governanÇa global energÉtica e a transiÇÃo … · impacto do uso da energia sobre o ciclo...
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2o Seminário de Pós-Graduação da ABRI: “Os BRICS e as transformações da ordem global”
28 a 29 de agosto de 2014, João Pessoa – PB
Workshop doutoral:
GOVERNANÇA GLOBAL ENERGÉTICA E A TRANSIÇÃO PARA O BAIXO CARBONO:
INSERÇÃO DE BRASIL, ÍNDIA E CHINA
Larissa Basso –doutoranda
Instituto de Relações Internacionais – Universidade de Brasília (UnB)
Campus Darcy Ribeiro, Caixa Postal 04306, 70904-970, Brasília – DF, Brasil
http://irel.unb.br
RESUMO
A preocupação com a implementação de um modelo de desenvolvimento de baixo carbono está ligada à necessidade de mitigação dos impactos do atual modelo – intensivo no uso de recursos naturais e nas emissões de carbono – sobre o ambiente global. O modelo atual é insustentável porque resulta na ultrapassagem das fronteiras planetárias, os limites para a segurança da vida humana no planeta (ROCKSTROM et al, 2009). Dentre as fronteiras está a estabilidade do clima, seriamente ameaçada pelo acúmulo de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera. De acordo com o IPCC,78% das emissões de GEE produzidas entre 1970 e 2010 foram resultado daqueima de combustíveis fósseis para geração de energia e em processos industriais (IPCC, 2014). Seo controledas emissões de GEE está diretamente relacionado à produção e ao uso da energia, a análise da governança energética global passa a ser central para o modelo de desenvolvimento de baixo carbono.
A principal característica da atual governança energética global é sua fragmentação (DUBASH e FLORINI, 2011; FLORINI e DUBASH, 2011; MEYER, 2013). São 04 as grandes arenas nas RI contemporâneas em que a energia é central, por ordem de prioridade: impacto do uso da energia sobre o ciclo global do carbono, segurança energética, acesso à energia e combate a outras externalidades da produção e do uso de energia (CHERP, JEWELL e GOLDHAU, 2011). Nas 04 arenas, muitos são os atores – importante salientar que estamos no marco da governança global multidimensional multiestrato (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013)–, 1 com interesses específicos e cujas ações não são coordenadas entre si. Além disso, falta coordenação entre energia e outros temas que interagem (direta ou institucionalmente, ou na mesa de negociações) com ela. Como resultado dessa complexidade, as negociações multilaterais para o desenvolvimento de baixo carbono têm resultados insatisfatórios: a cooperação é difícil porque o tema é de profundo dissenso, envolvendo a produção de bens públicos globais e graves conflitos sobre a distribuição das perdas e ganhos (KEOHANE e VICTOR, 2013).
Nesse sentido, pesquisas recentes têm focado a importância de fóruns intergovernamentais como comitês de direção (steering committees) da governança energética global (VAN DER GRAFF e WESTPHAL, 2011). Entre os fóruns intergovernamentais que exercem funções de comitês de direção da governança energética global, o G-8 foi o mais relevante até 2008, substituído então peloo G-20, que conta com maior representatividade global e reúne a maioria dos grandes produtores e consumidores de energia: dados de 2011 mostram que os 19 países-membros2 respondem por 73,2% do fornecimento mundial de energia, 78,6% do consumo de eletricidade e 75,9% das emissões de GEE (IEA, 2013).3
Os efeitos do alto carbono já estão sendo sentidos, em muitos casos de forma dramática. Há tecnologia suficiente para a transição ao desenvolvimento de baixo carbono; porém a governança energética global está apenas incipientemente no rumo da descarbonização, porque a mudança de patamar toca modelos econômicos e estilos de vida carbono-intensivos que permanecem centrais.Se resultados relevantes na direção da descarbonizaçãodependem do comprometimento dos países do G-20, investigá-los em suas diferenças e iniciativas é essencial para propor medidas que possibilitem o avanço da concertação internacional.
1Diversos atores – estatais e não estatais – agrupam-se, em alinhamentos e coalizões, e dão origem a instituições em diversos níveis – global, nacional, regional, local – com impacto sobre os diferentes temas das RI. 2Excluindo-se a União Europeia, por ser um agregado de países. 3Cálculo próprio com base em IEA Key world energy statistics 2013.
Dentre os emergentes do G-20, Brasil, Índia e China são atores chave na transição ao baixo carbono. Os três estão entre os 08 maiores emissores de GEE em números absolutos,4entre os 12 maiores produtores e entre os 10 maiores consumidores de energia.5 Também estão entre os 10 maiores produtores mundiais de tecnologia de energia de baixo carbono (WWF & ROLAND BERGER, 2012; THE PEW CHARITABLE TRUSTS, 2012).6 Como são altamente vulneráveis às mudanças climáticas, têm interesse objetivo na descarbonização; porém mantêm perfil conservador nas negociações multilaterais, ainda que com algum avanço rumo à reforma no caso de Brasil e China (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013).Os 03 formam, com a África do Sul, a coalizão BASIC para atuar nas negociações climáticas multilaterais.
A pesquisa tem como objetivo analisar como os países emergentes do G-20 estão avançando na direção do desenvolvimento de baixo carbono e, dentre eles, Brasil, Índia e China. A análise é dividida em 03 partes. A primeira parte quer estabelecer parâmetros capazes de indicar progresso na direção do baixo carbono. A partir de pesquisa preliminar, será desenvolvido um índice que inclua variáveis políticas para medir avanço na direção do baixo carbono. A segunda parte utilizará o índice desenvolvido para classificar o desempenho, entre 2005 e 2015, dos países do G-20 na direção do baixo carbono. É previsto que os desempenhos vão variar substancialmente. Na terceira parte, as performances de Brasil, Índia e China serão analisadas em detalhe, em razão tanto (i) do valor intrínseco desses 03 casos para a governança energética global na transição para o baixo carbono, como (ii) da previsão de que o peso das diferentes variáveis independentes será diverso para os 03 países.
A pesquisa quer construir um esboço de explicação teórica sobre a transição de países emergentes para o baixo carbono por meio da compreensão de causas políticas e sociais profundas. A partir dela, será mais fácil identificaralguns dos porquês das coalizões e as possibilidades de novos arranjos cooperativos, mais bem sucedidos em obter resultados relevantes nessa arena de negociações.
PALAVRAS CHAVE:
Fronteiras planetárias; mudanças climáticas; descarbonização; governança energética global; países emergentes.
4 Dados para emissões derivadas da queima de combustíveis fósseis. 5Dados do Banco Mundial. Disponíveis em <http://data.worldbank.org/indicator>.Acesso em 28 Jul 2013. 6 China em 1º, Brasil em 5º e Índia em 10º lugar.
DESENVOLVIMENTO DE BAIXO CARBONO
A sustentabilidade tem ocupado a agenda internacional desde 1972, quando, na
Conferência da Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, surge o conceito de
ecodesenvolvimento: “desenvolvimento pleno precisa considerar o impacto no meio
ambiente”. Em 1987, o relatório “Nosso Futuro Comum” (WCED, 1987)adota o conceito de
desenvolvimento sustentável, definido como “desenvolvimento que supre as necessidades
das gerações atuais presente sem comprometer a habilidade de gerações futuras em suprir
suas próprias necessidades”, e consagrado na Conferência das Nações Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), de 1992. Apesar de mais precisa do que
ecodesenvolvimento, a noção de desenvolvimento sustentável é incapaz de fornecer
parâmetros concretos para políticas ambientais; por esse motivo, com o desdobrar das
discussões ambientais em diversos ramos, surgiram outras definições para nortear as
medidas a serem tomadas, entre elas a noção de desenvolvimento de baixo carbono
(desenvolvida no âmbito da CQNUMC), cuja essência é planejar o desenvolvimento
econômico dentro de uma estratégia de baixas emissões de carbono, tornando-
oestruturalmente compatível com a manutenção do clima (UNDESA, 2012, p. 51).
O conceito de economia verde surgiu no título de um relatório encomendado pelo
governo britânico,7 e passou, a partir do início da crise econômico-financeira mundial, a ser
o lema de um novo modelo econômico. Não há definição oficial para economia verde, mas a
mais disseminada é: “economy that results in improved human well-being and social equity,
while significantly reducing environmental risks and ecological scarcities” (PNUMA, 2011, p.
02). A discussão foi incluída na Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Sustentável, de 2012, mas não houve avanço em tornar o conceito mais prescritivo: o texto
final da conferência fala que a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável
e da erradicação da pobreza é considerada “one of the important tools available for
achieving sustainable development and that it could provide options for policymaking but
should not be a rigid set of rules” (UNCSD, 2012).
O conceito de economia verde, assim como o de desenvolvimento sustentável,
pretende uma alteração profunda na estrutura socioeconômica, tornando-a compatível com
a manutenção do equilíbrio ambiental. Especula-se que sua tradução mais concreta seria a
de um modelo econômico que respeita as nove fronteiras planetárias já identificadas e
quantificadas pela ciênciacomo limites à ação humana antes de uma disrupção ambiental
sistêmica: perda de biodiversidade, ciclo do nitrogênio e do fósforo, depreciação da camada
de ozônio, acidificação dos oceanos, uso da água doce, mudanças no uso dos solos,
7PEARCEet al.Blueprint for a Green Economy, 1989.
poluição por aerossóis e contaminação química (ROCKSTROM et al, 2009).É um parâmetro
complexo, e ainda sem métrica definida, ao contrário do desenvolvimento de baixo carbono,
com métrica relativamente conhecida e clara: intensidade-carbono – quantidade de
emissões de CO2 por unidade de produto (PIB). Por esse motivo, adota-se, nessa, pesquisa
o último.
A ENERGIA NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS CONTEMPORÂNEAS
A energia aparece nas RI contemporâneas em três grandes arenas de governança:
segurança energética, acesso à energia e combate às externalidades da produção e do uso
de energia (CHERP, JEWELL e GOLDHAU, 2011, p. 81). A primeira arena emerge no
contexto dos choques de petróleo nos anos 1970. Tem atuação predominante de Estados e
suas alianças – a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), a IEA (criada
no âmbito da OCDE), o Fórum Internacional de Energia (IEF), a Organização Latino-
Americana de Energia (OLADE), e a Organização para Cooperação de Xangai (SCO) –,
complementada por acordos multilaterais e bilaterais no âmbito do acesso a recursos e
infraestrutura de energia; relaciona-se ocasionalmente com cooperação e desenvolvimento
econômico, comércio, não proliferação nuclear, corrupção e práticas de boa governança. O
objetivo principal da arena tem sido a estabilidade do mercado de petróleo; como
consequência, os mecanismos objetivam assegurar o fornecimento e controlar os preços no
mercado de petróleo, e têm base em cotas de exportação (OPEP) e controle de estoques de
petróleo (IEA), complementados por compilações estatísticas e divulgação centralizada
desses dados (CHERP, JEWELL e GOLDHAU, 2011, p. 81).
A segunda arena desenvolve-se preponderante a partir dos anos 1980, no contexto da
agenda internacional de desenvolvimento; tem foco no acesso à energia para os países em
desenvolvimento, eabrange temas como tecnologias de fornecimento e infraestrutura para
produção de energia; interage com combate à pobreza e desenvolvimento sustentável.
Recursos para obras de infraestrutura, para tecnologias de acesso à eletricidade, e para
eletrodomésticos e combustíveis modernos para cozinhar são exemplos de iniciativas. Os
atores principais são ligados à comunidade internacional de desenvolvimento –
organizações de desenvolvimento econômico, bancos internacionais e regionais de
desenvolvimento, agências de desenvolvimento e organizações não governamentais. Os
mecanismos principais são o direcionamento de fluxos financeiros internacionais para
ampliar o acesso à energia – empréstimos, a países ou a comunidades (microcrédito) – e a
assistência técnica. A arena é marcada por iniciativas com baixos níveis de compromisso e
coordenação, e pouca coerência e eficiência no longo prazo(CHERP, JEWELL e GOLDHAU,
2011, p. 81-82).
A terceira arena emerge no contexto das discussões sobre sustentabilidade, que
ganham força nos anos 1990. Elafoca a redução dos impactos dos sistemas energéticos
(produção, distribuição e uso da energia) no meio ambiente, e interage especialmente com o
regime do clima, uma vez que as emissões de gases de efeito estufa (GEE) são diretamente
responsáveis pelas mudanças climáticas; por isso, o principal objetivo da arena é a
descarbonização dos sistemas energéticos. Seus contornos são menos definidos, porque
interage intrinsecamente com outros temas; seus atores são diversificados – Estados,
Organizações Internacionais, ONGs, comunidade epistêmica –, e não focados apenas em
energia; e há diversidade institucional e estrutural. Os instrumentos de governança variam:
há acordos internacionais vinculantes, declarações não vinculantes, e fluxos – formais e
informais – de assistência tecnológica e financeira, de disseminação de conhecimento e
informação, e de capacitação. Sua influência na descarbonização dos sistemas energéticos
têm sido baixa, em razão da complexidade do problema da mudança do clima e de seu
enfrentamento (CHERP, JEWELL e GOLDHAU, 2011, p. 82-83).
A mudança do clima é um problema complexo e de tratamento bastante difícil; sua
mitigação requer implementação de medidas que tocam questões centrais da realidade
contemporânea, como fontes de energia, estilos de vida, instituições e governança, formas
de organização econômica e valores (STEFFEN, 2011, p. 21; JAMIESON, 2011, p. 38-42).
São suas características: (i) ser intrinsicamente global, centrado em alterações na atmosfera
e no oceano; (ii) operar em uma escala de tempo estranha à experiência quotidiana
humana; (iii) envolver profundas questões de equidade, intra e intergerações; (iv) não
apresentar linearidade causa-efeito; (v) desafiar o quadro institucional e os sistemas
jurídicos, não preparados para lidar com questões que extrapolam a lógica causa-efeito
(STEFFEN, 2011, p. 22-26). Sua relevância para a vida humana tornam-na um dos macro-
vetores civilizatórios principais da sociedade contemporânea, ao lado da globalização e da
hegemonia das democracias (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 37).
A mitigação das mudanças climáticas requer a descarbonização: diminuição da
concentração de carbono na atmosfera. Esta “willonlybesuccessfullyachieved as a
benefitcontingentuponothergoalswhich are politicallyattractiveandrelentlesslypragmatic”
(PRINS et al, 2010, p. 05). São nove os vetores principais para a descarbonização global: (i)
acelerar o ritmo da eficiência energética; (ii) descarbonizar a matriz energética mundial; (iii)
usar carros híbridos e transporte coletivo; (iv) parar o desmatamento e reflorestar; (v) utilizar
técnicas agropecuárias virtuosas, (vi) reduzir o consumo de carne nos países de maior
renda; (vii) usar eficientemente a água; (viii) acelerar o desenvolvimento de tecnologias de
captura e sequestro de carbono fóssil; (ix) diminuir reuniões presenciais e tráfego aéreo
(VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 143-144). Essas mudanças exigem novas
tecnologias e designs, mas, principalmente, mudanças políticas e culturais, que são
altamente influenciadas por complexos processos sociais e psicológicos (VEIGA, 2011, p.
410).
O desafio da eficiência energética e da descarbonização das fontes de energia não é
técnico (PACALA e SOCOLOW, 2004). Existe uma variedade de tecnologias já maduras,
que são – ou podem ser – empregadas, em escala comercial e de forma rentável, entre
elas: eletrodomésticos menos energia-intensivos; técnicas para aproveitamento da luz solar
em edifícios; aquecimento de água por energia solar; eletricidade gerada por energia eólica,
gases de aterros sanitários, nuclear, energia geotérmica e marés; veículos movidos a gás
natural, biomassa e íons de lítio. Outra quantidade está em estágio pré-comercial; muitas
outras encontram-se em estágios de demonstração ou pesquisa e desenvolvimento
(DIESENDORF, 2011, p. 565).
A prioridade sociopolítica dada à causa, todavia, é questionável (KEOHANE e
VICTOR, 2013, p. 98).Há sinais positivos: o aumento de popularidade de partidos políticos
verdes; a conscientização crescente da importância da reciclagem; o desenvolvimento de
índices de intensidade energética (unidades de energia por uma unidade do PIB) e
intensidade-carbono (unidades de emissão de CO2 por uma unidade do PIB). Entretanto há
também sinais contrários: as mudanças climáticas, em geral, não recebem a devida
atenção; as pessoas não aceitam pagar mais pela energia, ainda que a internalização do
custo social total de sua geração e de seu consumo seja chave para uma política energética
de baixo carbono (KEOHANE e VICTOR, 2013, p. 98); a disseminação do padrão de vida
consumista perpetua o alto consumo energético per capita,8 insustentável se adotado por
todos os países do mundo. A sociedade enfrenta um profundo conflito de valores que afeta
os rumos da descarbonização (JAMIESON, 2011, p. 49-50).
A análise das políticas públicas também não é animadora. Há boas iniciativas em
eficiência energética: diversos países aderiram ao fórum de alto nível Ministerial para
Energia Limpa (CEM) e têm políticas que incentivam o consumo de aparelhos, veículos e
performances industriais menos energia ou carbono-intensivos;9 também são múltiplas as
políticas de investimento na produção e de incentivo ao uso de energias de baixa emissão
de carbono.10 No entanto nos mesmos países existem importantes políticasde incentivo a
8Dados do Banco Mundial, <http://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.ELEC.KH.PC/countries?display=map>, acesso em 16 jul 2013. 9 Dados disponíveis em <http://www.cleanenergyministerial.org/OurWork/Initiatives.aspx>. Acesso em 16 Jul 2013. 10Renewable Energy Policy Network (REN 21). Disponível em <http://map.ren21.net>. Acesso em 16 jul 2013.
combustíveis fósseis, entre elas subsídios diretos e indiretos (FMI, 2013), que muitas vezes
neutralizam as medidas a favor do baixo carbono.
Houve avanços na direção da descarbonização da matriz energética mundial: entre
1973 e 2010, fontes de energia menos intensas em carbono passaram de 29,3% para
40,3% do total; a produção de gás natural aumentou em 176%, a de energia nuclear em
1.257% e a de hidroenergia em 171%; e a produção de eletricidade via matrizes de baixo
carbono,de 37% para 44,8% (IEA, 2012a).No entanto a maior parte da energia consumida
no mundo ainda provém da queima de carvão e petróleo: em 2010, carvão e petróleo juntos
somaram 59,7% do total da energia produzida no mundo e 45,2% da eletricidade; de 1973 a
2011, a produção mundial de petróleo aumentou em 40%, e a de carvão, em 156% (IEA,
2012a). Entre 1990 e 2011 houve declínio da intensidade-carbono da economia mundial,
mas foi de menos de um quarto (IEA, 2012b),11 evidenciando que mundo ainda está distante
de completar a transição para o baixo carbono.
Em síntese, apesar da relevância da transição ao baixo carbono, ainda há barreiras
para que ela se concretize, fundadas na dissociação temporal e espacial das causas e
efeitos do alto carbono – em especial nas mudanças climáticas (JAMIESON, 2011) –, e na
ausência de políticas energéticas coerentes, que decorre da competição entre prioridades
divergentes nas sociedades (KEOHANE e VICTOR, 2013, p. 98).
GOVERNANÇA GLOBAL MULTIDIMENSIONAL MULTIESTRATO
Adota-se, nesta pesquisa o marco analítico da governança global multidimensional
multiestrato (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 201 e ss). Desde a década de 1990,
a globalização e os conflitos intraestatais tornaram visível que relações, redes e associações
afetam as relações interestatais. Reconheceu-se o caráter social das Relações
Internacionais, e que é preciso considerar, em política internacional, outros atores e suas
relações, que competem com ou complementam a atuação dos Estados (PETERS, 2012, p.
19; BARNETT e SIKKING, 2010, p. 63-64 e 70). O próprio Estado deixa de ser considerado
um ator unitário para ser visto como um conjunto de comunidades plurais, heterogêneas, por
vezes desagregadas nas tomadas de decisão (SCHOLTE, 2008, p. 306; KOENIG-
ARCHIBUGI, 2010, p. 21).
Governança pode ser definida como “the maintenance of collective order, the
achievement of collective goals, and the collective processes of rule through which order and
goals are sought”(ROSENAU, apud BARNETT e SIKKING, 2010, p. 63), e governar como
11 A redução foi de 23,6% (emissões de CO2, em kg, por unidade do Produto Nacional Bruto corrigido para paridade de compra).
capacidade de dirigir, de conduzir o encaminhamento de questões (LEVI-FAUR, 2012, p. 03).
Seu objeto é a construção social do que deve ser governado, a forma como estruturas
domésticas, internacionais e transnacionais moldam os encaminhamentos, bem como
questões de legitimidade, de responsabilidade e de poder (BARNETT e SIKKING, 2010, p.
67-69) – que é considerado em suas dimensões múltiplas: compulsório (controle direto de
um ator sobre outro), institucional (controle indireto), estrutural (constituição estrutural das
capacidades do sujeito) e produtivo (produção discursiva da subjetividade) (BARNETT e
SIKKING, 2010, p. 79).
A governança global deve ser considerada no marco da transição de uma ordem
internacional para uma ordem global (KACOWICZ, 2012p. 686-688). Ela pode ser definida
como:
“The sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their
common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may
be accommodated and co-operative action may be taken. It includes formal institutions and
regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and
institutions either have agreed to or perceive to be in their interest”(COMISSÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL, 1995).
A governança global é multiestrato porque considera os diversos atores capazes de
direcionar as questões políticas contemporâneas, nos diversos estratos de atuação: atores
estatais e não estatais – com especial atenção para a política doméstica e para os atores
transnacionais –, individualmente ou em alinhamentos e coalizões que se inter-relacionam e
que co-constituem os níveis global, nacional, regional e local (BARNETT e SIKKING, 2010,
p. 70-73; VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 201 e ss;ZURN, 2012, p. 736-738). E é
multidimensional porque a complexidade das questões a serem direcionadas escapa a
abordagens unidisciplinares, exigindo, portanto, um marco necessariamente multidisciplinar
(VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 201 e ss; ZUMBASEN, 2012, p. 89-92).
GOVERNANÇA ENERGÉTICA GLOBAL E O G-20 NA TRANSIÇÃO AO BAIXO CARBONO
É característica dos sistemas energéticos a amplitude de elementos interconectados,
a interação entre sistemas naturais, sociais e tecnológicos, uma alta dependência das
escolhas já feitas e, como todo sistema complexo, a capacidade de mudanças rápidas e
imprevisíveis (CHERP, JEWELL e GOLDHAU, 2011, p. 75-77). A transição para o baixo
carbono pressupõe profundas transformações dos sistemas energéticos para dar suporte a
objetivos de preservação do meio ambiente, especialmente o clima, ao mesmo tempo em
que preservam sua viabilidade econômica e tecnológica. Esse desafio implica a
coordenação de tecnologias e de práticas, harmonizando objetivos de curto e de longo
prazos – planejados simultaneamente, e não sucessivamente –, e a consciência de que a
interdependência, tanto entre as matrizes energéticas nacionais como entre setores
energéticos e não energéticos, vai aumentar. A governança de processos complexos deve
(i) harmonizar previsibilidade (estabilidade, coerência e eficiência) e flexibilidade (inovação e
diversidade, necessárias para lidar com não linearidade); (ii) coordenar setores e escalas,
centralização e descentralização; e (iii) assegurar a participação de todos os atores
envolvidos na transição. Ela é necessariamente multiestrato e policêntrica (CHERP,
JEWELL e GOLDHAU, 2011, p. 77-80).
A principal característica da atual governança energética global é sua fragmentação
(DUBASH e FLORINI, 2011, p. 06-07; FLORINI e DUBASH, 2011, p. 01-02; MEYER, 2013,
p. 01-03). Ela ocorre porque os atores, em especial as instituições, surgiram para lidar com
questões conforme essas emergiam, e não para planejar os desafios de longo prazo
(MEYER, 2013, p. 01). 12 São muitos atores, na maioria das vezes ligados a fontes
energéticas específicas, cujas ações não são coordenadas entre si e muitas vezes carecem
de legitimidade e de efetividade (FLORINI e DUBASH, 2011, p. 02). A ausência de
efetividade decorre da fragmentação: instituições e regras transnacionais promovem
inovações políticas, mas nem sempre compartilham princípios e normas ou conseguem
influenciar políticas nacionais; e, quando conseguem, a governança nacional nem sempre
têm capacidade e coerência para integrar as considerações globais às iniciativas políticas
nacionais (DUBASH e FLORINI, 2011, p. 06-08; FLORINI e DUBASH, 2011, p. 02). As
políticas nacionais em energia, por sua vez, muitas vezes almejam objetivos que estão
muito além do escopo de qualquer governo nacional singularmente considerado. Além disso,
a falta de coordenação de iniciativas em energia com as de outros temas que interagem
(direta ou institucionalmente, ou na mesa de negociações) com ela – e.g. clima, comércio,
investimentos, pobreza – também afeta sua efetividade (FLORINI e DUBASH, 2011, p. 02;
MEYER, 2013, p. 03-05). Aumentar a cooperação energética, portanto, é tema chave nas
Relações Internacionais contemporâneas (DUBASH e FLORINI, 2011, p. 07-11; FLORINI e
DUBASH, 2011, p. 01-02).
As condições para cooperação em nível global variam de acordo com a natureza do
problema em questão, especialmente duas dimensões: (i) o grau de conflito entre interesses
dos Estados; e (ii) em que medida os benefícios da cooperação podem ser capturados pelos
12 E.g. a OPEP foi criada “to coordinate and unify the petroleum policies of its Member Countries and ensure the
stabilization of oil markets in order to secure an efficient, economic and regular supply of petroleum to
consumers, a steady income to producers and a fair return on capital for those investing in the petroleum
industry” (<http://www.opec.org/opec_web/en/about_us/23.htm>, acesso em 22 jun 2013), enquanto a IEA surgiu “to help countries co-ordinate a collective response to major disruptions in oil supply through the release
of emergency oil stocks to the markets” (<http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/>. Acesso em 22 Jun 2013).
Estados que cooperam (se não podem, são difusos) (KEOHANE e VICTOR, 2013, p. 99).
Há quatro estruturas básicas de cooperação: (i) harmonia: países têm incentivo em cooperar,
porque a cooperação produz primordialmente bens privados e baixos conflitos sobre
distribuição de perdas e ganhos; (ii) cooperação hegemônica: envolve bens públicos, mas
como o país que mais ganha com a cooperação aceita incorrer nos maiores custos para
promovê-la, a cooperação acontece; (iii) iteração: envolve a produção de bens privados e
importantes conflitos sobre distribuição de perdas e ganhos, mas as sucessivas rodadas de
negociação aumentam a possibilidade de cooperação visando ganhos de longo prazo; e (iv)
profundo dissenso: envolvem produção de bens públicos e graves conflitos sobre a
distribuição das perdas e ganhos, resultando em cooperação improvável. Nesse último caso,
a possibilidade de cooperação aumenta conforme as questões de dissenso são
destrinchadas em pontos em que harmonia, cooperação hegemônica ou iteração são
possíveis (KEOHANE e VICTOR, 2013, p. 99-100).
O tema da cooperação energética na transição para o baixo carbono encaixa-se na
categoria de profundo dissenso. Como os interesses são conflitantes – e.g. dissenso entre
países com grande disponibilidade de combustíveis fósseis e países sem essa
disponibilidade; discussões sobre a responsabilidade histórica pelas emissões de GEE, os
custos da alteração da matriz energética e seus benefícios, que serão desfrutados por
gerações futuras –, as tentativas de criar regime único e coerente de energia fracassam.
Mais construtivo do que tentar construir esse regime único é aceitar que o tema conforma
um complexo de regimes, e que a flexibilidade e a adaptabilidade – características de
sistemas complexos – podem ser aproveitadas por comportamentos estratégicos que criem
convergência de interesses, em questões particulares ou entre grupos menores de atores
(KEOHANE e VICTOR, 2013, p. 104-107).
Nesse sentido, pesquisas recentes têm focado a importância de fóruns
intergovernamentais como comitês de direção (steering committees) da governança
energética global. Um comitê de direção é um mecanismo diplomático que encoraja o
consenso entre países com capacidade para e intenção de produzir bens comuns
internacionais; ele complementa o trabalho das instituições multilaterais, com o objetivo de
aprofundar a coerência política internacional. As funções de um comitê de direção são
liderança interna e externa. No primeiro caso, as negociações diminuem o custos de
transação e aumentam a transparência e a confiança entre os participantes, dando origem a
posições comuns e, em alguns casos, a uma identidade compartilhada; além disso,
promovem a coordenação das políticas nacionais na transição para a economia de baixo
carbono, com provável propagação para os demais países do mundo. No segundo caso, a
atuação do comitê molda a agenda internacional em torno dos pontos que têm destaque nas
negociações, especialmente quando estabelece princípios globais que devem nortear a
atuação dos países, e direciona os trabalhos das instituições multilaterais (VAN DEN
GRAFF e WESTPHAL, 2011, p. 20-21).
Entre os fóruns intergovernamentais que exercem funções de comitês de direção da
governança energética global, o G-8 foi o mais estudado. Em geral, sua atuação foi uma
reação aos desenvolvimentos do mercado de energia, e não uma iniciativa de planejamento
de longo prazo. Produziu declarações coerentes e obteve progresso em temas de pouca
controvérsia, mas houve pouca ação e grandes divisões em temas nos quais os países têm
perfil conflitivos (e.g. entre exportadores e importadores líquidos de energia). Não se pode
deixar de citar o Plano de Ação de Gleneagles sobre Mudanças Climáticas, Energia Limpa e
Desenvolvimento Sustentável,13 marco da Conferência de Cúpula de 2005, documento que
declaroudescarbonização energética e clima como desafios inter-relacionados, formulou 63
compromissos (não vinculantes) de ação política, convidou organizações internacionais para
desenvolver pesquisas e fazer recomendações para o grupo, e criou a Parceria Global em
Bioenergia (GPEB) (VAN DEN GRAFF e WESTPHAL, 2011, p. 22-25).
Pesquisas mais recentes têm foco no aproveitamento do G-20 como comitê de
direcionamento das negociações multilaterais do clima. Em primeiro lugar, o grupo conta
com maior representatividade global em relação ao G-8, o que favorece uma melhor
interação com as organizações multilaterais. Em segundo lugar, os países do G-20, em
conjunto, respondem por 73,22% (IEA, 2013)14 do total de energia – globalmente, a maior
fonte de emissões de GEE – utilizada no mundo e por 74,39% (IEA, 2013)15 do total mundial
de emissões de GEE, e “(…) ultimately, it isthe major consumernationsthatneedtotakethe
lead in thetransitiontowards a low-carbon future” (VAN DEN GRAFF e WESTPHAL, 2011, p.
22-25, citação na p. 26). Em terceiro lugar, reuniões de cúpula são mais ágeis e flexíveis do
que reuniões multilaterais tradicionais, uma vez que participam delas os principais
representantes políticos dos países, autorizados a tomar decisões de cúpula em nome de
seus representados (VAN DEN GRAFF e WESTPHAL, 2011, p. 21-22).
Além de potencializar a obtenção de um acordo que envolva os países com papel
central para mitigar as mudanças climáticas em prazo menor do que o de negociações
multilaterais, a efetividade de um acordo firmado neste fórum pode ser maior do que a do
obtido em organizações multilaterais se desprovidas de mecanismos de sanção para
comportamentos desviantes, como é o caso da CQNUMC. Essa maior efetividade é dada
pelo engajamento político de alto nível dos participantes e pela periodicidade maior dos
13 Disponível em <http://www.g8.utoronto.ca/summit/2005gleneagles/index.html>, acesso em 28 Jul 2013. 14 Total de energiaprimáriautilizada (TPES). Cálculopróprio. 15Emissões de CO2. Cálculopróprio.
encontros, cuja proximidade entre os participantes pode dar origem a mecanismos políticos
de pressão mais efetivos. O aumento de efetividade também é assegurado pela
possibilidade de que os países membros do G-20 assumam obrigações mais ambiciosas
quando reunidos em um fórum intergovernamental de negociação mais direta entre os
participantes, uma vez que aumentam as possibilidades de barganha e de compensação
entre eles e diminuem as chances de uma vinculação institucional das obrigações
assumidas. Perde-se em previsibilidade, mas, se as obrigações são levadas a sério, ganha-
se em abrangência e efetividade (VAN DEN GRAFF e WESTPHAL, 2011, p. 22).
Entre 2009 e 2011, o G-20 estabeleceu quatro grupos de trabalho em temas
relacionados à mitigação das mudanças climáticas: (i) o grupo de trabalho sobre subsídios a
combustíveis fósseis, (ii) o grupo de trabalho sobre volatilidade de preços de combustíveis
fósseis, (iii) o grupo de trabalho sobre proteção do meio ambiente marinho global (criado
após o derramamento de petróleo da British Petroleumno golfo do México), e (iv) o grupo de
trabalho sobre energia limpa e eficiência energética (C3E). Os resultados dessas iniciativas
ainda são pequenos, porém (VAN DEN GRAFF e WESTPHAL, 2011, p. 25-26). No entanto,
o relativo sucesso da concertação entre os países para evitar um aumento do protecionismo
em decorrência da crise financeira mundial é animador: se estendido para outros temas,
como o das mudanças climáticas, poderia dar origem a resultados muito mais significativos
do que os até agora obtidos pelas negociações climáticas multilaterais, e em espaço de
tempo bastante mais curto.
Para que o G-20 possa ser verdadeiramente um fórum de direcionamento da transição
global ao desenvolvimento de baixo carbono, é preciso que os países membros participem
com seriedade das reuniões, buscando contribuir de maneira substantiva e duradoura para
seu sucesso (VAN DEN GRAFF e WESTPHAL, 2011, p. 22). Além disso, analisar as causas
profundas dos conflitos de interesses entre eles pode ser extremamente vantajoso para
promover acordos que incluam compensações por comportamentos alinhados à mitigação
das mudanças climáticas, mas que não seriam adotados sem elas (KEOHANE e VICTOR,
2013, p. 107; DUBASH e FLORINI, 2011, p. 08-10; MEYER, 2013, p.05-06). De fato, a
compreensão da complexidade criada pelas mudanças dinâmicas e pela competição
institucional e regulatória, dos conflitos de interesses e do papel das políticas nacionais na
governança energética global é essencial para determinar comportamentos estratégicos que
podem ser adotados no âmbito do G-20 para acelerar a descarbonização mundial (DUBASH
e FLORINI, 2011, p. 11-15).
BRASIL, ÍNDIA E CHINA
A ascensão de novos países no cenário internacional e a transição para uma realidade
multipolar são elementos constantes na literatura contemporânea das Relações
Internacionais (HAASS, 2008; IKENBERRY, 2011;NYE, 2011). A multipolaridade é
característica de um sistema de países heterogêneos entre si em relação a instrumentos de
poder, capacidade de influenciar a agenda internacional, população, recursos e valores.
Sendo heterogênea, a ordem multipolar traz grandes desafios de coordenação para as
relações internacionais (IKENBERRY, 2011;NYE, 2011).
Entre os países que emergem para a relevância global estão Brasil, Índia e China. Os
três países têm grandes territórios e populações, são economias em crescimento –
aumentam seu poder econômico – e exercem influência em suas regiões. Em outras
dimensões do poder internacional, todavia, são bastante diferentes: o Brasil tem soft power;
a China tem poder militar; a Índia tem recursos de poder militar e algum soft power(NYE,
2011, p. 153-204). Partindo de um dos patamares de desigualdade social mais altos do
mundo, o Brasil tem-na reduzido – de Gini de 61,4 (1990), passou a 54,7 (2009); A Índia tem
Gini de 33,9 (2009), mas 32,7% de sua população vive com menos de USD 1,25 por dia; na
China, a desigualdade social tem aumentado: de Gini de 32,4 (1990), passou a 42,06 (2009).
A corrupção ainda é um problema nos três países – o Brasil está em 69º, a China em 80º e
a Índia em 94º lugar entre os países menos corruptos do mundo –, assim como a qualidade
das instituições e dos serviços públicos (NYE, 2004, p. 88-89; NYE, 2011, p. 173-186).16
Brasil, Índia e China são atores chave na governança energética global na transição
ao baixo carbono. Os três países estão entre os 10 maiores emissores de GEE em números
absolutos (emissões da queima de combustíveis fósseis), entre os 20 maiores produtores e
os 10 maiores consumidores de energia, e entre os 10 maiores produtores mundiais de
tecnologia de baixo carbono. Em emissões de CO2 e consumo de energia per capita, no
entanto, os três apresentam montantes menores do que a média dos países da OCDE –
muito menores no caso da Índia.17
São três países vulneráveis às mudanças climáticas:as vulnerabilidades do Brasil e da
China são altas, e a da Índia, altíssima. Os países vêm sofrendo com eventos climáticos
16Ds dados do índice Gini, da linha de pobreza e da qualidade das instituições e dos serviços públicos são do Banco Mundial. Disponíveis, respectivamente, em <http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/index.htm?2>, <http://povertydata.worldbank.org/poverty/country/IND> e <http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators>. Acesso 28 Jul 2013. Os dados sobre corrupção são da Transparência Internacional. Disponíveis em <http://www.transparency.org/country>. Acesso 28 Jul 2013. 17 Dados do Banco Mundial, de 2009: as emissões anuais de CO2 per capita, derivadas da queima de combustíveis fósseis, são de 1,7 toneladas métricas para o Brasil, 5,8 para China e 1,7 para Índia, e a média da OCDE é 8,7; em dados de 2010, o Brasil consome anualmente 1,3 toneladas de óleo equivalente per capita, a China 1,8 e a Índia 0,5, enquanto a média nos países da OCDE é de 4,4; o consumo anual per capita de eletricidade é de 2.381 quillowatts-hora no Brasil, 2.944 na China e 626 na Índia, e a média nos países da OCDE é de 9.550. Disponíveis em <http://data.worldbank.org/indicator> (utilizados para o cálculo da média da OCDE). Acesso 28 Jul 2013.
extremos – grandes enchentes nos três países, ondas de calor na China e na Índia, invernos
com recordes de baixas na China – e as previsões de longo prazo são catastróficas: e.g.
alteração do regime de chuvas e degelo do Himalaia, que afetarão a hidrografia de Índia e
China; alteração do clima das monções; aumento de áreas áridas no Brasil e na China.
Além dos transtornos para as populações desses países – seja em perigos para a vida ou
para o fornecimento de bens essenciais à vida, como a água –, é importante lembrar que os
três estão entre os maiores produtores mundiais de alimentos, 18 sendo o Brasil uma
potência exportadora de alimentos e a Índia com 68% da população dependendo do setor
primário para viver.19 O impacto da mudança do clima terá efeitos complexos nos três
países e repercutirá para o resto do mundo.
A alta vulnerabilidade às mudanças climáticas poderia servir de incentivo para que os
três assumissem metas de redução de emissões de GEE provenientes de suas matrizes
energéticas. Nas negociações climáticas, no entanto, os três têm perfil conservador: têm
metas voluntárias de redução, mas não necessariamente relacionadas à descarbonização
das economias – o Brasil ainda foca na redução do desmatamento para cumprir suas metas;
a Índia quer reduzir a intensidade-carbono do PIB em 20-25% para 2020 em relação aos
níveis de 2005, mas não aceita incluir a agricultura, seu principal setor produtivo, nos
cálculos; a China quer diminuir a intensidade entre 4-5% para o período 2005-2020, mas
não aceita assumir compromissos relacionados a um pico de emissões e a um ano de
estabilização anterior a 2020. Em relação a metas vinculantes, Brasil e China acenam com a
possibilidade de aceitarem-nas no futuro, sendo então considerados moderadamente
conservadores; a Índia, por sua vez, alega suas baixas emissões históricas e per capita, e a
necessidade de tirar centenas de milhões de pessoas da pobreza, como razões para não as
aceitar (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 246-252, 271-288).
Em relação às matrizes energéticas, a da China é intensiva em carbono: em 2010, os
combustíveis fósseis forneceram 87,5% do total da energia consumida no país;2084,1% de
sua energia é produzida por petróleo e carvão, sendo 67,2% produzidos por carvão, a fonte
energética que mais libera GEE na atmosfera; 80,6% da eletricidade do país é gerada por
termoelétricas.21 O país é o maior produtor, importador e consumidor de carvão, tendo
produzido 3471 milhões de toneladas em 2011.22 O país tem aumentado sua capacidade
para gerar eletricidade via fontes renováveis – tem a maior usina hidroelétrica do mundo, a
18Dados da FAO. Disponíveis em <http://faostat.fao.org/site/339/default.aspx>. Acesso 28 Jul 2013. 19Dados do Banco Mundial. Disponíveis em <http://data.worldbank.org/topic/agriculture-and-rural-development>. Acesso 28 Jul 2013. 20Dados do Banco Mundial. Disponíveis em <http://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.COMM.FO.ZS/countries>. Acesso 28 Jul 2013. 21Dados disponíveis em <http://www.reegle.info/countries/china-energy-profile/CN>. Acesso 17 Jul 2013. 22 Dados disponíveis em <http://www.worldcoal.org/resources/coal-statistics/>. Acesso 17 Jul 2013.
de Três Gargantas –, e investe pesadamente em energia eólica e solar, mas porcentagem
de energia de baixo carbono na matriz ainda é de apenas 4%.23 O meio ambiente tem
ganhado destaque na política chinesa nos últimos anos, com a edição do Plano Nacional de
Mudanças Climáticas em 2009 e do 12º Plano Plurianual (2011-2015), que inclui metas de
eficiência energética e de aumento da participação de energias renováveis na matriz.
Todavia subsídios diretos e indiretos à produção de combustíveis fósseis persistem, e há
políticas de controle de preços da energia. A burocracia chinesa, além da complexidade de
divisão de competências entre governo central e províncias, envolve as maiores empresas
do setor de energia, de propriedade do governo, que ocupam a mesma posição hierárquica
dos ministérios na estrutura governamental, acima da Agência Nacional de Energia que lhes
fiscaliza (IISD, 2010).
Na Índia, 72,7% da energia consumida provém de combustíveis fósseis,24 e o carvão
responde por 68,6% da eletricidade do país. O país é o 3º maior produtor mundial de carvão
e o 5º em reservas, tendo produzido 585 milhões de toneladas em 2011.25 A Índia tem baixa
eficiência energética (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 250), e enfrenta sérios
problemas de infraestrutura e abastecimento: há blackouts importantes (como os de julho de
2012)e constantes, e 288 milhões de pessoas ainda não têm acesso à eletricidade.26 625
milhões dependem de biomassa para cozinhar.27 As importações de petróleo e carvão têm
aumentado.28 Há grandes investimentos em energia solar, eólica e etanol, e em pesquisas
para utilização do tório, em razão das grandes reservas no país; porém apenas 2,7% da
energia é produzida por fontes de baixo carbono;29 os políticos indianos favorecem o carvão
por conta das grandes reservas nacionais (DUBASH, 2011, p. 66-79). As mudanças no
pensamento estratégico a favor de outras fontes energéticas têm sido motivadas muito mais
pela incapacidade das reservas nacionais de carvão em atender a demanda do que pela
preocupação com o ambiente/clima, ainda em estágio embrionário (DUBASH, 2011, p. 68).
A burocracia indiana em energia é particularmente fragmentada e complicada: são cinco
Ministérios setoriais de energia, vinculados a combustíveis específicos e sem coordenação
entre si, e empresas estatais em toda a cadeia produtiva, incluindo produção, financiamento
23 Dados disponíveis em <http://www.reegle.info/countries/china-energy-profile/CN>. Acesso em 17 Jul 2013; Dados do Banco Mundial. Disponíveis em <http://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.COMM.CL.ZS/countries>. Acesso 28 Jul 2013. 24Dados do Banco Mundial. Disponíveis em<http://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.COMM.FO.ZS/countries>. Acesso 28 Jul 2013. 25 Dados disponíveis em <http://www.worldcoal.org/resources/coal-statistics/>. Acesso 17 Jul 2013. 26 Segundo o Banco Mundial, apenas 75% da população têm acesso à eletricidade. Dados disponíveis em <http://data.worldbank.org/indicator/EG.ELC.ACCS.ZS/countries>. Acesso 28 Jul 2013. 27 Dados disponíveis em <http://www.reegle.info/countries/india-energy-profile/IN>. Acesso 17 Jul 2013. 28 Dados disponíveis em <http://www.reegle.info/countries/india-energy-profile/IN>. Acesso 17 jul 2013. 29Dados do Banco Mundial. Disponíveis em<http://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.COMM.CL.ZS/countries>. Acesso 28 Jul 2013.
e comercialização da energia. Há também dissociação entre política doméstica e externa em
energia (DUBASH, 2011, p. 68-75; VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2013, p. 250-252).
Em comparação com os outros países, o Brasil possui uma matriz energética de baixo
carbono: as fontes fósseis são responsáveis por 53,5% da energia do país, e as de baixo
carbono, por 14,7%.30 83,8% da eletricidade é gerada por hidroelétricas.31 O país é produtor
do etanol de cana de açúcar, mas o setor de transportes é altamente dependente do
petróleo, pois transporte de cargas é predominantemente feito por caminhões movidos a
óleo diesel.32 Com a descoberta das reservas do pré-sal, há preocupação com o aumento
da participação de petróleo na matriz energética. O país tem importantes políticas de meio
ambiente, e políticas específicas em energia, tanto para alcançar eficiência energética –
como o Plano Nacional para a Eficiência Energética –, como para aumentar a parcela de
energia de baixo carbono na matriz, como o Plano Decenal de Energia 2030. Ainda assim,
subsistem distorções: o Plano Plurianual 2012-2015 prevê destinação de 19,1% dos 1194
bilhões de reais destinados a projetos de infraestrutura para a exploração de petróleo e gás
do pré-sal;33 as desonerações à gasolina estimulam a ineficiência energética e distorcem o
mercado de etanol, além de causarem grandes prejuízos financeiros para a Petrobras.34
DESENHO DE PESQUISA
O objetivo central da pesquisa é analisar como se inserem os países do G-20 e Brasil,
Índia e China na governança energética global no contexto da transição ao baixo carbono. A
hipótese central é que a inserção desses países será bastante diversa entre si, em razão do
peso de diferentes variáveis que contribuem para a transição ao baixo carbono. O G-20 é
escolhido por congregar os países maiores consumidores de energia e maiores emissores
de gases de efeito estufa: se esses países adotarem estratégias de aumento da eficiência
energética e de consumo de energias provenientes de fontes de baixo carbono, a transição
global ao baixo carbono avançará consideravelmente. Brasil, Índia e China são escolhidos
por seu valor intrínseco: são três países emergentes extremamente relevantes para a
governança energética global, por seu peso na produção e no consumo mundial de energia;
em razão de sua ascendência internacional, um acordo internacional de compromisso com
30Dados do Banco Mundial. Disponíveis em<http://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.COMM.CL.ZS/countries>. Acesso 28 Jul 2013. 31Dados disponíveis em <http://www.reegle.info/countries/brazil-energy-profile/BR>. Acesso 19 Jul 2013. 32Dados disponíveis em <http://www.reegle.info/countries/brazil-energy-profile/BR>. Acesso 19 Jul 2013. 33Dados do Ministério do Planejamento, disponíveis em <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/mensagem_presidencial_ppa.pdf>. Acesso 19 Jul 2013. 34<http://www.sindpese.com/index.php?view=article&catid=68%3Aiceslider&id=1360%3Adesoneracao-da-gasolina-e-custo-maior-de-producao-destruiram-competitividade-do-etanol&option=com_content&Itemid=111>. Acesso 19 Jul 2013.
eficiência energética e descarbonização energética por parte dos países desenvolvidos
depende da participação conjunta desses três emergentes. O período de 2005 a 2015 é
escolhido porque em 2005 ocorreram os primeiros esforços internacionais para incluir a
questão energética nas discussões para a transição ao baixo carbono, conforme visto na
Conferência de Cúpula do G-8 + 5 com o Plano de Ação de Gleneagles sobre Mudanças
Climáticas, Energia Limpa e Desenvolvimento Sustentável, e 2015 é o prazo para que os
países entrem em acordo, no âmbito multilateral, sobre as novas regras que substituirão o
Protocolo de Quioto a partir de 2020.
A pesquisa é dividida em três partes, complementares. A primeira parte é descritiva, e
ferramenta para condução das demais partes. De acordo com uma revisão aprofundada da
literatura, será desenvolvido um índice de compromisso com baixo carbono que inclua
variáveis políticas. Em forma de pergunta, o objetivo é responder: “o que é compromisso
com baixo carbono?” A justificativa para essa parte da pesquisa é a de que não existe um
índice internacional de compromisso com o baixo carbono que inclua variáveis políticas;
existem apenas índices que medem a habilidade de diferentes economias nacionais para
produzir prosperidade para seus habitantes no contexto da restrição de emissões de
carbono.35 Como baixo carbono é uma questão complexa, que envolve muitas variáveis, a
melhor maneira de defini-lo é por meio de um índice em que a variável dependente é o
compromisso com a descarbonização, e diversas são as variáveis independentes, técnicas
e políticas. Para cada uma delas, serão buscados os dados para o período 2005-2015.
A segunda parte é uma análise comparativa. A partir do índice de compromisso com o
baixo carbono, serão verificados os desempenhos dos países do G-20, incluindo Brasil,
Índia e China, em relação a ele. O objetivo desta parte da pesquisa é responder a pergunta:
“qual o compromisso dos países do G-20, incluindo Brasil, Índia e China, com o baixo
carbono?” A análise comparativa permitirá uma série de conclusões que mostrarão o estado
da arte do compromisso do baixo carbono para os países estudados no período 2005 a
2015.
A terceira parte da pesquisa terá estudos de casos para Brasil, Índia e China. O
objetivo desta parte da pesquisa é responder a pergunta: “por que Brasil, Índia e China têm
compromisso baixo/alto com o baixo carbono?” Esses países são escolhidos dada a
impossibilidade de realizar estudos de caso para todos os países do G-20, e a escolha é
feita tendo em vista (i) a ausência ou pouco desenvolvimento de pesquisas, até o momento,
para esses três países e (ii) a importância da participação desses países na governança
35 E.g. ACCOUNTABILITY, Climate Competitiveness Index, 2010; OCDE, OECD Indicators for Green Growth, 2011; VIVID ECONOMICS, G20 low carbon competitiveness report, 2009 e 2013.
global da energia para a transição ao baixo carbono. A hipótese é os três países
apresentarão baixo compromisso com a descarbonização, mas que, em razão de sua
heterogeneidade, o peso de cada uma das variáveis na configuração do baixo compromisso
com a descarbonização será diverso.
Ao final, espera-se que a pesquisa chegue a conclusões sobre o que é compromisso
com o baixo carbono, como os países do G-20 se inserem na governança energética global
em relação a esse compromisso e quais as possíveis causas de um compromisso baixo
para Brasil, Índia e China. Sabe-se que as conclusões serão restritas e que os resultados
serão incertos, uma vez que outras causas que os estudos de casos não permitem testar
podem contribuir para o resultado encontrado; sabe-se também que outras variáveis, não
incluídas no índice, podem influenciar no compromisso com o baixo carbono. Ainda assim,
acredita-se quea pesquisa apontaráimportantes avanços ou obstáculos à implementação do
baixo carbono e possibilidadespara a ampliação da cooperação internacional dos países
neste tema fundamental para o futuro da humanidade.
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