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Identificação

Acórdão 2172/2005 Plenário

Número Interno do Documento

AC217248/05P

Grupo/Classe/Colegiado

Grupo I / Classe VII / Plenário

Processo

016.828/20057

Natureza

Monitoramento

Entidade

Unidade: Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Spoa/MDIC

Interessados

Responsável: José Oswaldo da Silva, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração (CPF 011.659.09634).

Sumário

Monitoramento de licitação promovida com o objetivo de contratar a prestação de serviços de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores para o MDIC. Indícios de irregularidades na formulação do edital. Suspensão cautelar do certame. Oitiva dos responsáveis. Análise das justificativas. Necessidade de procederse a correções no edital. Determinações.

Assunto

Monitoramento.

Ministro Relator

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Unidade Técnica

SECEX5 5ª Secretaria de Controle Externo SETEC Secretaria de Tecnologia da Informação

Dados Materiais

(com 1 anexo)

Relatório do Ministro Relator

Tratase de monitoramento realizado nos termos do subitem 9.9 do Acórdão 667/2005Plenário, versando sobre a Concorrência 04/2005, promovida pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC com o objetivo de contratar empresa especializada para a prestação de serviços de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores.

2. O Acórdão 667/2005Plenário foi proferido no TC 001.605/20055, que tratou do monitoramento da Concorrência 01/2005, formulada pelo Ministério com vistas à contratação de uma ampla gama de serviços de informática. Diante da presença de vícios insanáveis no instrumento convocatório, o Tribunal determinou à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração Spoa/MDIC que adotasse providências para anular o certame, realizar licitações distintas para cada área de serviço e proceder a correções nos futuros editais a fim de evitar a repetição das deficiências verificadas nos dispositivos referentes à forma de seleção das empresas, remuneração das futuras contratadas e controle dos serviços.

3. As questões objeto deste monitoramento foram tratadas na instrução elaborada pela Sra. Diretora da 2ª Diretoria Técnica da 5ª Secex, que recebeu manifestação de concordância do Sr. Secretário de Controle Externo, conforme transcrito a seguir (fls. 76/93).

"2. O presente processo trata da Concorrência de nº 04/2005, cujo objeto é a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de Operação, Suporte e Manutenção de Rede Corporativa de Computadores, mediante a instalação de postos de trabalho, com vistas a possibilitar a adequada segurança, continuidade dos serviços e funcionamento dos ativos de rede do Ministério.

3. Os TCs 015.822/20059; 016.124/20050 e 016.829/20054 cuidam, respectivamente das Concorrências de nº 02; 03; e 05/2005, todas promovidas em substituição à Concorrência nº 01/2005(...).

4. Tendo em vista a complexidade da matéria e considerandose o disposto no subitem 9.9 do Acórdão 667/2005 Plenário, esta Secretaria encaminhou a documentação relativa à Concorrência de nº 04/2005, encaminhada pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração SPOA (Ofício nº 067/SPOA/SEMDIC fls.05), à Secretaria de Tecnologia da Informação Setec para emissão de parecer técnico sobre a matéria, de modo a subsidiar o exame do processo. A Setec conclui que o Edital 4/2005 ainda continha impropriedades em número suficiente para que se aconselhe a revisão do procedimento licitatório (fls. 10/22). (...)

5. Diante das impropriedades indicadas e em consonância com o encaminhamento adotado nos TCs 015.822/20059 e 016.124/20050, nos quais o relator, Exmo. Sr. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, por meio de despacho, determinou cautelarmente, à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior que adotasse medidas com vistas a suspender as referidas concorrências, esta unidade técnica encaminhou o processo ao Gabinete do Relator, com proposta de determinarse à SPOA/MDIC a suspensão desta concorrência (MDIC nº 04/2005).

6. O Relator, por meio de despacho de fls. 50/52, determinou cautelarmente, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/1992 e no art. 276 do Regimento Interno do Tribunal, à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior que adotasse medidas com vistas a suspender a referida concorrência, até que o Tribunal delibere definitivamente sobre a matéria.

6.1 Determinou, ainda, com fulcro no art. 276, § 3º, do Regimento Interno, que se procedesse a oitiva dos responsáveis para que se pronunciassem, no prazo de 5 dias sobre os pontos suscitados nos itens 4/7 do seu despacho.

(...)

8. Em cumprimento ao despacho do Relator, esta unidade técnica encaminhou à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (SPOA/MDIC) o Ofício 808/2005 (fls. 53) com a decisão do Relator de determinar a suspensão cautelar da concorrência e de solicitar a oitiva dos responsáveis a respeito dos pontos questionados.

9. Por meio do OF SPOA/SE/MDIC 084/2005, de 04 de outubro (fls.54, 55/58), a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração encaminhou cópia do Aviso de Suspensão da Concorrência (nº 04/2005), publicado no Diário Oficial da União de 30 de setembro de 2005 (fls. 59), bem como as suas justificativas.

9.1 Tendo em vista a complexidade da matéria e considerando que o exame do processo que resultou na deliberação do Relator contou com o apoio da Secretaria de Tecnologia da Informação (SETEC), o titular desta 5ª Secex encaminhou o processo àquela Secretaria Especializada para emissão de parecer técnico sobre a matéria, de modo a subsidiar o exame da matéria (fls. 66).

10. Em atenção à solicitação desta Secretaria, a SETEC emitiu o Parecer (fls. 67/75), cujos itens transportase a seguir, após a transcrição de cada item da oitiva e da manifestação da SPOA/MDIC.

11. A manifestação desta unidade técnica tomará por base o Parecer da Setec, procedendose aos comentários e propostas apenas quando forem necessários.

Despacho do Relator

a) o edital menciona que serão necessários 'pelo menos sete postos de trabalho, de 8 horas' em Brasília e 'pelo menos dois postos de trabalho, de 8 horas' no Rio de Janeiro para execução do contrato, ao invés de definir a quantidade exata de postos de trabalho; essa disposição torna imprecisa a caracterização do objeto licitado, o que infringe o art. 40, inciso I, da Lei 8.666/93, bem como possibilita a alocação ilimitada de pessoal na execução do contrato com conseqüente aumento das despesas (item 3 do edital fl. 2 do anexo 1 e item 10 do parecer técnico fls. 11/12 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.a)

Os serviços do Ministério demandam atualmente 9 (nove) postos de trabalho, sendo 7(sete) em Brasília e 2(dois) no Rio de Janeiro. Considerando as observações formuladas os itens

3 DIMENSIONAMENTO DA EQUIPE do Edital e 7 DIMENSIONAMENTO DA EQUIPE do Projeto Básico, passarão a ter as seguintes redações:

3 DIMENSIONAMENTO DA EQUIPE

Considerando os serviços constantes do Objeto e a infraestrutura de Rede do Ministério, descrita no Anexo II DESCRIÇAO DO AMBIENTE OPERACIONAL DO MINISTERIO, parte integrante do Projeto Básico, são necessários 7 (sete) postos de trabalho, de 8 horas, distribuídos no período de 07h00min às 22h00min, para atuação no edifíciosede do Ministério e 2 (dois) Postos de Trabalho, de 8 horas, distribuídos no período de 8h:00m às 18h00min, para atuação no edifício Secex/RJ.

7 DIMENSIONAMENTO DA EQUIPE

Considerando os serviços constantes do Objeto e a infraestrutura de Rede do Ministério, descrita no Anexo II DESCRIÇAO DO AMBIENTE OPERACIONAL DO MINISTÉRIO, parte integrante do Projeto Básico, são necessários 7 (sete) postos de trabalho, de 8 horas, distribuídos no período de 07h00min às 22h00rnin, para atuação no edifíciosede do Ministério e 2 (dois) Postos de Trabalho, de 8 horas, distribuídos no período de 8h:00m às 18h00min, para atuação no edifício Secex/RJ.

Parecer da Setec

3. A resposta atende à demanda do TCU, pois o MDIC reconhece a necessidade de alteração da redação e se comprometeu a realizála.

Parecer da unidade técnica

12. Tendo em vista que o Ministério já se manifestou pela correção da impropriedade, consideramos aceitáveis as justificativas, cabendo, no entanto, destacar, a necessidade de se promover as alterações na minuta de contrato (Cláusula Terceira, fls. 61 do anexo 1), de forma a, igualmente, excluirse a expressão 'pelo menos' (postos de trabalho).

Despacho do Relator

b) o modo de alocação dos postos de trabalho não está definido, pois não há especificação da distribuição desses postos ao longo da jornada de trabalho (e. g. 'x1' postos de 7 às 13h, 'x2' postos de 12 às 18h e 'x3' postos de 17 às 22h); essa falha torna imprecisa a definição do quantitativo de postos de trabalho disponibilizados no horário noturno, os quais têm remuneração superior à do trabalho diurno, dificultando a correta estimativa de custos do licitante (item 3 do edital fl. 2 do anexo 1 e itens 10/11 do parecer técnico fls. 11/12 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.b)

A distribuição dos postos de trabalho ao longo da jornada das 7 às 22 horas será inserida no Edital e no Projeto Básico. Entretanto destacamos que, encerrandose as atividades às 22 horas, horário noturno, não resultando em custos extras ao licitante.

Parecer da Setec

4.A resposta atende à demanda do TCU, pois o MDIC reconhece a necessidade de alteração da redação e se comprometeu a realizála.


13. Tendo em vista que o Ministério já se manifestou pela correção da impropriedade, consideramos aceitáveis as justificativas.

Despacho do Relator

c) o instrumento convocatório prevê a possibilidade de realização de serviços extraordinários, mas não estabelece os limites de alocação de mãodeobra e horas de trabalho, nem os parâmetros de pagamento dos serviços, abrindo a possibilidade de ocorrência de abusos na utilização desse mecanismo (item 2.2 do edital fl. 1 do anexo 1 e item 10.c do parecer técnico fl. 12 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.c)

O item 2.2. do edital, no entendimento do MDIC, visa permitir em caráter excepcional uma mobilidade do horário de execução dos trabalhos estabelecida no item 2.1. e não uma permissão de execução de horas extras. Destaquese apenas que essa eventual alteração de horários não pode ocorrer antes do início e nem depois do término do horário de funcionamento do Ministério, que é das 08h00rnin às 2lh00min horas.

Parecer da Setec

5. A justificativa atende à demanda do TCU, pois concordamos que a frase existente no Edital ('2.2. Os serviços a serem executados nas dependências do Ministério observarão o horário de expediente, mas excepcionalmente, poderão, mediante prévia solicitação e sempre por escrito, ser executados, fora desse horário.', fl.1 do Edital, fl.22 e fl.61) pode ser interpretada como uma abertura para a

convocação extraordinária de profissional para a realização de uma jornada de 8h em período diverso daquele habitualmente realizado. No entanto, em vista da também possível interpretação de que o item 2.2 autoriza, ainda que excepcionalmente, a extensão de uma jornada para além das 8h diárias, sugerimos a adição da expressão 'vedada a remuneração de horas excedentes à jornada diária prevista para cada posto de trabalho' ao Edital e à minuta do contrato, para dar maior clareza ao texto e evitar a interpretação já descartada pelo Ministério.


14. Tendo em vista as justificativas apresentadas e diante das considerações da Setec, consideramos esclarecida a questão.

Despacho do Relator

d) os requisitos mínimos de qualificação de pessoal não estão fixados, uma vez que o edital estabelece como qualificação 'preferencialmente, curso de terceiro grau na área de informática', o que possibilita a alocação de qualquer profissional, independentemente do grau de escolaridade, e poderá acarretar reflexos negativos na prestação de serviços (item 4.1 do edital fl. 2 do anexo 1 e item 12.a do parecer técnico fl. 12 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.d)

As redações dos itens 4.1.a do Edital e do item 12.1 do Projeto Básico deverão ser alteradas, passando para a seguinte forma:

'4.1.a) Terceiro grau completo de curso na área de informática e experiência técnica comprovada segundo o conteúdo dos itens b a h a seguir'.

Parecer da Setec

6. A justificativa atende à demanda do TCU, pois o MDIC reconhece a necessidade de alteração da redação e se comprometeu a realizála.


15. Tendo em vista as justificativas apresentadas e diante das considerações da Setec, consideramos esclarecida a questão.

Despacho do Relator

e) os quesitos de avaliação da proposta técnica são insuficientes para selecionar o licitante mais apto à prestação dos serviços, falha que também poderá resultar na contratação de um prestador desprovido de habilidade técnica para a realização dos trabalhos; em especial, vale mencionar as seguintes situações (itens 3.1.4, 3.2.3 e 3.3.3 do anexo 1 do edital fls. 36/38 do anexo 1 e itens 15 e 22 fls. 14/15 do v. p.):

e.1) ausência de nexo entre o fator suporte de serviços e o número de pessoas alocadas em contratos anteriores, uma vez que a alocação de maior quantidade de pessoas em trabalhos passados não significa necessariamente maior aptidão para oferecer o suporte adequado no contrato atual;

e.2) avaliação do fator qualidade baseada unicamente no encaminhamento de atestação de preenchimento do requisito em contratos anteriores;

e.3) falta de nexo entre o fator desempenho do licitante e a duração dos contratos anteriores por ele celebrados;

Resposta do MDIC

ITEM 4.e)

Este Ministério entende que os quesitos de avaliação da proposta técnica estão de acordo com a análise feita pelo Ministro Relator nos itens 35 a 37 do Relatório do Acórdão 667/2005Plenário, que sinaliza para uma ampliação da participação de empresas ao certame, sem descurar da capacitação de cada uma para o exercício das atividades previstas. Assim, em pertinência a cada um dos itens apontados, tecemos as seguintes considerações:

4.e.l O entendimento do MDIC configurase no fato de que uma empresa que possua técnicos que atuaram ou atuam na mesma área do objeto licitado, poderá estar mais adequada a dar suporte aos serviços do Ministério. A quantidade de técnicos para cada escala de pontuação está cm proporcionalidade com a quantidade de técnicos prevista para atuar no MDIC.

4.e.2 não se vislumbra como medir fatores de qualidade sem que estes sejam apresentados através de atestados fornecidos por beneficiários dos serviços prestados pelas empresas licitantes. Qualquer exigência adicional poderia estar restringindo participações.

4.e.3 Nesse quesito levouse em consideração a duração dos contratos celebrados anteriormente, com a finalidade de valorizar o histórico técnico e comercial das licitantes no mercado competitivo, nos 24 meses anteriores à publicação do edital.

Parecer da Setec

7. A justificativa não atende à demanda do TCU, pois, quanto à qualidade, existem outras formas de avaliar o prestador de serviços que estão documentadas na literatura técnica da área. O critério adotado pelo MDIC é absolutamente subjetivo: a declaração de que a licitante 'tem qualidade' em outros contratos, sem ao menos prever qual o método para tal avaliação ('3.2.3. A pontuação para Qualidade (QQ) será obtida em função da indicação da qualidade da empresa Licitante na prestação de serviços prestados de Operação, Suporte e Manutenção de Rede Corporativa de Computadores, mediante a apresentação de Atestado de Capacidade Técnica, emitido por entidade de direito público ou privado.'). Ao contrário do que afirma o MDIC, avaliações de qualidade suficientemente objetivas podem ser obtidas pelo emprego da avaliação da aderência às diretrizes ISO9000, por exemplo. Aliás, tais normas foram criadas exatamente para esse fim. Além dessa, podemos citar outras formas, como a adoção de processos formais e auditáveis de controle de qualidade, e o compromisso de realizar controle de qualidade periódico sobre a atuação dos profissionais. Também se verificaria aqui a inadequação da restrição de apresentação de atestado em função de horizonte máximo de antigüidade.

8. Quanto ao suporte de serviços, o MDIC incorre nas seguintes incongruências:

a) não demonstra a existência de um claro nexo causal entre o número de pessoas empregadas em outros contratos e a capacidade de 'suporte de serviços'. Não demonstra porque seria verdadeiro que 'uma empresa que possua técnicos que atuaram ou atuam na mesma área do objeto licitado, poderá estar mais adequada a dar suporte aos serviços do Ministério', se tais técnicos estarão, por força da forma de aferição do quesito de pontuação no Edital, vinculados em outros contratos de outras organizações e, portanto, indisponíveis ao Ministério;

b) o presente argumento já foi apresentado ao Tribunal em outra ocasião e foi considerado improcedente [(...) Acórdão 1094/2004 Plenário];

c) outros acórdãos do TCU também registram que as experiências passadas ou a quantidade de contratos ou de profissionais em outros contratos não necessariamente indicam a capacidade da licitante em cumprir com as obrigações do contrato em licitação [(...) Acórdão 1937/2003 Plenário; Acórdão 481/2004 Plenário];

d) o MDIC requer 17 profissionais, porém atribui pontuação técnica adicional a quantitativos superiores a este número ('inferior a 8 técnicos: 0 pontos; de 9 a 13 técnicos: 5 pontos; de 14 a 18 técnicos: 10 pontos; acima de 18 técnicos: 15 pontos'), o que não guarda coerência com a afirmativa

'a quantidade de técnicos para cada escala de pontuação está em proporcionalidade com a quantidade de técnicos prevista para atuar no MDIC.' e pode direcionar injustificadamente a licitação para as grandes e tradicionais empresas do ramo.


16. Prevê a Lei 8.666/93 que para contratação de bens e serviços de informática, a Administração observará o disposto no art. 3º da Lei 8.248/91, levando em conta os fatores especificados em seu § 2º e adotando obrigatoriamente o tipo de licitação técnica e preço, permitindo o emprego de outro tipo de licitação nos casos indicados em Decreto do Poder Executivo (art. 45,§ 4º).

(...)

18. Nesse contexto, o Decreto 1.070/94, regulamentou o art. 3° da Lei n° 8.248/91, disciplinando as licitações para aquisição de bens de informática, que devem ser feitas por técnica e preço, conforme se depreende da leitura de seu art. 1º:

(...)

19. O Decreto 1.070/94, estabelece, também, que no julgamento das propostas desses bens e serviços deverão ser adotados os seguintes procedimentos (art. 3º):

I determinação da pontuação técnica de cada proposta, em conformidade com critérios e parâmetros previamente estabelecidos no ato convocatório da licitação, através do somatório das multiplicações das notas dadas aos fatores prazo de entrega, suporte de serviços, qualidade, padronização, compatibilidade e desempenho, em consonância com seus atributos técnicos, pelos pesos atribuídos a cada um deles, de acordo com a importância relativa desses fatores às finalidades do objeto da licitação;

(...)

20. A Lei de Licitações define em seu art. 46, §1º, inc. I, que os critérios de pontuação nas licitações do tipo técnica e preço devem considerar três fatores:

a capacitação e a experiência do proponente;

a qualidade técnica da proposta; compreendendo metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos;

a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução.

21. Deverá também fazer a valoração das propostas preços com critérios objetivos, e classificar os licitantes de acordo com a média ponderada das propostas técnica e de preço (art. 46, §2º, inc. I).

22. Desta forma, caberia ao edital definir claramente os critérios norteadores de avaliação e julgamento das propostas técnicas, que considerandose a capacitação e a experiência do proponente, a qualidade técnica da proposta e a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução.

23. Conforme observou a Setec, na licitação em exame, a comprovação do enquadramento técnico, por meio da valoração experiência do licitante ocorre em todos os critérios de pontuação, havendo apenas um único subfator que aponta para a qualidade da proposta que a licitante se compromete a prestar.

24. O Anexo I do Edital em exame (fls. 32/38), que trata dos fatores para composição do índice técnico, critérios de nota e de julgamento das propostas, estabelece que as propostas técnicas serão julgadas de acordo com os fatores: suporte de serviços, qualidade, desempenho e compatibilidade (fls. 33).

25. Para comprovação do enquadramento técnico conforme fatores pontuáveis, o edital dispõe que a

pontuação será obtida em função de (fls. 55/60):

1. suporte de serviços (peso 3, pontuação máxima: 25 pontos): experiência da licitante na prestação dos serviços de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores, comprovada mediante a apresentação de atestado de capacidade técnica que mencionem a quantidade de serviços especializados utilizados pela licitante em outros contratos; considerado para efeito de pontuação o somatório da quantidade de técnicos indicada, havendo mais de um atestado, será considerada a soma dos prazos neles contidos: máximo de 15 pontos;

1.1 compromisso da empresa licitante em manter, durante a vigência do contrato, um profissional com certificação MCSE (Microsoft Professional Systems Engineer): máximo 5 pontos;

1.2 compromisso da empresa licitante em manter, durante a vigência do contrato, um profissional com certificação em LPIC 1 (Linux Professional Institute Certified): máx. 5 pontos;

2. qualidade (peso 4, pontuação máxima: 20 pontos): pontuação obtida em função da indicação da qualidade da empresa licitante na prestação de serviços prestados de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores, mediante a apresentação de atestados de capacidade técnica emitido por entidade de direito público ou privado;

3. desempenho (peso 4, pontuação máxima: 20 pontos): experiência da licitante na execução de serviços de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores comprovado com a apresentação de atestado de capacidade técnica mencionando o período d duração do trabalho. Será considerado o somatório da quantidade de meses indicada em cada atestado.

4. compatibilidade (peso 2, pontuação máxima: 15 pontos): experiência da licitante na prestação de serviços de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores, comprovada mediante a apresentação de atestado de capacidade técnica e cópia de contrato celebrado. Serão aceitos atestados por produto ou atestado que englobe mais de um produto. Somente será pontuada uma comprovação da empresa licitante por produto (sistemas operacionais Linux, FreeBSD, TRU64, Windows 2000 ou superior, servidor de aplicações Oracle e TomCat; de Internet IIS e Apache e de segurança SNORT e IPFW.)

26. Consoante mencionado no despacho do Relator, verificase no edital que os quesitos de avaliação da proposta técnica são insuficientes para selecionar o licitante mais apto à prestação dos serviços, mencionandose a ausência de nexo entre o fator suporte de serviços e o número de pessoas alocadas em contratos anteriores, a avaliação do fator qualidade encontrase baseada unicamente no encaminhamento de atestação de preenchimento do requisito em contratos anteriores e a falta de nexo entre o fator desempenho e a duração dos contratos anteriores.

27. Os esclarecimentos apresentados pela SPOA não lograram justificar o critério de julgamento apresentado, posto não demonstrar sua capacidade de avaliar a proposta técnica das licitantes.

28. Assim, e diante dos questionamentos levantados pela Setec, que indicam que os quesitos da avaliação da proposta técnica constantes do Edital da Conc. 04/2005 são insuficientes para selecionar o licitante mais apto à prestação dos serviços, concluímos que o edital na forma disposta não atende as determinações desta Corte. Assim, sugerimos seja expedida determinação à SPOA/MDIC para que promova a adequação ao Edital de forma a cumprir as determinações desta Corte constantes no Acórdão 1094/2004 Plenário.

Despacho do Relator

f) a metodologia de mensuração de serviços realizados apresenta deficiências que podem ocasionar a incorreta remuneração do prestador, como a falta de definição do critério de aferição da qualidade dos serviços para atestação, a ausência de métrica para estimativa das horas demandadas na realização do serviço, a falta de método para aferição da disponibilidade do banco de dados [da rede

de computadores] e a carência de metodologia para utilização do documento 'solicitação de serviço' (itens 13 e 14 do projeto básico fls. 25/26 do anexo 1 e item 33 do parecer técnico fl. 18 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.f

Este Ministério reconhece, no instrumento de Solicitação de Serviço, a ausência do item para avaliação dos serviços executados, e se compromete a incluílo para a consecução do contrato. A métrica utilizada para estimar horas demandadas para a realização do serviço está definida no item 2.1.2. do Projeto Básico onde se determina que todo serviço deve ser atendido na mesma data da Solicitação de Serviço, salvo se esta solicitação for feita uma hora antes do final do expediente. A empresa deverá apresentar justificativas pelo não cumprimento dos prazos. A disponibilidade do serviço do banco [da rede] de que trata este item, também, será auferida pelo funcionamento dos sistemas de informações e sítios que fazem uso dos bancos [da rede]. Por fim entendemos que a utilização do instrumento de Solicitação de Serviço está definida nos itens 13 e 14 do Projeto Básico.

Parecer da Setec

9. A justificativa atende à demanda do TCU, pois o Ministério reconhece a necessidade de alteração do instrumento 'Solicitação de Serviço' no que refere à inserção de campo para registro da avaliação dos serviços executados. Quanto à robustez da metodologia de avaliação da qualidade dos serviços, tecemos os seguintes comentários:

a) uma métrica é uma metodologia para estimarse o esforço necessário para realizar um serviço em que esteja envolvido conhecimento humano. Em se tratando de serviços de elevada complexidade, como os tipicamente realizados pelo profissional com qualificação sênior, uma métrica usual é a projetização dos trabalhos segundo as recomendações do Project Management Institute PMI, e a negociação, com o Contratante, da quantidade de recursos necessários, inclusive tempo, para cada pequena tarefa do projeto, baseado na experiência e no histórico recente do grupo. Após isso, o custo total do projeto deve ser aprovado pelo gerente da área no órgão para fins de confirmação: da adequação custo/benefício, da demanda e da disponibilidade de todos os recursos do Contratante (pessoas, orçamento, tempo, equipamentos etc.). Ao longo de toda a execução, o gerente de projeto do órgão irá se certificar de que todas as tarefas sejam executadas tão próximas quanto possível das estimativas feitas, corrigindo tão cedo quanto possível os eventuais desvios e imprevistos. Entretanto, a resposta do Ministério dá a entender que os serviços serão divididos em segmentos de um dia para cada Solicitação de Serviço, e que serão emitidas tantas Solicitações de Serviço quantas forem necessárias para concluir cada serviço. O procedimento informado corresponde ao controle diário das tarefas relativas a determinado serviço, sem, no entanto, possibilitar uma visão global do esforço necessário para sua execução, os recursos necessários para tanto, inclusive quanto ao tempo, e o custo total do serviço, para fins de aprovação pelo solicitante, como é o objetivo de uma métrica, a partir da qual, o gestor poderia assegurarse de que o serviço executado corresponde ao solicitado e que estaria pagando pelos serviços efetivamente realizados e com a qualidade exigida;

b) segundo o Ministério, toda a metodologia de uso da Solicitação de Serviço está contida nos itens 13 e 14 do Projeto Básico. Não obstante entendermos que o conteúdo apresentado não corresponde exatamente a uma metodologia de utilização do documento, entendemos que tal metodologia poderá ser aperfeiçoada ao longo da execução do contrato.


29. Tendo em vista que o MDIC reconhece, no instrumento de Solicitação de Serviço, a ausência do item para avaliação dos serviços executados, se comprometendo a incluílo para a consecução do

contrato e diante da avaliação da Setec, no sentido de que a justificativa atende à demanda do TCU, entendemos justificada a questão, sem prejuízo de ressalvarse que a metodologia de uso da Solicitação de Serviço deva ser aperfeiçoada ao longo da vigência do contrato.

Despacho do Relator

g) o documento para controle da prestação de serviços ('solicitação de serviço') apresentase incompleto, pois não há campos para fixação da métrica de qualidade dos serviços, estabelecimento do cronograma e identificação do servidor responsável pela atestação (anexo VI do edital fls. 57/58 do anexo 1 e item 34 do parecer técnico fl. 19 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.g

Visto que as atividades são de natureza continuada não entendemos a necessidade de estabelecimento de cronograma. Já consta no modelo que está sendo gerado pelo sistema de Solicitação de Serviço a identificação do servidor responsável pela atestação do serviço.

Parecer da Setec

10. A justificativa não atende à demanda do TCU, pois, da mesma forma que nas contratações de obras civis pela Lei 8.666/1993, o cronograma físicofinanceiro é uma das melhores garantias que tem o poder público para demonstrar que se paga apenas à contraentrega de serviços comprovadamente úteis. Ressaltese que grande parte dos serviços caracterizase como projeto por tratarse de atividades com início e fim definidos (p.ex., as implantações de novos serviços da rede devem ser tratados como projetos).


30. Apesar de a SPOA entender que, por serem as atividades são de natureza continuada, não há necessidade de estabelecimento de cronograma, fazse necessário o estabelecimento de documento de controle da prestação de serviços que contenha a fixação da métrica de qualidade dos serviços, estabelecimento do cronograma e identificação do servidor responsável pela atestação.

31. Entendemos que a justificativa apresentada pela SPOA não merece acolhida, cabendo expedirse determinação.

Despacho do Relator

h) a metodologia de quantificação da demanda máxima de serviço não está explicitada no edital (item 35 do parecer técnico fl. 19 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.h

Não foi possível entender este questionamento visto que desconhecemos o conteúdo do parecer técnico dessa Corte.

Parecer da Setec

11. A justificativa não atende à demanda do TCU, pois o MDIC alega a impossibilidade de responder em razão de desconhecer o parecer técnico.


32. Observase que o conteúdo do parecer da SETEC tem o mesmo teor do despacho do Relator, não merecendo acolhida a argumentação de desconhecimento deste. Assim, propõese determinação à SPOA para que estabeleça metodologia de quantificação da demanda máxima de serviço, conforme já mencionado no item 31 desta instrução.

Despacho do Relator

i) a planilha de pesquisa de preços anexada ao edital referese a serviços diferentes daqueles licitados (anexo III do edital fl. 50 do anexo 1 e item 50.a fl. 21 do v. p.);

Resposta do MDIC

ITEM 4.i

Houve erro na anexação da planilha, o que será corrigido. Entretanto, os valores informados no Edital, Projeto Básico e Minuta de Contrato estão corretos.

Parecer da Setec

12. A justificativa atende à demanda do TCU, pois o MDIC reconhece a necessidade de correção da planilha de estimativa de preços no Edital e se comprometeu a realizála.


33. A SPOA apresentou a planilha referente a este item da oitiva, contendo pesquisa de preço para terceirização dos serviços, corrigindo a falha anteriormente detectada (fls. 61 caput).

34. Assim, entendese resolvida a pendência, podendo ser aceita a justificativa da SPOA.

Despacho do Relator

j) a equipe prevista é inteiramente composta por profissionais de nível superior, categoria 'sênior', cujos salários praticados no mercado alcançam valores mais elevados, o que contribui para aumentar o valor total do contrato; no entanto, parte das tarefas especificadas referese à operação de rede, que poderia ser executada por profissional de nível médio, o qual é remunerado com salários em valores menores do que o recebido pelos primeiros empregados mencionados (item 12 do projeto básico fl. 24 do anexo 1 e itens 25 e 50.c/d do parecer técnico fls. 16 e 21/22 do v. p.).

Resposta do MDIC

ITEM 4.j

Os serviços de manutenção e suporte, desenvolvidos por profissionais de nível sênior, compõem a maior parte das atividades a serem executadas neste objeto. Já os serviços de operação, que também compõem o objeto, consistem em poucas atividades que podem ser executadas, sem nenhum prejuízo, pelos mesmos profissionais, considerandose que os serviços de operação, pelo seu volume, não justificam a contratação de mais um posto de trabalho a ser ocupado por profissionais do nível de pleno ou junior.

Parecer da Setec

13. A justificativa não atende à demanda do TCU, pois, evidente está que:

a) não é possível que o quantitativo necessário de serviços de alta complexidade (suporte e manutenção) seja maior do que o quantitativo necessário de serviços de baixa complexidade (operação), pois, enquanto o primeiro requer uma primeira configuração do ambiente de rede e depois eventuais ajustes e melhorias, o segundo requer constante monitoração para verificar se a rede continua disponível a cada momento e atendendo com a performance estabelecida nos acordos de nível de serviço prometidos aos usuários (performance). Por isso, o natural nas instalações de informática é haver mais operadores do que analistas de suporte;

b) se um analista de suporte sênior realiza tarefas típicas de operador de rede, estará custando ao Ministério mais caro do que o benefício que retorna a ele;

c) não foram oferecidas justificativas que expliquem a necessidade de alocação de 9 analistas de suporte sênior, os mais caros do mercado.

14. Pelas razões expostas, continuamos convencidos de que o número de postos de trabalho sênior é desproporcional à necessidade do Ministério. E, considerando as deficiências na definição da qualificação exigida (muito baseada em experiência e nada em certificação formal, item 4 do Edital, fl. 2), consideramos elevado o risco de que os profissionais efetivamente alocados não tenham uma qualificação sênior, porém custem ao Ministério como tal.


35. Observase que a composição de equipe por profissionais categoria sênior não foi devidamente justificada. Conforme destacou a Setec, ao contrário do que afirmou a SPOA, grande parte dos serviços poderá ser desenvolvida por profissionais júnior. Desta forma a composição onera o valor dos serviços a serem contratados e o Ministério arcaria com gastos mais elevados.

36. Diante da avaliação da Setec, no sentido de que a justificativa não atende à demanda do TCU, sugerimos determinação à SPOA para que promova a adequação ao Edital de forma estabelecer correlação entre as tarefas a serem realizadas pelo grau de necessidade de especialização dos profissionais, limitando a indicação de sêniors apenas às tarefas cuja complexidade exija esta qualificação.

Despacho do Relator

5. A 5a Secex observou também que, tal qual ocorrido nos editais das Concorrências 02 e 03/2005 (TC 015.822/20059 e TC 016.124/2005 0), o presente instrumento convocatório contém previsão de ressarcimento de despesas de transporte e hospedagem dos profissionais da contratada designados para executar serviços fora do Distrito Federal (itens 16.24 e 18.8 do projeto básico fls. 28 e 30 do anexo 1).

Resposta do MDIC

5. Os serviços de Operação, Suporte e Manutenção de Redes de Dados, são executados para os sistemas desenvolvidos para os órgãos do Ministério. Neste contexto, encontrase o SIARCO Sistema Integrado de Automação do Registro do Comércio, do Departamento Nacional de Registro do Comércio DNRC, órgão integrante da estrutura direta do Ministério. O SIARCO, além de utilização pelo DNRC, também está instalado e em uso nas Juntas Comerciais nos Estados as quais estão conectadas a este Ministério e, conseqüentemente, demandam suporte por parte dos técnicos lotados no prédio do Ministério em Brasília, o que normalmente é feito de forma remota. Todavia, em casos excepcionais inexiste a possibilidade de solução remota a problemas apresentados, resultando em intervenção local, ocasião em que o Ministério desloca um profissional para regularizar a utilização das conexões com a rede.

Estas atividades são imprevisíveis, quanto a quantidade, local de ocorrência e tempo de duração, por isso que não deveriam ser inseridas no corpo do contrato, visto que findariam por criar ônus desnecessários, uma vez que qualquer previsão de necessidades levaria as empresas licitantes a inserir novos custos em suas propostas, os quais, ante sua imprevisibilidade, poderiam estar dimensionados de maneira errônea.

Além disso, a metodologia de pagamento pela empresa e ressarcimento pelo Ministério iguala todas as empresas licitantes e, ao estabelecer como parâmetro os mesmos valores de diárias pagas a servidores públicos, que sabidamente são inferiores aos valores de diárias no mercado privado, busca fixar, não só um limite para os preços a serem praticados mas, sobretudo, maior economicidade.

Parecer da Setec

15. As considerações relativas à administração de trânsito de prestadores de serviço extrapolam o escopo deste parecer técnico.


37. Conforme já mencionado pelo Relator, não há previsão legal para incluir como obrigação do Ministério o ressarcimento das despesas de transporte e hospedagem dos profissionais, aos quais devem integrar o custo do contrato.

38. A alegação de que as atividades em outras unidades do Ministério são imprevisíveis, quanto a quantidade, local de ocorrência e tempo de duração, e que por isso não deveriam ser inseridas no corpo do contrato, não pode prosperar, tendo em vista que não há previsão legal para inserir dentre as obrigações do ministério a de ressarcimento de despesas com deslocamentos e diárias.

39. Da mesma forma, mesmo considerandose a argumentação de que tal exclusão poderia criar ônus desnecessários, pelo fato de as empresas licitantes serem levadas a inserir novos custos em suas propostas, a pretensão do órgão não pode prosperar, ante a absoluta falta de amparo legal para a medida.

40. Na linha defendida pelo Relator, o Ministério poderia fazer estimativa da necessidade de serviços fora das instalações localizadas em Brasília e incorporar o resultado ao projeto básico, o que possibilitaria aos interessados formular suas propostas com base em tais informações.

41. Assim, e diante das considerações apresentadas no despacho do Relator, propomos determinação à SPOA/MDIC para que exclua do Edital dispositivos que estabelecem a obrigação do Ministério ressarcir as despesas indicadas.

42. Do exame procedido pela Setec, resultou registro no sentido de que alguns dos fatos objeto da oitiva não restaram esclarecidos.

43. Observou que a SPOA/MDIC respondeu a 11 demandas de justificativa encaminhadas pelo Ministro Relator, e quatro justificativas não pareceram plausíveis ou integralmente fundamentadas, a saber os itens: 'e', 'g', 'h' e 'j'.

44. Tendo em vista as sugestões da SETEC, e diante dos vícios encontrados no Edital, tornase imperioso que se façam as devidas determinações, de forma a corrigirse as impropriedades. Entretanto, sugerimos os ajustes a seguir, devendo em conseqüência, ser republicado o mencionado instrumento convocatório.

45. Quanto as alegações aceitas, conforme parecer desta unidade técnica, apesar do compromisso assumido pelo órgão de que iria promover as alterações pertinentes, entendemos que sejam igualmente expedidas determinações ao Ministério a fim de evitarse a sua reincidência.

Proposta de Encaminhamento

46. Isso posto, e considerandose os fatos observados na instrução de fls. 31/48, submetemos os autos à apreciação superior, propondo:

I determinar à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior que, adote providências no sentido de ajustar o edital da Concorrência nº 04/2005, promovendo as seguintes alterações:

a) explicitar a quantidade exata de postos de trabalho, bem como dispor sobre o tempo em que deverão estar disponíveis, prevendo, caso entenda necessário, a possibilidade de prestação de serviços fora do horário de expediente do Órgão, mediante solicitação prévia do Ministério, vedado qualquer pagamento adicional;

b) fazer constar do instrumento 'Solicitação de Serviço', as métricas que permitirão mensurar a qualidade dos serviços prestados, o cronograma para execução do serviço e o nome do servidor responsável pela atestação do serviço;

c) acrescentar ao item 5 do edital nova condição para participação na licitação e no credenciamento,

vedando a participação de cooperativas de trabalho, para a prestação de serviços quando o labor, por sua própria natureza, demandar execução em estado de subordinação, constituindo elemento essencial ao desenvolvimento e à prestação dos serviços terceirizados, conforme Termo de Conciliação Judicial celebrado entre a União e o Ministério Público do Trabalho nos autos do processo nº 1082/2002, da 20a Vara do Trabalho de Brasília/DF, homologado em 05 de junho de 2003;

d) estabelecer correlação entre as tarefas a serem executadas com o grau de necessidade de especialização dos profissionais, limitando a indicação de sêniors apenas às tarefas cuja complexidade exija esta qualificação;

e) explicitar metodologia de mensuração de serviços adotada para cada modalidade e a quantificação da demanda máxima de serviço, que deve ser definida segundo metodologia adotada e as características pertinentes ao modelo de contratação escolhido, fundamentando, no respectivo processo, as previsões estabelecidas;

f) estabelecer quesitos de avaliação da proposta técnica suficientes para selecionar o licitante mais apto à prestação dos serviços, evitando situações de ausência de nexo entre os fatores de avaliação e a pontuação da proposta, bem como evitar que a avaliação seja promovida exclusivamente por meio de atestação de preenchimento de requisitos em contratos anteriores, nos termos do art. 46, § 1º, inciso I da Lei 8.666/93;

g) excluir os dispositivos que estabeleçam a obrigação do Ministério ressarcir à contratada despesas com passagens e diárias dos seus empregados, por falta de amparo legal."

É o relatório.

Voto do Ministro Relator

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

O edital da Concorrência 04/2005 foi lançado com o objetivo de licitar a contratação de serviços de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores para o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC.

2. A 5ª Secex, em conjunto com a Setec, realizou a análise dos termos do edital a fim de verificar se foram observadas as orientações expedidas pelo Tribunal quando da prolação dos Acórdãos 1.094/2004Plenário e 667/2005Plenário, relativos à anulação de licitações de serviços similares anteriormente promovidas pelo Ministério. Como resultado, constatouse que o instrumento convocatório ainda apresentava algumas falhas que poderiam afetar negativamente a execução do futuro contrato.

3. Diante das instruções elaboradas pelas unidades técnicas, este Relator proferiu despacho determinando a suspensão cautelar do certame e a oitiva dos responsáveis a respeito das seguintes ocorrências:

a) imprecisão na definição do quantitativo de postos de trabalho a serem contratados;

b) falta de definição quanto ao modo de alocação dos postos de trabalho ao longo do horário de expediente do Ministério;

c) previsão de realização de serviços extraordinários sem o estabelecimento de limites de alocação de mãodeobra;

d) não estabelecimento dos requisitos mínimos de qualificação de pessoal;

e) insuficiência dos quesitos de avaliação da proposta técnica para selecionar o licitante mais apto à prestação dos serviços;

f) deficiências na metodologia de mensuração dos serviços, podendo ocasionar a incorreta remuneração do prestador;

g) existência de lacunas de informação no documento de controle da prestação de serviços;

h) falta de explicitação da metodologia de quantificação da demanda máxima de serviços;

i) anexação ao edital de planilha de pesquisa de preços relativa a serviços diferentes daqueles licitados;

j) possível superestimação do custo dos postos de trabalho em razão da exigência de se alocar profissionais de nível superior na execução de tarefas passíveis de serem executadas por técnicos de nível médio;

k) obrigação de o Ministério ressarcir as despesas de hospedagem e transporte dos empregados da contratada designados para realizar serviços em unidades do órgão localizadas fora do Distrito Federal.

4. Submetida ao Plenário nos termos do art. 276, § 1º, do Regimento Interno, a medida cautelar foi aprovada na sessão de 5/10/2005 (Ata 39 Plenário).

5. O exame a seguir abordará as questões que motivaram a suspensão do certame, bem como outros pontos levantados na ocasião da instrução preliminar deste processo.

II

6. O primeiro problema constatado no edital da Concorrência 04/2005 referese à definição imprecisa do quantitativo de postos de trabalho que deveriam ser alocados na prestação de serviços. Como ficou relatado anteriormente, o edital prevê a disponibilização de "pelo menos sete postos de trabalho em Brasília e pelo menos dois postos de trabalho no Rio de Janeiro", o que possibilita a alocação ilimitada de pessoal na execução do contrato.

7. Além disso, verificouse que o edital não apresenta o modo de distribuição dos postos ao longo da jornada de trabalho. Essa falha torna possível a alocação de postos no horário noturno, resultando no aumento dos custos da contratação em decorrência do pagamento do respectivo adicional.

8. Em sua resposta, o gestor da Spoa/MDIC se propôs a corrigir o instrumento convocatório para fazer constar a quantidade exata de postos de trabalho a serem contratados. Foi encaminhada também cópia de quadro a ser anexado ao edital demonstrando a distribuição da carga horária dos postos no prédio do MDIC (fl. 60).

9. As unidades instrutivas deste Tribunal consideraram aceitáveis as alterações sugeridas.

10. Em consonância com as instruções, entendo satisfatória a justificativa do responsável.

III

11. Outro aspecto discutido nestes autos trata da disposição contida no item 2.2 do edital, que deve ser considerada em conjunto com o item 2.1, ambos assim redigidos (fl. 01 anexo 1 deste processo):

"2.1 Os serviços deverão ser executados por profissionais alocados pela empresa Licitante, nas instalações e com recursos de infraestrutura tecnológica fornecidos pelo Ministério, na cidade de Brasília/DF, no edifíciosede do Ministério, localizado na Esplanada dos Ministérios Bloco J, das 07h00min às 22h00min horas e no Edifício DNRC, localizado no Setor de Autarquias Sul, Quadra 2, Lote 1/A, das 08h00min às 18h00min horas e na cidade do Rio de Janeiro/RJ no Edifício da Secretaria de Comércio Exterior, localizado na Praça Pio X, 54 Centro, das 008h00min às 18h00min horas.

2.2 Os serviços a serem executados nas dependências do Ministério observarão o horário de

expediente, mas excepcionalmente poderão, mediante prévia solicitação e sempre por escrito, ser executados fora desse horário."

12. Conforme ficou registrado na instrução preliminar deste processo, o item 2.2 do edital possibilita a realização de serviços extraordinários, mas não estabelece os limites de utilização desse mecanismo. Conseqüentemente, podem vir a ocorrer descontroles e excesso de gastos na prestação dessa espécie de serviços.

13. O responsável alegou que o item objetiva viabilizar a atuação dos técnicos em horários divergentes daquele definido no edital, porém sempre dentro do horário de funcionamento do Ministério, que está compreendido entre as 8 e as 21 horas. Nesse contexto, foi informado que não se prevê a possibilidade de pagamento por serviços prestados em regime de horas extras.

14. A Setec consignou que a disposição em tela admite tanto a interpretação suscitada na instrução preliminar, como aquela apresentada pelo gestor. Assim, visando a assegurar a adoção da versão assumida pelo MDIC, a unidade especializada opinou que deveria ser incluída no edital a vedação de remuneração de horas excedentes à jornada diária prevista para cada posto de trabalho.

15. A meu ver, o dispositivo destinase a permitir a execução de serviços fora do horário de expediente inicialmente fixado. Como o edital estabelece o horário de expediente no período das 7 às 22 horas no edifício sede do MDIC e das 8 às 18 horas nas demais instalações, a disposição pode ensejar a realização de trabalho em horário noturno (antes das 5 horas e após as 22 horas) e de serviços extraordinários. É de se notar que essas duas situações podem acarretar a elevação do custo dos serviços.

16. Verificase na resposta à audiência que o gestor não pretende autorizar a realização de horas extras ou de serviços em horário noturno, mas apenas flexibilizar a alocação dos postos de trabalho ao longo do expediente do MDIC. Portanto, tornase necessário promover a reformulação do item 2.2 do edital e dos demais que tratam do assunto com vistas a explicitar claramente esse propósito. Nesse contexto, a expedição de determinação à Spoa/MDIC se afigura medida suficiente para corrigir a falha.

IV

17. Foi verificado também que o item 4.1 do edital estabelece, como qualificação do administrador de rede, que o profissional detenha "preferencialmente, terceiro grau completo na área de informática". O problema dessa disposição reside no fato de que não se fixou o requisito mínimo de escolaridade, possibilitando a alocação de profissionais sem a qualificação necessária para a prestação dos serviços.

18. Ouvido a respeito do assunto, o titular da Spoa/MDIC reconheceu que redação do item deveria ser alterada para exigir que o profissional tenha "terceiro grau completo de curso na área de informática e experiência técnica comprovada segundo o conteúdo dos itens b a h" do item 4.1 do edital.

19. As unidades técnicas aceitaram as justificativa, parecer com o qual concordo.

V

20. Entre os problemas levantados inicialmente na formulação do edital, detectaramse deficiências nos critérios de pontuação da proposta técnica.

21. Preliminarmente à análise específica dos quesitos de pontuação, entendo necessário tecer considerações de cunho geral e particular sobre a questão da avaliação da proposta técnica baseada em aspectos ligados à experiência do licitante, que foi criticada nos pareceres emitidos pelas unidades instrutivas.

22. Em ocasião pretérita, este Tribunal examinou edital publicado pelo MDIC para licitar a

prestação de serviços semelhantes. Tendo em vista as características do objeto licitado, esta Corte entendeu que a avaliação da proposta técnica não deveria se limitar a itens que aferissem somente o volume de serviços realizados anteriormente, mas também deveria abranger outros aspectos da experiência do licitante que indicassem a sua capacidade, com o fito de dar cumprimento ao disposto no art. 46, § 1º, inciso I, da Lei de Licitações. Como resultado, expediuse o Acórdão 1.094/2004Plenário com a seguinte determinação dirigida ao MDIC:

"9.3.8. abstenhase de incluir quesitos de pontuação que valorem apenas a quantidade de serviços realizados em experiências passadas dos licitantes, sem considerar o desempenho destes ou a complexidade dos serviços realizados;"

23. Vêse, portanto, que não se lançou a censura sobre a avaliação baseada na experiência do licitante e sim sobre o restrito alcance dos aspectos dessa experiência que estavam sendo aferidos naquela oportunidade.

24. Não obstante esse esclarecimento, a aplicabilidade dos critérios de avaliação da proposta técnica previstos na Lei de Licitações deve ser melhor examinada.

25. Os critérios cabíveis para avaliação da proposta técnica dos participantes em licitações do tipo "técnica e preço" estão definidos nas disposições do art. 46, § 1º, inciso I, e § 2º, caput, da Lei 8.666/93, que trata do procedimento de julgamento da proposta, conforme se observa na transcrição a seguir:

"Art. 46. (...)

§ 1o (...)

I serão abertos os envelopes contendo as propostas técnicas exclusivamente dos licitantes previamente qualificados e feita então a avaliação e classificação destas propostas de acordo com os critérios pertinentes e adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatório e que considerem a capacitação e a experiência do proponente, a qualidade técnica da proposta, compreendendo metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução;" [Grifei.]

26. Adotandose a síntese formulada por Jessé Torres Pereira Júnior [in Comentários à Lei das Licitações e Contratos da Administração Pública. 3ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 295], verificase que esses critérios abrangem três aspectos, a saber:

a) a capacitação e a experiência do proponente na execução do objeto, que não se confundem com as exigências de caráter genérico da fase de habilitação;

b) a qualidade técnica da proposta, ou seja, o modelo operacional a ser utilizado na execução do objeto, incluindo metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais; e

c) a qualificação das equipes técnicas que executarão o projeto.

27. À primeira vista, a redação do dispositivo legal leva à interpretação de que todos os critérios citados devem sempre compor a avaliação da proposta técnica. No entanto, cabe lembrar que a norma determina que os critérios sejam "pertinentes e adequados ao objeto licitado". Portanto, são as características do objeto que irão definir quais os critérios do art. 46, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93 são aplicáveis e em que medida tais critérios deverão ser utilizados. Isso significa que é possível ocorrer situações em que a natureza daquilo que é licitado determinará que um critério venha a ter primazia sobre outro e seja mais extensamente utilizado na avaliação. Ou, ainda, haverá casos em que o objeto tornará certos critérios inaplicáveis. O que, por óbvio, não poderá ocorrer será a supressão completa dos critérios de avaliação previstos na lei, visto que tal prática é desconforme com o tipo de licitação em análise.

28. Nesse contexto, a melhor interpretação para o art. 46, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93 é aquela que entende que o gestor deve, obrigatoriamente, adequar a avaliação da proposta técnica às particularidades do objeto licitado, elegendo os critérios, dentre aqueles arrolados na lei, que forem considerados apropriados, úteis e relevantes para a obtenção do resultado desejado pela Administração.

29. Ressaltese que esse assunto não tem suscitado especial atenção da jurisprudência desta Corte e da doutrina. Contudo, Marçal Justen Filho fornece um exemplo da aplicação prática do tema ao formular uma classificação para as espécies de licitação de melhor técnica, as quais também são regidas pelo dispositivo legal em comento [in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 9ª ed. São Paulo: Dialética, 2002, p. 424]:

"Assim, a licitação de melhor técnica pode ser enquadrada ou como de 'meio' ou como de 'fim'.

Nas licitações de meio, o ato convocatório já definiu a técnica a ser adotada. Buscase selecionar o licitante mais bem qualificado para executar uma técnica previamente escolhida pela Administração. Nessa hipótese, a licitação versa basicamente sobre a experiência, a habilidade e a capacitação pessoal dos licitantes. É uma licitação voltada ao exame das condições apresentadas nas propostas dos licitantes para execução da prestação (prestação essa cujos contornos fundamentais já se encontram fixados).

Nas licitações de fim, o ato convocatório define o fim a ser atingido e alguns parâmetros a serem observados. Buscase selecionar a melhor técnica, propriamente dita. Em tal caso, a licitação envolve a qualidade da técnica e a adequação das soluções propostas para atingir o fim proposto. É uma licitação voltada ao exame da prestação, cujos contornos não se encontram precisamente fixados." [Grifei.]

30. Vêse, assim, que nem sempre será possível aplicar todos os critérios mencionados na lei quando da definição da forma de avaliação da proposta técnica. Por outro lado, salientese que a distribuição dos critérios de avaliação nas situações ilustradas acima não deve ser considerada estanque, pois, como já se disse, a definição do elenco a ser utilizado em uma determinada licitação dependerá das peculiaridades do objeto.

31. De todo modo, lembrese que cumpre ao Administrador Público definir o objeto a ser executado, decidir sobre a forma de atendimento adequada a seus objetivos e formular os quesitos de avaliação da proposta técnica, verificando a aplicabilidade dos critérios previstos na lei em face de tais pressupostos.

32. No caso da Concorrência 04/2005, observase no projeto básico e no Anexo II do edital que estão previamente estabelecidas as condições básicas da prestação dos serviços, como as tarefas a serem designadas, a equipe requerida e o treinamento básico necessário, os locais e horários de realização dos serviços, a utilização de equipamentos do MDIC, o ambiente operacional, entre outros pontos (fls. 21/31 e fls. 40/48 anexo 1 deste processo). Além disso, há declaração expressa de que a prestação de serviços será realizada em conformidade com as especificações técnicas fixadas pelo órgão contratante (item 16.3 fl. 27 do anexo 1 deste processo). Em suma, não se verifica o propósito de contratar uma solução técnica formulada pelo licitante, mas apenas a prestação de serviços segundo disposições predefinidas pela Administração.

33. Desse modo, é possível enquadrar o certame em tela como típica licitação de meio. Conseqüentemente, não se vislumbram óbices à utilização de critérios de avaliação que tratem da capacitação e experiência do proponente e da qualificação das equipes técnicas. Ao mesmo tempo, a utilização de critérios que avaliem a elaboração de uma proposta de execução, i. e. o modelo operacional a ser utilizado, resta praticamente inviabilizada, porque há uma dissonância entre a finalidade que a aplicação de tais critérios permite alcançar e os resultados desejados pela Administração quando da formulação do edital ora examinado Por conseguinte, não há reparos a se

fazer à opção de avaliação adotada pela Spoa/MDIC, que abrange majoritariamente critérios ligados à experiência e à capacitação da empresa.

VI

34. Cabe passar à análise dos questionamentos acerca dos fatores e quesitos de pontuação presentes no edital.

35. O primeiro ponto objeto de controvérsia referese ao fator "suporte de serviços", que é avaliado no edital com base na apresentação de atestados mencionando a quantidade de técnicos alocados em outros contratos firmados pelo interessado para a prestação de serviços compatíveis com os licitados (fl. 36 anexo 1 deste processo). No despacho que determinou a suspensão da Concorrência 04/2005, questionouse a falta de nexo entre o fator e o número de pessoas alocadas em outros contratos, considerandose que a alocação de maior quantidade de pessoas em trabalhos passados não significaria necessariamente maior aptidão para oferecer o suporte adequado no contrato atual.

36. O responsável respondeu à oitiva do Tribunal alegando que o nexo de causalidade residia no fato de que uma empresa que possuiu, ou possua, mais técnicos capazes de atuar na área do objeto licitado poderá dar melhor suporte aos serviços. Além disso, argumentouse que as quantidades de técnicos pontuadas guardavam proporcionalidade com o número de postos de trabalho previstos no objeto do certame.

37. As unidades encarregadas da instrução do processo não concordaram com as justificativas. Segundo o entendimento consignado nos pareceres, não haveria nexo entre o fator e o quesito, pois os técnicos mencionados nos atestados não estariam necessariamente disponíveis para prestar serviços no Ministério. Considerouse também que a escala de pontuação não observaria um critério de proporcionalidade, visto que o número de técnicos requeridos para a prestação de serviços no MDIC permite apenas a obtenção da pontuação mínima, o que favoreceria as empresas de grande porte.

38. Penso que, em parte, se deva dar razão ao responsável.

39. A partir da leitura dos itens 3 e 4 do projeto básico (fls. 21/22 do anexo 1 deste processo), observase que o objeto da licitação se refere à alocação de postos de trabalho para a prestação de serviços nas áreas de operação, suporte e manutenção de rede corporativa de computadores. Embora a descrição faça referência a "postos de trabalho", não se pode negar que o preenchimento desses postos envolve o recrutamento, a seleção e a administração de recursos humanos. Além disso, a quantidade pessoas alocadas em outros contratos vinculase à base de relacionamentos da empresa, composta por pessoas que prestam ou já prestaram serviços e que podem vir a ser empregadas ou remanejadas em novos contratos. Percebese, assim, que a mobilização de pessoas para execução dos serviços é parte integrante do objeto que se pretende contratar.

40. Visualizandose a questão sob esse ângulo, há que se admitir que existe correlação entre a natureza do objeto licitado, o fator avaliado ("suporte de serviços") e o quesito, já que a comprovação da alocação de técnicos em outros contratos firmados pelo licitante indica que ele tem a capacidade de exercer as incumbências necessárias a preencher e administrar os postos de trabalho requeridos na execução contratual. Ademais, o fato de que a empresa detém uma base de relacionamentos com profissionais da área indica que ela conta com subsídios para buscar no mercado as pessoas que irão dar suporte à prestação do serviço.

41. A utilização da quantidade de técnicos alocados na prestação de serviços similares tem sido considerada pelo Tribunal como item admissível na pontuação da proposta técnica.

42. Ao examinar licitação semelhante realizada pelo Ministério da Justiça, o Tribunal, entre outros aspectos, analisou o emprego da quantidade de profissionais como quesito de pontuação, tendo

questionado apenas a falta de definição do edital quanto à possibilidade de pontuar o licitante que considerasse, para fins de contagem, um mesmo funcionário em mais de uma especialidade. Assim, a determinação correspondente integrou o item 8.2.2 da Decisão 351/2002Plenário da forma a seguir transcrita:

"f) em respeito ao princípio do julgamento objetivo, estatuído nos arts. 3º e 44 da Lei 8.666/93, defina, de modo inequívoco, a possibilidade, ou não, de se pontuar um mesmo profissional em mais de um fator de pontuação técnica quesito 'quantidade de profissionais', conforme sua função (Analista de Sistemas, Analista de Suporte, Programador ou Técnico) e certificações que possui (MCSE, CDIA ou em ferramenta de workflow);" [Grifei.]

43. Na prolação do Acórdão 247/2003Plenário, relativo a representação formulada contra certame promovido pela Agência Nacional de Saúde Suplementar para contratar serviços de informática, o voto proferido pelo Eminente Ministro Marcos Vinicios Vilaça tratou especificamente do nexo entre o número de profissionais e o fator "suporte de serviços" nos seguintes termos:

"29. Alguma dúvida poderia sobrar quanto ao subitem 11.1.c, no sentido de que privilegia empresas de maior porte, na medida em que concede maior pontuação à licitante que comprovar ter prestado serviços similares aos licitados com maior número de profissionais.

30. No entanto, é preciso considerar que a prestação de serviços de informática envolve, em suma, a disposição da mãodeobra qualificada da prestadora entre os seus clientes. Quanto mais profissionais com experiência em determinados serviços a empresa tiver em seus quadros, maior será a capacidade de suporte à clientela que precisa desses mesmos serviços.

31. Ao lado disso, o quesito não tem o potencial de limitar a concorrência, nem de circunscrever a participação no certame a empresas de grande porte, já que não se trata de critério de habilitação, de caráter eliminatório, mas sim de pontuação técnica, apenas classificatório."

44. Com essas considerações, entendo que ficou caracterizada a adequação do item de pontuação estabelecido pelo edital para o fator "suporte de serviços", tendo em vista a natureza dos serviços licitados.

45. Resta analisar o quesito no que tange à suposta falta de proporcionalidade na escala de pontuação adotada pela Spoa/MDIC, consoante suscitado pela Setec.

46. Não se configura novidade o fato de que a atividade da Administração Pública se rege por uma série de princípios, que dão fundamento ao regime jurídicoadministrativo. Entre esses fundamentos, é o princípio da proporcionalidade o que interessa mais de perto ao exame ora procedido. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello [in Curso de Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1994, p. 56], esse princípio enuncia que "as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas". Em outras palavras, temse que a ação administrativa dirigida a um determinado fim deve ser graduada na medida do resultado pretendido. Trazendo essa noção para o caso em tela, cabe verificar se existe uma correspondência entre a escala de pontuação adotada e a quantidade de técnicos prevista para executar os trabalhos inerentes ao futuro contrato.

47. Vejase, preliminarmente, que o edital distribui a pontuação atinente à comprovação da quantidade de técnicos alocados em outros contratos firmados pelo licitante da seguinte forma (fls. 36/37 anexo 1 deste processo):

Quantidade de Técnicos Pontos

Inferior a 8 (oito) 0

De 9 (nove) a 13 (treze) 5

De 14 (quatorze) a 18 (dezoito) 10

Acima de 18 (dezoito) 15

48. Notese que, de sua vez, o objeto da licitação prevê a alocação de 9 postos de trabalho com jornada fixada em 8 horas diárias. No entanto, deve ser destacado que esse dado não indica necessariamente que serão alocadas 9 pessoas por dia na realização dos serviços. Como o que se deseja contratar são postos de trabalho, a quantidade de pessoas necessária para preencher os postos irá depender da duração da jornada de trabalho dessas pessoas, jornada essa que poderá variar conforme o modo adotado pela contratada para organizar sua capacidade operativa. Isso significa que a empresa pode entender cabível preencher os postos mediante a contratação de empregados com jornada de 8 horas diárias, o que demandará a mobilização de um total de 9 pessoas. Por outro lado, se a contratada julgar que a prestação deva ser realizada alocandose em cada posto 2 pessoas com jornada de 4 horas, haverá a necessidade de 18 técnicos para executar o trabalho. E o raciocínio segue sucessivamente, lembrandose também que pode haver a contratação simultânea de empregados para o cumprimento de jornadas com diferentes durações, como 8, 6 ou 4 horas diárias.

49. Considerandose que a jornada de trabalho máxima usualmente praticada no mercado se situa em 8 horas por dia, é razoável admitir que a quantidade mínima de empregados a serem disponibilizados ao MDIC diariamente se situará no valor de 9 pessoas. Do mesmo modo, se dermos um sentido prático ao raciocínio e considerarmos que a menor jornada de trabalho habitualmente adotada perfaz o total de 4 horas diárias, então a quantidade máxima de pessoas alocáveis na execução do contrato será de 18 técnicos por dia.

50. Comparandose os dois extremos acima calculados com a escala de pontuação, observase que a pontuação mínima atribuível ao licitante (5 pontos) corresponde à quantidade mínima de 9 pessoas, o que pode ser considerado aceitável. Todavia, verificase uma distorção no tocante à pontuação máxima. O quantitativo de 18 empregados acima calculado é suficiente apenas para a obtenção de um valor de pontuação intermediário (10 pontos). Conseqüentemente, o licitante somente poderá obter a pontuação máxima se comprovar ter empregado 19, ou mais, técnicos em outros contratos, valor que ultrapassa a demanda máxima de empregados estimada.

51. É certo que o edital permite o somatório das quantidades de profissionais indicada em vários atestados e iguala os licitantes que comprovarem ter empregado acima de 18 técnicos, pois atribui a mesma quantidade de pontos a 19, 25 ou mais funcionários. Todavia, há que se efetuar um ajuste na escala de pontuação a fim de que esta guarde proporcionalidade com os requisitos da prestação de serviços. Logo, cumpre expedir determinação à unidade jurisdicionada para que efetue a devida correção no respectivo item do edital.

52. Por fim, vale registrar que, quando da análise preliminar deste processo, a Setec sugeriu quesitos de pontuação que poderiam ser adicionalmente utilizados na avaliação do fator (fl. 16), como o compromisso de manter call center durante a prestação de serviços (assume/não assume), o compromisso de manter especialista sênior para suporte por 24 horas nos 7 dias da semana (assume/não assume) e o compromisso de manter taxa mínima mensal de ocupação dos postos de trabalho (98% do tempo/99% do tempo/99,9% do tempo), entre outros.

53. De pronto, verificase que os quesitos propostos pela unidade instrutiva se referem a compromissos assumidos pelo licitante para implementação quando da execução contratual. A meu viso, esse tipo de quesito é consentâneo com a avaliação de propostas técnicas voltadas para a formulação do modelo operacional de prestação dos serviços a ser implantado, visto que a assunção dos compromissos é decisão tomada pelo licitante e indica a maneira como ele pretende realizar a prestação de serviços. Nesse contexto, lembrese que a implementação de determinados compromissos acarreta despesas ao contratado, influenciando o custo da contratação. Exemplo típico dessa situação é o compromisso de manutenção de call center. Esse é mais um indício de que

o estabelecimento de quesitos baseados em compromissos melhor se amolda à avaliação de propostas técnicas destinadas a traçar o modelo operacional da futura prestação.

54. Percebese, assim, que os quesitos sugeridos se coadunam mais com as licitações de fim, conforme a classificação preconizada por Marçal Justen Filho, do que com o modelo adotado pela Spoa/MDIC, que foi a licitação de meio, cujos contornos da prestação de serviços já estão previamente definidos pelo contratante.

55. Em face do modelo posto na licitação em tela, é razoável que se dê primazia a quesitos de pontuação que se refiram às habilidades, qualificação e experiência dos licitantes, como já se comentou em passagens precedentes desta proposta de decisão. Por esse motivo, entendo que não são adequados ao caso concreto os quesitos propostos pela Setec, especialmente porque tais itens se referem à assunção de compromissos futuros sem valorar a aptidão do licitante em realizar o objeto.

56. Na avaliação do fator "qualidade" (fl. 37 anexo 1 deste processo), verificouse que o edital se limita a pontuar a apresentação de atestado emitido por entidade de direito público ou privado indicando que a empresa já prestou serviços com qualidade.

57. Em sua resposta, o gestor argumentou que não vislumbrava outra forma de aferir o fator por entender que exigências adicionais poderiam restringir a participação de interessados.

58. A Setec e a 5ª Secex consideraram que a justificativa não deveria ser acolhida. Segundo a Setec, existem formas mais objetivas de se avaliar a qualidade dos serviços do licitante. Foi sugerida a formulação de quesitos relativos à apresentação de certificados de qualidade, o compromisso de adotar procedimentos de controle de qualidade (assume/não assume), o compromisso quanto ao prazo máximo para a apresentação e aceitação de relatórios de acompanhamento (5/4/3/2/1 dia útil), entre outras opções.

59. Entendo que assiste razão às unidades instrutivas. Embora os atestados requeridos informem um grau mínimo de qualidade obtido em trabalhos anteriores ou contemporâneos, devese admitir que o parecer neles lançado depende de avaliação subjetiva, que pode variar conforme o emissor do documento. Por conseguinte, é possível que tal critério não seja suficiente para demonstrar a qualidade e diferenciar os licitantes.

60. Entre as sugestões de solução formuladas pela Setec, considero apropriada a possibilidade de utilizar a apresentação de certificados como critério de pontuação do fator "qualidade". Essa questão foi tratada no voto que acompanhou o Acórdão 1.094/2004Plenário nos seguintes termos:

"29. De fato, este Tribunal não tem admitido que a certificação ISO e outras semelhantes sejam empregadas como exigência para habilitação ou como critério de desclassificação de propostas, podendose citar, além da Decisão 20/1998 Plenário, outros precedentes como o Acórdão 584/2004 Plenário. Todavia, é necessário que se diga que o TCU tem aceitado a utilização desse tipo de certificado não como exigência de habilitação, mas como critério de pontuação desde que vinculado tãosomente à apresentação de certificado válido, com atribuição de pontos ao documento em si, de forma global pelos serviços de informática prestados, vedada a pontuação de atividades específicas. Ilustram esse juízo as deliberações constantes da Decisão 351/2002 Plenário e do Acórdão 479/2004 Plenário." [Grifei.]

61. Como se vê, o Tribunal não tem suscitado impedimentos à aplicação dos certificados na pontuação do fator "qualidade".

62. É de se ressaltar que a conformidade com normas de qualidade é um padrão largamente utilizado para avaliação desse fator. Diversos órgãos e entidades públicas têm adotado a certificação como forma de avaliar a qualidade dos sistemas de gestão de terceiros ou demonstrar a qualidade de seus próprios processos. São vários os exemplos. Citese que o Ministério da Ciência e Tecnologia utiliza a certificação como instrumento de avaliação no Programa Brasileiro da Qualidade e

Produtividade em Software (cf. www.mct.gov.br/Temas/info). De sua vez, a Secretaria de Documentação do Supremo Tribunal Federal implantou a norma ISO 9001 e obteve a respectiva certificação no âmbito do Programa de Qualidade instituído por aquela Corte (www.stf.gov.br/institucional/biblioteca/biblioteca). Por fim, temse que o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial Inmetro, entidade supervisionada pelo MDIC, adota a certificação, inclusive aquela baseada nas normas ISO 9000, como mecanismo para atestar a qualidade de produtos, processos e serviços (www.inmetro.gov.br/qualidade).

63. No Acórdão 1.043/2005Plenário, proferido no TC 007.634/20054 em 16/11/2005 sob a relatoria do Eminente Ministro Marcos Bemquerer, o assunto também foi examinado. Naquela oportunidade, foi salientado que existem diversas certificações disponíveis no mercado, as quais podem ser aceitas para fins de pontuação, desde que os certificados tenham sido emitidos por entidade idônea e não haja preferência pela apresentação de um certificado específico.

64. Concluise, assim, que existem alternativas que poderiam ser empregadas em substituição ao critério originalmente formulado pela Spoa/MDIC para aferir a qualidade dos licitantes.

65. Entretanto, não custa alertar que a pontuação baseada em certificação deve ser utilizada com comedimento no que tange à quantidade de certificados a serem pontuados. Não há sentido em se atribuir pontuação crescente à apresentação de vários certificados distintos. O certificado destinase a demonstrar que a empresa adota processos de qualidade na execução de suas atividades e essa finalidade é plenamente cumprida com a apresentação de um único documento dessa natureza. Notese que a multiplicidade de certificados nada acrescenta em termos de informação sobre a qualidade da empresa, porém acarreta custos na obtenção dos certificados adicionais, o que pode vir a favorecer empresas com maior poder econômico.

66. Portanto, cumpre expedir determinação à unidade para que adote critérios objetivos na pontuação do fator "qualidade" mediante o emprego de outras alternativas de avaliação, a exemplo da certificação, desde que se evite o direcionamento à apresentação de um certificado específico, que se assegure que o certificado se refira a área compatível com os serviços licitados, que o documento tenha sido emitido por entidade certificadora credenciada por organismo oficial e que a apresentação de um único certificado válido seja considerada suficiente para atribuição de pontuação ao licitante de forma a evitar a exigência de apresentação de vários certificados.

67. Outro aspecto a ser examinado referese à falta de nexo entre o fator "desempenho" e a atribuição de pontuação com base na duração de trabalhos já realizados pelo licitante (fls. 37/38 anexo 1 deste processo).

68. Em resposta à oitiva do Tribunal, o gestor da Spoa/MDIC argumentou que o quesito objetivou valorizar o histórico técnico e comercial dos licitantes. Essa justificativa não foi acatada pela 5ª Secex.

69. Em consonância com a unidade técnica, entendo que não há fundamento para acolher a alegação do responsável. De fato, não se verifica relação de causalidade entre o desempenho do licitante e a duração dos contratos por ele firmados, pois o licitante pode ter registrado um desempenho satisfatório tanto em contratos de curta duração, como nas avenças de longa duração. Por conseguinte, o quesito não se afigura apto para aferir o fator como pretendido pelo MDIC, cabendo determinarse ao Ministério que se abstenha de efetuar a avaliação do fator nos moldes constantes do edital.

70. Na instrução preliminar deste processo, a Setec anotou que os bons resultados da prestação de serviços de natureza semelhante decorrem da atuação dos profissionais, da qualificação do pessoal, da rapidez em preencher os postos eventualmente vagos e do cumprimento das metas estabelecidas (item 24 fl. 16). Ademais, a unidade sugeriu que fossem adotados quesitos de avaliação abordando o compromisso do licitante quanto ao desempenho na futura prestação de serviços, como o índice

máximo (mensal, trimestral ou anual) de indisponibilidade de serviços de rede durante o expediente em dias úteis e o índice máximo (mensal, trimestral ou anual) de indisponibilidade de serviços de rede durante 24 horas nos sete dias da semana.

71. De fato, é adequado que o desempenho dos licitantes seja avaliado com base em aspectos que se vinculem aos resultados pretendidos na prestação dos serviços, o que, a meu ver, tem correlação mais próxima com o cumprimento de metas. Assim, cabe expedir determinação endereçada à Subsecretaria do MDIC nesse sentido.

72. Quanto aos quesitos relativos à assunção de compromissos a serem satisfeitos por ocasião da execução contratual, faço remissão ao exame e ao desfecho dado nos itens 53/55 retro por se tratar de situação análoga.

73. Por fim, observase que a resposta do gestor acerca deste quesito de avaliação aduz alegações sobre o fato de se aceitar somente atestados relativos a serviços realizados nos 24 meses anteriores à publicação do edital. Contudo, verificase que essa disposição não consta do edital. Apesar disso, há que se esclarecer que o princípio da isonomia restaria contrariado se essa espécie de limitação houvesse constado do edital. Esse parecer decorre da falta de justificativa para se conferir tratamento desigual a licitantes que houvessem atuado com desempenho satisfatório, porém em épocas distintas. A fim de reforçar o posicionamento e evitar a ocorrência, entendo necessário determinar à unidade jurisdicionada que se abstenha de estabelecer limitação temporal para aceitação dos atestados de realização de serviços utilizados na avaliação da proposta técnica dos licitantes.

74. Com relação ao fator "compatibilidade" (fl. 38 anexo 1 deste processo), anotese que o despacho que suspendeu o certame não questionou o quesito formulado, que trata da comprovação de experiência na utilização de sistemas operacionais integrantes do ambiente computacional do MDIC. Todavia, é necessário destacar que a Setec entendeu, na análise inicial, que a avaliação do fator poderia ser aperfeiçoada. Como sugestão, foi levantada a possibilidade de se elaborar quesitos versando também sobre certificações do licitante em processos ou produtos adotados formalmente pelo contratante conforme consta da descrição do ambiente operacional do Ministério.

75. Em vista dessas considerações, penso que cabe endereçar determinação nesse sentido ao MDIC sem prejuízo de deixar assente que os processos ou produtos mencionados nos certificados devem ser comprovadamente considerados relevantes para a prestação dos serviços.

VII

76. Como resultado dos exames inicialmente realizados no edital da Concorrência 04/2005, constatouse que a metodologia de mensuração dos serviços executados apresenta deficiências que podem vir a ocasionar a incorreta remuneração da empresa contratada. Entre os problemas levantados, podese mencionar a falta de definição do critério de aferição da qualidade dos serviços para atestação, a ausência de métrica para estimativa das horas demandadas na realização do serviço, a falta de método para aferição da disponibilidade da rede de computadores e a carência de metodologia para utilização do documento de controle dos serviços denominado "solicitação de serviço".

77. O responsável pela Spoa/MDIC respondeu à audiência do Tribunal informando que:

a) a solicitação de serviço será corrigida para incluir campo para a aferição da qualidade dos trabalhos;

b) a fixação de métrica para estimar as horas demandadas na realização dos serviços foi definida no item 2.1.2 [14.1.2] do projeto básico, que determina que todo serviço deverá ser atendido na mesma data de emissão da solicitação de serviço, salvo se a solicitação for encaminhada uma hora antes do final do expediente; se o prazo não for atendido, a empresa deverá se justificar;

c) a disponibilidade da rede será aferida com base no funcionamento dos sistemas e aplicativos;

d) a metodologia de utilização da "solicitação de serviço" estaria indicada no item 13.2.1 do edital.

78. O parecer da Setec, endossado pela 5ª Secex, entendeu que a justificativa somente atende o questionamento quanto à avaliação da qualidade. Segundo explanado pela secretaria, o procedimento de mensuração de serviços previsto no edital permite o controle diário das atividades componentes de um determinado serviço, mas não possibilita a obtenção de uma visão global do esforço necessário à execução desse serviço, incluindo recursos, tempo e custos. Não obstante as falhas, a unidade instrutiva considerou que a metodologia poderia ser aperfeiçoada ao longo da execução do contrato.

79. A forma de avaliação dos serviços encontrase prevista no item 14 do projeto básico, intitulado "Padrões de Qualidade", devendo ser procedida segundo as regras abaixo (fl. 25 anexo 1 deste processo):

"14.1.1. Todas as solicitações de serviços deverão ser iniciadas no prazo máximo de 30 minutos após a emissão da Solicitação de Serviço.

14.1.2. Todos os atendimentos deverão ser iniciados e concluídos na mesma data da Solicitação de Serviço. Não se enquadram nessa exigência os atendimentos iniciados até uma hora antes do final do período de trabalho.

14.1.3. Sempre que uma Solicitação de Serviço não puder ser fechada na data de sua abertura, o fato deverá ser formalmente justificado no respectivo formulário. As Solicitações de Serviços não encerradas na mesma data de sua abertura serão apresentadas ao Representante do Ministério em grupo distinto daquelas atendidas normalmente. O Representante do Ministério verificará cada uma das Solicitações de Serviços e registrará se acata ou não a justificativa.

14.1.4. O conjunto de Solicitações de Serviços relativas a equipamentos recolhidos para reparos deverão ser mantidas junto aos mesmos até o final dos trabalhos, quando então serão reintegradas ao procedimento habitual.

14.1.5. Quaisquer serviços realizados pela empresa CONTRATADA que não atendam aos padrões de qualidade, disponibilidade e desempenho, deverão ser refeitos e serão objeto de aplicação de penalidades, conforme tabela descrita no item 19 constante deste Projeto."

80. Mais adiante, no item 14.3 do projeto básico, é estabelecido que os serviços de rede devem ter disponibilidade de 100% e que nenhuma solicitação de serviço poderá permanecer sem solução após decorridos 5 (cinco) dias da data de sua abertura (fl. 26 anexo 1 deste processo).

81. Temse, então, que o edital fixa quatro variáveis para avaliação dos serviços, ou seja:

a) a tempestividade no início dos serviços;

b) o prazo de conclusão dos serviços;

c) a disponibilidade da rede de computadores;

d) o tempo decorrido para adoção de providências após a abertura da solicitação de serviço.

82. Lembrese que o item 14.1.5 acima transcrito condiciona a aceitação dos serviços ao atendimento de padrões de "qualidade, disponibilidade e desempenho". Para que o atendimento aos padrões seja verificado, é necessário associar tais padrões às variáveis identificadas e aos respectivos critérios de aferição. A tabela a seguir organiza essas três perspectivas, consoante disposto no projeto básico.

VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL

83. Como se observa na tabela, o projeto básico não indica a variável e o critério de avaliação da

qualidade dos serviços, incluindo a escala de valoração e os valores mínimos aceitáveis que deverão ser utilizados na aferição. Em conseqüência dessa falha, não há meios de realizar a avaliação, o que pode vir a resultar na aceitação de serviços insatisfatórios. Portanto, é necessário que a Spoa estabeleça objetivamente a forma de avaliação da qualidade dos serviços, incluindo a definição da variável a ser avaliada, os critérios de avaliação, a escala de valores e o patamar mínimo considerado aceitável. Cabe ressaltar também que, como forma de fundamentação da avaliação, deve ser previsto um campo específico na solicitação de serviço para preenchimento com as justificativas do avaliador e a identificação desse servidor. Nos termos dessa análise, cumpre expedir a respectiva determinação à unidade jurisdicionada.

84. Anotese, em reforço, que a avaliação de qualidade deve ser realizada com a utilização de varáveis objetivas, a exemplo do grau de conformidade com as especificações inicialmente estabelecidas, o número de falhas detectadas no produto obtido, etc.

85. Sobre a ausência de métrica para estimativa das horas demandadas na realização do serviço, o gestor entende que o teor do item 14.1.2 do projeto básico resolve a questão.

86. Com as devidas vênias, entendo que não assiste razão ao responsável.

87. O item mencionado pelo titular da Spoa/MDIC encontrase transcrito no início desta seção. Conforme a regra estabelecida, os serviços devem ser iniciados e concluídos na data da emissão da solicitação de serviço. Isso significa que a quantidade de horas lançada na solicitação de serviço pode não refletir a realidade, tendo em vista que o serviço pode demandar tempo de realização superior a um dia ou inferior a esse prazo.

88. A partir da análise do projeto básico, verificase que o requerente dos serviços deve preencher o campo da solicitação de serviços relativo ao horário previsto para término dos trabalhos. Em tese, esse registro deve ser feito previamente e deve expressar a quantidade de horas suficiente para finalização da tarefa. No entanto, observase que falta ao projeto básico um dispositivo que determine ao solicitante dos serviços que adote esse procedimento. Em outras palavras, não há orientação no sentido de que o solicitante deve efetuar previamente a estimativa do tempo total demandado na realização do serviço e utilizar essa estimativa para fixação do horário de término dos trabalhos.

89. Essa falha traz riscos à economicidade da futura contratação. No caso de serviços que demandam prazo de execução inferior a um dia, é possível que, a cada determinação de realização de nova atividade, seja atribuído automaticamente o valor diário máximo de horas, independentemente da quantidade real demandada na tarefa. No caso dos serviços com período de execução superior a um dia, também há a possibilidade de que o prazo de término seja arredondado para se ajustar à quantidade diária máxima de horas no último dia de trabalho. Em ambas as situações, pode vir a ocorrer o pagamento por serviços não prestados ou pela mera disponibilização do posto de trabalho

90. É, portanto, essencial que a Spoa/MDIC acrescente ao projeto básico um dispositivo que estabeleça a obrigatoriedade de o responsável pela emissão da solicitação de serviços proceder à prévia estimativa da quantidade total de horas demandadas na realização da atividade e utilizar esse dado para fundamentar o registro do horário e do prazo de término dos trabalhos. Esse assunto será, pois, objeto de determinação específica.

91. Neste ponto da discussão, há que se reconhecer que a Spoa/MDIC atualmente enfrenta deficiências técnicas, especialmente em razão da crônica falta de recursos humanos, e poderá ter dificuldades em apresentar, de pronto, uma metodologia precisa de estimativa de horas demandadas na execução das atividades. Todavia, cabe lembrar que o parecer da Setec considera que essa metodologia pode ser desenvolvida gradativamente com base em recomendações de entidades dedicadas à pesquisa na área de gerenciamento de projetos, no histórico e, também, na experiência

recente. Assim, entendo que se possa admitir que a estimativa seja feita de forma empírica neste primeiro estágio e que a metodologia de apuração seja aperfeiçoada ao longo da execução do contrato, utilizandose de subsídios advindos da prática e de estudos a serem efetuados pela unidade. Logo, penso que deva ser determinado à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do MDIC que desenvolva estudos para aperfeiçoar a metodologia de estimativa do total de horas demandadas na realização dos serviços em tela com o fito de permitir o registro da quantidade precisa de horas necessárias à conclusão das atividades na solicitação de serviços e a implantação dos resultados obtidos ainda durante a execução do contrato que vier a ser firmado.

92. Quanto ao método de mensuração da disponibilidade da rede de computadores, notese que a Setec chamou a atenção para a importância de se definir com precisão os parâmetros que devem ser utilizados nessa aferição, uma vez que essa variável constitui indicador para a aceitação dos serviços e para a aplicação de penalidade por descumprimento do contrato.

93. Na instrução inicial, a unidade apontou que alguns aspectos atinentes à disponibilidade da rede de computadores precisariam ser abordados no projeto básico, a saber:

a) o período de mensuração da disponibilidade, se restrito, ou não, ao horário compreendido das 8 às 18 horas;

b) a limitação da responsabilidade da contratada às paralisações de serviço causadas por sua ação ou omissão;

c) a forma de contabilização das paradas para manutenção no percentual de disponibilidade.

94. A Secretaria de Tecnologia questionou também a fixação do nível de disponibilidade em 100% por entender que, na prática, esse valor dificilmente pode ser alcançado. Foi ressaltado que, no mercado, é comum trabalharse com valores como 99,9%, 99,99% ou 99,999%.

95. Considero que são apropriadas as observações da Setec, visto que a precisa definição dos parâmetros de mensuração da disponibilidade da rede contribui para reduzir a ocorrência de eventuais questionamentos quando da execução do contrato. Conseqüentemente, tornase necessário expedir determinação sobre a matéria.

96. Todavia, entendo que o valor fixado para o índice de disponibilidade é questão que, nas condições que se apresentam, deve ficar sujeita à análise de conveniência e oportunidade do gestor.

97. Com relação às falhas na metodologia de utilização do documento de solicitação de serviços, entendo que a implementação das diversas medidas preconizadas nesta proposta de deliberação são suficientes para sanear os problemas apontados. No entanto, cabe expedir determinação no sentido de que a unidade jurisdicionada proceda a adaptações no documento de solicitação de serviços para incluir campos que contemplem as considerações tecidas nesta seção.

VIII

98. Com relação à existência de lacunas de informação no documento de solicitação de serviços, foi verificado que o respectivo formulário não apresenta campos para a avaliação da qualidade dos serviços, identificação do servidor responsável pela atestação e estabelecimento do cronograma de realização das atividades.

99. O titular da Spoa/MDIC reconheceu que o documento deveria ser complementado com campos destinados ao lançamento da avaliação da qualidade de serviços e da identificação do servidor responsável pela atestação. Contudo, o responsável entendeu desnecessário indicar o cronograma das atividades por considerar que os serviços teriam natureza continuada.

100. As unidades técnicas não acolheram a argumentação. Os pareceres destacaram que o cronograma tem a função de possibilitar o controle da prestação dos serviços.

101. Entendo que assiste razão à 5ª Secex e à Setec.

102. É certo que diversas atividades componentes do objeto licitado têm natureza contínua. Citese, para ilustrar, as ações de monitoramento do funcionamento da rede de computadores (item 4 do projeto básico fl. 21 do anexo 1 deste processo). Contudo, ao se analisar a lista das atividades objeto da futura contratação, observase que nem todas as tarefas programadas serão executadas de forma contínua. Várias atividades são passíveis de execução dentro de um período fixo de tempo, como a instalação e a configuração de equipamentos e a elaboração de documentação. Ademais, vejase que inúmeras atividades consideradas como de natureza contínua também podem ser decompostas em subatividades e submetidas à fixação de cronograma, como, por exemplo, a análise do funcionamento dos links de comunicação do Ministério.

103. Não há, pois, dúvidas de que é necessário que conste da solicitação de serviço um campo relativo à fixação do cronograma para utilização quando aplicável à atividade, uma vez que esse dado se constitui em instrumento essencial para realização do acompanhamento dos serviços, controle dos resultados alcançados e remuneração da empresa contratada.

104. Por conseguinte, entendo adequada a proposta elaborada pela 5ª Secex no sentido de que se determine à Spoa/MDIC que inclua no documento de solicitação de serviço campos atinentes ao cronograma das atividades, à avaliação da qualidade dos serviços e à identificação do servidor responsável pela atestação.

IX

105. Por ocasião do exame preliminar deste processo, a Setec apontou que o edital da Concorrência 04/2005 não observou o disposto no item 9.3.6 do Acórdão 667/2005Plenário, que determinou à Spoa/MDIC que explicitasse em seus editais a metodologia de mensuração de serviços e a quantificação da demanda máxima requerida.

106. Questionado a respeito do assunto, o gestor não se pronunciou.

107. As unidades instrutivas entenderam que caberia determinar à Spoa/MDIC que estabeleça metodologia de quantificação da demanda de serviços.

108. No tocante à quantificação da demanda máxima de serviços, verificase que o item 9.1 do projeto básico (fl. 23 do anexo 1 deste processo) apresenta o limite máximo de horas de trabalho previsto por mês e por ano. Assim, podese considerar atendida a determinação do Tribunal quanto a este ponto.

109. Entretanto, há que se ressaltar que ainda existem deficiências na metodologia de mensuração dos serviços a serem sanadas. Como o assunto já foi tratado na seção VII desta proposta de deliberação, cabe fazer remissão à análise e à solução ali desenvolvidas.

X

110. No tocante à anexação ao edital de planilha de pesquisa de preços relativa a serviços diferentes daqueles licitados, o Sr. Subsecretário da Spoa reconheceu o lapso e encaminhou cópia da planilha correta.

111. Em consonância com o parecer das unidades instrutivas, penso que a justificativa deva ser acolhida.

XI

112. Foi também abordada na audiência de gestor o fato de que o edital prevê a alocação de profissionais de nível sênior em todos os postos de trabalho, não obstante parte das tarefas possa ser executada por técnicos de nível médio.

113. Em resposta, o titular da Spoa/MDIC argumentou que a maior parte das tarefas (manutenção e

suporte) corresponde a serviços desenvolvidos por profissionais sênior. Quanto aos serviços de operação de rede, o responsável pela Subsecretaria alegou que as respectivas atividades também poderiam ser executadas pelos profissionais de nível sênior e que o volume de serviço demandado não justificaria a contratação de um posto de trabalho adicional.

114. A análise efetuada pela Setec leva a conclusão oposta. No parecer da unidade deste Tribunal, é salientado que o volume mais significativo de serviços referese às tarefas de operação de rede, as quais apresentam menor complexidade em comparação com os serviços de suporte e manutenção. Além disso, a Secretaria de Tecnologia anotou que, se um analista de suporte sênior realiza tarefas típicas de operador de rede, o valor pago pela alocação desse analista é mais elevado do que o benefício recebido pelo Ministério. Por fim, a Setec registrou um alerta: em vista da existência de atividades que não demandam que os técnicos alocados tenham qualificação sênior e das deficiências na descrição das qualificações profissionais de nível sênior exigidas, cumpre adotar uma descrição mais rigorosa dessas exigências com a finalidade de assegurar que o custo assumido pelo Ministério irá corresponder efetivamente à alocação de profissionais com a qualificação mínima requerida para esse perfil.

115. A 5ª Secex concluiu que a composição da equipe requerida no edital irá onerar o valor da contratação injustificadamente. Assim, foi proposto determinarse à Spoa/MDIC que promova a adequação do instrumento convocatório de forma estabelecer a correlação das tarefas a serem realizadas com o grau de necessidade de especialização dos profissionais, limitando a indicação de profissionais de nível sênior às tarefas de natureza complexa.

116. Entendo razoável o posicionamento defendido pelas unidades instrutivas. Conforme explanado nos pareceres, o objeto da licitação é composto por um elenco de tarefas que inclui atividades tipicamente realizadas por analistas de nível sênior e atividades passíveis de serem realizadas por operadores de rede de computadores, profissionais cujas horas de trabalho alcançam valores inferiores. Como os pareceres são unânimes em entender que as tarefas de operação predominam em volume, concluise que não é econômico contratar profissionais de nível sênior para executar tais encargos ou criar um posto de trabalho adicional destinado a empregar um técnico em operação de rede de computadores.

117. Por esse motivo, tornase necessário reformular a composição da equipe de profissionais a serem alocados nos postos de trabalho de modo que as atividades sejam distribuídas segundo sua complexidade a profissionais de nível e qualificação correspondentes. Significa dizer que as tarefas de caráter mais complexo, a exemplo de suporte e manutenção, devem ser atribuídas aos profissionais de nível sênior, enquanto que as atividades menos complexas, como operação de rede, devem ser deixadas a cargo de operadores. Logo, acolho a proposta de determinação elaborada pela 5ª Secex sem prejuízo de efetuar os ajustes necessários.

118. Nessa situação, penso que se deva levar em consideração o alerta lançado pela Setec. Portanto, entendo que cumpre expedir determinação à Spoa/MDIC no sentido de que proceda à reformulação das exigências de capacitação dos componentes da equipe a ser alocada a fim de garantir que os postos de trabalho sejam ocupados por profissionais com qualificação compatível com a natureza e a complexidade das atividades a serem executadas.

XII

119. Por ocasião da análise preliminar deste processo, verifiquei que o presente instrumento convocatório contém a previsão de que o Ministério deva efetuar o ressarcimento de despesas de transporte e hospedagem dos profissionais da contratada designados para executar serviços fora do Distrito Federal com base nos valores constantes da tabela de diárias adotadas pelo Serviço Público Federal conforme a categoria do funcionário (itens 16.24 e 18.8 do projeto básico fls. 28 e 30 do anexo 1).

120. O Subsecretário da Spoa/MDIC informou que esses gastos visam a atender uma eventual necessidade de prestação de serviços de suporte e manutenção da rede para dar apoio ao Sistema Integrado de Automação do Registro do Comércio Siarco nas Juntas Comerciais nos Estados. Segundo alegado, não seria possível prever o volume e a duração das respectivas atividades. Por esse motivo, a inclusão das despesas correspondentes no contrato poderia acarretar ônus desnecessário em razão de erros na estimativa. Além disso, foi argumentado que o estabelecimento das diárias da Administração como parâmetro de pagamento poderia ocasionar economia de recursos.

121. A 5ª Secex não acolheu a justificativa por entender que o procedimento não tem amparo legal. Em conseqüência, foi proposto determinarse à Spoa/MDIC que excluísse do edital a obrigação do Ministério de ressarcir a contratada das despesas de transporte e hospedagem dos profissionais designados para executar serviços fora do Distrito Federal.

122. Como deixei consignado no despacho que suspendeu a Concorrência 04/2005, tal disposição do instrumento convocatório carece de respaldo legal.

123. Vejase que, da forma como consta do edital, a obrigação de efetuar o ressarcimento dos gastos de viagens se constitui em despesa a ser realizada com a prestação de serviços, que irá onerar o custo do contrato e beneficiar a empresa contratada, apesar de não integrar nominalmente o valor final do ajuste firmado com a prestadora. Em outras palavras, o mecanismo de ressarcimento faz com que o valor efetivo da contratação seja indeterminado, pois esse valor irá variar conforme a quantidade de vezes que o dispositivo for posto em prática, contrariando os arts. 54, § 1º, e 55, inciso III, da Lei 8.666/93.

124. Cabe ressaltar também que, como há previsão de que o ressarcimento seja feito com base nos valores da tabela de diárias da Administração e nos gastos com passagens, se a tabela de diárias do serviço público ou o valor das passagens forem reajustados, o valor final da contratação será conseqüentemente reajustado, porém em desacordo com as regras em vigor para reajuste de contratos administrativos.

125. Em acréscimo, verificase que não há fundamento legal para a realização de despesas de viagens pelo Ministério tendo como beneficiárias pessoas que não estão vinculadas à Administração, uma vez que se trata de empregados contratados pela empresa prestadora de serviços. Nesse contexto, também não se encontra respaldo para efetuar a correlação da posição do funcionário da empresa com os cargos constantes da tabela de diárias do Serviço Público Federal.

126. Diante do argumento de que não há como prever a quantidade e a freqüência de execução dessas atividades, lembro que esta não é a primeira vez que o MDIC contrata essa espécie de serviços. Mencionemse, a exemplo, os contrato anteriores, de números 17/1998 e

43/2004, e a avença atualmente em execução. Portanto, o Ministério tem meios de elaborar uma estimativa com base em dados históricos e apresentála no edital a fim de que os licitantes possam fixar seu preço levando em conta essa estimativa.

127. Também não há como acolher a alegação de que o procedimento originalmente formulado é mais econômico. Em primeiro lugar, notese que o argumento desconsidera que a empresa contratada poderia reduzir custos adotando outras formas de organização da prestação dos serviços, como o pagamento de diárias em valores inferiores aos constantes da tabela da Administração, a utilização de pessoal vinculado a uma filial ou o emprego de representantes sediados em outras cidades. Em segundo lugar, salientese que, em vista da ausência de estimativa do volume de serviços a serem realizados fora do Distrito Federal, não há o estabelecimento de limites na prestação desses serviços. Essa situação pode levar ao descontrole na utilização do mecanismo de ressarcimento e acarretar gastos abusivos ou desnecessários.

128. Por conseguinte, assiste razão à 5ª Secex, devendo a determinação proposta ser ajustada às considerações desenvolvidas nos itens precedentes.

XIII

129. Em acréscimo aos pontos levantados no despacho que determinou a suspensão do certame, entendo necessário trazer à discussão a questão da forma de atuação do Ministério no acompanhamento da execução do futuro contrato.

130. Como ficou demonstrado nos itens precedentes, cabe ao MDIC solicitar os serviços, efetuar a avaliação da qualidade e atestar a realização dos trabalhos designados. Notese que essas atividades devem ser consideradas estratégicas, até porque fornecem informações essenciais para fundamentar a remuneração da empresa prestadora. Conseqüentemente, a regular aplicação dos recursos públicos utilizados no pagamento da contratada depende do correto processamento dessas etapas.

131. Por esse motivo, é necessário que o Ministério adote providências para garantir que as atividades de solicitação, avaliação e atestação dos serviços sejam executadas de forma independente da empresa contratada. A meu ver, a providência indispensável para se conseguir tal intento é a designação de responsáveis devidamente qualificados e sem vínculo com a prestadora de serviços para cumprimento dos mencionados encargos.

132. Nesses termos, entendo que deve ser endereçada determinação ao MDIC abordando o assunto.

XIV

133. Além dos assuntos discutidos acima, cabe tecer considerações acerca da questão da participação de cooperativas de trabalho.

134. Consoante destacado na análise preliminar dos autos, a Setec entendeu que deveria ser acrescentada ao edital a vedação de participação de cooperativas de trabalho objetivando dar atendimento ao termo de conciliação judicial celebrado entre a União e o Ministério Público de Trabalho na 20ª Vara do Trabalho no Distrito Federal em 5/6/2003.

135. A 5ª Secex manifestouse de acordo com a Secretaria de Tecnologia da Informação e propôs determinarse ao órgão que inclua no instrumento convocatório tal vedação "quando o labor, por sua própria natureza, demandar execução em estado de subordinação, constituindo elemento essencial ao desenvolvimento e à prestação dos serviços terceirizados".

136. A proposta de deliberação que acompanhou o Acórdão 1.937/2003Plenário analisou a proibição à participação de cooperativas em edital de concorrência atinente a serviços de informática promovida pela Agência Nacional do Cinema Ancine. Na ocasião, este Relator se pronunciou nos termos que se seguem para considerar válida a cláusula do edital em discussão:

"17. Até recentemente, o posicionamento do Tribunal a respeito da matéria, firmado no âmbito dos Acórdãos nºs 22 e 23/2003, era contrário à vedação da participação de cooperativas em licitações, ressalvados os casos em que o objeto social destas fosse incompatível com o objeto do certame respectivo.

17.1. Tal entendimento se fundamentava no fato de não existir vedação legal para que as cooperativas celebrem avenças com o Poder Público; antes, a própria Constituição Federal estimularia a atividade cooperativa, nos termos do § 2º de seu art. 174. Ademais, consideravase não justificada a punição das entidades corretamente estabelecidas, não obstante as diversas demandas trabalhistas contra a União com alicerce no Enunciado nº 331 do TST ensejadas pela contratação de cooperativas fraudulentas.

18. Todavia, por intermédio do recente Acórdão 1815/2003 Plenário, proferido, em Sessão de 26/11/2003, no âmbito do TC 016.860/20020 que tratou de representação formulada contra editais de licitação da Caixa Econômica Federal contendo vedação à participação de cooperativas foi

firmado novo juízo. (...)

18.1. As conclusões do exame procedido no citado processo originaram a prolação das seguintes determinações:

'9.3. determinar à Caixa Econômica Federal que:

9.3.1. nos futuros editais de licitação, defina a forma como os serviços serão prestados, nos seguintes moldes:

9.3.1.1. se, pela natureza da atividade ou pelo modo como é usualmente executada no mercado em geral, houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o contratado, bem assim de pessoalidade e habitualidade, deve ser vedada a participação de sociedades cooperativas, pois, por definição, não existe vínculo de emprego entre essas entidades e seus associados;

9.3.1.2. se houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o tomador de serviços, bem assim de pessoalidade e habitualidade, a terceirização será ilícita, tornandose imperativa a realização de concurso público, ainda que não se trate de atividadefim da contratante;'

19. Alinhandome a essa nova interpretação, dissinto da proposta da unidade técnica. Na quase maioria dos serviços objeto da licitação ora em análise, resta presente o vínculo de subordinação entre o empregado e a empresa contratada. Como bem ressaltado pelo eminente Ministro Zymler, não subsiste lícito contratar cooperativa se parcela do serviço, ainda que de menor expressão, viole regra do ordenamento jurídico. Portanto, entendo por regular a cláusula ora questionada, evidenciadose apropriada a exigência nela inserida."

137. Verifico que a determinação proposta pela 5ª Secex é consentânea com a jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, cabendo apenas efetuar adaptações do teor da proposta ao caso que se examina.

XV

138. Conforme ficou caracterizado na discussão retro, o edital da Concorrência 04/2005 contém imperfeições técnicas que podem favorecer o descontrole na execução dos serviços e o conseqüente desperdício de recursos públicos. Por outro lado, há que se reconhecer que houve progresso em comparação com o edital da licitação anteriormente anulada pelo Tribunal, visto que a Spoa/MDIC conseguiu sanar diversas irregularidades antes detectadas e incorporou uma série de melhoramentos ao presente instrumento convocatório.

139. A 5ª Secex entendeu que é viável dar prosseguimento ao certame se as falhas em tela forem saneadas.

140. Nesse contexto, penso que seja adequado o parecer da unidade técnica. Não obstante ainda existam falhas no instrumento convocatório, entendo que a natureza das correções sugeridas torna mais racional expediremse as determinações formuladas nesta proposta de deliberação para que a Spoa/MDIC proceda à alteração e à republicação do edital da Concorrência 04/2005.

141. A fim de garantir a efetividade do controle, cabe também determinar à 5ª Secex que verifique os resultados advindos do cumprimento das determinações mediante o monitoramento do desenvolvimento da licitação.

142. A propósito, observo que a mesma solução foi adotada pelo Tribunal quando examinou os editais das Concorrências 03 e 05/2005, elaborados pelo MDIC em substituição à Concorrência 01/2005, visando a licitar os serviços de modernização administrativa e de suporte ao usuário (Sessões Plenárias de 9/11 e 30/11/2005).

XVI

143. É importante ressaltar que o presente trabalho é resultado de um esforço de fiscalização

iniciado a partir do exercício de 2004, que abrangeu a análise de editais de concorrência lançados pelo MDIC para licitar a contratação de prestação de serviços de informática e o monitoramento do cumprimento das determinações expedidas pelo Tribunal sobre o assunto.

144. Nesse contexto, sobressai a constatação de que, em confronto com a situação inicialmente encontrada, os editais agora elaborados pelo MDIC apresentaram significativa evolução, apesar das falhas que ainda persistem. Essa evolução deve ser devidamente destacada e valorizada ante o reconhecimento de que o Ministério enfrenta dificuldades operacionais decorrentes da carência de recursos humanos já comentada em outros processos de minha relatoria.

145. Por fim, deixo registrado o agradecimento aos titulares da 5ª Secex, José Moacir Cardoso da Costa, e da Setec, Cláudio Silva da Cruz, bem como às equipes dessas unidades, pela dedicação, zelo e presteza na condução dos trabalhos de fiscalização.

Ante o exposto, proponho que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

Sala das Sessões, em 7 de dezembro de 2005.

Augusto Sherman Cavalcanti

Relator

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento realizado nos termos do subitem 9.9 do Acórdão 667/2005Plenário, versando sobre a Concorrência 04/2005, promovida pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC com o objetivo de contratar empresa especializada para a prestação de serviços de operação, suporte e manutenção de rede de computadores.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, em:

9.1. determinar à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Spoa/MDIC que efetive as seguintes alterações no edital da Concorrência 04/2005, inclusive em seus anexos e, quando couber, na minuta do contrato, sem prejuízo de republicar o instrumento convocatório e reabrir o prazo para a realização da licitação:

9.1.1. faça constar dos itens relativos ao dimensionamento da equipe a ser contratada a quantidade exata de postos de trabalho objeto da licitação, a jornada de trabalho, os horários de prestação de serviços e a distribuição desses postos nas instalações do Ministério;

9.1.2. reformule a redação do item 2.2 do edital para expressar claramente que o dispositivo destinase apenas a permitir a flexibilização da alocação dos postos de trabalho ao longo do horário de expediente do MDIC, sem caracterizar autorização para a realização de horas extras ou trabalho noturno;

9.1.3. efetue ajustes na escala de pontuação do item relativo ao fator "suporte de serviços" (item 3.1.4 do Anexo I do edital), a fim de que o valor máximo de pontuação atribuível ao licitante seja consentâneo com a quantidade máxima de técnicos alocáveis na execução do futuro contrato;

9.1.4. reformule o quesito de pontuação do fator "qualidade" para estabelecer critérios de avaliação objetivos em substituição àquele originalmente previsto no item 3.2 do Anexo I do edital, atentando para a possibilidade de utilizar outras alternativas de avaliação, a exemplo da certificação de qualidade, desde que se evite o direcionamento à apresentação de um certificado específico, que se assegure que o certificado se refira a área compatível com os serviços licitados, que o documento

tenha sido emitido por entidade certificadora credenciada por organismo oficial e que a apresentação de um único certificado válido seja considerada suficiente para atribuição de pontuação ao licitante de forma a evitar a exigência de apresentação de vários certificados;

9.1.5. abstenhase de efetuar a pontuação do fator "desempenho" (item 3.3 Anexo I) com base na apresentação de atestados relativos à duração de contratos firmados pelo licitante, tendo em vista que não ficou caracterizado o nexo de causalidade entre o fator avaliado e o quesito de avaliação conforme originalmente previsto no edital;

9.1.6. na elaboração do item de pontuação relativo ao fator "desempenho" (item 3.3 Anexo I), formule quesitos que correlacionem o desempenho do interessado aos resultados requeridos na prestação de serviços, podendo ser incluídos, entre outros aspectos que possam vir a ser considerados cabíveis, critérios relativos à atestação do cumprimento de metas pelo licitante na execução de outros contratos;

9.1.7. abstenhase de estabelecer limitação temporal para aceitação dos atestados de realização de serviços utilizados na avaliação da proposta técnica dos licitantes;

9.1.8. aperfeiçoe o quesito de pontuação do fator "compatibilidade" (item 3.4 Anexo I), atentando para a possibilidade de incluir quesitos relativos a certificações do licitante em processos ou produtos adotados formalmente pelo Ministério, conforme consta do Anexo II do edital, devendo os processos ou produtos requeridos para fins de certificação ser aqueles comprovadamente considerados relevantes para a prestação dos serviços;

9.1.9. estabeleça objetivamente a forma de avaliação da qualidade dos serviços mencionada no item 14.1.6 do projeto básico, abrangendo a definição de variáveis objetivas, a exemplo do grau de conformidade com as especificações inicialmente estabelecidas, o número de falhas detectadas no produto obtido, entre outras possibilidades, bem como a fixação dos respectivos critérios de avaliação, escalas de valores e patamares mínimos considerados aceitáveis pela Administração para indicar a qualidade dos serviços executados pelo prestador;

9.1.10. acrescente ao item 13 do projeto básico dispositivo que estabeleça a obrigatoriedade de o responsável pela emissão do documento "solicitação de serviços" proceder à prévia estimativa da quantidade total de horas demandadas na realização da atividade designada e utilizar esse dado para fundamentar o registro do prazo e do horário de término da atividade no documento;

9.1.11. defina os parâmetros que deverão ser utilizados para balizar a mensuração da disponibilidade da rede corporativa de computadores, incluindo o horário que será considerado na medição da variável, a abrangência da responsabilidade da contratada e a forma de contabilização das paradas para manutenção no percentual de disponibilidade, entre outros pontos que venham a ser considerados cabíveis;

9.1.12. inclua no documento "solicitação de serviços" campo específico para preenchimento com a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do avaliador;

9.1.13. inclua no documento "solicitação de serviço" campos atinentes ao cronograma das atividades e à identificação dos servidores responsáveis pela avaliação da qualidade e pela atestação dos serviços realizados;

9.1.14. reformule o item 4 do edital com a finalidade de alterar a composição da equipe de profissionais a serem alocados nos postos de trabalho de modo que seja prevista a alocação de profissionais de nível e qualificação consentâneos com os graus de complexidade das atividades a serem executadas, devendose limitar, sempre que possível, a indicação de profissionais de nível sênior às tarefas de natureza complexa;

9.1.15. reformule as exigências de capacitação dos profissionais a serem alocados nos postos de

trabalho em conformidade com a determinação contida no item 9.1.14. retro, estabelecendo requisitos que garantam a alocação de profissionais com qualificação compatível com a natureza e a complexidade das atividades a serem executadas;

9.1.16. exclua a obrigação de o Ministério ressarcir a contratada das despesas de transporte e hospedagem dos empregados designados para executar serviços em unidades do órgão localizadas fora do Distrito Federal;

9.1.17. realize o levantamento do volume de serviços passíveis de ensejar o deslocamento dos empregados da contratada para execução de trabalhos em unidades do órgão localizadas fora do Distrito Federal com realização de despesas de transporte e de hospedagem e, caso verificada a efetiva necessidade de execução desses serviços, elabore a respectiva estimativa para inclusão no edital;

9.1.18. verifique se, pela natureza dos serviços a serem licitados ou pelo modo de execução usualmente adotado no mercado em geral, deve haver pessoalidade, habitualidade e subordinação jurídica entre a empresa contratada e os técnicos encarregados da execução dos serviços, fazendo incluir no edital a vedação à participação de cooperativas de trabalho no certame, caso tais requisitos sejam considerados elementos essenciais da prestação de serviços;

9.1.19. faça constar dos editais a respectiva disposição e adote as providências operacionais necessárias para garantir que as atividades de solicitação, avaliação da qualidade e atestação da realização dos serviços sejam executadas de forma independente da empresa contratada mediante a designação de responsáveis pelas atividades devidamente qualificados e sem vínculo com a empresa;

9.2. determinar à Spoa/MDIC que desenvolva estudos para aperfeiçoar a metodologia de estimativa do total de horas demandadas na realização dos serviços ora licitados, com o objetivo de viabilizar o registro da quantidade precisa do total de horas necessárias à conclusão das atividades na solicitação de serviços e a implantação dos resultados obtidos nos estudos ainda durante a execução do contrato que vier a ser firmado;

9.3. enviar à Spoa/MDIC cópia deste acórdão, bem como do relatório e da proposta de deliberação que o fundamentam, para fins de subsidiar o cumprimento das determinações expedidas;

9.4. determinar à 5ª Secex que, com fundamento no art. 243 do Regimento Interno, verifique os resultados advindos do cumprimento das determinações contidas neste acórdão mediante o monitoramento do desenvolvimento da licitação.

Quorum

12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e Augusto Nardes.

12.2. Auditor convocado: Lincoln Magalhães da Rocha.

12.3. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.

Publicação

Ata 48/2005 PlenárioSessão 07/12/2005Aprovação 13/12/2005Dou 23/12/2005 Página 0

identificação - comprasnet.gov.br filepara emissão de parecer técnico sobre a matéria, de modo...

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