GOVERNANÇA FUNDIÁRIA, CADASTRO E MERCADOS DE

TERRAS NO BRASIL

Projeto de Cooperação Técnica UTF/BRA/083/BRA – Nova organização produtiva e social da agricultura familiar brasileira – uma necessidade.

Professor Doutor Bastiaan P. Reydon

Unicamp bastiaan@unicamp.br

RESPONSÁVEIS PELA EXECUÇÃO

Professor Doutor Bastiaan Philip Reydon - Coordenador Geral

Ana Karina da Silva Bueno - Pesquisador Mestre, doutorado

Vitor Bukvar Fernandes - Pesquisador Mestre, doutorado

Ana Paula da Silva Bueno - Auxiliar de Pesquisa

Andreia Marques - Auxiliar de Pesquisa

Alexandre Gori Maia - Consultor Quantitativo

Estagiários 2

Analisar a Governança Fundiária brasileira e contribuir para sua melhora na direção das Diretrizes Voluntárias sobre a Governança responsável da Gestão da Terra, da Pesca e das Florestas da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO).

Compreender a lógica da dinâmica dos mercados de terras do Brasil e da região do cerrado de MATOPIBA.

Desenvolver metodologia para capacitação de técnicos do INCRA e de outras instituições em Governança Fundiária, na aplicação das Diretrizes Voluntárias de Governança da FAO e na Análise de Mercados de Terras.

OBJETIVOS DO PROJETO

ANTECEDENTES LGAF GTI em Governança de terras SITUAÇÃO DOS CADASTROS e

Propostas Mercados de Terras - MATOPIBA

Objetivo da apresentação

auxiliar os Governos federal e estaduais brasileiros

a construir indicadores para medir a capacidade e o

desempenho das instituições relacionadas com a

administração de terras;

Criar indicadores que auxiliam os tomadores de

decisão (governo, agencias de desenvolvimento)

para programas estratégicos de investimentos,

capacitação e incentivo para aplicar reformas

regulatórias para governança fundiária.

Aplicada em mais de 40 países.

Land Governance Assessment Framework (LGAF)

Analise dos Especialistas

Coleta preliminar por especialistas em:

1. Gestão da Propriedade e do uso da terra 2. Uso e Políticas de Terras 3. Gestão da Terra Pública 4. Registro de terras

Painéis de Peritos em: 1. Reconhecimento de Direitos de Terra 2. Direitos à Floresta à terras comuns e Regulamentos do Uso da Terra Rural 4. Gestão de Terras Públicas 5. Transferência de grandes extensões de terra para Investidores 6. Provisão pública de Informações sobre o terras: Registro e Cadastro 7. Avaliação de Terras e Tributação 8. Resolução de Conflitos 9. Arranjos Institucionais e Políticas

Background notes para cada tema como base

para painéis

Ajuda memoria para cada tema

Workshop de validação

Propostas de políticas

Metodologia

GOVERNANÇA FUNDIÁRIA NO BRASIL (LGAF) World Bank (2014: xi)

quadro legal e institucional problemático gera seis áreas de

fragilidade da governança fundiária:

• existência de extensas áreas com indefinição dos direitos de propriedade;

• Registros de propriedades nos Cartórios incompletos e desatualizados;

• ausência de um registro oficial e integrado de terras públicas e privadas;

• baixos níveis de tributação sobre imóveis;

• desconexão entre oferta de terras urbanas, planejamento e regularização do uso da terra;

• Governança negligente na aquisição de terras e florestas. 7

A debilidade da governança FUNDIARIA

• Faceta mais evidente é a insegurança jurídica da propriedade, decorrente do quadro institucional/jurídico da terra historicamente construído.

• Sintetizada pela origem principal: coexistência de direitos de propriedade com direitos de posse dada pela possibilidade de se transformar uma posse em propriedade, prevalece a coexistência de ambas.

DEBILIDADE DA GOVERNANÇA FUNDIÁRIA NO BRASIL (LGAF)

Colonização brasileira no Capitalismo tardio -acesso à terra através de concessão de sesmarias

Pos 1822- Independência - fim das Sesmarias - vazio institucional - ocupações através das POSSES

1850 - Lei de Terras - cria a instituição mercado de terras - toda terra sem dono pertencente ao Estado (devoluta) - setor privado precisa adquiri-la;

República 1889 – Constituição de 1891 – estabelece que terras devolutas pertencem aos estados e permissão para demarcação e concessão

Breve historico institucional da propriedade (I)

Código Civil - 1916 - imóveis devem ser registrados nos cartórios “quem não registra, não possui”

usucapião das terras devolutas é possível - Estado tem de provar que é proprietário - o que é impossível nestas condições;

possibilidades de fraudes nos cartórios se potencializa;

Estatuto da Terra (1964) - diagnóstico adequado - proposta - transformar latifúndio em empresa agrícola mas nada no que se refere à regulação da propriedade da terra;

TDA, ITR, Colonização c/ Incentivos fiscais - anos 70

Lei de Registros Públicos -1973 – regime de matriculas

Imposto Territorial Rural (ITR) - importante cadastro de imóveis a partir de declaração dos proprietários

Breve historico institucional da propriedade (II)

Lei 10267/2001 – obriga os proprietários a georeferenciar as propriedades modificadas no registro do cartório (venda, alienação etc.). Informação é repassada ao INCRA que junto com a Receita Federal (e os cartórios de Registro de Imóveis) gera novo cadastro CNIR.

SIGEF –novembro/2013 - ferramenta eletrônica INCRA , MDA e cartórios para recepção, validação, organização, regularização e disponibilização das informações georreferenciadas de limites de imóveis rurais, públicos e privados.

CAR – Cadastro Ambiental Rural – novo cadastro auto informado com informacoes georreferenciadas definindo áreas de proteção ambiental

Breve historico institucional da propriedade (III)

Debilidade na Governança/Regulação

Uma legislação detalhada e confusa Ausência de órgão responsável pela governança

- ao mesmo tempo estas regras não eram garantidas - até hoje se ocupa terras devolutas (rurais e urbanas)

Muitos conflitos pela terra Propriedade da terra muito concentrada Mercados de terras funcionando, mas com

limitações na segurança jurídica.

Coexistência de direitos de propriedade, com posses e terras devolutas;

Indefinição das fronteiras claras entre terras públicas e privadas;

Dificuldades de construção de um cadastro que integra registro (legal) e as informações cadastrais;

Ampliam-se as dificuldades de se construir um cadastro que integre as informações mapeadas de terras privadas e publicas, por causa dos anteriores;

Questões que geram indefinições nos direitos de propriedade

DEBILIDADE NA GOVERNANÇA FUNDIÁRIA: legal e institucional

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Governança da Terra é o conjunto de regras, processos e organizações pelas quais se determina o acesso e o uso da terra num país;

Pode-se citar: as políticas, a legislação, as regulamentações, os programas, os papéis e relações organizacionais, a capacidade de implementação, a disponibilidade de pessoal e os sistemas de informações disponível.

O que significa Governança Fundiária?

a. Transparência na gestão territorial e garantias aos direitos em geral – a transparência e busca de eficiência na gestão da terra cria um ambiente propicio aos negócios, e por sua vez, leva a uma maior confiança nas instituições governamentais;

b. Combate à pobreza – a maior parte da pobreza no Brasil se está entre os que habitam e/ou trabalham em propriedades em áreas cujos direitos de propriedade não são claramente definidos, tanto no campo quanto nas cidades. Um importante mecanismo para aliviar a pobreza consiste em reconhecer estes direitos, na sua regularização e estabelecer limites para que novos ocupantes não surjam;

Benefícios da Governança de Terras (I)

d. Segurança nos direitos associados à posse da terra - garantir a segurança em toda a gama de direitos à terra ajuda na estabilidade social e incentiva o uso adequado da terra;

e. Direitos de propriedade transparentes - segurança e regularidade nos direitos de propriedade são essenciais para a organização dos mercados de terras. A adequada regulação do mercado de terras propicia negócios e trocas de terras transparentes tornarão as terras mais liquidas;

f. Identificação de propriedades e definição de responsabilidades sobre o uso e ocupação dos diferentes tipos solo, inclusive para fins judiciais: privadas, públicas, devolutas, reservas etc

Benefícios da Governança de Terras (II)

Governança fundiária: Williamson (2010)

Infraestrutura de informações

sobre terras

Banco de dados sobre ambientes

construídos e naturais

Propriedade e posse da terra

Títulos de propriedade, hipotecas

e arrendamentos

Direitos legais efetivos

Uso da terra

Políticas e planejamento espacial

Controle do uso da terra

Desenvolvimento no território

Planejamento de construções e

permissões

Regulação e implementação

Desenvolvimento sustentável

Econômico, social e ambiental

Valor da terra

Avaliações do valor da terra

Arrecadação de tributos sobre a

propriedade

Articular os órgãos, coordenar ações e estudos;

Coordenar as mudanças institucionais e legais necessárias;

Fazer a interlocução com o governo federal brasileiro e com os demais órgãos inclusive os financiadores;

Fazer a interlocução com os governos estaduais e municipais;

Articular os órgãos e as universidades que atuam em temas afins para construir um Cadastro Multifinalitário

integrando todos os cadastros existentes.

(Portaria nº 165, de 03 de abril de 2014)

GTI da Ampliação da Governança Fundiária: objetivos

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA); Fundação Nacional do Índio (FUNAI); Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio); Ministério da Agricultura, pecuária e Abastecimento (MAPA); Ministério das Cidades; Ministério do Meio Ambiente (MMA); Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB); Secretaria do Patrimônio da União (SPU); Serviço Florestal Brasileiro (SFB); Secretaria do Reordenamento Agrário do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SRA/MDA); Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SFRA/MDA); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); Conselho Nacional de Justiça (CNJ); Procuradoria da República do Município de Dourados/MS; Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo (ARISP); Banco Mundial; Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB); Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO/Brasil) e Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

PARTICIPANTES do GTI

7 reuniões entre 21/8/2013 e 13/11/2014. Ineditismo da experiência – muitas trocas de informações e de experiências; Proposta da integração da base de dados dos cadastros relacionados à terra A experiência do Cartório de Registro de Imóveis de Conchas O Cadastro Ambiental Rural A experiência da Câmara Técnica do Programa Terra Legal ANOTER/EXERCITO O Programa de Cadastro de Terras e Regularização Fundiária – SRA/MDA O Serviço Florestal Brasileiro A Secretaria do Patrimônio da União A FUNAI O processo de interligação dos Cartórios de Registro de Imóveis com o

Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) O escritório de Governança Fundiária

Principias Resultados Reuniões GTI

Cadastro – Lei 10.267/2001 SNCI, SIGEF e CNIR;

Grupo Interministerial de Governança Fundiaria

Gestão das Terras Públicas – Câmara Tecnica

Regularização - legislação, práticas - varios órgãos – SPU, Terra Legal, INCRA (Assentamentos), Corregedorias estaduais;

Voluntary Guidelines (FAO)

LGAF (Banco Mundial)

ISO 19152 – LAND ADMINISTRATION DOMAIN MODE

Importantes avanços recentes na governança fundiária para o Brasil

Unificação do conceito da unidade cadastral – os diferentes órgãos e cadastros (mesmo que do mesmo órgão) operam com diferentes definições de unidade cadastral.

Cadastro abrangendo a totalidade da realidade – um cadastro é apenas eficiente e eficaz se abranger a totalidade do território. Num primeiro momento, no caso brasileiro por conta da existência e aceitação da posse e do desconhecimento da localização das terras devolutas, faz-se necessário que se obtenha no menor prazo possível um cadastro do conjunto do país, para com isto melhor encaminhar e direcionar as diferentes questões fundiárias existentes;

Qualidade da informação gráfica da parcela - os dados gráficos da parcela devem representar os imóveis rurais de forma mais exata possível quanto a sua dimensão, limites e localização geográfica. Atualmente, a certificação de imóveis promovida pelo INCRA através do SIGEF é a mais apropriada, tendo em vista que critérios de exatidão utilizados. Mas para os pequenos imóveis (até 25 ha) que ainda não efetuaram o georreferenciamento entende-se, com base em literatura internacional, que o georreferenciamento possa ser executado com instrumentos menos rigorosos, dados os seus elevados custos;

Principais questões a enfrentar nos cadastros

Regularização e inserção das terras Públicas no Cadastro Fundiário - órgãos da administração pública devem registrar suas áreas nos cartórios, conforme indica a legislação e inseri-las no Cadastro Fundiário para que possam ser certificadas, constando do inventário. Legislação em vigor estabelece que as Terras Públicas devem constar do cadastro do patrimônio da União, para inibir o apossamento das mesmas e evitando sobreposições.

Repasse das Informações dos cadastros temáticos para o cadastro fundiário - há necessidade que se cumpra a legislação em vigor, na qual todos os órgãos que detenham cadastro temáticos repassem os dados de suas terras rurais para o SNCR, já que ele será uma das bases de dados que formará o CNIR e é o cadastro fundiário brasileiro.

Limitar de forma efetiva a possibilidade de se regularizar posses em terras públicas – A posse por si só já representa uma espécie de sobreposição, portanto sua existência dificulta o cadastro. O Estado deve promover ações de regularização fundiária e ações discriminatórias para identificação as terras devolutas, integrando-as ao patrimônio público.

Os Cadastros estão em órgãos de nível hierárquico equivalente – os vários cadastros existentes no pais se encontram em ministérios com a poderes e obrigações de mesmo nível, fazendo com que a integração seja impossibilitada pois um ministério não tem poder para exigir informações do outro.

Principais questões a enfrentar nos cadastros II

O cadastro fundiário rural brasileiro é centralizado e administrado pelo Governo Federal, junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA

INCRA gerencia o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), nos termos do artigo 3º do Decreto nº 72.106, de 18/4/1973.

A Lei nº 10.267/2001 institui o CNIR como cadastro geral, que está sendo construído em conjunto entre o INCRA e a Receita Federal. Associado a este estarão obrigatoriamente o SNCR e o CAFIR e facultativamente, os demais cadastros.

Base Legal dos cadastros

Total de imóveis cadastrados e área total correspondente

Ano Número de imóveis (em milhões

de unidades)

Área (em milhões de

hectares)

1965/1966 3,2 307,2

1965 3,4 316,2

1967 3,6 360,1

1972 3,4 370,2

1978 3,1 419,9

1992 3,1 331,4

2003 4,2 420,3

2005 4,9 623

2015 6,04 727

Fonte: INCRA -1992, II PNRA (2003) e Apuracão Especial 0588 – SNCR, de

2005, em Esteves (2010, p. 5) e Graziano da Silva et al (1980, p. 3).

CADASTRO SNCR -Evolução

Figura 1 - Funcionamento do cadastro nacional de imóveis rurais

Proposta de integração de cadastros fundiário com base nos existentes

Terra Indígena

112.745.463 ha

Unidades de Conservação

128.561.930 ha

Imóveis com Geo certificado e em processo de certificação

86.299.825 ha

Assentamentos Rurais

53.066.371 ha

Territórios Quilombolas

1.876.024 ha

Avanços no cadastro: SIGEF

Terras Publicas – cadastro inexistente

Governança fundiária e o Mercado de Terras: Williamson (2010)

Infraestrutura de informações

sobre terras

Banco de dados sobre ambientes

construídos e naturais

Propriedade e posse da terra

Títulos de propriedade, hipotecas

e arrendamentos

Direitos legais efetivos

Uso da terra

Políticas e planejamento espacial

Controle do uso da terra

Desenvolvimento no território

Planejamento de construções e

permissões

Regulação e implementação

Desenvolvimento sustentável

Econômico, social e ambiental

Valor da terra

Avaliações do valor da terra

Arrecadação de tributos sobre a

propriedade

Principais problemas dos

Mercados de terras

•Preços da terra elevados e falta de Imposto estimula uso especulativo

• sistema de registros inseguro (cartórios)

•Concentração da propriedade da terra

•muitas propriedades sem títulos

•Ausência de um cadastro integrado

•Falta de controle sobre uso e ocupação de terras;

Ativo terra: determinantes do

preço

PT= Q-C+L (capitalizados a uma taxa subjetiva e individual)

(Q) Quase rendas resultantes de sua utilização produtiva;

(C) custos de manutenção decorrentes da sua permanência no portfólio dos agentes econômicos.

(L) liquidez do ativo;

Ativo terra: determinantes do

preço II

preços refletem situação do mercado de terras e do entorno sócio econômico

mercado imperfeito: oferta fixa (escassa) imóvel, pode ser utilizada produtivamente ou como reserva de valor, tem influencia política,

requer intervenção do Estado para sua regulação – POLANY

Qualquer intervenção tem impactos muito marcantes

PRINCIPAIS VARIAVEIS QUE INTERFEREM NOS PRECOS DA TERRA

a. Rendas produtivas esperadas da utilização produtiva da terra (q) - qualidade da terra, acesso, disponibilidade de agua, tecnologia, custo de insumos, maquinário (capital) e outros fatores utilizados na produção.

b. A infra-estrutura de produção e comercialização, afetam as rendas esperadas produtivas da terra.

c. Grau de fragmentação - quanto menores as propriedades maiores são seus preços, entre outras razões por ter maior liquidez.

d. Grau de urbanização – terras próximas aos centros urbanos chegam a ter seu valor multiplicado por 10.

e. A inflação - mudanças nas rendas produtivas (q), decorrente do aumento dos preços dos produtos e insumos. Segundo, e mais importante está relacionado com a liquidez da terra (l) e decorre do fato que a terra rural pode ser usada como ativo de reserva de valor, na medida que conserva seu valor passando de um período para outro.

PRINCIPAIS VARIAVEIS QUE INTERFEREM NOS PREÇOS DE TERRAS (II)

f. Os impostos sobre a terra (rural e urbana) afeta o seu preço na medida que encarece os seus custos de manutenção.

g. O desenvolvimento do sistema financeiro, afeta diretamente o preço da terra rural. A restrição da liquidez é importante em razão ao custo de oportunidade do dinheiro.

h. Grau de segurança dos direitos de propriedade expressa no custo de transação da terra;

i. O ambiente sócio-econômico e político onde as transações com terras tomam lugar é crucial. Se as demais aplicações e oportunidades de investimentos estiverem pouco atraentes e seguras, os preços da terra tenderão a aumentar em razão dos altos retornos e segurança oferecidos por esse ativo. Mesmo em ambientes inflacionários onde exista indexação total, esta não protege por igual a todos os preços. Portanto, é de se esperar que uns preços cresçam mais que outros.

Tabela 4. PREÇOS MÉDIOS DE TERRAS DE MATAS E DE

PASTAGENS - Estados da Amazônia - em R$/ha correntes

de 2012

ESTADOS

Mata

R$/há

Pastagem

R$/ha Variação %

Acre 214,50 2075,80 967,4

Amapa 360,00 1579,00 438,6

Amazonas 148,75 971,33 653,0

Pará 526,00 2710,38 528,2

Rondônia 605,67 3657,44 603,9

Mato Grosso 968,69 4200,00 433,6

Média NORTE 513.67 2564.5 499,3

FONTE: AgraFND (2009)

Desmatamento –terras devolutas

Desmatamento em 2013 por categoria fundiaria -

Categoria Fundiaria Area Desmatada

em 2013 (ha)

% do

total

Terra Indigena 14 804 3

Unidade de Conservacao 31 218 6

Area do Proteção Ambiental APA 23 401 5

Assentamentos 139 986 29

Propriedade Privada 99 402 20

Terra Publica nao destinada 66 520 14

Terra sem Informacao 112 145 23

Fonte: IMAZON (2014)

MATOPIBA

Pesquisa de Campo

Uma tipologia de mercados de terras a partir da pesquisa no MATOPIBA

1. Mercados Rurais altamente especulativos e dinâmicos . Ex. MATOPIBA CONSOLIDADO (Barreiras, São Desiderio etc)

2. Mercados pouco dinâmicos por causa da ausência de segurança dos direitos de propriedade: região de Bom Jesus (PI) – 6 milhões de ha com títulos suspensos

3. Mercado sem qualquer governança por motivos históricos: ex: Fazenda Nacional

Existe uma segunda onde de investimentos em terras na região do MATOPIBA consolidado em terras menos adequadas;

Pesquisa de campo em MATOPIBA

é importante que todos os poderes públicos de diversas ordens se articulem para garantir a ocupação ordenada da área sem a geração de conflitos fundiários com os habitantes tradicionais, preservando as áreas de domínio público como parques nacionais e estaduais e também as áreas delimitadas para povos indígenas e quilombolas. S

Segue na mesma análise que o desenvolvimento social e econômico da região só pode se dar com o devido controle da base fundiária pelos órgãos que participam da administração fundiária, caso contrário a ocupação desordenada privilegiará os interesses de uma pequena parcela da população em detrimento de populações tradicionais, do meio ambiente e do desenvolvimento econômico com justiça social.

Algumas conclusões p/ Matopiba