gratuidade no transporte público urbano - há realmente vantagens?

Gratuidade no transporte público urbano

Há realmente vantagens?A existência de um “Estado Social”, como conceito com responsabilidade de providenciar aos cidadãos as respostas às suas necessidades, recolhe uma aceitação mais ou menos transversal quando as necessidades em causa são a educação ou a saúde, ainda que surjam alternativas aos sistemas “tendencialmente gratuitos”. No entanto, numa definição mais lata do “Estado Social”, a intervenção deste estende-se a outros aspetos do funcionamento da sociedade, nomeadamente no acesso a serviços como energia, telecomunicações ou transportes, por exemplo.

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damente insuficiente, a inexistência de cone-xões, a fiabilidade, a informação ao público ou até a própria experiência pessoal. Ainda assim, as tarifas são uma forma dire-ta e flexível de influenciar o comportamento do passageiro e a recuperação do custo de um sistema de transporte coletivo. Segundo o economista americano Francis Eric Britton, numa opinião com tanto de simplista como de controversa, o preço “correto” é aquele sobre o qual a grande maioria dos utilizado-res se irá queixar mas, ainda assim, pagar. De facto, é conclusão de diversos estudos que um aumento nas tarifas leva quase sempre a um aumento nas receitas. Contudo, embo-ra esse seja o efeito imediato, os efeitos de longo prazo poderão resultar numa redução das receitas globais devido à diminuição da procura.Quando se toma o caminho oposto, isto é, quando se reduz a tarifa até à sua total extin-ção, a mensagem principal parece ser outra: chamar a população para o transporte pú-blico. Mas outras questões se colocam: é a gratuidade suficiente para aumentar a procu-ra? É possível compensar a perda de receitas? Tudo é positivo neste “mundo de autocarros gratuitos”?

Alguns sistemas com “Tarifa-Zero”As primeiras iniciativas de “tarifa-zero” ocor-reram há mais de 50 anos e hoje existem vá-rias dezenas de sistemas um pouco por todo o mundo que não dependem das contribui-ções diretas dos seus utilizadores.A cidade de Hasselt (Bélgica), com cerca de 67 mil habitantes, deverá ter sido a primeira grande cidade europeia a implementar com sucesso um sistema de transporte público to-talmente gratuito, em janeiro de 1997.No entanto, um dos casos mais mediáticos no continente europeu ocorreu em França, na cidade de Châteauroux, com cerca de 75 mil habitantes, que em 2001 eliminou a co-brança de tarifas no seu sistema de transpor-te público. Mais tarde, também em França, a área metropolitana de Aubagne (composta por 12 cidades, num total de 103 mil habi-tantes) inspirou-se no sucesso de Château-roux e tornou o seu sistema livre de tarifa em 2009. Cidades mais pequenas, como Colomiers ou Compiègne, já apresentavam sistemas gratuitos desde 1971 e 1975, res-petivamente. Já em 2013, Tallinn (Estónia) tornou-se na primeira capital europeia a adotar esta medida, embora aplicável apenas

ASSENTE NESTA IDEIA de que os transportes devem ser um bem indispensável aos cida-dãos e acessível a todos, várias cidades, um pouco por todo o mundo, têm levado a po-lítica de preços no transporte coletivo ao ex-tremo, recorrendo a iniciativas de eliminação total da cobrança de tarifas ao utilizador nos seus sistemas de transporte.Muitos outros fatores, para além do preço, influenciam o comportamento dos viajantes e a escolha do transporte individual em de-trimento do transporte público: a rede alega-

Aumento do versement de transport em Aubagne

0,6%

1,8%

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André Ramos [email protected]

aos 430 mil residentes na cidade. Nos Esta-dos Unidos da América, um relatório publica-do pelo Transportation Research Board (TRB) em 2012 dava conta de 39 comunidades nas quais os transportes públicos não implicavam o pagamento de uma tarifa. Na verdade, os sistemas gratuitos foram implementados ain-da na década de 1960 em cidades como East Chicago (Indiana) e Commerce (Califórnia) – esta manteve a política até aos dias de hoje. Outras cidades de maior dimensão, como Austin (Texas), também implementaram pro-gramas experimentais que acabariam por não vingar.No Brasil, de acordo com o site Fare Free Pu-blic Transport, serão já 12 os municípios com sistemas gratuitos, quase todos em cidades com menos de 100 mil habitantes (a exceção é Maricá, no Rio de Janeiro). Austrália, China, Canadá, Malásia ou Tailândia são outros dos países onde a medida foi introduzida em al-gumas cidades.

Porquê eliminar a tarifa?As motivações ou os objetivos pretendidos que estão por detrás de uma medida deste tipo são as mais variadas possíveis. No en-tanto, o aumento da procura do transporte público e, ao mesmo tempo, a redução do congestionamento viário foram apontados como “objetivos-chave” no momento de eli-minação da tarifa. De facto, uma das principais motivações para a eliminação da tarifa em praticamente todos

os casos é o desejo de aumento da procura do transporte coletivo.Em Châteauroux, por exemplo, o executi-vo pretendia usar a gratuidade para dar um “abanão” no sistema de autocarros da cida-de. Em Hasselt, por outro lado, foi o défice financeiro que o município registava que le-vou o município a eliminar as tarifas do trans-porte público, na medida em que a transfe-rência de passageiros do transporte individual e a consequente redução do tráfego tornou desnecessário um terceiro “anel rodoviário” que estava planeado. Em Chapel Hill, na Ca-rolina do Norte (EUA), a motivação principal foi a falta de espaço no campus universitário para aumentar o estacionamento disponível, potenciando desta forma o uso dos espaços de park & ride no limite da cidade.Outro aspeto que pode levar à consideração deste tipo de medidas é a baixa cobertura dos custos pelas receitas, muitas vezes devido ao histórico de “não-pagantes” que se regista. Em Châteauroux, cerca de 47 por cento dos via-jantes que usavam o sistema já o faziam sem qualquer custo (estudantes ou desemprega-dos à procura de emprego, por exemplo), pelo que as receitas de bilheteira apenas cobriam 14 por cento dos custos com o transporte, en-quanto em Aubagne a taxa de cobertura dos custos pelas receitas era de aproximadamente nove por cento (os jovens estavam isentos). Por sua vez, alguns dos sistemas americanos apresentados pelo TRB – principalmente nas comunidades predominantemente universi-tárias – a quota de estudantes e funcionários das universidades (com transporte financiado) tornava as receitas residuais.Os elevados custos com as tarefas adminis-trativas ou com o próprio sistema de bilhética foram também uma motivação referida, nos casos em que a dimensão do sistema leva a que estes custos não se diluam nos custos to-tais. No sistema ApplCART Transit, na Caroli-na do Norte, o custo da recolha das receitas dos bilhetes dos autocarros era superior às receitas que daí provinham, o que motivou a solução “radical”. Em Châteauroux, por outro lado, a eliminação dos custos de impressão dos títulos de transporte e a infraestrutura humana necessária à venda destes também contribuíram para o sucesso da medida.Razões ambientais ou a revitalização dos seus centros históricos (casos de Châteauroux e Hasselt) foram outras das razões que ajuda-ram à tomada de decisão pela gratuidade no transporte urbano.

Aumento dos custos em Hasselt+ 350%

1997

2007


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A “bandeira” do aumento de procuraConfirmando os desejos das autoridades ou operadores de transportes que implementam uma política de “tarifa-zero”, o aumento da procura é comum a praticamente todos os sistemas.Em Châteauroux, o aumento imediato da procura foi de 81 por cento. Em 2011, o siste-ma transportava cerca de 4,7 milhões de pas-sageiros, muito acima do milhão e meio de passageiros que transportara em 2001. Em Aubagne, a procura subiu aproximadamente 170 por cento em três anos, levando a uma redução no congestionamento na ordem dos dez por cento. Em Hasselt, por sua vez, o nú-mero anual de passageiros passou de 350 mil em 1996 para 4,6 milhões em 2006.

Em alguns dos sistemas americanos de pe-quena dimensão, os aumentos atingiram os três dígitos logo nos primeiros seis meses. O sistema de Chapel Hill registou 2,1 milhões de passageiros em 2001 e, logo após a imple-mentação da gratuidade, em 2002, três mi-lhões de passageiros. Em 2012, este sistema transportou cerca de 7,5 milhões de passagei-ros, sendo um dos aspetos que contribuíram para a eleição de Chapel Hill como a “Most Livable City” em 2009. Também nas cidades chinesas onde se aplicou a gratuidade no transporte urbano se registou um aumento de procura considerável: em Changning (com cerca de 53 mil habitantes), a procura passou de 11,4 mil passageiros/dia para 59,6 mil pas-sageiros/dia (quase cinco vezes mais).Na cidade de Santa Bárbara d’Oeste, no es-

tado de São Paulo (Brasil), o efeito da elimi-nação da gratuidade também revela o seu potencial: após o término de uma experiên-cia de seis meses em 2014 com transportes gratuitos ao sábado, a procura diminuiu 33 por cento e os comerciantes queixam-se de perdas nas suas receitas na ordem dos 15 por cento.Um caso bem distinto dos restantes é o de Tallinn, onde o número de embarques au-mentou apenas três por cento. Isto pode dever-se a uma conjugação de fatores: não só a tarifa já era relativamente baixa antes da implementação da gratuidade total como o número de utilizadores isentos já era alto. A quota de transporte coletivo também já era bastante alta (cerca de 40 por cento), a in-trodução da medida ocorreu num cenário de

CHÂTEAUROUX

TALLINN

Ano de implementação 2013

População 430.000 habitantes

Motivações redução da utilização do automóvel

Efeitos na procura aumento residual de 3% na procura, mas aumento do número de residentes financiou a medida

Principais desafios tarifa já era baixa antes da implementação e número de passageiros isentos era alto, tal como a quota de transporte coletivo



Motivações “abanão” no sistema de transportes e melhoria da mobilidade no centro urbano

Efeitos na procura passou de 1,5 milhões de passageiros/ano em 2001 para 4,6 milhões de passageiros/ano em 2011

Principais desafios aumento do versement de transport para financiamento do sistema

França

Estónia

HASSELT



Motivações evitar construir um terceiro “anel rodoviário” na situação de défice financeiro que o município registava

Efeitos na procura passou de 350 mil passageiros/ano em 1996 para 4,6 milhões de passageiros/ano em 2006

Principais desafios custos com a operação passaram de 1 milhão para 3,5 milhões de euros, o que levou à interrupção da medida em 2013

Bélgica


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tendência negativa do transporte público que durava há duas décadas (durante as quais a taxa de motorização praticamente duplicou) e as condições meteorológicas tornam difícil a troca do automóvel por “esperas geladas” na paragem de autocarro.Outra consequência positiva se retira das di-ferentes experiências de implementação: os motoristas passam a concentrar-se na pres-tação de informações aos visitantes em vez da cobrança do bilhete, funcionando como promoção da própria cidade.

Sucesso... a que custo?A existência de fontes de financiamento al-ternativas e devidamente previstas será sem-pre um dos principais desafios a ultrapassar numa aposta em transporte público gratuito (principalmente em sistemas onde as tarifas constituam uma grande parte das receitas). Não é demais lembrar que nestes sistemas a palavra “grátis” significa apenas que o sis-tema é “gratuito” para o utilizador, e que o

seu financiamento não pode estar em cau-sa. Nesse sentido, destaca-se o exemplo do versement de transport aplicado em França (ou outras taxas similares que são aplicadas na Áustria e no Brasil). Este imposto sobre os salários pagos, variável de concelho para concelho, é coletado diretamente ao empre-gador de modo a garantir a mobilidade dos seus funcionários, e pode assumir proporções

bastante elevadas (na ordem dos 40 por cen-to do total do financiamento do sistema de transportes), tendo sofrido aumentos nos ca-sos de Châteauroux e Aubagne como forma de financiamento.Em alguns casos já existiam outras taxas de-dicadas ao financiamento do transporte cole-tivo, pelo que a tarifa mais não era que uma espécie de “dupla cobrança”. O sistema Link

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pub.

Transit (que serve as comunidades de Chelan e Douglas, no estado de Washington), usa-va o slogan “Take the bus – you are already paying for it” quando não era cobrada tarifa, o que passou a acontecer em 2001.Em Tallinn, por outro lado, foi o aumento do número de residentes da cidade que finan-ciou a medida: o aumento das receitas mu-nicipais dos novos residentes compensou a perda das receitas das tarifas, apesar do mo-derado sucesso da medida. Em Hasselt, os custos do sistema de transpor-te urbano passaram de quase um milhão de euros em 1997 para cerca de 3,5 milhões em 2007, o que motivou a decisão de voltar a co-brar tarifas nos transportes públicos da cida-de desde 2013 (mantendo-se gratuito apenas para os jovens até aos 19 anos). A “bandeira” do aumento da procura também não permite ignorar outras situações menos agradáveis. Há que levar em consideração que a tarifa no transporte coletivo é entendida como uma “barreira” psicológica para a utilização deste, não só por utilizadores bem-intencionados (ou seja, aqueles que não utilizam o trans-porte por acharem “difícil” adquirir ou obter informação sobre os títulos de transporte ou a rede) mas também por toda a restante pro-cura potencial. De facto, uma das principais desvantagens dos sistemas gratuitos é o apa-recimento dos passageiros “problemáticos” e dos que sobrecarregam o sistema como sim-ples ocupação do tempo.Além disso, apesar de se antever uma redu-ção nos tempos de embarque dos passagei-ros (pela ausência de validação do título de transporte, nos casos em que tal suceda, ou pela possibilidade de entrar em qualquer das portas da viatura), o que se verificou em dife-rentes realidades foi, na verdade, uma pioria do serviço, quer graças ao aumento da pro-cura nas diferentes paragens, quer devido ao aumento do número de paragens das viatu-ras, com implicações na velocidade comercial e no cumprimento dos horários.As diferentes experiências também falharam em atrair os condutores, sendo os aumentos de procura frequentemente devidos a efeitos de substituição (viagens curtas realizadas a pé que passam a ser feitas de autocarro) e não de geração. Para combater este fenómeno, destaque-se o caso de Nysa (Polónia), onde o transporte público é gratuito desde 2012 apenas para portadores de carta de condução válida, numa clara tentativa de atrair os utili-zadores da viatura privada.

A gratuidade... e o restoAinda que a gratuidade seja a medida mais visível que muitas destas agências implemen-taram, é errado dissociá-la de um conjunto vasto de outras intervenções nas redes ou nas infraestruturas, na medida em que esta poderá não ser suficiente para influenciar mudanças de comportamento por parte dos utilizadores do automóvel. Com efeito, não é a gratuidade que torna uma rede de transportes atrativa, e várias das redes onde foi aplicada foram tam-bém alvo de extensas reformulações, com au-mento da oferta em número de quilómetros, horas de serviço ou capacidade dos veículos, por exemplo. Em Tallinn, foram criados 8 km de faixas exclusivas para transportes públicos no acesso ao centro da cidade, enquanto em Hasselt foram criados grandes parques de es-tacionamento nos limites da cidade e reduzido o limite de velocidade no centro para 30 km/h.Assim, uma eventual aplicação da gratuidade no transporte urbano exige uma estratégia in-tegrada entre as diferentes políticas do envol-vimento urbano além do setor dos transportes, não parecendo ser, ainda assim, uma medida que contribua efetivamente para uma repar-

tição modal mais equilibrada. Os vários casos apresentados e, por outro lado, a sua compara-ção com o caso de Tallinn (o único numa cida-de com mais de 200 mil habitantes) mostram que apenas se torna eventualmente pertinente discutir a implementação desta medida em ci-dades de menor dimensão, onde as caraterísti-cas e os problemas das redes de transporte são muito distintos dos das grandes cidades.Apesar dos números encorajadores que supor-tam a vontade de aplicar esta medida, e ainda que por detrás dela esteja o objetivo de induzir hábitos de mobilidade mais sustentáveis, o seu afastamento do modelo de “utilizador-paga-dor” e a reação natural das pessoas aos servi-ços gratuitos parecem ser motivos suficientes para desincentivá-la.Efetivamente, a população tende a desapreciar as infraestruturas e serviços gratuitos, levando à sua utilização abusiva ou menos racional, não zelando pelo seu funcionamento e estado de conservação. Jeffrey Lange, do TRB, espelha esse perigo da “tarifa-zero”: “Quando se altera o preço de algo para zero, além de desafiar a capacidade, diz-se que o produto ou serviço não tem valor económico, pois preço significa valor”, um diagnóstico que é transversal a um grande número de serviços e bens (escassos) presentes na sociedade.Adicionalmente, parece ser frequente que uma medida como a gratuidade se torne extrema-mente onerosa, seja pelos problemas que sur-gem, seja pela necessidade de investir na rede, o que se torna ainda mais difícil sem as receitas provenientes das tarifas, colocando em causa a sustentabilidade dos sistemas.

“Quando se passa o preço de algo para zero, está a dizer-se que o produto ou serviço não tem valor. Preço significa valor.”

Jeffrey Lange (TRB)


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