Publicado em Geografia das Metrópoles – 2006 Carlos, Ana Fani e Oliveira, Ariovaldo) Editora Contexto -. 29 a 44- 2006

Gestão da Região Metropolitana e da Metrópole: possibilidades e limites de gestão compartilhada

Arlete Moysés Rodrigues 1

I- Introdução

O debate sobre as formas de gestão, reais e/ou imaginárias, na região metropolitana e na metrópole de São Paulo2, pode realizar-se a partir de diferentes premissas ou pontos-de-vista.

Indagar se há diferenças qualitativas entre administração pública e gestão, é, ao mesmo tempo, indagar se estes dois conceitos são sinônimos ou se tratam-se de formas de administração pública com dimensões diferentes. De qualquer maneira, ressalte-se que se tornou usual utilizar a palavra “gestão” para designar atividades que compreendem a administração: gestão urbana, gestão metropolitana, gestão ambiental, gestão dos recursos hídricos, gestão de bacias hidrográficas entre outras3, sem que, pelo menos aparentemente, se tenham alterado o conteúdo dos interesses na produção, reprodução do espaço urbano, consumo e na reprodução ampliada do capital.

Debater a gestão metropolitana implica em tratarmos sempre da administração (ou gestão) comandada pelo público num dado território, ou seja, trata-se da análise do Estado, mesmo que o termo implique em novo modo de governar, de administrar - com vários atores, agentes, protagonistas. Porém, se gestão implica em uma forma coletivizada de debate, planejamento e atuação, tal conceito não se aplica às regiões metropolitanas, que não têm status de pertencimento ao pacto federativo. São “regiões” delimitadas pelo Estado e estados da federação, mas não há formas de inter-relação e integração na gestão do território entre os diversos executivos e legislativos municipais.

O desafio de analisar significados de gestão não é simples. Neste texto, procuro instigar o pensamento sobre uma das formas de análise da produção, reprodução, consumo do espaço urbano a partir das características da Metrópole Paulista e da Região Metropolitana, considerando, em especial, as ações do poder público e a dinâmica de participação societária que adquiriu visibilidade nas últimas décadas do século XX. A ênfase está centrada nos mecanismos institucionais que caracterizam a administração/gestão da metrópole e da região metropolitana.

1 - Profa. Livre Docente – UNICAMP 2 -Este texto foi escrito para o debate no Seminário Internacional - Geografias da Metrópole- A metrópole do século XXI-. Outubro de 2004. 3 - “Gestão ( do latim gestione). S.f. Ato de gerir; gerência, administração; Gestão de negócios. Jur. Administração oficiosa de negócio alheio, sem mandato ou representação legal” – in Novo Dicionário da Língua Portuguesa – 1986 – Editora Nova Fronteira.

II - Região Metropolitana – Institucionalidade e Ge stão Historicamente, pensar em gestão metropolitana implica em analisar a atuação do Estado. Dessa forma, a instituição das regiões metropolitanas na década de 70 do século XX tinha como pressuposto a análise das influências que algumas cidades exerciam sobre a dinâmica econômica e política de uma região ou mesmo de todo o país.

A urbanização materializava-se no espaço de forma horizontal, provocando a conurbação das áreas urbanas dos municípios. Ou seja, do ponto de vista territorial, as regiões metropolitanas podem ser caracterizadas como produto do processo de urbanização.

As regiões metropolitanas nacionais como instâncias político/ administrativas do território foram definidas por leis federais4 e a gestão de seus espaços foi colocada sob a responsabilidade dos estados onde se localizam. Tendo em vista a contigüidade territorial da ocupação urbana, tais regiões foram delineadas para serem esferas da ação governamental. Até o momento, contudo, não houve nenhuma regulamentação que possibilitasse a gestão compartilhada entre os municípios. A federação brasileira continua sendo integrada exclusivamente pela União, pelos Estados e Municípios.

A região metropolitana de São Paulo, criada em 1973 e constituída por 39 municípios, tem como sede a cidade de São Paulo. Do ponto de vista da analise científica, há vários estudos, pesquisas e análises que procuram compreender tanto a dinâmica metropolitana - a reprodução ampliada da Metrópole - como os problemas em cada uma das cidades que compõem as regiões metropolitanas. Do ponto de vista da gestão e da administração de conflitos intermunicipais, o enfoque está centrado na análise da necessidade de regulamentação e da definição de arcabouço institucional para o funcionamento e gestão dessas regiões.

O planejamento, a administração e a gestão dos referidos espaços territoriais no Estado de São Paulo foi atribuída à EMPLASA - Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A que, ao longo de sua existência, realizou estudos, pesquisas, mapeamentos e sistematização de dados importantes para o conhecimento da realidade metropolitana. Entretanto, a companhia não tem autonomia para, em conjunto com os municípios, planejar, propor e programar ações que envolvam a dinâmica territorial ou mesmo para executar ações coordenadas no governo âmbito do Estado que dizem respeito à Região Metropolitana. A gestão da região metropolitana, de fato, não existe.

De forma fragmentada, as diferentes secretarias do governo do Estado de São Paulo projetam e executam obras e empreendimentos. Essa dinâmica revela também a ausência de um planejamento integrado e, portanto, a total ausência de uma gestão metropolitana. Se existem diversos exemplos que dão conta de comprovar essa fragmentação, o mais recente deles é um símbolo dessa realidade: trata-se da construção de uma rodovia de ligação entre as estradas que atravessam o Estado de São Paulo, conhecida como Rodoanel.

4 - As Regiões Metropolitanas de Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte, Belém, Recife, Curitiba, Porto Alegre, São Paulo foram criadas em 1973 e a do Rio de Janeiro em 1974 consideradas como metrópoles nacionais.

É importante ressaltar que as obras do trecho Oeste do Rodoanel5 foram realizadas sem que os estudos de impacto ambiental fossem submetidos à audiências públicas6, uma exigência da legislação em vigor. Em período anterior, o governo estadual também pretendeu iniciar os demais trechos da obra sem realizar audiências sobre seu impacto ambiental. Após ampla mobilização de diversos segmentos sociais, foram realizadas audiências públicas em cada um dos municípios que sofreriam impactos diretos ou indiretos. Várias destas audiências públicas foram consideradas irregulares e não foi aprovado o traçado proposto7 pelo executivo estadual.

Além do não cumprimento da legislação vigente, a elaboração do projeto e a contratação do EIA-RIMA foi feita pela Secretária de Transportes do governo do Estado de São Paulo, não pela Emplasa. Ou seja, as ações e investimentos foram – e continuam sendo - definidas por secretarias (isoladas) de governo, sem atentar para as necessidades dos municípios e dos munícipes da região metropolitana.

Cabe ressaltar que as nove regiões metropolitanas nacionais foram definidas por legislação federal, mas a Constituição Federal de 1988 passou para os estados a competência da criação de novas regiões metropolitanas com o argumento da descentralização administrativa. Contudo, a nova fórmula também pode ser compreendida como a “retirada” da responsabilidade do governo federal pelo planejamento territorial. Como resultado, assistimos de 1988 a 2002 a criação de 17 regiões metropolitanas com características diversas8 e com dinâmicas locais e interesses políticos diversos.

Com o aumento do número de regiões metropolitanas o território brasileiro fragmentou-se e dissipou-se a institucionalidade necessária para uma atuação conjunta9. Contraditoriamente, ao mesmo tempo em que cria-se e recria-se um imaginário coletivo de pertencimento à regiões metropolitanas nos moradores, a gestão do espaço é induzida à uma situação de esquizofrenia: superposições de escalas de administração sem coesão territorial e posse instrumentos anacrônicos de planejamento urbano que não contemplam exigências que extrapolam limites municipais10. Não há gestão ou administração compartilhada mesmo entre os executivos municipais.

Portanto, as regiões metropolitanas são delimitações “artificiais” de “regiões” urbanizadas, sem representação política que possa expressar os interesses políticos, econômicos e sociais dos moradores dessas regiões.

III – A Metrópole de São Paulo

5 - Osasco e Carapicuíba que foram atingidos pelas obras integram a região metropolitana de São Paulo. 6 - A resolução do CONAMA é clara a este respeito. Quando os impactos atingirem, direta ou indiretamente, os municípios da região metropolitana deve-se realizar audiências públicos em todos os municípios que a integram. 7 - Os projetos estão em processo de revisão. 8 - Veja-se Silva, Catia Antonia – 2004 9 - Novas formas de organização política/administrativa como os consórcios municipais não serão objeto de análise neste texto. Os consórcios são de direito privado e, portanto, não compõem o pacto federativo. 10 -Veja-se Moura, Rosa – 2001

A administração/gestão da metrópole paulista, definida no limite administrativo do Município, é competência do governo local, a Prefeitura. Apesar de ser a sede da região metropolitana, o governo local não conta, como já dito, com possibilidades institucionais de articular políticas setoriais conjuntas - apesar de várias tentativas terem sido realizadas neste sentido pela gestão que ocupou a Prefeitura de 2001 a 2004. Nesta parte do texto serão apresentadas algumas considerações sobre a gestão da Metrópole.

Do ponto de vista da economia política da urbanização e da economia política da cidade11, a gestão da metrópole pode ser compreendida como a forma de gerir e/ou administrar - nos limites de suas atribuições e competências definidas pelas constituições Federal e Estadual e pela Lei Orgânica Municipal - legislar sobre assuntos de interesse local, definir e executar políticas setoriais e de desenvolvimento urbano.

A Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01, obrigam os municípios com mais de 20 mil habitantes a possuir uma Lei de Plano Diretor para aplicar os instrumentos e normas que visam ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes12.

Após a aprovação da Carta Magna de 1988, os movimentos sociais, assim como diversos setores da sociedade civil, buscaram analisar o significado de atribuir aos Planos Diretores a capacidade de avaliar se a cidade e as propriedades cumprem ou não sua função social e de instituir as formas de aplicação dos instrumentos previstos para o efetivo cumprimento dessas funções. O resultado do debate foi a elaboração e aprovação, em 2001, do Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Nestas passagens do texto constitucional estão explícitos também que os planos diretores não pode ser um instrumento teórico, retórico e técnico sem a efetiva participação dos diferentes setores da sociedade.

Portanto, os planos não podem ser estanques e devem ter revisões periódicas para constituírem-se em processos permanentes de planejamento participativo13. Caracterizam-se, ou pelo menos deveriam caracterizar-se, como uma nova forma de gestão das cidades. Sua revisão contínua tem como objetivo evitar ações pontuais que não obedecem à legislação, a mudança de zoneamento por interesses particulares e, como ocorreu em São Paulo, a elaboração de um plano diretor ultrapassado em relação à dinâmica contemporânea da cidade.

Plano Diretor de São Paulo de 1971 O primeiro Plano Diretor foi “praticamente imposto à cidade em 1971,

seguido da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei do Zoneamento) em 1972”14, e esteve em vigor, pelo menos teoricamente, até setembro de 2002. “Teoricamente” porque várias modificações foram realizadas por iniciativas do legislativo e do executivo. Novos planos e projetos foram implementados

11 - Santos, Milton - 1994 12 - Sobre o Estutato da Cidade, veja-se Rodrigues, A. Moyses – 2004 A 13 - Fórum Nacional de Reforma Urbana – texto básico – 1989 – São Paulo. 14 - Parecer do Vereador Nabil Bonduki ao Projeto de Lei nº 290/02.

desordenadamente, descaracterizando o Plano Diretor de 1971. Em 2002, foi aprovado o Plano Diretor Estratégico São Paulo - Lei Municipal n. 143.430 de 13 de setembro de 200215. A Lei de Zoneamento de 1972, com as modificações feitas em 1982, vigorou até 2004, quando da aprovação da Nova Lei de Zoneamento e dos Planos Diretores Regionais.

Na definição de uso do solo e do zoneamento estão contidas as normas para as atividades industriais, comerciais, de serviços, residenciais, mistas, as formas de circulação, a produção e disponibilização dos equipamentos e meios de consumo coletivo (escolas, hospitais, postos de saúde, meios de transporte).

As normas gerais de zoneamento do uso do solo indicam as diferentes disputas pelo uso, apropriação e propriedade na cidade que até recentemente estiveram ocultas com o ideário de que o desenvolvimento urbano é promovido pelos agentes tipicamente capitalistas e que a ausência de “desenvolvimento”, assim como a existência da pobreza e da miséria na cidade são desvios de modelos de planejamento.

A administração política/administrativa do uso do solo impõe valores de taxas e tributos que permitiriam a gestão da cidade no âmbito municipal (coleta e deposição dos resíduos sólidos, iluminação pública, transportes coletivos, coleta de esgotos, abastecimento de água, adequação de vias de circulação aos meios de transporte, definição e fiscalização das normas de parcelamento do uso do solo, produção de habitação de interesse social, etc), ou seja, administrar a vida coletiva na cidade. Como norma geral, todos querem pagar os menores tributos e usufruir as melhores condições urbanas. As taxas e impostos necessários para obtenção de recursos para promover o desenvolvimento urbano acabam por fazer aflorar os conflitos para gestão urbana.

A produção coletiva da cidade é apropriada de por interesses privados, principalmente por aqueles que têm a cidade como objeto de valor de troca em detrimento do valor de uso. A segregação social-espacial é a dimensão mais visível da predominância desse valor de troca. Em função disso, a aplicação dos recursos públicos privilegiam a intervenção nos lugares já equipados ou naqueles que interessam à dinâmica dos negócios na e da cidade.

Uma nova forma de gestão implicaria em tentar diminuir a segregação sócio-espacial. Estudos recentes mostram que o espaço urbano é produto da desigualdade e condição para a manutenção desta desigualdade16. Alterar esta lógica e mudar as prioridades de gestão, atendendo aos interesses das áreas mais segregadas, não tem sido tarefa fácil. Ampliar a participação nos debates sobre os destinos da cidade também tem se mostrado bastante complicada face aos interesses privados que sempre tentam prevalecer sobre os coletivos.

Nesse sentido, o Plano Diretor de 1971 não previa nenhuma forma de consulta á população do Município de São Paulo e tinha como meta o “desenvolvimento” urbano. A segregação espacial parecia não ser um problema. O “cumprimento” das funções do Estado, que na cidade de São Paulo estavam representados pela administração municipal, considerava exclusivamente as necessidades relacionadas à reprodução do capital. A ação política decorrente

15 - Planos diretores foram apresentados em 1985, 1991 e 1998 mas não foram aprovados. 16 - Torres, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo , 2004

desse entendimento, portanto, caracterizou-se por políticas setoriais desconexas, que procuravam atender aos interesses dos negócios. Nosso planejamento era estático, setorial, fragmentado. De fato, um não-planejamento. Projeto de Lei do Plano Diretor de 1991

A Lei Orgânica do Município de São Paulo de 1989, obedecendo ao disposto nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, obrigava o executivo a enviar para a Câmara legislativa de São Paulo, até 4 de fevereiro de 1991, o projeto do Plano Diretor municipal.17

O Executivo cumpriu esta etapa, tendo como objetivo uma cidade que cumprisse com sua função social e aplicasse os instrumentos previstos na Constituição. A postura do Executivo, e isto é importante frisar, possibilitou a participação de movimentos sociais e de representantes da sociedade civil na elaboração do Plano, promovendo debates e audiências públicas.

O Projeto de Lei do Plano Diretor de 1991 reconhecia a multiplicidade dos agentes produtores e consumidores da cidade criando assim pré-condições para uma nova forma de gestão da cidade:

“O ponto de partida da elaboração do Plano que ora apresentamos implica

a revisão conceitual e metodológica dos Planos Diretores Vigentes e propostos, bem como dos instrumentos legais deles decorrentes. Avaliou-se profundamente de forma crítica a efetividade dos planos diretores, assim como de seus instrumentos.

Considerando que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes públicos e privados... Acreditamos que o papel do Plano Diretor deve apontar claramente um conjunto de regras que articule a ação destes agentes, estabelecendo formas de recuperação imediata a da cidade, baseadas no poder de alavancagem que o próprio processo de produção do espaço urbano já possui(...)”

Com a intenção de democratizar o processo de planejamento e possibilitar a incorporação das especificidades locais no processo de gestão e revisão do plano, são propostas regulamentações locais (...) e estabelece o Sistema de Planejamento. (Projeto de Lei do Plano Diretor - Diário Oficial - p.2 e 3 – exposição de motivos).

O Plano continha os instrumentos de controle do uso e ocupação do solo

previstos na Constituição Federal e na Lei Orgânica Municipal. Também foi proposto o macro-zoneamento rural e urbano, com critérios, parâmetros e índices para a zona urbana adensável, assim como a criação de (1) zonas especiais de interesse social para intervenção do poder público em parceria com a iniciativa privada (como uma forma de minimizar a carência de moradias); (2) zonas especiais de preservação para recuperar e zelar pelas áreas de patrimônio histórico, paisagístico, cultural ou ambiental; (3) zonas especiais industriais, destinadas predominantemente ao uso industrial.

17 - Projeto de Lei publicado no Suplemento do Diário Oficial de São Paulo em 16 de março de 1991, ano 36 número 50.

Da mesma forma, estavam indicadas no Plano as premissas da política de transportes, composta pela rede de circulação para cargas, pelo sistema viário e pela ampliação da capacidade dos transportes coletivos urbanos. Esta última, vale registrar, deveriam ser adequadas às demandas sociais da metrópole.

Propunha-se também a criação de um fundo de urbanização para a operacionalização da política urbana com recursos provenientes principalmente da outorga onerosa do direito de construir acima do Coeficiente de Aproveitamento (CA). Definia-se, por fim, as formas de estoque de áreas edificáveis em função do CA, da Transferência de Potencial Construtivo e a Urbanização e Edificação Compulsória.

Os debates realizados no período deram voz a novos agentes e protagonistas da questão urbana na metrópole e a entrada dos novos atores em cena evidenciou que os interesses na produção e consumo do espaço são contraditórios e que, numa perspectiva inclusiva, não se pode pensar a cidade abstraída de sua população.

No período de discussão do conteúdo do Plano, os maiores “embates” estavam relacionados à proposta de alterar profundamente a Lei de Zoneamento de 1972 (assim como as modificações de 1982) criando um único coeficiente de aproveitamento do solo - igual a 1 - exceto os das zonas especiais. O coeficiente poderia ser ultrapassado dependendo do “estoque” de área edificável com outorga onerosa, que constituiria um fundo de urbanização. Os proprietários de terras e dos promotores imobiliários, naturalmente, colocaram-se contrários ao coeficiente de aproveitamento único e à outorga onerosa de estoque de área edificável. Até aquele momento não se pagava tributos pela edificação em altura (solo criado).

Importante ressaltar que a Lei Orgânica Municipal estabeleceu prazo para o envio do Projeto de Lei pelo Executivo ao Legislativo municipal, mas não os prazos para a votação do mesmo. Os conflitos – e mais precisamente a perda de privilégios de certos setores - não interessava à Câmara Municipal, cuja maioria dos membros fazia oposição sistemática ao Executivo. Assim, decorrido o tempo da legislatura, o Projeto de Lei não foi levado ao plenário da Câmara e acabou arquivado por “decurso de prazo” no final de 1991. Evidenciou-se, portanto, que Executivo e Legislativo, de 1989 à 1992, representavam interesses distintos.

A arquivamento do projeto de lei por decurso de prazo deixou claro que não interessava aos setores dominantes (e seus representantes no legislativo) trazer à tona os conflitos de uso e apropriação do solo urbano na reprodução social do espaço.

Ausência de Projeto de Lei para Plano Diretor

As duas legislaturas seguintes (1993 a 1996 - Paulo Maluf e 1997 a 2000 - Celso Pitta), não cumpriram com o disposto na Lei Orgânica, não enviarando Projeto de Lei de Plano Diretor para discussão e apreciação do Legislativo. Permaneceu em vigor o Plano de 1971 e da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, incorporadas as modificação de 1982. Grandes ou pequenas obras, assim como alterações importantes no mapa da cidade continuaram a ser realizadas sem qualquer participação dos munícipes e das organizações sociais.

Novas intervenções como as Operações Urbanas começam a serem implantadas em amplas áreas. Os recursos obtidos nestas operações deveriam

ser aplicados na área objeto de intervenção, mas até o presente momento não foi possível dimensionar seu significado em termos de custos e de arrecadação. As Operações Urbanas reforçaram as características excludentes do município, que passa a ter cada vez mais o atributo de cidade de negócios e a reforçar a prevalência do valor de troca sobre o valor de uso.

A Operação Urbana Faria Lima aprovou uma grande quantidade de edifícios, sem atentar para os interesses dos que têm a terra e a casa como valor de uso. Como resultado, a região tornou-se mais congestionada, os antigos moradores foram expulsos de suas casas e os recursos arrecadados não foram divulgados de forma transparente nas duas gestões durante a qual a Operação se concretizou. A Operação Urbana Centro, realizada pelas mesmas administrações, procurou atrair investimentos imobiliário - possibilitando a construção de até três vezes o previsto no zoneamento e gerando maior valorização imobiliária - dificultando o repovoamento do centro, região que conta com ampla infra-estrutura e vazios populacionais. Da mesma forma, a Operação Urbana Águas Espraiadas expulsou, entre 1995 e 1996, cerca de 50 mil favelados, com a justificativa de que seriam atendidos posteriormente na própria área da Operação Urbana que seria aprovada por Lei. Outra Operação Urbana, a da Água Branca, serviu exclusivamente para a construção de um grande um centro empresarial18. Neste período (1993 a 2000), além da instituição de mecanismo de participação dos múltiplos agentes produtores e consumidores da cidade, foram desmontados os que foram construídos no período anterior. A produção do espaço urbano foi orientada pelo capital e foi privatizada em poucas mãos. Mais do que isso, inviabilizou-se qualquer debate substancial sobre as necessidades de uso e ocupação do solo urbano a partir da ótica do interesse público. Plano Diretor de 2002 A gestão de 2001 à 2004 (Marta Suplicy) recolocou em debate a proposta do Plano Diretor para São Paulo, obedecendo ao disposto na Lei Orgânica Municipal e reforçado na Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Após a elaboração do diagnóstico e das propostas iniciais, foram realizados debates e audiências públicas para analisar os pressupostos do Plano Diretor da Cidade. A Câmara Municipal realizou 26 audiências ou debates públicos e o Plano Diretor Estratégico de São Paulo foi aprovado como Lei Municipal nº 13.430 de 13 de setembro de 2002. No Plano Diretor Estratégico o Planejamento é compreendido como processo que deve contar com participação social, como evidenciam os artigos 1º e 279º:

Art. 1 - O Plano Diretor Estratégico é o instrumento global e estratégico da política de desenvolvimento urbano, determinante para todos os agentes públicos e privados que atuam no Município.

Parágrafo 1º - O Plano Diretor Estratégico é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes nele contidas.

18 - Analises sobre as operações urbanas podem ser obtidas em Carlos, Ana Fani 2001 e Fix, Mariana 2001.

Art. 279 – É assegurada a participação direta da população em todas as fases do processo de gestão democrática da política urbana da cidade mediante as seguintes instâncias participativas:

I- Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano; II- assembléias regionais de Política Urbana; III- Conselho Municipal de Política Urbana; IV- audiências públicas; V- iniciativa popular de Projetos de Lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; VI- Conselhos reconhecidos pelo Poder municipal; VII- Assembléias e reuniões de elaboração do orçamento municipal; VIII- Programas e projetos com gestão popular; IX- comissão de legislação participativa da Câmara Municipal de São Paulo”19

O Plano Diretor Estratégico de São Paulo apresenta, nas diretrizes e princípios que: “procura enfrentar os desafios do esvaziamento populacional das áreas consolidadas e centrais; o crescimento das áreas de urbanização precária ocupação das áreas de proteção ambiental; agravamento das enchentes e escassez das áreas verdes; emprego longe da moradia; problemas de transporte e trânsito que provocam perda de tempo nos deslocamentos; distribuição desigual de serviços e equipamentos coletivos; falta de moradia digna; poder da decisão concentrado nas mãos de poucos”.

Segundo o texto, seus objetivos são: “combater a desigualdade do território na cidade; promover a urbanização e qualificação das áreas periféricas também com a criação de empregos; preservar e recuperar as áreas de proteção ambiental; estimular o adensamento populacional nas áreas com infra-estrutura urbana e com oferta de empregos; equilibrar a localização dos empregos com a das habitações populares; ampliar a permeabilidade do solo; estimular a produção de habitação de interesse social; reduzir a necessidade de deslocamento e melhorar o sistema de transporte coletivo”. A função social da propriedade urbana e da cidade, como se pode perceber, é o elemento basilar do Plano Diretor, que estabelece os critérios de utilização do solo e dos imóveis neles edificados, regulamenta os instrumentos urbanísticos e define ações estratégicas para atingir estes objetivos.

Para as áreas com infra-estrutura optou-se pela edificação e a utilização compulsória, a transferência do direito de construir (em casos de doação de imóveis de interesse público), o coeficiente básico de aproveitamento e a cobrança da outorga onerosa tendo em vista os vários índices do zoneamento. Para a produção de novas unidades o novo Plano propõe tipologias de habitação popular e delimita as Zonas de Habitação de Interesse Social (ZEIS). Da mesma forma, apresenta as condições para aplicação do IPTU progressivo no tempo quando as propriedades não cumprirem sua função social.

Com relação a aplicação em obras, estabelece os planos de investimentos e os prazos para sua realização, estimula a criação de pólos de centralidade com

19 -Lei Municipal nº 13.430 de 13 de setembro de 2002.

a implantação de escolas, praças e serviços públicos em geral. Com os recursos arrecadados da outorga onerosa do direito de construir, cria o Fundo de Desenvolvimento Urbano. Os embates políticos sobre o índice de coeficiente de solo foram bastante acirrados, principalmente em relação ao potencial construtivo20 e ao novo zoneamento aprovado em 2004:

“Com base na compatibilidade ou não entre estabelecimento e moradias, o novo zoneamento definiu categorias de uso residenciais e não residenciais. Os usos não residenciais estão classificados em 4 categorias que têm como referência o uso residencial: usos compatíveis (1) - usos toleráveis (2) - especiais ou incômodos (3).

Um pequeno comércio, uma mercearia, padaria, estão enquadrados na 1. Atividades como escolas e academias, que tem maior número de freqüentadores são considerados toleráveis na 2. Na categoria residencial 3 podem funcionar equipamentos de interesse público e essenciais para o funcionamento da cidade”.21

Mas os que provocam impactos na vizinhança, como os centros de

reintegração de menores e presídios, e que são necessários ao funcionamento da cidade, devem ser objeto de análises e de estudos, assim como devem ser submetidos à audiências públicas. Da mesma forma, prevê-se estudos e a avaliação pela população dos empreendimentos que causam impactos no trânsito (supermercados, shoppings, faculdades ou escolas de grande dimensão), que são mais recomendáveis em “zonas mistas”. Estabeleceu-se também regras para o aproveitamento do solo e a proporção das construções em relação à área do terreno, criando coeficientes básicos (gratuitos), mínimos (para garantir que a propriedade cumpra sua função social) e máximos (mediante pagamento de outorga onerosa ou transferência de potencial construtivo de outro imóvel). Baseada no conceito de solo criado, a outorga onerosa parte do princípio de que, para ter um imóvel de área construída superior a área do terreno, o empreendedor deve pagar uma contrapartida ao poder público, que lha dá o direito do espaço aéreo (solo criado) para que o a administração municipal possa dimensionar e intervir na infra-estrutura - dado que o aumento da área construída (edifícios) provoca necessidades de infra-estrutura. Cada tipo de zona tem um coeficiente de aproveitamento próprio.

Um dos instrumentos de intervenção na produção da cidade é a Operação Urbana Consorciada. Há ainda grandes debates em relação a elas, pois provocam, em geral, o aumento do preço dos imóveis e a expulsão da população moradora. Os recursos provenientes de venda do potencial construtivo nessas áreas devem ser aplicados no próprio perímetro da operação.

O Plano Diretor Estratégico propõe, ainda, as operações urbanas Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Vila Leopoldina, Vila Sonia, Celso

20 -Não será objeto de análise neste artigo a Lei de Uso e Ocupação do Solo aprovada em 2004 e os Planos Diretores Regionais. 21 - Plano Diretor de São Paulo.

Garcia, Santo Amaro e Tiquatira. Estas deverão ser aprovadas por Lei e obedecer aos Estudos Prévios de Impacto de Vizinhança e de Impactos Ambientais. Espera-se, assim, uma nova forma de gestão que conte efetivamente com a avaliação e a anuência da população.

Os planos regionais, dada a dimensão da Metrópole e as características diversas de cada região da cidade, foram detalhados nas sub-prefeituras, sendo objeto de debates e audiências públicas promovidas pelos poderes Executivo e Legislativo. Nestes espaços, ficaram também visíveis os conflitos de interesses. De um lado, proprietários de terras, promotores imobiliários, moradores das zonas estritamente residências (Z1). Do outro, os que lutam para obtenção de moradias (Zonas de Uso Especiais). Enfim são várias questões que se colocam entre os que tem o imóvel como valor de uso com diferentes visões e os que têm imóveis como reserva de valor (sem uso) e os que querem produzir para vender ou para morar.

Definir o uso e as estratégias de ocupação do solo urbano de modo menos centralizado é um processo complexo, porém importante, para conhecer a diversidade de interesses e possibilitar a participação dos agentes produtores e consumidores do espaço22.

Por fim, vale lembrar que o Plano Diretor Estratégico da cidade e os planos diretores regionais deverão ser revistos em 2010 (como prevê o Estatuto da Cidade), mas São Paulo definiu que fará tal revisão já em 2006. Considerações Gerais

Este processo de participação é fruto do movimento iniciado pela sociedade civil. Os movimentos sociais têm expressado suas necessidades e as formas pelas quais a função social da cidade e da propriedade devem ser estabelecidas. O Estatuto da Cidade e a criação do Ministério das Cidades são resultado do processo de mobilização da sociedade civil que reivindica possibilidades de gestão participativa e a ampliação de órgãos colegiados como os conselhos, que podem permitir uma gestão menos centralizada do Executivo e do Legislativo.

O Estatuto da Cidade não elimina a propriedade da terra urbana, mas impõe limites às formas de renda e de lucro não coerentes com a gestão que visa o bem coletivo. Positivamente, faz emergir os conflitos inerentes à apropriação e à posse do solo urbano. Dessa forma, define as formas pelas quais se pode fazer cumprir a função social da cidade, fornecendo os parâmetros para uma gestão democrática, como os planos diretores participativos.

O Estatuto define que todos os municípios com acima de 20 mil habitantes devem realizar o seu Plano Diretor compreendendo toda sua extensão territorial. Porém, o Poder Público Municipal só tem como atribuição exclusiva legislar, fiscalizar, propor ações e tributar sobre o solo urbano. Na metrópole paulista este princípio não é um problema já que toda a extensão do município é considerada urbana e deve obedecer o disposto no macrozoneamento.

Com relação à gestão, destaca-se que, no período de 2001 à 2004, o Executivo paulistano realizou diversas atividades que demonstram que é viável

22 - Realizaram-se 300 oficinas e plenárias para construção dos Planos Diretores Regionais e da Lei de Zoneamento (PMSP – Secretaria de Planejamento- 2004).

consolidar processos de formulação e deliberação com participação dos citadinos. Como maiores exemplos dessa possibilidade, que é também uma necessidade, registram-se a realização em novembro de 2001 do 1º Congresso Nacional das Cidade, que teve como objetivo debater formas de implementação do Estatuto e a 1ª Conferência Municipal de Habitação, em setembro de 2001, que definiu os parâmetros, os programas de habitação de interesse social e as formas de atuação da Prefeitura de São Paulo. Nessa conferência, formou-se o Conselho Municipal de Habitação, com eleição pública e direta dos conselheiros, e que tem a atribuição de definir e fiscalizar e controlar os recursos municipais para a habitação de interesse social.

Cabe ainda ressaltar que, logo após a criação do Ministério das Cidades em 2003, foi realizada a Conferência Municipal de São Paulo, que elegeu delegados para a Conferência Estadual. Esta, por sua vez, elegeu os delegados do Estado de São Paulo para representarem o Estado na Conferência Nacional das Cidades 23.

A Conferência Nacional das Cidades, além de aprovar as linhas básicas da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, também elegeu o Conselho Nacional das Cidades.

Para finalizar, registro que a aprovação do Estatuto da Cidade, do Plano Diretor Estratégico de São Paulo, a criação dos conselhos e a realização de conferências sobre as cidades não eliminam as disputas, contradições e conflitos pelo uso do solo, mas propiciam a publicidade dos interesses conflitantes para, no futuro, construirmos uma gestão democrática da cidade em prol do interesse coletivo.

Estas condições reforçam o desafio de uma participação ativa dos que estudam a metrópole, para que os cidadãos possam compreender as contradições inerentes à metrópole e assim lutar por seus direitos citadinos. E estes, só podem se basear em uma gestão democrática, ou pelos menos compartilhada, entre diversos setores da sociedade. Bibliografia citada Carlos , Ana Fani – 2001 – Espaço e Tempo na Metrópole – Editora Contexto Estatuto da Cidade – Lei 10.257 de 2001 –Guia para Implementação pelos Municípios e Cidadão – Brasília - Distrito Federal Fix , Mariana – 2001- Os parceiros da exclusão – duas histórias da construção de uma nova Cidade em São Paulo – Faria Lima e Águas Espraiadas. Moura , Rosa – Lacuna Institucional da Metropolização: Considerações sobre a Região Sul – in Cadernos Metrópole n. 8 – 2º sem. 2002 – Ed. PUC- SP SP Rodrigues , Arlete Moysés – 2004- O governo Lula e as Cidades – In Revista Ciência Geográfica – Ano X- Vol. X, nº 2 –maio/agosto de 2004 - AGB- Bauru- SP

2004-A - Direito à Cidade e o Estatuto da Cidade- In Cidades

23 - Veja-se Rodrigues, A. Moysés, 2004

Revista Científica – Grupos de Estudos Urbanos – Vol. 3- número 2 – P.P. S.P. Santos , Milton 1994- Por uma economia política da Cidade: O Caso de São Paulo Editora Hucitec São Paulo – Cidade - Projeto de Lei – Plano Diretor de São Paulo – 1991 –Suplemento do Diário Oficial - São Paulo - 16 de março de 1991 – São Paulo São Paulo – Cidade – 2003 – São Paulo – Plano Diretor Estratégico – 2ª edição- revisada- Gabinete do Vereador Nabil Bonduki- São Paulo São Paulo – Cidade –2002- Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo Lei nº 13.430 de 13/9/02 -Publicação do Gabinete do Vereador Nabil Bonduki –SP São Paulo – Cidade – 2004 – O Novo Zoneamento ao alcance de todos – Série Manuais – PMSP- Secretaria de Planejamento Urbano Silva, Catia Antonia – 2004 – CD-Room- Regiões Metropolitanas e Redes Brasileiras – FAPERJ, UERJ – Rio de Janeiro Torres, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo – 2004 – Políticas Sociais e Território: Uma abordagem metropolitana – In Revista são Paulo em Perspectiva- 2004. SP.SP .