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Estudos Feministas, Florianópolis, 12(1): 360, janeiro-abril/2004 47

Marta Ferreira Santos FarahEscola de Administração de Empresas de São Paulo

da Fundação Getulio Vargas

Gênero e políticas públicasGênero e políticas públicasGênero e políticas públicasGênero e políticas públicasGênero e políticas públicasRRRRResumoesumoesumoesumoesumo: Análise da incorporação da perspectiva de gênero por políticas públicas desenvolvidaspor governos subnacionais no Brasil. O artigo inicia-se com uma reconstituição da agenda degênero e de sua relação com a agenda de reforma do Estado e das políticas públicas desdea década de 1980. Identificam-se a seguir propostas formuladas por movimentos de mulherese entidades feministas no campo das políticas públicas. Com base nessas propostas, sãoanalisados programas das áreas de saúde, combate à violência contra a mulher e geraçãode emprego e renda, destacando-se a maior ou menor aderência das iniciativas locais àagenda feminista.PPPPPalavras-chavealavras-chavealavras-chavealavras-chavealavras-chave: gênero, política pública, política de gênero, agenda de gênero, governolocal.

1. Introdução1. Introdução1. Introdução1. Introdução1. Introdução

O campo de estudos de gênero consolidou-se noBrasil no final dos anos 1970, concomitantemente aofortalecimento do movimento feminista no país.1 Aincorporação da perspectiva de gênero por políticaspúblicas é, no entanto, um tema ainda hoje poucoexplorado.

Este artigo pretende contribuir para a superaçãodessa lacuna, ao ‘iluminar’ processos relativamente recentesno país: a incorporação da questão de gênero por políticaspúblicas e programas governamentais.

Política pública pode ser entendida como um cursode ação do Estado, orientado por determinados objetivos,refletindo ou traduzindo um jogo de interesses.2 Umprograma governamental, por sua vez, consiste em umaação de menor abrangência em que se desdobra umapolítica pública.3

Ao analisar políticas públicas e programasgovernamentais a partir da perspectiva de gênero,pretende-se ir além da identificação de políticas eprogramas que atendam a mulheres, embora a

1 Trabalho baseado nas pesquisasIncorporação da questão degênero pelas políticas públicas naesfera local de governo e Gêneroe políticas públicas: iniciativas degovernos subnacionais no Brasil,financiadas pelo Núcleo daPesquisas e Publicações da FGV-EAESP (Marta FARAH, 1998 e 2002).Colaboraram nas pesquisasCarolina Schneider e Luis Fujiwara,alunos do curso de mestrado emAdminisitração Pública e Governoda FGV-EAESP, Thais V. Mesquita,bolsista de iniciação científica doCNPq, e Marlei de Oliveira.2 Elisa REIS, 1989; e RobertSALISBURY, 1995. Segundo Salisbury,o conceito de política pública“refere-se à substância do que ogoverno faz” (SALISBURY, 1995, p.34).3 Sonia DRAIBE, 1991.

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MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

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identificação de tais políticas seja um momento necessárioda própria pesquisa. Ao adotar o conceito de gênero comoreferência para a análise, procurou-se chamar a atençãopara a construção social e histórica do feminino e domasculino e para as relações sociais entre os sexos,marcadas em nossa sociedade por uma forte assimetria.

O conceito de gênero foi incorporado pelo feminismoe pela produção acadêmica sobre mulheres nos anos 1970e, desde então, tem sido interpretado de formas distintas pordiferentes correntes do feminismo. Segundo Marília Carvalho,4

o uso ainda hoje mais freqüente do conceito é o propostopelo feminismo da diferença. Este rejeitou pressupostos dofeminismo da igualdade, que afirmava que as únicasdiferenças efetivamente existentes entre homens e mulheressão biológicas-sexuais, e que as demais diferenças observáveissão culturais, derivadas de relações de opressão e, portanto,devem ser eliminadas para dar lugar a relações entre seres‘iguais’. Para as teóricas e os teóricos da diferença, o conceitode gênero remete a traços culturais femininos (ou, no pólooposto, masculinos) construídos socialmente sobre a basebiológica. Constrói-se assim uma polarização binária entre osgêneros, em que a diferença é concebida como categoriacentral de análise, fundamental na definição de estratégiasde ação.5 As diferenças entre homens e mulheres sãoenfatizadas, estabelecendo-se uma polaridade entremasculino e feminino, produção e reprodução, e público eprivado. Para o feminismo da diferença, o poder concentrar-se-ia na esfera pública, estando nessa polaridade a origemda subordinação das mulheres.6

A vertente pós-estruturalista, por sua vez, destaca ocaráter histórico das diferenças entre os gêneros e a própriaconstrução social da percepção da diferença sexual.7 Essacorrente chama a atenção sobretudo para a necessidadede se romper com a homogeneização interna a cada umdestes campos – o feminino e o masculino –, reconhecendoa existência de diversidade no interior de cada um, o querequer que se incorpore à análise outras dimensões dasrelações sociais, tais como raça, classe e geração.8

O conceito de gênero, ao enfatizar as relaçõessociais entre os sexos, permite a apreensão dedesigualdades entre homens e mulheres, que envolvemcomo um de seus componentes centrais desigualdades depoder.9 Nas sociedades ocidentais, marcada também poroutros ‘sistemas de desigualdade’, como apontado pelaabordagem pós-estruturalista, é possível constatar, noentanto, que o padrão dominante nas identidades degênero de adultos envolve uma situação de subordinaçãoe de dominação das mulheres, tanto na esfera públicacomo na privada.10

7 Joan SCOTT, 1994; e CARVALHO,1998. Segundo Scott, “Gênero éa organização social dadiferença sexual. O que nãosignifica que gênero reflita ouimplemente diferenças físicasfixas e naturais entre homens emulheres, mas sim que gênero éo saber que estabelecesignificados para as diferençascorporais. Esses significadosvariam de acordo com asculturas, os grupos sociais e notempo, já que nada no corpo [...]determina univocamente como adivisão social será estabelecida”(SCOTT, 1994, p. 13, apudCARVALHO, 1998, p. 401).8 Linda NICHOLSON, 1994, apudCARVALHO, 1998.9 Heleieth SAFIOTTI, 1994; e SCOTT,1995, apud Luis FUJIWARA, 2002.10 CARVALHO, 1998.

4 CARVALHO, 1998.

5 Maria Gabriela HITA, 1998.

6 CARVALHO, 1998.

GÊNERO E POLÍTICAS PÚBLICAS

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Ao analisar políticas públicas e programasgovernamentais a partir da perspectiva de gênero,pretendeu-se verificar em que medida iniciativas do Estadotêm contribuído, ainda que de forma embrionária, paramodificar esse padrão, profundamente arraigado nasociedade brasileira.

A análise consistiu, em primeiro lugar, na identificaçãode iniciativas que incluem mulheres como parte do públicobeneficiário, seja como foco específico da açãogovernamental, seja como um segmento atendido porprogramas mais abrangentes, com uma atenção específicaou diferenciada. Em segundo lugar, tendo por referência aagenda de questões e propostas elaborada por movimentose entidades feministas e por movimentos de mulheres nasúltimas décadas no Brasil, procurou-se verificar em quemedida essas iniciativas indicam um reconhecimento, porparte do poder público, das diferenças de gênero e,também, se tais iniciativas incorporam a perspectiva degênero, entendida como uma orientação para a reduçãodas desigualdades de gênero, isto é, de desigualdadesentre homens e mulheres (e entre meninos e meninas).11

Examinam-se políticas e programas desenvolvidospor governos estaduais e municipais, constantes de bancode dados constituído pelo Gestão Pública e Cidadania,programa de premiação e disseminação de iniciativasinovadoras de governos subnacionais.12 Essas iniciativasgovernamentais inserem-se no quadro de mudanças maisabrangentes em curso no país desde o início dos anos 1980,em que se destacam transformações no perfil da ação doEstado e das políticas públicas. Como parte desse processode transformação, novos atores passaram a fazer parte daarena pública e novos temas foram integrados à agendagovernamental.

2. Agenda de reforma, democratização e2. Agenda de reforma, democratização e2. Agenda de reforma, democratização e2. Agenda de reforma, democratização e2. Agenda de reforma, democratização egênerogênerogênerogênerogênero

Desde o final dos anos 1970, ocorreram importantestransformações nas relações entre Estado e sociedade noBrasil, sob impacto de dois condicionantes principais: ademocratização e a crise fiscal. Ao lado da mudança deregime, após mais de 20 anos de regime ditatorial, os anos1980 foram também marcados pela crise do nacional-desenvolvimentismo, de origens mais antigas, assim comopor mudanças nas políticas públicas, estabelecidas aolongo das décadas anteriores.

As mudanças no Estado brasileiro que desde entãovêm se processando tiveram como referência uma agendade reforma, construída com a participação de diversos

11 Essa agenda reflete debatesentre diferentes correntes dofeminismo contemporâneo eentre diferentes atores envolvidosna formulação de políticaspúblicas que contemplam asmulheres. Entre os principaispontos de divergência, incluem-se o relativo à diferenciação nointerior do próprio campo‘feminino’ e a proposta defocalização. Neste artigo,procurou-se registrar o embate eseu reflexo nas proposições depolíticas públicas e nas políticase programas analisados.12 Programa desenvolvido pelaFGV-EAESP e pela Fundação Ford,com apoio do BNDES. Seu bancode dados, disponível no site http://inovando.fgvsp.br, reúne osprogramas inscritos, contando,até o início de 2003, com maisde 5 mil iniciativas.



atores a partir dos anos 70. Na evolução dessa agenda dereforma, podem ser identificados dois momentos principais.Em um primeiro momento, enfatizou-se a democratizaçãodos processos decisórios e dos resultados das políticaspúblicas, reivindicando-se a ampliação do leque de atoresenvolvidos nas decisões e, ao mesmo tempo, a inclusão denovos segmentos da população brasileira entre osbeneficiários das políticas públicas. As propostas priorizadasforam a descentralização e a participação da sociedadecivil na formulação e na implementação das políticaspúblicas.13

Tratava-se, nesse primeiro momento, de implementarmudanças não apenas no regime político mas também nonível do Estado em ação, de forma a superar característicascríticas do padrão de intervenção estatal característico doperíodo anterior, entre as quais se destacam: a)centralização decisória e financeira na esfera federal; b)fragmentação institucional; c) gestão das políticas sociaisa partir de uma lógica financeira levando à segmentaçãodo atendimento e à exclusão de amplos contingentes dapopulação do acesso aos serviços públicos; d) atuaçãosetorial; e) penetração da estrutura estatal por interessesprivados; f) condução das políticas públicas segundo lógicasclientelistas; g) padrão verticalizado de tomada de decisõese de gestão e burocratização de procedimentos; h) exclusãoda sociedade civil dos processos decisórios; i) opacidadee impermeabilidade das políticas e das agências estataisao cidadão e ao usuário; h) ausência de controle social ede avaliação.14

Participaram da constituição dessa agendamovimentos sociais, constituídos desde os anos 70, em tornoda luta pela democratização do regime e de reivindicaçõesligadas ao acesso a serviços públicos e à melhoria daqualidade de vida, especialmente nos centros urbanos. Jánesse primeiro momento, as mulheres e a problemática degênero estiveram presentes.15 Em primeiro lugar, por meio dapresença expressiva de mulheres nos movimentos sociaisurbanos. Como afirma Elisabeth Souza-Lobo, “freqüentementeas análises ignoraram que os principais atores nos movimentospopulares eram, de fato, atrizes”.16 A história dessesmovimentos é também a da constituição das mulheres comosujeito coletivo, em que estas deixam a esfera privada epassam a atuar no espaço público, tornando públicos temasaté então confinados à esfera privada.17

A constituição das mulheres como sujeito político deu-se inicialmente por meio de sua mobilização em torno dademocratização do regime e de questões que atingiam ostrabalhadores urbanos pobres em seu conjunto, tais comobaixos salários, elevado custo de vida e questões relativas à

13 FARAH, 2001.

14 FARAH, 2001; e DRAIBE, 1997.

15 Retomo aqui algumas dasidéias desenvolvidas em FARAH,1999.

16 SOUZA-LOBO, 1991, p. 247.

17 Cynthia SARTI, 1988; KarenGIFFIN, 1991; e SOUZA-LOBO,1991.



inexistência de infra-estrutura urbana e ao acesso precário aserviços coletivos, manifestação ‘perversa’ no espaço urbanodo modelo de desenvolvimento capitalista adotado no país,caracterizado pela articulação entre ‘crescimento epobreza’.18 Os movimentos sociais urbanos organizavam-seem torno de questões como falta de água e de saneamentonas periferias urbanas e de reivindicações por equipamentoscoletivos como escolas, creches e postos de saúde.19

Ao mesmo tempo que denunciavam desigualdadesde classe, os movimentos de mulheres – ou as mulheres nosmovimentos – passaram também a levantar temasespecíficos à condição da mulher como direito a creche,saúde da mulher, sexualidade e contracepção e violênciacontra a mulher.

Nessa discriminação de temas ligados àproblemática da mulher, houve uma convergência com omovimento feminista. O feminismo, diferentemente dos‘movimentos sociais com participação de mulheres’, tinhacomo objetivo central a transformação da situação damulher na sociedade, de forma a superar a desigualdadepresente nas relações entre homens e mulheres. Omovimento feminista – assim como a discriminação nosmovimentos sociais urbanos de temas específicos à vivênciadas mulheres – contribuiu para a inclusão da questão degênero na agenda pública, como uma das desigualdadesa serem superadas por um regime democrático. Adiscriminação de questões diretamente ligadas às mulheresenvolveu, por sua vez, tanto uma crítica à ação do Estadoquanto – à medida que a democratização avançava – aformulação de propostas de políticas públicas quecontemplassem a questão de gênero.

Sob impacto desses movimentos, na década de 80foram implantadas as primeiras políticas públicas comrecorte de gênero.20 Tal é o caso da criação do primeiroConselho Estadual da Condição Feminina, em 1983, e daprimeira Delegacia de Polícia de Defesa da Mulher, em1985, ambos no Estado de São Paulo. Essas instituições sedisseminaram a seguir por todo o país. Ainda em 1985 foicriado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, órgãodo Ministério da Justiça.21 Foi também a mobilização demulheres que levou à instituição do Programa de AssistênciaIntegral à Saúde da Mulher (PAISM), em 1983.22

A Constituição de 1988 também reflete a mobilizaçãode mulheres. Organizadas em torno da bandeiraConstituinte pra valer tem que ter palavra de mulher, asmulheres estruturaram propostas para a nova Constituição,apresentadas ao Congresso Constituinte sob o título Cartadas Mulheres Brasileiras. Várias propostas dos movimentos– incluindo temas relativos a saúde, família, trabalho,

20 Políticas públicas com recortede gênero são políticas públicasque reconhecem a diferença degênero e, com base nessereconhecimento, implementamações diferenciadas paramulheres. Essa categoria inclui,portanto, tanto políticas dirigidasa mulheres – como as açõespioneiras do início dos anos 80 –quanto ações específicas paramulheres em iniciativas voltadaspara um público maisabrangente.21 SAFFIOTI, 1994.22 Maria CARRANZA, 1994.

18 Lúcio KOVARICK, 1979; eCandido CAMARGO, 1976.

19 Paul SINGER e Vinícius BRANT,1980; e José Álvaro MOISÉS et al.,1982.



violência, discriminação, cultura e propriedade da terra –foram incorporadas à Constituição.23

Em relação às políticas públicas, as pressões dosmovimentos se dirigiram a diferentes níveis de governo,dependendo da distribuição de competências em cadacampo de política pública. Assim, por exemplo, asreivindicações na área de combate à violência contra amulher se dirigiram prioritariamente aos níveis estadual emunicipal. As questões relativas à saúde, por sua vez, foramdirigidas, em um primeiro momento, ao Governo Federal. Àmedida que a descentralização se iniciou, as pressõestambém sofreram um redirecionamento, deslocando-separcialmente para os governos estaduais e para osmunicípios.

3. 3. 3. 3. 3. RRRRReformulação da agendaeformulação da agendaeformulação da agendaeformulação da agendaeformulação da agenda

A agenda de reforma do Estado sofreu uma inflexãono final dos anos 1980, sob impacto da crise do Estado e desua capacidade de investimento, em um cenário marcadopela globalização e pela reestruturação produtiva.

A agenda que emerge desse processo integra àagenda democrática dos anos 80 novos ingredientes,voltados à busca da eficiência, da eficácia e da efetividadeda ação estatal.24 A agenda de reforma nesse novo momentose estrutura em torno dos seguintes eixos: a) descentralização,vista como uma estratégia de democratização, mas tambémcomo forma de garantir o uso mais eficiente de recursospúblicos; b) estabelecimento de prioridades de ação(focalização ou seletividade), devido às urgentes demandasassociadas à crise e ao processo de ajuste; c) novas formasde articulação entre Estado e sociedade civil, incluindo ademocratização dos processos decisórios mas também aparticipação de organizações da sociedade civil e do setorprivado na provisão de serviços públicos; e d) novas formasde gestão das políticas públicas e instituiçõesgovernamentais, de forma a garantir maior eficiência eefetividade à ação estatal.

Essa nova agenda é marcada por uma tensãopermanente entre o vetor ‘eficiência’ e o vetor‘democratização dos processos decisórios e do acesso aserviços públicos’. Assim, embora tenha ocorrido de fato umamudança na agenda, ocorre uma disputa permanentequanto à ênfase a ser dada em cada um desses pólos. Osmovimentos populares, partidos à esquerda no espectropolítico e governos de corte progressista tendem a privilegiara democratização das decisões e a inclusão social; partidose governo de corte liberal-conservador e organizações dasociedade civil ligadas às elites empresariais tendem a

23 Ana Alice COSTA,1998.

24 DRAIBE, 1993; e FARAH, 2001.



privilegiar a orientação para a eficiência e corte de gastos,o que significa, na área social, privatização, focalização emodernização gerencial como prioridades.

A agenda de gênero,25 por sua vez, constituída nosanos 70 – integrada a uma agenda mais abrangente, emtorno da democratização e da noção de direitos –, já sediscriminara no final dos anos 80, sendo formulada por ummovimento não mais unitário. Assim, quando, ao final dadécada de 80, a agenda de reforma da ação do Estadose redefine e se torna mais complexa, também são maiscomplexos os vínculos com a agenda de gênero.

Com relação à descentralização, os movimentos eentidades de mulheres continuaram a apoiar essa propostapara o conjunto das políticas sociais, enfatizando adimensão democrática da descentralização. Com relaçãoàs políticas de gênero, não havia, por sua vez, um sistemae um aparato centralizado consolidado, cujadescentralização se reivindicasse. Mas em setores depolíticas públicas em que se reivindica o desenvolvimentode programas com enfoque em gênero, tais como saúde eeducação, à medida que o processo de descentralizaçãocomeça a ocorrer, o locus das pressões se redirecionacrescentemente para o nível local de governo. Na área desaúde, uma das políticas sociais em que a descentralizaçãomais avançou,26 essa reorientação é clara, embora não seabandone a esfera federal enquanto formuladora dediretrizes e de programas de âmbito nacional.27

No que se refere a novas formas de articulação coma sociedade civil e com o setor privado, houve, em umprimeiro momento, uma ênfase na preservação daautonomia dos movimentos em relação ao Estado. Nos anos80, esse foi um dos pontos em torno do quais se estabeleceramdivergências importantes no interior do movimento demulheres e do movimento feminista. Enquanto alguns gruposentendiam que era preciso ocupar espaços governamentais,em um cenário de redefinição das políticas públicas, outrosgrupos entendiam que a autonomia do movimento deveriaser preservada.28 Com a fragmentação do movimento emtorno de distintos temas, a posição refratária à participaçãono espaço governamental evoluiu para a constituição deorganizações não-governamentais, as quais passaram adesenvolver programas de gênero em áreas como saúde,educação, combate à violência, geração de renda eorganização de mulheres. Progressivamente, taisorganizações passaram também a dialogar com o Estado,propondo diretrizes de ação para políticas públicas.29

Mais recentemente, fortaleceu-se a tendência deformulação de propostas de políticas públicas, passandoesse espaço a se constituir em espaço privilegiado na luta

27 Carmem BARROSO, 1991, p.135.

25 Entende-se aqui por agenda degênero a agenda-síntese dostemas priorizados por diversosatores (e atrizes), tendo como eixoas relações de gênero, não seconfundindo com a agenda denenhum grupo particular. Reúne,assim, temas e propostaslevantados por mulheresparticipantes de movimentospopulares e temas e propostasformulados pelo feminismo, emsuas diferentes vertentes. Aagenda de gênero é um dosconjuntos de temas que podemcompor o que John Kingdonchama de agenda sistêmica ouagenda pública (KINGDON,1995).

26 Maria Hermínia ALMEIDA, 1996.

28 COSTA, 1998.

29 SARTI, 1988.



pela superação da desigualdade entre mulheres e homensna sociedade brasileira. Ilustram essa tendência o Encontrosobre Gênero e Políticas Públicas, promovido pelo InstitutoPolis, em São Paulo, em novembro de 2000; o EncontroNacional Mulher e Poder Local, organizado pelo IBAM, de13 a 14 abril de 2000, no Rio de Janeiro; e o Encontro sobreIndicadores de Gênero, promovido pelo IBAM, no Rio deJaneiro, em fevereiro de 2001. Indicativo também dessaênfase é o projeto “Gênero nas administrações – desafiospara prefeituras e governos estaduais”, organizado pelaFundação Friedrich Ebert Stiftung em 1998/99.30 Publicaçãopara dirigentes municipais, elaborada pela AGENDE,entidade feminista,31 faz parte desse mesmo movimento. Aincorporação dessa temática pela produção acadêmica,por sua vez, é ilustrada por trabalho de Fujiwara.32

Essa tendência, de um lado, decorreu do próprioprocesso de democratização e das oportunidades que talprocesso abriu para o desenvolvimento de políticas maisinclusivas. De outro lado, foi influenciado pelo feminismointernacional, que, nos últimos anos, tem lutado pelaincorporação da perspectiva de gênero pelas políticaspúblicas, em encontros e conferências mundiais, como aECO-92, sobre Meio Ambiente; a Conferência Mundial sobreDireitos Humanos, em 1993; a Conferência sobre Populaçãoe Desenvolvimento, em 1994; a Cúpula Mundial sobreDesenvolvimento Social, em 1995; a Conferência Mundialsobre a Mulher, em 1995; e o Fórum Social Mundial, de 2001a 2003.

Superada a resistência inicial à colaboração com oEstado, as propostas no campo das políticas públicas,emanadas de movimentos e entidades feministas, passarama integrar, como um de seus componentes fundamentais, aidéia da articulação de ações governamentais e não-governamentais para a própria formulação das políticas.Além da ênfase na inclusão das mulheres como beneficiáriasdas políticas, reivindica-se a sua inclusão entre os ‘atores’que participam da formulação, da implementação e docontrole das políticas públicas.

A temática da focalização, por sua vez, outro doselementos presentes na agenda de reforma, incidediretamente sobre a questão de gênero, uma vez que asmulheres, mais especificamente as mulheres pobres – dascidades e da zona rural –, têm sido consideradas como umdos segmentos mais vulneráveis da população, justificandoa promoção de políticas ‘focalizadas’. Diversos estudosrecentes sobre a pobreza na América Latina, intensificadana última década pelas políticas de ajuste, têm chamadoa atenção para o fenômeno da ‘feminização da pobreza’.33

30 GÊNERO..., 2000.

32 FUJIWARA, 2002.

31 Mireya SUÁREZ et al., 2002.

33 Ana FALÚ e Liliana RAINERO,1996.



Sobre o Brasil, o Relatório sobre o DesenvolvimentoHumano no Brasil, de 1996, também destaca a feminizaçãoda pobreza no país, chamando a atenção para adisparidade salarial (as trabalhadoras ganhavam em média63% dos salários masculinos em 1990) e para a situaçãoparticularmente vulnerável das mulheres chefes de família.Em 1989, as famílias chefiadas por mulheres com filhosmenores de 14 anos correspondiam a 58% das famílias comrendimento mensal até meio salário mínimo per capita.34

Dados de 1994 revelam que, enquanto o desempregomasculino era de 6,7%, o desemprego feminino atingia13,9%.35 Acrescente-se que parte significativa das mulheresque ingressam no mercado de trabalho vai para o setorinformal, onde estas não têm acesso a garantias trabalhistase à previdência social.

Com base na noção de feminização da pobreza,36

organizações como o Banco Mundial recomendam afocalização de políticas de combate à pobreza. Documentodo banco, intitulado Toward Gender Equality, analisa o papeldas políticas públicas na redução das desigualdades degênero, propondo, explicitamente, a focalização emmulheres das políticas de educação, saúde, serviços deextensão rural, infra-estrutura rural e urbana, e em áreascomo segurança e geração de emprego e renda. Aproposta de focalização (targeting women) baseia-se noargumento de que esta garantirá maior eficiência àspolíticas de combate à pobreza: a atenção privilegiada àsmulheres – seja por seu papel na família, seja por suapresença decisiva nos assuntos ligados à moradia e aobairro, seja ainda pela presença significativa de mulheresentre a população pobre – terá impacto na sociedadecomo um todo.37

Movimentos e entidades de mulheres no Brasil e noexterior passaram também a defender a proposta de queas políticas de combate à pobreza e outras políticas sociaistenham as mulheres como um de seus alvos prioritários. Essaproposta esteve presente na Conferência Mundial sobre asMulheres de Beijing em 1995. Com base no diagnóstico deque as mulheres dos países em desenvolvimento são as maisatingidas pela intensificação da pobreza dos anos 80, emdecorrência da recessão prolongada e dos programas deajuste, recomendou-se a criação de programas de apoioa mulheres (acesso a crédito e geração de emprego erenda). Também no Brasil movimentos e entidades demulheres recomendam que programas de combate àpobreza atendam prioritariamente mulheres.

A tese da feminização da pobreza ou depauperização das mulheres é questionada por Lavinas,38

para quem a diferença de renda entre homens e mulheres

37 THE WORLD BANK, 1997.

34 RELATÓRIO..., 1996.

35 FALÚ e RAINERO, 1996,p. 6.

36 O movimento feminista propõea adoção da expressão ‘paupe-rização das mulheres’: “por que[...] associar ‘ feminização’,palavra culturalmente desvalori-zada, à palavra ‘pobreza’,também socialmente deprecia-tiva? Por que não falar [...] em‘pauperização das mulheres’,conceito que propomos nesteTesauro?” (Cristina BRUSCHINI,Danielle ARDAILLON e SandraUNBEHAUM, 1998).

38 Lena LAVINAS, 1996.



das camadas pobres da população vem diminuindoprogressivamente no país, enquanto a disparidade de rendaentre mulheres (ricas e pobres) tem crescidosignificativamente. A autora critica a focalização ‘demulheres em geral’, defendendo o reconhecimento dasdiferenças entre as próprias mulheres. Propõe assim umaespécie de ‘ focalização dentro da focalização’,complementar à manutenção de políticas universais decombate à pobreza.39

Mais recentemente, movimentos e entidades demulheres no Brasil passaram a recomendar a discriminaçãopositiva de alguns grupos de mulheres, mais atingidos pelaexclusão, recomendando especial atenção às mulheresnegras, às mães solteiras e às chefes de família, por seumaior grau de vulnerabilidade.40

Na verdade, ao se desenharem programas dirigidosespecificamente às mulheres ou que envolvam atençãoprivilegiada a mulheres, ocorre focalização. Masdiferentemente da noção de eficiência do gasto, presenteem propostas como as do Banco Mundial, nas propostaselaboradas por movimentos de mulheres no Brasil, o que seenfatiza é a necessidade de inclusão no espaço dacidadania de um segmento até então invisível, o que requer,ao menos em um primeiro momento, políticas específicas ouações que privilegiem mulheres em políticas maisabrangentes. Trata-se, assim, de um movimento no sentidoda extensão de direitos de cidadania, que envolve uma‘discriminação positiva’, processo designado por NorbertoBobbio como “multiplicação de direitos por especificação”.41

No debate sobre a focalização há, portanto,diferenças significativas nas abordagens relativas às políticascom foco na mulher. De um lado, uma ênfase na eficiênciae uma certa ‘funcionalização’ da mulher, vista como um‘instrumento’ do desenvolvimento, como ‘potencializadora’de políticas públicas, pelo papel que desempenha nafamília. De outro, uma ênfase em direitos, na constituiçãoda mulher como sujeito. Assim, a exemplo dos distintosvetores presentes na agenda de reforma do Estado – o daeficiência e o da democratização – também na agendade gênero há uma tensão entre diferentes perspectivas.

A agenda de gênero na passagem para oA agenda de gênero na passagem para oA agenda de gênero na passagem para oA agenda de gênero na passagem para oA agenda de gênero na passagem para oséculo XXIséculo XXIséculo XXIséculo XXIséculo XXI

Com base na plataforma de ação definida naConferência Mundial sobre a Mulher, realizada em Beijing,em 1995, e na trajetória do movimento de mulheres no Brasil(que se articula, como visto, a alterações mais abrangentesna relação Estado–Sociedade ocorridas no país nas últimas

41 BOBBIO, 1992.

40 Leila BARSTED, 1994; e SÃOPAULO (Prefeitura), 2002.

39 LAVINAS, 2000.



décadas) constituiu-se no Brasil a agenda atual relacionadaà questão de gênero. Nessa agenda, incluem-se diversasdiretrizes no campo das políticas públicas. Tais diretrizes sãoindicadas de maneira sintética a seguir.42

1.Violência – Criação de programas que atendammulheres vítimas de violência doméstica e sexual, incluindoatenção integral (jurídica, psicológica e médica) e criaçãode abrigos. Formulação de políticas que articulem medidasna área da assistência e da segurança pública, incluindoa aplicação de medidas repressivas e preventivas maisefetivas.

2. Saúde – Implantação efetiva do Programa deAtenção Integral à Saúde da Mulher (PAISM) com odesenvolvimento de ações de atenção à saúde em todasas etapas da vida da mulher, incluindo cuidados com asaúde mental e ocupacional, ações voltadas ao controlede doenças sexualmente transmissíveis, de prevenção docâncer e na área do planejamento familiar, de forma asuperar a concentração dos programas exclusivamente nasaúde materno-infantil.

3. Meninas e adolescentes – Reconhecimento dedireitos de meninas e adolescentes, por meio de programasde atenção integral, com ênfase a meninas e adolescentesem situação de risco pessoal e social, em situação de rua evítimas de exploração sexual, vivendo na prostituição eexpostas a drogas.

4. Geração de emprego e renda (combate àpobreza) – Apoio a projetos produtivos voltados àcapacitação e organização das mulheres, à criação deempregos permanentes para o segmento feminino dapopulação e ao incremento da renda familiar. Inclusão deatividades voltadas à população feminina em programasde geração de emprego e renda. Garantia de acesso acrédito para a criação ou continuidade de pequenosnegócios e associações. Incorporação por esses programasda perspectiva de superação da divisão sexual do trabalho.

5. Educação – Garantia de acesso à educação.Reformulação de livros didáticos e de conteúdosprogramáticos, de forma a eliminar referênciadiscriminatória à mulher e propiciar o aumento daconsciência acerca dos direitos das mulheres. Capacitaçãode professores e professoras para a inclusão da perspectivade gênero no processo educativo. Extensão da rede decreches e pré-escolas.

6. Trabalho – Garantia de direitos trabalhistas ecombate à discriminação nos diversos níveis daadministração pública e fiscalização do setor privado.Reconhecimento do valor do trabalho não-remunerado eminimização de sua carga sobre a mulher, por meio da

42 FARAH, 2002; CARRANZA, 1994;Mara PINTO, 1991; RosiskaOLIVEIRA, s/d; Marta SUPLICY, s/d;BARSTED, 1994; LAVINAS, 1997;GÊNERO..., 2000; SAFFIOTI, 1994;GIFFIN, 1991; e Sonia CORRÊA,1991.



criação de equipamentos sociais. Criação de programasde capacitação profissional.

7. Infra-estrutura urbana e habitação – Construçãode equipamentos urbanos priorizados por mulheres, comocreches e outros equipamentos e serviços urbanos comopostos de saúde, habitação e saneamento básico. Asmulheres continuam a desempenhar um papel central emrelação às questões que afetam a esfera da reprodução,devendo ser reconhecida a ‘centralidade’ de suaparticipação nessas áreas na implantação das políticaspúblicas. Garantia de acesso a títulos de propriedade dahabitação.

8. Questão agrária – Reconhecimento de direitosrelativos às mulheres da zona rural, nas políticas dedistribuição de terras, de reforma agrária e de crédito paraatividades agrícolas. Acesso a títulos de propriedade daterra, em programas de distribuição de terras. Acesso acrédito em programas de apoio à produção rural.

9. Incorporação da perspectiva de gênero por todapolítica pública (transversalidade) – Reivindica-se aincorporação da perspectiva de gênero por toda políticapública (de forma transversal), mais que sua eleição comofoco de políticas específicas, garantindo que aproblemática das mulheres seja contemplada toda vez quese formular e implementar uma política.

10. Acesso ao poder político e empowerment –Abertura de espaços de decisão à participação dasmulheres, de modo a garantir que estas interfiram demaneira ativa na formulação e na implementação depolíticas públicas. Criação de condições de autonomia paraas mulheres, de forma que estas passem a decidir sobresuas próprias vidas, envolvendo, portanto, mudanças nasrelações de poder nos diversos espaços em que estãoinseridas: no espaço doméstico, no trabalho etc.

4. Iniciativas recentes de governos4. Iniciativas recentes de governos4. Iniciativas recentes de governos4. Iniciativas recentes de governos4. Iniciativas recentes de governosmunicipais e a questão de gêneromunicipais e a questão de gêneromunicipais e a questão de gêneromunicipais e a questão de gêneromunicipais e a questão de gênero

Tendo por referência a agenda de gênero constituídaao longo das últimas décadas, analisam-se a seguir políticase programas de governos estaduais e locais que incluem adimensão gênero. Foram considerados pela pesquisaprogramas governamentais dirigidos à mulher (25) eprogramas que incorporam gênero, sem ter como foco amulher (57). Foram identificados 18 programas com focoem mulheres entre os 629 inscritos no Gestão Pública eCidadania em 1996, representando 2,9% das iniciativas, esete programas com essas características entre os inscritosem 1997, de um total de 297, representando 2,3% das



iniciativas governamentais. A análise sobre a incorporaçãode gênero por programas que não têm como foco a mulherbaseou-se em um conjunto menor de programas – osselecionados a cada ano como semifinalistas peloprograma de premiação (100 em 1996 e 100 em 1997),uma vez que sobre esses programas havia informações maisdetalhadas. Em 1996, 23% dos semifinalistas do GestãoPública e Cidadania incorporaram a dimensão gênero e,em 1997, 34%. Isso significa que, dentre os 100 programasselecionados como inovadores em 1996, 23/% incorporama dimensão gênero; o mesmo ocorrendo, em 1997, com34% dos inovadores.43

O artigo analisa três áreas de ação governamental:saúde, violência e geração de emprego e renda. Tais áreasestão entre as que se destacaram pela presença deprogramas que integram a dimensão gênero entre osanalisados.44 Como o trabalho evidencia, tais áreas incluem-se entre as priorizadas pela agenda de gênero.

PPPPProgramas de saúderogramas de saúderogramas de saúderogramas de saúderogramas de saúde

O setor saúde se destaca tanto pela presença deprogramas com foco na mulher como pela existência demódulos voltados à mulher em programas de caráter maisgeral.45 Este tema – saúde – constitui uma constante nasdemandas de movimentos sociais no Brasil desde os anos70, nos quais a mulher exerce um papel central. A agendade gênero reflete essa prioridade, destacando aindademandas relativas especificamente à saúde da mulher.No desenvolvimento da política de saúde, por sua vez, entreos grupos de risco focalizados, destaca-se o das mulheresgestantes e crianças em seus primeiros anos de vida.

Uma parte expressiva das iniciativas analisadascorresponde a programas de saúde materno-infantil – comoo Projeto Casulo, de São José de Campos (São Paulo), e oMãe Canguru, de Pernambuco, programas de atendimentoa gestantes e recém-nascidos de risco visando a diminuir amortalidade infantil – ou a módulos com esse enfoque emprogramas mais abrangentes, tais como os Programas deSaúde da Família, de Campina Grande (Paraíba) e deJoinville (Santa Catarina), que incluem ações dirigidas agestantes e recém-nascidos. Tais programas esubprogramas envolvem focalização das políticas sociais,ao elegerem as mulheres gestantes (e seus filhos) comogrupo de risco. Na perspectiva da agenda de gênero, talação focalizada, embora se justifique pelos elevados índicesde mortalidade materna e infantil no Brasil,46 deveria searticular a uma política mais abrangente, de atençãointegral à saúde da mulher, que a contemplasse em todas

43 Afirmar que esses programasincorporam a dimensão gênerosignifica dizer que existe nelesreconhecimento de que aclientela atendida não éhomogênea, havendo umadiferenciação de gênero, comações específicas em relação àsmulheres. Isso não significa que osprogramas respondam à agendade gênero e que incorporem aperspectiva de gênero, orientadapara a redução de desigualdadesentre homens e mulheres. A análiseapresentada a seguir procuraráverificar se os programasrespondem à agenda de gênero.44 Entre os 82 programas analisadospela pesquisa, 41 correspondemàs áreas selecionadas para análiseneste artigo.45 Vinte e cinco entre os 82programas analisados pelapesquisa.

46 O Brasil detém o quinto maioríndice de mortalidade maternana América Latina (BANCADA...,2000).



as etapas da vida, envolvendo também uma ampliaçãodo leque de questões contempladas, de forma a incluirtemas como sexualidade e planejamento familiar.

Essa perspectiva mais abrangente, incluída no PAISM,está presente em diversos dos programas analisados, sejapela inclusão explícita da atenção à mulher em diferentesetapas de sua vida, seja pela incorporação de temas comosexualidade, violência contra a mulher, planejamentofamiliar etc. Constituem exemplos o Programa de AgentesComunitários de Saúde, de Alcantil (Paraíba), que atendenão apenas gestantes e nutrizes, mas também mulheres emidade fértil e no climatério; o Programa de Atenção à Mulherna Terceira Idade, de Londrina (Paraná), que, ao se dirigir aidosas, constitui por si só uma ampliação do foco habitualdos programas de saúde que se concentram em grupos derisco; e o Centro de Atenção Integral à Saúde da Mulher –Espaço Mulher, do município do Rio de Janeiro (Rio deJaneiro), programa de formação de profissionais de saúdepara a atenção global à saúde da mulher.

A ampliação dos temas é ilustrada pelo programaUma Mudança no Paradigma de Atenção à Saúde, deVitória (Espírito Santo), que desenvolve ações em áreas comosexualidade, orientação para o planejamento familiar,prevenção de câncer e orientação relativa ao climatério,e pelo Médico de Família, de Niterói (Rio de Janeiro), quetambém incorpora o planejamento familiar, a saúdereprodutiva, a prevenção ao câncer e as doençassexualmente transmissíveis como parte integrante daatenção à saúde.

Em outros programas de Saúde da Família, noentanto, a mulher é incorporada na qualidade de gestantee como mãe, para o combate à desnutrição infantil. Aincorporação da mulher como mãe não apenas indica afocalização de um grupo de risco mas também assinalauma incorporação baseada em sua ‘função’ na família.Assim, embora os programas de Saúde da Família assinalemuma importante inflexão nas políticas de saúde no país,ainda parece ser incipiente a incorporação da ‘filosofia’do PAISM, de atenção integral à saúde da mulher.

Os programas de saúde, no que se refere à atençãoà mulher, não resultaram, em sua maior parte, demovimentos sociais locais. A inclusão de ações dirigidas àmulher parece ser o resultado, em primeiro lugar, dainfluência na esfera local de diretrizes da política nacionalde saúde e dos programas federais de saúde, influenciadospor uma agenda externa, característica da atuação recentede agências multilaterais e de organizações supranacionaisda área da saúde. Nessa agenda, a mulher é consideradasobretudo por seus impactos potenciais na saúde da família



e no próprio desenvolvimento. Essa perspectiva choca-secom a agenda universalista do movimento de saúdeconstituída internamente desde os anos 70 e com aperspectiva de atenção integral da agenda de gênero.Choca-se também com a perspectiva de direitos, orientadapara o empowerment das mulheres. Mas, como visto,mesmo os que defendem a universalização e a perspectivade direitos acabam por propor ações ‘imediatas’ queincluem a mulher ‘em situação de risco’ como focoprivilegiado no curto prazo.

Na área da saúde, a incorporação de açõesvoltadas à mulher no nível local parece resultar, em segundolugar, de demandas formuladas por movimentos e entidadesde mulheres, em âmbito nacional, como é o caso dainclusão de temas como contracepção e sexualidade. Taistemas são incorporados à agenda local via comunidadeprofissional da saúde ou via feministas ligadas a partidos eàs administrações locais. O envolvimento de entidades dacomunidade local só ocorre, por sua vez, ao longo doprocesso de implementação de alguns programas, comono caso do programa de Vitória (Espírito Santo), UmaMudança no Paradigma de Atenção à Saúde, no qualdiversas entidades da comunidade e os funcionários dosetor participam, inclusive, do gerenciamento de unidadesde saúde.

Mas, ainda quando incorporadas de forma passiva,como ‘clientela atendida’, nas iniciativas que incorporamas perspectivas do PAISM, os programas revelam umpotencial de empowerment das mulheres, pois estas passama ter condições de tomar decisões sobre seu própriocotidiano, ainda que, inicialmente, na esfera privada. Asmulheres atendidas não apenas recebem tratamento desaúde, mas têm acesso a informações que as capacitam atomar decisões relativas a sua saúde, à sexualidade, àcontracepção e ao planejamento familiar.

Combate à violência contra a mulherCombate à violência contra a mulherCombate à violência contra a mulherCombate à violência contra a mulherCombate à violência contra a mulher

Um segundo eixo de ação que se destaca nosprogramas analisados é o combate à violência contra amulher.47 Os programas dessa área são estruturados comoprogramas de atenção integral a mulheres vítimas deviolência doméstica e sexual, compreendendo assistênciajurídica, social e psicológica. A maior parte incluiatendimento na área de saúde e na área de educação,com ênfase na capacitação das mulheres atendidas,visando à sua reinserção social. Constitui um exemplo deiniciativa nessa área o programa Casa Rosa Mulher, de RioBranco (Acre), que atende mulheres e meninas vítimas de

47 Sete programas.



violência sexual e doméstica, inserido em um política quecombate também a prostituição infantil e o tráfico demulheres. Outros exemplos são a Casa Eliane de Grammont,de São Paulo (São Paulo), a Casa Bertha Lutz, de VoltaRedonda (Rio de Janeiro), e o CIAM – Centro Integrado deAtendimento à Mulher, de Bauru (São Paulo).

Os espaços de vivência e convívio instituídos por essesprogramas são concebidos como lugares de recuperaçãoda capacidade de inserção social das mulheres, em queestas recebem apoio para deixar a situação de vítima esuperar experiências traumáticas de violência sexual oudoméstica, recuperando sua auto-estima.

As iniciativas na área do combate à violência contraa mulher refletem a agenda atual dos movimentos eorganizações de mulheres e de movimentos feministas, quetem no combate à violência uma de suas prioridades,propondo, por outro lado, a adoção de uma abordagemintegral.48 Tal abordagem – marca dos programasanalisados – inclui o atendimento emergencial e umaperspectiva emancipadora, voltada à recuperação daauto-estima e à reinserção social das mulheres. No casodos programas de combate à violência, é possível afirmar,portanto, estar ocorrendo a incorporação da perspectivade gênero pela ação governamental (nesta áreaespecífica), a qual se volta à transformação do padrão derelações de gênero, marcado pela subordinação da mulher.

A inclusão do combate à violência de gênero àagenda local49 resulta, em geral, diferentemente doverificado no caso das iniciativas na área de saúde, demovimentos sociais locais. Assim, a Casa Rosa Mulher, deRio Branco (Acre), por exemplo, foi implantada após umlongo processo de mobilização, iniciado na década de 80,com a constituição de um movimento local de mulheres.Em 1992, esse movimento formulou proposta de criação deuma Casa da Mulher, para vítimas da violência. No anoseguinte, denúncias na imprensa (local, nacional einternacional) relativas ao tráfico e à prostituição de meninasconduziram à instauração de comissões de investigaçãona Câmara de Vereadores de Rio Branco (Comissão deInquérito) e na Assembléia Legislativa do Estado do Acre(Comissão de Sindicância). A criação da Casa Rosa Mulher,em 1994, faz parte desse processo de mobilização, em quese destaca a presença de movimentos e organizações demulheres. Com a implantação do programa, a participaçãoda sociedade civil teve continuidade, estando envolvidosna implementação do programa associações demoradores, sindicatos, partidos, categorias profissionais (emdiversos casos, por meio de representações de mulheresnessas entidades) e ONGs.

48 SAFFIOTI, 1994.

49 Essa incorporação diz respeitoàquilo que compete à esfera localde governo, havendo questõesenfatizadas pelas entidades quedizem respeito à legislação federal,como é o caso da proposta daconsideração do estupro de crimecontra a pessoa e não contra oscostumes, como está no CódigoPenal (UNIÃO..., 1997).



As iniciativas locais de combate à violência contra amulher não resultam, portanto, apenas de uma agenda‘nacional’ ligada à questão de gênero, mas tendem a refletirtambém uma problemática local, que se expressa namobilização de mulheres em cada município ou emdeterminada região. Essa mobilização tende a persistir apósa criação dos programas, influenciando a suaimplementação.

PPPPProgramas de geração de emprego erogramas de geração de emprego erogramas de geração de emprego erogramas de geração de emprego erogramas de geração de emprego erenda e combate à pobrezarenda e combate à pobrezarenda e combate à pobrezarenda e combate à pobrezarenda e combate à pobreza

Programas de geração de emprego e rendaconstituem outra vertente de incorporação da problemáticade gênero por políticas públicas locais. Nas iniciativasanalisadas neste trabalho,50 há tanto programas dirigidosespecificamente às mulheres como programas gerais emque a mulher é incorporada como um segmento daclientela atendida.

Entre os programas estudados, há um (Mutirão TudoLimpo, de São Leopoldo, Rio Grande do Sul) de caráteremergencial que envolve desempregados em atividadesde limpeza urbana, em troca de uma cesta básica. Esseprograma, por seu caráter meramente assistencialista,distancia-se das reivindicações dos movimentos e entidadesligados à questão de gênero, por não se orientar para aemancipação das mulheres da tutela estatal ou da tutelamasculina, ou seja, para sua autonomia e empowerment,a partir do reconhecimento de desigualdades de gênero.

Os demais programas51 consistem em programas decrédito e capacitação, visando à montagem de pequenosnegócios e pequenas unidades produtivas e ao apoio detrabalhadores autônomos, assim como a cooperativas detrabalhadores. Alguns têm como foco mulheres; outrosatendem majoritariamente mulheres, as principaisdemandatárias de apoio no que se refere à constituiçãode pequenos negócios e cooperativas de produção (maisde 60% da demanda por apoio vem de mulheres, atingindo,em um dos programas, 80%).

A presença expressiva de mulheres entre a clienteladesses programas acabou alterando seu desenho. No casodo Funger – Fundo de Geração de Emprego e Renda, deTeresina (Piauí), por exemplo, não concebido originalmentecom foco na mulher, diante da demanda crescente vindade mulheres, o programa passou a atender, porrecomendação legal, prioritariamente a esse segmento dapopulação (dois terços das unidades produtivas apoiadasdevem ter mulheres como beneficiárias). Em Vitória, onde61% da clientela é composta por mulheres, o Proger –

50 Nove programas.

51 De Quixadá (Ceará), de Betim(Minas Gerais), do estado doCeará, de Vitória (Espírito Santo),de Teresina (Piauí) e de PortoAlegre (Rio Grande do Sul).



Programa de Geração de Emprego e Renda foi seconformando a necessidades apresentadas pelas mulheres:dois dos módulos de capacitação são dirigidosespecificamente a mulheres (desfiadeiras de siri e paneleiras).

Tais programas, ao estimularem a criação deoportunidades de emprego e renda para mulheres, refletema agenda de gênero. A capacitação e o acesso ao créditosão condições básicas de uma inserção autônoma nomercado de trabalho, aspecto priorizado por essa agenda,seja na vertente que privilegia a mulher como agentemultiplicador, por seu papel na família, seja na vertente queenfatiza a perspectiva de direitos. Ao se mostrarem sensíveisà demanda de mulheres, redefinindo seu desenho original,esses programas mostram reconhecerem a diversidade daclientela a que se destinam, rompendo com o padrão depolíticas públicas dirigidas a um cidadão abstrato egenérico (masculino). Reconhecem, assim – ainda que talreconhecimento não seja explícito –, a existência dediferenças de gênero. A ação governamental, nesse caso,ajuda a romper barreiras que se interpunham ao acesso demulheres a oportunidades econômicas.

No entanto, não se observa a abertura de novasoportunidades à mulher em campos não tradicionalmentefemininos. A agenda formulada por movimentos de mulherese por movimentos feministas inclui a criação de mecanismosde ruptura com a divisão sexual do trabalho, o que essesprogramas não parecem contemplar.

Há ainda programas que se voltam à geração deemprego e renda na zona rural, como o Pró-Ave Caipira, doRio Grande do Norte, e o Programa de Verticalização daPequena Produção Rural (PROVE), do Distrito Federal,52

iniciativas que concedem crédito e assistência técnica apequenos produtores rurais. No que se refere à questão degênero, esses programas, de um lado, beneficiam as mulheres,que correspondem a mais de 85% das responsáveis pelaprodução (no PROVE, 90% das agroindústrias instituídas a partirdo programa eram dirigidas por mulheres). No entanto, emambos os casos, o crédito é concedido sobretudo aos homens(80% dos financiamentos concedidos a homens). Prevalece,portanto, nesses casos, o padrão ‘homem-chefe de família’:assim, embora se abra uma frente de atividade produtiva paramulheres, um componente importante da desigualdade degênero no campo da atividade econômica persiste, ao nãose conseguir reverter um padrão de controle masculino doacesso ao crédito, o que seria essencial para o empowermentdas mulheres.

Os programas de geração de emprego e renda aquianalisados constituem exemplos de focalização de políticasde combate à pobreza. Essa focalização parece decorrer

52 O PROVE do Distrito Federal foidesativado com a mudança degoverno em 1998. O programacontinua, no entanto, sendodesenvolvido em outros locais dopaís, como por exemplo no Estadodo Mato Grosso do Sul. O mesmoocorre com alguns programasque, embora interrompidos em seulocal de origem, se difundem‘horizontalmente’, com adapta-ções locais.



de diferentes fatores: em primeiro lugar, da influência daagenda atual de reforma das políticas públicas e datendência de focalização das políticas de combate àpobreza; em segundo lugar, da influência em âmbito localda agenda formulada por movimentos e entidades demulheres que recomendam que se privilegie o atendimentoa mulheres nesse tipo de programa.

A influência de uma agenda formulada em nível‘supra-local’ se dá por meio de atores externos, comoagências multilaterais de financiamento e ONGs de fora dopaís, e também via partidos, de cuja agenda passou a fazerparte a criação de oportunidades para mulheres. Mas hátambém nesses programas impacto de atores locais, aindaque tal presença não se dê sob a forma de pressão degrupos organizados. À medida que os programas de créditose instituem, observa-se que a presença de mulheres é detal forma expressiva que acaba influenciando o desenhoefetivo do programa, que passa a prestar um atendimentoprioritário a mulheres.

5. Conclusão5. Conclusão5. Conclusão5. Conclusão5. Conclusão

A ampliação do papel dos governos subnacionaisna formulação e implementação de políticas públicas nosúltimos anos foi acompanhada pela inclusão de novostemas no campo de atuação dos governos estaduais elocais. Entre esses novos temas, inclui-se a questão degênero. Tendo por base o conjunto de programasconsiderados neste trabalho, verifica-se que essa inclusãotem se dado menos por meio de programas dirigidos àmulher do que pela incorporação da dimensão gênero emprogramas que não têm a mulher como foco específico.

Tal incorporação nem sempre significa, no entanto,‘aderência’ à agenda de gênero ou incorporação daperspectiva de gênero, entendida como uma ação quepromove a redução de desigualdades entre homens emulheres. Há programas que, embora focalizem as mulheresou a elas dirijam módulos específicos, acabam por reiterardesigualdades de gênero, reafirmando uma posiçãotutelada e subordinada da mulher tanto no espaço públicocomo no privado.

A maior parte das iniciativas analisadas mostra,porém, convergências com a agenda de gênero e com asprioridades definidas pelos movimentos de mulheres e pormovimentos feministas nas últimas décadas. Naconformação dessa agenda, identifica-se uma tensão entreduas vertentes. A primeira vê a mulher sobretudo a partir desua função na família, devendo as políticas públicas‘investirem’ nas mulheres pelo efeito multiplicador que tal



ação pode ter sobre a família e sobre a sociedade comoum todo. Entre as iniciativas analisadas, programas da áreade saúde, com foco no segmento materno-infantil,aproximam-se em geral dessa perspectiva.

Uma segunda vertente – hegemônica na agendados movimentos de mulheres no Brasil – tem por base aperspectiva de direitos. Segundo essa vertente, trata-se degarantir a ampliação do espaço da cidadania, pelaextensão de direitos a novos segmentos da população epela inclusão desses novos segmentos na esfera doatendimento estatal. As iniciativas da área de saúde queadotam a perspectiva de atenção integral e os programasde combate à violência contra a mulher parecem sertributários dessa perspectiva, na maior parte dos casos.

Mas o ‘alinhamento’ dos programas a uma dasvertentes da agenda de gênero nem sempre ocorre. Porexemplo, no caso dos programas de geração de empregoe renda, a priorização das mulheres é defendida tanto pelosque enfatizam o impacto desse apoio no combate àpobreza como pelos que enfatizam a busca da autonomiadas mulheres, vítimas da pauperização.

A inclusão da questão de gênero na agenda degovernos subnacionais – ou sua incorporação por políticase programas governamentais, ainda que não explicitadana agenda governamental – ocorre por influência dediferentes atores, com variações de área para área. Atores‘supra-locais’ influenciam a agenda local por meio deprogramas, diretrizes e normas federais que induzem econstrangem a ação dos governos subnacionais. Tal pareceser o caso de programas da área de saúde, em que atendência de focalização é definida no nível federal. Ainfluência é exercida também por agências multilaterais eONGs que condicionam a concessão de recursos à inclusãode gênero nos programas que apóiam. A influência dá-seainda via quadros partidários, quadros da administraçãoestadual ou municipal e profissionais que atuam emdeterminada área de política pública. Ocorre aindainfluência de entidades e movimentos de âmbito nacionalsobre movimentos e organizações de alcance estadual elocal.

Mas a democratização significou também aberturade espaços para a presença de atores locais e regionais naconformação das agendas estaduais e locais e naformulação e implementação de políticas e programas. Essapresença se faz sentir nos programas estudados, sobretudona área de combate à violência contra a mulher, em que amobilização de mulheres foi responsável pela constituiçãodos programas, influenciando também sua implementação.

Mas em todas as áreas há também uma presença



‘difusa’, que não vem de movimentos organizados e que seefetiva na forma de uma demanda ‘feminina’ por acessoaos serviços oferecidos pelos programas. Essa presençaacaba influenciando seu desenvolvimento, mesmo emcasos em que a questão de gênero não era uma dimensãopresente originalmente quando da concepção dasiniciativas. A abertura do processo de formulação e deimplementação de políticas públicas, associada àdemocratização, parece favorecer uma maiorpermeabilidade das agências estatais às necessidades dacomunidade. Assim, embora sejam minoritárias nasexperiências analisadas aquelas que surgiram comoresposta a movimentos locais (de abrangência municipal,estadual ou regional), há diversas iniciativas que mostramhaver um reconhecimento da diversidade de gênero,passando a desenvolver ações que atendem anecessidades específicas e diferenciadas de mulheres, sobinfluência de mulheres da localidade de implantação doprograma. Isso sugere que a consciência prévia darelevância da questão de gênero não é o único caminhopara que essa dimensão seja integrada a programasgovernamentais. Tão importante quanto tal consciênciaparece ser a efetiva democratização do programa ao longode sua implementação, no sentido de torná-lo permeávelàs necessidades efetivas da comunidade a que se destina.

As políticas e programas analisados parecem sugerirque, entre a invisibilidade das mulheres e de suasnecessidades e demandas e uma ação governamentalresultante de uma ‘consciência de gênero’, que incorporea perspectiva de gênero de forma sistemática egeneralizada, há um terreno intermediário, associado a umprocesso incremental de transformação, em que algunstemas da agenda de gênero e algumas das abordagenspropostas por movimentos e entidades de mulheres sãoincorporados, de forma gradual, abrindo talvez caminhopara transformações mais profundas.

RRRRReferências bibliográficaseferências bibliográficaseferências bibliográficaseferências bibliográficaseferências bibliográficas

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[Recebido em março de 2003e aceito para publicação em setembro de 2003]



Gender and PGender and PGender and PGender and PGender and Public Public Public Public Public PoliciesoliciesoliciesoliciesoliciesAbstractAbstractAbstractAbstractAbstract: The paper consists on an analysis of the incorporation of the gender perspective bypublic policies at the subnational level of government in Brazil. The article begins with areconstitution of the gender agenda and its relations with the State reform agenda and thepublic policies reform agenda, since the 80s. Taking as reference the proposals that camefrom the women movement and from feminist entities, the article analyses programs from threesectors – health, violence against women and employment and income generation. The analysisfocuses on the adherence of these programs to the gender agenda.Key wordsKey wordsKey wordsKey wordsKey words: gender, public policy, gender policy, local government, gender agenda.

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