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GovernoLula:Lula:contornos sociais

e políticos da elite do poder

Coordenação

Maria Celina D’Araujo

Coordenação

Maria Celina D’Araujo

Assistentes de pesquisa Angela Moreira, Camila Lameirão e Vanusa Queiroz

Estagiárias e bolsistas Julia Vogel, Mayara Lobato e Thais Camargo

Governo Lula: contornos sociais e políticos da elite do poder

Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do BrasilFundação Getulio VargasCpdoc/FGV

Apoio Fundação Ford

Rio de Janeiro, julho de 2007

APRESENTAÇÃO

A presenta-se aqui parte introdutória do estudo que estamos elaborando sobre o perfil da alta e média burocraciado Executivo da União. Tem-se como foco o perfil das pessoas que ocupam posições-chave na administração públi-ca federal nos últimos anos, em particular no primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006).

Tomou-se como amostra um grupo de 302 pessoas ocupantes de cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS),níveis 5 e 6, e de cargos de Natureza Especial (NES), selecionados a partir de uma listagem oficial oferecida pela Secretariade Gestão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, em 21 de julho de 2006.1 Outra importante fonte de infor-mação foi o Boletim Estatístico de Pessoal (BEP) do Ministério de Planejamento e Gestão.2

Por serem cargos de livre provimento, representam um recurso político importante para incorporar pessoas de notóriosaber, prestigiar aliados, cooptar opositores e controlar recursos de poder do ponto de vista econômico. Ao lado do presiden-te e dos ministros, esta é, do ponto de vista administrativo, a elite que governa o Brasil. Um grupo seleto, cuja composiçãocomeçamos a conhecer. Deles é esperado, segundo a lei, zelo pela coisa pública, probidade, especialização, ética, criteriosaprestação de contas, mérito e transparência.

O objetivo central é conhecer a trajetória desses funcionários, seu papel e funções, bem como a interface que mantêmcom o serviço público, a sociedade, terceiro setor, partidos, sindicatos, carreiras públicas, empresas. Queremos acompanharsua formação acadêmica, experiência profissional e traçar uma radiografia desse corpo de funcionários, de forma a podermosformular algumas hipóteses sobre a relação desses cargos de confiança com as carreiras de Estado e as associações da socie-dade civil.

Esta pesquisa insere-se dentro de um esforço mais amplo visando a entender critérios de nomeação e composição dosprincipais quadros do Executivo. Para isso comparamos nossa amostra com dados já existentes nos BEPs e com outros inédi-tos que estamos coletando. Para efeitos de organização metodológica de nossas informações, a pesquisa, ainda em fase pre-liminar, está dividida em três partes.

1 – A primeira analisa dados quantitativos já disponíveis em sites oficiais referentes aos anos posteriores a 1996, sobreos cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) e cargos de Natureza Especial (NES). Nesses sites encontramos onúmero total desses funcionários, curva de sua remuneração, escolaridade, idade e vínculo funcional. Com base nesses dadossecundários, apresentamos alguns gráficos e informações que ajudam a visualizar indicadores básicos desse grupo de funcio-nários e mudanças de tendências no decorrer do tempo.

2 – A segunda parte tem caráter inédito. Examina resultados da pesquisa quantitativa que fizemos junto a nossa amos-tra, isto é, 266 ocupantes de cargos de DAS e 36 de NES em meados de 2006, representando cerca de 25% do total de car-gos desse teor ocupados naquele momento. Por meio de um questionário de 44 perguntas cobriram-se aspectos vinculadosaos seguintes grupos de temas: pessoal, profissional, político-partidário e associativo.

Com base nesses mesmos critérios, examina-se o perfil dos ocupantes de cargos de DAS-5 e 6 e de NES no primeirogoverno Lula. A intenção é poder comparar essa amostra com governos passados. Está em nossos planos ampliar o escopoda amostra para o nível de DAS-4 que representa 14,5% dos cargos de confiança em direção e assessoramento (em torno de2.900 pessoas) em fins do primeiro governo Lula. Queremos também refinar a pesquisa com dados qualitativos por meio deentrevistas com atores estratégicos.

5

1Explicamos adiante a natureza e as características desses cargos.2Disponível no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm

Este trabalho foi elaborado no Centro de Pesquisa e Documentação daFundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV) com o apoio da Fundação Ford,

a quem somos imensamente gratas, em especial à sua diretora Ana Toni e aseu assessor Aurélio Vianna. Agradecemos ainda a todos os que gentilmen-te responderam ao questionário, ao diretor da Secretaria de Gestão doMinistério de Planejamento, Orçamento e Gestão,Valter Correia da Silva, quenos enviou, em julho de 2006, a relação de cargos de DAS-5 e 6 e NES, e aLuiz Alberto Santos, subchefe de Análise e Acompanhamento de PolíticasGovernamentais da Casa Civil da Presidência da República, que nos auxiliouno envio dos questionários. Nossos agradecimentos também ao coordenadorde pesquisa do Cpdoc, Carlos Eduardo Barbosa Sarmento, que fez a leituracrítica deste relatório.

Revisão: Dora Rocha

Projeto Gráfico: Hybris Design

mento democrático, o entendimento da composição do governo é portanto fundamental.Com o presente estudo estamos dando mais um passo para compreender o processo de democratização no Brasil e qual

o papel da sociedade civil nesse desenrolar. Procuramos aqui a responder a questões como:1. Qual o perfil da elite que ocupa cargos de confiança no Poder Executivo. Quais seus vínculos com movimentos sociais,

sindicatos, partidos, empresários, formação acadêmica, entre outros;2. Quais áreas do governo estão mais sujeitas a indicações por critérios partidários e políticos e quais são mais profissio-

nalizadas;3. Que mudanças podem ser detectadas na composição dessa elite ao longo dos governos da Nova República.Como subsídio às discussões sobre democratização, nosso estudo deverá responder a questões-chave, já levantadas por

Dagnino (2006), em relação a outras democracias da América Latina, em especial no que toca às relações do Estado com asociedade civil e as conexões entre partido, sindicatos e governo nos últimos anos.

Os resultados preliminares de nossa investigação já permitem delinear o caráter classista dos governos de acordo comalguns compromissos diferenciados no espectro político e social. Isso fica mais evidente quando se examinam os governos deFernando Henrique Cardoso e o primeiro de Luiz Inácio Lula da Silva.

O QUE SÃO CARGOS DE DAS, HISTÓRICO E DESCRIÇÕES

Os cargos de Direção e Assessoramento Superior foram criados no âmbito da reforma administrativa, que tevecomo marco inicial a edição do decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. O objetivo principal era tor-nar a administração pública mais eficiente e possibilitar um processo de desburocratização dos serviços

públicos. Tinha como meta “estabelecer normas sobre a organização da administração federal e diretrizes para a reformaadministrativa, além de outorgar ao Executivo competência para estruturar novos órgãos e poderes para promover a refor-ma”.6

Um dos passos que proporcionou a descentralização de atividades foi a criação da Secretaria de Planejamento daPresidência da República, em 1968, e a redução do número de órgãos subordinados à Presidência. Esses órgãos foram dis-tribuídos pelos ministérios, e um dos objetivos foi “deixar os ministros livres dos procedimentos burocráticos, dando-lhestempo suficiente para acompanhar projetos e cobrar da máquina administrativa eficiência e racionalidade na execução de suastarefas”.7

Durante o governo Médici (1969-1974), foram criados os cargos de Direção e Assessoramento Superior, classificadoscomo cargos de “Provimento em Comissão”.8 O preenchimento desses cargos deveria ser regido pelo critério de confiança.

A regulamentação do Grupo - Direção e Assessoramento Superior aconteceu dois anos depois da sua criação,9 e a par-tir de então este Grupo passou a ser designado pelo código DAS-100, dividido em duas categorias:

G O V E R N O L U L A : C O N T O R N O S S O C I A I S E P O L Í T I C O S D A E L I T E D O P O D E R

7

3 - A terceira parte trata de alguns dados do perfil dos ministros e secretários de Estado no plano federal, desde 1985,quando foi instituída a Nova República depois de 21 anos de governos militares. Nesse caso, usamos os mesmos indicadoresdo questionário aplicado entre os ocupantes dos cargos de DAS e de NES. Com isso teremos uma base de dados uniformeque nos permitirá comparar informações sobre procedência acadêmica, formação, região, filiação partidária, vínculos associa-tivos, etc. Esta parte do banco de dados ainda está em andamento, de modo que traremos aqui apenas algumas indicaçõesprovisórias.

As partes dois e três têm autonomia, mas, para efeitos metodológicos, estão integradas numa única base de dados.

OBJETIVOS

A pesquisa é parte de um esforço, ainda quase isolado entre os cientistas sociais, no sentido de entender o fun-cionamento e a composição do Poder Executivo no decorrer da democracia que se iniciou com a Carta de1988. O Legislativo federal tem sido objeto de análises de excelente qualidade. Conhecemos bem como fun-

cionam os partidos no Parlamento, como são as votações nominais, qual a dinâmica das articulações partidárias em torno dequestões orçamentárias, por exemplo, e como se constroem acordos legislativos em geral.3

Enfim, sabemos hoje mais e melhor sobre a importância do papel do Congresso e dos partidos para a democracia no paíse conhecemos mais nossas instituições partidárias e seu comportamento político no Parlamento. Da mesma forma, a pesqui-sa em sociologia eleitoral tem avançado e nos brinda com excelentes análises sobre o perfil do eleitorado, as trajetórias par-tidárias, as lógicas, as constâncias e a volatilidade do voto.4

A academia ressente-se, em especial, de estudos sobre o governo Lula que saiam das costumeiras análises sobre risco ecenários, nem sempre de boa qualidade. Há indagações que só podem ser respondidas mediante pesquisas rigorosas. Umadelas é: qual a extração sócio-econômica e o perfil político do grupo que chegou ao Poder Executivo em 2003? Há mudan-ças no perfil dos auxiliares do governo a partir daí? Igualmente relevante é examinar a contribuição dessa experiência para ofortalecimento de uma sociedade e de um Estado democráticos. Em suma, há que refletir em que esse experimento vem con-tribuindo para uma maior articulação entre sociedade civil e Estado. É recorrentemente lembrado, especialmente na impren-sa, que o governo Lula aparentaria privilegiar suas relações com os sindicatos e sindicalistas e que cooptaria as organizaçõesda sociedade civil, especialmente aquelas vinculadas a questões do trabalho.

O Partido dos Trabalhadores (PT) chegou ao poder em 2003 detendo cerca de 17% das cadeiras no Congresso Nacional,o que o obrigou a compor com vários partidos de matizes diversos para formar “a base do governo”. Como no Brasil ne-nhum partido consegue eleger um candidato à Presidência e, ao mesmo tempo, formar sozinho maioria parlamentar, a polí-tica de alianças torna-se necessária dando nome ao que se tem chamado de “presidencialismo de coalizão”.5 Isso significaque, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidário brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação par-tidária, só conseguirá governar negociando uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilhados cargos no Executivo entre partidos e regiões.

Frente a esse quadro do presidencialismo brasileiro, os critérios de recrutamento da elite de governo são cruciais não sópara a boa gestão da coisa pública, mas também para a governabilidade e a estabilidade. Do ponto de vista do aprimora-

C E N T R O D E P E S Q U I S A E D O C U M E N T A Ç Ã O D E H I S T Ó R I A C O N T E M P O R Â N E A D O B R A S I L

6

3 Ver MENEGUELLO (1998); FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) e (2004); SANTOS (1999) e (2002); MAINWARING (2001); NICOLAU (2000) e (2002); AMO-RIM NETO e SANTOS (2003).4 Ver NICOLAU (2000) e (2002); FIGUEIREDO (1991) e LAVAREDA (1991).5 A expressão foi cunhada por ABRANTES (1988).

6 VELLOSO (2001:608).7 Idem.8 Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970.9 Decreto nº 71.235, de 10 de outubro de 1972.

e ao Diretor-Geral do Departamento Administrativo do Pessoal Civil e de Assessoramento direto, no tocante àssuas funções específicas, aos Ministros de Estado e ao Diretor-Geral do Departamento Administrativo do PessoalCivil.

Nível 1 - Atividades de direção de unidades de segunda linha da estrutura organizacional e dos órgãos jurí-dicos das autarquias federais incumbidas do ensino superior, do desenvolvimento do país no plano nacional ouregional, da pesquisa científica e tecnológica pura e aplicada, da previdência e assistência de âmbito nacional, doensino médio federal e da pesquisa social para o desenvolvimento do país no plano nacional ou regional; de dire-ção das unidades de segunda linha do órgão de Política Federal, atividades de Subprocurador-Geral do MinistérioPúblico junto à Justiça Militar; atividades de chefia do Gabinete de dirigentes de Autarquias federais compreendi-das no nível 3; atividades de direção de unidades de primeira linha, integrantes de órgãos centrais de segundalinha dos sistemas de que trata este decreto; bem com atividades de assessoramento, no tocante às suas funçõesjurídicas e específicas ao Consultor-Geral da República, ao Procurador-Geral da República e quanto às suas fun-ções específicas, aos dirigentes das Autarquias federais e aos dirigentes dos órgãos da administração direta, com-preendidos nos níveis 3 e 2.13

Avaliando os efeitos da reforma administrativa durante o regime militar, Bresser-Pereira analisa o perfil da burocracia bra-sileira nesse período e afirma que “o conceito de ‘carreira’ manteve-se limitado aos escalões inferiores, enquanto os cargosde direção superior passavam a ser preenchidos a critério da Presidência da República, sendo o recrutamento realizado espe-cialmente através das empresas estatais, de acordo com a filosofia desenvolvimentista então vigente”.14 Uma das conse-qüências inesperadas da reforma teria sido, segundo ele, a contratação de empregados sem concurso público, permitindo a“sobrevivência de práticas clientelistas”.

Em 1976 o Grupo - DAS foi reestruturado,15 de modo que suas atividades passaram a abranger também aquelas rela-cionadas a encargos financeiros. Os cargos em comissão e as funções de confiança passaram a ser distribuídos em seis níveishierárquicos, cujo provimento se dava da seguinte forma:

Níveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;Níveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de órgão, integrante da Presidência da República ou de autar-

quia federal.Durante o governo do presidente João Batista Figueiredo (1979-1985), o ato de provimento dos cargos em comissão e

das funções de confiança passou a ser feito da seguinte maneira:16

Níveis 5 e 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;Níveis 1 a 4: por ato ministro de Estado ou de dirigente de órgão integrante da Presidência da República ou de autar-

quia federal.Faremos a seguir um relato de como esses cargos foram regidos a partir do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso

(1995-1998) passando pelo segundo mandato (1999-2002) e indo até o fim do primeiro governo Lula (2003-2006).O ato de provimento definido no primeiro mês de governo de FHC (janeiro de 1995) prevaleceu em todo o seu primeiro

mandato.17 Os ministros de Estado e os titulares de órgãos públicos18 eram responsáveis pelo preenchimento dos cargosem comissão de DAS-101, níveis 1 e 2, além dos de DAS-102, níveis 1 a 4. A Casa Civil da Presidência da República deveria


9

Os cargos da primeira categoria deveriam ser providos mediante livre escolha do presidente da República, por pessoasque possuíssem qualificação e experiência administrativa.10 Os cargos de assessoramento superior seriam aqueles de níveltécnico, complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados, destinados a assessorar as autoridades como con-sultor jurídico e assessor.11 O provimento dos cargos de DAS-102 também ficaria sob a responsabilidade do presidente daRepública.

Os profissionais que ocupassem esses cargos seriam responsáveis pelas atividades de “planejamento, orientação, coor-denação e controle, no mais alto nível da hierarquia administrativa dos órgãos da administração federal direta das autarquiasfederais, com vistas à formulação de programas, normas e critérios que deverão ser observados pelos demais escalões hierár-quicos”.12

Inicialmente, os cargos integrantes desse Grupo foram distribuídos em quatro níveis, com características distintas:

Nível 4 - Direção geral de órgãos da Presidência da República, compreendendo atividades de assessoramen-to jurídico, de política de medicamentos e de pesquisa em âmbito nacional; direção geral do Ministério Público daUnião; direção geral do órgão central normativo do sistema de pessoal civil; direção geral do órgão de PolíciaFederal; direção dos órgãos central e setoriais do sistema de planejamento, coordenação e orçamento dosMinistérios civis e do órgão central do sistema de administração financeira, contabilidade e auditoria; direção doórgão central de administração tributária federal e arrecadação de tributos.

Nível 3 - Atividades de direção geral do órgão jurídico do Ministério da Fazenda e do Ministério Público juntoà Justiça especializada; de direção do órgão incumbido da realização de estudos e pesquisas visando ao planeja-mento integrado dos transportes nacionais; de direção de Autarquias federais incumbidas do ensino superior, deestudos e pesquisas de alto nível relacionados com energia nuclear, do desenvolvimento do país no plano nacio-nal ou regional e da previdência e assistência de âmbito nacional e atividades de direção de Autarquia incumbi-da da impressão de valores e cunhagem de moedas.

Nível 2 - Atividades de direção dos órgãos setoriais de segurança e informações; do sistema de administra-ção financeira, contabilidade e auditoria; do sistema de pessoal civil, do sistema de administração tributária fede-ral e arrecadação de tributos; de chefia dos Gabinetes de Ministros de Estado e de dirigente de Órgão integranteda Presidência da República; atividades de Subprocurador-Geral do Ministério Público junto à Justiça comum; dedireção de estabelecimento de ensino superior compreendendo unidades de pesquisas ou hospitalares; de dire-ção dos órgãos centrais da estrutura organizacional dos Ministérios civis encarregados de funções de administra-ção de atividades específicas e auxiliares; de direção das unidades de segunda linha dos órgãos integrantes daPresidência da República; de direção de órgão autônomo integrante do Gabinete Civil da Presidência daRepública; de direção de Autarquia incumbida da pesquisa social para o desenvolvimento do país no plano nacio-nal ou regional e do ensino médio federal, bem com atividades de assessoramento jurídico aos Ministros de Estado


8

Fonte: art. 3º, do decreto nº. 71.235, de 10 de outubro de 1972

10 Art. 5º do decreto 71.235 de 10 de outubro de 1972.11 Assessor de ministros de Estado, de Consultor-Geral da República, de Diretor-Geral do Departamento Administrativo de Pessoal Civil, Procurador-Geralda República, de dirigentes dos órgãos compreendidos nos níveis 3 e 2.12 Art. 1º. Sobre a reforma administrativa e a criação de cargos de confiança nesse período, ver o depoimento do ex-ministro do Planejamento (1969-1979), João Paulo dos Reis Velloso. ARAUJO e CASTRO (2004).

13 Decreto nº 71.235, de 10 de outubro de 1972, art. 2º. A lista dos cargos a que se referia este decreto pode ser encontrada no Diário Oficial da Uniãode 11 de outubro de 1972. Em 1974, pelo decreto nº 73.863, de 14 de março, a discriminação e a classificação das atividades dos cargos em comissãosofreram pequenas modificações.14 BRESSER-PEREIRA (2001:15-16).15 Decreto nº 77.336, de 25 de março de 1976.16 Decreto nº 83.844, de 14 de agosto de 1979.17 Decreto nº 1.362, de 1º de janeiro de 1995.18 Os órgãos estão arrolados na Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, artigo 1.

DAS-101 Categoria-DireÁão superior

DAS-102 Categoria-Assessoramento superior

Quadro 1Categorias iniciais de DAS-1972

A mudança mais significativa veio em junho de 2003. A partir de então, o ministro Chefe da Casa Civil, que na época eraJosé Dirceu (PT), passou a ter competência para prover todos os cargos de DAS no âmbito da administração pública federal,tendo ainda sob sua responsabilidade a indicação dos titulares de secretarias nacionais e similares ligadas à Presidência daRepública.23

Em meados de 2005, foi decretado que 75% dos cargos de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, níveis 4, deve-riam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ficou res-ponsável por normatizar, acompanhar e controlar esta disposição.24

O QUE SÃO CARGOS DE NES, HISTÓRICO E DESCRIÇÕES

Os cargos de Natureza Especial do Poder Executivo (NES) foram criados durante o governo do presidenteFernando Collor.25 Quando montamos nossa amostra, esses cargos, num total de 63, estavam concentradosnos seguintes órgãos:

Advocacia Geral da União: 6 (9,5%);Banco Central: 8 (12,7%);Casa Civil da Presidência da República: 4 (6,35%);Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República: 4 (6,3%);Ministério da Defesa: 3 (4,8%);Ministério da Justiça: 3 (4,8%);Presidência da República: 6 (9,5%);Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República: 3 (4,%).Ao todo, temos aqui 37 cargos de NES, 58,7% do total existente na ocasião em que definimos nossa amostra.26


11

ser previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101, níveis 3 e 4. A indicação dos cargos deChefe de Assessoria Parlamentar, código DAS-101.4, passaria pela apreciação do presidente da República, por intermédio doChefe da Casa Civil.

No início do segundo governo (1999-2002), são feitas algumas mudanças aumentando a competência dos ministros deEstado, que passam a ser responsáveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, níveis 1 a 4.19 A Secretaria de Estadode Relações Institucionais substituiu a Casa Civil no encaminhamento dessas nomeações. A indicação dos DAS-101, níveis 3e 4, no entanto, deveria ser submetida à apreciação prévia da Presidência da República, por meio daquela Secretaria. Aquitambém as resoluções quanto às delegações estipuladas no decreto não se aplicavam aos cargos de Chefe de AssessoriaParlamentar, código DAS-101.4.

Em 2000, nova mudança: as indicações dos DAS-101, níveis 3 e 4, continuaram sendo submetidas à Presidência daRepública, mas a partir de então, por intermédio da Secretaria-Geral da Presidência da República.20

Em 2002, o Chefe da Casa Civil da Presidência da República volta a ter competência para a nomeação dos cargos deDAS da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Estado de Comunicação de Governo e do Gabinetedo Presidente da República, mediante proposta de seus titulares.21

No primeiro ano do governo Lula (2003-2006), verificam-se várias mudanças que refletem um crescente processo de cen-tralização da Casa Civil da Presidência da República na escolha dos titulares desses cargos. Foi estabelecida também a nomen-clatura padrão dos diferentes níveis hierárquicos existentes nos cargos de DAS, que ficou assim definida:22


10

19 Decreto nº 2.947, de 26 de janeiro de 1999.20 Decreto nº 3.362, de 10 de fevereiro de 2000.21 Decreto nº 4.243, de 22 de maio de 2002.22 Decreto nº 4.567 de 1º de janeiro de 2003.

23 Decreto nº 4.734, de 11 de junho de 2003.24 Decreto nº 5.497 de 21 de julho de 2005.25 Lei nº 8.028, de 12 de abril de 1990.26 Se retirarmos o Ministério da Defesa, cujos ocupantes são indicados por critérios de carreira e mérito corporativos, o percentual cai para 54%.

DAS-101.6 Secretário de órgãos finalísticos

Dirigentes de autarquias e fundações

Subsecretários de órgãos da Presidência da República

DAS-102.6 Assessor especial

Chefe de gabinete de Ministro de Estado

Diretor de Departamento

Consultor jurídico

Secretário de controle interno

Subsecretário de planejamento, orçamento e administração

DAS-102.5 Assessor especial de Ministro de Estado

DAS-101.4 Coordenador-geral

DAS-102.4 Assessor

DAS-101.3 Coordenador

DAS-102.3 Assessor técnico

DAS-101.2 Chefe de Divisão

DAS-102.2 Assistente

DAS-101.1 Chefe de seção, assistência intermediária

DAS-102.1 Assistente técnico

Quadro 2Nomenclatura dos níveis hierárquicos dos cargos de DAS-2003

DAS-101.5

Fonte: art. 4º, do decreto 4.567, de 1º de janeiro de 2003.

* Elencamos apenas as funções que apareceram com maior freqüência nos 302 questionários respondidos. No item “outros” estão incluídas as seguintesfunções: Adjunto, Assessor Especial de Controle Interno, Assessor Especial do Secretário-Executivo, Assessor-Chefe, Chefe, Chefe da Assessoria, ConselheiroEfetivo, Consultor Jurídico, Corregedor-geral, Defensor Público Geral da União, Diretor de Programa, Diretor-Executivo, Diretor-Geral, Diretor-Geral Adjunto,Procurador Regional, Procurador-Geral, Procurador-Geral Adjunto, Procurador-Geral da União, Secretário Especial, Secretário-Executivo Adjunto, Secretário-Geral, Subchefe, Subchefe-Adjunto, Subchefe-Executivo, Subprocurador, Superintendente, Superintendente-Adjunto e Vice-Presidente.

Abaixo identificamos em que áreas do Executivo nossa amostra atuava. Para tanto, reunimos os cargos de acordo comas áreas tal como descritas na nota abaixo da tabela.


13

A CONSTRUÇÃO DA AMOSTRA

C onstruímos nossa amostra a partir de uma listagem de 1.269 cargos de DAS-5 e 6 e de NES fornecida pelaSecretaria de Gestão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, em 21 de julho de 2006. Desses1.269 cargos, 1.202 estavam ocupados com distribuição por 69 órgãos, conforme informado no Anexo. Deste

total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150, mas só conseguimos entrar em contato com 1.013 deles.27

Uma vez identificados, buscamos seus e-mails e outros contatos possíveis. Em setembro de 2006, os 1.013 questioná-rios começaram a ser enviados por meio de correio eletrônico. Na maioria dos casos o questionário foi enviado mais de umavez e em muitos ainda usou-se o contato telefônico para reforçar o pedido de preenchimento. Esta fase do trabalho demoroualguns meses, pois o retorno foi lento e demandou várias tentativas. Em fevereiro de 2007 encerrou-se a consulta. Dos con-tatados, 278 responderam ao questionário, um retorno de 27,4% dos questionários enviados, percentual considerado altopelos especialistas, quando se lida com este tipo de pesquisa em um nível tão alto da elite.

Para algumas pessoas, 24 no total, conseguimos preencher o questionário por meio de seus currículos em sites oficiais ede informações na imprensa. Com isso, chegamos a uma amostra de 302.

Para termos uma idéia mais concisa sobre nossa amostra e a forma como conseguimos as informações temos o quadroabaixo:

Este montante de 302 respostas corresponde a 23,8% do total de cargos informados pela Secretaria de Gestão doMinistério de Planejamento, Orçamento e Gestão, em meados de 2006, e a 25,1% dos cargos de DAS e de NES ocupadosnessa ocasião conforme se demonstra na tabela abaixo e mais detalhadamente no Anexo I.

Nossa amostra de 302 pessoas acabou reunindo, proporcionalmente, mais ocupantes dos níveis mais altos de DAS assimcomo de NES. Reúne também várias funções, embora esteja concentrada na de diretor, conforme se pode ver abaixo. Este efei-to não esperado nas respostas aos questionários acabou produzindo um resultado positivo, ou seja, ter a radiografia do grupomais importante dentro dessa categoria de funcionários.


12

1.269 1.202 1.150 1.013 278 24 302

Quadro 3Quantitativo - Cargos e questionários

Listaoriginal

Cargosocupados

Cargosidentificados

Quest.enviados

Quest.respondidos

Quest.Preenchidos Amostra

AMOSTRA LISTA ORIGINAL

DAS-5 213 (21,3%) 1.002 (79%)

DAS-6 53 (26%) 204 (16%)

NES 36 (57,1%) 63 (5%)

Total 302 1.269

Tabela 1Quantitativo – Cargos de DAS-5, DAS-6 e NES

FUNÇÃO DAS-5 DAS-6 NES TOTAL

Diretor 115 1 10 126 41,7%

Secretário 1 25 1 27 8,9%

Assessor Especial 12 1 13 4,3%

Presidente 12 1 13 4,3%

Secretário-Executivo 1 12 13 4,3%

Secretário-Adjunto 10 1 11 3,6%

Chefe de Gabinete 9 1 10 3,3%

Subsecretário 7 3 10 3,3%

Outros* 42 10 10 62 20,5%

Total 213 70,8% 53 17,56% 36 11,6% 302 100%

Tabela 2 DAS-5, DAS-6 e NES - Distribuição por funções ocupadas

Assessor Especial do Ministro 17 17 5,6%

DAS-5 DAS-6 NES TOTAL

48 390 9 52 12 26 69 (22,8%) 468 (36,9%)

79 300 22 69 5 11 106 (35,1%) 380 (29,9%)

16 36 2 9 8 10 26 (8,6%) 55 (4,3%)

12 47 2 7 1 1 15 (5%) 55 (4,3%)

4 27 1 6 2 2 7 (2,3%) 35 (2,8%)

16 49 6 16 3 3 25 (8,3%) 68 (5,4%)

22 90 8 28 3 4 33 (10,9%) 122 (9,6%)

16 63 3 17 2 6 21 (7%) 86 (6,8%)

213 1.002 53 204 36 63 302 1.269 (100%)

abela 3 DAS-5, DAS-6 e NES – Distribuição por áreas de governo*

Presidência da República

Desenvolvimento

Econômica

Saúde

Ciência

Social

Educação, Cultura e Lazer

Justiça

Total

Listagem original Amostra Listagem

original Amostra Listagem original

Listagem original Amostra Amostra

Tabela 3 DAS-5, DAS-6 e NES – Distribuição por áreas de governo*

27 Pesquisamos os nomes e os e-mails destas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site do Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília (www.dicasdebrasilia.com.br), entre outros.

DEZ ANOS DE CARGOS DE DAS E DE NES1996-2006

Em 1996, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão passou a divulgar, por meios eletrônicos, o BoletimEstatístico de Pessoal, com dados agregados sobre o corpo de funcionários do governo com um item especialpara os cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS), o que permite analisar algumas características

desse grupo por uma década.29

O Boletim foi uma iniciativa do MARE, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, sob a gestão do entãoministro Luis Carlos Bresser Pereira. Visava a dar maior transparência aos dados sobre o funcionalismo público brasileiro, daUnião e dos estados, bem como a informar sobre valores pagos a funcionários, da ativa e aposentados, concentração porórgão dos maiores salários, qualificação dos funcionários etc. Não podemos aferir até onde as informações contidas noBoletim estão completas, dadas as inconsistências já mencionadas.

Pelo primeiro Boletim, de maio de 1996, o país tinha, em agosto de 1995, 17.227 cargos de DAS com salário variandode R$ 2.665,00 a R$ 6.339,00. Pelo Boletim de número 129, de janeiro de 2007, relativo a dezembro de 2006, último mêsdo primeiro governo Lula, verificamos a existência de 19.797 cargos DAS e 50 NES com salários variando de R$ 3.404,27 aR$ 10.327,79 (média global). Nesses Boletins, nem sempre encontramos informações sistematizadas e regulares sobre os car-gos de NES, o que dificulta uma compreensão de evolução de tendências nesse caso.

Em dezembro de 2006, o Poder Executivo possuía 73.065 cargos e funções de comissão e de gratificação, divididos em27 categorias. A maior parte está concentrada nas seguintes áreas:

a) DAS, 19.797 b) Função gratificada nas Instituições Federais de Ensino Superior, IFES, 18.610c) Função gratificada (Lei 8.216/91), 17.13730

d) Função comissionada técnica, 4.721e) Cargos de direção nas IFES, 3.562.

Os cargos de DAS e os de NES, por serem de confiança e não necessariamente de carreira, servem de objeto de estudoprivilegiado para entender parte da dinâmica da composição dos governos.

Vamos começar dando uma visão geral da trajetória desta categoria de funcionários, desde 1996, começando pela evolu-ção do seu quantitativo. Para efeitos metodológicos tomou-se como referência os meses de maio e novembro de cada ano.

QUANTITATIVOS – 1996-2006

A primeira observação é o crescimento gradativo desse tipo de cargo, em especial a partir de 2004. Como vimos, essenúmero passou de 17.227 em 1996 para 19.797 em dezembro de 2006, o que representa um aumento de cerca de 13%.Pela tabela, embora a tendência seja crescente, nota-se um decréscimo em 1998 e 1999 e outro em 2003 e 2006. Nota-setambém que, pelos dados que temos nos BEPs, os maiores percentuais de crescimento ocorreram nos anos de 2004 (8,65%)seguido pelo ano de 2000 (6,64%), exatamente os anos que se seguem aos de maiores quedas. Na média, contudo, pode-se dizer que esse crescimento tem sido gradativo e constante.31


15

* Elencamos os órgãos da administração federal nas seguintes “áreas de governo”: Presidência da República = Advocacia Geral da União; CasaCivil da Presidência da República; Controladoria-Geral da União; Fundação Alexandre de Gusmão; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência daRepública; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação; Ministério das Relações Exteriores; Núcleo deAssuntos Estratégicos da Presidência da República; Presidência da República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidência da República; Secretaria deRelações Institucionais da Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Vice-Presidência da República. Desenvolvimento =Agência de Desenvolvimento da Amazônia; Agência de Desenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes;Departamento Nacional de Obras Contra as Secas; Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia eEstatística; Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge Duprat Figueiredo, de Segurança e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileirodo Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Propriedade Industrial;Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial; Ministério da Agricultura,Pecuária e Abastecimento; Ministério da Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia; Ministériodo Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério dos Transportes; Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; Superintendência da ZonaFranca de Manaus. Econômica = Banco Central do Brasil, Comissão de Valores Mobiliários; Ministério da Fazenda; Superintendência de Seguros Privados.Saúde = Fundação Nacional de Saúde; Ministério da Saúde. Ciência = Agência Espacial Brasileira; Comissão Nacional de Energia Nuclear; ConselhoNacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Ministério da Ciência e Tecnologia. Social = Instituto Nacional do Seguro Social; Ministério daPrevidência Social; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; SecretariaEspecial de Políticas para as Mulheres. Educação, Cultura e Lazer = Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; FundaçãoJoaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas EducacionaisAnísio Teixeira; Ministério da Cultura; Ministério da Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo. Justiça = Conselho Administrativo de DefesaEconômica; Fundação Nacional do Índio; Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; Secretaria Especial dos Direitos Humanos.

Antes de nos determos nos resultados dos dados revelados pela pesquisa, vamos fornecer algumas informações sobre a

situação dos cargos de DAS e de NES no Brasil desde 1996, quando o governo passou a fornecer pela internet dados siste-

matizados sobre eles na página do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão por meio do Boletim Estatístico de

Pessoal.

Temos fortes indicações de que os dados sobre essa população total de cargos de DAS e de NES constantes no Boletim

apresentam algumas inconsistências. Sendo a única fonte oficial de que dispomos, é com ela que temos de trabalhar para

conhecer nossa população, embora algumas vezes tenhamos descompassos em relação a nossa amostra. Por exemplo, nossa

amostra reuniu informações sobre 36 ocupantes de cargos de NES e dentre eles constatou-se haver 26 com curso de espe-

cialização, mestrado ou doutorado. Pelos dados dos BEPs, contudo, quando há informação sobre escolaridade, todos são iden-

tificados apenas como graduados.

Temos dúvidas também sobre a consistência dos dados quanto ao total de cargos. Pelo Boletim de setembro de 2006,

por exemplo, o país tinha 19.645 cargos de DAS, e por outras fontes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

havia 21.197, uma diferença de 1.552.28

A confusão de números é parte ainda das estatísticas oficiais no país em todos os poderes, apesar dos esforços crescen-

tes nos últimos anos para dar mais transparências às ações públicas. Apesar disso, vamos fazer um apanhado de uma década.


14

28 Ver jornal Contato, Boletim do Servidor, n.º 50, 16 de junho de 2005. http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_contato/bol_contato_05/conta-to_50.pdf Acesso em 15 de junho de 2007.

29 O Boletim Estatístico de Pessoal está disponível no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm30 Lei que “dispõe sobre antecipação salarial a ser compensada quando da revisão geral da remuneração dos servidores públicos, corrige e reestruturatabelas de vencimentos e dá outras providências”.31 Em 18 de junho de 2007 o governo editou a Medida Provisória 377 aumentando em 626 o número de cargos de DAS.

Algumas alterações são percebidas com o início do governo Lula. O total de cargos de DAS-2, por exemplo, caiu umpouco e aumentaram nos níveis 3 e 4. Teríamos que examinar que funções passaram a ser exercidas pelos ocupantes de car-gos de DAS de níveis mais altos. Por enquanto temos apenas esta constatação.

IDADE – 1996-2006A idade desses funcionários é estável no decorrer da década aqui retratada. São pessoas na faixa de 40 a 50 anos, em

sua maioria do sexo masculino. No que toca à idade, poderíamos apontar, por exemplo, que esse grupo ficou um pouco maisjovem no governo Lula. Isso se explicaria, a nosso ver, por esses extratos superiores virem de uma nova geração formada poli-ticamente a partir dos anos 1970/1980, em contraposição aos quadros dos governos anteriores, que em sua maior parteteriam vindo de carreiras políticas iniciadas nos anos 1960, ou antes. Isso se aplicaria também ao caso dos ministros, comoveremos adiante.

DISTRIBUIÇÃO POR SEXO – 1996-2006

Uma das principais demandas da sociedade democrática é a igualdade entre os sexos e a igualdade de condições, inde-pendentemente de etnia, posição social, preferências sexuais e escolhas religiosas. No que toca às mulheres, há constâncias noperíodo, mas observam-se algumas mudanças nas curvas a partir de 2003. Seu percentual aumenta um pouco nos escalões decargos de DAS-3 e 4, mas cai no nível 1. Nos superiores há também uma pequena queda na presença de mulheres, especial-mente no nível 6. Com essas variações, mantém-se, contudo, o padrão existente em anos anteriores. Ou seja, um padrão con-servador, em que a presença de mulheres vai se tornando mais escassa na medida em que aumenta o nível do cargo.32


17

Em termos gráficos, e desdobrando por nível de DAS e por NES, temos o resultado abaixo, tomando como base os mesesde maio e novembro de cada ano.


16

Gráfico 1 DAS e NES (1996-2006) - Quantitativo

936

6.8017.206

5.661

5.339

3.561

2.265

1.464

2.887

503194

128 52 520

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06

DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6 NES

40

42

44

46

48

50

52

54

Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06

41

44

42

4544

4646

4848

52

50

5151


Gráfico 2DAS e NES (1996-2006) – Idade média

Gráfico 1 DAS e NES (1996-2006) - Quantitativo

Gráfico 2DAS e NES (1996-2006) – Idade média

Fonte: idem.

32 Em algumas carreiras, como a do Judiciário em geral e a Justiça do Trabalho, em particular, já se observa uma forte presença feminina, em torno dametade dos quadros. São carreiras moldadas em sua origem pelo recurso do concurso público o que propicia mais condições de igualdade no processo deescolha. A esse respeito ver VIANNA (1995) e GOMES, PESSANHA e MOREL (no prelo).

1996** 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

DAS-1 7.206 6.820 6.554 5.681 6.503 6.665 6.733 6.551 6.761 7.054 6.821

DAS-2 5.661 5.943 5.678 5.313 5.442 5.615 5.703 4.658 5.213 5.480 5.366

DAS-3 2.265 2.472 2.490 2.690 2.826 2.828 2.954 3.055 3.420 3.509 3.588

DAS-4 1.464 1.682 1.716 1.810 1.866 2.073 2.158 2.341 2.651 2.785 2.886

DAS-5 503 558 607 666 606 662 672 772 852 911 943

DAS-6 128 132 138 146 146 152 154 182 186 186 193

NES 51 53 60 37 39 76 50 53 50 50

Total 17.227 17.607 17.183 16.306 17.389 17.995 18.374 17.559 19.083 19.925 19.797

Tabela 4Quantitativo de todos os níveis DAS e NES (1996-2006) *

* Fonte: BEPs nº 08 e 129.** Dados desta coluna referem-se à posição em agosto de 1995. Em relação aos demais anos, o quantitativo corresponde ao total vigente no mês dedezembro.

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal, nº 14, 20, 26, 32, 38, 44, 50, 56, 62, 68, 74, 80, 86, 92, 98, 104, 110, 116, 122 e 128.

1. Servidor efetivo + requisitado – significa tratar-se de um funcionário de carreira oriundo do próprio órgão federal emque o ocupante do cargo de DAS e de NES serve ou que é requisitado em outro órgão dessa mesma esfera de governo, ouseja, o governo federal. Neste tipo de vínculo, nota-se um ligeiro aumento de recrutamento nos níveis 4 a 6 no governo Lulae um declínio nos níveis mais baixos.

2. Servidor requisitado de outros órgãos e esferas – são funcionários públicos dos níveis estadual e municipal, requisita-dos para ocupar os cargos de DAS e de NES no plano federal. Este recurso tem tendido também a aumentar no governo Lulapara os níveis mais altos.

3. Não servidores – são os ocupantes de cargos de DAS e de NES que vêm do setor privado, o que também tem aumen-tado no atual governo em todos os níveis.

4. Aposentados – categoria auto-explicativa na qual se observa uma ligeira alteração no governo Lula. Ou seja, o totalde ocupantes dos cargos de DAS-5 e 6 e de NES com este tipo de vínculo vem caindo, sendo compensado pelo aumento dequadros provenientes das demais categorias acima.

Em suma, durante o governo Lula nota-se uma pequena tendência no sentido de aumentar o número de cargos de DASe de NES recrutados entre não servidores. Observa-se também uma diminuição do número de aposentados em quase todosos níveis. Enquanto caem os aposentados, uma curva que se manteve crescente foi a do recrutamento em outros órgãos eesferas do governo, ou seja, pessoas recrutadas das administrações estadual ou municipal, em especial, para os níveis maisaltos de DAS.34

Vamos descrever esses casos mais detalhadamente.

De 2003 até 2004, há, pelos dados dos BEPs, uma queda no recrutamento entre servidores públicos federais, tendênciaque começa a ser ligeiramente revertida em 2005. Essa queda deve ser examinada à luz do Decreto n.º 5.497 de 21 de julhodesse ano, que estabeleceu que 75% dos cargos em comissão de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos em comissão de DAS-4 devem ser ocupados exclusivamente por servidores de carreira.


19

REMUNERAÇÃO – 1996-2006

Quanto à remuneração, as mudanças são as mais significativas no primeiro governo Lula, especialmente para os níveismais altos. Em alguns casos os aumentos chegaram a cerca de 50%.33

VÍNCULO PROFISSIONAL – 1998-2006

A origem funcional e a trajetória profissional desses quadros têm sido um tema discutido em diferentes governos. Umdos pontos mais reclamados pela oposição ao longo da história do país é o fato de cargos de confiança poderem servir demoeda política, e por isso, deixarem de ser preenchidos por funcionários de carreira ou pelo critério de mérito.

Por lei, os cargos de DAS e NES podem ser preenchidos por servidores públicos e por pessoas oriundas da iniciativa pri-vada. Dentro do serviço público, contudo, a origem dos funcionários pode ser distinta. A terminologia que usamos é a mesmados BEPs e congrega quatro categorias:


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30

40

50

60

70

80

Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06

DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6

Gráfico 5DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: servidor efetivo + requisitado (%)80

Gráfico 5DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: servidor efetivo + requisitado (%)

34 Em princípio isto se explicaria pelo fato de o PT ter mais quadros com experiência nas esferas de governo local.

Fonte: idem.

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06


Gráfico 3DAS e NES (1996-2006) - Participação do sexo feminino (%)

Gráfico 3DAS e NES (1996-2006) - Participação do sexo feminino (%)

Fonte: idem.

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06


Gráfico 4DAS e NES (1996-2006) - Remuneração média (R$)

Gráfico 4DAS e NES (1996-2006) - Remuneração média (R$)

Fonte: idem.

33 Um aumento nesses valores salariais foi efetuado pela Medida Provisória n. 375 de 15 de junho de 2007. Segundo dados da imprensa, por ela sãoprevistas aumentos de 30% a 140%.

ESCOLARIDADE – 1996-2006

A escolaridade é um aspecto sobre o qual pretendemos nos deter não só para medir o nível de formação acadêmica dessaelite, mas também para detectar quais são suas áreas de formação e sua origem institucional. Pelos dados dos BEPs, pode-mos apenas medir os níveis de escolaridade. Ou seja, não há ali dados sobre a área de formação nem sua distribuição pelosórgãos do Executivo.

Neste caso não se pode mostrar tendências marcantes de governo para governo, mas, a serem verdadeiros os dados dosBEPs, é visível um ligeiro aumento no governo Lula de portadores de títulos do 2º grau entre os ocupantes de cargos de DAS-5 e 6 e dos que possuem apenas 1º grau entre os de DAS-1. Esses dados, contudo, quando confrontados com os de nossaamostra, não parecem consistentes.

De uma forma geral, seguindo os dados dos BEPs, poderíamos dizer que, em contraposição à remuneração que aumen-ta, a escolaridade teria diminuído, em particular, nos níveis de 1 a 4. O aumento na remuneração não teria refletido umaumento na qualificação formal dos ocupantes dos cargos de confiança. Vejamos esses dados com mais detalhes.


21

A partir do governo Lula, em 2003, nota-se que há um crescente recrutamento de quadros de ocupantes dos cargos deDAS nos níveis estadual e municipal de governo.

No gráfico abaixo, vemos uma alta no recrutamento de não servidores, tendência que também começa a ser ligeiramen-te revertida em 2005, em especial nos cargos de DAS-6.

O decréscimo de envolvimento de aposentados nos cargos de DAS é uma das tendências mais marcantes dos dados com-pilados a partir dos BEPs.


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2468

1012141618

Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06


Gráfico 8DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: aposentado (%)

Fonte: idem.

0123456789

10

Nov96

Mai97

Nov97

Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06


Gráfico 9DAS (1996-2006) - Nível escolar: 1º grau

Mai01

Fonte: idem.

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Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06


Gráfico 7DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: não servidor (%)

Fonte: idem.

0

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10

15

20

25

Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06


Gráfico 6DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: requisitado de outro órgão ou esfera (%)

Fonte: idem.

O número de portadores dos títulos de especialização mantém-se estável com deslocamentos dentro dos níveis de DAS.Na pós-graduação, abaixo, nota-se uma curva decrescente, cuja veracidade não podemos realmente atestar, em função dasinconsistências assinaladas.

Temos, no entanto, razões para temer que esses dados não estejam corretos, pois, a julgar por nossa amostra, as dispa-ridades a esse respeito são grandes. Nela, o percentual de portadores de títulos de especialização é de 32,9% (99 casos emque essa titulação é a máxima) e de pós-graduação (mestrado e doutorado) chega a 147 casos, isto é, 48,8% do total daamostra.

Como resultado de uma década de estatísticas dos BEPs temos um quadro que cresce a cada ano, está melhor remune-rado mas não se teria tornado mais qualificado em termos de escolaridade. Veremos agora como esses indicadores se com-portam em relação à nossa amostra.


23

No gráfico acima verifica-se uma tendência de queda em quadros com apenas formação de primeiro grau, com exceçãodos casos de DAS-1, mas pelo gráfico abaixo haveria um aumento de portadores do diploma de segundo grau nos cargos deDAS-5 e 6.

Quanto à escolaridade, em nível de terceiro grau, o padrão parece estável desde 2000, com uma pequena queda dessatitulação no caso dos DAS-1.

Na especialização, mestrado e doutorado, descritos nos próximos gráficos, vê-se certa estabilidade que, a serem verda-deiros os dados dos BEPs, indicaria uma preocupação: enquanto o país está mais educado e produz mais mestres e doutoresa cada ano, no que toca às pessoas ocupantes dos cargos de DAS, essa percentagem continuaria pequena com uma tendên-cia ligeiramente decrescente nos últimos anos. Os dados de nossa amostra não confirmam esta tendência e mostram tratar-se de um grupo bastante educado para os padrões brasileiros.


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0

1

2

3

4

5

6

7

Nov96

Mai97

Nov97

Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

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Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06


Gráfico 12DAS (1996-2006) - Nível escolar: Especialização (%)

Fonte: idem.

0

2

4

6

8

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Nov96

Mai97

Nov97

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Nov98

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Nov99

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Nov01

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Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

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Nov05

Mai06


Gráfico 13DAS (1996-2006) - Nível escolar: Pós-graduação (%) *

Fonte: idem.

* Pós-graduação corresponde ao mestrado, doutorado e livre docência.

0

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Nov96

Mai97

Nov97

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Nov98

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Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

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Nov02

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Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06


Gráfico 10DAS (1996-2006) - Nível escolar: 2º grau (%)

Fonte: idem.

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Nov96

Mai97

Nov97

Mai98

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Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06




Fonte: idem.

TIPO DE VÍNCULO - AMOSTRA

Sobre o tipo de vínculo profissional desse grupo, vê-se que nossa amostra é heterogênea: 158 casos são efetivos doórgão em que atuam ou são servidores no âmbito federal, o que representa 53% dos 298 casos informados; 37 (12,4%) pro-vêm de outra esfera de governo e 85 (28,5%) foram recrutados na iniciativa privada. Apenas 18, ou seja, 6%, são aposenta-dos. Quando se isola a amostra por nível de DAS, vemos que o padrão do DAS-6 não é, percentualmente, congruente com asinformações sobre “tipo de vínculo” que constam nos BEPs. Ou seja, no caso dos ocupantes dos cargos de DAS-6, há menosnão servidores e mais servidores efetivos do que o que consta nos Boletins. Quanto aos DAS-5, os percentuais não são simi-lares, mas mantém-se um padrão presente nos BEPs com o seguinte ordenamento: um maior número de servidores efetivose requisitados na esfera federal, seguido por não servidores, depois por servidores requisitados em outros órgãos e esferas, e,finalmente, por aposentados.

Em termos gráficos, essa distribuição está descrita abaixo.

ESCOLARIDADE – AMOSTRA

Os dados de escolaridade de nossa amostra são os que mais destoam, como mencionamos, daqueles fornecidos pelosBEPs. Pelos nossos dados, temos um grupo de pessoas com alto nível de escolaridade.

Cerca de 49% têm pós-graduação stricto sensu (mestrado, doutorado e pós-doutorado). Se incluirmos a especialização,chegamos a 81,7%, isto é, 246 pessoas com nível acima do terceiro grau, um quadro bem diferente daquele que vimos acimaa partir dos dados dos BEPs.


25

UM PERFIL DA AMOSTRA

Os gráficos seguintes mostram um perfil mais acabado e mais detalhado desse corpo de funcionários e nos permitemconhecer de perto essa elite em seus vários contornos políticos e sociais.35

DISTRIBUIÇÃO POR SEXO – AMOSTRA

Começando pela distribuição por sexo, confirma-se a tendência geral de que quanto mais elevado o nível, menor é a pre-sença feminina.

IDADE – AMOSTRA

Quanto à idade, assim como nos dados dos BEPs, temos aqui um grupo situado basicamente entre 40 e 50 anos de idade,com pouca variação entre homens e mulheres.


24

11426 18

249

4

5517

13

161 1

0

10

20

30

40

50

60

Serv efet.+ req.(fed) Serv. req. de outrosórg./esf.

Não servidor Aposentado

DAS-5 DAS-6 NES

Gráfico 16DAS 5, 6 e NES - Tipo de vínculo (%)*

26.8

73.2

22.6

77.4

13.9

86.1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

DAS-5 DAS-6 NES

Feminino Masculino

Gráfico 14DAS 5, 6 e NES - Distribuição por sexo (%)

Distribuição correspondente à amostra de 302 entrevistados, sendo 213 DAS-5, 53 DAS-6 e 36 NES.

47

494950

48

51

44

45

46

47

48

49

50

51

52

DAS 5 DAS 6 NES

Feminino Masculino

Gráfico 15 DAS-5, 6 e NES - Média de idade por sexo

Dados correspondentes à amostra de 302 questionários, sendo 74 mulheres e 228 homens.

35 Os valores totais apresentados nos gráficos e tabelas desta pesquisa irão variar de acordo com o total de respostas obtidas em cada questionário.

Até o ensino médio 5 (1,7%)

Ensino superior 50 (16,6%)

Especialização 99 (32,9%)

Pós-graduação 147 (48,8%)

Total 301 (100%)*

Tabela 5 Escolaridade da amostra – titulação máxima

* Houve um ocupante de cargo de NES que não informou o nível de escolaridade.

Dados referentes à amostra de 213 DAS-5, 53 DAS-6 e 36 NES.* Os valores acima das barras correspondem ao número absoluto de DAS-5, 6 e NES que mantêm cada um dos tipos de vínculo mencionados.

ÁREAS DE FORMAÇÃO ACADÊMICA - AMOSTRA

Os próximos dados são exclusivos da pesquisa amostral efetuada e por enquanto não podemos compará-los com situa-ções anteriores, nem com os problemáticos dados dos BEPs. Nota-se, no que toca à graduação, que apenas cinco profissõesocupam, cada uma, mais de 5% dos cargos: economia, direito, administração, medicina e ciências sociais. Isso significa quetemos um setor bastante plural em termos de áreas de conhecimento.


27

Na pós-graduação stricto sensu temos a seguinte distribuição, levando em conta a titulação máxima: 77 (25,6%) fize-ram até o mestrado, 62 (20,6%) têm doutorado e 8 (2,7%), além do doutorado, têm pós-doutorado.

Em termos gráficos, esta é a visualização:

Nas tabelas abaixo, vemos com mais detalhes o nível de formação em especialização e pós-graduação de nossa amos-tra. Verifica-se uma concentração de pessoas com mais de uma diplomação acima do terceiro grau, o que é revelador do níveleducacional deste grupo. A tabela a seguir, além de mostrar a quantidade de cursos feitos pelo conjunto de pessoas da amos-tra e por cada uma delas, também indica o total de cursos informados (economia, administração etc.), bem como o volumede instituições onde esses cursos foram realizados. Números bastante expressivos que refletem densidade na educação for-mal desse grupo e na rede institucional de ensino no país.

A seguir, examinaremos aspectos da área de formação acadêmica do grupo, as áreas de concentração do conhecimento.


26

Até o ensino médio 5 301 301

Curso superior 50 293 286 288

Especialização 99 166 156 155

Mestrado 77 138 131 131

Doutorado +Pós-Doutorado

Nº de pessoasque fizeramcada curso

Total de cursosinformados em

cada nível

Total de instituiçõesinformadas em

cada nível

70 70 66 70

Tabela 6 Detalhamento da escolaridade da amostra

Nível máximode escolaridade

0 5 10 15 20

Outros

Educação Física

Pedagogia

Engenharia Mecânica

Psicologia

Jornalismo

Engenharia Florestal

Engenharia Química

Filosofia

Letras

Serviço Social

Agronomia

Comunicação Social

Engenharia e Arquitetura

História

Engenharia Agronômica

Contabilidade

Engenharia Civil

Engenharia Elétrica / Eletrônica

Ciências Sociais

Medicina

Administração

Direito

Economia

Gráfico 18DAS 5, 6 e NES - Áreas dos cursos da 1ª graduação (%)

102

75

33

3

30

13

8

2

9

11

15

0 10 20 30 40 50 60

Até o ensino médio

Ensino superior

Especialização

Pós-graduação *

DAS-5 DAS-6 NES

Gráfico 17DAS 5, 6 e NES - Escolaridade (%)

Dados organizados a partir de 286 respostas do total da amostra.

Dados referentes a 99,7% (301 casos) da amostra, sendo 213 DAS-5, 53 DAS-6 e 35 NES.* Pós-graduação corresponde ao curso de mestrado, doutorado e pós-doutorado.

Na especialização nota-se, abaixo, um dado importante no que toca às instituições onde os ocupantes dos cargos de DASe NES se titularam. Depois da Fundação Getúlio Vargas (FGV), com cerca de 10%, vêm as instituições estrangeiras. “Outros”soma quase 40% indicando que o país dispõe de uma vasta malha de rede de ensino neste nível de ensino. Um detalhe éque ciências sociais, tão presente na graduação e na pós stricto sensu, não aparece como área de especialização. Este talvezseja um nível de ensino com características mais técnicas e operacionais, sem ênfase em formação básica.


29

Outra preocupação foi detalhar em que instituições as pessoas se formaram, de quais escolas sai a elite administrativado país. Também nesse caso nota-se um quadro bastante diversificado com algum destaque para instituições de excelênciaem várias áreas de ensino na graduação e na pós-graduação, como a USP e as universidades católicas, cada uma delas comcerca de 10%. Os outros 80% estão distribuídos por uma variada gama de instituições.

Dessas 301 pessoas, 166, 55,1 %, independentemente de outras titulações, fizeram algum curso de especialização, e das99 que têm a especialização como nível alto de escolaridade, 34 fizeram mais de um curso desse tipo.

Abaixo consideramos apenas a primeira especialização para aferir em que áreas estudaram e qual a instituição. Nestecaso, as áreas econômica, de gestão, direito e saúde são as presentes. A pluralidade de cursos também é imensa, indicandoque o governo dispõe de saberes diversificados.


28

0 5 10 15 20

Outros

Marketing

Tecnologia da Informação

Contabilidade

Recursos Humanos

Comércio Exterior

Administração Pública

Meio Ambiente / Saneamento

Educação

Gestão de Sistemas


Medicina

Agronomia

Finanças e Atuária

Gestão de Políticas Públicas

Economia

Saúde Pública / Ciências da Saúde

Administração

Direito

Planejamento e Gestão

Gráfico 20DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de especialização (%) *

0

5

10

15

20

25

30

DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)

Gráfico 19DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)

* Dados organizados a partir de 156 respostas do total da amostra, que corresponde ao total de cursos deste nível informados pelas pessoas que, indepen-dentemente da escolaridade máxima, fizeram uma especialização. Sendo assim, das 166 pessoas que realizaram uma especialização, apenas 156 nos indi-caram o curso.


31

Vemos abaixo que, quanto às instituições onde nossa amostra obteve sua titulação de mestrado, as instituições estran-geiras ocupam a segunda posição, sendo a USP novamente a líder. É importante lembrar que esses dados precisam ser rela-tivizados, pois não estamos medindo o tamanho das universidades nem o número de alunos que formam. Comparativamenteao total de formados e ao tamanho da fatia que cada instituição tem no mercado de pós-graduação, é possível que outrasinstituições estejam melhor representadas do que as que lideram as posições neste gráfico. De qualquer forma, temos aquievidências da visibilidade de algumas instituições acadêmicas de excelência entre os quadros do governo.

Quando olhamos o nível doutorado, três áreas se destacam: economia, ciências sociais e saúde. Se é sabido que os eco-nomistas são os profissionais que mais têm se destacado em funções governamentais nas últimas décadas, uma novidadeaqui constatada é a emergências das ciências sociais como área de formação que fornece quadros para o governo. Claro queestamos falando de uma fatia de 70 pessoas, 23,2% dos ocupantes de cargos de DAS e de NES de nossa amostra que fize-ram doutorado e pós-doutorado, mas de toda forma é uma evidência que ajuda a pensar as interfaces das profissões com aadministração pública.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Gráfico 23DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do 1º mestrado (%)

0 5 10 15 20 25

Outros

Medicina

Filosofia


Geociências


História

Direito

Educação


Sociologia + Ciência Política

Economia

DAS 5, 6 e NES Áreas do curso de doutorado (%)

Gráfico 24DAS 5, 6 e NES - Áreas do curso de doutorado (%) *

* Dados organizados a partir de 66 respostas do total da amostra, que corresponde ao total de cursos deste nível informados pelas pessoas que, indepen-dentemente da escolaridade máxima, fizeram doutorado. Ou seja, das 70 pessoas que realizaram doutorado, apenas 66 nos indicaram o curso.


30

0 5 10 15 20 25

Outros

Relações Internacionais

Educação

Administração

Psicologia

Comunicação Social

Meio Ambiente / Saneamento

Engenharia de Produção


Arquitetura e Urbanismo


Medicina

Agronomia

Direito

Antropologia + Sociologia + Ciência Política

Economia

Gráfico 22DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de mestrado (%) *

* Dados organizados a partir de 131 respostas do total da amostra, que corresponde ao total de cursos deste nível informados pelas pessoas que, indepen-dentemente da escolaridade máxima, fizeram um mestrado. Sendo assim, das 138 pessoas que realizaram um mestrado, apenas 131 nos indicaram o curso.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Gráfico 21DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%) Gráfico 21DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%)

Na pós-graduação stricto sensu, diferindo mais uma vez dos indicadores dos BEPs, temos dados bem mais altos, ou seja,138 pessoas, 45,7% de nossa amostra têm um curso de mestrado, e 13 pessoas, 4,3%, mais de um. Neste caso, as áreas deconhecimento refletem a rede formal das pós-graduações stricto-sensu do país. Economia lidera com mais de 20%, seguidapor ciências sociais, com mais de 10%, e direito. Embora aqui a pluralidade seja grande, há uma maior concentração e o campo“outros” fica em torno de 20%. Isso demonstra que as áreas de conhecimento em nível de mestrado e de doutorado são maisconcentradas.

Gráfico 22DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de mestrado (%) *

C E N T R O D E P E S Q U I S A E D O C U M E N T A Ç Ã O D E H I S T Ó R I A C O N T E M P O R Â N E A D O B R A S I L G O V E R N O L U L A : C O N T O R N O S S O C I A I S E P O L Í T I C O S D A E L I T E D O P O D E R

32 33

TRAJETÓRIA PROFISSIONAL – AMOSTRA

As duas tabelas seguintes dizem respeito à trajetória dessa elite em cargos anteriores similares, ou seja, em funções deDAS ou NES. Essa é uma forma de aferir o nível de profissionalização e as relações do serviço público com os cargos de con-fiança. O banco de dados permite saber, dentro da amostra, que cargos são preenchidos por pessoas com uma trajetória maislonga nesta esfera de atuação. Ao todo, 112 ocupantes de DAS-5, 21 de DAS-6 e 16 de NES, um total de 149 pessoas, pra-ticamente metade da amostra, passaram por experiências de trabalho similares.

Pelo gráfico acima, vê-se que 112, ou cerca de 52% dos cargos de DAS-5, são ocupados por pessoas que já passaram poralgum tipo de cargo de DAS ou de NES. Pelo gráfico abaixo, vemos que a maior parte delas ocupou antes cargos de DAS-4.

Uma hipótese corrente na literatura e até mesmo na imprensa é a de que a área econômica reúne as equipes mais profis-sionalizadas e menos politizadas.36 Os dados de nossa amostra, cruzados por área de atuação, instituição, filiação, pertencimen-to a movimentos sociais e carreiras, atestam, em princípio, esta hipótese. Vamos nos deter em alguns aspectos a esse respeito.

Abaixo demonstramos onde os 149 ocupantes de cargos de DAS de nossa amostra, com experiência anterior na admi-nistração pública, estavam localizados quando responderam ao questionário.

DAS-5: 112 sim e 99 não; DAS-6: 21 sim e 32 não; NES: 16 sim e 20 não.

0

20

40

60

80

100

120

DAS-5 DAS-6 NES

Sim

Não

Gráfico 26Ocupação anterior de cargos DAS e NES

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES

DAS-5 DAS-6 NES

Gráfico 27DAS ou NES ocupados anteriormente

36 Ver LOUREIRO e ABRÚCIO (1998 a, b e c) e (1999).

Mais uma vez indagamos onde essas pessoas obtiveram sua titulação, no caso o título de doutor. Embora estejamosfalando de um grupo com cerca de 50 anos de idade, ou seja, uma geração que já podia fazer pós-graduação no Brasil, poisas escolas desse nível de ensino já haviam começado a se espalhar pelo país, vemos que mais de um quarto formou-se noexterior. Depois vêm os formados na USP e na Unicamp. No topo da educação, neste nível de escolaridade, as duas institui-ções do estado de São Paulo destacam-se na nossa amostra.

A tabela a seguir mostra em que áreas do governo estão concentrados os mestres e os doutores ouvidos na amostra.Verifica-se que em termos proporcionais estão mais presentes na área de desenvolvimento.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Inst. estrangeiras USP UNICAMP UNB UFRJ Outros

Gráfico 25DAS 5, 6 e NES - Instituições do curso de doutorado (%)

* Para a definição de cada uma dessas áreas, ver tabela 3.

Presidência da República 13 6 19 (12,9%) 4,1%

Desenvolvimento 33 20 53 (36,1%) 13,9%

Econômica 3 8 11 (7,5%) 20%

Saúde 8 7 15 (10,2%) 27,3%

Ciência 5 5 (3,4%) 14,3%

Social 8 5 13 (8,8%) 19,1%

Educação, Cultura e Lazer 7 11 18 (12,2%) 26,5%

Justiça 5 8 13 (8,8%) 15,1%

Total 77 70 147 11,6%

% de mestres e doutoresem relação à lista original

por área de governo

Tabela 7Distribuição de mestres e doutores da amostra por áreas de governo*

Mestres Doutores Total


34 35

ETNIA – AMOSTRA

No que tange às etnias, a situação é similar à de muitas outras no governo: uma predominância quase absoluta de brancos.Importante notar que, mesmo em áreas cujo ingresso é regido pelo princípio do concurso, esta clivagem, embora tenda a diminuir,ainda é gritante. No caso dos juízes do Trabalho, de uma amostra de 514, apenas 1,2% se declararam negros e 10,8% pardos.37

ESCOLARIDADE DOS PAIS - AMOSTRA

A ascensão social é dos temas mais importantes na sociologia brasileira. Tentou-se saber algo a respeito de nossa amos-tra e para isso o indicador utilizado foi o da educação do pai e da mãe. Os gráficos abaixo denotam que a elite de nossaamostra expressa ascensão social em relação ao pai, mas que 40,4% dela têm pai com nível superior e com pós-graduação,enquanto as mães com esse nível educacional representam 26,5%. Praticamente apenas 10% dela têm pais com apenas nívelfundamental. Se comparada a outras categorias sociais, a ascensão social não é, a princípio, tão expressiva. Em análises pos-teriores examinaremos com mais rigor este aspecto.38

1.99.0

1.0 0.51.9

13.5

84.6

2.98.8

87.6 88.2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Preto Pardo Branco Amarelo Índio

DAS-5 DAS-6 NES

Gráfico 28DAS 5, 6 e NES - Distribuição por cor (%)

100

Obtivemos informações de 296 pessoas, sendo que 210 DAS-5, 52 DAS-6 e 34 NES. Classificação utilizada pelo IBGE.

37 Ver GOMES, PESSANHA e MOREL (prelo).38 A ascensão social deste grupo deve ser examinada à luz dos estudos que abordam este mesmo tópico em relação a outros setores da elite. No casodos juízes do Trabalho, podemos nos beneficiar de pesquisas recentes. Ver a esse respeito, GOMES, PESSANHA e MOREL (no prelo). Um livro clássico eimportante nesta área cujos autores têm outras importantes contribuições sobre o tema, é HASENBALG, LIMA e SILVA (1999).

Se tomamos as colunas de DAS-5 e 6, vemos que o maior percentual de pessoas com experiência anterior nesse tipo decargo (DAS) são os que estão na área econômica, respectivamente 22,78% e 22,22%. Na última coluna, temos o total depessoas da amostra que exerceram anteriormente cargos de DAS e quanto representam em relação à lista original, o total denossa população. A área econômica é a que traz mais casos com experiência anterior, 27,27% .

Ainda sobre experiência anterior, é importante lembrar que algumas áreas estão mais sujeitas a critérios mais rígidos de car-reira, tais como a de Justiça, com órgãos como Advocacia Geral da União, Controladoria Geral da União, e a área militar, com oMinistério da Defesa.

DISTRIBUIÇÃO REGIONAL - AMOSTRA

Averiguou-se também o estado de origem dos quadros de DAS de nossa amostra e agregou-se por região.

Pelos dados do IBGE, o Sul representa 14,7% da população brasileira, o Sudeste 42,6%, o Centro-Oeste 7%, o Nordeste27,7% e o Norte 8%. Nota-se, portanto, uma sub-representação do Norte e Nordeste. A sobre-representação das demaisregiões, especialmente a do Sudeste, deve ser investigada. Tudo leva a crer que seja uma constante dado o poder econômicoe político da região. Teremos condições de mostrar, em relatórios posteriores se, pelos dados de nossa amostra, essa é a regiãocujos ocupantes de cargos de DAS e NES são mais filiados ao PT, mais escolarizados, de maior experiência profissional.

De modo geral, quando olhamos os ministérios da Nova República também observamos uma concentração acentuadade ministros dessa região.

* Equivale aos ocupantes de cargos DAS e NES dos quais foi possível identificar a região onde residiam antes de assumir o cargo.

Sul Sudeste Centro-oeste Nordeste Norte Total

49

(17,1%)163

(56,8%)31

(10,8%)32

(11,1%)12

(4,2%)

Quadro 4 Distribuição dos cargos DAS e NES por região

287 *

Presidência da República 32 (8,21%) 3 (5,77%) 6 (23,08%) 41 (8,76%)

Desenvolvimento 38 (12,67%) 9 (13,04%) 2 (18,18%) 49 (12,89%)

Econômica 10 (27,78%) 2 (22,22%) 3 (30%) 15 (27,27%)

Saúde 6 (12,77%) 1 (14,29%) 1 (100%) 8 (14,55%)

Ciência 1 (3,7%) 1 (16,67%) 2 (5,71%)

Social 9 (18,37) 2 (12,5%) 2 (66,67%) 13 (19,12%)

Educação, cultura e lazer 13 (14,44%) 3 (10,71%) 1 (25%) 17 (13,93%)

Justiça 3 (4,76%) 1 (16,67%) 4 (4,65%)

Total 112 (11,18%) 21 (10,29%) 16 (25,4%) 149 (11,74%)

Total da mostra eseu % em relação

à lista original

Áreas de governo DAS-5 DAS-6 NES

Tabela 8Distribuição por área de governo dos DAS-5, 6 e NES com experiência anterior em cargos DAS


37


36

FILIAÇÃO PARTIDÁRIA - AMOSTRA

Um dos temas mais recorrentes na imprensa e nas críticas feitas ao governo Lula está centrado na questão sindical.Argumenta-se que a base sindicalista do governo está se espalhando na administração pública e nas estatais. Desde o inícioda pesquisa estamos selecionando matérias desse tipo cujo conteúdo analisaremos no decorrer do projeto. A maior partedelas insiste no aspecto protetor do governo em relação a aliados e filiados ao PT. Denuncia-se, em síntese, que o governoLula está sendo capturado por petistas e sindicalistas e está cooptando o movimento social, em especial aquele vinculado àreforma agrária.

Resolvemos, por isso, aferir o grau de envolvimento das pessoas de nossa amostra com associações profissionais, movi-mentos sociais e partidos. Não temos ainda como comparar esses dados com os de governos anteriores. De toda forma, pode-mos comparar esse engajamento com o da população brasileira e com a dos ministros de outros governos. Evidentemente,nada disso permite conclusões retumbantes, apenas aferir que, de fato, a tese que insiste num forte vínculo sindical, social epartidário está correta.

Constatar isso não significa falar em melhor ou pior qualidade do governo, mas é um indicador importante para saber-mos como os governos se organizam e pensam estrategicamente o seu futuro. Desde Edmund Burke, passando pelos elitis-tas, tem havido uma forte corrente na literatura que atenta para o perigo de as massas chegarem aos cargos de mando. Deoutra parte, os vínculos classistas também têm sido nomeados como o mais importante trunfo para um governo democráti-co, tese que o socialismo abraçou e que ainda tem vigor no Brasil. Está claro que estamos lidando com uma questão clássi-ca na ciência política que separa, para fins analíticos, o “quem governa” do para “quem governa” e do “como governa”. Istoé, trata-se da questão de saber se a origem social ou se as instituições são mais importantes para o bom governo, ou seambas. A agenda de questões é imensa a esse respeito. Vamos ver sucintamente o que nossos dados dizem sobre seu envol-vimento com a sociedade organizada e com a política.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Fund. incomp.

Fund. comp.

Até o ensino médio

Superior incomp.

Superior comp.

Especialização

Mestrado

Livre-docência

Doutorado

Pós-doutorado

DAS-5 DAS-6 NES

Gráfico 30DAS-5, 6 e NES - Escolaridade da mãe (%)

Em termos gráficos, temos as representações abaixo que evidenciam com mais clareza que nossa amostra, em sua maiorparte, tem pai com nível médio ou superior. Em relação à mãe a escolaridade é menor, mas é, no entanto, elevada no casodos ocupantes dos cargos de NES.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Fund. incomp.

Fund. comp.

Até ensino médio

Superior incomp.

Superior comp.

Especialização

Mestrado

Livre-docência

Doutorado

Pós-doutorado

Carreira militar

DAS-5 DAS-6 NES

Gráfico 29DAS-5, 6 e NES - Escolaridade do pai (%)

Pai Mãe

Fundamental incompleto 51 54

Fundamental completo 30 34

Até ensino médio 60 98

Superior incompleto 11 11

Superior completo 82 56

Especialização 19 11

Mestrado 8 7

Livre-docência 2 1

Doutorado 9 4

Pós-doutorado 2 1

Carreira militar 3

Total de respostas 277 277

Tabela 9Nível de escolaridade dos pais


38 39

Procuramos saber também qual o vínculo empregatício dos funcionários de nossa amostra que são filiados ao PT e aos

outros partidos. Observa-se que a maior parte dos filiados vem do serviço público estadual ou municipal e dos não servidores.

Este dado é importante quando se pensa no caráter partidário do governo, o que o levaria a prestigiar filiados não vinculados ao

serviço público federal bem como não servidores. Os filiados são, em sua maior parte, outsiders da esfera pública federal.

Os dados quantitativos que temos não fornecem indicações para explicar a pouca associação entre filiados ao PT e o ser-

viço público federal. Intuitivamente, poderíamos supor que a convocação de filiados passaria mais pela lógica partidária do

que pela experiência profissional. Essa é uma suposição que por enquanto carece de fôlego e que os dados qualitativos que

iremos colher ajudarão a esclarecer.

Vejamos a tabela:

2.6

86.9

11

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Filiados Não filiados Sem declaração

Gráfico 31Filiação partidária entre a população com mais de 18 anos de idade nas regiõesmetropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo e Porto Alegre (%) *

* Considerou-se a população de 25.243.433 correspondente à população com 18 anos de idade ou mais das referidas regiões metropolitanas.

* Dos 60 filiados ao PT um não informou seu tipo de vínculo.** A diferença em relação ao total da amostra (302) equivale aos entrevistados que não responderam a questão sobre o “tipo de vínculo com a União”.

Filiados ao PT 12 (7,6%) 16 (43,2%) 31 (36,5%) 59* (19,8%)

Filiados a outros partidos 6 (3,8%) 1 (2,7%) 7 (8,2%) 1 (5,5%) 15 (5%)

Sem filiação partidária 140 (88,6%) 20 (54%) 47 (55,3%) 17 (94,5%) 223 (74,8%)

Total 158 37 85 18 298 **

Servidor efetivo+ requisitado

Servidor requisitadode outro órgão

e/ou esferaNão servidor Aposentado Total

Tabela 12iliação partidária por tipo de vínculo com a União

Tabela 12Filiação partidária por tipo de vínculo com a União

As tabelas abaixo mostram o nível de filiação partidária de nossa amostra. Um quarto dela (75 pessoas), tem filiação par-

tidária e a maioria (60 pessoas) é filiada ao PT. Apenas 15 são filiados a outros partidos.

Os dados abaixo evidenciam também a filiação ao PT por nível de DAS e por NES. Dos cerca de 20% de nossa amostra

filiados ao PT, observa-se um percentual maior entre os DAS-6 (39,6% de filiados), seguido pelos NES (22,2%). Ou seja, maior

o escalão, maior o percentual filiado ao PT.

A seguir, mostramos a que outros partidos se filiaram as 15 pessoas que não são filiadas ao PT. Fica claro que ocupan-

tes de cargos de DAS-5, DAS-6 e NES de nossa amostra com filiação partidária, ou estão filiados ao PT ou aos “partidos da

base”, com exceção de três deles, vinculados ao Partido da Social Democracia Brasileiro (PSDB).39

Importante lembrar que estas taxas de filiação observadas em nossa amostra são bastante elevadas se consideramos os

dados do IBGE sobre filiação partidária da população brasileira, ou seja, 2,6%. Não temos ainda como aferir essa situação

em outros governos, mas de toda forma é expressivo o compromisso partidário do primeiro governo Lula.

Abaixo temos um gráfico que mostra esses dados.

PT Outros partidos Sem filiação partidária Total da amostra

DAS-5 31 14,50% 8 3,80% 172 81,52% 211 71,28%

DAS-6 21 39,60% 4 7,50% 27 51,92% 52 17,50%

NES 8 22,20% 3 8,30% 22 66,67% 33 11,15%

Total 60 19,90% 15 5% 221 74,66% 296 100%

Tabela 10DAS-5, DAS-6 e NES - Filiação ao PT ao assumir o cargo

PC do B PDT PPS PSB PSDB PV PCB Total

DAS-5 2 2 1 2 1 8

DAS-6 1 1 1 1 4

NES 1 1 1 3

Total 4 1 3 2 3 1 1 15

Tabela 11DAS-5, DAS-6 e NES - Filiação a outros partidos ao assumir o cargo

39 Referimo-nos aos partidos aliados do governo: Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido Democrático Trabalhista (PDT), Partido Popular Socialista(PPS), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Verde (PV) e Partido Comunista Brasileiro (PCB).


40 41

Considerando a distribuição por órgão dos filiados ao PT que são sindicalizados, temos o seguinte:

EXPERIÊNCIA POLÍTICA ANTERIOR - AMOSTRA

Mediu-se também a experiência desse grupo na política representativa formal, e percebeu-se que ela é pouco significa-tiva. No que toca ao Legislativo, apenas quatro exerceram cargo de vereador, três o de deputado estadual e dois o de fede-ral. Esses dados contrastam com os dos ministros do primeiro governo Lula, onde se observa uma alta experiência na políti-ca parlamentar.

Por outro lado, se olharmos a experiência dessas pessoas em cargos no Executivo, vemos que é alta. Embora poucostenham ocupado cargos eletivos (um foi prefeito e outro governador), 95 pessoas atuaram como secretários do Executivo nosplanos municipal e estadual, e 65 no nível federal. Nota-se mais uma vez que são pessoas com alguma experiência em car-gos de mando na administração pública.

2 2 2 2 23 3 3 3

56

9

0123456789

10

Gráfico 32DAS 5, 6 e NES - Filiados ao PT sindicalizados por órgão

MTE

Gráfico 32DAS 5, 6 e NES - Filiados ao PT sindicalizados por órgão

* Advocacia Geral da União; Agência de Desenvolvimento da Amazônia; Casa Civil da Presidência da República; ENAP; Fundação Joaquim Nabuco; InstitutoNacional de Tecnologia da Informação; Instituto Brasileiro de Turismo; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Ciência e Tecnologia;Ministério da Cultura; Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; Superintendência da Zona Franca de Manaus.BC, Banco Central; MME, Ministério de Minas e Energia; MTE, Ministério do Trabalho e Emprego; SRI, Secretaria de Relações Institucionais; SEAP, SecretariaEspecial de Agricultura e Pesca; MDS, Ministério do Desenvolvimento Social; MS, Ministério da Saúde; PR, Presidência da República; ME, Ministério daEducação.

A seguir, averiguamos a filiação partidária de nossa amostra em relação às áreas de governo. Ou seja, procuramos saberem que áreas os filiados petistas estão distribuídos de forma a podermos estabelecer alguma correlação possível entre parti-darismo e profissionalização.

O maior número de filiados está na área de desenvolvimento (24) e na Presidência da República (14). Saúde e Justiçaaparecem como as áreas, em nossa amostra, com menor concentração dos filiados e, sintomaticamente, a área econômicanão tem nenhum.

Examinamos abaixo a filiação partidária daqueles que vêm de alguma esfera da administração pública para saber se emalguma delas – municipal, estadual ou federal – se concentram os filiados. Entre os servidores públicos filiados ao PT, a mino-ria, apenas 5, está no serviço público municipal, e 10 na esfera federal. A maior parte dos filiados ao partido está entre aspessoas oriundas das esferas municipal e estadual. Em contraposição, aqueles que vêm da esfera federal concentram a maiorparte de filiados a outros partidos, o que seria, em princípio, mais um indicador possível de carreira e profissionalização.

Presidência da República 14 20,3% 2,99%

Desenvolvimento 24 22,64% 6,32%

Saúde 3 20% 5,45%

Social 7 28% 10,29%

Educação, Cultura e Lazer 9 27,3% 7,38%

Justiça 3 14,3% 3,49%

% em relação aototal da amostra

% em relação ao totalda listagem original

Tabela 13Filiados ao PT por áreas de governo

Filiados ao PT

* Esse total equivale aos entrevistados que responderam serem servidores requisitados de outros órgãos do governo federal ou de outras esferas de governo.

Municipal Estadual Federal Total

Filiados ao PT 5 10 10 25

Filiados a outros partidos 1 5 6

Sem filiação partidária 3 17 80 100

Total 8 (6,1%) 28 (21,4%) 95 (72,5%) 131 (100%) *

Tabela 14Filiação partidária por esfera de governo requisitada


42 43

PERFIL IDEOLÓGICO – AMOSTRA

Um dado importante da democracia brasileira foi sua capacidade de incorporar quadros que militaram na oposição nãoconsentida durante a ditadura e que se filiaram a organizações clandestinas nessa ocasião.

Os ocupantes de cargos de DAS-5, DAS-6 e de NES de nossa amostra evidenciam pouco envolvimento com a políticaeleitoral, embora 41% deles tenham exercido alguma função executiva em diversos níveis do governo – municipal, estaduale federal. Pela tabela abaixo, vê-se também um alto número de pessoas (39) envolvidas em situações que evidenciam parti-cipação em atividades políticas consideradas clandestinas pelos governos militares.A mesma pessoa foi, algumas vezes, envol-vida em mais de uma situação, e por isso chegamos a um total de 61 ocorrências. Mas, mesmo considerando esse aspecto,nota-se um nível de mobilização política bem acima da média nacional. Mais uma vez, não temos como comparar esses dadoscom o que se passou em outros governos, mas temos aqui evidências de que o sistema político brasileiro está incorporando,de forma sistemática, antigos opositores do regime militar que foram tratados na época de forma discricionária.

PERFIL SINDICAL E ASSOCIATIVO - AMOSTRA

A taxa de sindicalizados de nossa amostra é expressiva: enquanto a média nacional de trabalhadores filiados a sindica-tos é, segundo o IBGE, 14,5%, a de nossa amostra é 45%. Mais expressivo ainda é o pertencimento a centrais sindicais(10,6%). A participação em conselhos profissional alcança 35,1%, também bem acima do padrão nacional.

Se olharmos para os indicadores de associativismo, os resultados são também impressionantes para os padrões brasilei-ros. Um total de 46% declaram ter pertencido a algum movimento social, 31,8% declaram ter pertencido a conselhos gesto-res e 23,8 a experiências de gestão local. Apenas 5% pertenceram a associações patronais.

É um grupo, portanto, altamente envolvido com sindicalismo, associativismo profissional e social, experiências de gover-no local e terceiro setor. Um padrão mobilizatório mais rousseauniano do que brasileiro.

De novo aqui é preciso saber onde estas pessoas estão, que funções ocupam. Este seria um dos indicadores para medir,não só militância, mas também maior ou menor presença de profissionalização. Vejamos esses números detalhadamente.

Preso político Exilado político Anistiado Total

DAS-5 6 2 6 19 33

DAS-6 2 4 3 12 21

NES 2 2 1 2 7

10 8 10 33 61

10 5 5 19 39

Tabela 16DAS-5, 6 e NES - Atividades políticas de oposição não consentida e perseguição política

Participaçãoorg.clandestina

Total deocorrências

Total depessoas

No gráfico abaixo mostramos como a experiência no Executivo se distribui entre os níveis de DAS-5 e 6 e os NES.Observamos que quanto maior é o nível do cargo, maior é o acúmulo de experiência anterior nessa esfera de poder.

Abaixo, examinamos em que ente federado (município, estado ou União) se deu a experiência em cargos executivos.

* Secretários no governo federal e ministros.

33

8 9

24

129

46

15 14

0

510

15

2025

3035

40

4550

Esfera Municipal Esfera Estadual Esfera Federal *

Gráfico 33DAS 5, 6 e NES - Outras experiências no Executivo

DAS-5 DAS-6 NES Total

Parlamento 2 3 3 8

Vereador 2 2 4

Deputado estadual 1 1 1 3

Deputado federal 1 1 2

Senador

Executivo 1 1 2

Prefeito 1 1

Governador

79 27 18 124

Sec. Municipal 33 8 9 50

Sec. Estadual 24 12 9 45

Sec. Federal 39 13 13 65

Ministro * 7 2 1 10

Outras experiênciasno Executivo

Tabela 15DAS-5, 6 e NES – Experiência política antes de assumir o cargo

* Refere-se freqüentemente a casos de interinidade.


44 45

Quando refinamos a busca e procuramos saber o nível de sindicalização e associativismo entre os 60 filiados ao PT denossa amostra, os números ficam ainda mais densos e a malha associativa torna-se realmente expressiva. Nota-se pelo agre-gado de informações que uma mesma pessoa pertence a várias tipos de associação.

Entre os 60 filiados ao PT, 56 dizem pertencer a movimentos sociais, 45 são filiados a sindicatos, 32 têm experiência emgestão local, 30 participaram de conselhos gestores e 22 a centrais sindicais. Dezenove deles participaram de conselhos pro-fissionais, 12 no terceiro setor e três em entidades patronais.

Chama atenção esta rede associativa e superposta em que se envolvem os filiados ao PT, que foge ao contorno dos padrõesbrasileiros. Para uns é evidência de democracia participativa, para outros, de cooptação dos movimentos sociais pelo Estado. Aqualidade dessa participação não pode ser avaliada apenas a partir dos dados quantitativos que já possuímos. Precisamos deoutros e necessitamos, especialmente, de mais informações qualitativas.

Os dados acima sobre filiação partidária e associativismo ajudam na reflexão sobre as relações entre sociedade civil eEstado. Nota-se aqui uma alta participação no governo de pessoas oriundas de organizações da sociedade civil ou de expe-riências de governo local. Em que medida isso será um fator de democratização do governo e de fortalecimento da socieda-de civil é difícil avaliar nesta fase da pesquisa.

DAS-5 DAS-6 NES Total *

Sindicalizados 25 16 4 45 (75%)

Participação em central sindical 9 11 2 22 (36,7%)

Participação em conselho profissional 9 8 2 19 (31,7%)

Participação em conselho gestor 15 10 5 30 (50%)

Participação em experiências de gestão local 19 9 4 32 (53,3%)

Participação em movimento social 30 20 6 56 (93,3%)

Participação em entidade patronal 1 2 0 3 (5%)

Direção de entidade do 3º setor 6 3 3 12 (20%)

Tabela 18Filiados ao PT – Perfil associativo

Dados desse tipo, veiculados de forma dispersa e assistemática pela imprensa, têm fornecido matéria prima para falar docaráter classista e petista do governo. O que esta pesquisa faz é medir, testar essas hipótese e mostrar de que forma esse con-torno social se mapeia.

Temos que lembrar que muitas vezes essas características são usadas para imputar falta de capacidade ao governo, faltade qualidades cívicas e administrativas. A constatação do classismo não corrobora qualquer hipótese de desempenho dogoverno, mas é certamente uma variável a ser examinada, em termos gerais e comparativos, para aferir se algumas esferasdo governo são preservadas como ilhas de excelência e se outras são mais passíveis de serem usadas para “loteamento polí-tico”. Esta parte do problema ainda não pôde ser investigada por nós, pois faltam-nos evidências.

A título de exemplo do hiperativismo mobilizatório de nossa amostra, tomemos os dados do IBGE a seguir, que levamem consideração várias regiões metropolitanas do país.

Enquanto apenas 14,5% são sindicalizados, vê-se, abaixo, que o associativismo no Brasil é principalmente religioso, filan-trópico, esportivo. Menos de 15% da população se declara pertencente a associações de moradores, único associativismo maisassociado ao tipo de perfil de nossa amostra.

14.5

74.5

11

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Sindicalizados Não sindicalizados Sem declaração

* Considerou-se a população de 25.243.433 correspondente à população com 18 anos de idade ou mais das referidas regiões metropolitanas.Fonte: IBGE (1996) – Pesquisa Mensal de Emprego – Tema Associativismo. Tabela 1.1

11.8

22.9

4.2

12.6

1.7

0

5

10

15

20

25

De bairros oumoradores

Religiosos Filantrópicos Esportivos ouculturais

Outros

Gráfico 35Filiação a órgão comunitário nas regiões metropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo e Porto Alegre (%) *

* Considerou-se o universo de 5.496.212 pessoas, correspondente à população de 18 anos ou mais de idade associada a órgão comunitário nas respecti-vas regiões metropolitanas. Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego - Tema Associativismo - abril de 1996. Tabela: 1.9.

Gráfico 34Sindicalizados entre a população com mais de 18 anos de idade nas regiões metropolitanasde Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo e Porto Alegre (%)*

DAS-5 DAS-6 NES Total *

Sindicalizados 97 30 9 136 (45%)

Participação em central sindical 19 11 2 32 (10,6%)

Participação em conselho profissional 79 18 9 106 (35,1%)

Participação em conselho gestor 65 21 10 96 (31,8%)

Participação em experiências de gestão local 52 14 6 72 (23,8%)

Participação em movimento social 95 34 10 139 (46%)

Participação em entidade patronal 8 5 2 15 (5%)

Direção de entidade do 3º setor 22 6 4 32 (10,6%)

Tabela 17DAS-5, DAS-6 e NES – Perfil associativo

* Fizemos cada um dos percentuais a partir do total da amostra (302).

* Fizemos cada um dos percen-tuais a partir dos DAS-5, DAS-6 eNES filiados ao PT (60).


46 47

Embora ao longo do tempo a presença feminina seja sempre muito menor do que a masculina, nota-se que ela foi par-ticularmente pequena nos governos Sarney e FHC. Apesar de o presidente José Sarney ter sido o primeiro a se reportar a “bra-sileiras e brasileiros” em seus pronunciamentos públicos, e de ter criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, em1985, seu Ministério atendeu à lógica conservadora que rege a questão sexista dentro dos partidos e nas instituições emgeral. O mesmo se aplica aos governos de FHC, que tomou iniciativas importantes, como o Programa Nacional de AçõesAfirmativas em 2002, visando à redução das desigualdades e a garantir mais espaços de participação para as mulheres enegros. Na montagem de seu governo, contudo, a lógica partidária e regional impeliu-o a criar um Ministério, segundo suaspróprias palavras, “vergonhosamente masculino”.43

DISTRIBUIÇÃO REGIONAL – MINISTROS

No que toca às características regionais, observa-se algumas concentrações importantes. O Sudeste, com exceção dogoverno Sarney, sempre tem mais de 50% das pastas ministeriais, e o Sul fica em torno de 10% a 13%, com exceção dogoverno Collor, quando passa a ocupar 30,3% dos cargos. Algumas regiões ficam sem quaisquer representantes, como acon-teceu com o Centro-Oeste no governo Collor e com o Norte no governo FHC 1. Note-se que, paradoxalmente, o Nordeste tevea sua menor participação quando Collor, um nordestino de Alagoas, foi presidente. Sabe-se que esta distribuição pode impli-car sub e sobre representação, e que essas distorções regionais podem ser corrigidas com nomeações para outras esferas dogoverno, mas esse tipo de dado escapa aos objetivos deste trabalho.

Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1

Sul 13,7 30,3 9,5 19,5 13,5 12,9

Sudeste 46,1 57,6 59,5 55,5 59,6 54,8

Centro-Oeste 7,7 9,5 5,5 5,7 3,2

Nordeste 25 6,1 19 19,4 17,3 22,6

Norte 7,7 6,1 2,4 3,8 6,4

Tabela 20Ministros (1985-2006) – Características regionais por governo*

1 2 2 1 1

7

52

33

4238

55 57

0

10

20

30

40

50

60

Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1

Gráfico 36Ministros (1985-2006) - Distribuição por sexo

43 CARDOSO (2006:270).

FemininoMasculino

* Considerou-se apenas os 277 ministros queresidiam no Brasil antes de assumir o cargo.

NOTAS SOBRE O PERFIL DOS MINISTROSDA NOVA REPÚBLICA

Ao longo da Nova República até o término do primeiro governo Lula, o Brasil teve 307 ministros e secretários deEstado cujo montante está assim distribuído por governo:40 53 no mandato de José Sarney (1985-1990), 37no de Collor (1990-1992), 45 no de Itamar Franco (1992-1994), 42 e 66, respectivamente, nos dois governos

de Fernando Henrique (1995-1998 e 1999-2002) e 64 no primeiro mandato de Lula (2003-2006).41

Desses 307 ministros, encontramos informações sobre 94,8% deles (291), ou seja, em 16 casos (5,2%) ainda não hádados para preencher os quesitos indicados no questionário respondido por nossa amostra.

O estudo sobre o perfil político dos ministros e a distribuição das pastas ministeriais entre partidos e regiões a cadagoverno tem sido um tema relevante na ciência política no Brasil. Tem servido como indicador para pensar estabilidade polí-tica e governabilidade. A instabilidade ministerial tem sido recorrentemente lembrada como um indicador de crise e de bai-xas condições para governar. Estudos já clássicos apontam nesta direção, entre eles os de Wanderley Guilherme dos Santos eSérgio Abranches.42

Nosso objetivo no momento é apenas identificar quem são essas pessoas, seu perfil político, acadêmico, profissional eassociativo. São dados preliminares de um banco de dados em andamento, mas que permitem pensar algumas hipótesessobre a qualidade da democracia no país.

O recorte na Nova República tem a ver com a preocupação subjacente a todo o projeto, qual seja, a de entender a forma-ção do Estado democrático no Brasil pós-ditadura militar (1964-1985). Conhece-se ainda pouco sobre a elite que chega aopoder em 1985, as continuidades e as mudanças em relação aos períodos anteriores. Apesar da grande instabilidade partidá-ria e da volatilidade da maioria dos partidos que surgiram a partir da reforma partidária de 1985, é de supor que haja perma-nências em certos setores da elite administrativa, assim como há na elite política. Os dados a seguir ajudam nessa reflexão.

DISTRIBUIÇÃO POR SEXO - MINISTROS

Freqüência %

Feminino 14 4,8

Masculino 277 95,2

Total 291 100

Tabela 19Ministros (1985-2006) – Distribuição por sexo

40 Considerou-se apenas os ministros de pastas civis e secretários de Estado com status de ministro que ficaram três meses ou mais no cargo. Lembre-seque o Ministério da Defesa só foi criado em fins de 1998 e que antes disso havia três pastas militares no país.41 O número de ministérios tem mudado de governo a governo e até mesmo no decorrer de cada um deles. Em função disso e também de maiores oumenores níveis de rotatividade nos cargos, o total do número de ministros varia também em cada pasta e em cada Ministério.42 SANTOS (1986) e ABRANCHES (1988). Ver também HIPPÓLITO (1985), MENEGUELLO (1989), ARAUJO (1996) e NUNES (1999).


48 49

Examinando esses dados por governo, vê-se que o mais educado foi o do primeiro mandato de FHC. Ali 43,6% tinhamdoutorado ou pós-doutorado. No segundo mandato, essa performance não se repete, embora comparando-se aos demaisgovernos ainda seja o segundo em nível de escolaridade.45 Vê-se também que o governo que concentra mais gente sem cursosuperior é o de Lula (12,5%), equiparando-se ao de Collor, que tinha 8,5% de ministros nesta situação. O governo Itamar porsua vez é que apresenta um maior número de apenas graduados (54,5%).

Na composição do ministério, nota-se um aumento do nível de escolaridade no primeiro governo FHC, e uma distribui-ção mais equilibrada entre todos os níveis de ensino no segundo, o que se repete no primeiro governo Lula, mas com umdecréscimo significativo de doutores (15,6%).

A composição dos ministérios não tem acompanhado o crescimento da pós-graduação no país. Podemos argumentar queo mundo da política parlamentar e executiva caminha por critérios de mérito e de reconhecimento que transitam por outrasesferas que não a acadêmica, mas de toda forma seria de se esperar uma maior sintonia entre o crescimento acadêmico dopaís e sua participação no governo.

Freqüência %

Até o ensino médio 7 2,4

Superior incompleto 10 3,4

Superior completo 120 41,2

Especialização 62 21,4

Mestrado 21 7,2

Livre-docência 5 1,7

Doutorado 57 19,6

Pós-doutorado 9 3,1

Total 291 100

Tabela 22Ministros (1985-2006) – Escolaridade

45 Pode-se aferir isso quando se leva em conta os percentuais com níveis de mestrado e doutorado e também quando se inclui o de especialização.

Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Total

Até o ensino médio 3,8 5,7 4,5 1,6 2,4

Superior incompleto 2,8 2,6 1,8 10,9 3,4

Superior completo 47,2 37,5 54,5 33,3 39,3 36 41,2

Especialização 20,7 22,8 22,8 20,5 19,6 21,9 21,3

Mestrado 5,7 5,7 4,5 12,5 10,9 7,2

Livre-docência 2,8 4,5 3,6 1,7

Doutorado 18,9 11,4 9,1 41 23,2 15,6 19,6

Pós-doutorado 3,8 11,4 2,6 3,1 3,1

Total 100 100 100 100 100 100 100

Tabela 23Ministros (1985-2006) – Escolaridade por governo (%)

IDADE - MINISTROS

Quanto à idade, alguns dados são instigantes. Os governos com ministério mais jovem foram os de Sarney e Collor, os

primeiros da Nova República. Sarney concentrou metade de sua equipe em pessoas entre 30 e 50 anos e Collor dedicou 40%

dos cargos para essa faixa etária, mas foi também quem, percentualmente, teve mais ministros entre 61 e 70 anos. No gover-

no Collor, ao contrário dos demais, houve ministros com menos de 30 anos (5,7%) e uma distribuição equilibrada entre todas

as faixas etárias, com uma concentração nos mais velhos, maiores de 60 anos (28,6%). Nesse aspecto, foi um governo atípi-

co. O governo Itamar foi o que reuniu a maior concentração de ministros com mais de 60 anos.

Os governos FHC e Lula são parecidos na distribuição etária dos ministros, embora o último, a exemplo do governo Collor,

concentre uma proporção maior para os que têm acima de 60 anos (25%). Itamar e Lula foram os dois únicos governos da

Nova República a ter ministros com mais de 70 anos.

Entre os ministros, ao contrário de nossa amostra, que se concentra na faixa de 40 a 50 anos, a maioria está entre 41 e

60 anos de idade.

ESCOLARIDADE - MINISTROS

A escolaridade dos ministros, considerando a maior titulação obtida, é a seguinte: apenas 5,8% não têm nível universi-

tário completo, 41,2% são portadores de diploma universitário, 21,4% têm especialização e 31,6% têm pós-graduação (mes-

trado, doutorado, pós-doutorado e livre-docência).

A comparar com nossa amostra temos aqui um grupo com menos titulação, embora tenha uma trajetória política mais

alentada.44 Os critérios de recrutamento no Brasil, para os ministérios, estão tradicionalmente vinculados aos partidos que

apóiam ao presidente e à distribuição regional. O gabinete tem que refletir as bases partidárias que o apóiam, e dentro des-

sas bases, há que contemplar as lideranças regionais desses partidos.

Sarney Collor Itamar FHC FHC 2 Lula

Até 30 anos 5,7

De 31 a 40 anos 7,5 17,2 13,6 7,7 3,6 6,25

41 a 50 anos 41,5 22,9 15,9 23,1 26,8 25

51 a 60 anos 34 25,6 42,2 56,4 51,8 43,75

61 a 70 anos 17 28,6 20,4 12,8 17,8 21,8

Acima de 70 anos 6,8 3,2

Tabela 21Ministros (1985-2006) – Características geracionais por governo*

* Faixa etária referente ao início de cada governo.

44 Ver gráfico 17.


50 51

Em se tratando dos cursos de especialização, cerca da metade os fez nas áreas de economia, finanças e administração,embora ainda seja forte a presença das áreas de direito e medicina. No decorrer da pesquisa iremos identificar a correlaçãoentre o tipo de formação acadêmica e as pastas ministeriais. Assim como nos casos de DAS e de NES, queremos identificar sealgumas áreas do governo são mais profissionalizadas ou se, ao contrário, o crivo é sempre mais político.

Contrariando o padrão da amostra, quando se examinam as instituições onde 30% dos ministros fizeram especialização,vê-se que em primeiro lugar vêm instituições estrangeiras, seguidas pelas USP.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Outros


Química



Finanças e atuária

Medicina

Direito

Administração

Economia

Gráfico 39Ministros (1985-2006) - Áreas do 1º curso de especialização (%)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Inst. estrangeiras USP Instituiçõescatólicas

FGV UNB Outros

Gráfico 40Ministros (1985-2006) - Instituições de ensino da 1ª especialização (%)

38.2

12.4

7.95.6

3.4

27

Os dados referem-se a 89 ministros. A diferença em relação ao total do gráfico anterior deve-se aos 12 ministros cuja instituição de ensino da especializa-ção não foi identificada.

Considerou-se os 101 ministros que realizaram curso de especialização.

Quanto à sua área de formação, os ministros da Nova República são majoritariamente advogados, cerca de 45%.

Entre as instituições onde os ministros fizeram a graduação a USP aparece em primeiro lugar, novamente seguida pelasuniversidades católicas, seguindo-se o padrão encontrado entre os ocupantes de cargos de NES da amostra.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Outros

Química

Serviço Social

Física

Geografia

Letras

Engenharia Agronômica

Diplomacia


Ciências Sociais

Administração


Medicina

Engenharia Civil

Economia

Direito

Gráfico 37Ministros (1985-2006) - Áreas do 1º curso de graduação (%)

05

10152025303540

Gráfico 38Ministros (1985-2006) - Instituições de ensino da 1ª graduação (%) *

* Os dados referem-se a 260 ministros. A diferença em relação ao total do gráfico anterior deve-se aos 14 ministros cuja instituição de ensino da gradua-ção não foi identificada.

Considerou-se os 274 ministros que realizaram curso de graduação.


52 53

Dos 71 ministros com nível de doutorado, 70 informaram a instituição onde obtiveram o título. Desses, cerca de 73% ofizeram em instituições estrangeiras ou na USP.

A exemplo do que fizemos com a amostra, também procuramos saber em que áreas do governo os ministros doutoresestão distribuídos. Nota-se que, percentualmente, a maior concentração se dá nas áreas científica e econômica.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Outros

Administração

História

Filosofia

Demografia

Física

Direito


Economia

Gráfico 43Ministros (1985-2006) - Áreas do curso de doutorado (%)

Considerou-se os 67 ministros com título de doutor que indicaram o curso.

42.9

30

12.9

5.78.6

05

101520253035404550

Inst. estrangeiras USP UNICAMP UFRJ Outros

Gráfico 44Ministros (1985-2006) - Instituições do curso de doutorado (%)

No mestrado as escolhas recaem em economia e ciências sociais, repetindo o padrão dos ocupantes de cargos de DAS eNES da amostra. Cerca de 35% fizeram esse tipo de curso no exterior, um percentual bem maior do que o da amostra (15%).

A presença de doutores no Ministério não tem expressividade constante, como vimos, mas também nesse caso procura-mos saber as áreas e as instituições em que se formaram. Economia e ciências sociais estão de novo entre os cursos mais pre-sentes. Pessoas doutoradas em filosofia e história formam, juntas, 10% dos ministros da Nova República. Mais uma vez temosque correlacionar esses dados com os tipos de pastas visando a detectar se há mais profissionalização em algumas áreas.Podemos supor também que economia e ciências sociais, por serem cursos bem diferentes, um altamente especializado, outromais genérico, mas ambos de sólida formação teórica, forneçam quadros polivalentes para a maior parte dos governos.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Outros

Demografia

Administração

Direito


Economia

Gráfico 41Ministros (1985-2006) - Áreas do 1º curso de mestrado (%)

41.2

19.6

9.8 9.87.8

11.8

05

1015202530354045

Inst. estrangeiras UFRJ USP FGV UNICAMP Outros

Gráfico 42Ministros (1985-2006) - Instituições de ensino do 1º mestrado (%)

Considerou-se os 54 ministros com título de mestre.

Os dados referem-se a 51 ministros. A diferença em relação ao total do gráfico anterior deve-se aos 3 ministros cuja instituição de ensino do mestrado nãofoi identificada.


54 55

A exemplo da amostra, procuramos saber quantos ministros fizeram mais de um curso em um mesmo nível. O resultadovem a seguir, mostrando mais uma vez que a titulação aqui é bem menor do que entre os ocupantes de cargos de DAS e NES.

TRAJETÓRIA POLÍTICA ANTERIOR - MINISTROS

Quando se examina a trajetória política desse grupo de pessoas, os dados preliminares mostram que o primeiro gover-

no Lula e o governo Sarney concentraram o maior número de pessoas com experiência legislativa e executiva em várias esfe-

ras da federação, respectivamente 93 e 92. A tabela abaixo permite verificar de que esfera de governo – federal, estadual ou

municipal – vem essa experiência. O governo Collor foi o que menos recrutou gente com experiência em ambos os poderes.

Não deixa de ser expressivo que o primeiro governo Lula, ao contrário do pensamento comum, que diz tratar-se de um gover-

no de iniciantes, seja o que reúne a equipe com mais experiência no Legislativo.

Chama atenção ainda a quantidade de ex-governadores e ex-prefeitos dos governos militares que participaram do governo

Sarney. Essa presença é um dos indicadores do tipo de transição brasileira. Ou seja, uma transição pelo alto sem substituição

intensa na elite do poder, refletindo uma composição entre forças do “antigo regime” com os novos tempos de democracia.

Sobre as esferas e cargos em que esses ministros atuaram antes de assumir o Ministério, temos o seguinte:

0

2

4

6

8

10

12

Duas graduações Duas especializações Dois mestrados

Gráfico 45 Ministros (1985-2006) - Mais de uma formação no mesmo nível de ensino (%)

8.2

11.7

1

Dados referem-se aos 24 ministros “com duas graduações”, 34 “com duas especializações” e 3 “com dois mestrados”.

* Elencamos os ministérios e secretarias nas seguintes “áreas de governo”: Presidência da República: Casa Civil da Presidência da República; Ministériodas Relações Exteriores; Ministério Extraordinário da Reforma Institucional; Ministério Extraordinário de Assuntos Políticos; Sec. de Rel. Institucionais daPresidência da República; Sec.-Geral da Presidência da República; Secretaria de Assuntos Estratégicos; Secretaria de Comunicação do Governo.Desenvolvimento: Min. da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Min. de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; Min. de Est. Extr. p/ Articulação deAções na Amazônia Legal; Min. do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Min. Est. Extraordinário para Assuntos de Irrigação; Min. Ext. Assuntos deIntegração da América Latina Min. Extraordinário de Projetos Especiais; Ministério da Administração e Reforma do Estado; Ministério da Agricultura e ReformaAgrária; Ministério da Amazônia Legal e Meio Ambiente; Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente; Ministério da Integração Nacional; Ministérioda Integração Social; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministériodo Interior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério dos Transportes;Ministério Trabalho e Administração; Ministério da Infra-Estrutura; Sec. de Administração Pública/Federal; Sec. de Planejamento, Orçamento e Coordenação;Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano; Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliação; Secretaria do Meio Ambiente; Secretaria Especial deAqüicultura e Pesca. Econômica: Ministério da Fazenda. Saúde: Ministério da Saúde. Ciência: Ministério da Ciência e Tecnologia; Secretaria de Ciência eTecnologia. Social: Min. do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério da Previdência Social; Ministério do Bem-Estar Social; Ministério doTrabalho e da Previdência Social; Sec. Especial de Políticas para as Mulheres. Educação, Cultura e Lazer: Ministério da Cultura; Ministério da Educação;Ministério do Esporte; Ministério do Turismo; Secretaria de Desportos. Justiça: Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; Ministério Extraordinário daCriança; Secretaria Especial dos Direitos Humanos.

** Corresponde ao percentual em relação ao total de 291 ministros.

Perseguindo a tese de que a área econômica pode ser a mais profissionalizada, averiguamos também a titulação dos ministrosda Fazenda. Nota-se que 41,2% deles são portadores do título de doutor e observa-se também que desde o primeiro governo FHCesta é uma pasta com certa estabilidade dos ministros. Todos esses dados serão melhor analisados em trabalhos posteriores.

Presidência da República 10 27,8

Desenvolvimento 26 19,8

Econômica 8 50

Saúde 4 26,7

Ciência 7 53,8

Social 2 8

Educação, Cultura e Lazer 12 38,7

Justiça 2 8,3

Total 71 24,4 **

Tabela 24Ministros (1985-2006) - Distribuição dos doutores por área de governo*

% dos ministros comdoutorado em cada área

de governoDoutores


Superior completo 2 2 1 5 (29,4%)

Especialização 2 2 (11,8%)

Mestrado 1 1 (5,9%)

Livre-docência 1 1 (5,9%)

Doutorado 2 1 1 1 1 1 7 (41,2%)

Pós-doutorado 1 1 (5,9%)

5 (29,4%) 2 (11,7%) 6 (35,3%) 1(6%) 1 (6%) 2 (11,7%) 17 (100%)

Tabela 25Titulação dos ministros da Fazenda por governo


56 57

SINDICALIZAÇÃO E ASSOCIATIVISMO - MINISTROS

A exemplo do que se fez com os ocupantes de cargos de DAS e NES, também pretendemos mapear as trajetórias parti-dárias e associativas dos ministros da Nova República. Queremos conhecer o perfil político e social desta importante parte daelite do poder.

Começamos medindo os níveis de sindicalização e chegamos a um percentual de 10,9% sindicalizados que se reúnembasicamente no governo Lula, como veremos.

A distribuição dos sindicalizados por governo é objeto do quadro seguinte, onde fica evidente a concentração no gover-no Lula: 27% de seus ministros eram vinculados a sindicatos de trabalhadores. Este número elevado, se comparado aos ou-tros governos, e a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram obtendo contribuíram para a idéia, tão recor-rente na imprensa, de que se trata de um governo de sindicalistas, de uma elite operária que chega ao poder.

Observe-se também que em todos os governos houve ministros com algum envolvimento com sindicatos de trabalhadores,em menor número nos dois governos FHC, que sintomaticamente reunirão a maior concentração de representantes das classespatronais.

Quando examinamos a filiação a centrais sindicais, vemos que 15 ministros a têm e que 14 deles estiveram no primeirogoverno Lula. Um, Rogério Magri, da Confederação Geral dos Trabalhadores, CGT, participou do governo Collor como minis-tro do Trabalho. Na época foi uma novidade que não inquietava, pois Magri não vinha de um linhagem de sindicalismo con-testador.

Freqüência %

Sim 31 10,9

Não 253 89,1

Total * 284 100

Tabela 28Ministros (1985-2006) – Sindicalizados

* A diferença em relação ao total da amostra (291) corresponde aos 9 ministrossobre os quais não foi possível identificar se eram ou não sindicalizados.


Quadro 5 Ministros (1985-2006) - Sindicalizados por governo

Sindicalizados%

4(8%)

3(8,8%)

3(7,1%)

2(5,1%)

2(3,6%)

17(27%)

31(10,9%)

Freqüência %

Sim 15 5,2

Não 275 94,8

Total * 290 100

Tabela 29Ministros (1985-2006) – Participação em central sindical

OPOSIÇÃO POLÍTICA NÃO CONSENTIDA - MINISTROS

Um dado importante para pensar a qualidade da democracia é, como afirmamos, a capacidade do governo para absor-ver oponentes políticos que de alguma forma expressaram uma oposição não consentida contra certos governos. Os gover-nos Sarney e Lula 1 são os que mais reuniram esse tipo de militante. Ao todo, 12 e 31 ministros, respectivamente.

Esses dados precisam ser ainda refinados com novas pesquisas e análises, mas não deixa de ser coerente que o gover-no Collor, que se apresentava como um governo sem compromissos com a “política tradicional”, tenha reunido menos gentecom experiência política, tanto no campo formal quanto na oposição.

A maior participação deste tipo de militante político no Ministério do primeiro governo Lula (18 ministros) é compatívelcom o que vimos em relação à nossa amostra, ou seja, uma grande concentração de militantes políticos considerados clan-destinos pelos governos da ditadura. Os que reúnem menos representantes deste tipo de militante são os governos Collor eFHC 2 com três ministros cada.


Preso político 4 1 1 1 7 14

Exilado político 3 1 2 2 3 7 18

Anistiado 4 1 3 4 4 3 19

Total * 10 3 6 6 3 18 46

Tabela 27Ministros (1985-2006) – Trajetória política na oposição não consentida, por governo

Participação emorganização clandestina 1 1 1 5 5 14 27

* Corresponde ao total de ministros sem repetições.


Parlamento 32 11 20 17 27 37 144

Vereador 7 1 2 7 4 11 32

Deputado estadual 21 1 7 5 9 13 56

Deputado federal 22 7 13 13 20 28 103

Senador 7 5 12 7 8 7 46

Executivo 23 2 11 8 8 13 65

Prefeito 9 7 8 7 9 40

Governador 17 2 7 3 3 7 39

Sec. Municipal 2 5 4 4 4 20 39

Sec. Estadual 32 15 14 23 30 20 134

Sec. Federal 20 15 16 16 25 19 111

Ministro 11 10 9 13 25 9 77

Tabela 26Ministros (1985-2006) – Experiência política por governo

Outras experiênciasno Executivo 37 27 27 34 49 43 217

* A diferença em relação ao total da amostra (291) corresponde a 1 ministro doqual não foi possível identificar se participou ou não de central sindical.


58 59

A seguir, examinamos a distribuição desses ministros com experiência em conselhos de estatais, por governo, e vemosque a concentração repete o padrão dos ministros com atuação em conselhos patronais: percentualmente a maior parte seconcentra nos governo Collor e FHC 2. O governo Lula 1 reúne o menor índice de ministros que tiveram essa experiênciaantes de chegar ao governo. Provavelmente este padrão não se repetirá no seu segundo mandato.

Na tabela a seguir vemos que 94 dos ministros, num total de 32,5%, participaram de algum tipo de movimento socialantes de assumirem o Ministério.

Quando se distribui esse número pelos governos, vemos que o Ministério que reuniu mais gente com esse perfil foi o deLula 1, seguido por Sarney. Os menores percentuais ficaram, respectivamente, com Collor e FHC 2.

Quadro 8Ministros (1985-2006) – Participação em conselho de estatal por governo


14(29,2%)

10(35,7%)

10(25%)

9(25,7%)

18(33,3%)

12(19,7%)

73(27,4%)Participação em conselho de estatal

Freqüência %

Sim 94 32,5

Não 195 67,5

Total * 289 100

Tabela 32Ministros (1985-2006) – Participação em movimento social

* A diferença em relação ao total da amostra (291) corresponde aos 2 ministros dos quaisnão foi possível identificar se participaram ou não de movimento social.

Quadro 9 Ministros (1985-2006) – Participação em movimento social por governo


19(35,9%)

8(22,9%)

14(31,8%)

11(28,2%)

14(25%)

28(43,8%)

94(32,5%)Participação em movimento social

A participação de ministros em entidades patronais tem sido constante no Brasil. O Ministério é um instrumento que osgrupos empresariais organizados têm para fazer valer seus interesses. Para o período da Nova República, apuramos que18,2% dos ministros pertenceram a alguma entidade desse teor.

Observando a distribuição dos ministros pertencentes a entidades patronais, vemos que percentualmente eles se concen-tram no governo FHC 2, seguido por Collor. Itamar e Lula 1 apresentam a menor percentagem de ministros com essa extra-ção associativa. Mais uma vez podemos, a partir daqui, atribuir um caráter classista aos governos, em especial, aos dois últi-mos presidentes da República.

Essa imputação não pode, contudo, estar desvinculada de outras variáveis tais como o desempenho dos governos emvárias áreas, questões que serão desenvolvidas no decorrer da pesquisa, mas que fogem ao âmbito deste relatório.

Procuramos saber também quantos ministros participaram de conselhos de estatais e chegamos a mais de um quartodeles (27,4%).

Freqüência %

Sim 52 18,2

Não 234 81,8

Total * 286 100

Tabela 30Ministros (1985-2006) – Participação em entidade patronal

* A diferença em relação ao total da amostra (291) corresponde aos 5 ministros dos quais nãofoi possível identificar se participaram ou não de entidade patronal.


Participação em entidade patronal %

Quadro 7Ministros (1985-2006) – Participação em entidade patronal por governo

10(18,9%)

9(25,7%)

4(9,1%)

8(20,5%)

15(26,8%)

6(9,4%)

52(18,2%)

Freqüência %

Sim 73 27,4

Não 193 72,6

Total * 266 100

Tabela 31Ministros (1985-2006) – Participação em conselho de estatal

* A diferença em relação ao total da amostra (291) corresponde aos 25 ministros dos quais não foipossível identificar se participaram ou não de conselho de estatal.

Collor Lula 1 Total

Quadro 6Ministros (1985-2006) – Participação em central sindical por governo

1(2,8%)

14 (21,9%)

15 (5,2%)

Participação em central sindical


60 61

tes para investigações sobre a administração pública e a necessidade de mais estudos a respeito.

Contamos que este estudo possa incentivar o interesse pelos temas do Executivo, ajudar a abrir outras vertentes de pes-

quisa a partir dos temas mencionados e ainda a formular metodologias consistentes para estudos deste tipo.

Também, como resultado, esperamos incentivar o debate acerca dos rumos do recrutamento de quadros para os cargos

de confiança e suas possíveis implicações para o engessamento da máquina política por força de compromissos eleitorais e

partidários que inibam a agilidade e a capacidade de governar.

Mesmo sabendo que ideologia não é redutível à situação de classe, como variante constante dessa discussão fica o tema

do perfil ideológico de cada governo se considerarmos sua extração social e política.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A apuração desses dados, ainda que preliminares, nos alerta para alguns problemas no entendimento da lógica ope-

rativa da ocupação dos cargos de confiança no Brasil e para aspectos concernentes às carreiras públicas dentro do

Poder Executivo. Informa também sobre compromissos partidários e ideológicos que moldam cada governo.

A intenção desta publicação é abrir o debate entre colegas da academia e servidores públicos interessados no tema e

obter sugestões para o andamento da pesquisa em suas próximas etapas. Podemos adiantar algumas preocupações intelec-

tuais ou algumas indicações a partir do que foi visto até agora.

Queremos avançar na discussão da tese de que seria possível detectar áreas mais preservadas do clientelismo no decor-

rer da Nova República. Até o momento não podemos fazer muitas afirmações, pois, em relação aos cargos em comissão, não

temos dados de outros governos para comparações. Em princípio, já se pode afirmar que a área econômica é de fato mais

profissionalizada, pois, no que toca à nossa amostra, tem menos filiados a partidos e a sindicalizados e tem mais pessoas com

experiência anterior em cargos similares.

Peter Evans é um dos principais responsáveis entre nós pela discussão acerca da importância do papel do Estado na pro-

moção do bom governo ou na depredação do público. Em estudo clássico (EVANS, 1995) mostra que o Brasil, junto da Índia,

é um caso em que o Estado pode ser ao mesmo tempo problema e solução. É problema na medida em que fortalece laços

clientelísticos, favorece a concentração de renda e a impunidade, por exemplo. É solução quando é capaz de promover polí-

ticas de desenvolvimento bem-sucedidas usando para isso instituições preservadas do potencial predador do clientelismo. O

Brasil teria, em meio a seu modelo híbrido, de mérito e de privilégios, áreas insuladas, na expressão de Nunes (1999), respon-

sáveis, desde os anos 1940, pelo rápido processo de expansão da sociedade industrial e capitalista entre nós.

A julgar pelas explicações que levaram à criação dos cargos de DAS e de NES, o interesse era fazer com que o Estado

pudesse recrutar quadros de alto valor técnico e intelectual, ainda que por pouco tempo, com vistas a promover políticas de

desenvolvimento. Este seria um lado do Estado como solução. Mas na medida em que esses cargos se tornam moeda políti-

ca para garantir compromissos políticos e até mesmo a governabilidade, em especial dos que têm menos base parlamentar,

é de se aventar que possam ser convertidos em parte do “Estado problema”.

A alta participação em cargos de DAS e NES de pessoas envolvidas com o movimento sindical e social observada em

nossa amostra pode ser uma evidência de que o primeiro governo Lula recrutou quadros em função de compromissos com

esses movimentos. Pode ser evidência de clientelismo classista. A alta qualificação educacional desses funcionários que cons-

tam em nossa amostra parece, contudo, indicar profissionalização. No entanto, qualificação não é incompatível com compro-

missos classistas, sindicais, partidários e ideológicos. De outra parte, nota-se um forte componente classista do lado empre-

sarial quando se observam os ministros de FHC, em especial os do segundo mandato.

Um veio a ser explorado é comparação das características políticas e ocupacionais dos ministros em relação aos ocupan-

tes de DAS e de NES em cada governo. No caso de nossa amostra ficou evidenciado que estes são mais educados e têm menos

vivência política do que os ministros. Isso corrobora a idéia de que são quadros recrutados por mérito e competência técnica.

Mas quando vemos o nível de envolvimento associativo e partidário desse grupo, somos levados a indagar sobre as relações

entre política e técnica, que são nos dizeres de Loureiro e Abrúcio (1998a), não necessariamente incompatíveis nem precisam

ser conflitantes.

Nossa pesquisa, como tantas outras, depara-se com a dificuldade de encontrar dados oficiais e, principalmente, com as

parcas condições de aferir de onde podem provir as inconsistências muitas vezes encontradas. Mostra a precariedade das fon-


62 63

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Anexo

governo lulacpdoc.fgv.br/producao_intelectual/arq/1681.pdf1.governo luis inácio lula da silva...

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