração pública, se está defronte, também, de uma obrigação pública de
112 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 714 – 715. 113 ROSA, Alexandre Morais da. Improbidade Administrativa e lei de responsabilidade fiscal,
conexões necessárias. p. 42 e 83. 114 BRASIL. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 11 mar. 2006.
115 BRASIL. Lei nº 8.429, Idem, ibidem. Acesso em: 11 mar. 2006. 116 BELLO FILHO, Ney de Barros. Aplicabilidade da lei de improbidade administrativa à atuação da
administração ambiental brasileira. In Revista de Direito Ambiental. p. 75.
57
minoração do impacto ambiental causado e de recuperação da
área degradada.
Para o agente público ter sua função interrompida pelo ato
de improbidade, tem que haver o nexo causal, entre o ato praticado e causa do
dano, vale lembrar que danos causados por força da natureza, considerados caso
fortuito e força maior, inibe ao Estado de reparar o dano, e diante do fato ocorrido
não há que se falar em responsáveis, retirando desta esfera o agente público.
O agente público a partir do poder a ele propiciado,
respondera pelos seus atos, então podemos afirmar que no dano ambiental, cabe
ao agente público revestido dos poderes examinar, conceder e delimitar
proibições quanto as licenças ambientais para algum empreendimento que possa
ocasionar um dano.
A pessoa que solicitar as licenças, tanto jurídica como
pessoa física, para executar um empreendimento e após devidamente autorizado
vier a modificar sua composição original, causando dano ao meio ambiente,
responderá esta solidariamente pelo prejuízo, não acarretando ao Estado nem ao
agente público a responsabilidade.
Durante a realização do empreendimento o agente foi
notificado que poderia ocorrer ali um dano a natureza, e este se omitir em tentar
solucionar o problema, incorre na possibilidade de ser um dos responsáveis
juntamente com o empreendedor por danos causados.
Portanto, o predomínio deve ser do interesse público acima
de interesses, necessidades e vontades pessoais do agente público.
As sanções no caso de atentar contra os princípios da
administração pública estão referenciados no artigo 11 da lei 8.429/92117 são: -
ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão
117 BRASIL. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/legislação>. Acesso em: 11 mar. 2006.
58
dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de três anos.
O agente público está obrigado a conduzir suas atividades
profissionais em conformidade com os preceitos legais e éticos. Pois, a
administração ambiental, como parte da Administração Pública, tem como
finalidade à efetivação da legislação ambiental e a sua aplicação, ou seja, deve
desenvolver políticas ambientais e reprimir ações ofensivas ao ambiente.
Porém, havendo o desvio de conduta do administrador
público, ficando inerte, deixando de cumprir suas atribuições funcionais, sem
motivo legal que justifique, constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da Administração Pública. Constata-se, portanto, que a Lei de
Improbidade Administrativa aplicada à atuação dos órgãos ambientais, contribui
para a recomposição do bem degradado, atuando como prevenção para que
deixem de ser praticados outros atentados ao meio ambiente em vista de uma
sanção certa e que não deve ser afastada.
59
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em virtude de vivermos em constantes modificações sem
uma previsão de ordem cronológica, não é diferente a respeito do dano ambiental,
que hoje a sua preocupação ultrapassa as fronteiras, e costumeiramente atinge
diferentes regiões. Ai a preocupação de todas as nações no trato da matéria que,
em ultima análise, significa zelar pela própria sobrevivência do homem.
O primeiro capítulo trata do conceito do meio ambiente, a
sua evolução histórica bem como também a questão ambiental no mundo e no
Brasil, destacando no decorrer do capítulo a matéria que trata sobre o direito
ambiental e versa sobre o direito da participação pública. O direito ambiental vem
nos proporcional a passos lentos uma forma de solução para os problemas ao
relacionados ao meio ambiente.
Ao segundo capítulo destinou-se a tratar de dano ambiental
na sua forma jurídica e seu conceito não poderia se manifestar diverso de que
havendo um dano e dever de quem o causou reparar na sua forma mais original
possível. Aos princípios fundamentais do direito dentre tantos temos o principal
que trata do poluidor pagador, aliado ao dano ambiental traduzido em seu
conceito, não há um sem o outro.
Encaminhamos ao terceiro capítulo conceituando a
responsabilidade administrativa, a responsabilidade do Estado quando esta a
frente da administração pública. Analisou-se também neste capítulo sobre o
agente público, distribuindo suas funções e responsabilidades ao serviço que
deva ser prestado, englobando aos conceitos temos o que seria serviço público,
para melhor entendimento.
Trata-se da responsabilidade um princípio do direito.
Portando como já fresamos o responsável pelo dano tem o dever de repará-lo,
podendo ser na forma penal, civil ou administrativa. Ao agente público que não
obedecer aos princípios da administração pública fica sujeito à responsabilização
60
pelos atos de improbidade administrativa em decorrência do exercício da função
pública.
Afim, concernentes às três hipóteses da pesquisa, restam
confirmadas nos seguintes termos:
1- Sabemos que os princípios são fundamentais são os
pilares de alicerce para toda a boa obra, em respeito aos princípios o agente
público tem meios suficientes na legislação brasileira para se não impedir ma
minimizar o problema.
2- Após ocasionar um dano jamais este retornará a sua
forma original, pode ser semelhante, mas garante a satisfação pelo dano
causado, a Constituição do Brasil de 1988, possui sanções ao agente causador
ao dano, podendo ser ele pessoa física ou até mesmo jurídica.
3- Em razão da do princípio da hierarquia administrativa,
todo o agente que se omitir ou não fazer o que era dever, incorre este na
responsabilização e pelo ato praticado caracteriza improbidade administrativa
pela degradação ao meio ambiente, podendo responder também na esfera civil e
criminal.
A administração pública assume o risco para a consecução
de seus fins. Sujeitando desta forma a responsabilidade administrativa quando
ocorrido o dano, pois este é derivado de um ato administrativo, entretanto a
Administração tem o dever de exercer o poder de policia, bem como aplicar as
sanções para proteger um bem de interesse público.
Diante dos estudos nota-se que a administração pública
incorre em condutas nocivas, por todos os lados pela sua inércia na fiscalização,
sendo da mesma forma responsável pela degradação ocasionado por
particulares.
Habitualmente estas condutas são cometidas pela
Administração Pública por desprezo aos princípios norteadores da atividade
administrativa, razão pela qual poderá o agente ímprobo ser enquadrado nos art.
61
9º, 10 e mais precisamente no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa nº
8.429/92, onde a administração ambiental desidiosa é mais facilmente
enquadrada.
Conclui-se que a Administração Pública pode ser
responsabilizada por dano ambiental e conjuntamente pode ser aplicada a Lei de
Improbidade Administrativa. Pois, dispor de bens públicos, desviar a
Administração Pública de sua finalidade ou ferir a imoralidade administrativa
caracteriza o descrito na lei nº 8.429/92.
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