il “funzionalismo” e l’integrazione europea in materia ... · contrario, esse rimangono...

RevistadeEstudosConstitucionais,HermenêuticaeTeoriadoDireito(RECHTD)11(2):143-168,maio-agosto2019Unisinos-doi::10.4013/rechtd.2019.112.02

Este é um artigo de acesso aberto, licenciado por Creative Commons Atribuição 4.0 Internacional (CC BY 4.0), sendo permitidas reprodução,adaptaçãoedistribuiçãodesdequeoautoreafonteoriginaissejamcreditados.

Il“funzionalismo”el’integrazioneeuropeainmateriatributaria

The“functionalism”andtheUEintegrationontaxation

FabioSaponaro1UniversitàdegliStudidiRomaUnitelmaSapienza

[email protected]

Riassunto

L’integrazione degli Stati europei, anche inmateria fiscale, è stata ispiratadallafilosofia“funzionalista”,laqualeesprimel’ideachel’integrazionetragliStatimembridebbaavvenire congradualitànei settori economici e sociali,perpoiestendersiprogressivamenteancheadaltriambiti,comeildirittoelapolitica. In questo modo, partendo dalla creazione di vincoli di mutuadipendenza fra gli Stati membri, è stato possibile realizzare una nuovaorganizzazione politica attraverso un progressivo svuotamento dei poterisovranidegliStatiedilcontestualeaccrescimentodipoteriecompetenzeincapo al nuovo ente. L’Autore ripercorre le principali tappe evolutive delprocesso di integrazione, effettuando un approfondimento giuridico deipeculiari caratteri dell’Unione europea, soffermandosi, in particolare, sulTrattato di Lisbona, a partire dal quale, prendendo avvio una forma diintegrazione sempre più stretta tra i popoli d’Europa, la cooperazioneamministrativahaassuntounfondamentogiuridiconuovo,ponendosicomeelementodi accelerazione e perfezionamentodel suddettoprocesso, fino aprospettarsi la nascita di amministrazione dell’Unione europea anche inambitofiscale.

Parole-chiave: integrazione europea, filosofia del funzionalismo, UnioneEuropea, diritto tributario, spazio amministrativo-tributario europeo,TrattatodiLisbona.

Abstract

TheintegrationoftheEuropeanCountries,evenintaxmatters,wasinspiredby the “functionalist” phylosophy, which expresses the concept thatintegration among the Member States should take place in stages in theeconomic and social sectors, and then gradually extended to other areas,such as law and politics. This way, starting from the creation of ties of

1ProfessoreAssociatodiDirittoTributariopresso ilDipartimentodiStudigiuridiciedeconomicidell’UniversitàdegliStudidiRomaUnitelmaSapienza.FacoltàdiGiurisprudenza.VialeReginaElena,295,CEP00161,Roma,Italia.

SaponaroIIlfunzionalismoel’integrazioneeuropeainmateriatributaria

RevistadeEstudosConstitucionais,HermenêuticaeTeoriadoDireito(RECHTD),11(2):143-168

144

reciprocaldependenceamongtheMemberStates,itwaspossibletoachieveanewpoliticalorganizationthroughaprogressiveemptyingofthesovereignpowers of the States and the concurrent growth of the rights andknowledges within the new institution. The Author recalls the maindevelopmental stage of the integration process, by carrying out a legaldetailedstudyontheEUcharacteristicfeatures,examininginparticulartheTreaty of Lisbon, fromwhich, starting up a level of integration ever closeramongtheEuropeannations,theadministrativecooperationhasacquiredanew legal basis, placing like part of acceleration and improvement of theaboveprocess,upuntiloutlining thebirthof theEUadministrationalso intaxmatters.

Keywords: European integration, Functionalism philosophy, EuropeanUnion,TaxLaw,Europeanadministrative-taxfield,TreatyofLisbon.

Il“funzionalismo”e“l’integrazioneeuropea”

L’idea di istituzionalizzare forme avanzate di integrazione tra gli Stati europei è stataavviata nel clima di “idealismo internazionalistico” che ha contraddistinto il secondodopoguerra, 1come soluzione alle preoccupanti tendenze nazionalistiche che avevanocondotto, negli anni precedenti, ai due conflitti mondiali (Cannizzaro, 2015, p. 1ss; Tinelli,2004;Haas,1958;Id,1970,p.606;Green,1969;Dworick,1983,p.170ss;Franchini,1990,p.37;Moravcsik, 1998; Rosamond, 2000; Id, 2005, p. 237; Cassese, 2006; Id, 2009; Itzcovick;2006;Weiler,2012,p.137;Graig,2011,p.13ss;Larsen,2011).

IlprocessogiuridicodiintegrazionetragliStatieuropei,cheoggisiidentificanell’Unioneeuropea, è stato avviato con i Trattati istitutivi di tre organizzazioni internazionali: laComunitàeuropeadelcarboneedell’acciaio(CECA),firmatoaParigiil18aprile19512(Boria,2015,p.34;Id,2014,p.29)laComunitàeconomicaeuropea(CEE)elaComunitàeuropeaperl’energiaatomica(CEEAoEuratom),entrambifirmatiaRomail25marzo1957(Amato,2004;Verola,2007,p.93ss;Olivi,Santaniello,2005).

Attraversotaliorganizzazioni,chemiravanoaformesettorialidiintegrazione3,sivolevadar vita, all’interno dei sei Stati fondatori4, ad un mercato comune5 basato sulla liberacircolazionedellepersone,dellemerci,deiserviziedeicapitali,ecaratterizzatodacondizionidi concorrenza non falsate né da comportamenti degli attori economici, né dall’azione dipoteri pubblici (Adam, Tizzano, 2010, p. 1ss; Danielle, 2000; Pocar, 2000; Zangui, 2000;Tesauro,2001;Ballarino,2010).Inparticolare,laCEEmiravaastabilireinteressantiformediintegrazioneesteseadunampiospettrodiattivitàeconomicheesociali(Canizzaro,2015,p.1ss), nell’ambito delle quali la fiscalità, tradizionalmente prerogativa degli Stati nazionali2 L’Autore sostiene che il trattato istitutivo della CECA costituisca il primo atto concreto che comporta una limitazione dellasovranitàperisingoliStatinazionaliafavorediunorganismosovranazionaledimatricetipicamenteeuropea.Sull’argomentov.pureQuadri,Monaco,Trabucchi(1965,p.1755ss;Id,1970,p.1398ss);Sperdutti(1960);Monaco(1988).3InparticolarelaCECA,chemiravaastabilireformediintegrazionenelsettoredelcarboneedell’acciaio,elaCEEA,operantenelsettoredellosviluppodell’energiaatomicaperusipacifici.4IseiPaesifondatori,comenoto,sonostatiBelgio,Francia,Germania,Italia,LussemburgoePaesiBassi.5Sullanozionedi“mercato”inprospettivaeuropeasirinviaaCipollina(2003,p.92ss).



145

(Boria, 2015, p. 34; Id, 2014, p. 29), incominciava ad assumere in nuce una nuova edimportantedimensionesovranazionale(Bernardi,2000,p.25ss;Sartor,1999).

La filosofia cheha ispirato taleprocessodi integrazione, inizialmente limitatoal campodeirapportieconomiciesociali,ènotaconilnomedi“funzionalismo”(Haas,1958,p.1950-1967;Rosamond, 2000; Caporaso, 1998, p. 334ss;Moravcsik, p. 2). Essa esprime l’idea chel’integrazione tra gli Stati membri debba avvenire con gradualità nei settori economici esociali,perpoiestendersiprogressivamenteancheagliaspettipolitici.Intaleottica,partendodalla creazione di vincoli dimutua dipendenza fra gli Statimembri, sarebbe stato possibilerealizzare una nuova organizzazione politica, attraverso un progressivo svuotamento deipoteri sovrani degli Stati ed il contestuale accrescimento di poteri e competenze in capo alnuovoente6(Canizzaro,2015,p.2).

L’affermazione della teoria funzionalista è una conseguenza del fallimento dell’ideaeuropeista,chesiproponevadiinstaurare,intempirelativamentebrevi,unoStatofederale7europeo7,grazieadunprocessodinaturaspiccatamentecostituente8(Battini,2013,p.7).

In origine, l’approccio gradualistico-funzionale ha favorito la risoluzione di problemiconcretie specifici– comequellodell’integrazione inunsingolosettoreeconomicoe fraungruppo ristretto di Stati – ma, successivamente, sono state anche affrontate questioni diordinegenerale,alpuntoche l’integrazioneeconomicaegiuridicasièevoluta inunaveraepropriaformadiintegrazionepoliticaesociale.(DellaCananea;Franchini,2013,p.10).

Inquestocontestostorico,accantoall’obiettivoprincipaledicreareunmercatocomunesiaffiancava la previsione di alcune politiche comuni, in particolare la politica agricola, lapolitica commerciale e quella dei trasporti, oltre ai settori carbosiderurgici e dell’energianucleare,postinell’ambitodeisettoridicompetenzadellaCECAedellaCEEA.

L’idea europeista di Jean Monnet, che nel 1952 ricoprì la carica di primo presidentedell’AltaautoritàdellaCECA,proponeva lacreazionediunordinamentosovranazionaleche,perrealizzarelesuepolitiche,utilizzasselestruttureamministrativedegliStatimembrisenzadover interferire su di esse. Quindi, in una tale visione politica, che si rivelò prevalenterispettoaquelladiAltieroSpinelli,cheauspicavaun’unionedipopolinell’otticadiunoStatofederale(Spinelli,1957;Id,1972;Id,1985),ilcostruendoapparatoeuropeosiidentificavainuna sorta di amministrazione “dimissione” (Berlin, 1988, p. 27ss), che “non esegue,ma fa

6L’Autoreevidenziacomelafilosofiafunzionalistasisostanziinunprocessodiintegrazionedifferenterispettoaquellochehacontraddistinto lamaggiorpartedelle esperienze federali.Questeultimesonocaratterizzategeneralmentedall’accentramentodelledecisionipolitichepiùrilevanti,soprattuttoinmateriadipoliticaesteraemilitare;nelprocessodiintegrazioneeuropea,alcontrario,esserimangonoappannaggiodegliStatimembri.7L’ideadiunafederazioneeuropeaeragiàpresentenelladichiarazionediRobertSchuman,cheindicavalaCECAcomela«primatappa della federazione europea» e come il «primo nucleo concreto di una federazione indispensabile almantenimento dellapace». Nel 1954, lamancata ratifica da parte dei francesi del trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED), cheproponeva la realizzazione di un’integrazione militare, ponendo un esercito alle dipendenze dell’organismo sovranazionale,contribuìalnaufragiodelprogettopoliticodell’affermazionediuna federazioneeuropea.Perun’analisi, fortementecritica,deldisegnoistituzionaledellaCED,v.Giannini(2004,p.865),incuisiaffermachel’unionediStatihala“sostanzadiunadittaturafederale”.8 L’Autore usa la locuzione “ripiegamento funzionalista” per evidenziare che l’impossibilità di conferire al processo diintegrazione europea una dimensione politica e federale ha favorito ed accentuato un approccio gradualistico già presenteimplicitamentenelpianoSchuman, finoadaffermarsicome ladottrinapoliticaufficialedell’integrazioneeuropea.Difatti,nellateorianeofunzionalista(teorizzatadaHaasnel1958)l’unificazionepoliticaeuropeaavrebbedovutorappresentarel’epilogodiunpercorso agente inevitabilmente e meccanicamente sul piano degli interessi materiali e della interdipendenza economica, e,quindi,nondipendentedaunasceltapoliticaditipocostituente.



146

eseguire”(Monnet,1976,p.285e426;DellaCananea,Franchini,2013,p.9ss;Berlin,1988)eche, libero da incombenze di gestione affidate alle burocrazie degli Stati membri, “potevaporsialserviziodellacausadell’integrazione”.(DellaCananea,Franchini,2013,p.12ss).

Nonvieranecessità, inorigine,didarevitaadun’amministrazionedigestioneeuropeache imponesse principi e regole a quelle degli Stati membri, e ciò sia perché l’espansioneamministrativaeuropeaavrebbecondizionatogliesecutivinazionali,inunperiodoincuieradiffusoilconvincimentochel’amministrazionefosseinevitabilmenteconnessaconloStatoedi suoi confini, e sia perché ciò avrebbe favorito unaminore strutturazione dellamedesimaamministrazione europea (Cassese, 2002, p. 292ss). Essa avrebbe dovuto avere, almenoinizialmente,deimeripoteridiindirizzo,impulsoepromozionediinterventicomuni.

ConlanotadichiarazionedelministrodegliesterifranceseRobertSchumandel9maggio1950–dicuiMonnetfuilprincipaleispiratore–siauspicavailsuperamentodelladivisionetraivaripopolieuropei,mettendoincomuneladirezioneedilcontrollodeiprincipalisettorieconomicidell’epocaattraversounostrumentoinnovativo,ovverolacreazionediun’autoritàsovranazionaleingradodiprenderedecisioniautonomeedifarlerealizzareall’internodegliStatimembri:l’Altaautorità.(Fontaine,1988;DellaCananea,Franchini,2013,p.13ss).

Talestruttura,inizialmenteadottatanell’ambitodelcontrollodellaproduzionediacciaioe carbone, sarà ripresa e perfezionata nel 1957 nell’ambito della CEEA, in materia diproduzione di energia nucleare per scopi pacifici, nonché nell’ambito della CEE, che, comenoto,avràcompetenzepiùgeneralinelcampoeconomicoesociale.

L’Altaautorità,dicuilaCommissionesaràerede,eracaratterizzatadafunzioniepotestàamministrativeautonomeesovraordinate,talidaregolarelacondottadioperatorieconomiciprivati senza bisogno di atti interni di attuazione, caratterizzata dalla presenza di unmeccanismodicontrollogiudizialeimperniatosuunaCortedigiustizia(DellaCananea,2006,p. 4) e da un controllo politico attribuito al Consiglio deiministri e all’Assemblea comune.L’Altaautoritàeraalcentrodiunassettoistituzionaleditiponuovo.9

Si iniziano così a delineare, nell’esperienza giuridica europea, dei nuovi modelliorganizzatividicaratteresovranazionale10,ovveronuoveformeevolutediorganizzazionechesi discostano dai modelli classici delle organizzazioni internazionali, esercitando funzionitipicamente assegnate agli Stati attraversounproprio apparato istituzionale e normativo, esullabasediunpropriosistemavalorialeediinteressifondamentali,senzadisporreditutteleprerogativedellasovranitàe,inparticolare,deimezzinecessariperportareadesecuzionelepropriedeterminazioni(Cannizzaro,2015,p.6).

9 Per un approfondimento, si veda Benvenuti (1961, p. 3) e Weiler (2003, p. 93). Occorre citare due brevi passaggi della“DichiarazioneSchuman”,neiquali,sisostieneche“questapropostamettendoincomuneleproduzionidibaseeistituendounanuovaAltaAutoritàlecuidecisionisarannovincolantiperlaFrancia,laGermaniaeiPaesicheviaderiranno(…)l’AltaAutoritàcomune,incaricatadelfunzionamentodell’interoregime,saràcompostadipersonalitàindipendentidesignatesubaseparitariadaigoverni;unpresidentesaràsceltodicomuneaccordotraigoverni.Disposizioniappropriateassicurerannoinecessarimezzidiricorsocontroledecisionidell’AltaAutorità”.Siv.Monnet(1976,p.430)chemostravascetticismonellaqualificazionedell’AltaAutoritàcomesovranazionale.10InmeritoallaqualificazionegiuridicadaattribuireallaCECAeallesuccessiveComunitàeuropeesonoriscontrabiliindottrinadifferentiposizioni.AlcuniritengonochesianoriconducibilialgenusdelleunionitraStati(v.Ago,1957,p.20ss;Pilotti,1959,p.75ss); altri, invece, attribuiscono lorounanatura sui generis (v.Benvenuti, 1961,p. 3ss;Cansacchi, 1957,p. 1038ss). SecondoalcuniAutorisarebberoriconducibiliallefederazionitraStati(v.Mosler,1951-1952,p.1ss)oadunfenomenoamministrativo,classificabilesempreall’internodegliStaticheavevanoaderito(v.Jerusalem,1954).



147

L’attività esercitata dall’Alta autorità si concretizzò nell’adozione di numerosiprovvedimenti, generali ed individuali, e, quindi, ciò comportò un contestuale aumento deiricorsi avverso tali provvedimenti. Ciò condusse, pertanto, ad un accrescimentodell’importanzadelruolodellaCortedigiustizia,e,soprattutto,delConsigliodeiministrineldeterminaregli indirizzidaseguire(DellaCananea,Franchini,2013,p.15ss),anticipando latendenza, che si realizzò con l’istituzione della CEE, ad attribuire un ruolo preminente alleistituzioni intergovernative. Più tardi, difatti, con il Trattato sulla fusione degli esecutivi,firmato a Bruxelles il giorno 8 aprile 1965, furono istituiti un Consiglio (polointergovernativo) edunaCommissione (polo sovranazionale)unicidelleComunitàeuropee.(Wallace,1973).

L’apparatoistituzionale,distintoeparallelonellaCECA,nellaCEEAenellaCEE,èandatoprogressivamenteunificandosineisuoielementicostitutivi,purmantenendosi lepeculiaritàchecaratterizzavanolecompetenze.GiàinoccasionedellasottoscrizionedeiTrattatidiRomafu allegatauna “Convenzione relativa a talune istituzioni comuni” che riuniva il Parlamentoeuropeo(erededell’Assembleaparlamentare),laCortedigiustiziaedilComitatoeconomicoesociale. Furono anche unificati il sistema di finanziamento delle attività comunitarie e lastrutturadibilancio,giungendosiadunbilanciogeneraleeadun’unicaproceduradiadozione,a cui seguì, con ilTrattatodiBruxellesdel22 luglio1975, l’istituzionedellaCortedei contidelleComunitàeuropee,insostituzionedellaCommissionedicontrollodellaCEEedellaCEEAedelRevisoredeicontidellaCECA11(Adam,Tizzano,2001,p.2).

Con il tempo si è assistito ad un graduale cambiamento dei compiti assegnatiall’amministrazione europea, soprattutto con l’entrata in vigore del Trattato istitutivo dellaCEEecon l’ampliamentodelcampodiattivitàdelle istituzionianuovisettori, inparticolareallapolitica commerciale comune, cheavrebbe rafforzatoenormemente il ruolodell’Europanello scenario mondiale. Si è perfezionato, pertanto, quello che è stato denominato ilpassaggio da un’amministrazione “di missione” ad un’amministrazione “di gestione” (DellaCananea, Franchini, 2013, p. 21ss), con l’accrescimento del ruolo della Commissione,considerata una sorta di nucleo centrale del potere esecutivo12 (Noël, 1988, p. 9; DellaCananea,Franchini,2013,p.22),el’ampliamentodellefunzioniecompetenzeinnuovisettori(in particolare nel settore dell’agricoltura). La diffidenza degli Stati membri verso talefenomeno, però, soprattutto in alcuni ambiti tradizionalmente di competenza statale, tra iqualilafiscalità,hacondottoall’accrescimentodelruolodecisionaledelpolointergovernativorispettoaquellosovranazionale(DellaCananea,2006,p.22).

La Comunità economica europea, pur essendo stata costruita intorno ad un’ampiaprospettivaeconomico-commercialedelmercatocomuneeuropeo,nondisponevadi tutte lepotestà tipiche degli Stati membri. Il Trattato CEE evidenziava le finalità dell’organismosovranazionale, indicando gli obiettivi ed i mezzi riconducibili essenzialmente all’ordine

11 Ci si riferisce al Trattato che modifica talune disposizioni in materia finanziaria, entrato in vigore il 1° giugno 1977. LacommissionedicontrollodellaCEE,dellaCEEAedellaCECAeragiàstataunificatacon ilTrattatosulla fusionedegliesecutivi.All’internodiquest’ultima,però,essaaffiancava il revisoredei conti, alquale spettavanopartedelle funzioni successivamenteattribuiteallaCortedeicontiunica.12IlprogettodelprimopresidentedellaCommissione,WalterHallstein,eraquelladicreareun’amministrazione“dontl’expertiseseraitcomparablesinonsuperiéureàcelledesadministrationsnationales”.



148

economico:lacostituzionediunmercatocomuneeuropeonelqualefosserogarantitelaliberacircolazionedellemerci,dellepersone,deiservizi,deicapitaliedildirittodistabilimento,e,inoltre, il progressivo ravvicinamento delle politiche economiche dei singoli Stati membri.Esso implicava una limitazione della sovranità di ciascuno Stato membro limitatamente aitemi correlati ai menzionati interessi comuni (Boria, 2015, p. 34). Le potestà dell’entesovranazionale, comunque, subivano le limitazioni dipendenti dall’esercizio dell’indirizzopoliticodelpolointergovernativo, inordineagliambitieagliaspettiperiqualiquest’ultimoritenevachevifosseuninteressecomune;dall’utilizzodellaclausolacheattribuivasolopoteriimplicitinecessariperilraggiungimentodegliobiettividiinteressecomune;dall’azionesvoltadallaCortedi giustizianell’interpretare lenormeattributivedi competenza (DellaCananea,Franchini,2013,p.18;Weiler,1984,p.132ss;Giardina,1875,p.463;Mastroiacovo,2014,p.7ss;Carpentieri,2003,p.52ss;Fantozzi,2003,p.2262ss).

Sempre sul pianodelle competenze si incominciava adelineare l’ideadel criterio guidarappresentatodalprincipiodi sussidiarietà, che sarà introdotto solopiù tardinell’art. 5 (ex3B) del Trattato istitutivo della Comunità europea.13 Tale principio veniva menzionato nelRapporto della Commissione Tiendemans, del 26 giugno 1975, come metodo perl’attribuzionedellecompetenze,alfinedi“avvicinaremaggiormenteilpotereaicittadini”edi«attribuiremaggioripoterialleistanzeregionalielocali”(Palma,2012,p.14ss;MillonDelsol,1995,p.6;Violini,1998,p.43ss;DePasquale,2000,p.39ss;Moscarini,2003,p.52ss;Vipiana,2002, 19ss; Strozzi, 1993, p. 62; Vandelli, 1993, p. 379ss; Orsello, 1993; Id, 1994, 405ss;Draetta,1994,p.415ss;Panzera,2003,p.849ss).

Ilprocessod’integrazioneeuropea,seppurcostruitoformalmenteintornoallaprospettivaeconomico-sociale, conteneva fin dall’inizio i germi di una sua successiva caratterizzazionepolitica(Adam,Tizzano,2001,p.2;Louis,1989,p.7;Weiler,Cartabia,2000,p.19).L’art.138,par.3,delTrattatoCEEprevedevachesidovessegiungereadunParlamentoeuropeoelettodirettamentedaicittadinidegliStatimembri,secondounprincipiouniformeintuttigliStati(mentre inizialmente era composto da rappresentanti dei parlamenti nazionali). Con leelezioni del primo parlamento europeo eletto a suffragio universale14, e, quindi, con la sualegittimazionedemocratica,siavviòneldecenniosuccessivounafortespintaperisuccessivisviluppi dell’integrazione europea (Adam, Tizzano, 2001, p. 3; Udina, 1971, p. 3ss; Attinà,1986;Adam,1989,p.517ss).L’interessecomuneel’integrazionegiuridico-fiscale

L’approcciofunzionalistaevidenziò, findasubito,chel’unificazionepoliticanonsarebbe

statapossibileattraversounasceltaditipocostituente,masarebbescaturitainevitabilmentee meccanicamente a seguito di un percorso che, prendendo avvio dall’interdipendenza

13L’art.3Bèstato introdottocon l’articoloG,par.5,delTrattato istitutivodellaComunitàeuropeadel7 febbraio1992.Oraècontenutonell’art.5delTrattatosull’Unioneeuropea,comedaultimomodificatodalTrattatodiLisbonadel13dicembre2007,chenehastabilitolaportataedilcontenuto.14 IlConsiglioadottò, il20settembre1976,“l’Attorelativoall’elezionedeirappresentantinell’Assembleaasuffragiouniversalediretto”(inGUCESerieLn.278/1del8ottobre1976).Leelezionisisvolserotrail7edil10giugno1979.



149

economica degli Stati membri, avrebbe potuto agire sul piano degli interessi materiali ecomuni.L’integrazionenelsettoreeconomicoavrebbegeneratounadinamicaespansivataleda condurre all’interdipendenza dei diversi settori, e, quindi, l’integrazione economica sisarebbeestesagradualmenteadaltrisettori,attraversounmeccanismodettodi“spillover”o“traboccamento” (Battini, 2013, p. 8; Hass, 1958). Nell’ottica della stretta correlazione tradiversisettori,l’integrazionediduediessiavrebbecomportatol’integrazioneanchedeglialtriinizialmenteesclusi.Inoltre,lacreazionediistituzionicomunitarievoltearegolareancheunosolodeisettorieconomicisarebbestataconsideratadaigruppidiinteresseeconomicocomefonte di ulteriori vantaggi, e ciò avrebbe comportato un’ulteriore spinta all’integrazionesettoriale.Dal puntodi vistapolitico, le decisioni sovranazionali adottate avrebberodovutotrovare l’appoggio dei gruppi d’interesse e dei partiti politici maggiormente favorevoliall’integrazione politica. Tali gruppi, beneficiando dell’integrazione, avrebbero premuto suigoverninazionali allo scopodi trasferiremaggiori poteri alle autorità sovranazionali (Haas,1958,p.1ss).

LanascitadellaComunitàeconomicaeuropeae,quindi,diunmercatocomuneeuropeo,senzaostacoli alla circolazionedimerci, capitali, servizi e lavoratori, protetto all’esternodauna tariffa doganale comune, rappresentava sicuramente, in tale ottica, un obiettivoambiziosoericcodiimplicazioni(Battini,2013,p.8).

Inquestomedesimocontestodeveessereesaminatol’avviodelprocessodiintegrazionegiuridica,ancheinambitofiscale(Bizioli,2008),inun’otticadistrettacorrelazionefunzionaleconlanascitaelosviluppodelmercatocomuneeuropeo(Bosello,1959,1506ss;Gallo,2000,p.725ss;DelFederico,2010;Boria,2012,1094ss).

Lafilosofiafunzionalistaha,infatti,sicuramentecaratterizzatol’ordinamentocomunitarioanchedaunpuntodivistastrettamentegiuridico.

L’instaurazione di un mercato comune ha rappresentato il compito prioritario dellaComunità economica15. In relazione a tale obiettivo sono state individuate alcune materie,come per esempio quella doganale, direttamente connesse alla sua attuazione, le cuicompetenzesonostate trasferite, inviaesclusiva, alle istituzioni comunitarie “(…)nei limitidelle competenze che le sono conferite edegli obiettivi che le sonoassegnatidal trattato”16(cd.principiodiattribuzione)(Sacchetto,2016,p.16).

Per tutto il resto, alla Comunità è stata riconosciuta una competenza concorrente,legittimandosiunsuointerventonelrispettodelprincipiodisussidiarietà,“(…)soltantoseenella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientementerealizzati dagli Stati membri e possono, dunque, a motivo delle dimensioni o degli effettidell’azione inquestione,essererealizzatimeglioa livellocomunitario”, ediproporzionalità,ciò in quanto “(…) l’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per ilraggiungimentodegliobiettividel(…)trattato.”17

15 L’art. 2 del Trattato CEE stabiliva, infatti, che “La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di unmercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delleattività economiche nell’insieme della Comunità, un’espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, unmiglioramentosemprepiùrapidodeltenoredivitaepiùstretterelazionifragliStaticheadessapartecipano”.16Art.5TCE,oggiart.5TFUE.17Art.5TCE,oggiart.5TFUE.



150

Gli effetti del traboccamento dell’integrazione economica si sonomanifestati in ambitogiuridico attraverso un’espansione graduale delle originarie competenze delle istituzionieuropee,senzacomportare,inorigine,unamodificaformaledeitrattatiistitutivi.Taleassettosièrealizzatoutilizzandoalcunedisposizioni,presentisindalprimotrattato,particolarmente“elastiche”nel lorocontenutosostanziale, tali cioèda legittimareun interventocomunitarioqualora ciò risultasse “(…) necessario per raggiungere, nel funzionamento del mercatocomune,unodegliscopidellaComunità(…)”18(cd.clausoladiflessibilità),oppuresedirettoastabilire “direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari eamministrativedegliStatimembri”cheavessero“un’incidenzadirettasull’instaurazioneosulfunzionamentodelmercatointerno.”19

Attraverso tali disposizioni, sotto il profilo giuridico, le competenze delle istituzionicomunitariesisarebberopotuteestendere,potenzialmente,aqualsiasisettoredicompetenzastatale(Battini,2013,p.10),compresalafiscalità(Saponaro,2002,1071ss).

Laclausoladiflessibilitàerastataprevistaproprioperovviareallarigiditàdelprincipiodi attribuzione, che, a fronte degli auspicati sviluppi del processo di integrazione, avrebberappresentatounlimiteaifuturiinterventidecisionalidelleistituzionicomunitarie,inassenzadipoterinonprevisti,esplicitamenteoimplicitamente,daunadisposizionedelTrattatoCEEeneanche desumibili da un’interpretazione estensiva della stessa (Adam, Tizzano, 2001, p.30ss). Ciò ha consentito l’ampliamento degli ambiti di azione delle istituzioni comunitarieancheinsettori,comelafiscalità,cheseppurnondirettamentecorrelatiallarealizzazionediun obiettivo generico della Comunità, non erano oggetto di una specifica attribuzione dicompetenza(Adam,Tizzano,2001,p.32).

Leformegiuridichediintegrazionesisonocostruitesull’esistenzadiuninteressecomuneo generale, distinto dalla sommatoria di quelli nazionali o particolari; dall’adozione diprocedure decisionali diverse (maggioranza, unanimità, consensum) nelle quali gli interessidegli Stati membri sono stati adeguatamente considerati; nella previsione di controlliaccentrati diretti ad assicurare che sia gli interessi nazionali e sia quelli comuni fosseroadeguatamenteconsideratidaipolicy-makers(DellaCananea,Franchini,2013,p.336-337).

Le garanzie partecipative sono apparse indispensabili nel momento in cui si è dovutoponderarel’interessecomuneconaltriinteressiparticolari.Ildirittocomunitariosiè,quindi,preoccupato di garantire i diritti di partecipazione attraverso l’adozione di differentiprocedure decisionali. Il coordinamento e la cooperazione tra le diverse amministrazioninazionali sono apparsi, fin da subito, indispensabili per l’individuazione e la curadell’interessecomune(DiSciascio,2014,p.44).

In materia tributaria, salvo per la disciplina doganale, la competenza è rimasta inprincipio saldamente nelle mani degli Stati membri. Qualunque genere di tentativo diintegrazione delle legislazioni fiscali, sul piano sostanziale e formale, nell’otticadell’instaurazione e funzionamento del mercato interno, ha sempre richiesto la massima

18Art.235TrattatoCEE,poiart.308TCE,oggiart.352TFUE.19Art.100TrattatoCEE,poiart.100AAUE,quindiart.95TCE,oggiart.114TFUE.



151

garanzia partecipativa, con la previsione dell’unanimità come procedura deliberativadell’istituzioneintergovernativa.Dall’Atto unico europeo al Trattato di Maastricht: l’ampliamentodellecompetenzesovranazionali

L’Attounicoeuropeo, firmatoaLussemburgoil28febbraio1986,hasegnatounaprimaimportantetappadelpercorsodiampliamentodellecompetenzecomunitarieaseguitodiunasostanziale revisione dei trattati originari (trasporti, energia, telecomunicazioni, ambiente,educazione, ricerca scientifica e tecnologica) (Battini, 2013, p. 10-11; Bernardini, 1988, p.561ss;Giardina,1991,p.203ss;Amatucci,1989,p.141ss).

Tra le principali novità occorre annoverare l’introduzione, per alcune deliberazioni delConsiglio, della procedura legislativa di cooperazione, che ha visto accrescere il ruolo delParlamentoeuropeonell’adozionedegliattidellaComunità,influenzandolemodalitàdivotoconcuil’organointergovernativoerachiamatoadadottareunattonormativo.20

Inoltre, è stata prevista la maggioranza qualificata, anziché l’unanimità, quale quorumdeliberativoper ledecisionidelConsiglio inalcunisettoriparticolarmenteimportantiper losviluppodelprocessodiintegrazioneeuropea.Conl’art.100AAUE,difatti,èstatointrodotto(attraverso la procedura di cooperazione) il voto a maggioranza qualificata laddovel’intervento comunitario fosse risultato necessario per l’adozione di misure relative alravvicinamento delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari degli Statimembri aventi un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercatointerno21; con ciò favorendo ulteriormente il processo di allargamento potenziale dellecompetenzecomunitarieinmaterietradizionalmentedispettanzastatale,adeccezionedelledisposizioni fiscali, di quelle relative alla libera circolazione delle persone e ai diritti edinteressideilavoratoridipendenti.

Veniva introdotta, altresì, una primordiale forma di cooperazione politica inmateria dipoliticaestera, con laprevisionedi riunioni semestralidelConsiglioeuropeoaciòdedicate,che richiedevano la presenzadei capi di Stato e di governo e deiministri degli affari esteri(Adam,Tizzano,2001,p.3).

ConilTrattatosull’Unioneeuropea,firmatoaMaastrichtil7febbraio1992,ilprocessodiintegrazionesièperfezionatoulteriormente,ampliandosinotevolmente lecompetenzedelleistituzionicomunitarie(CurtiGialdino,1993;Weber,1995,p.1215ss;Chitti,1993,p.343ss).

20LaproceduralegislativadicooperazioneprevedevacheilParlamentoeuropeofossechiamatoadesprimereunprimopareresullapropostadellaCommissionee, successivamente,unsecondoparere sullaposizionecomune formulatadalConsiglio sullamedesimaproposta. IlConsigliopotevaprocedereamaggioranzaqualificatadi fronteadunparere favorevoledelParlamento,mentreeraobbligatoall’unanimitàincasodiparerecontrario.SeilParlamentoproponevadellemodifiche,laCommissioneeratenuta a riesaminare la proposta iniziale, prima che il Consiglio potesse adottarla definitivamente a maggioranza qualificata(senzamodifiche)oall’unanimità(conmodifiche).Taleprocedurahaperso importanzadopol’introduzionedellaproceduradicodecisione, introdottacon ilTrattatodiMaastricht,continuandoadessereutilizzatasolo inquattrocasi (artt.99,par.5;102,par.2;103,par.2;106,par.2,TCE)ed,infine,èscomparsadeltuttoconilTrattatodiLisbona.21L’art.100delTrattatoCEEprevedeva,invece,ladeliberazionedelConsiglio,supropostadellaCommissione,all’unanimità.



152

L’Unioneeuropea,rappresentatasimbolicamentecomeuntempio,nonhacomportatolasostituzionedelletrecomunitàoriginarieedelleformediintegrazioneesistentinell’ambitodiciascuna di esse (primo pilastro). A ciò si sono aggiunte la cooperazione nel campo dellapolitica estera e di sicurezza comune – PESC (secondo pilastro) e quella nei settori dellagiustiziaedegliaffariinterni–CGAI(terzopilastro)22.

L’Unioneeuropeaerastataconcepitacomel’aggregazionedivarieformediintegrazione,con caratteristiche diverse. Nel primo pilastro, caratterizzato da forme di integrazioneeconomica, l’esercizio delle competenze si manteneva, prevalentemente, in un quadro dicooperazione sovranazionale, separato da quello degli altri due pilastri, quest’ultimocaratterizzato, invece, dalla prevalenza della matrice intergovernativa23, e, quindi,dall’attribuzionediruolidecisionaliincapoagliStatimembri.All’internodelprimopilastrolaComunitàeconomicaeuropea,chenerappresentaval’elementoprincipale,vedevaattenuarsigradualmente la caratterizzazione economica-commerciale, cambiando denominazione in“Comunitàeuropea”.

Siampliavanolecompetenzedell’Unioneconl’aggiuntadellemateriedell’istruzione,dellaformazione professionale, delle reti transeuropee, dell’industria, della sanità, della cultura,della cooperazione allo sviluppo, della tutela dei consumatori, e si rafforzavano quelle giàesistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca, sviluppotecnologicoedambiente(Adam,Tizzano,2001,p.4).

Il principiodi sussidiarietà, anche sepresente indocumenti precedenti, riceveva la suapienaconsacrazioneproprioinquestoTrattato,divenendouna“nuovafontedilegittimazionedell’azionedelleistituzionieuropeeenuovasperanzaperlacostituzionedell’Europa”(Luther,1996,p.184).

Nell’art.5TCE,ilcd.principiodiattribuzioneconferivaunospecificopoterediazioneallaComunità,nei limitidellecompetenze(edegliobiettivi)previstineltrattato,compresiquellicui si fa un implicito rinvio, nonché i cd. poteri impliciti disciplinati dalla clausola diflessibilità,exart.308TCE(Palma,2012,p.23).

La previsione del principio di sussidiarietà, subito dopo quello di attribuzione, nericonoscevalasuaveraidentitàdicriteriomobileeflessibile,attraversoilqualel’esercizio–enonlatitolarità–dideterminatecompetenzevenivaspostatoalivellocomunitarioolasciatoagli Stati membri sulla base di valutazioni di merito, riservate alle stesse istituzionicomunitarie.

Il principio di sussidiarietà non incideva sulle materie di competenza esclusivadell’organismo sovranazionale, ma solo limitatamente a quelle di competenza concorrente,rappresentando una sorta di fattore di limitazione della sovranità degli Stati rispetto alla

22 Con riferimento al terzo pilastro, il Trattato diMaastricht ha previsto la possibilità di trasferire alcune politiche avviate inquesto settore nell’ambito del primo pilastro, avvalendosi della cd. “passerella comunitaria” e procedendo ad unacomunitarizzazionedellarelativadisciplina.TalefacoltàèstatagiàsfruttatainoccasionedellafirmadelTrattatodiAmsterdam,chehaprovvedutoallacomunitarizzazionedelledisposizioniinmateriadiasilo,visti,immigrazioneecooperazionedoganale.23Glistrumentitipicidellacooperazionenell’ambitodelsecondoedelterzopilastrosono:a)iprincipiegliorientamentigenerali,b) le strategie comuni, c) le azioni comuni, d) le posizioni comuni, e) la cooperazione sistematica, f) le decisioni-quadro e ledecisioni,tuttiscarsamentevincolantipergliStatimembri,e,comunque,quasisempreadottabilisoltantoall’unanimità.L’unicoattoveramentevincolante,previstosoltantonell’ambitodellacooperazionedel terzopilastro,è laconvenzione internazionale,cheperòimpegnaloStatosoltantonelmomentoincuiharicevutolaratifica.



153

Comunità(Caretti,2003,p.11ss).L’azionediquest’ultimaeradipendentedallasussistenzadidue presupposti, che dovevano verificarsi simultaneamente: a) essa doveva risultare piùefficace,inrelazioneallasuadimensioneoaisuoieffetti,diquellasvoltaalivellostatale;b)gliobiettivi stabiliti dai trattati non potevano essere sufficientemente realizzati dagli Statimembri.

Il principio di sussidiarietà, seppur limitato alle sole competenze concorrenti, saràdestinatoasvolgereinfuturounruoloambivalenteepercertiversicontraddittorio.Daunaparte porrà un limite all’espansione dell’azione comunitaria, e, dall’altra, legittimerà unampliamentodellasuaportataovelasituazioneloconsentiràolorichiederà,(DellaCananea,2006,p.23)espandendoulteriormentelecompetenzecomunitarie24(Palma,2012,p.24).

Con il Trattato di Maastricht vengono ulteriormente cambiate le procedure legislative,introducendosi la procedura di codecisione – in sostituzione graduale della procedura dicooperazione, destinata a scomparire – che segnerà definitivamente, dopo le modificheintervenuteconilsuccessivoTrattatodiAmsterdam,l’equiparazionedelruolodelParlamentocon quello del Consiglio all’interno del procedimento decisionale, riallineandosi, in taleimportante ambito, il tradizionale disequilibrio tra il polo sovranazionale e quellointergovernativo.

Verrà, infine, istituita l’Unione economica e monetaria, che segnerà la sostanzialeabdicazione degli Stati membri con riferimento alla politica monetaria in favore diun’istituzionesovranazionaleindipendente:laBancacentraleeuropea(Boria,2015,p.36).

L’introduzione della moneta unica ha sicuramente accentuato l’interdipendenzafinanziariadegliStatimembriedhacondizionato,altresì,lepolitichefiscalideglistessi.Primadi Maastricht le istituzioni europee costituivano un potere pubblico regolatore, noncaratterizzatodaunpoterediimposizione,etendenzialmenteneutralerispettoallepoliticheredistributiveconnesseallagestionedeisistemidiwelfare,postiacaricodeibilancinazionali:“rules,notmoney”(Battini,2013,p.11).

Successivamente, soprattutto a seguito della crisi economica mondiale ed allaconseguente instabilitàeconomico-finanziariamanifestatadaalcuniStatimembri,sonostatiintrodotti dei meccanismi di assistenza finanziaria e di coordinamento della governancedell’unioneeconomicaemonetaria,chehannocondottoadunasempremaggioreintegrazionedellepolitichefiscaliedeconomichedegliStatidell’areaeuro(Amato,Gualtieri,2013).

Il percorso che il funzionalismo ha consentito di realizzare fino a Maastricht hadimostratocheilprocessodiintegrazioneha“definitivamentevarcatoiconfinidell’economia,peravviarsipiùdecisamentesulterrenodell’integrazionepolitica”(Battini,2013,p.11ss).

Tale tendenza sarà ulteriormente accentuata con il successivo Trattato di Amsterdam,firmato il 2 ottobre 1997, e con il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001,contestualmenteadunconsistenteampliamentodelnumerodegliStatimembri.

24L’AutoreevidenziacheseunoStatomembroriescedasoloasoddisfarealcuniaspettidegliobiettivicomunitaridaperseguire,questi conserverà la titolaritàdelle funzioni con riferimentoa tali aspetti,mentre l’azione comunitaria ricomprenderà tutte lealtrefunzioni.Qualorailpresuppostodellanecessitàdovessevenirmeno, lecompetenzerientrerebberonell’ambitodellasferanazionale,attraversolacd.clausoladiritorno.



154

IlTrattatodiLisbona:versoun’integrazionesemprepiùstrettatraipopolid’Europa

Al Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, si giunge dopo il fallimento

dell’ambiziosoprogetto, intrapresonel2000,didotare ildirittodell’integrazioneeuropeadiuna costituzione formale, con una revisione generale e radicale dell’impianto dei trattatipreesistenti:“unaevidentediscontinuitànelprocessodiintegrazioneeuropea”(Cannnizzaro,2015,p.3;Nascimbene,2008,p.37ss).

Con la Dichiarazione di Laecken, approvata nel dicembre 2001, il Consiglio europeoistituiva una “Convenzione sull’avvenire dell’Europa” per valutare e risolvere le variequestioni giuridiche ed istituzionali connesse all’introduzione di una costituzione europea(Meeusen, Peeters, 2008, p. 55ss; Manzoni, 2002, 1191ss; Gallo, 2003, 1473ss; Id, 2011,130ss).

La dottrina ha evidenziato che l’obiettivo era quello di collocare l’intero processo diintegrazioneinun“quadroevocativoalivellononsolodiintitolazionedelnuovotrattato,maancheditalunideisuoimeccanismidifunzionamento,diunacquisitocaratterecostituzionaledella costituzione europea (gli atti principali denominati legge e leggi-quadro europee, larappresentanzaesternadell’Europaaffidataadunministrodegliesteri,bandiera,inno,mottoefestadell’Europaerettiformalmenteasimbolidell’Europa)”(Adam,Tizzano,2001,p.7).

Il disegno formale per realizzare tale assetto era quello di creare una nuova Unioneeuropea,cheriassumesseinsé,nelquadrodiun’unicaentitàgiuridica,tuttietreipilastri.

Taleprogetto,troppolungimirantenell’otticadelpercorsogradualecheilfunzionalismoavevaconsentitodicompiere,sembròcomportareilvenirmenodellasovranitàdegliStati,elaloroconseguenteincorporazioneinunaformadiorganizzazionefederale(Cannizzaro,2015,p. 4). Il progetto, quindi, dopo alcuni anni fu abbandonato, soprattutto a seguito degli esitinegativiespressiconreferenduminFranciaeneiPaesiBassiinmeritoallaratificadeltrattatocostituzionale.

Da tale risultato si è ripartiti per istituire una nuova Conferenza intergovernativa, che,apertasi nel luglio del 2007, ha condotto rapidamente all’approvazione del Trattato diLisbona,ilcuitravagliatoprocessodiratificasièconclusonel200925(Bassanini,Tiberi,2008;Fabbrini,2009,p.349ss;Ziller,2007;Melis,Persiani,2013,276ss).

Il Trattato di Lisbona, privo della terminologia e dei simboli costituzionali che avevanopregiudicato il precedente progetto di riforma26(Adam, Tizzano, 2001, p. 13), ha affermatol’esistenza di un soggetto giuridico formalmente unitario, l’Unione europea, sia nell’ambitodell’integrazione economica e sociale e sia in quella politica27(Cannizzaro, 2015, p. 4),

25Taletrattatoèentratoinvigoreil1°dicembre2009,dopol’ultimaratificadapartedellaRepubblicaCeca,exart.6,par.1,delTrattatodiLisbona.26Vengonoabbandonati, insiemecon l’intitolazionecostituzionaledelprecedenteprogetto, tuttiglielementichedavanocorpoallasuggestioneevocatadaqueltitolo.Gliattiprincipalidelleistituzionicomunitariemantengonolatradizionaledenominazione,non vi è più la menzione formale dei simboli dell’Europa, il ministro degli esteri ridiviene più modestamente l’Altorappresentantepergliaffariesterielapoliticadisicurezza.27 L’Autore evidenzia che tali attività di integrazione, sebbene imputabili ad un ente unitario, rimangono ben distinte sia perquantoriguardaiprocedimentidecisionaliesiaperquantoriguardagliaspettinormativi.



155

comportando il definitivo superamento della distinzione tra le varie comunità europee28(Adam,Tizzano,2001,p.13).

È stato attribuito un valore giuridico vincolante alla Carta dei diritti fondamentalidell’uomo,attraverso leprevisionidelTrattatodiNizza,edèstatoridefinito ilsistemadellefonti normative, adeguando le funzioni delle istituzioni e degli strumenti legislativi(Marchessou,2010,p.595ss;Melis,Persiani,2013,p.276ss).

Il Trattato di Lisbona è intervenuto per razionalizzare il sistema giuridico primario,prevedendo che le regole fondamentali dell’Unione siano previste nel Trattato sull’UnioneEuropea (TUE),mentre le regole di dettaglio per il suo funzionamento siano contenute nelTrattatosulFunzionamentodell’UnioneEuropea(TFUE).

Il Trattato di Lisbona costituisce, finora, l’ultima tappa dell’integrazione, sebbene nonpossasicuramenteidentificarsiconl’esitofinaleditaleprocesso(Boria,2015,p.39).29

Come è stato autorevolmente sostenuto, il Trattato sull’Unione è stato concluso “inprevisionedegliulterioripassidacompiereai finidellosviluppodell’integrazioneeuropea”,senzaperòchiarireseilprocessodiintegrazione“semprepiùstretta”siadestinatoadarevitaad uno Stato federale, o se l’esistenza di struttura unitaria ordinamentale a carattere“funzionale”siadestinataasfidare letradizionalicategorieconcettuali(Cannizzaro,2015,p.5).L’identità istituzionale dell’Unione europea: un modello giuridicoibrido

L’evoluzione storica dell’integrazione europea sembra, fino ad ora, aver confermato la

bontà della filosofia funzionalista. (Cannizzaro, 2015, p. 4; Millward, 1994; Majone, 2005;Wiener, 2009). Si è partiti da una comunità economica di sei Stati membri, per ilcoordinamento delle politiche carbo-siderurgiche, per giungere ad un’unione economica epolitica attualmente composta da ventisette Paesi (dopo che sarà formalizzata l’uscita delRegno Unito), che condividono un mercato unico, integrando ed armonizzando le propriepoliticheeconomiche,fiscali,militariedestere,alfinedigarantirneilcorrettofunzionamento(Battini,2013,p.14).

Ilmetodofunzionalistasièrivelatounottimostrumentometodologicoalfinedi“metterefra parentesi gli scopi ultimi del processo di integrazione per concentrarsi sugli scopiintermedi” (Verola, 2010, p. 88), generando un’ambigua identità istituzionale dell’Unioneeuropea30(Battini,2013,p.15),chepotremmodefiniresuigeneris31(DiPietro,2014).

28Senzariprendereleprospettive“costituzionali”delprogettodiTrattatocheadottaunaCostituzioneperl’Europa,ilTrattatodiLisbonaportaadunrisultatoinbuonapartesimile,dalpuntodivistasostanziale,aquelloimmaginatonel2004.29L’Autoresostieneche“l’emanazionedelTrattatodiLisbonanonsembraancorapotersiconsiderarecomeunatappaconclusivadelprocessodiintegrazione,bensìpiuttostocomeungradinoevolutivo,auspicabilmenteuntrampolinodilancioversounostatofederaleeuropeo,alqualedovrannosusseguireulteriorifasieinterventiistituzionalivoltiadassicurarel’attribuzionedipoteriefunzionipiùincisiviagliorganicomunitari”.30L’Autoreevidenziacheilmetodofunzionalistahadovutopagareunprezzoalpropriosuccesso,rappresentatodallaambiguaidentitàistituzionaledell’Unioneeuropea.



156

Tale identitàsi riflettesull’ideadisovranitàdell’Unioneeuropeaesulladeterminazionedei limiti delle competenze ad essa trasferite da parte degli Statimembri, sull’autonomia odipendenzadelsuosistemanormativo,politicoedellafunzioneesecutiva.

Sarànecessarioapprofondiretaliaspettipercomprenderemegliolasuccessivaindaginesul ruolo e sulla regolamentazione del diritto tributario nel contesto dell’integrazioneeuropea.Lasovranitàdell’Unioneeuropea

L’Unione europea oggi si presenta come un modello istituzionale intermedio tra

l’organizzazione internazionalee loStatofederale:daciò l’utilizzofrequentedelneologismo“sovranazionale”,perindicareunaformadipoterepubblicochestainmezzoaiduemodelli32,untertiumgenus.(Battini,2013,p.2).33

Essa, in origine, si afferma come organizzazione internazionale (in cui gli Statimembrimantengono la propria sovranità), ma, con il tempo, cambia i suoi connotati originali,avvicinandosigradualmentealmodellofederalead“unoStatosovrano,icuimembrinonsonosovrani” (Jellinek, 1882; trad. it. 1891), senza tuttavia mai raggiungerlo (Cassese, 2002, p.141ss;Della,Cananea,2003).

L’Unione europea non si limita al coordinamento dell’attività degli Stati membri: è unautonomo centro di imputazione di rapporti soggettivi, dotato di propri valori ed interessifondamentali,distintidaquellidegliStati,edaventecapacitàdieffettuaresceltepolitichepurnon disponendo di tutte le prerogative della sovranità e dei mezzi necessari per dareesecuzione alle proprie determinazioni, come avviene in uno Stato federale (Cannizzaro,2015,p.5).

Essa non si compone solo di Stati, comeun’organizzazione internazionale,mapresentaunapropriabasesociale,chelarendeassimilabilealmodellostatalepurnondisponendodelpotere coercitivo necessario a quest’ultimo, per mandare ad esecuzione le sue decisioni.L’Unione contribuisce, attraverso l’esercizio delle proprie competenze, al governo di unacomunità territoriale, rappresentata dai cittadini europei. La cittadinanza europea, istituitacon il Trattato diMaastricht, esprime giuridicamente il vincolo di appartenenzadel singoloall’Unione,connotandoloancheinsensopolitico(Battini,2013,p.18).

31 L’Autore sostiene che si sia in presenza di “un ordinamento del tutto originale per la sua sovranità organizzativa e la suacapacità coordinativa, con una dinamica di progressiva integrazione tra ordinamenti, in funzione prima dell’integrazioneeconomicae,poi,dellospaziogiuridicoeuropeoaffermatoconilTrattatodiLisbona.”32 In dottrina si è parlato anche di una beetweeness dell’Unione europea: sarebbe qualcosa in più di un’organizzazioneinternazionaleequalcosainmenodiunoStatofederale.V.intalsensoLaffan(1997).33L’Autoresostieneche “prevederegliesitidelprocessodi integrazioneeuropeanonèpossibile.Mache l’UnionediventiunoStato federale, destinato a coesistere con gli altri Stati indipendenti e sovrani nel quadro di un sistema di rapporti eorganizzazioni internazionali, non è allo stato, scenario più probabile di altri. Più facile forse che l’Unione, anziché esserericondottaavecchimodelliconosciuti,diventiessastessalaprincipaleincarnazionediunnuovoordinepolitico,nelqualeStatieleorganizzazioniinternazionalirisultinoaduntempoinclusietrasformati.Inquestoscenario,l’Unioneeuropeanonsarebbeunpoterepoliticoeccezionale(…),nésoprattuttotranseunte.Alcontrario,essaimplicherebbeunatraccia lungolaqualefinirebbepoiperincamminarsiilmondo.”



157

L’Unione europea dispone oggi di una base sociale propria ma condivisa con gli Statimembri, grazie all’originario apporto della Corte di giustizia34, che ha avuto l’importantecompitodiassicurareilrispettodeldirittoeuropeo.FindallasentenzaVanGendenLoos35,lagiurisprudenza comunitaria ha riconosciuto che sia il diritto dei trattati e sia quello cd.derivato,contrariamenteaquantoprevistoperlenormecontenuteneitrattatiinternazionali,abbia un’efficacia diretta all’interno degli ordinamenti nazionali degli Stati membri,legittimando il giudice nazionale a disapplicare le disposizioni interne in contrasto con ildiritto comunitario, anche in conseguenza del riconosciuto primato del diritto europeo suquellointerno(Melillo,2009,p.45ss).Quindi,èstatopossibilestabilireuncontattodirettotral’Unione europea e i cittadini degli Stati membri, i quali possono così azionare il dirittocomunitario,dalqualedirettamentediscendonosituazionigiuridichesoggettivedapoterfarvaleredinanzialgiudicenazionaleanchecontroilproprioStato,costringendoquest’ultimoarispettareleregolesovranazionali,e,quindi,trasformandosi“essistessiinagentidelprocessodiintegrazioneeuropea”(Battini,2013,p.17).

L’esistenzadiunabasesocialeed il riconoscimentodeidiritti fondamentalicomporta,aprima vista, un’assimilazione dell’Unione europea al modello statale, e, quindi, ad un suoallontanamento da quello di un’organizzazione internazionale. Invero, la cittadinanzanazionalerappresentapursempre lacondizionenecessariaesufficienteperpoteracquisirequella europea, che si aggiunge alla prima, senza assorbirla (art. 9 TUE). Ciò significa chel’Unione europea non dispone del pieno controllo del proprio gruppo sociale, non potendodeciderechinefacciaparte.

In merito, invece, al riconoscimento e alla tutela dei diritti fondamentali dei cittadinirispettoagliattidelleautoritàeuropee,direttamenteefficacineiloroconfronti,nonesisteva,inorigine,alcunadisposizioneneitrattatiindirizzataintalsenso.Ancoraunavoltaèstatalagiurisprudenza della Corte di giustizia ad intervenire per costruire un sistema europeo dituteladeidirittifondamentali,affermandocheessorappresentaparteintegrantedeiprincipigiuridicigeneraliecheidirittifondamentalirappresentanounasortadisubstratocomune,inbasealletradizionicostituzionalicomunidegliStatimembriedellaConvenzioneeuropeaperla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Battini, 2013, p. 19).Successivamente,conilTrattatodiLisbonaèstatointrodottounveroeproprioBillofRightseuropeo, stabilendosi il pieno riconoscimento dei diritti, delle libertà e dei principi sancitidalla“Cartadeidirittifondamentalidell’Unioneeuropea”del7dicembre2000,edattribuendoallastessailmedesimovaloregiuridicodeiTrattati(art.6,par.1,TUE)(DelFederico,2006,p.23ss; Id, 2006, p. 28ss; Boria, 2012, p. 1094ss). È stata, altresì, promossa l’adesionedell’Unionealla“Convenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeidirittidell’uomoedellelibertàfondamentali” (art. 6., par. 2, TUE), i cui diritti fondamentali, risultanti dalle tradizionicostituzionali comuni degli Statimembri, fanno pienamente parte del diritto dell’Unione in

34 Per una ricostruzione di ordine generale della giurisprudenza europea rispetto al problema dell’interpretazione del dirittosovranazionalenellaprospettivafiscale,sivedaMicelieMelis(2003,p.111ss);Nucera(2006,p.1136ss);Attardi(2008,p.37ss);Melis(2005,p.401ss;Id,2016,p.23ss).35Cortedigiustizia,sentenza5febbraio1963,incausaC-26/62–VanGendenLoos.



158

quanto principi generali (art. 6, par. 3, TUE) (Del Federico, 2012, p. 253ss;Muelo, 2009, p.381ss;Id,2009,p.762ss;Melis,Persiani,2014,p.248s;Fregni,2014,p.210ss).

Ancheinquestocaso,però,emergonoalcunilimiti.Idirittifondamentalieuropeipossonoesserefattivaleresolocontroalcuniattidelleistituzionieuropee,manonneiconfrontidegliStatimembri,salvochequestinonagiscanonell’attuazionedeldirittodell’Unione.NegliStatifederali, invece, tale tutela appare molto più estesa. Inoltre, i diritti fondamentali europeihannounaportatalimitataallesolemateriedicompetenzadell’Unione,mentreperilrestoicittadini dell’Unione devono fare riferimento ai diritti e agli strumenti di tutela previstadall’ordinamento nazionale. Quindi, il Bill of Rights europeo si aggiunge a quelli degliordinamentinazionali,senzatuttaviaincorporarli.

Ciòcheemerge, sia inquestocasosia inquelloprecedente, sul concettodi cittadinanzaeuropea,èchesebbeneesistaunrapportodirettotral’Unioneeuropeaconilsingolocittadino,questorisultaancorafortementeintermediatodalruolodelloStatomembrodiappartenenza,ad ulteriore dimostrazione del carattere ibrido dell’Unione, a metà strada tra il modellodell’organizzazione internazionale e quello dell’organizzazione federale (Battini, 2013, p.16ss).

Altroaspettodaesaminareè laconnessionegiuridicache lega i componentidelgrupposociale con l’Unione europea, e che storicamentenascedaun trattato, ovverodaun attodinaturapattiziatragliStatimembri.Lasuagenesi,quindi,èriconducibileadunaccordotraigovernidegliStatimembri,regolatodaldirittointernazionale,ovverosuundirittoesternoadessa. Ciò è confermato chiaramente da alcune disposizioni dello stessoTrattato sull’Unioneeuropea:“LeAltePartiContraentiinstituisconotraloroun’Unioneeuropea(…),allaqualegliStati membri attribuiscono competenze per conseguire i loro obiettivi comuni (…)” (art. 1TUE); inoltre, “Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie normecostituzionali,direcederedall’Unione”(art.50TUE).

Tuttoquestoalimentaledistanzetral’UnioneeuropeaeilmodellodelloStatosovrano.LoStato,difatti,nontraelapropriaforzadaunordinegiuridicoesternoenonnascepereffettodiun contratto,mahaun fondamento costituzionale, e basa, pertanto, suunvincolo giuridicoindisponibileillegameconlacomunitàsocialechelocompone,enonsiestingueperunattodirecessodeisuoicittadini,perchétaleattononrientranelladisponibilitàgiuridicadiquestiultimi. Inoltre, il vincolo che lega i cittadini al proprio Stato ha un carattere unitario ecomplessivo,risultando indisponibile lasceltadellamisuraodelgradodiappartenenzaallacomunità statale (Battini, 2013, p. 21ss). Invero, anche in questo caso emerge una naturaibridadell’Unioneeuropea.

Come è stato correttamente sostenuto da Battini (2013, p. 22), “La Comunità europeaconteneva, fin dall’origine, il germe di una progressiva ‘costituzionalizzazione’ del propriovincoloassociativo (…), chenonpuòessere infattipienamentenelladisponibilitàdegli Statimembri, perché esso non intercorre esclusivamente tra essi, ma anche, direttamente, tra icittadini europei”. Tale processo, di costituzionalizzazione si è perfezionato grazieall’interpretazionedellaCortedigiustizia,finoaraggiungereunasortadiformalizzazioneconilTrattatodiLisbona, cheha recepito, in sostanza, il contenutoe lo spiritodel cd. “Trattato



159

costituzionale” (Trattato che adotta una costituzione per l’Europa), non entrato in vigore acausadelvetopopolaredellaFranciaedeiPaesiBassi.

In particolare, la giurisprudenza della Corte di giustizia, fin dagli anni Sessanta, haaffermato, con la sentenza Costa c. Enel, la piena soggettività dell’ordinamento europeo,affrancandolo dal diritto internazionale, sostenendone la sua autonomia e riconoscendoneesplicitamente una sostanza costituzionale, così finendo per rilegare i trattati istitutivi adelementidicarattereformale:“adifferenzadeicomunitrattatiinternazionali,ilTrattatoCEEhaistituitounproprioordinamentogiuridico”36,ed,inoltre,“ilTrattatoCEEbenchésiastatoconcluso in forma di accordo internazionale, costituisce la carta costituzionale di unacomunitàdidiritto.”37

Con il Trattato di Lisbona, infine, si formalizza un processo di costituzionalizzazionedell’Unioneeuropea,attraversol’introduzionediunprocedimentodirevisionedeitrattati,exart. 48 TUE38, che presenta un carattere sui generis, componendosi “di un’istruttoriacostituente e di una decisione contrattuale” (Battini, 2013, p. 7ss). Tale metodo consistenell’attribuireilcompitodielaborareiltestodeltrattato,dasottoporreairappresentantidegliStati per la decisione sull’approvazione, ad una assemblea composta, oltreché dairappresentantideigovernidegliStatimembri,anchedairappresentatideigoverninazionalie,soprattutto, dal Parlamento europeo. In questomodo, l’atto costitutivodel vincolo su cui sifonda l’Unione europea si instaura sia con gli Stati membri e sia con i cittadini europei,rappresentati unitariamente dalle proprie istituzioni, attraverso un coinvolgimento direttonelpattofondamentalechereggel’Unione(Battini,2013,p.22).

L’Unione europea, in questo modo, crea un vincolo con gli Stati membri unitario ecomplessivo, che preclude a questi ultimi di scegliere lamisura della propria appartenenzaall’Unione, come normalmente accade quando si aderisce ad una organizzazioneinternazionale,rimanendovincolati(aprescinderedalmomentoincuiavvienel’adesione)alrispettodell’interodirittodell’Unione,che troveràapplicazioneuniformesul territoriodegliStati membri e nei confronti dei cittadini europei (principio dell’ acquis communautaire)(Fichera,2003,p.427ss).

Quanto detto implica ulteriori interrogativi sull’esistenza di una piena ed autonomaindipendenzanormativadell’UnioneeuropearispettoaquelladegliStatimembri.

Si è visto, in proposito, che l’ordinamento comunitario è stato il prodotto di un atto divolontàdegliStatimembri,iqualihannotrasferitoadessodeterminatipoteriedhannocreatoun apparato istituzionale per il loro esercizio, e, quindi, hanno creato le basi per unordinamentoderivato.Coniltempo,però,lagiurisprudenzadellaCortedigiustizia,apartiredalla citata sentenza Van Gend en Loos, ha sostenuto con vigore la sua autonomia edautosufficienza, definendolo “un ordinamento di nuovo genere, nel campo del dirittointernazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, anche se in settorilimitati,ai loropoterisovrani,ordinamentocheconoscecomesoggettinonsoltantogliStati

36Cortedigiustizia,sentenza15luglio1964,incausaC-6/64–Costac.Enel.37Cortedigiustizia,parere1/91del14dicembre1991.38 Si tratta della codifica del metodo della “convenzione”, in precedenza utilizzato per l’elaborazione della Carta dei dirittifondamentalidell’UnioneeuropeaepoiperilTrattatocostituzionale.



160

membrimaanchei lorocittadini” (Cannizzaro,2015,p.7).Siègiunti,pertanto,all’ideachel’ordinamentodell’Unioneeuropea si sarebbedistaccatodall’originario attodi volontàdegliStati membri, imponendosi per forza propria. Si sarebbe completamente autodeterminatosenza alcun vincolo di dipendenza esterna, capace di auto-integrarsi e di trovare al suointerno i meccanismi per colmare eventuali lacune, in grado di determinare univocamentel’efficacia delle sue norme e di affermarne il primato rispetto a quelle degli Stati membri(Cannizzaro,2015,p.7ss).

L’esperienza dell’integrazione giuridica di fatto ha dimostrato, però, che talericonoscimento, attraverso l’assimilazione, in sede applicativa, del diritto comunitario e delsuo primato da parte degli organi giudiziari nazionali, non è stato sempre così agevole epacifico, e spesse volte i supremi tribunali nazionali hanno posto delle riserve in tal senso,evidenziandol’esistenzadiunariservadisovranitàincapoagliStatimembri.

Da ciò la conclusione che, in una prospettiva sostanzialista, l’autonomia del suoordinamentogiuridicorispettoaquellodegliStatimembrinonappaiacosìassoluta,cosìcomela sua dipendenza, potendosi più propriamente parlare di una forma di autonomia limitata(Cannizzaro, 2015, p. 9)39, che conferma la natura ibrida dell’Unione europea rispetto agliordinamentigiuridiciclassici.Larappresentanzademocraticaedilprocessodecisionale

L’Unione europea è caratterizzata da un complesso dinamismo istituzionale, che,

storicamente,havistoaffermarsiunpolointergovernativo,proiezionedeigoverninazionalienormalmente presente nelle organizzazioni internazionali, affiancato da un polosovranazionale, non dipendente dagli Stati membri, che ha la capacità di rappresentanzadell’Unionenelsuoinsieme.

Il polo intergovernativo è rappresentato dal Consiglio europeo (composto dai capi diStatoedigovernodegliStatimembri,dalsuopresidenteedalpresidentedellaCommissione,ex art. 15 TUE), quale organo di indirizzo politico, e dal Consiglio (composto da unrappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare ilgoverno dello Stato membro che rappresenta, ex art. 16 TUE), quale principale organolegislativo.Inentrambiicasi,ciascunodeicomponentidell’istituzioneagisceesclusivamentenell’interessedelproprioStatoenondell’Unionenelsuoinsieme.

Nelle organizzazioni internazionali l’organo intergovernativo, di regola, decideall’unanimità, prevedendosi unpotere di veto del singolo Stato, in quanto quest’ultimononpuòesserecostrettoasubireilpoteredecisionaledell’organizzazioneinternazionaledicuifaparte. Nell’Unione europea, invece, soprattutto con il Trattato di Lisbona, l’organointergovernativohasubitounasortadi “contaminazione”dapartediquellosovranazionale,

39L’Autoreevidenziacheirapporti fral’ordinamentodell’UnioneeuropeaequellidegliStatinazionalisisarebberoconsolidatisulla base di un principio di autonomia limitata (né, quindi, in base al principio dell’assoluta autonomia né in base a quellodell’assolutadipendenza),unossimorodidubbiacoerenzasistematicaallalucedellateoriaclassicadegliordinamentigiuridici.



161

che ha visto accrescere il suo tradizionale ruolo e la sua influenza nel processo decisionaleeuropeo.

Il Consiglio, difatti, delibera di regola a maggioranza qualificata40, mentre l’unanimitàcostituisce l’eccezione (come avviene in materia di armonizzazione delle discipline fiscalinazionali,ex art.113TFUE). Inoltre, cosapiù importante, ilConsiglionondecidedipropriainiziativa,masolosuimpulsodelpolosovranazionale,rappresentatodallaCommissione(icuimembri sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo, trapersonalitàcheoffrono tutte legaranziedi indipendenzaechenonsollecitanonéaccettanoistruzionidaalcungoverno),salvocheitrattatinondisponganodiversamente(art.17TFUE).

La Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione, ed oltre a sollecitarel’iniziativa legislativa (cd. metodo comunitario), dispone anche di poteri di vigilanza, diattuazione e di esecuzione del diritto europeo. Essa, da sempre, svolge il ruolo di guida edorientamentodelprocessodiintegrazioneeuropea.

Lasupremazialegislativadelpolointergovernativoèstatagradualmenteridimensionatadall’azione svolta da un altro organodimatrice sovranazionale, il Parlamento europeo, cheesercitalafunzionelegislativa,congiuntamentealConsiglio(artt.14e16TUE).

Il Parlamento europeo ha visto accrescere gradualmente la sua importanza nel tempo.Inizialmente era composto da rappresentanti dei parlamenti nazionali ed era relegato asvolgere un ruolo meramente consultivo. Oggi, invece, è eletto direttamente dai cittadinieuropeiedècontitolare,nellaprocedura legislativaordinaria (art.289TFUE),delpoterediadottare regolamenti, direttive e decisioni. Nella procedura legislativa speciale, invece, alParlamento europeo è attribuito il solo potere di partecipazione ad una decisione dicompetenza del Consiglio (come avviene in materia di armonizzazione fiscale e diravvicinamento delle legislazioni aventi incidenza sul mercato interno, ex artt. 113 e 115TFUE)eviceversa.

L’analisi formale dei meccanismi decisionali dell’Unione europea evidenzia un sistemapoliticocaratterizzatodaunacertaautonomiarispettoallavolontàdegliStatimembri,e“benlontano dai classicimeccanismi intergovernativi che determinano la volontà delle struttureinternazionalidicooperazionefraStati”(Cannizzaro,2015,p.9).41

Nel valutare l’indipendenza del sistema politico dell’Unione europea occorreapprofondire,altresì,iltemadellademocraticitàdell’assettoistituzionaleappenadescritto,e,quindi,dellesuedeterminazioni.

Su tale questione il trattato prevede chiaramente che “il funzionamento dell’Unione sifonda sulla democrazia rappresentativa”, in quanto il Parlamento europeo è elettodirettamente dai cittadini europei, ed, inoltre, “Gli Stati membri sono rappresentati nel

40Lamaggioranzaqualificatatienecontodel“peso”diciascunoStatomembroinrelazionealnumerodeisuoicittadini.Apartiredal1°gennaio2014,permaggioranzaqualificatasiintendealmenoil55percentodeimembridelConsiglio,conunminimodi15rappresentantidegliStatimembrichetotalizzinoalmenoil65percentodellapopolazionedell’Unione(art.16TUE).41L’Autoreevidenziacheladimensioneformaledelsistemapoliticodell’Unionecheemergedaitrattaticorrispondesoloinparteallaprassi.Sesiguardaaimeccanismidifunzionamentodelsistemapoliticodell’Unione,emergeungradodicontrollodegliStatimembriancoramoltointenso.Essidetengonoproprieprerogativenell’ambitodelleistituzioniintergovernative,nonchéilpoteredideterminaregliindirizzigeneralidell’integrazioneeuropea.L’esistenzadiindirizziconcordatialmassimolivellofragliStatihal’effetto di rendere il complessivo processo decisionale europeo come l’espressione dell’esecuzione di decisioni politiche giàadottatealtrove.



162

Consiglio europeo (…)” i cui membri “sono a loro volta democraticamente responsabilidinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini” (art. 10 TUE). In pratica,sembraaffermarsiilragionamentopercuiessendodemocraticosiailcircuitosovranazionaleesiaquellointergovernativo,nonpossacheessereconsideratodemocraticoancheilprodottodiessi,cioèilfunzionamentocomplessivodell’Unione(Battini,2013,p.36).

In tale prospettiva, l’Unione europea appare come un’entità politicamente autonoma ecaratterizzata da forme proprie (dirette ed indirette) di legittimazione democratica,soprattutto attraverso l’azione del Parlamento europeo, anche se differenti da quelle chepresiedono la formazione delle decisioni politiche nelle democrazie rappresentative(Cannizzaro,2015,p.11).

Alcunedifferenze,oltreaquellegiàevidenziate,siriscontranoancherispettoalle formedecisionalichesiadottanonelleorganizzazioniinternazionali,dove,comesiègiàvisto,vigeilprincipiogeneraledell’unanimità,percuiancheunsingoloStatosovranopuòmanifestare ilsuopoteredivetorispettoallavolontàgenerale.Nell’Unioneeuropea,invece,laprevisionedelquorumdellamaggioranzaqualificataperledeliberazionidelConsigliopotrebbecostringeretaluni Statimembri, posti inminoranza, a non potersi sottrarre alla volontà espressa dallamaggioranza, e, quindi, a subire le decisioni di soggetti chenon li rappresentano e chenonsononeppureinteressatiadacquisireilloroconsenso(Battini,2015,p.37).Questooriginaunproblemadideficitdemocraticodelleistituzionieuropee(Villani,1992,p.599),cheèspessocausa di insoddisfazione da parte degli Stati membri (Boria, 2015, p. 41; Bizioli, 2008, p.226ss).42 Il superamento di tale limite richiederebbe l’affermazione di organi decisionaliautenticamentesovranazionali,cheabbianouncollegamentodirettoconicittadinieuropeieche siano in grado di esprimere la rappresentanza dell’Unione europea nel suo complesso(Battini, 2015, p. 39). Ciò metterebbe in discussione la tradizionalecoesistenza/contrapposizione tra ilpolo intergovernativoequellosovranazionale, e,quindi,lastessaidentitàibridadell’Unioneeuropea.La funzione esecutiva: verso la nascita di uno “Spazioamministrativo-tributarioeuropeo”

Unultimoaspettodaesaminareriguardala funzioneesecutivadell’Unioneeuropea,con

riferimentoallaquale,ancoraunavolta,sembranoemergeredeilineamentinuoviedoriginalirispettoaimodelliclassiciteorizzatidalledottrinedelloStatoedeldiritto(Cannizzaro,2015,p.12).

Aprimavistal’Unioneeuropeasembrarispecchiareloschematipicodell’organizzazioneinternazionale,secondocuisonosempregliStatimembriadetenerelafunzioneesecutiva(cd.amministrazione indiretta), limitandosi ad esercitare funzioni normative in sedeinternazionale.Lostessotrattatostabilisceche“gliStatimembriadottanotutte lemisuredi

42Perunapprofondimentodellarelazionetrafiscalitàesovranità,sivedasempreBoria(2002;2004),Antonini(1996),Cipollina(2003,17ss.)eFerrante(2006).



163

dirittointernonecessarieperl’attuazionedegliattigiuridicamentevincolatidell’Unione”(art.291,par.1,TFUE).

La pretesa autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea è messa indiscussione proprio di fronte alla funzione esecutiva, in cui, secondo la dottrina classica,risiede una delle prerogative della sovranità, ovvero la possibilità di utilizzare strumenticoercitivialfinediassicurarel’attuazionedelpropriodiritto.

Ancheinquestocaso,però, iltrattatoprevedeunadisposizione,dalcontenuto“elastico”(art.291,par.2,TFUE),che lascia trasparire l’attribuzionedicompetenzediesecuzioneallaCommissione, allorché siano “necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli attigiuridicamentevincolantinell’Unioneeuropea”oppure“incasispecificidebitamentemotivatienellecircostanzeprevisteagliarticoli24e26delTrattatosull’Unioneeuropea”(inmateriadi politica estera e di sicurezza comune). Tale norma apre un varco, sebbene fortementeblindato43, per l’affermazione di potenziali forme di amministrazione diretta della funzioneesecutivaincapoall’organosovranazionale.

Anche al di fuori della portata di tale disposizione, però, la realtà dei rapportiamministrativitral’UnioneeuropeaegliStatimembriapparebenpiùcomplessaedarticolata.

Le norme dell’Unione appaiono particolarmente effettive ed in grado di orientareugualmenteicomportamentideilorodestinatari,purinassenzadipotericoercitivi.

Nella prassi, le istituzioni europee hanno creato una fitta rete di rapporti con i singoliorgani degli Stati membri, che spesso si trovano ad operare sotto la direzione ed ilcoordinamento delle istituzioni sovranazionali “quasi come organi decentrati dell’Unione”.Questerelazioni“avrebberoquindil’effettoditrasfigurareilrapportoorganicoconloStatodiappartenenzaedicreareunasortadi‘sdoppiamento’degliorganiamministrativinazionali,iquali assolvonosimultaneamente siaalla funzioneesecutivanazionale cheaquellaeuropea(Cannizzaro,2015,p.12).

L’Unione europea avrebbe sviluppato, quindi, contrariamente all’esempio delleorganizzazioni internazionali, unapropria funzione edunproprio apparato amministrativo,notevolmenteintegratoconquellodegliStatimembri.

Iproblemispecificipostidall’integrazionedeimercati,nellacornicegiuridica fissatadaltrattato,hannodeterminatolagradualecostruzionediun“sistemaamministrativoeuropeo”,inteso come insiemedi amministrazioni sovranazionali enazionali in funzione comunitaria,comuni agli Stati membri e all’Unione europea. Sono stati introdotti meccanismi dicoordinamentosemprepiùcomplessi,e,a livelloprocedimentale,soprattuttopereffettodelprincipio di sussidiarietà e del correlato criterio delle competenze concorrenti, si sonoaffermate forme di cogestione e compartecipazione che hanno accresciuto il numero delleprocedure amministrative, articolate sia nella sfera nazionale sia in quella sovranazionale(DellaCananea;Franchini,2013,p.34ss).

43Ilconferimentodicompetenzediesecuzioneèsubordinatoadunadeliberazione(daapprovarsitramiteproceduralegislativaordinaria,medianteregolamenti),delParlamentoeuropeoedelConsiglio,chestabiliscapreventivamenteleregoleediprincipigeneralirelativiallemodalitàdicontrollo,dapartedegliStatimembri,dell’eserciziodellecompetenzediesecuzioneattribuiteallaCommissione(art.291,par.3,TFUE).



164

L’integrazione amministrativa, chemancavadi una chiarabase giuridicanei precedentitrattati,conl’art.197TFUEassumeunfondamentogiuridiconuovo:“L’attuazioneeffettivadeldiritto dell’Unione da parte degli Stati membri, essenziale per il buon funzionamentodell’Unione,èconsiderataquestionediinteressecomune”.

Laquestioneamministrativadiviene “comune”,edoggetto,quando l’azioneesecutivadiuno Stato non è “effettiva”, di interventi diretti dell’Unione, anche con carattere dicompletamento.(Macchia,2012,p.93ss).

Lo stesso fenomeno sembra coinvolgere anche il settore fiscale, con particolareriferimentoallatematicadellacooperazioneamministrativainmateriatributaria,alpuntodapotersiteorizzarel’affermazionediuno“Spazioamministrativo-tributarioeuropeo”,destinatoacambiareglischemitradizionalidiattuazioneamministrativadeitributiedilmodostessodiconcepire l’azione dell’amministrazione finanziaria nel diritto dell’integrazione europea(Saponaro,2017).44BibliografiaADAM,R.1989.L’adozionediatticomunitariincooperazionecon ilParlamentoeuropeo.Rivistadidirittointernazionale,3:517-545.ADAM, R.; TIZZANO, A. 2010. Lineamenti di diritto dell’Unione europea. Torino,Giappichelli.AGO, R.1957.Leorganizzazioni internazionalie le loro funzioni nell’ambitodell’attivitàinternadegliStati.In:A.Candian,B.Franceschelli,G.M.DeFrancesco(acura di),StudiinonorediG.M.DeFrancesco.Milano,Giuffrè.AMATO,G.;GUALTIERI,R.2013.ProvediEuropaunita.Leistituzionieuropeedifronteallacrisi.Firenze,Passigli.AMATO,G.2004.L’Europadalpassatoalfuturo.Bologna,IlMulino. AMATUCCI, A. 1989. Aspetti fiscali dell’Atto unico europeo. Rassegna tributario,32(I):141-ss.ANTONINI, L. 1996. Dovere tributario, interesse fiscale e diritti costituzionali. Milano,Giuffrè.ATTARDI,C.2008.IlruolodellaCorteeuropeanelprocessotributario.Milano,IPSOA.ATTINÀ,F.1986.IlParlamentoeuropeoegliinteressicomunitari.Milano,FrancoAngelli.BALLARINO, T.2010.Dirittodell’Unioneeuropea.Padova,CEDAM. BATTINI,S.2013.L’Unioneeuropeaqualeoriginalepoterepubblico. In:M.P.Chiti (acuradi),Dirittoamministrativoeuropeo. MilanoGiuffrè.BERLIN,D.1988.OrganisationetfonctionnementdelaCommission.In:S.Cassese(acuradi), The European Administration. Bruxelles, Institut International des SciencesAdministratives.BIZIOLI, G. 2008. Il processo di integrazione dei principi tributari nel rapporto traordinamentocostituzionale,comunitarioedi dirittointernazionale.Padova,CEDAM.BORIA, P.2015.Dirittotributarioeuropeo.Milano,Giuffrè. ________.2014.EuropeanTaxLaw.Milano,Giuffrè.________. 2012. La tutela giurisdizionale dei diritti stabilita dall’ordinamentocomunitarioinmateriafiscale.Rivistadidirittotributario, 22(12):1094-1116.44Perun’analisisullaformazionediunospazioamministrativo-tributarioeuropeo,sivedaSaponaro(2019).



165

BOSELLO, F.1959.Costituzioni e tributi negli Stati dellaComunità economica europea.Rivistatrimestraledidirittoprocessualecivile,2:1513-ss.CANIZZARO,E.2015.Ildirittodell’integrazioneeuropea.Torino,Giappichelli.CARETTI, P.2003.Ilprincipiodisussidiarietàedisuoiriflessisulpianodell’ordinamentocomunitarioesulpianodell’ordinamentonazionale.Quadernicostituzionali,1:16-ss.CARPENTIERI, L. 2003. Il ruolo della Corte di Giustizia nell’interpretazione enell’applicazionedeldirittocomunitario.In:L.Carpentieri,R.Lupi,D.Stevanato.Ildirittotributarioneirapportiinternazionali.Milano,IlSole24ore.CHITI, M. P. 1993. Il Trattato sull’Unione europea e la sua influenza sulla Costituzioneitaliana.Rivistaitalianadidirittopubblicocomunitario,3(3):343-ss. CIPOLLINA, S. 2003. I confini giuridici del tempo presente. Il caso del diritto fiscale.Milano,Giuffrè.DANIELE, L. 2000. Il diritto materiale della Comunità economica europea. Milano,Giuffrè.DE PASQUALE, P. 2000. Il principio di sussidiarietà nella Comunità europea. Napoli,EditorialeScientifica.DEL FEDERICO, L. 2006. Giurisdizione comunitaria emezzi di tutela del contribuente.Dirittoepraticatributariainternazionale,I:1-ss.DELFEDERICO,L.2012.IprincipidellaConvenzioneeuropeadeidirittidell’uomoinmateriatributaria.In:AA.VV.StudiinonorediE.DeMita.Napoli,Jovene.DEL FEDERICO, L. 2010. Tutela del contribuente ed integrazione giuridica europea.Contributoallostudiodellaprospettivaitaliana.Milano,Giuffrè.DELLA CANANEA, G.; FRANCHINI, C. 2013. I principi dell’amministrazione europea. Torino,Giappichelli.DIPIETRO,A.2014.Introduzione.In:A.DiPietro;T.Tassani(acuradi),Iprincipieuropeididirittotributario.Padova,CEDAM.DI SCIASCIO, A. 2014. Le politiche europee di coesione sociale tra amministrazionecomunitariaeilsistemadeglientiterritoriali.Un’introduzionecritica.Torino,Giappichelli.DOWRICK, F.E.1983.AmodeloftheEuropeanCommunitiesLegal System.YearbookEu.Law,3(1):169-237.DRAETTA,U.1994.Brevinotesulprincipiodisussidiarietà.Milano,VitaePensiero.FANTOZZI, A. 2003. Problemi di adeguamento dell’ordinamento fiscale nazionale allesentenze della Corte di Giustizia europea e alle decisioni della Commissione CE.Rassegnatributaria,6:2249-2262.FERRANTE,M.2006.Sovranitàfiscaleedintegrazionecomunitaria.Napoli,Jovene.FICHERA, F. 2003. Fisco ed Unione europea: l’acquis communautaire. Rivista di dirittofinanziarioescienzedellefinanze,62(3):427-450.FONTAINE, P.1988.JeanMonnet,l’inspirateur.Paris,Grancher.FRANCHINI, C.1990. L’integrazioneeuropeae il governodellepolitiche comunitarie inItalia.Rivistadidirittoeuropeo,30(1):17-31.FREGNI,M.C.2014.Convenzioneeuropeadeidirittidell'uomoetassazione.Rivistadidirittofinanziarioescienzadellefinanze,73(2):210-229.GALLO, F. 2000. Mercato unico e fiscalità: aspetti giuridici del coordinamento fiscale.Rassegnatributaria,3:725-ss.GIARDINA, A.1991.Ilmercatointernoallalucedell’Attounico.Rivista di diritto europeo,31(2):279-287.GRAIG,P.2011.Integration,Democracy, andLegitimacy. In: P. Graig;G.deBúrca(Eds.),TheEvolutionofUELaw.Oxford,OxfordUniversityPress.



166

GREEN,A.W.1969.PoliticalIntegrationbyJurisprudence.Leyden,Sithoff.HAAS, E. B. 1970. The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy andAnguishofPretheorizing.InternationalOrganization,24(4):606-646.HAAS,E.B. 1958. The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces,1950-1957.Stanford,StanfordUniversityPress.ITZCOVICH,G.2006.Teorieeideologiedeldirittocomunitario.Torino,Giappichelli.JELLINEK,G. 1882.DieLehrederStaatenverbindungen.Wien,Hölder.JERUSALEM,F.W.1954.Das Recht desMontanunion. Berlin, FranzVahlen.LARSEN, F. 2011. The EU and Federalism: Polities and Policies Compared. Farnham,Ashgate.LOUIS,J.V.1989.L’ordinamentogiuridicocomunitario.Bruxelles,SE.LUTHER,J. 1996 . Il principio di sussidiarietà: un “principio di speranza”perildirittocostituzionalecomuneeuropeo?Foro italiano,119(4):183-184.MACCHIA, M. 2012. La cooperazione amministrativa come «questione di interessecomune». In: M. P. Chiti; A. Natalini (a cura di), Lo Spazio amministrativo europeo. LepubblicheamministrazionidopoilTrattatodiLisbona.Bologna,IlMulino.MAJONE,G.2005.DilemmasofEuropean Integration.Oxford, OxfordUniversityPress.MARCHESSOU, P. 2010. Le conseguenze fiscali del Trattato di Lisbona. Rassegnatributaria,3:600-601.MELILLO, C.2009.Ilprimatodeldirittocomunitariosuldirittointernoegli strumenti adisposizione del giudice (tributario) nazionale per la risoluzione delle antinomie tranorme(tributarie)nazionali e norme comunitarie.Dirittoe pratica tributaria,80(1):45-81.MELIS, G. 2016. Interpretazione del diritto tributario europeo e internazionale. In: C.Sacchetto (a cura di), I principi di diritto tributario europeo e internazionale. Torino,Giappichelli.MELIS,G.;PERSIANI,A.2014. Ilprincipiodigiustobilanciamentotra interesse fiscaleedirittiproprietarinellagiurisprudenzadellaCorteeuropeadeidirittidell’uomointemadiriscossionetributaria.In:F.Bilancia,C.Califano,L.DelFederico,P.Puoti,Convenzioneeuropeadeidirittidell’uomoegiustiziatributariaitaliana.Torino,Giappichelli.MELIS, G.; PERSIANI, A. 2013. Trattato di Lisbona e sistemi fiscali. Diritto e praticatributaria,84(2):267-334.MICELI, R.; MELIS, G. 2003. Le sentenze interpretative della Corte di Giustizia dellecomunitàeuropeeneldirittotributario:spuntidallagiurisprudenzarelativaalledirettivesull’impostasuiconferimentiesull’iva.Rivistadidirittotributario,2(1):111-178.MONNET, J.1976.Mémoires.Paris,Fayard.MOSCARINI, V. A. 2003. Competenze e sussidiarietà nel sistema delle fonti. Padova,CEDAM.MULEO,S.2009.LaCorteeuropeadeidirittidell’uomo“apre”allequestionitributarieintema di sindacabilità giurisdizionale delle indagini tributarie.Dialoghi tributari,4:381-385.NASCIMBENE,B.; LANG,A.2008. Il Trattato di Lisbona: l’Unione europeaaunasvolta?Corrieregiuridico,1:137-143.NOËL, E. 1988. Crises et progrès, moteurs de la construction européenne. In: AA.VV.HommagesàEmileNoël.Luxembourg,OPCE.NUCERA,V.2006.LesentenzeinterpretativedellaCortediGiustiziaedil loroimpattosuldirittotributario.Rassegnatributaria,4:1136-1173.



167

NUSSI, M. 2004. Lo scambio di informazioni tra amministrazioni finanziarie. In: G.Marino (acuradi), Iprofili internazionali ecomunitari della nuova imposta sui redditi edellesocietà.Milano,Giuffrè.OLIVI, B.;SANTANIELLO,R.2005.Storiadell’integrazioneeuropea.Bologna,IlMulino.ORSELLO, G. P. 1993. Il principio di sussidiarietà nella prospettiva dell’attuazione delTrattatosull’Unioneeuropea.Roma,IISL.________. 1994. L’applicazione del principio di sussidiarietà nella realtà comunitaria tradirittoepolitica.Milano,VitaePensiero.PALMA,M.2012.Ilripartodellecompetenze.Profilidellasussidiarietà.Bari,Cacucci.PANZERA, C. 2003. Il doppio volto della sussidiarietà. Quaderni costituzionali,23(4):849-853.POCAR,F.2000.Dirittodell’UnioneeuropeaedelleComunitàeuropee.Milano,Giuffrè.QUADRI, R.; MONACO, R.; TRABUCCHI, A. 1965. Trattato istitutivo della Comunitàeconomicaeuropea.Commentario.Milano,Giuffrè.QUADRI, R.; MONACO, R.; TRABUCCHI, A.1970. Trattato istitutivo dellaComunitàdelcarboneedell’acciaio.Commentario.Milano,Giuffrè.ROSAMOND, B.2000.TheoriesofEuropeanIntegration.London, Macmillan.SACCHETTO, C. 2016. Le fonti del diritto internazionale tributario e dell’ordinamentofiscale europeo. In: C. Sacchetto (a cura di), Principi di diritto tributario europeo.Torino,Giappichelli.SAPONARO, F. 2019. La cooperazione amministrativa in materia fiscale nell’UnioneEuropea:analisieprospettive.RECHTD.RevistadeEstudosConstitucionais,HermenêuticaeTeoriadoDireito,11(1):2-22.________. 2017. L’attuazione amministrativa del tributo nel diritto dell’integrazioneeuropea.Padova,CEDAM.________. 2012. Scambio di informazioni fiscali nell’Unione europea. Trento, TangramEdizioniScientifiche.________. 2005. Lo scambio di informazioni tra amministrazioni finanziarie el’armonizzazionefiscale.Rassegnatributaria,2:453-509.SARTOR, N. 1999. I sistemi tributari dei paesi industrializzati: tendenze, problemi eprospettive.Economiaitaliana,1:61-102.SPINELLI,A.1985.Ilprogettoeuropeo.Bologna,IlMulino. ________.1972.L’avventuraeuropea.Bologna,IlMulino.________.1957.Manifesto dei federalisti europei. Parma, Guanda.STAMMATI, G. 1961.Presupposti e condizioni per l’armonizzazione dei sistemi fiscalinell’ambito della CEE. In: AA.VV. Problemi fiscali della Comunità Economica Europea.Milano,Giuffrè.STROZZI, G. 1993. Il ruolo del principio di sussidiarietà nel sistema dell’Unioneeuropea.Rivistaitalianadidirittopubblicocomunitario,1-2:59-89.TESAURO, G.2001.Dirittocomunitario.Padova,CEDAM.TINELLI, G. 2004. I principi fondamentali della fiscalità europea. In: A. Celotto (a cura di),Processocostituenteeuropeoedirittifondamentali.AttidelConvegnoorganizzatodalCentrodiEccellenzainDirittoeuropeo.FacoltàdiGiurisprudenza.UniversitàdegliStudiRomaTre.13febbraio2004.Torino,Giappichelli.VANDELLI,L.1993.Ilprincipiodisussidiarietànelripartodicompetenzetradiversilivelliterritoriali: a proposito dell’art. 3B del Trattato sull’Unione europea.Rivista italiana didirittopubblicocomunitario,3:379-ss.



168

VEROLA, N.2010.L’identitàeuropea traereditàeprogetto. In:F. Bassanini,G.Tiberi (acura di), Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona. Bologna, IlMulino.VILLANI, U. 1992. Il “deficit democratico” nella formazione delle norme comunitarie.Dirittocomunitarioedegliscambiinternazionali,4:559-640.VINCI, E.1968.IlParlamentoeuropeo.Milano,Giuffrè.VIOLINI, L.1998.Ilprincipiodisussidiarietà.In:G.Vittadini(acura di), Sussidiarietà, lariformapossibile.Milano,Etaslibri.VIPIANA,V.P.2002.Ilprincipiodisussidiarietàverticale:attuazionI e prospettive.Milano,Giuffrè.WALLACE, H. 1973. National governments and the European Communities. London,ChathanHouse.WEBER, A. 1995. Il trattato diMaastricht sul banco di prova delle Corti costituzionalieuropee.Rivistaitalianadidirittopubblicocomunitario,6:1215-1237.WEILER J.H.H.;CARTABIAM.2000.L’ItaliainEuropa.Profiliistituzionaliecostituzionali.Bologna,IlMulino.WEILER, J.H.H.2012.DecipheringthePolitical InLegalDNAof EuropeanIntegration:anExploratoryEssay.In: J.Dickson,P. Eleftheriadis(org.),PhilosophicalFoundationsofEuropeanUnionLaw.Oxford,OxfordUniversityPress.________.1984.Ilsistemacomunitarioeuropeo.Bologna,IlMulino.ZILLER J.2007.IlnuovoTrattatoeuropeo.Bologna,IlMulino.

Submetido:30/04/2019

Aceito:11/09/2019

il “funzionalismo” e l’integrazione europea in materia ... · contrario, esse rimangono...

Documents