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FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO GOVERNO DE MINAS GERAIS
Nirlane de Souza Barroso
GERENCIAMENTO ESTRATÉGICO: FORMULAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO INTERMEDIÁRIA NAS REGIÕES DE POLÍCIA MILITAR DA PMMG
Orientador: Prof. Dr. Marcus Vinicius Gonçalves da Cruz
Belo Horizonte – MG 2008
Academia de Polícia Militar
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Nirlane de Souza Barroso
GERENCIAMENTO ESTRATÉGICO: FORMULAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO INTERMEDIÁRIA NAS REGIÕES DE POLÍCIA MILITAR DA PMMG
Monografia apresentada à Academia de Polícia Militar de Minas Gerais e à Fundação João Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do título de especialista no Curso de Especialização em Segurança Pública. Orientador: Prof. Dr. Marcus Vinicius Gonçalves da Cruz
Belo Horizonte – MG 2008
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Aos policiais militares, em especial aos gestores da PMMG, que muito têm contribuído para a perenidade dessa Organização bissecular.
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A DEUS, que me permitiu alcançar mais uma etapa vitoriosa em minha vida pessoal e profissional; À Polícia Militar de Minas Gerais, pela oportunidade proporcionada, que me possibilitou a realização desse estudo; À Academia de Polícia Militar de Minas Gerais, pelo espaço do saber, oferecido a cada um de nós; Aos Comandantes e Chefes de P/3 das RPM, pela distinta contribuição na etapa de coleta de dados para esta pesquisa; Ao Comandante e policiais militares da Guarnição da 11ª RPM, pelo incentivo e apoio imensuráveis; À Fundação João Pinheiro, pela forma como recepcionou e conduziu o desenvolvimento do curso naquele educandário; Ao Prof.Dr. Marcus Vinicius G. da Cruz, meu orientador. Pela maestria na arte de orientar, tendo sido, nos momentos de dúvidas, referencial incondicional para determinar o melhor caminho, não medindo esforços no compartilhamento de seu alto nível de conhecimento e sabedoria; Aos colegas do CESP I 2008, pela convivência harmoniosa durante todo o curso; À minha filha Nathália, uma garota maravilhosa, que entendeu minha ausência, sendo fonte de inspiração e sustentação para cada passo dado neste curso e cada degrau atingido. Agradeço de forma extremamente carinhosa a sua existência, visto que a amo sem medida; Aos meus familiares, em especial minha mãe, que na sua simplicidade me deu muita força e energia; A todos que de alguma maneira contribuíram para a realização deste trabalho. OBRIGADA!
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Dê ao mundo o melhor de si, mas o melhor pode não ser o suficiente. Dê o melhor assim mesmo. “Madre Tereza de Calcutá”
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RESUMO
Esta pesquisa tem a intenção de analisar o processo de gerenciamento estratégico, procurando identificar como ocorre a elaboração do plano de gestão intermediária, nas Regiões da Polícia Militar de Minas Gerais. A estrutura da monografia expõe um referencial teórico, que contempla, de forma resumida, conceitos e uma visão geral dos principais aspectos relacionados ao gerenciamento estratégico. No processo de implementação a estratégia é formulada a partir de uma metodologia, faz-se a análise do ambiente, definindo-se os objetivos e as metas. Buscou-se as diversas concepções da estratégia, segundo as dez escolas de pensamento estratégico de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel. O gerenciamento estratégico possibilita a integração entre os níveis estratégico, tático e operacional na execução das estratégias. Assim, conhecer as principais características e o processo de formulação do planejamento estratégico é fundamental para o sucesso das organizações. A estrutura e o ambiente são considerados variáveis contextuais que trazem implicações na gestão estratégica, pela necessidade de ajuste da estrutura e adequação ao ambiente para o alcance do futuro desejado. O estudo deu enfoque ao plano estratégico da Polícia Militar de Minas Gerais e, às condições de formulação do plano tático do nível de direção intermediária. A pesquisa identificou alguns resultados que mostraram a importância do gerenciamento estratégico e alguns problemas enfrentados pela organização na operacionalização do modelo. O planejamento estratégico contribui para melhorar os resultados da organização, para integrar as Unidades e departamentos; ainda, para facilitar o processo de descentralização da tomada de decisão. Para aperfeiçoar o processo de planejamento estratégico, a organização poderia melhorar as condições de capacitação e aprendizado dos gestores, investir no treinamento, e incentivar o envolvimento de todos.
Palavras-chave: planejamento estratégico, gestão estratégica, estrutura, ambiente, plano tático e Polícia Militar de Minas Gerais.
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ABSTRACT
This research’s intention is to analyze the process of “Stratetic Management”, trying to identify how elaboration of the intermediary administration occurs within the Military Police of Minas Gerais’ Regions. The structure o this monograph exposes a theoric reference, viewing, in short, notion and a general view about main aspects related to stratetic management. In the implement’s process strategy is formed respecting a methodology, analyzing environment, defining goals and aims. Diverse conceptions of strategy were searched for, concerning the ten schools of stratetic thinking de Mintzberg, Ahlstrand and Lampel. Stratetic management makes it possible to integrate the stratetic, tactical and operational levels ins execution of the strategies. Thos, having knowledge about main features and the process of stratetic management, is primordial for the organization’s success. The structure and environment are considered being variable contexts which bring involvement to stratetic management, due to the necessity of the structure’s adjustment and fitting in the environment for the desired future achievement. This paper focused the stratetic plan of Minas Gerais’ Military Police and the conditions to the formulation of the tactic plan in the intermediary level. The survey identified some results which showed the importance of stratetic management and some problems faced by the organization of the functionalism of the model. Stratetic planning contributes to the results’ improvement, to integrate units and departments, still, to smooth the process of decentralizing the takings of decision. To improve the process of stratetic planning, the organization could improve the conditions of aptness city and learning of the invest in training and stimulate everyone’s involvement.
Key-words: stratetic planning, stratetic management, structure, environment, tactical plan and Military Police of Minas Gerais.
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LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - Modelo SWOT ...................................................................................... 24
FIGURA 2 - O processo de tomada de decisão ....................................................... 32
FIGURA 3 - Modelo de administração estratégica .................................................... 44
FIGURA 4 - Níveis de decisão e tipos de planejamento .......................................... 51
FIGURA 5 – Etapas do processo de planejamento estratégico ................................ 53
FIGURA 6 – Modelo de análise ................................................................................. 58
FIGURA 7 – Estrutura Geral da PMMG .................................................................... 81
FIGURA 8 – Organograma da PMMG ....................................................................... 82
FIGURA 9 - Mapa de Minas Gerais por Regiões da PMMG - 2008 .......................... 92
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - Premissas do planejamento e da administração estratégica ............... 45
QUADRO 2 – Tipos de configuração estruturais de uma organização ..................... 74
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LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Relação das RPM em Minas Gerais – ano de 2008 ............................. 96
TABELA 2 – Índice de reposta ............................................................................... 103
TABELA 3 – Índice de respostas e o tempo de exercício na função P/3 ................ 106
TABELA 4 – Tempo de exercício da função P/3 .................................................... 108
TABELA 5 – Motivação para implementar o PGI .................................................... 110
TABELA 6 – Existência de indicador de desempenho na RPM .............................. 112
TABELA 7 – Nível de conhecimento e domínio da metodologia ............................. 115
TABELA 8 – Instrumento que melhor auxiliaria na implementação do PGI ............ 117
TABELA 9 – Como implementou as estratégias na atual estrutura e o nível de
conhecimento do P/3 ............................................................................................... 119
TABELA 10 – Quais foram os principais membros da comunidade consultados .... 121
TABELA 11 – Como foram discutidos e avaliados os cenários ............................... 121
TABELA 12 – Para quanto tempo foi projetado o PGI ............................................ 122
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - Nível de conhecimento e domínio das informações .......................... 109
GRÁFICO 2 – Acompanhamento das metas .......................................................... 110
GRÁFICO 3 – Feedback das metas pelo nível superior .......................................... 111
GRÁFICO 4 – Percepção do nível de conhecimento da RPM ................................ 113
GRÁFICO 5 – Avaliação da produção interna sobre gestão estratégica ................. 114
GRÁFICO 6 – Como ocorreu o processo de implementação da estratégia ............ 116
GRÁFICO 7 – Dificuldades encontradas para elaborar o PGI................................. 118
GRÁFICO 8 – O que mudou na RPM com a implantação do PE ............................ 120
x
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................. 14
2 TEORIAS DO PLANEJAMENTO E DO GERENCIAMENTO ESTRATÉGICO 20
2.1 As Organizações ............................................................................................... 21
2.2 As Escolas do Planejamento Estratégico ......................................................... 22
2.3 Conceito de Estratégia: da visão militar à empresarial ..................................... 35
2.4 Formulação da Estratégia nas Organizações ................................................... 39
2.4.1 A importância do Processo de Formulação de Estratégia. ............................... 40
2.5 Administração & Gerenciamento Estratégico ................................................... 42
2.5.1 Diferença entre Administração Estratégica e Planejamento Estratégico .......... 45
3 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, ESTRUTURA E AMBIE NTE .................. 47
3.1 Abordagens ao Planejamento Estratégico ....................................................... 48
3.1.1 Considerações sobre o Processo de Planejamento Estratégico ...................... 49
3.1.2 Níveis do planejamento estratégico ................................................................ 50
3.1.3 Tipos de Plano ............................................................................................. .. 51
3.1.4 Visão Crítica do Planejamento Estratégico ..................................................... 52
3.1.5 Metodologia do Planejamento Estratégico Segundo Tavares ......................... 53
3.2 Dimensões Contextuais do Planejamento: Estrutura e Ambiente .................. 57
3.2.1 A Estrutura Organizacional .............................................................................. 59
3.2.2 O Ambiente . .................................................................................................... 64
3.3 O Modelo das Configurações Estruturais de Mintzberg ................................... 67
4 A PMMG E O PROCESSO ESTRATÉGICO ........... ........................................ 76
4.1 A Polícia Militar de Minas Gerais: breve histórico ............................................ 77
4.2 A Estrutura da PMMG ...................................................................................... 78
4.3 Evolução da estratégia na PMMG .................................................................... 83
4.3.1 Políticas dos Planos Estratégicos da Instituição .............................................. 84
4.3.1 O Plano Estratégico da PMMG: Quadriênio 2004-2007 ................................... 86
xi
4.4 A Região de Polícia Militar(RPM): Nível de Direção Intermediária da
PMMG ....................................................................................................................... 91
4.4.1 Composição Funcional da RPM ....................................................................... 93
4.5 O Plano de Gestão Intermediária ..................................................................... 94
4.5.1 Recebimento e Comunicação das Estratégias da Corporação ...................... 95
5 METODOLOGIA .............................................................................................. 98
5.1 Tipo de Pesquisa .............................................................................................. 99
5.2 Natureza da Pesquisa .................................................................................... 100
5.3 Método de Abordagem ................................................................................... 100
5.4 Método de Procedimento ............................................................................... 100
5.5 Técnicas ......................................................................................................... 101
6 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS .................................... 105
6.1 O Perfil do Gestor de Planejamento ................................................................ 106
6.2 Administração e Gerenciamento Estratégico...................................................108
6.3 Formulação da Estratégia .............................................................................. 113
6.4 Metodologia do Processo de Planejamento .................................................... 114
6.5 Estrutura Organizacional e o Processo Estratégico da RPM .......................... 117
6.6 O Ambiente e o Processo Estratégico da RPM ............................................... 120
6.7 Prazo de vigência do PGI ................................................................................ 122
7 CONCLUSÃO ................................................................................................. 123
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 131
APÊNDICE .............................................................................................................. 135
xii
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
PMMG - Polícia Militar de Minas Gerais
RPM - Região da Polícia Militar
PE - Plano Estratégico
EMPM - Estado Maior da Polícia Militar
SWOT - Strengs – Weaknesses - Opportunities - Threats
PM - Polícia Militar
LOB - Lei de Organização Básica
BPM - Batalhão de Polícia Militar
UEOp - Unidade de Execução Operacional
COPOM - Centro de Operações Policial Militar
PGI - Plano de Gestão Intermediária
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1 INTRODUÇÃO
O planejamento tem se constituído em uma ferramenta administrativa
imprescindível para a sobrevivência e o desenvolvimento das organizações, visto
que a sistematização e os elementos técnicos favorecem o futuro desejado e
permitem melhor controle e avaliação, face à complexidade do ambiente em que
atuam.
Por outro lado, torna-se necessário proceder algumas reflexões dos
desafios e dificuldades inerentes à formulação e implantação do planejamento
estratégico. Os desafios vão desde a dificuldade de percepção e visualização do
horizonte futuro para a organização, até obstáculos organizacionais, culturais e
gerenciais. Conforme Motta (1995, p.86), sempre deve se fazer algumas
considerações ao decidir implementar a gestão estratégica em uma organização,
visto que:
A adoção do planejamento estratégico requer normalmente uma mudança bastante significativa na filosofia e na prática gerencial da maioria das instituições públicas e privadas. O planejamento estratégico não é implementado por meio de simples modificações técnicas nos processos e instrumentos decisórios da organização. É, na realidade, uma conquista organizacional que se inicia em nível de mudanças conceituais da gerência, resultando em novas formas de comportamento administrativo, além de novas técnicas e práticas de planejamento, controle e avaliação.
Depreende-se dessa assertiva que para a adequada utilização e emprego
do planejamento estratégico, torna-se necessário entender o planejamento como um
processo organizacional. Para tanto, deve ser pensado e construído de forma
integrada e contínua, considerando todos os aspectos: estratégico, tático e
operacional.
O planejamento estratégico tem se constituído, a partir do final do século
XX - período pós- guerra, como algo imprescindível à maioria das organizações
mundo afora. Todavia, cumpre executá-lo, elaborando planos de ação específicos,
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que vão assegurar a implantação das estratégias e sua plena execução, com
vistas a alcançar os objetivos e metas.
Além da capacidade de compreender e assimilar o processo de
planejamento, deve-se ajustar a estrutura organizacional às estratégias, de forma a
facilitar a operacionalização dessas estratégias, adequando-se ainda, às constantes
mudanças ambientais. Para Porter (1991), as estruturas das organizações devem se
modificar freqüentemente e de maneira fundamental, pois essa evolução assume
importância decisiva para a formulação e implantação das estratégias.
Dessa forma, esta monografia tem como objetivo fazer uma abordagem
inerente ao gerenciamento estratégico, através de revisão bibliográfica e
documental, sobre o desenvolvimento de um planejamento estratégico, visando
ainda, abranger discussões específicas do processo de planejamento e gestão
intermediária, nas Regiões de Polícia Militar (RPM) de Minas Gerais.
Assim, pretende-se contribuir para que a PMMG possa ter sua dinâmica
de planejamento aprimorada, promova de forma mais hábil a integração do processo
com as suas diversas Unidades de Execução Intermediária e, desta forma, fomente
motivação, capacidade produtiva e satisfatória para o desenvolvimento das
estratégias organizacionais.
Entende-se que a gestão estratégica apresenta condições de lidar, em
certa medida, com o dinamismo do ambiente, a evolução da tecnologia, a busca da
eficácia e da efetividade. Segundo Tavares (2000), a gestão estratégica compreende
um processo contínuo de decisão que vai determinar o grau de excelência da
organização, levando-se em consideração as oportunidades e ameaças do ambiente
em que se está inserido e também as forças e fraquezas da própria organização.
Nesse sentido o gestor estratégico ultrapassa a perspectiva de um bom
planejador e atinge a condição de facilitador das decisões em todos os níveis da
organização. Portanto, há que se reconhecer que a forma como as estratégias estão
sendo implementadas e são executadas depende do gestor executivo, dos planos
táticos, onde a estratégia se desdobra.
Costa (2003) ressalta que, ainda que exista uma utilização universal do
planejamento estratégico por inúmeras organizações, sendo que 89% das empresas
dos Estados Unidos, Europa e Ásia em 1996, o adotavam como uma ferramenta
gerencial, o grau de sucesso na implantação e utilização pelos gestores, tem sido
variável. Alguns problemas típicos na implementação podem ser atribuídos: ao
16
diagnóstico inadequado, fazendo com que as pessoas trabalhem com base em
impressões, opiniões pessoais ou idéias pré concebidas; a falta de
comprometimento da alta e média gerência que não vêem a implantação da gestão
estratégica como um investimento e sim como algo apenas controlador; a falta de
metodologia adequada e consensual com conceitos pouco claros e entendida de
forma diferente ou divergente entre os gestores; falta de flexibilidade no processo
tanto em razão da estrutura burocrática quanto da inflexibilidade diante do ambiente.
Observa-se que a Polícia Militar de Minas Gerais adota o modelo de
planejamento do tipo estratégico, enquanto processo gerencial que permite
estabelecer um direcionamento a ser seguido pela Organização, com o objetivo de
se obter uma otimização na relação entre a instituição e seu ambiente. (MINAS
GERAIS, 2003)
Segundo Ansoff e McDonnell (1993), o planejamento estratégico foi criado
na década de 1960 e, é um dos enfoques mais conhecidos de planejamento
institucional. Esta proposta integra um conjunto de princípios, procedimentos e
ferramentas que são aplicáveis aos diferentes tipos de organização. O Planejamento
Estratégico possibilita às organizações, em linhas gerais: identificar fatores e
incertezas que afetam seu futuro; compreender melhor as mudanças no meio e seus
impactos; localizar suas potencialidades e vulnerabilidades; e promover
realinhamentos necessários para atender às demandas do novo contexto. Assim,
refere-se a planejamento estratégico, o processo que instrumentaliza a resposta que
a organização apresenta ao seu ambiente, diante de um contexto de mudanças.
Considera-se processo estratégico, de uma forma genérica, de acordo
com Bethlem (2002) a forma como se faz a elaboração e o desenvolvimento de um
plano, referindo-se a maneira pela qual a organização toma decisões sobre o
conteúdo da estratégia. Pode se resumir em uma série de etapas ordenada, que tem
por objetivo fornecer um produto ou serviço. Existem critérios de transição de uma
etapa para outra. Cada etapa produz subprodutos consumidos pela etapa posterior,
até que se conclua o processo.
Cabe sintetizar que com a inovação na gestão administrativa da PMMG, a
partir da adoção do planejamento estratégico, traduzido no Plano Estratégico 2004-
2007, (MINAS GERAIS, 2003) assimilaram-se conceitos e métodos contemporâneos
da gestão estratégica, este remetido ao nível intermediário da Organização, para
17
conhecimento e desdobramento do documento em plano tático, definido na
instituição como Plano de Gestão Intermediária (PGI).
O nível de direção intermediária é também chamado de nível mediador ou
nível gerencial. É o nível existente na organização, colocado entre o nível
institucional e o nível operacional e cuida da articulação entre esses dois níveis. O
nível intermediário é responsável pelos problemas de adequação das decisões
tomadas no nível institucional (no topo) com as ações realizadas no nível
operacional (na base da organização). Compõe-se das pessoas ou órgãos que
transformam as estratégias formuladas para atingir os objetivos organizacionais em
programas de ação. Na PMMG, organização analisada neste estudo, o nível
intermediário é denominado de Região de Polícia Militar (RPM).
Buscou-se ainda neste estudo conhecer um pouco do processo e da
metodologia utilizada pelo nível intermediário da Corporação, na elaboração do
plano de gestão intermediária. Para tanto, está sendo considerado, o perfil do
cotidiano do gestor da Seção de Planejamento e Emprego Operacional da RPM,
assim como, questões atinentes ao planejamento estratégico.
O problema proposto e que fundamentou esta monografia foi: a
metodologia utilizada no processo estratégico, para elaboração do plano de gestão
intermediária, no nível intermediário da PMMG, tem atendido as condições de
implementação e execução das estratégias?
Os dois pressupostos que seguem o problema acima citado são: (i) o
processo estratégico empregado pelo nível de direção intermediária da PMMG, na
elaboração do plano de gestão intermediária, interfere na execução das estratégias
constantes do Plano Estratégico da organização; (ii) a execução das estratégias
necessita do ajustamento da estrutura organizacional e adequação ao ambiente,
facilitando a integração entre os níveis estratégico e tático.
A formulação do plano de gestão intermediária passa a constituir uma
questão importante para a gestão estratégica da PMMG, considerando que a RPM,
enquanto nível intermediário de decisão organizacional, define como as estratégias
serão executadas, intermediando a implementação das ações operacionais que vão
garantir o grau de sucesso do planejamento estratégico.
Assim, elegeu-se como objetivo geral desta pesquisa, verificar o processo
estratégico utilizado na RPM, para formulação do plano de gestão intermediária no
desdobramento do plano estratégico institucional. Para isso, busca-se ainda como
18
objetivos específicos: identificar concepções e evolução histórica de
planejamento nas organizações e respectivos documentos que norteiam a
elaboração, gestão e desdobramentos do Plano Estratégico na PMMG; descrever
teorias que abordam o planejamento estratégico e sistematização metodológica do
processo de planejamento organizacional; conhecer, a partir de pesquisa, as
situações do cotidiano do assessor de planejamento e do planejamento estratégico
na RPM.
A motivação do tema surgiu, em primeiro lugar, em razão da inovação dos
aspectos gerenciais da Instituição nos idos de 2004, como já mencionado e, depois,
resultante da experiência vivida pela autora, que enquanto integrante da
organização Polícia Militar de Minas Gerais, conviveu com inúmeros
questionamentos e dificuldades no processo de construção do plano de gestão
intermediária da RPM a que pertencia.
Para tanto, este estudo está estruturado em sete capítulos. No primeiro,
são descritas a apresentação, a justificativa do desenvolvimento do tema e a
construção do objeto da pesquisa, citando o problema, as hipóteses e os objetivos
geral e específicos.
No segundo capítulo encontra-se a fundamentação dos princípios teóricos do
planejamento, tendo a perspectiva de contribuir para uma melhor compreensão, no que
concerne à genealogia das idéias intelectuais e conceituais do pensamento estratégico, a
partir de constatações recorrentes da sua trajetória histórica, para elucidar o sentido e a
importância do planejamento nas organizações.
As considerações sobre o gerenciamento estratégico são realizadas a
partir das acepções atribuídas pela literatura para a administração estratégica,
evoluindo para a gestão estratégica. Como imperativo desse gerenciamento,
delineia-se a evolução e conceito da estratégia. Segue-se, contextualizando a
formulação da estratégia e a compreensão do que está sendo considerado como
organização.
No terceiro capítulo pondera-se acerca do planejamento estratégico
surgido em decorrência da imensa velocidade das transformações e do aumento da
concorrência, características de um período pós-guerra, com fins de viabilizar e
facilitar o processo de tomada de decisão nas empresas. O entendimento do
processo de planejamento está inserto no modelo de formulação do planejamento
estratégico, segundo Tavares (2000).
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Ainda, discute-se as dimensões contextuais estrutura e ambiente, como
variáveis do modelo de análise do gerenciamento estratégico. Identificadas em uma
rica literatura, a configuração da estrutura deve se ajustar à estratégia e, esta
geralmente acompanha as mudanças ambientais.
Reconstitui-se, ainda que de forma bastante resumida, um breve histórico da
PMMG, no capítulo 4 retratando-a enquanto organização pública que aplica a gestão
estratégica. Prossegue-se com algumas considerações do planejamento estratégico na
PMMG, nos últimos anos. Também, se contextualiza o plano estratégico da PMMG do
quadriênio 2004-2007 e o plano de gestão intermediária (plano tático).
A metodologia empregada na elaboração da pesquisa é apresentada no
capítulo 5, que contém a organização para o estudo dos dados coletados, a partir do
estabelecimento de métodos específicos de análise.
No capítulo 6, enquanto resultado da pesquisa de campo realizada no nível de
direção intermediária da PMMG, apresenta-se a análise dos dados, sob a perspectiva da
análise de conteúdo e estatística.
Finalmente, apontam-se as conclusões do estudo. E, as referências
bibliográficas completam a monografia.
20
2 TEORIAS DO PLANEJAMENTO E DO GERENCIAMENTO ESTRA TÉGICO
Neste capítulo busca-se a fundamentação dos princípios teóricos do
planejamento, tendo a perspectiva de contribuir para uma melhor compreensão, no
que concerne à genealogia das idéias intelectuais e conceituais do pensamento
estratégico, a partir de constatações recorrentes da sua trajetória histórica, para
elucidar o sentido e a importância do planejamento nas organizações.
Para tanto, inicia-se com as concepções abstraídas das escolas do
pensamento estratégico, identificadas em Mintzberg et al (2007). Na abordagem do
gerenciamento estratégico, torna-se imperativo a definição da palavra estratégia.
Pretende-se, na seqüência, fundamentar a discussão sobre o processo de
formulação da estratégia.
21
2.1 As Organizações
As organizações se apresentam como uma das mais admiráveis
instituições sociais, fruto da criatividade humana, desenvolvidas para produzir os
mais variados tipos de produtos e serviços, destinados aos mais variados
consumidores e usuários. Operam em ambientes diferentes, modificam-se no tempo
e no espaço, de modo a atender as demandas humanas através dos tempos.
As organizações são sistemas abertos, nos quais estas se relacionam
dialeticamente com o seu ambiente, que recebe vários insumos, que os transforma
de diversas formas, exportando tais produtos para a sociedade. Nesse contexto, o
sistema deve receber entrada suficiente de recursos para manter suas operações e,
também devolver esses recursos transformados ao ambiente em quantidade e
qualidade suficientes para dar continuidade a esse ciclo de intercâmbio.
A organização, segundo Tavares (1991), é composta de vários
subsistemas, cada um com diferentes níveis de complexidade e funções. Assim
como, constituem totalidades integradas e em constante mudança, sujeita às
influências de seu meio ambiente, ainda que em graus variados. Tavares (2000,
p.156), ao enunciar as questões relativas à organização e seu processo de gestão
estratégica, deixa evidente que:
A definição de um processo de gestão estratégica deve seguir as
características próprias de cada organização. Sua natureza, porte,
estilo de gestão, cultura e clima, certamente irão influenciar a
maneira como esse tipo de atividade será desenvolvida.
Para contextualizar o conceito de organização, remeteu-se às contribuições
de estudiosos do assunto e extraiu-se as seguintes definições, entendendo-se
relevante para o estudo: Para Mintzberg (1995, p.17) “as organizações são
estruturas para apreender e dirigir sistemas de fluxos e determinar os inter-
relacionamentos das diferentes partes.”
Conforme Lawrence & Lorsh (1973, p.3), “uma organização é a
coordenação de diferentes atividades de contribuintes individuais com a finalidade
de efetuar transações planejadas com o ambiente”.
22
Para Daft (1999, p.7) "as organizações são entidades sociais
dirigidas por metas, projetadas como sistemas de produtividade deliberadamente
estruturados e coordenados e são interligadas ao ambiente externo"
Percebe-se como ponto comum dessas definições, o aspecto de que a
organização se configura como sistema aberto, portanto, sujeito às influências do
ambiente. Ainda, entendida como estrutura, considera que nas organizações ocorre
o processo de planejamento estratégico, e por sua vez, este contribui
significativamente para a tomada de decisões, respaldada nos objetivos delineados
e no fluxo surgido pela gestão estratégica.´
Por fim, um princípio relevante no primeiro conceito é considerar que na
organização existe um sistema de relação entre as partes, pois a mesma não pode
sobreviver se não houver interação entre os elementos do ambiente.
2.2 As Escolas do Pensamento Estratégico
A categorização do pensamento estratégico, realizada a partir da
observação de como as organizações lidam com a estratégia tem a finalidade não
apenas de facilitar a compreensão do tema, mas também de apresentar o
desenvolvimento da administração estratégica sob diversos ângulos, orientações e
tendências.
Assim, em decorrência de uma significativa revisão da literatura mundial
das premissas do planejamento organizacional, quanto às contribuições do
pensamento estratégico, foi procedida pelos estudiosos Mintzberg, Ahlstrand e
Lampel (2007) uma classificação sistematizada de cerca de 40 autores, no período
médio de 20 anos. Desse estudo, tem-se o surgimento de 10 diferentes escolas, que
ao concluírem seus estudos, foram categorizando-as e reunindo os principais
autores de cada escola, respectivamente.
A categorização dessas escolas, a partir da análise e crítica de uma vasta
produção teórica e científica ao longo dos anos, representou um marco na
classificação do que havia em termos de correntes da estratégia. Assim, tem-se a
Escola do Design, a Escola do Planejamento, a Escola do Posicionamento, a Escola
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Empreendedora, a Escola Cognitiva, a Escola de Aprendizado, a Escola do
Poder, a Escola Cultural, a Escola Ambiental e por último, a Escola de Configuração.
a) A Escola do Design
Segundo Mintzberg, et al (2007), na primeira dimensão figura-se a escola
do design, que propõe um modelo de formulação da estratégia com vistas à
adaptação do ambiente interno1 ao externo2. Para essa corrente, o principal papel do
gestor é a análise desses ambientes, competindo-lhe desenhar os pontos fortes e
fracos da organização e relacioná-los com as oportunidades e ameaças do ambiente
externo. A partir daí, esse gestor estabelece as estratégias políticas a serem
seguidas. Explicita Mintzberg (2007 p.29) que:
Uma vez determinadas as estratégias alternativas, o próximo passo no modelo é avaliá-las e escolher a melhor. Em outras palavras, supõe-se que várias estratégias alternativas foram projetadas e devem ser avaliadas para que uma seja selecionada. Richard Rumelt [...] talvez tenha fornecido a melhor estrutura para fazer essa avaliação, em termos de uma série de testes:
- Consistência: a estratégia não deve apresentar objetivos e políticas mutuamente inconsistentes.
- Consonância: a estratégia deve representar uma resposta adaptativa ao ambiente externo às mudanças críticas que ocorrem dentro do mesmo.
- Vantagem: a estratégia deve propiciar a criação e/ou manutenção de uma vantagem competitiva na área de atividade selecionada.
- Viabilidade: a estratégia não deve sobrecarregar os recursos disponíveis, nem criar subproblemas insuperáveis.
Para se determinar a formulação das estratégias alternativas, a ferramenta
mais utilizada nessa escola é a matriz SWOT, em que se identificam os Strengths –
pontos fortes; Weaknesses – pontos fracos; Opportunities – oportunidades e Threats
1 A avaliação desse ambiente, quanto à identificação dos pontos fortes e fracos, tem como parâmetros de análise os quesitos: marketing, pesquisa e desenvolvimento, sistema de informações gerenciais, equipe gerencial, operações, finanças e recursos humanos. (Mintzberg et al, 2007 p.32) 2 As variáveis ambientais externas, traduzidas enquanto oportunidades e ameaças, são referentes às mudanças: na sociedade, governamentais, econômicas, na competição, nos fornecedores e no mercado. (Mintzberg et al, 2007 p.31)
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– ameaças. Na finalização desse processo, faz-se a escolha da melhor
estratégia para a organização, formuladas como perspectiva3.
No contexto de sistematização do processo identificado nesse modelo,
destaca-se que:
A escola do design representa, sem dúvida, a visão mais influente do processo de formação da estratégia. Seus conceitos-chave continuam a formar a base dos cursos de graduação e mestrado em estratégia, bem como grande partes da prática da administração estratégica (MINTZBERG et al, 2007, p.28).
Todavia, apontam-se como críticas dessa escola, a separação entre ação
e pensamento, processo de concepção da estratégia desconsiderando-se o passado
da organização e a crença de que todas as variáveis foram levantadas e são
previsíveis.
Em síntese, embora se registre problemas nessa escola, pode-se atribuir
à metodologia prevista nessa escola, a consagração da administração estratégica e
dos métodos, como por exemplo, a utilização da matriz SWOT, que significa força e
fraqueza da organização, oportunidade e ameaça do ambiente externo, conforme
FIG. 1.
3 Estratégia como perspectiva é entendida como: “a maneira fundamental de uma organização fazer as coisas, [...] como perspectiva a estratégia olha para dentro – dentro da organização, dentro da
25
A matriz SWOT, melhor compreendida por meio da FIG. 1, apresenta
um esquema desenvolvido por Mintzberg et al (2007), tratando da análise ambiental.
Ainda, vê-se que tem sido difundida nos tempos atuais, até mesmo, na formação
dos administradores e por inúmeras organizações.
b) A Escola do Planejamento
Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2007), essa escola caracteriza-se
primordialmente pela formalidade dos procedimentos, do treinamento e da análise.
Vê-se que mantém as premissas básicas da escola do design, com a aplicação de
uma matriz, em sua maior parte, a matriz SWOT. A dinâmica das etapas e a própria
matriz citada, que circundam o desenvolvimento e construção de um planejamento
estratégico será abordada em seção específica, visto sua pertinência ao nosso
estudo, possibilitando melhor compreensão do objeto.
O planejamento estratégico apresenta-se como um modelo constituído de
etapas, iniciando pela fixação dos objetivos, entendidos de alguma forma como
meta. A segunda etapa refere-se à análise externa, também remanescente da
escola do design. Esse passo consiste na avaliação das condições externas da
organização, que “é o conjunto de previsões feitas a respeito das condições futuras”,
conforme Mintzberg et al (2007, p.45).
Segue-se à etapa denominada de auditoria interna, estabelecida para
verificação dos pontos fortes e fracos da organização, objetivando identificar
competências distintivas. A quarta etapa propõe-se à avaliação da estratégia,
orientada para a mensuração do resultado gerado pela implementação da
estratégia, que pontualmente direciona-se para a análise financeira. Para tanto,
utiliza-se comumente, de acordo com Mintzberg et al (2007, p.47), técnicas de
“avaliação da estratégia competitiva, análise de riscos e curva do valor”.
A operacionalização da estratégia aparece como quinta e última etapa,
onde ocorre o desdobramento e o detalhamento minucioso do planejamento. Para
Steiner (1979) (apud Mintzberg, 2007, p.47) “todas as estratégias precisam ser
cabeça dos estrategistas – mas também para cima – para a grande visão da empresa.” (Mitnzberg. 2007 p 19)
26
divididas em subestratégias para o sucesso da implementação.” Entende-se
que nesse espaço, é possível reconhecer uma alusão no que se refere ao plano de
médio prazo, também denominado de plano tático.
Ressalta-se que a escola do planejamento agrega grande parte das
premissas da escola do design. Em resumo, nas premissas da escola do
planejamento, segundo Mintzberg (2007, p.51), tem-se que:
- As estratégias devem resultar de um processo controlado e consciente de planejamento formal, decomposto em etapas distintas, cada uma delineada por cheklists e apoiada por técnicas.
- A responsabilidade por todo o processo está, em princípio, com o executivo principal; na prática, a responsabilidade pela execução está com os planejadores.
- As estratégias surgem prontas deste processo, devendo ser explicadas para que possam ser implementadas através da atenção detalhada a objetivos, orçamentos, programas e planos operacionais de vários tipos.
O referido esclarecimento é indispensável, visto que alcançam além do
conceito de estratégia, desenvolvido e discutido na subseção seguinte, outras
premissas pertinentes ao processo de planejamento. Assim a relevância está em
destacar o propósito do autor, ao indicar que esse processo formal deve ser
concebido, seguindo-se etapas, apoiadas em técnicas.
Dessa forma, o planejamento propriamente dito, refere-se a assuntos
como, declaração de missão de negócios e objetivos de longo prazo. Também é
marcado pelo desdobramento de estratégias e objetivos de médio prazo, já que a
melhor maneira de se atingir um objetivo de longo prazo é dividi-lo em objetivos de
médio prazo. Cada um desses quesitos se materializa ao se desenvolver etapas,
onde vão se construindo os produtos finais esperados. Denota-se portanto, que sub-
estratégias, sub-objetivos e sub-planos seguem este mesmo raciocínio (STEINER
apud MINTZBERG et al, 2007).
Em síntese, pode se dizer que um dos grandes desafios que viabilizam
uma estratégia, refere-se ao planejamento a curto prazo, metas, programas de ação,
planos em nível tático e operacional, considerando principalmente a necessidade de
envolvimento significativo da organização em toda sua extensão.
27
Mintzberg (2007) elaborou críticas a esta escola, apresentando
como falácias do processo a predeterminação, podendo ser entendida como
pensamento presunçoso de que o ambiente em que a organização se encontra
permanece estável, o que não acontece. Outro aspecto discutido é a falácia do
desligamento, que compreenderia a separação entre formulação e implementação
da estratégia. Assim o pensamento fica afastado da ação, comprometido pelos
pretéritos relatórios e informações produzidos para a formulação dessas estratégias,
abstraídos dos detalhes do dia-a-dia. Nesse aspecto, o autor afirma que:
Gerentes desligados, juntamente com planejadores abstraídos, não só fazem más estratégias, mas, na maioria dos casos, não fazem estratégia nenhuma. Olhe para dentro das organizações com pessoas em busca de uma visão, em meio a todo o seu planejamento estratégico, e é quase certo que você encontrará executivos fazendo exatamente o que o planejamento lhes diz para fazer – desligarem-se dos detalhes. (MINTZBERG, 2007 p.59)
A questão da formalização compreende a falácia seguinte, pela
concentração da importância a ela creditada. Ainda, critica-se pelo fato de que o
puro rito formal é insuficiente ou quase intangível enquanto estímulo para a
recriação requerida à escolha das melhores estratégias. Para tanto, evoca-se
Mintzberg (2007) referindo-se à atividade de produção dos inúmeros quadros e
planilhas, e depois “volte a todos aqueles mapas de planejamento estratégico e
procure o quadro que explica como as estratégias são realmente criadas. Você não
irá encontrá-lo [...].”
Por fim, embora se encontrem falácias nessa escola, como as
apresentadas, o planejamento estratégico tem escopo na contribuição para a
seleção e fornecimento de dados importantes ao estrategista. Assim como, continua
sendo muito utilizado por empresas e organizações, possibilitando-as a pensar o
futuro de forma sistemática.
c) A Escola do Posicionamento
Observa-se que as diversas escolas do planejamento não se apresentam
como excludentes entre si, ao contrário, no sentido axiológico percebe-se que
guardam certa complementaridade e não se afastam radicalmente.
28
Nesse sentido, a escola do posicionamento preserva premissas das
escolas do planejamento e do design como a formalização do processo e o
desligamento entre formulação e implementação, com alguma exceção, inovando no
aprofundamento do conteúdo das estratégias. O autor que se destacou, considerado
emblemático nessa linha de pensamento foi Michel Porter (PORTER, 1986).
Há uma introdução de ferramentas que vão contribuir significativamente
para a definição de estratégias, podendo ser citadas a título de exemplo, as matrizes
de portfólio de produtos e o modelo da curva de experiência. Ainda, acrescenta-se o
modelo das cinco forças competitivas de Porter4, podendo ser considerado um dos
mais conhecidos e utilizados para análise da estratégia, atualmente.
Mintzberg et al (2007), apresentam cinco premissas da escola do
posicionamento, conhecidas como 5 P´s da estratégia, dentro do processo de
produção de estratégias deliberadas, antes da sua implementação formal.
A primeira refere-se às estratégias como posições genéricas,
especificamente comuns e identificáveis no mercado, ou seja, a diferenciação deve
consistir em um posicionamento ímpar da empresa no mercado. A seguinte consiste
na idéia de que o mercado é econômico e competitivo. Dessa forma, a delimitação
da atividade econômica é feita pelo mercado que é caracterizado pela competição.
A terceira se remete ao processo de formação de estratégia enquanto
seleção analítica dessas posições genéricas, inserindo-se aqui o método baseado
na análise de dados contextuais para orientar a escolha de opções estratégicas. Na
seqüência, tem-se que os analistas desempenham um papel fundamental no suporte
a decisão, ou seja, as escolhas estratégicas dependem das informações
interpretadas pelos analistas, levadas aos executivos.
Por último, depara-se com a premissa de que as estratégias saem desse
processo totalmente desenvolvidas, sendo posicionais e deliberadas, as quais
dirigem a estrutura organizacional.
Considerando o propósito da busca de formulação da melhor estratégia
para a organização que atinja a implementação adequada, cabe citar um conceito
desenvolvido por Porter (1986), de que a estratégia é uma opção excludente, no
4 Porter, M. (1986): as cinco forças são a ameaça de novos entrantes, poder de barganha dos fornecedores e dos clientes, ameaça dos produtos substitutos e intensidade da rivalidade entre empresas concorrentes.
29
momento em que a empresa para fazer uma escolha, deve procurar a
combinação de recursos ideal para atingi-la e ao fazê-la, automaticamente, elimina
algumas outras possibilidades.
São apresentados três fatores concorrentes à esta situação, sendo:
1) a inconsistência em imagem e reputação, sendo que este ocorre
quando uma empresa está associada à determinada categoria de produto ou serviço
e fica difícil atuar em outra direção.
2) as opções excludentes demandam escolha de atividades excludentes,
o que significaria que uma empresa com determinada estrutura sedimentada de
sucesso dificilmente conseguiria diversificar sua prestação de serviços ou produtos
para uma rede diferente.
3) dificuldades de coordenação e controle interno, baseada na opção
estratégica, a empresa coordena seus funcionários em uma determinada orientação.
Assim, a atuação em diferentes direções dificulta a coordenação de esforços.
Por fim, Mintzberg et al (2007) tecem críticas à Escola do Posicionamento,
afirmando que seu foco é bastante voltado para o lado econômico das organizações,
em um contexto que contempla as grandes organizações. Quanto ao processo de
planejamento, baseia-se na análise de dados, desprezando a vivência das situações
e a escolha da estratégia ocorre com opções genéricas reduzidas, a partir da
combinação de fatores.
d) A Escola Empreendedora
A apresentação dessa escola tem origens pertinentes a alguns estudos
de economia, semelhante à escola do posicionamento, onde a formulação da
estratégia é focada no líder empreendedor. Esse processo visionário do líder centra-
se na pessoa de nível hierárquico mais elevado da organização, que utiliza das
etapas de percepção ou observação da realidade para formação estratégica, com
menor ênfase na implementação.
30
Esta escola enquadra-se dentro da perspectiva descritiva, ou seja,
preocupada em descrever de que forma as estratégias são concebidas mais do que
no resultado delas. Na concepção de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2007), há uma
valorização de variáveis intangíveis, como a intuição, o julgamento, a sabedoria e a
experiência na conformação da idiossincrasia humana.
Stevenson e Gumpert (apud Mintzberg et al, 2007), mencionam o
empreendedor como pessoa “constantemente sintonizada com mudanças
ambientais que possam sugerir uma oportunidade favorável, ao passo que o
administrador [...] quer preservar recursos e reage de forma defensiva às possíveis
ameaças para neutralizá-las”.
Todavia, a visão enquanto conceito central dessa escola tende a ser um
plano articulado pela mente do líder empreendedor, sustentado pelas suas
experiências, deduzindo-se a presença de uma perspectiva menos coletiva ou
cultural, associada ao censo de direção.
Segundo Mintzberg et al (2007), essa escola baseia-se nas seguintes
premissas: a estratégia existe na mente do líder, como perspectiva de futuro; a
formulação de estratégias é semi-consciente pautada na experiência e na intuição
do líder; o líder promove a visão, mantendo controle pessoal na implementação; a
estratégia empreendedora tende a ser deliberada e emergente; a organização é
mantida simples e maleável facilitando a ação do líder.
As críticas estão relacionadas à obscuridade ou ausência de
esclarecimento de como ocorre o processo de formação da estratégia, privilegiando
o papel da intuição do líder nas decisões, além de mostrá-la como comportamento
de um indivíduo.
e) Escola Cognitiva
Para a escola da cognição, definida por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel
(2007), o seu foco está em compreender a mente do estrategista. Ou seja, leva-se
em consideração as estruturas do conhecimento e raciocínio desse estrategista,
acreditando que para se entender o processo de formulação de estratégias é
31
imprescindível estudar o funcionamento da sua mente. Destacaram-se nesta
escola, as obras de Lyles (1990), Duhaime e Schwenk (1985) e, Reger e Huff
(1993).
Em relação à importância dada para mente do estrategista, tem-se em
Makridakis (apud Mintzberg et al 2007), a afirmação de que a forma do estrategista
ver o mundo influencia a maneira de como ele toma decisões e formula estratégias.
Essa condição se fundamenta nos motivos de que há uma disposição em buscar
fatos que indiquem uma certa conclusão e desprezar outros que possam ameaçá-la;
dificilmente se consegue aplicar os mesmos critérios de decisão em condições
semelhantes e a tendência a resistir a novas informações ou evidências, buscando-
se a manutenção da situação atual.
A idéia de que o estrategista utiliza todo o seu conhecimento, partindo de
suas experiências para desenvolver processos de pensamento e tomada de
decisões e, que a partir dessa experiência, a utiliza para dar forma ao planejamento,
geraram duas propostas distintas. Uma mais positivista, em que o processamento e
a estruturação do conhecimento prescindem a produção das estratégias. Outra,
considerada mais subjetiva, a formação da estratégia é considerada uma
interpretação do mundo.
Nesse sentido, para Kinicki e Keats (apud MINTZBERG e QUINN, 1998,
p.120), o pensamento e a tomada de decisões nada mais são do que sistemas de
processamento de informações. Esse processo foi sistematizado conforme sugerido
pelos mesmos autores, de acordo com o modelo da FIG. 2:
32
Figura 2: O processo de tomada de decisão.
Fonte: MINTZBERG e QUINN, 1998.
Foram estabelecidas como premissas desta escola, segundo Mintzbert et
al (2007, p.131), a formação da estratégia como processo cognitivo existente na
mente do estrategista; as estratégias emergem como perspectivas e sua forma é
dada pela análise subjetiva de como as pessoas interpretam o ambiente.
f) Escola do Aprendizado
Enfatiza-se nesta escola que a organização aprende ao longo do tempo,
acumulando-se experiência, na convivência com as situações do ambiente. Para
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2007), entre suas premissas encontram-se a idéia
de que a formação da estratégia emerge dentro de um processo de aprendizado
coletivo e de forma natural, na organização; a aprendizagem está afeta a toda
organização; a gerência desse processo de aprendizagem é conduzido pelos
líderes; o surgimento da estratégia parametriza-se inicialmente pelo desenho do
passado, para depois transformar-se em um plano para o futuro.
33
Em contra ponto, critica-se essencialmente o processo de
emergência da estratégia, visto que, em deixando de ocorrer a cooperação dentro
da organização, até mesmo pela ausência de feedback, a organização pode vir a
entrar em crise.
Diz-se que a preocupação central dos pensadores dessa escola é saber
como as estratégias são formadas na organização. Quinn (1980), Prahalad e Hamel
(1990) são alguns dos autores inseridos nessa abordagem, defendendo que o
redirecionamento estratégico não decorre de um processo formal de planejamento e
sim de pequenas ações implementadas ao longo do tempo.
g) Escola do Poder
A linha de pensamento da escola do poder projeta a formação da
estratégia como um processo relacionado ao poder e à política, na definição e
negociação das estratégias a serem adotadas.
Considerando-se os eixos que balizam a escolha estratégica, há duas
vertentes de explicação dessa relação, sendo: o “poder micro” que vê a estratégia
como resultado dos interesses políticos internos da organização. E o “poder macro”
que diz respeito à forma como a organização visa influenciar o ambiente externo, ou
seja, a sociedade em ela se insere e onde se encontram seus stakeholders5.
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2007), citam como premissas dessa
escola: a formação de estratégia é moldada por poder e política; as estratégias que
podem resultar desse processo tendem a ser emergentes e assumem mais a forma
de posições e meios de iludir do que de perspectivas. Considera-se como mérito da
escola o reforço da importância do poder e da política no processo de formulação de
estratégias.
5 Os stakeholders inclui qualquer grupo ou indivíduo que possa afetar ou é afetado pelos objetivos organizacionais. Ainda, Os primários seriam aqueles sem os quais a empresa não sobreviveria, como aciononistas, empregados, fornecedores e consumidores. Os secundários são aqueles que têm algum grau de importância, sem contudo, comprometer a existência da organização, podendo ser comunidade, governo e outras organizações. (CAMPOS, Taiane Las Casas. Administração de Stakeholders: uma questão ética ou estratégia. Disponível em www.iceg.pucminas/apimec/nucleos/stack.pdf. Acessado em 10 de junho de 2008 )
34
h) Escola Cultural
O pressuposto da escola cultural refere-se à influência que a cultura
organizacional pode exercer sobre a estabilidade estratégica, ou mesmo,
proporcionar resistência à implementação de novas estratégias.
Segundo Mintzberg et al (2007), pode se dizer que a cultura de uma
organização traduz as crenças, tradições e hábitos , assim como, as interpretações
comuns do público que a integra. Assim, entende-se que há um compartilhamento
de valores e crenças comuns entre eles. Em conseqüência, afirma-se que a
formação da estratégia advém de um processo enraizado na cultura organizacional.
Os aspectos culturais têm sido considerados, algumas vezes enquanto
facilitadores, outras vezes como complicadores do sucesso. Cabe ao gestor, a
capacidade de construir ou fazer bom uso da cultura organizacional, ou seja, para
mudar a estratégia, o mesmo precisa de capacidade de promover mudanças
culturais também.
Apresentam-se como premissas dessa escola: a formação de estratégias
enquanto processo de interação social, baseado em crenças e interpretações
comuns aos membros de uma organização. Ainda, de que o indivíduo adquire essas
crenças através de um processo de aculturação ou socialização; os membros de
uma organização podem descrever os valores de uma organização, porém sem
explicá-los; a estratégia assume a forma de perspectiva, com intenções sustentadas
coletivamente; a cultura e, em especial, a ideologia são fatores desencorajadores
das mudanças estratégicas. (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2007)
i) Escola Ambiental
Nessa escola o agente principal a ser considerado para a formulação das
estratégias relaciona-se ao ambiente externo à organização, em uma forma de
subordinação a ele. Nesse sentido, as estratégias são traçadas segundo as
mudanças desse ambiente, condicionadas às opções oferecidas. De acordo com
essa corrente de pensamento, em havendo resistência às mudanças, a organização
estaria fadada ao insucesso.
35
Mintzberg et al (2007), destacaram as seguintes premissas da escola
ambiental: o ambiente se apresentando como o centro do processo de geração de
estratégia; a organização deve responder as forças ambientais; a liderança é
imprescindível na leitura do ambiente e adaptação adequada pela organização.
j) Escola da Configuração
As duas características centrais dessa escola são a configuração e a
transformação. A primeira pode ser entendida como a descrição do estado da
organização e seu contexto. A segunda descreve o processo de construção da
estratégia. Por outro lado, existe uma integração de várias premissas das escolas
anteriormente discutidas. Entende-se que a organização deve passar por momentos
de grandes mudanças para se adaptar ao contexto, ou seja, mudança no contexto
levaria a mudanças na estrutura.
As premissas apontadas por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2007) são:
uma organização pode ser descrita como um tipo de configuração estável; os
períodos de estabilidade são ocasionalmente interrompidos por um processo de
transformação; os processos de configuração e transformação podem se ordenar ao
longo do tempo em seqüências padronizadas, formatando um ciclo de vida da
organização; a chave da estratégica é sustentar a estabilidade ou se adaptar às
necessidades de transformação; o processo de formulação de estratégias deve
assimilar conceitos e metodologias das demais escolas, que melhor se adapta ao
contexto.
2.3 Conceito de Estratégia: da visão militar à emp resarial
Como as pessoas têm compreendido e empregado o termo “estratégia”
torna-se relevante, visto que certas definições se aplicam melhor a determinados
contextos que em outros. As abordagens clássicas da estratégia remontam suas
origens na arte do combate militar e posteriormente, a partir da década de 1960,
36
adquire significados empresariais com os teóricos das organizações,
principalmente na área da administração.
Esse entendimento tem por escopo, a afirmação contida em Silva ( apud
Batalha 2008, p. 188), de que:
A partir da década de 1960, os teóricos das organizações passaram a visualizar a importância do ambiente em que as empresas se encontravam inseridas e começaram a desenvolver estudos acerca da estratégia das organizações, compreendida como a forma pela qual elas administram seus pontos fortes e fracos (existentes ou potenciais) para atingir seus objetivos, levando em consideração as mudanças do ambiente.
Ainda assim, muitos autores entendem que o conceito de estratégia é
bastante efêmero, tanto quanto abstrato. Ou seja, a construção de uma estratégia,
mesmo com extremado rigor e qualidade, sua formulação não significa ou
corresponde a um resultado imediatamente produtivo para a organização, (ANSOFF,
1993).
Dentro da genealogia militar, estratégia é uma palavra de origem grega,
Strategus, significando o general superior e Strategia, que denominava a arte desse
general. Registra-se que há 2.500 anos já se empregava a palavra estratégia como
a arte da guerra.
O emprego da palavra na Europa ocorreu no século XVIII, denominando a
arte do general, em estreita relação à sua origem grega. Conservando-se a
conotação militar do vocábulo, de acordo com Caminha (1982, p.63) há o
entendimento que:
Para Clausewitz, a Tática era o emprego das forças militares no combate, a Estratégia, a teoria do emprego de todos os combates, ligando-os entre si, a fim de atender os propósitos da guerra. Segundo Jomini, a Estratégia abrangia o que se passava no teatro de operações, enquanto a tática era a maneira de combater na batalha. Também o Almirante Castex, em pleno século XX, manteve seu fiel significado militar, afirmando que a finalidade da Estratégia era o preparo para os combates, esforçando-se para que estes se desenvolvam nas melhores condições possíveis e deles se obtenham os melhores resultados. (grifo nosso)
A concepção militar indexada à guerra vai se evoluindo, considerando
cada vez mais fatores não militares, como os fatores políticos, econômicos e
37
técnicos, a partir do período pós guerra, principalmente em razão das grandes
mudanças do ambiente. A partir da segunda metade do século XX passa a ser
incorporado nas organizações.
Ansoff (1993) contribui com a solidificação do conceito no meio
empresarial e afirma que essa transição e ligação com os negócios apareceram em
1948 por Von Neumann e Morgenstern, com o estabelecimento da teoria dos jogos.
No mesmo autor, são tratadas duas acepções do conceito, assim estabelecidos:
Uma estratégia pura é uma manobra, ou uma série específica de manobras de uma empresa, tal como um programa de desenvolvimentos de produtos, no qual sucessivos produtos e mercados são claramente delineados. Uma estratégia maior ou mista é uma regra estatística de decisão para ajudar a escolher a estratégia pura específica que a empresa deve adotar numa dada situação. (ANSOFF, 1993, p. 99)
A teoria dos jogos atrai e “rotula” a estratégia enquanto manobra para
alguns autores, que a definem como um conjunto de áreas específicas em termos de
produtos e mercados. Por outro lado, como expansão do termo militar, a estratégia
refere-se ao campo de atuação da empresa.
Considerada uma das maiores autoridades mundial em estratégia, Porter
(2002, p. 30) definiu que “Estratégia é sinônimo de escolha. É preciso escolher quais
as necessidades, de quais clientes, a empresa quer satisfazer. Essa é uma forma
fundamentalmente diferente de ver um negócio.”
Na definição proposta por Ohmae (2002, p. 102) concebe-se a estratégia
como sendo o modo pelo qual a empresa se distingue da concorrência, tratando-a
como “um plano de ação para a companhia, elaborado a partir das necessidades do
consumidor, ou seja, cria-se um programa para atender melhor a suas
necessidades.”
Para Vasconcelos Filho e Pagnoncelli (2001, p. 298), há o entendimento
da “estratégia competitiva como o que a empresa decide fazer e não fazer,
considerando o ambiente, para concretizar a visão e atingir os objetivos, respeitando
os princípios, visando cumprir a missão no seu negócio”.
Para Ansoff (1993), “a estratégia é um conjunto de regras6 de tomada de
decisão para orientação do comportamento de uma organização.”
6 Para o autor, há quatro tipos distintos de regras, sendo: 1) padrões pelos quais o desempenho presente e futuro da empresa é medido. Em termos qualitativos são chamados de objetivos, em seu aspecto quantitativo são chamados de metas. 2) regras para desenvolvimento da relação da empresa com seu ambiente externo. 3) Regras para o estabelecimento das relações e dos processos internos
38
Revistando Mintzberg et al (2007), muito conhecido por seus estudos
de desenvolvimento de estratégia e práticas gerenciais, depara-se com uma
discussão um pouco mais detalhada e complexa, na medida em que o autor
segmenta a estratégia em cinco características, podendo ser entendido como cinco
conceitos, que de alguma maneira, interagem entre si.
Dessa forma, inicialmente a estratégia se apresenta como um plano ao
associá-la a um conjunto de ações planejadas para nortear uma determinada
situação. Esse entendimento é bastante utilizado no militarismo e na administração.
Em outra concepção, considera-se a estratégia como um padrão, ao
referenciar o seu processo de construção como uma seqüência de ações pautadas
no comportamento observado dentro das organizações, ao longo do tempo. Nesse
ponto, Andrews (1971) observa que a estratégia é um padrão de decisões, onde se
determina os objetivos, metas e políticas da organização. Enfatiza-se que a
estratégia deve ser um processo coerente com a estrutura, o comportamento e a
cultura organizacional.
A estratégia vista como um jogo é a concepção seguinte, segundo
Mintzberg (2007), ela pode ser entendida como uma manobra específica, ou seja,
esconder a verdade perante os concorrentes.
A característica subseqüente apresenta a estratégia como uma posição, e
assim sendo, a estratégia é abstraída a partir da análise ambiental, em uma
combinação entre ambiente externo (ameaças e oportunidades) e interno (pontos
fortes e fracos). Por último, define-se estratégia como perspectiva, ou seja, sua
definição ocorre ou é determinada a partir do pensamento coletivo dos membros da
organização, baseada nas percepções e visões de mundo dos estrategistas da
empresa.
Nesse sentido, segundo Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2007) há uma
intensa correlação entre os cinco conceitos de estratégia, que pode ser vista tanto
como planos para o futuro, assim como padrões do passado. Precisa também se
posicionar dentro de um ambiente que apresenta vários fatores intervenientes. Os
autores esclarecem que as organizações não atingem completamente a estratégia
planejada, mas também não se desviam dela, ponderando que o contrário,
representaria uma projeção de futuro extremamente acertada.
na organização. 4) Regras pelas quais a empresa conduzirá suas atividades do dia-a-dia, chamadas de políticas operacionais. (Ansoff, 1993, p. 70)
39
Ao apresentar os conceitos relativos ao termo estratégia, não se teve
a intenção de esgotá-lo dentre a vasta literatura que o aborda, bem como, não se
pretendeu verificar se existe um conceito melhor que os outros. No entanto, releva-
se a existência de princípios gerais que devem ser observados para ajustarem aos
aspectos peculiares que conduzem ao sucesso das organizações.
2.4 Formulação da Estratégica nas Organizações
A abordagem do processo de elaboração de estratégias nesse estudo,
busca demonstrar que, a forma como as organizações desenvolvem estes
processos, pode influenciar sobremaneira na melhoria de suas condições de
competitividade, dependendo da trajetória percorrida.
A partir da década de 50 registram-se alguns trabalhos que fomentaram
importantes referenciais para a área de estratégia organizacional. Andrews (1971)
apontou a necessidade de se considerar o ambiente como sujeito a constante
mudanças, a fim de que o gerenciamento da organização pudesse se ajustar
constantemente.
Nesse contexto, emerge assim, alguns conceitos chave da área de
estratégia corporativa, como ameaças e oportunidades do ambiente (externo)
combinadas com forças e fraquezas da organização. Com o surgimento desses
conceitos, registram-se assim, as preocupações e construções teóricas, durante a
década de 60, das premissas básicas para a compreensão do que seria a
formulação de estratégias.
Fazendo uma clara distinção entre o processo de formulação e
implementação, Andrews (1971, p.44) considerava que a estratégia deveria ser
planejada e conscientemente formulada e só depois seria implementada. Para o
autor,
[...] as principais sub-atividades da formulação estratégica incluem identificar oportunidades e ameaças no ambiente da empresa e relacionar estimativas e riscos com as alternativas disponíveis. Antes de uma escolha ser feita, as forças e fraquezas deveriam ser analisadas de forma conjunta com os recursos disponíveis.
40
Deste modo, Andrews interpretou o processo estratégico como
racional e conduzido conscientemente. Fez também as primeiras considerações
quanto à adequação estratégica ou “strategic fit”, ao destacar que a análise do
ambiente e a análise interna deveriam buscar um ponto de equilíbrio ótimo. Os
aspectos envolvidos na formulação descritos eram:
a) Identificação de oportunidades e riscos;
b) Determinação dos recursos materiais, técnicos, financeiros e gerenciais
da empresa;
c) Valores pessoais e aspirações da alta gerência;
d)Reconhecimento de responsabilidades não econômicas para a
sociedade.
Tomando por base os aspectos acima descritos, Ansoff apregoa esta
proposta e passa a considerar a formalização do processo de formulação estratégica
(MINTZBERG, 2007). Assim, na formulação de planos a empresa passa a conhecer
o ambiente em que está inserida e identifica os meios para atingir uma vantagem
competitiva.
Levando-se em consideração o aspecto do ambiente, enquanto fator que
interfere diretamente na formulação e sucesso das estratégias, torna-se necessário
que a organização identifique o grau de habilidade para observar e compreender as
mudanças em seu ambiente. De igual forma, é preciso ter a disposição para
adaptar-se aos feedbacks externos para ajustar suas estratégias, considerando as
suas forças e fraquezas.
2.4.1 A importância do processo de Formu lação de Estratégia
A formulação da estratégia é relevante para que se possa capacitar a
empresa a focalizar e alinhar suas equipes executivas, unidades de negócio,
recursos humanos, tecnologia da informação e recursos financeiros na estratégia da
organização. Essa formulação organiza as contribuições que as diversas áreas têm
a dar à organização, servindo como linha de orientação à integração dos esforços
desenvolvidos pelos vários executivos dispersos em todas essas áreas.
41
Como as organizações obtêm sucesso em suas estratégias, e na
mesma medida, como o processo de formulação estratégica ocorre, vem consistido
alvo de debates. Nesse ponto de vista, procura-se buscar a evidência de como a
estratégia adotada foi elaborada, ou seja, quais os procedimentos seguidos, que
conduziram a organização a um amoldamento com o seu ambiente, conseguindo
alcançar um desempenho superior.
Para Porter (1991), o alinhamento da organização com o propósito de se
alcançar a vantagem competitiva7 consiste no objetivo central da estratégia. Nesse
sentido, a escolha estratégica é influenciada por uma série de fatores. Porter (1991)
afirma que essa escolha em parte é influenciada pelos fatores externos. Além do
que, no ambiente organizacional externo, determinadas forças têm maior peso do
que outras, sobre as decisões da empresa.
Acrescenta ainda, que o processo estratégico deve considerar a
necessidade, fundamentalmente, de satisfazer três partes interessadas diretamente
com a organização: clientes, funcionários e fornecedores. Não se pode
desconsiderar outros grupos externos, que devem ter suas necessidades satisfeitas.
Por outro lado, apresenta como um dos grandes problemas, o fato de
como adequar a formulação de estratégias com vistas a resultados para todos os
interessados, ou mesmo questionar, se todos os interessados influenciam
diretamente o processo estratégico, assim como, devem ser atendidos.
Por fim, jamais deve se esquecer da influência dos stakeholders como
fatores importantes na decisão da estratégia, o que significa entender mais sobre o
que contribui e o que não contribui para o sucesso de uma estratégia.
Para Porter (1991), importa também, como fator preponderante, o
entendimento da extensão do processo de formulação da estratégia da empresa
adequado ao seu ambiente competitivo, e como a cultura da empresa facilita a
efetiva decisão e execução da estratégia.
7 Vantagem competitiva surge fundamentalmente do valor que uma empresa consegue criar para seus compradores e que ultrapassa o custo de fabricação pela empresa. Existem dois tipos básicos de vantagem competitiva: liderança de custo e diferenciação. A estratégia competitiva deve surgir de uma compreensão sofisticada das regras de concorrência que determinam a atratividade da empresa. Essas regras estão englobadas em cinco forças competitivas: a entrada de novos concorrentes, a ameaça de substitutos, o poder de negociação dos compradores, o poder de negociação dos fornecedores e a rivalidade entre os concorrentes existentes. (Livro: Vantagem competitiva de Michael E.Porter, 1991 p.2-3)
42
Conforme a literatura visitada e de acordo com a abordagem feita
anteriormente, na conceituação da estratégia, verifica-se a diversidade de
posicionamento na definição, não ocorrendo unanimidade. Todavia identifica-se que:
“A prática da estratégia resulta em um processo interativo no qual a empresa testa o seu próprio futuro através de um aprendizado contínuo. Dirigentes devem estar conscientes desse processo, para nele poderem melhor intervir. Sem a visão estratégica, não se pode conhecer o conjunto de necessidades, demandas, apoios e recursos existentes na sociedade.” (MOTTA, 1996, p. 102)
Nesse sentido, quando a organização decide implantar o espírito
estratégico dentro da organização, almeja-se que os seus integrantes e envolvidos
tenham uma participação ativa e consciente, aplicando a criatividade,
responsabilizando-se pelo crescimento da instituição.
Por fim, a formulação da estratégia antes de ser uma ciência exata, se
constitui numa arte que requer discussões permanentes e participação constantes
na abordagem do futuro da organização.
2.5 Administração & Gerenciamento Estratégico
A Administração Estratégica, nos anos 1950, teve sua delimitação
estabelecida pela primeira vez a partir de pesquisas realizadas na Fundação Ford e
Carnegie Corporation, patrocinadoras do estudo. Um resumo dessa pesquisa,
chamada de relatório Gordon-Howell, recomendava que o ensino de negócios
tivesse uma natureza mais ampla e incluísse um curso de capacitação em uma área
chamada de política de negócios. Logo em seguida passou a fazer parte do currículo
das escolas de negócios.
Todavia, ainda se vê uma falta de uniformidade nas opiniões sobre o
significado que expresse, fielmente e com clareza, o conceito de Administração
Estratégica, que vem evoluindo e continuará a evoluir.
Com o propósito de fornecer um conceito mais recorrente, procurou-se
localizar no arcabouço teórico pesquisado, aqueles que mais pudessem contribuir
para o entendimento do proposto.
43
De acordo com Certo e Peter (1993), “a administração estratégica é
definida como um processo contínuo e interativo que visa manter uma organização
como um conjunto apropriadamente integrado a seu ambiente.”
Nessa definição é possível verificar o quanto importa a interação do que
ocorre dentro e fora de uma organização, no sentido de que esta se posicione
perante o futuro e se antecipe diante de situações de ameaça. Mostra-se que esse
processo é contínuo e após iniciado a elaboração do planejamento, sugere-se
passar por revisões, para melhor se adequar à situação ambiental.
Em contra ponto, evoca-se Costa (2003) que discorre sobre o assunto,
apontando a ampliação e modulação do termo, denominando-o de gestão
estratégica. Para o autor a gestão é muito mais ampla que a administração
estratégica, pois vai desde o processo de avaliação diagnóstica até a atribuição de
responsabilidade para o detalhamento dos planos de implantação. Sendo o
processo bastante adequado, alcança-se o envolvimento e comprometimento de
todos os integrantes, pelo que se pode conceituar gestão estratégica como:
processo sistemático, planejado, gerenciado, executado e acompanhado sob a liderança da alta administração da instituição, envolvendo e comprometendo todos os gerentes responsáveis e colaboradores da organização. A gestão estratégica tem por finalidade assegurar o crescimento, a continuidade e a sobrevivência da instituição, por meio da contínua adequação de sua estratégia, de sua capacitação e de sua estrutura, possibilitando-lhe enfrentar e antecipar-se às mudanças observadas ou previsíveis no seu ambiente externo. (COSTA, 2003, p. 54)
Verifica-se que a gestão estratégica compreende um campo maior de
abrangência, visto que todos os aspectos inerentes à administração e ao
planejamento estão inseridos em seu contexto, ou seja, são partes do processo.
No mesmo sentido, Tavares (2000, p.33) afirma que a gestão estratégica
procura reunir planejamento estratégico e administração em um só processo, que
“corresponde assim, ao conjunto de atividades planejadas e intencionais, estratégias
organizacionais que visa integrar a capacidade interna ao ambiente externo.”
44
O autor op cit expõe o conceito de administração estratégica
enquanto “processo contínuo e interativo que visa capacitar a organização de forma
a permitir que as tomadas de decisões estejam de acordo com as decisões
estratégicas8.
Segundo Gaj (2003), como aporte ao planejamento estratégico, a gestão
estratégica é entendida como um sistema em tempo real, que integra as estratégias
emergentes e que inclui o fator capacitação como instrumento transformador da
própria estratégia.
FIGURA 3 – Modelo de Administração Estratégica
Fonte: Peleias, I.R (1992, p. 71)
Como se vê, na FIG. 3, é importante conhecer e entender que a empresa
está inserida em um ecossistema, onde são identificadas as variáveis econômicas,
sociais, políticas, culturais, éticas, tecnológicas, etc. e, realiza constante interação
interna e externa, através da aquisição de recursos dos fornecedores e
disponibilização de produtos aos clientes. Assim, a administração estratégica
abrange a empresa e seu ambiente como um todo.
Por fim, a implantação do gerenciamento estratégico oferece benefícios
para a instituição, visto que o caminho a ser seguido pela organização, previsto no
planejamento estratégico, fica mais claro, seus esforços são direcionados a um
8 Tavares (2000) preceitua que decisão estratégica é toda decisão que resulta em uma nova maneira de distribuir ou utilizar os recursos básicos da organização.
45
propósito comum, concentrando os esforços e os resultados mais alinhados
com as metas organizacionais.
2.5.1 Diferença entre Administração Estratégica e Planejamento Estratégico
As diferenças entre administração estratégica e planejamento estratégico
são apresentadas por Gaj (2003). Para o autor, os primeiros estudos conceituando e
empregando a administração estratégica, surgiram na década de 50, coincidindo
com o já mencionado. Com a evolução das pesquisas acadêmicas, nos anos
seguintes, entendeu-se que o processo utilizado para a formulação da estratégia
receberia a designação de planejamento estratégico.
Contudo, percebe-se uma extensão dos aspectos correlacionados ao
planejamento estratégico que remeteu à administração estratégica, tendo surgido
enquanto denominação para o respectivo processo estratégico.
As diferenças existentes são básicas e simples, mas elementares, como
sugeridas por Gaj (2003, p. 23). As premissas estabelecidas para as duas
proposições e sua correlação, constantes do QUADRO 1 descrevem o entendimento
do que vem a ser um e outro.
QUADRO 1
Premissas do planejamento e da administração estratégica
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGIA
Estabelece uma postura em relação aos ambientes.
Acresce capacitação estratégica.
Lida com fatos, idéias, probabilidades. Acresce aspirações em gente, com mudanças rápidas da organização.
Termina com um plano estratégico. Termina com um novo comportamento.
Sistema de planejamento. Sistema de ação.
Fonte: GAJ, 2003. Administração estratégica.
46
Como pode ser visto nas diferenças apresentadas acima, interessa-
se especialmente as perspectivas geradas, no que diz respeito à mudança na
organização e o foco direcionado à ação, decorrente da implementação do plano.
Na nova abordagem, em que a estratégia passa a considerar o ambiente
interno e externo, clientes, fornecedores e cenários, a então nominada
administração estratégica, a partir da década de 70, vem permeada de muita
complexidade, frente a esses ambientes.
Referente à essa consideração e tendo em vista os objetivos deste
estudo, deixar-se-á de discorrer sobre os limites que vão caracterizar os problemas
decorrentes do ambiente complexo, para se restringir a citar o sistema básico de
administração estratégica, proposto por Gaj (2003, p. 28). Para o autor, este
sistema9 compreende: “o diagnóstico estratégico; o desenvolvimento estratégico; a
administração do processo de planejamento e o orçamento.”
Conclui-se que todos os fatores são levados em consideração na
administração estratégica, e que os elementos apresentados são interligados,
portanto vinculados à condição sistêmica. Quanto ao planejamento estratégico será
feita uma abordagem específica no capítulo seguinte, visto a necessidade de maior
compreensão do assunto.
9 Gaj (2003, p. 31) estabeleceu que a administração estratégica considere como elementos do diagnóstico, a administração de resistência e conflitos e o diagnóstico em si; do desenvolvimento estratégico propõem o sistema de informação, o desenvolvimento do processo e o treinamento em administração estratégica. Para a administração de processos, ele considerou a administração de eventos, do processo e dos projetos. Por última, para o orçamento estabeleceu a administração da estrutura organizacional, orçamento propriamente dito e sistema de recompensas.
47
3 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, ESTRUTURA E AMBIENTE
Nesta seção são explicados aspectos específicos, inerentes ao
planejamento estratégico, abordando alguns conceitos, seus tipos, níveis e críticas.
Assim como, tendo o planejamento estratégico surgido em decorrência da imensa
velocidade das transformações e do aumento da concorrência, características de um
período pós-guerra, com fins de viabilizar e facilitar o processo de tomada de
decisão nas empresas se fará seqüencialmente, uma breve contextualização do
processo de planejamento, seguindo-se à apresentação de um modelo do processo
de planejamento estratégico, segundo Tavares.
Para finalizar a seção, discute-se as dimensões contextuais “estrutura e
ambiente”, como modelo de análise do gerenciamento estratégico. Identificadas em
uma rica literatura, a configuração da estrutura deve se ajustar à estratégia e, esta
geralmente acompanha as mudanças ambientais.
48
3.1 Abordagens ao Planejamento Estratégico
A década de 1990 foi denominada a “Era da Eficiência Operacional” em
razão das exigências do ambiente, no sentido de fazer melhor que os concorrentes,
em busca da eficiência nas melhores práticas empresariais, segundo Porter (2002).
O planejamento estratégico formal teve seu desenvolvimento a partir dos
clássicos trabalhos de Andrews, Chandler e Ansoff, entre outros (Mintzberg et al.,
2007). A idéia central desses autores apregoa a utilização de planos escritos, de
longo e médio prazo, e seus desdobramentos nas diferentes funções e níveis da
organização.
O planejamento estratégico integra um processo de gestão e o seu
desenvolvimento se desencadeia em fases que devem ser capazes de aproveitar as
oportunidades e pontos fortes, assim como, minimizar ou neutralizar as ameaças e
pontos fracos apresentados pelo ambiente. Por conseguinte, refere-se a um
processo de reflexão que conduz uma organização na definição dos principais
objetivos, políticas e estratégias.
Para alcançar tal mister, esse processo deve seguir uma metodologia
adequada, podendo a mesma sofrer alguma adaptação para atender as
características da organização. Essa metodologia é utilizada para garantir a
otimização da capacidade dos gestores e possibilitar a participação de todos os
envolvidos que possam contribuir para a produção do melhor conjunto possível de
diretrizes.
Na literatura existem diversas definições para o termo ‘Planejamento
Estratégico’, conduzindo para sentidos semelhantes. Torna-se então, pertinente,
enfocar alguns conceitos que contribuam para a contextualização dessa ferramenta
administrativa.
Nesse sentido, Tavares (2000) apresenta o conceito de planejamento
estratégico enquanto “a técnica administrativa que objetiva manter uma organização
como um conjunto apropriadamente integrado a seu ambiente, identificando
oportunidades e ameaças, pontos fortes e fracos para o cumprimento de sua
missão”.
De acordo com Oliveira (2003, p. 47) o planejamento estratégico pode ser
visto como uma atividade gerencial que possibilita aos executivos o estabelecimento
49
de uma direção para a organização, visando maior grau de interação com o
ambiente, definindo-o como:
Processo administrativo que proporciona sustentação metodológica para se estabelecer a melhor direção a ser seguida pela empresa, visando a otimização do grau de interação com o ambiente e atuando de forma inovadora e diferenciada.
Por conseguinte, Vasconcelos Filho e Pagnoncelli (2001), descrevem o
planejamento estratégico como uma técnica administrativa que cria a consciência de
suas ameaças e oportunidades, de seus pontos fortes e fracos para o cumprimento
dos objetivos, motivando a organização na escolha e construção de futuro desejado.
Levando em consideração as acepções conceituais descritas, conclui-se
acrescentando que o conhecimento e discernimento das funções do planejamento
estratégico são essenciais para o processo de sua implantação, (Tavares, 1991).
Para tanto, as principais funções do PE resultam em: interação entre a organização
e seu ambiente, coerência ao processo decisório, direção dos objetivos e ação,
adequação de modelos organizacionais às demandas ambientais, otimização na
alocação de recursos, avaliação e controle.
3.1.1 Considerações sobre o Processo de Planeja mento Estratégico
A organização que escolhe implantar a gestão estratégica adota e institui,
concomitantemente, uma linguagem comum, com o intuito de oferecer um
significado e direção ao processo selecionado. Para tanto, a organização
empreende o desenvolvimento de conceitos e posturas concernentes a gestão
estratégica. (TAVARES, 2000)
O Planejamento Estratégico diz respeito à determinação de diretrizes
estratégicas em nível macro, e diretrizes táticas em nível de áreas. Segundo Motta
(1984, p. 11):
O planejamento estratégico se volta para o alcance de resultados, através de um processo contínuo e sistemático de antecipar mudanças futuras, tirando vantagem das oportunidades que surgem, examinando os pontos fortes e fracos da organização, estabelecendo
50
e corrigindo cursos de ação a longo prazo. Portanto, é essencialmente um processo gerencial, que se concentra nos níveis hierárquicos mais elevados da organização e
que não pode ser concebido como atividade clássica de planejamento, delegável a comissões ou grupos de planejamento. Constitui a essência da gerência de alto nível sobre a qual recai o maior peso da responsabilidade externa e interna pelos rumos da organização.
Seguindo essa premissa, ressalta-se que a gestão estratégica pauta-se
pelo estabelecimento do planejamento estratégico como ferramenta administrativa,
para o delineamento das estratégias organizacionais, com vistas ao melhor
aproveitamento das oportunidades e neutralização das ameaças ambientais.
Segundo Tavares (2000), os modelos de planejamento estratégico formal
clássico e suas derivações têm por objetivo nortear o processo de elaboração de
estratégias de sucesso para as organizações.
3.1.2 Níveis do planejamento estratégico
O planejamento, entendido como ferramenta administrativa, é processado
em três níveis: o estratégico, o tático e o operacional. Os respectivos níveis mantêm
relação com a hierarquia organizacional e com o tempo para o qual é projetado, ou
seja, se remetem à longo, médio ou curto prazo. Seus objetivos e objetos de análise
também se diferem no que diz respeito ao seu alcance (parte ou empresa como um
todo).
Conforme Oliveira (2003, p. 45), apesar de apresentarem diferenças em
seus focos, os níveis de planejamento devem guardar estreita relação, como pode
ser visto na FIG. 4. Verifica-se que, os planejamentos estão subordinados ao
planejamento estratégico e a esse devem se alinhar. Esse alinhamento10 assegura
que a organização caminhe para uma mesma direção, atingindo seus resultados
como um todo.
10 A consideração citada refere-se ao alinhamento das estratégias, visto que “embora a necessidade de conexões unificadoras e de processos de alinhamento possam parecer óbvia e direta, muitas empresas não interligaram suas unidades de negócio e de serviço, compartilhado à estratégia divisional e corporativa. (KAPLAN e NORTON, 2000, p. 177). Assim, alinhamento não está se referindo à passividade e sim entendimento e compreensão dos objetivos da organização.
51
NÍVEL Decisões Planejamento
ESTRATÉGICO estratégicas estratégico
NÍVEL Decisões Planejamento
TÁTICO táticas tático
NÍVEL Decisões Planejamento
OPERACIONAL operacionais operacional
FIGURA 4 - Níveis de decisão e tipos de planejamento
Fonte: Oliveira, 2003, p. 45
Dessa forma vê-se que os níveis do planejamento demonstram sua a
amplitude nas organizações. Todavia, estas classificações não são independentes
entre si, ou seja, existe por exemplo, uma relação de sobreposição nos planos
estratégicos e planos de longo prazo. A correlação se faz de acordo com o nível
hierárquico e o tempo de vigência.
3.1.3 Tipos de Planos
A classificação dos planos também se faz possível, tomando por
referência, o prazo e os objetivos. Portanto, considerando-se os dois fatores citados,
tem-se a identificação dos três tipos de planos, o estratégico, tático e operacional.
(ROBBINS, 2006)
O plano estratégico, estando sob responsabilidade da alta administração
da organização, estabelece os objetivos globais e busca de posicioná-la em termos
de seu ambiente. Quanto ao tempo, o mesmo tende a abranger um período extenso
de tempo, de cinco anos ou mais. Ainda, este tipo de plano se aplica à organização
como um todo, cobrindo uma área mais ampla e lidam menos com particularidades.
O plano tático, desenvolvido no nível intermediário da organização, refere-
se a planos que especificam os detalhes de como os objetivos organizacionais
52
globais devem ser alcançados. Contém o desdobramento dos objetivos e
estratégias do nível superior, com a finalidade de melhor utilização dos recursos
para a consecução dos resultados propostos. No tocante ao prazo, o plano tático
tende a cobrir um período menor de tempo que o anterior, considerado de médio
prazo e elaborado para um período de até cinco anos.
Por último, o plano operacional corresponde a um conjunto de partes
homogêneas do plano tático, com amplitude mais restrita. Quanto ao conteúdo,
possuem objetivos mais estreitos e mais limitados. No que se refere ao tempo, o
este plano é de prazo curto, ou seja, abrange menos de um ano. (ROBBINS, 2006;
OLIVEIRA, 2003)
3.1.4 Visão Crítica do Planejamento Estratégico
O planejamento estratégico formal utilizado com freqüência pelas
organizações atuais é também alvo de críticas de autores, que o denominam de
burocrático e rígido. Outro aspecto mencionado pelos críticos refere-se à sua
utilização como instrumento de controle dentro das organizações. (MINTZBERG,
2007; TAVARES, 2000).
Ressalta-se que a efetiva execução operacional na prática, guarda restrita
relação com o que foi planejado previamente. Nesse aspecto, pode-se verificar o
uso de termos distintos na literatura, estabelecendo-se estratégia realizada (a que
efetivamente foi posta em prática), estratégia emergente (decorrente das
adaptações ao ambiente) e estratégia deliberada (a que tinha sido previamente
planejada). Para tanto, a estratégia realizada seria uma soma das duas últimas.
(MINTZBERG et al, 2007)
A falta de sincronia e uniformidade entre o que foi planejado e o que é
executado pela organização, tem sido a crítica mais recorrente ao processo de
formulação formal. Para Mintzberg (2007), essa circunstância poderia ser resolvida
ou amenizada com a incorporação de um “pensamento estratégico”11, que consistiria
11 Pensamento estratégico trata-se do pensamento que o tempo todo leva em conta a estratégia e a criação de valor, focalizado na intenção estratégica, analisando passado, presente e futuro, e movido a hipóteses. (Coletânea Estratégia e planejamento, organizada por Carlos Alberto Júlio e José Salibi Neto, 2002).
53
no desenvolvimento do processo de formulação estratégica de forma mais
integrada e com apoio da intuição e da criatividade.
3.1.5 Metodologia do Planejamento Estratégico segu ndo Tavares (2000)
Existe uma vasta literatura sobre planejamento estratégico, apresentando
inúmeras metodologias de elaboração e implementação de estratégias, que trazem
perspectivas semelhantes, podendo citar alguns autores: Andrews, 1980; Ansoff,
1990; Porter, 1986; Costa, 2003; Mintzberg & Quinn, 1998; Certo E Peter, 1993;
Tavares, 2000; Mintzberg, 2007.
Contudo, o modelo de metodologia demonstrado será o de Tavares
(2000), conforme FIG. 5. A escolha se deu em razão do modelo que melhor se
adequa à organização em estudo e ter sido utilizado como uma das bases teóricas
no planejamento estratégico da PMMG dos anos de 2004 a 200712, como explicitado
pelo Coronel PM Renato Vieira de Souza, durante suas aulas, na disciplina de
Planejamento Estratégico do Curso de Especialização de Segurança Pública –
CESP.
FIGURA 5 - Etapas do processo de planejamento estratégico
12 Nas referências bibliográficas do Plano Estratégico da PMMG, dos anos 2004/2007 encontra-se a citação do livro “Gestão Estratégica”, do autor Mauro Calixta Tavares, 2000.
(2) Análise macroambiental
(3) Análise do ambiente
competitivo e dos tipos de
relacionamento do ambiente
(4) Análise do ambiente interno
(9 a 11)Avaliação e controle Gerenciamento e responsabilidades
(5) Valores e políticas
(1) Negócio Visão
Missão Competências
distintivas
(8)Elaboração do orçamento
(6)Formulação e implementação de
estratégias
(7)Definição de objetivos
54
Fonte: TAVARES, 2000, p. 156
A visão geral da metodologia, conforme exposta acima, fornece a
sistematização do que deve ser analisado e construído, etapa a etapa, para a
elaboração do planejamento estratégico de uma organização. Nessa perspectiva,
se fará uma breve e resumida consideração dos aspectos gerais que constituem as
respectivas etapas.
Etapa 1 – Delimitação do negócio, formulação da visão, da missão e o inventário
das competências distintivas.
Nessa etapa realiza-se a reflexão do espaço de negócio desejado pela
organização, desde o significado de sua existência até o que deve ser atingido para
que seja diferente de outras organizações, com vistas ao futuro esperado.
A definição do negócio compreende uma escolha que diz respeito às
condições do ambiente externo da organização. Tendo definido o negócio, procede-
se a formulação da visão13 e da missão14.
Etapa 2 – Análise macroambiental
De acordo com a concepção de Tavares (2000), no nível externo da
organização estão as variáveis macroambientais, sendo que este macroambiente é
constituído de forças que se apresentam enquanto ameaças e oportunidades, que
influenciam a organização.
Para Tavares (2000), o ambiente externo da organização é composto pelos
fornecedores, concorrentes, órgãos governamentais, sindicatos e associações,
comunidade local, imprensa e público em geral. Na análise dessa etapa são levadas
em consideração as principais variáveis macroambientais: conjuntura econômica,
estruturas sociais, ações do governo, legislação em vigor, demografia, cultura,
tecnologia e ecologia.
Também conhecido como ambiente externo, caracterizando-se como
sendo “as oportunidades e ameaças do mundo externo a organização que poderão
13 A visão inclui o cenário de atuação da organização, semelhante a um sonho, estabelecendo um foco de direção rumo ao futuro. (Tavares, 1991) 14 A missão corresponde ao enunciado do papel que a organização pretende desenvolver em torno do seu negocio. (Tavares, 1991)
55
afetar as suas ações estratégicas e sobre as quais ela não exerce controles
diretos” (RICHERS, 1981).
Após sistematizado as dimensões desse macroambiente, desenvolve-se
as correspondentes hipóteses das possibilidades dos impactos negativos ou
positivos que podem afetar a organização. A essa configuração de hipóteses, dá-se
o nome de cenários, que corresponde ao desenvolvimento de ambientes futuros.
Citado por Tavares (2000) como segundo nível do ambiente externo, com
proximidade e influência mais direta na organização, são os denominados públicos
externos, com relevância e interesses de relacionamento. Os segmentos apontados
pelo autor englobam os acionistas, imprensa, associações e sindicatos, comunidade
local, financiadores, fornecedores, concorrentes e públicos em geral.
Etapa 3 – Análise do ambiente competitivo
Equivale-se a avaliação das forças competitivas que atuam sobre a
organização, atingindo-a de alguma forma. Para diagnosticar a vantagem
competitiva, considera-se a cadeia de valores15 referentes à infra estrutura, a
gerencia de recursos humanos, a tecnologia, marketing e serviços . A vantagem
competitiva refere-se a diferença da organização em relação aos seus concorrentes
e compreendida em termos do valor atribuído pelos clientes.
Etapa 4 – Análise do ambiente interno
A análise do ambiente interno propicia a identificação e conhecimento dos
pontos fortes e pontos fracos da organização. Consiste basicamente em realizar um
diagnóstico levantando a situação atual interna da organização, confrontando-a com
a pretendida. Pode ser realizado por consultoria externa ou pessoas da própria
organização. Alguns fatores de interesse que podem ser analisados são os produtos
e serviços atuais e novos, imagem institucional, sistema de informação, estrutura
organizacional, tecnologia, fator humano, controle e outros.
Etapa 5 – Valores e políticas
15 Toda empresa em uma reunião de atividades que são executadas para projetar, produzir, comercializar, entregar e sustentar seu produto. Todas essas atividades podem ser representadas com o uso de uma cadeia de valores. A cadeia de valores de uma empresa e o modo como ela executa atividades individuais são um reflexo de sua historia. As atividades de valor são as atividades
56
Nessa fase a organização busca explicitar as crenças que irão pautar
suas ações e sustentar a implementação do processo de gestão estratégica. Devem
ser específicos, públicos, claros, obrigatórios e possíveis de reformulação. As
políticas devem expressar a vontade da organização em ter normas que orientem
seu processo decisório. (TAVARES, 2000)
Etapa 6 – Formulação e implementação das estratégias
A avaliação do ambiente somado a rigorosa avaliação do ambiente
interno, serão o ponto de partida para a formulação da estratégia. “Deve resultar a
partir do estabelecimento do escôo competitivo, perspectiva apresentadas pelos
cenários, análise dos relacionamentos e do ambiente competitivo.” Na elaboração da
estratégia, procura-se explorar as oportunidades e minimizar ou neutralizar as
ameaças. (TAVARES, 2000)
A implementação da estratégia abrange três dimensões: a coordenação e
integração de esforços entre as áreas e departamentos, para concentração de
esforços; o comprometimento das pessoas envolvidas; a competência técnica e
gerencial no equacionamento e solução dos problemas.
Etapa 7 – Definição de objetivos
Assim como as estratégias, os objetivos estratégicos estão baseados nos
cenários futuros da organização e devem ser metas mensuráveis que a organização
se compromete a alcançar. Para defini-los deve haver uma dinâmica entre as
dimensões externa e interna da organização, em um movimento convergente entre
elas.
Na sua construção podem ser delineadas para o posicionamento da
organização, a orientação da ação, definição do ritmo dos negócios, motivação do
pessoal, avaliação de desempenho e racionalidade de esforços.
Etapa 8 – Elaboração do orçamento
Como integrante do plano de ação, sua elaboração processa-se na
definição dos objetivos. Sua alocação abrange todas as áreas da organização que
físicas e tecnologicamente distintas, por meio do qual a empresa cria um produto valioso para seus clientes. (Porter, 1991, p. 41)
57
necessitam desse recurso. Deve sofrer um processo de aprovação para sua
execução, assim como admite-se a avaliação, para correção de possíveis desvios.
Etapa 9 a 11 – Envolve a definição de parâmetros de avaliação e controle.
Compreende a formulação de um sistema de gerenciamento e responsabilidades no
acompanhamento de implementação e execução das estratégias.
Por fim, o planejamento estratégico vislumbra o alcance da efetividade,
considerando o cumprimento das metas estabelecidas, implantando-se as
estratégias formuladas que seguiram um método, visando uma vantagem
competitiva.
A avaliação consiste no mecanismo para medir essa efetividade, com o
papel de identificar o impacto das decisões do processo estratégico, verificar o
possível distanciamento entre os objetivos existentes e seu cumprimento. O
controle facilita o monitoramento do constante no plano e seu real cumprimento.
A execução da avaliação e controle permite e facilita o processo de
gerenciamento com um feedback que realimenta toda a gestão estratégica.
3.2 Dimensões Contextuais do Planejamento: Estrutur a Organizacional e
Ambiente
A vinculação entre a estratégia, estrutura e ambiente é tema bastante
abordado por diversos autores (Lawrence e Lorst, 1973; Mintzberg, 1995, 2007;
Chandler, 1998; Richers, 1981; Daft, 1999). A estrutura normalmente tende a refletir
a adoção de uma ou outra estratégia estabelecida pela organização, e esta
geralmente acompanha as mudanças ambientais.
A estrutura organizacional é concebida como um dos fatores
fundamentais que facilita o processo de tomada de decisão. Nesse sentido, uma
estrutura inadequada pode também inviabilizar a implementação de uma estratégia.
Portanto, torna-se recorrente que a organização incorpore um modelo de gestão
58
flexível, o bastante, para facilitar a gestão estratégica, permitindo um bom
desempenho administrativo e funcional.
O papel da estrutura nas organizações é possibilitar a previsibilidade do
comportamento de seus membros, mapear suas relações de subordinação e
proporcionar o alcance dos objetivos organizacionais.
Para o alcance desses objetivos organizacionais, delimitando-se a
abordagem de interesse direto do estudo, tomam-se para análise organizacional, as
dimensões contextuais: ambiente, metas e estratégias, dimensão, tecnologia, cultura
e estrutura, conforme FIG. 6 . Por sua vez, seguindo a problemática proposta, serão
discutidas duas dessas dimensões, a estrutura e o ambiente, sendo que a estratégia
já fora analisada anteriormente.
FIGURA 6 – Modelo de análise
Fonte: DAFT ,1999, p. 10
É possível perceber que há uma intercessão ligando as diversas
dimensões organizacionais. Conforme mencionado, para este estudo, serão
analisadas as dimensões, estrutura e ambiente, foco deste estudo.
59
3.2.1 A Estrutura Organizacional
A organização sempre está inserida em um ambiente que exerce
influência sobre sua forma de atuar e seu conseqüente desempenho, estando sob
um conjunto de condições que vão desde a economia, tecnologia, demografia,
política até a ecologia. Observa-se que esse ambiente encontra-se em constate
mudança. Por sua vez, essas mudanças exigem que a organização se adapte a
elas, modificando e implantando novas estratégias.
Para que essa estratégia consiga atingir um alto grau de desempenho,
autores como Chandler (1998 ) afirmaram que seria preciso, acima de tudo,
proceder a adequação, a fim de adaptar a estrutura interna da organização à
estratégia escolhida.
Na abordagem sobre estrutura organizacional, de forma heterodoxa, mas
de enorme importância para a administração organizacional, o estudioso Alfred
Chandler, na versão final de Strategy and Structure16 em 1962, apresenta crises e
sucessos de quatro mega-empresas norte americanas – Du Pont, General Motors,
Standard Oil e Sears, Roebuck, que conduziram-nas a adotar uma estrutura
multidivisional17, representando a revolução e inovação organizacional.
De acordo com Chandler (1998), a estrutura das empresas deve se
ajustar às estratégias por ela adotadas, para levar em consideração as mudanças do
meio ambiente externo. Segundo o autor, assim como a estratégia deve se adaptar
às oportunidades e às ameaças colocadas pelo ambiente externo, a estrutura deve
seguir a estratégia, ou seja, a estrutura organizacional deve ser vista como um
recurso para possibilitar a operacionalização das estratégias adotadas pela
organização.
16 Obra de Alfred Chandler, Strategy and Structure, foi publicada em 1962. 17 As citadas empresas migraram de uma estrutura organizacional centralizada e funcionalmente departamentalizada, para uma estrutura descentralizada. A estrutura multidivisional refere-se a várias divisões operacional, administrada por um escritório geral. O escritório geral compõe-se de executivos gerais e um amplo quadro de consultores financeiros e assessores. Além de coordenar, monitorar e avaliar o desempenho das divisões, o escritório geral faz plano para o crescimento da empresa e aloca os recursos materiais e humanos necessários à execução desses planos. A forma multidivisional foi adotada pelas grandes empresas gerenciais, geralmente centralizadas, ao ingressarem em novos mercados geográficos e de produtos. Quando uma empresa diversificava ou passava a operar em áreas geográficas distantes, isso implicava a adoção de alguma variante da forma multidivisional de organização. (Chandler, 1998)
60
No conceito de estratégia definida por Chandler, encontram-se
dimensões conceituais que contribuem para o sustentáculo da assertiva de que “a
estratégia precede a estrutura”. Por conseguinte, o autor op cit (1998, p.21), na
retaguarda dessa afirmação, acrescentou que:
[...] as empresas, assim como outras organizações, são governadas por inércia; só mudam de orientação (ou de estratégia) quando obrigadas pelas pressões competitivas; e uma mudança de estratégia somente tem êxito quando se faz acompanhar de uma mudança decisiva na estrutura organizacional.
Essas assertivas passaram a fazer parte do discurso do empresariado da
época, com o propósito de esclarecer a seus clientes sobre a necessidade e o
momento da mudança estratégica, para a legitimidade no ajuste de suas estruturas
organizacionais.
Perseguindo seu propósito, Chandler (1998) indaga o seguinte: “qual a
relação entre estrutura interna, estratégia e mudança econômica e tecnológica‽”.
Para responder essa questão, o autor realizou uma pesquisa comportamental das
50 maiores empresas norte-americana.
No estudo, verificou-se que a estratégia que marca o surgimento da
grande empresa foi basicamente a integração vertical, com uma estrutura
geralmente centralizada. Nas empresas verticalmente integradas, as funções mais
importantes foram departamentalizadas. Geralmente, o presidente e o vice
presidente integravam a coordenação dos diversos departamentos. A coordenação
necessária para viabilização da integração desses departamentos ocorria em uma
estrutura operadora centralizada, portanto uma organização centralizada.
Depois de 1900 assistiu-se à notável expansão da indústria elétrica,
advento da indústria automobilística e a grandes mudanças na indústria de
implementos e máquinas motrizes. Atribuem-se às essas mudanças econômicas e
tecnológicas a probabilidade de mudanças organizacionais, no sentido do
desenvolvimento de novos produtos e processos e de novas formas de estrutura e
estratégias empresariais.
Depreende-se, do exposto acima, que quando o desenvolvimento e a
integração da organização estão concentrados em condições menores, elas têm
relativamente pouca dificuldade em gerir suas atividades mediante estruturas
61
organizacionalmente centralizadas e funcionalmente departamentalizadas. Em
situação contrária, essa estrutura demonstra-se ineficiente e limitada.
Observou Chandler que, a diversificação de produtos em duas empresas
de equipamentos elétricos, demandou a criação de cadeias de distribuição e varejo.
Em outro ramo de atividade, registrou-se que produtos originados nos laboratórios
de pesquisas tendiam a organizar-se em unidades mais autônomas, portanto
implantou-se estruturas descentralizadas.
De maneira destacada, tem-se a General Electric, que até depois da II
Guerra Mundial, manteve uma estrutura complexa, com duas formas organizacionais
concomitantes, sendo parte centralizada e parte descentralizada. Logo em seguida,
assiste-se na empresa à tentativa de simplificação, porém os planos foram
protelados pela guerra.
Em 1946, com a sucessão da sua presidência à Ralph Cordiner,
presencia-se a redefinição estrutural da empresa, movida pelas mudanças
estratégicas de crescimento, com a criação de novos produtos, sendo que a nova
estrutura, conforme Chandler, (1998, p. 80) assim se arranjou:
Cordiner prontamente redefiniu as atividades da empresa conforme as linhas de produtos, criando seis novos departamentos principais [...]. Cada qual era chefiado por um alto executivo que controlava todas as funções necessárias e era responsável pelo desempenho financeiro de todos os produtos de seus departamentos. Os antigos departamentos funcionais tornaram-se unidades consultivas com funções de planejamento e coordenação. As políticas e os planos da empresa eram estabelecidos por comitês que geralmente incluíam os três executivos gerais.
De maneira concreta, por meio do exemplo citado, confirma-se uma
situação em que o estabelecimento de novas políticas e mesmo a expansão
organizacional e ambiental dirigiram e exigiram adequação estrutural, redefinindo o
desenho organizacional e funcional da empresa.
Entretanto, na General Electric, a reorganização não parou por aí. Após
quatro anos, o mesmo presidente subdividiu os departamentos em mais de 70
unidades, extinguindo também os comitês de planejamento e coordenação. Nesse
caso, a estrutura passou, de acordo com os escritos de Chandler (1998, p. 83) a
funcionar assim:
62
A supervisão e o planejamento de várias unidades foram confiados a um gerente geral de divisão, que não tinha auxiliares para não conflitar com os chefes de departamento.
Na sede, designaram-se quatro novos vice-presidentes de grupo. Individualmente eles avaliavam o desempenho dos vários departamentos e divisões colocados sob sua orientação. Coletivamente eram responsáveis – junto com o presidente, o presidente do conselho de administração e o chefe dos departamentos de serviço – pelas políticas gerais.
Portanto, no exemplo demonstrado, a estrutura tem conformação
descentralizada, constituída por unidades operacionais autônomas, com a instalação
de uma sede coordenada por executivos gerais e assessorias especializadas18.
Tudo isso derivou de uma estrutura organizacional centralizada e funcionalmente
departamentalizada.
Percebe-se claramente que a estrutura anterior denotara inadequada para
comportar a diversificação de produtos e serviços novos. “Fundamentalmente, a
nova estrutura foi a resposta organizacional à estratégia de diversificação de
produtos desenvolvida nos anos 20.” (CHANDLER, 1998)
Por fim, considera-se por meio do exposto, ter apresentado e
demonstrado a vinculação com devida justificação do corolário assertivo de que a
estratégia precede a estrutura para atender às condições ambientais. Nesse
sentido, as empresas que sobreviveram e expandiram foram aquelas em que se
administrou com habilidade a adaptação de sua estratégia às oportunidades do
ambiente e devido ajuste da estrutura, para um mínimo de conflito na
implementação da estratégia.
- Conceitos de Estrutura
Na discussão sobre estratégia e estrutura, já tendo situado as acepções
da palavra estratégia em seção anterior, procede neste caso, reportar ao que vem
sendo considerado como estrutura, em referência ao que se discutiu anteriormente.
Assim, a denotação emprestada ao vocábulo, na concepção de Chandler
(1998, p.136), pode-se dizer que estrutura refere-se ao
63
Modelo de organização pelo qual se administra a empresa. Tal modelo, formal ou informalmente definido, apresenta dois aspectos. Abrange em primeiro lugar, as linhas
de autoridade e comunicação entre os diferentes níveis e funcionários administrativos e, em segundo lugar, as informações e os dados que fluem por essas linhas de comunicação e autoridade. Essas linhas e esses dados que fluem por essas estruturas são fundamentais para efetivamente garantir a coordenação, a avaliação e o planejamento, indispensáveis à execução de metas e políticas básicas e à concentração dos recursos totais da empresa.
Observa-se que nessa afirmativa, o autor apresenta dois aspectos
importantes na estrutura organizacional. Assim, primeiro inclui as linhas de
autoridade e de comunicação entre as diferentes unidades e seus integrantes.
Segundo, cita-se as informações e os dados que fluem através dessas linhas.
Um aspecto relevante é que essas linhas de autoridade e esses
dados/informações são essenciais para a garantia da coordenação, avaliação e para
o processo de planejamento, visto que, são extremamente necessários à formulação
das metas e políticas organizacionais.
Para Richers (1981), a estrutura é uma variável inteiramente dependente,
que embora possa ser modificada inúmeras vezes, de acordo com a conveniência
administrativa da organização, deve sempre acompanhar o intuito de adaptação
mais adequada para dar suporte à estratégia e atender às condições ambientais, a
fim de atingir o melhor desempenho.
Segundo Mintzberg (1995, p.10) “a estrutura de uma organização pode
ser simplesmente definida como a soma total das maneiras pelas quais o trabalho é
dividido em tarefas distintas e como é feita a coordenação entre essas tarefas.”
Essa definição enfatiza, de forma bastante simples, a divisão e a coordenação do
trabalho na organização através da estrutura que se adota.
Nos conceitos abordados, os principais elementos da estrutura
organizacional, que devem ser considerados na implementação da estratégia são: a
forma da divisão do trabalho e a especialização, as linhas hierárquicas, a amplitude
de controle, a departamentalização, a definição da centralização ou
descentralização, a comunicação e a distribuição da autoridade e responsabilidade.
18 Nota-se também em outro exemplo de descentralização, que uma vez implementada a estratégia de linha completa e a estrutura descentralizada, a General Motors rapidamente superou a Ford em lucros e participação no mercado.
64
- Tipos de Estrutura
Para McGill apud Aleixo (2005, p. 30), a organização pode estabelecer
estruturas do tipo funcional, por projetos e matricial.
A organização de estrutura funcional estabelece o agrupamento das
pessoas por funções semelhantes, como recursos humanos, logística, financeiro,
operacional, dentre outras.
Na estrutura por projetos, as pessoas são dispostas em equipes,
utilizando como critério o projeto ou a pasta em que estão envolvidos naquele
período de tempo. Destaca-se que esse tipo de estrutura apresenta considerável
flexibilidade e alta eficácia nas respostas a mudanças ambientais.
Quanto à estrutura matricial, a organização incorpora funcionalmente as
pessoas em departamentos para fins de administração interna, e
concomitantemente as pessoas de dois ou mais departamentos são agrupados em
equipes por projetos. Trata-se de uma combinação entre os tipos Funcional e por
Projetos.
3.2.2 O Ambiente
O ambiente como variável genealógica das estratégias também hospeda
as ameaças e oportunidades que são forças incontroláveis da organização, bem
como as forças e fraquezas existentes no ambiente organizacional interno. A
habilidade da organização realizar com maior exatidão a avaliação do ambiente,
mais a possibilitará decifrar os sinais deixados nesse ambiente.
Depreende-se do arcabouço teórico que a maioria das mudanças
ambientais de mais concernência para a organização, em algum momento,
repercutem nos ´mercados` por ela visados. Associando-se à administração pública,
esses mercados podem obter a configuração de sociedade.
Chandler (apud Lawrence, 1973, p. 220), considera que as novas opções
estratégicas surgem de alterações ambientais: “o crescimento estratégico resultou
da consciência das oportunidades e necessidades – criadas pelas variações de
65
população, renda e tecnologia, no sentido de empregar com maior rentabilidade
os recursos existentes ou em expansão.”
Percebe-se uma conformidade entre o pensamento de Lawrence
(1973) e Chandler (1998) ao afirmarem que diferentes condições de ambiente
exigem estruturas diferentes. Para este último autor citado, o ritmo de transformação
do ambiente cria a pressão em favor de uma modificação estratégica e
posteriormente estrutural.
Quanto ao ambiente organizacional, identificou-se dois fatores relevantes
ao processo de implementação estratégica dentro de uma organização
departamentalizada, de médio e grande porte. Esses fatores são a diferenciação e a
integração. A explicação mais conducente indica que à divisão do trabalho entre os
departamentos e a necessidade do esforço unificado conduzem a um estado de
diferenciação e integração dentro da organização. (Lawrence e Lorsch, 1973)
A diferenciação é compreendida como “as diferenças de atitude e
comportamento” ou “diferença entre orientação cognoscitiva e emocional nos
diferentes departamentos funcionais”, quanto ao modo de agir e de pensar
desenvolvidos pelos administradores de unidades funcionais. Em uma elucidação
bem restrita, mas pertinente, visto que o assunto é amplo, a diferenciação entre
unidades pode se referir à orientação das tarefas e ao formalismo da estrutura.
Lawrence e Lorsch (1973, p. 26-27), apresentam quatro dimensões
específicas das diferenças, a saber:
a) Em primeiro lugar, as diferenças entre os administradores em
diferentes tarefas funcionais na sua orientação dirigida a metas particulares.
b) Em segundo lugar, as diferenças na orientação relativa ao tempo
possuído pelos administradores em diversas partes da empresa.
c) Em terceiro lugar, as diferenças na maneira em que os administradores
de vários departamentos funcionais tratam tipicamente com seus colegas, isto é com
sua orientação interpessoal.
d) A quarta dimensão é a variação no formalismo da estrutura.
Lawrence e Lorsch (1973, p. 28) definem integração como a qualidade do
estado de colaboração existente entre departamentos necessários para realizar a
unidade de esforço de acordo com as exigências do ambiente. Para os autores, a
66
integração não se consegue por um processo automático, por meio da simples
expedição de ordem através da hierarquia administrativa.
Finalizando a abordagem sobre os aspectos do ambiente organizacional,
exprimem-se a seguir, algumas considerações sobre o conceito de ambiente,
elaborados por alguns autores da área.
Na definição de Richers (1981, p. 25), tem-se a argumentação expressando
dois sentidos de ambiente:
Um deles mais lato e o caracteriza como sendo as oportunidades e ameaças do mundo externo à empresa que poderão afetar as suas ações estratégicas e sobre as quais ela não exerce controles diretos. Num sentido mais restrito, ambiente também pode ser entendido como sendo as oportunidades e ameaças dos mercados em que a empresa opera ou pretende operar.
Percebe-se que os enfoques atribuídos ao ambiente, remetem à
organização inserida em um ecossistema maior, onde o primeiro sentido refere-se
ao ambiente externo e o segundo diz respeito às condições internas da própria
organização.
O ambiente remete a todo o universo que envolve externamente uma
empresa tomada como ponto de referencia, ou seja, tudo aquilo que está situado
fora da empresa. O ambiente é a própria sociedade maior, constituída de outras
empresas, organizações, grupos sociais e outros.
As organizações não vivem isoladas, nem mesmo são auto-suficientes.
Ao contrário, funcionam dentro de um contexto, do qual tem uma relação de inter-
dependência. É do ambiente que as empresas obtêm os recursos e informações
necessárias para sua subsistência e funcionamento, e é no ambiente que colocam
os resultados de suas operações. Essa é a idéia contida na concepção de Richers
sobre ambiente como lócus em que a organização está inserida.
Daft (1999, p.54) aponta que o “ambiente organizacional é definido como
todos os elementos que existem fora dos limites da organização e que têm o poder
de afetar toda ou parte dela.”
Mintzberg (1995, p.140) destaca que “não é o ambiente de per si que
importa, mas a habilidade da organização para enfrentá-lo – para predizê-lo,
compreendê-lo, tratar com sua diversidade e responder rapidamente a ele. E propõe
cinco hipóteses de respostas organizacionais às condições ambientais:
67
Hipótese 1 – quanto mais dinâmico o ambiente, mais orgânica será a
estrutura.
Hipótese 2 – quanto mais complexo o ambiente, mais descentralizada será a
estrutura.
Hipótese3 – quanto mais diversificados forem os mercados e áreas geográficas
da organização, maior a propensão para ela se dividir em unidades por mercado.
Hipótese 4 – a extrema hostilidade em seu ambiente leva qualquer organização a
centralizar temporariamente sua estrutura.
Hipótese 5 – disparidades no ambiente encorajam a organização a descentralizar
seletivamente em constelações diferenciadas de trabalho.
A questão chave em termos de ambiente organizacional é qual o tipo de
resposta a organização dará para as condições ambientais em que se encontra
inserida, ou seja, qual será sua estrutura em termos de departamentalização,
integração organizacional, planejamento e coordenação.
3.3 O Modelo das Configurações Estruturais de Min tzberg
O modelo das configurações estruturais de Mintzberg contribui para o
estudo, no aspecto de apresentar a classificação das organizações e mostrar a
identificação das tendências evolutivas.
Esse modelo inova a visão estruturalista, visto que, teoricamente,
demonstra a possibilidade de uma organização assumir cinco tipos de configurações
ao longo do tempo, e especificamente neste caso, para se ajustar à gestão das
estratégias para alcançar o seu desempenho e o resultado desejado.
a) Os mecanismos de coordenação
Mintzberg (1995) especifica cinco mecanismos de coordenação das
tarefas dentro de uma organização. Eles compreendem em:
• ajustamento mútuo – refere-se à coordenação do trabalho pelo simples processo
da comunicação informal;
68
• supervisão direta – trata-se da coordenação por intermédio de uma pessoa
que se responsabiliza pelo trabalho dos outros, tanto no aspecto de lhes oferecer
instruções, quanto na monitoração de suas ações;
• padronização dos processos de trabalho – esse mecanismo se realiza pela
especificação e programação da execução do trabalho;
• padronização dos resultados – especificação das saídas, dos resultados, ou seja,
medido pela produção ou o desempenho;
• padronização das habilidades dos trabalhadores – relaciona-se à especificação da
espécie de treinamento necessário para execução do trabalho.
Os níveis dos meios de coordenação do trabalho se desencadeiam do
mais simples, que trata do ajuste mútuo à supervisão direta, e por último para a
padronização. Isso parece ocorrer de acordo com o grau de complexidade do
processo de trabalho.
b) As Cinco Formas de Operar da Organização
Mintzberg (1995) distinguiu cinco formas de demonstrar como uma
organização pode operar, sendo o seguinte:
• Fluxo de autoridade formal – é indicado pela representação constante do
organograma, que expõe a divisão do trabalho em unidades e como a autoridade
formal emana sobre elas. Destaca-se a supervisão direta.
• Fluxo da atividade regulamentada – concebe-se por ordens e instruções
hierarquizadas, ou seja, de cima para baixo; ainda, pela retro-informação dos
resultados gerados, e pelas informações e recomendações. Concentra-se no modelo
da padronização.
• Fluxo de comunicações informais – representa um desenho demonstrando quem
comunica com quem, estabelecendo uma rede de comunicação informal, além de
indicar centros de poder dentro da organização que podem suplementar ou
neutralizar o poder formal. Ênfase no ajustamento mútuo.
• Conjunto de constelações de trabalho – constituído pela agremiação de amigos
para realizar um trabalho. Não há uma padronização de forma de trabalho, sendo
que cada agrupamento ou constelação de trabalho atua de forma distinta na
administração da equipe, de acordo com o nível hierárquico.
69
• Fluxo de um processo decisório específico – o fluxo de uma decisão
estratégica é demonstrado do início até o fim.
Pode-se inferir, a partir do exposto e analisando a combinação dessas
cinco formas de como uma organização pode funcionar, o quão complexo é o
funcionamento de uma organização.
c) Os Cinco Componentes Básicos da Estrutura
Segundo Mintzberg (1995), qualquer estrutura organizacional é composta
por cinco componentes básicos (níveis hierárquicos), assim apresentados:
a) Cúpula Estratégica: Neste nível encontram-se os cargos com total
responsabilidade pela organização. Essa cúpula é encarregada de assegurar que a
organização cumpra sua missão de maneira eficaz e satisfaça as exigências
daqueles que controlam e/ou exercem poder sobre a organização;
b) Linha Intermediária: É a cadeia de gerentes com autoridade formal que
faz a ligação entre a cúpula estratégica e o núcleo operacional;
c) Tecnoestrutura: Nesse nível são encontrados os analistas, que prestam
serviços à organização, atuando sobre as tarefas dos outros. São encarregados de
padronizar as atividades organizacionais;
d) Assessoria de Apoio: Nesse nível encontram-se as atividades de apoio
da organização fora de seu fluxo de trabalho operacional.
e) Núcleo Operacional: Engloba os participantes que realizam o trabalho
básico, diretamente relacionado com a produção de bens e serviços e sua
comercialização.
d) As Cinco Configurações Estruturais
De acordo com as diferentes circunstâncias, as estruturas foram
classificadas em: estrutura simples; burocracia mecanizada; burocracia profissional;
estrutura divisionalizada e adhocracia, segundo Mitnzberg (1995).
1) Estrutura Simples: Na estrutura simples a coordenação é realizada
principalmente pela supervisão direta. No aspecto do poder, as decisões mais
importantes geralmente tendem a ser centralizadas nas mãos do executivo principal.
70
A cúpula estratégica é a parte central da organização de estrutura simples. Em
razão dessa centralidade vertical, a responsabilidade pelo processo de formulação
da estratégia da organização submete-se ao principal executivo, tornando o
processo pouco analítico. (MINTZBERG, 1995)
A estrutura simples pode funcionar adequadamente sob condições de um
ambiente simples e dinâmico, assim como dispensa uma forma burocrática e
formalizada. As organizações novas às vezes deixam de fazer uma consideração
mais refinada do seu ambiente, sendo mais comum a adoção dessa estrutura
simples. (MINTZBERG, 1995).
Algumas críticas pertinentes à esse tipo de estrutura são a centralidade
nas mão de poucas pessoas e risco de haver interposição entre questões
estratégicas e operacionais.
2) Burocracia mecanizada: A burocracia19 mecanizada apresenta como
principais parâmetros de delineamento desse tipo de estrutura: especialização do
trabalho vertical e horizontal; tarefas operacionais com procedimentos rotineiros, ou
seja, rotina padronizada por meio de normas, regulamentos e comunicações; o
trabalho se agrupa de acordo com a função, recorrente a unidades operacionais de
dimensão maior; o poder é centralizado verticalmente quanto à tomada de decisão,
sendo limitada a descentralização20 horizontal, distinguindo-se autoridade de linha e
assessoria. (MINTZBERG, 1995)
Nessa estrutura destaca-se a coordenação pela padronização do
processo de trabalho. A elaboração da estratégia é feita de cima para baixo, com
19 O modelo Burocrático de Max Weber serviu de inspiração para uma nova teoria administrativa. As características da burocracia são: caráter legal, formal e racional, impessoalidade, hierarquia, rotinas e procedimentos padronizados, competência técnica e meritocracia, especialização, profissionalização, e completa previsibilidade do funcionamento.
20 Borja (apud CKAGNAZAROFF, 1995) caracterizou três formas distintas de descentralização:[...] Descentralização territorial – Este processo objetiva fazer com que os habitantes de uma região sejam representados através da eleição de pessoas para uma organização [...] neste tipo de descentralização a capacidade de investimento pode ser distribuída entre as unidades descentralizadas, a execução das políticas pode ser melhorada, os planos podem refletir de maneira mais adequada às necessidades dos cidadãos. Descentralização funcional – é um tipo de descentralização setorial que procura uma gerência pública mais flexível e ágil através do estabelecimento de organizações autônomas com o objetivo específico em determinado setor. A intenção é tornar a administração mais próxima do cidadão.
71
grande ênfase no planejamento para a ação. E uma das tarefas desenvolvidas
pela linha intermediária refere-se ao suporte do fluxo vertical na estrutura, mediando
informações entre o nível estratégico e baixando planos de ação para o nível
operacional, o que faz com que a alta administração receba informações filtradas,
com atraso e às vezes abstratas.
A burocracia mecanizada inclui como condições de funcionamento
adequado que o ambiente em que a organização se insere seja simples e estável,
com alto grau de controle externo, sendo inviável para um ambiente complexo e
dinâmico.
Os aspectos críticos mencionados foram a redução da autonomia do
núcleo operacional, diminuição do poder dos gerentes de primeira linha em razão da
existência de padrões a serem seguidos, inibição da comunicação e, o espaço para
as pessoas conversarem sobre seus problemas é quase inexistente.
3) Burocracia profissional : A burocracia profissional se sustenta na
padronização das habilidades dos peritos e especialistas, aqui denominados
profissionais. A formação inicial passa pela educação em universidades, escolas
técnicas ou instituições, com conteúdo programático que inclua as habilidades e
conhecimentos modelados ao perfil daquele profissional. Na aplicação prática do
conhecimento adquirido, que ocorre como treinamento do serviço é acompanhado
por outros profissionais com experiência. Assim se completa o denominado
processo de doutrinação.
A atuação dos profissionais no núcleo operacional da estrutura é bastante
autônoma, considerando que o trabalho é altamente especializado na dimensão
horizontal. Assim, mesmo junto aos colegas de trabalho, o profissional possui
relativa independência, porém próximo aos clientes ou usuários de serviços a quem
serve.
A linha intermediária é mais restrita em função de existir necessidade
mínima de supervisão direta, sendo que o ajustamento mútuo entre eles favorece a
existência de unidades operacionais enormes e poucos gerentes na primeira linha
de supervisão, bem como acima deles.
A burocracia profissional encontra condições favoráveis onde haja uma
organização repleta de trabalhadores com habilidades para tarefas difíceis e com
72
existência de procedimentos bem definidos e específicos. Nesse sentido, a
organização tem atuação em um ambiente complexo, porém estável.
Considerando ambientes dinâmicos, as mudanças exigem novas
habilidades e novas classificações das questões, requerendo esforços criativos das
equipes. Portanto, a burocracia profissional21 se configura como insuficiente,
demandando um outro tipo de configuração (adhocracia).
4) Forma divisionalizada : essa estrutura traduz-se em um conjunto de
entidades, praticamente autônomas, conectado a uma estrutura administrativa
central. Essas entidades correspondem a unidades na linha intermediária,
denominadas divisões, que respondem ao escritório central. O fluxo do poder se
mantém de cima para baixo.
Cada divisão possui suas próprias funções operacionais, inexistindo
interdependência entre elas, com atuação quase autônoma, que dispensa
coordenação entre si. Nessa estrutura o escritório central tem grande amplitude de
controle sobre diversas divisões, embora o poder esteja descentralizado.
Na forma divisionalizada, o primeiro mecanismo de coordenação é a
padronização de resultados e o parâmetro principal de delineamento é o sistema de
controle de desempenho. Outros mecanismos de coordenação possíveis nesta
configuração são a padronização das habilidades dos gerentes de cada divisão e a
supervisão direta.
Como crítica, a estrutura divisionalizada conduz as divisões a
comportamentos mais centralizados e mais formalizados do que seriam como
entidades independentes. Ocorre que os gerentes do escritório central exercem
pressão para centralizar certas decisões, obtendo de modo indevido os poderes das
divisões.
21A questão da substituição do modelo burocrático para gerencial foi abordada por Junquilho (2003), com ênfase na pretensão de se transformar o perfil dos administradores públicos, no Brasil, de burocráticos para gerentes. O estudo de caso sobre a ação gerencial na administração pública de um estado da Região Sudeste revelou que certos traços da cultura brasileira que restringem e facilitam as ações ao mesmo tempo, configurando um certo perfil gerencial, deixando claro que qualquer mudança nesse perfil envolve uma reconstrução social de significados das ações no seio das organizações do setor público.(Souza, 2005)
73
5) Adhocracia: Consiste em uma configuração capaz de agregar
especialistas de diversas áreas em equipes de projeto ad-hoc, isto é, para
determinado fim específico. Possui uma estrutura basicamente orgânica, com baixa
formalização do comportamento, grande especialização horizontal do trabalho. As
equipes de projeto utilizam como instrumento de interligação o ajustamento mútuo
intra e entre equipes.
Nesta configuração a forma funcional do trabalho é fluida, dinâmica,
flexível e orgânica, buscando sempre inovações. Para tanto, os padrões pré-
estabelecidos e as armadilhas de uma estrutura burocrática são impertinentes, tais
como nítida divisão do trabalho, alta diferenciação22 de unidades, grande
formalização dos comportamentos, ênfases nos sistemas de planejamento e
controle.
De todas as configurações estruturais, a Adhocracia demonstra maior
distanciamento dos princípios clássicos da administração. Na Adhocracia os
profissionais de diversas áreas se reúnem, de forma interdisciplinar, ao redor de um
projeto ou inovação específicos.
A grande questão da Adhocracia consiste em manter os profissionais em
seu campo de origem, e utilizar, concomitantemente, as bases funcionais em uma
estrutura matricial, que agrupa os peritos em unidades funcionais para fins de
administração interna (admissões, comunicações e outros.) e são efetivamente
destacados para equipes de projeto.
A descentralização é seletiva nas dimensões vertical e horizontal, visto
que o poder para a tomada de decisão fica distribuído entre os gerentes e não
gerentes de todos os níveis da hierarquia. A coordenação nessa situação acontece
por ajustamento mútuo, podendo adotar a figura do gerente integrador para
coordenar os esforços entre as unidades funcionais e as equipes de projeto (forças-
tarefa).
A Adhocracia é dividida em dois tipos, sendo a operacional e a
administrativa. A Adhocracia Operacional inova para garantir a resolução dos
problemas no atendimento aos anseios de seus clientes. Nessa perspectiva, para
cada Adhocracia Operacional, existe uma correspondência na Burocracia
22 A diferenciação é entendida como as diferenças de atitude e de comportamento e não simplesmente o fato da segmentação e do conhecimento especializado. Existem várias dimensões da
74
Profissional, sendo que as duas executam o mesmo projeto, com uma
orientação mais refinada e estreita para a segunda.
Os quadros de dirigentes da cúpula estratégica da Adhocracia precisam
dedicar certa parte do seu tempo na direção dos projetos. Todavia, outra parte do
tempo podem se dedicar a verificar e redesenhar as escolhas estratégicas.
Para o sucesso dessa configuração, o papel mais importante da direção
na Adhocracia, em especial a Operacional23 consiste em assegurar a estreita
relação com o ambiente externo. A Adhocracia se apresenta melhor situada no
ambiente complexo e dinâmico, constantemente.
Resumindo, observa-se no QUADRO 2, a visão estruturalista das
organizações no modelo das configurações, apresentando-se como um processo de
evolução e inovação, partindo de uma configuração estrutural simples, tendo como
primeiro mecanismo de coordenação a supervisão direta, centralizada na cúpula
estratégica à uma estrutura de Adhocracia, com coordenação por ajustamento
mútuo, descentralização seletiva e a assessoria de apoio como parte-chave da
organização.
QUADRO 2
Tipos de configurações estruturais de uma organização
diferenciação, interessando-se a quarta dimensão da diferenciação entre as unidades, que é a variação no formalismo da estrutura. (Lawrence, 1973) 23 a Adhocracia Operacional empenha-se num esforço de inovação para encontrar uma solução adequada a cada problema demandado por um cliente novo, ao passo que a Burocracia Profissional faz a captação desse empreendimento e solução aplicada, classificando-os entre os casos conhecidos, no intuito de poder lhe aplicar um programa-padrão a toda organização.
75
Fonte: Mintzberg, 1995, p.154.
O quadro apresentado sintetiza o esforço e os resultados pretendidos na
busca da compreensão das diferentes tendências teóricas, no sentido de explicar e
entender a questão da estrutura organizacional. Na comparação entre elas, a
estrutura mais propícia que absorve melhor a administração estratégica é a
adhocracia.
O grande desafio das organizações contemporâneas na implementação da
estratégia é que sua configuração em sua maioria advém dos parâmetros
burocráticos de gestão em temos de estrutura, o que implica em esforços maiores
para a efetivação da mudança.
76
4 A PMMG E O PROCESSO ESTRATÉGICO
A proposta que fundamenta esta seção surgiu a partir da premissa de que
a Polícia Militar de Minas Gerais, enquanto organização pública, adota a
administração estratégica em seus diversos níveis de decisão. Será apresentada,
ainda que de forma bastante resumida, a histórica da PMMG.
Prossegue-se a seção com algumas considerações do planejamento
estratégico na PMMG, explanando as filosofias institucionais implantadas nos
últimos anos, que delinearam sua adaptação às mudanças ambientais e
caracterizaram seu planejamento. Também, será contextualizado o plano estratégico
da PMMG do quadriênio 2004-2007 e o plano de gestão intermediária (plano tático),
do mesmo período, parâmetros de análise deste estudo.
77
4.1 A Polícia Militar de Minas Gerais: breve hist órico
As primeiras Companhias de Dragões, institucionalizadas no ano de
1775, pelo então Governador Dom Antônio de Noronha são consideradas o marco
inicial da organização Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG), que se constituía a
tropa paga da Capitania de Minas Gerais, denominada Regimento Regular de
Cavalaria de Minas. As atividades iniciais desse “exército estadual” consistiam na
defesa do território da Capitania, na contenção de tumultos e principalmente na
garantia do envio do ouro para o Reino Português (CASTRO, 1998, p.37).
No aspecto organizacional, considera-se que no início da década de
1960, a PMMG apresentava-se como uma organização de sistema fechado, com um
modelo hierárquico militar a exemplo do Exército Brasileiro, com uma cadeia rígida
de tomada de decisões, com pouca ou nenhuma interferência do ambiente externo.
Com esta estrutura, quase inexistia interação com o ambiente externo,
conseqüentemente os anseios da comunidade eram desconsiderados.
Com a edição do Decreto-lei 317/1969, seguido do 667/1969 assiste-se à
Grande Reforma Policial, assim denominada por Espírito Santo e Meireles (2003 p.
201). A Polícia Militar que mantinha os seus integrantes aquartelados, inicia uma
nova fase, com seus policiais militares realizando um policiamento ostensivo
fardado, nas ruas das cidades, com vistas a manter a ordem pública.
Assiste-se na PMMG, a partir de 1979, as primeiras tentativas iniciais da
produção de algumas obras doutrinárias pontuais sobre policiamento, demarcando a
consolidação desta nova perspectiva de prestar serviços no campo da segurança
pública.
Por outro lado, as transformações ocorridas na legislação brasileira,
aliadas à exigência de solução rápida para se aprender a executar o policiamento
ostensivo e compreender os anseios da comunidade provocaram mudança gradual
na PMMG.
Tudo isso decorrente da nova configuração, que passa a caracterizá-la
como uma organização de sistema aberto, uma maior descentralização das
unidades policiais, maior aproximação e interação com a comunidade (ambiente
externo). Essa condição apresenta-se como uma nova configuração da organização,
78
fazendo com que passasse a desenvolver habilidade para receber e sofrer
influência direta do ambiente.
Com a promulgação da atual Constituição Federal de 1988, registra-se
um período de reconstrução democrática da Polícia Militar, com a busca por uma
maior profissionalização e principalmente, verifica-se a elaboração de uma linha
estratégica e de planejamento, inserindo a sociedade como o público participativo
dos serviços de Polícia Militar (ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003 p. 203)
De acordo com Cardoso (2006), a PMMG passou a receber interferências
do ambiente externo e da sociedade brasileira, como toda organização de sistema
aberto. Com escopo no processo de abertura política e redemocratização do país,
observa-se uma exigência relacionada a uma formação de melhor qualidade a seus
integrantes, com uma visão de cidadania e de garantia dos Direitos Humanos.
Todos os aspectos pontuados recontam de forma bastante resumida a
evolução da trajetória histórica da PMMG, de maneira um pouco reducionista, visto
que muito se tem a considerar da sua condição organizacional, social e cultural. Mas
há que se esclarecer que o propósito foi o de oferecer uma rápida contextualização
sobre a organização que se está discutindo, seu sistema e sua estrutura.
Por fim, considera-se como imprescindível limitar-se e dedicar-se a
descrever um pouco mais sobre a questão estrutural dessa organização e, seguindo-
se o desencadeamento do estudo, aprofundar o suficiente na abordagem de alguns
aspectos da inter-relação da PMMG e respectivo processo de planejamento
estratégico.
4.2 A Estrutura da PMMG
Em conformidade com o que se desenhou na seção III, a estrutura indica
o modelo de administração aplicado pela organização, podendo adotar as formas
funcional, por projetos e matricial, dentre outras, para configurar a sua estrutura
organizacional.
Conforme o aporte teórico dos modelos de gestão e tipo de estrutura
organizacional, verifica-se que a Polícia Militar de Minas Gerais é uma instituição24
24 Instituição: associação ou organização de caráter social, educacional, religioso, etc.
79
pública com gestão burocrática25, e estruturada de forma funcional. Enquanto
organização com modelo de estrutura funcional, de gestão burocrática, a PMMG tem
sua administração dividida em Órgãos de Direção Geral, de Direção Intermediária e
de Execução.
Nesse sentido, recorre-se à Lei nº. 6624 de 18 de julho de 1975 (LOB),
alterada pela Lei n. 9 774, de 7 de Junho de 1989, onde se encontra estabelecida a
formalização da estrutura geral da PMMG, já com as alterações mais atuais
inseridas, que assim dispõe:
Art. 6º - A Polícia Militar estrutura-se em: I - Unidades de Direção-Geral; II - Unidades de Direção Intermediária: a) Comandos Regionais de Policiamento; b) Diretoria. III - Unidades de Execução: a) Unidades de Execução Operacional; b) Unidades de Execução de Apoio. Art. 7º - As Unidades de Direção realizam: I - o planejamento geral, visando à organização da Corporação, em todos os pormenores, às necessidades de pessoal e material e ao emprego da Corporação para o cumprimento de suas missões; II - o acionamento, por meio de diretrizes e ordens, dos órgãos de apoio e de execução; III - a coordenação, o controle e a fiscalização da atuação desses órgãos. IV - o acionamento das Unidades de Direção Intermediária e de Execução; V - a coordenação, o controle e a fiscalização da atuação dessas Unidades. Art. 8º - As Unidades de Direção Intermediária são responsáveis, perante o Comandante-Geral, pela condução das respectivas Unidades, nos campos operacional e de apoio. Art. 9º - As Unidades de Execução realizam as atividades- fim e atividades-meio da Polícia Militar, em cumprimento a diretrizes, ordens e instruções das Unidades de Direção.
Quanto às áreas de Responsabilidade e Desdobramento, a referida lei
estabelece que:
25 A burocracia baseia-se numa divisão automática de funções, na atividade rotineira, na permanência e em uma longa hierarquia vertical. Decisões são tomadas no topo; instruções são emitidas; e a ação é realizada na base. Esse sistema burocrático está preparado para realizar um número limitado de funções repetitivas, em ambientes relativamente previsíveis. Toffler (1985, p.118)
80
Art. 51 - O Estado será dividido em regiões, áreas, subáreas, setores, e subsetores em função das necessidades decorrentes das missões e das características regionais.
Art. 52 - Entende-se por:
I - região: espaço geográfico de responsabilidade de um Comando Regional de Policiamento;
II - área: espaço geográfico de responsabilidade de um Batalhão ou Grupamento;
III - subárea: espaço geográfico de responsabilidade de uma Companhia ou Subgrupamento;
IV - setor: espaço geográfico de responsabilidade de um Pelotão ou Seção;
V - subsetor: espaço geográfico de responsabilidade de um Grupo ou Subseção.
Parágrafo único - Os Comandos de Batalhão em todo o Estado e os Comandos de Companhia e Pelotão de Polícia Militar no interior do Estado deverão ter sua sede na área, subárea ou setor de sua responsabilidade.
De acordo com o que se acabou de apresentar, pode-se verificar que a
PMMG organiza-se em um tipo “piramidal hierárquico”, tendo como componentes
básicos, os níveis estratégico, tático e operacional. A estrutura funcional é
departamentalizada "por funções" - atividade-fim e atividade-meio - e a forma de
operar "por território", segundo a localização geográfica de suas Unidades,
articulando-se em Regiões, Áreas, Subáreas e Setores, denominados "espaços
geográficos", que determinam os locais de responsabilidade atribuídos às Frações
PM.
A estrutura organizacional e funcional da PMMG, compartimentada nos
três níveis de decisão, acrescida da divisão por funções operacionais e funções
administrativas ou de apoio, pode ser demonstrada conforme FIG. 7:
81
Figura 7 – Estrutura Geral da PMMG
Fonte: Adaptado de MINAS GERAIS, 2002
Embora a referência se remeta ao ano de 2002, em relação aos três
níveis de direção da estrutura geral permanece a mesma divisão, havendo sim
modificação na quantidade de Diretorias. Assim, atualmente existem 6 Diretorias
(Recursos Humanos, Finanças, Saúde, Apoio Logístico, Meio Ambiente e Trânsito,
Tecnologia e Sistema). Além da Academia de Polícia Militar, Corregedoria da Polícia
Militar, 16 Comandos Regionais de Polícia Militar, 01 Comando de Policiamento
Especializado e 48 Unidades de Execução Operacional em nível de Batalhão de
Polícia Militar (BPM), no Estado de Minas Gerais, de acordo com a Resolução 3960
de 11 de Fevereiro de 2008.
O desenho da estrutura de uma organização pode ser representado em
um organograma, que mostra a divisão do trabalho em Unidades e como a
autoridade formal emana sobre as mesmas. Nesse sentido, a FIG. 8 evidencia o
atual organograma operacional da PMMG.
82
FIGURA – 8 Organograma da PMMG
Fonte: MINAS GERAIS, 2008
Stoner (1985, p.180) escreve que “para mostrar a estrutura da
organização, os administradores normalmente fazem um organograma, que
diagrama as funções, os departamentos ou os cargos da organização e mostra
como eles se relacionam”. Representação gráfica que apresenta as subordinações,
níveis hierárquicos, abrangência de comando, e os agrupamentos de atividades e ou
processos de uma organização.
A articulação administrativa e operacional diz respeito à divisão estrutural
e funciona da PMMG no Estado de Minas Gerais, para fins de planejamento,
comando, coordenação, execução e controle organizacional, podendo ser alterada
de acordo com a o plano de articulação/desdobramento construído e aprovado
anualmente.
83
4.3 Evolução da Estratégia na PMMG
De acordo com Oliveira (2003), o planejamento estratégico tem como
objetivo o desenvolvimento de processos, técnicas e atitudes administrativas que
proporcione uma situação viável para avaliar as implicações futuras das decisões
presentes em função dos objetivos previamente estabelecidos, que facilitarão a
tomada de decisão de modo mais rápido e coerente.
Segundo Souza (2003), a PMMG estabeleceu filosofias institucionais
destinadas a promover sua adaptação às mudanças ambientais e assegurar a
eficácia do seu planejamento, no transcorrer de sua existência. Assim, o
planejamento na PMMG, ante a evolução doutrinária, foi se transformando ao longo
dos anos dentro da própria Instituição. Souza (2003, p.167-169) definiu seis fases
doutrinárias que orientaram o planejamento estratégico da PMMG:
- 1ª Fase - período de 1775 a 1967 : a PMMG funcionava como um
verdadeiro Exército Estadual, sendo restrita e quase inexistente a sua atuação como
força pública de preservação da ordem pública. Durante este período, foi criado em
Belo Horizonte o patrulhamento a pé, representado pelas duplas de "cosme-e-
damião".
- 2ª Fase - final da década de 60 : período marcado pelas atividades
voltadas para manutenção da ordem pública, cuja característica principal era o
policiamento ostensivo fardado. Nesta fase há um vazio de elementos doutrinários
que orientassem o cumprimento da nova missão institucional.
- 3ª Fase - início da década de 70 até 1985 : caracterizada pelo
lançamento maciço de efetivo nas ruas, em que pese a ênfase na repressão, trouxe
importantes avanços para a instituição. Em dezembro de 1973, a PMMG lançou o
primeiro plano estratégico da organização, para vigência durante o ano de 1974,
onde foram descritas as ações necessárias à implementação dos pressupostos
formulados na diretriz mencionada. A nova estratégia de policiamento foi
denominada "Ideologia da Operacionalidade"
- 4ª Fase - período de 1985 até 1993 : a nova estratégia de
policiamento foi denominada de “Ideologia da Efetividade”, com preocupações claras
para as questões relacionadas com a qualidade na prestação de serviço pela
84
PMMG, manutenção da ordem, redução do medo e maior controle do crime é o
objetivo central.
- 5ª Fase - período de 1993 até 1999 : O modelo estratégico foi
denominado de Polícia Comunitária - "Polícia Militar-Comunidade, Solidárias na
Segurança”. Assiste-se o compartilhamento com a comunidade dos problemas
relacionados à segurança pública.
- 6ª Fase - período de 1999 até 2002 : o crescimento exorbitante das
taxas de criminalidade violenta em Minas Gerais conduziu à implantação de
mudanças no modelo de gestão operacional da PMMG. Em 1999, na cidade de Belo
Horizonte, passou a utilizar ferramentas de administração gerencial. O modelo foi
denominado "Polícia de Resultados" e institucionalizada para toda a PMMG através
da edição da Diretriz para a Produção de Serviços de Segurança Pública 01/2002.
Essa síntese permitiu o conhecimento da evolução e transformação do
planejamento da Polícia Militar de Minas Gerais, no que diz respeito ao conteúdo
dos planos elaborados ao longo do período considerado.
4.3.1 Políticas dos Planos Estratégicos da Institui ção
Como apresentado, em 1974 a PMMG, editou o primeiro plano
estratégico pelo nível institucional, datado de dezembro de 1973, denominado
“Diretrizes para Ação de Comando”. Para a sua formulação, Mota (apud Souza,
2003, p. 193) levou em consideração o ambiente como variável estratégica, como
pode perceber ao afirmar em sua avaliação que
Embora curto o novo período, podemos passar a uma avaliação de nosso desempenho, através de estudos que nos levam a uma conclusão sobre o ambiente em que serve a Polícia Militar e adoção de medidas segundo dois enfoques: - medidas independentes do espaço; - medidas levando em conta o ambiente.
Todavia, parece que o objetivo principal dessa análise ambiental era
somente de resgatar a imagem da PMMG como burocracia pública. “Em nenhum
momento vislumbrou-se a possibilidade do envolvimento concreto da sociedade na
definição de serviços”. (SOUZA, 2003). Em 1985, a PMMG estabeleceu em suas
políticas uma diretriz que contemplava a interação com a comunidade ou a forma de
85
relacionamento externo. Essa condição foi estabelecida pelo Comandante Geral
da época, como descrito por Affonso apud Souza (2003, p. 218):
- Resguardar a caracterização da Polícia Militar (PM) como instituição prestadora de serviços essenciais e basilares. - Manter procedimentos que façam jus à honrosa qualificação de patrimônio do povo mineiro. - Manter e ampliar espaço ocupado pela Instituição PM, ao longo dos séculos, em estrita obediência ao interesse público. - Contribuir para definição do papel da Polícia de Manutenção da Ordem pública. - Estabelecer indicativos que auxiliem na definição de um novo Sistema de Defesa Social. - Implementar reciprocidade, visando a contribuir para preenchimento de necessidades de comunidades específicas, em Segurança, bem como permitir a estas conhecerem melhor sua PM, reduzindo óbices, ensejando um clima de mútua satisfação.
Quanto à descentralização do poder, percebe-se que a instituição
conviveu com uma certa dificuldade de autonomia para o planejamento e execução
das atividades entre os níveis estratégico e intermediário, conforme Castro apud
Souza (2003, p.212) ao relatar que:
Entre 1983 e 1985, apesar de alguns instrumentos descentralizadores [...] a Polícia Militar de Minas Gerais viveu uma crise de autonomia que dificultou a comunicação entre a Direção-Geral e a intermediária, com prejuízo para o desempenho das Unidades de Execução. A Direção Intermediária estava indecisa entre seguir os processos estabelecidos pela Direção-Geral e tomar iniciativas espontâneas, o que sufocou o processo de comando. O desenvolvimento da Corporação, tanto na atividade-fim quanto na atividade-meio, bloqueado por incertezas engastadas em desconfiança, exigia o incremento da delegação de poderes.
Muitas transformações no modelo de planejamento são observadas ao
longo da existência da organização policial militar mineira, contudo, vários aspectos
críticos da administração estratégica podem se observados.
Conforme Souza (2003, p.274), foi publicado no ano de 1997, em um
artigo da revista O Alferes, número 45, Abr-Jun/1997, pp. 64-65, intitulado Cultura
Organizacional da PMMG: uma visão diagnóstica, a percepção do perfil
organizacional da PMMG, onde se expressava a existência de um "estilo gerencial
autocrata e as relações de trabalho caracterizadas pela utilização do poder para
anular oposições e dominar subordinados [...]”.
86
Embora a citação acima evidencie traços preocupantes, que
interferem no processo de planejamento, assim como uma aversão às mudanças
ambientais contemporâneas, muito tem se modificado na última década, com uma
evolução considerável.
A primeira obra elaborada no âmbito da PMMG com o objetivo de
oferecer bases conceituais e padronizar o processo de planejamento foi publicada
em 1987, constituindo-se no Manual de Trabalho de Comando. Além de formulários
para estudos de situação, planos, ordens de serviço, dentre outros, o manual
apresenta aspectos da teoria geral da administração, técnicas de resolução de
problemas e teoria da tomada de decisão. (MINAS GERAIS, 1987)
A Diretriz de Produção de Serviço de Segurança Pública (DPSSP)
01/2002, editada pelo Comando Geral da PMMG, descreve uma lista de
pressupostos básicos, com orientação para prevalecer em todo o processo de
planejamento, coordenação, execução e controle da missão constitucional da
PMMG. Inclui também a gestão e informações para coordenação e controle de
ocorrências de destaque.
O pressuposto que se refere ao planejamento estratégico, retrata a
maneira pela qual a organização se comporta frente ao ambiente onde está
envolvida. Devendo saber ajustar-se às situações, focalizando a estabilidade e a
continuidade de procedimentos em ambientes previsíveis ou o redirecionamento
com vistas a reagir de modo a vencer turbulências de um ambiente dinâmico e
incerto.
Assim, verifica-se que a Polícia Militar de Minas Gerais adota o modelo de
planejamento do tipo estratégico, enquanto processo gerencial que, permite
estabelecer um direcionamento a ser seguido pela Organização, com o objetivo de
se obter uma otimização na relação entre a instituição e seu ambiente.
4.3.2 O Plano Estratégico da PMMG: Quadriênio 2004- 2007
Para que as políticas do planejamento estratégico possam ser
instrumentalizadas, é necessário formalizar as decisões estratégicas, sendo
87
realizado através de um plano, que normalmente é um documento formal em
que se inserem os objetivos da organização e a direção a ser seguida.
O plano estratégico é um documento elaborado para detalhar e governar
o processo. Deve orientar o estabelecimento de ações táticas e operacionais, sendo
um instrumental técnico que expressa as decisões, ações e operações definidas no
nível estratégico dentro de um processo de gestão.
O Plano Estratégico do quadriênio 2004-2007 foi tomado como parâmetro
para análise das condições e circunstâncias de seu desdobramento e
implementação no nível de direção intermediária da PMMG. Como se vê, foi
elaborado para um período de quatro anos, e a metodologia adotada pela
organização assemelha-se à metodologia apresentada na seção III, segundo
Tavares (2000).
Conforme o documento que contém o PE 2004-2007, foram designadas
várias comissões: de coordenação, proposição dos objetivos, definição da
identidade organizacional e revisão final. Todas as comissões foram compostas de
forma multisetorial, com integrantes do nível estratégico, cotando ainda com
sugestões dos diversos níveis institucionais. (MINAS GERAIS, 2003)
Após a introdução, contém uma alusão da importância do planejamento
estratégico para a PMMG. Segue-se com o diagnóstico da segurança pública em
Minas Gerais, confeccionado em conjunto com a Fundação João Pinheiro, pautado
em sua maioria, em informações referentes ao fenômeno da violência e taxas de
criminalidade.
Para Vasconcelos Filho e Pagnoncelli (2003, p. 51), o diagnóstico
estratégico é “um processo formal e estruturado que procura avaliar a existência e a
adequação das estratégias vigentes na organização em relação ao andamento de
transformações para a construção de seu futuro”. O mesmo autor afirma que o
diagnóstico deve verificar os seguintes elementos mínimos:
1. Como está a competitividade da organização;
2. Como está o portifólio de serviços ou produtos;
3. Como está a flexibilidade em relação as mudanças e o grau de
vulnerabilidade em relação as ameaças;
4. Como está a capacitação para construir as transformações necessárias;
5. Como estão os recursos estratégicos;
6. Como estão os processos de desenvolvimento e inovação;
88
7. Como estão sendo tratados os temas societários;
8. Como estão sendo acompanhados e tratados os temas e problemas
estratégicos da organização;
9. Como está a estrutura de poder e de liderança;
10. Existe um processo de projetar e construir o futuro da organização.
Portanto, o diagnóstico demonstra como a organização se encontra,
analisando e verificando todos os processos inerentes à realidade externa e interna
da organização. Para Oliveira (2003), o diagnóstico compreende a análise externa e
interna, tendo como componentes de análise ambiental os pontos fortes, pontos
fracos, oportunidades e ameaças.
Resumidamente, o plano apresenta a metodologia, noticiando as
atribuições realizadas pelas comissões responsáveis pela elaboração do plano. Por
conseguinte, citou como etapas do planejamento: “a identidade organizacional, o
desdobramento de cada objetivo em estratégias, metas e meios de implementação e
por último, formas de operacionalização do plano”. (MINAS GERAIS, 2003)
Tavares (2000) afirma que a explicitação da metodologia de gestão
estratégica está integrada aos demais processos organizacionais. Ressalta que a
participação e o envolvimento dos gestores precedem as etapas decorrentes do
processo, sendo imprescindível que se reconheça o papel de cada administrador na
construção do planejamento.
Em seguida, vem constando a identidade organizacional,
estabelecendo-se o negócio, missão, visão e valores. Segundo Vasconcelos Filho
(2001), negócio refere-se ao entendimento do principal benefício esperado pelo
cliente; missão consiste na razão de existir da empresa no seu negócio e visão é
entendida como desafio estratégico e pode funcionar como um “sonho”.
O negócio de uma organização precisa ser definido considerando-se
duas dimensões: os desejos ou necessidades que ela pretende satisfazer e a
disponibilização de competências e habilidades para satisfazê-los. A missão implica
na compreensão comum do papel da organização em face da realidade,
expressando sua razão de existir. A visão é uma projeção das oportunidades futuras
do negócio da organização, para permitir uma concentração de esforços em sua
busca.
89
A identidade organizacional da PMMG, prevista no Plano Estratégico
2004-2007, foi assim formulada:
a) O Negócio da Polícia é a “Paz Social”.
b) A missão é “proporcionar um ambiente seguro em Minas Gerais: com a
participação comunitária, protegendo a vida, e garantindo a lei e reduzindo o crime e
o medo”.
c) A visão é “sermos reconhecidos como referencia na produção de
serviços públicos e orgulho do povo mineiro”.
Após a identidade organizacional, vêm descritas as políticas setoriais. Na
política de recursos humanos menciona-se a valorização dos recursos humanos,
mediante aperfeiçoamento de normas; seleção dentro de um perfil necessário ao
exercício da missão institucional; aperfeiçoamento do ensino e do treinamento.
A política setorial de inteligência indica a necessidade de produção de
conhecimentos de inteligência com oportunidade, segurança, objetividade,
imparcialidade, amplitude e legalidade.
Já a política setorial das operações, indica a necessidade de priorizar a
prevenção do delito, acompanhamento da mutabilidade e mobilidade do crime, de
modo a perceber a demanda operacional, o que deve ser feito em sintonia com a
participação da comunidade.
A política de logística prioriza a garantia de suprimento logístico mínimo
necessário ao desenvolvimento da polícia ostensiva e melhoria da gerência de
manutenção e do emprego dos recursos materiais, com vistas a reduzir custos.
A política setorial de comunicação organizacional indica a necessidade de
fortalecimento da comunicação organizacional, de modo a consolidar a imagem da
PM e potencializar sua presença objetiva e subjetiva.
Finalmente, a política setorial de orçamento, finanças e modernização
administrativa, menciona a necessidade de incrementar metodologias de gestão, de
modo a priorizar a destinação dos recursos segundo a prioridade ditada pela
demanda operacional. A política de relacionamento interinstitucional enfatiza o
relacionamento da PM com o público que faz parte de seu ambiente, segundo
parâmetros que permitam integração, parceria e respeito.
Com o título de “Gestão Estratégica”, seguem-se os objetivos que podem
ser entendidos como os resultados que a empresa precisa alcançar em prazo
determinado para concretizar sua visão sendo competitiva no ambiente atual e
90
futuro. Dentro do plano estratégico, a partir do capítulo 6, estão listados os
objetivos a serem alcançados pela corporação no período de 2004 a 2007.
Os objetivos estão divididos segundo as seis políticas setoriais, sendo:
recursos humanos, inteligência, operações, logística, comunicação organizacional;
orçamento e modernização administrativa. Ainda, para cada objetivo, tem-se a
justificativa, a estratégia, as metas, meios de implementação e recursos necessários.
No plano existe um somatório geral de 42 objetivos.
A operacionalização do plano se apresenta de forma bastante resumida,
restringindo-se na citação da avaliação e da gestão, genericamente. Para a
avaliação, cita-se que serão designados um coordenador e um grupo de gerentes de
projetos, segundo capacidade técnica e experiência profissional. Na gestão foi
previsto que caberá à Subchefia do EMPM avaliar o desempenho dos gerentes de
projeto.
Todavia, além da ausência de como os resultados seriam avaliados, a
implementação do Plano Estratégico não ocorreu por meio de projetos. O
desdobramento das políticas e objetivos estratégicos no nível intermediário, em
plano tático, seguiu a mesma formatação do nível estratégico.
Por último, vem descrita a conclusão do plano, com enfoque na
implementação, conforme Minas Gerais (2003, p. 86):
O passo seguinte, que é a efetiva realização do planejado, requer, para além do esforço de gerência dos projetos, a efetiva consciência de todos, de que é preciso dar prosseguimento, mediante o comprometimento individual de cada integrante da Polícia Militar, como agente capaz de tornar mais próxima do ideal a concretização do objetivo maior, neste Plano especificado como visão (item 4.3), sermos reconhecidos como referência na gestão de recursos e prestação de serviços à comunidade.
Contudo, reafirma-se que a administração por projetos não foi implantada
como planejado.
Segundo Souza (2008)26 as principais causas de fracasso do plano
estratégico 2004-2007 da PMMG foram:
- Inadequação dos instrumentos de controle e de avaliação;
- falta de foco;
26 Nota de aula do Coronel PM Renato Vieira de Souza, na disciplina de Planejamento Estratégico, curso de
especialização em segurança pública da PMMG. Belo Horizonte, 2008.
91
- ausência de divulgação interna e de conscientização.
Conclui-se que o planejamento estratégico do quadriênio 2004-2007, na
forma como foi concebido, demonstra um modo inovador de gerenciamento
estratégico na PMMG, um pouco diferente em relação aos anteriores. Os aspectos
avaliativos sobre o grau de implementação e alcance das estratégias não constituem
objeto direto deste estudo, por isso, deixa-se de realizar uma análise nessa direção,
limitando-se a apresentação sumária do conteúdo do plano, com algumas
considerações, como exposto.
4.4 A Região de Polícia Militar (RPM): Nível de Di reção Intermediária da PMMG
O nível de direção intermediária é também chamado de nível mediador ou
nível gerencial. É o nível existente na organização, colocado entre o nível
institucional e o nível operacional e cuida da articulação entre esses dois níveis. O
nível intermediário é responsável pelos problemas de adequação das decisões
tomadas no nível institucional (no topo) com as operações realizadas no nível
operacional (na base da organização). Compõe-se das pessoas ou órgãos que
transformam as estratégias formuladas, para atingir os objetivos empresarias em
programas de ação.
As Regiões da Polícia Militar (RPM) correspondem às Unidades de
Direção Intermediária da PMMG, responsáveis pelo desenvolvimento de atividades
operacionais e administrativas, de competência da polícia militar, dentro de suas
respectivas áreas de atuação27. (MINAS GERAIS, 1996)
A área de atuação da RPM é definida como região, que compreende o
espaço geográfico de responsabilidade de um Comando Regional de Polícia Militar
(CRPM), das áreas contíguas de duas ou mais Unidades de Execução Operacional
(UEOp) subordinadas, conforme Resolução 3.283 de 1996 expedida pelo Comando
Geral da PMMG.
No Estado de Minas Gerais existe atualmente um total de 16 RPM,
distribuídas no Estado, segundo alguns critérios, como perfil do município,
27 A região compreende o espaço geográfico de responsabilidade de um CRPM, áreas contiguas de duas ou mais Unidades de Execução Operacional (UEOp) subordinadas, conforme Resolução nr 3283 de 1996 – Comando Geral – PMMG.
92
localização, índices de criminalidade e outros. Há 3 RPM na região
metropolitana de Belo Horizonte e em 13 municípios de médio porte do Estado,
conforme FIG. 9, que apresenta as Regiões da PMMG e as cidades onde se
encontram instaladas.
FIGURA 9 – Mapa de Minas Gerais por Regiões da PMMG - 2008
Fonte: Polícia Militar, Estado-Maior. (2008)
Em todo o Estado de Minas Gerais, foram criadas estrategicamente as
RPM, que de maneira bastante razoável e adequada, se encontram
geograficamente bem definidas, atendendo aos propósitos da administração
gerencial de uma organização.
93
4.4.1 Composição funcional da RPM
A composição funcional da RPM, dentre as normas que subsumem as
regulamentações para o funcionamento da Polícia Militar de Minas Gerais, está
prevista no regulamento dos Comandos Regionais da Polícia Militar28, que
estabelece a departamentalização funcional para esse nível organizacional,
prevendo ainda a finalidade, competência e as linhas gerais de funcionamento.
Portanto, a RPM funciona com a seguinte composição:
I - Comandante;
II - Estado-Maior:
a) Chefia;
b) 1ª Seção (P1) - Pessoal e Ensino;
c) 2ª Seção (P2) - Inteligência;
d) 3ª Seção (P3) - Operações;
e) 4ª Seção (P4) - Logística-Administração Financeira e Orçamentária;
f) 5ª Seção (P5) - Comunicação Social.
III - Seção Administrativa:
a) Secretaria;
b) Centro Regional de Comunicações (COPOM).
Em termos de gerência e hierarquia funcional, o Comandante é cargo
privativo de Coronel PM. No Estado Maior, a função do chefe é de Tenente Coronel
PM, a chefia das seções de P1 a P5 é função privativa de Major PM. Na seção
administrativa, a secretaria é função de Tenente PM e o COPOM é função de
Capitão PM.
Compete ao Comando Regional da Polícia Militar, desdobrar diretrizes,
planos e ordens emanadas do Comando-Geral. Em específico, atribui-se aos chefes
de seções de estado maior das RPM, “desdobrar diretrizes, planos e ordens do
Comando-Geral, no seu campo de atividades, para difusão às UEOp subordinadas”.
(MINAS GERAIS, 1996)
O Chefe da P/3 da RPM, dentre as atribuições estabelecidas, tem a
responsabilidade de elaborar e desdobrar planos emanados pelo nível estratégico
94
da instituição. De acordo com o regulamento da RPM (MINAS GERAIS, 1996)
está descrito que:
O Chefe da 3ª Seção do Estado-Maior (P3 RPM) tem as seguintes atribuições:
[...]
II - elaborar e difundir, de acordo com as orientações vigentes e os prazos estabelecidos:
a) Estudos de Situação;
b) Planos e Ordens de Operações, bem como os respectivos relatórios de avaliação e controle; [...]
VI - desdobrar, assegurando amplo entendimento e difusão aos militares e às frações subordinadas, todos os documentos referentes a operações, oriundos do escalão superior. (grifo nosso)
O que se conclui, a partir do exposto e do observado é que há um
consenso, bem como, constitui uma questão pragmática e cultural da PMMG, que as
atribuições de difundir e condensar a elaboração e desdobramento de planos,
passam pelo gestor de planejamento e emprego operacional da RPM(P3).
4.5 O Plano de Gestão Intermediária
O plano tático, denominado na PMMG de Plano de Gestão Intermediária
(PGI), é elaborado nas Regiões de Polícia Militar de Minas Gerais, seguindo-se as
diretrizes do Estado Maior da PMMG (EMPM). (MINAS GERAIS, 2004)
Na perspectiva de Oliveira (2003), o planejamento tático é a metodologia
gerencial que tem por finalidade a otimização de determinada área de resultado,
trabalhando com a decomposição dos objetivos, estratégias e políticas estabelecidos
no planejamento estratégico.
Ainda, salienta que o conhecimento detalhado de uma metodologia de
elaboração e implementação de planejamento tem o propósito de propiciar ao
28 Resolução 3.283 de 1996 expedida pelo Comando Geral da PMMG.
95
gestor, o embasamento teórico na otimização de sua aplicação. O gestor deve
ter o domínio da teoria e da prática a fim de realizar um planejamento bem
sedimentado.
Conforme Oliveira (2003, p. 66):
A teoria aparece como base de sustentação no processo decisório. E, nessa atual conjuntura de constantes mudanças nos ambientes organizacionais, a teoria ganha importância extra sobre a prática. Esta fica como sedimentação de uma vivência passada, procurando evitar a ocorrência de erros anteriores, bem como proporcionando melhor base de conhecimento sobre a realidade da empresa considerada.
Logo, a definição e explicitação de uma metodologia pautada em
correntes intelectuais, sustentam um processo de planejamento, visto que o gestor
necessita recorrer a uma doutrina institucional que contemple o detalhamento do
processo e respectivas etapas para nortear seus trabalhos.
4.5.1 Recebimento e Comunicação das Estratégias da Corporação
As estratégias corporativas definidas pelo nível estratégico e,
formalizadas através do Plano Estratégico 2004-2007, publicado em dezembro de
2003 foram repassadas às Unidades de Execução Intermediária através de
documento interno.
A comunicação às RPM, das estratégias e metas, com a edição do PE
2004-2007, ocorreu através do nível estratégico que realizou seminário para
divulgação e treinamento de policiais militares, com participação de alguns
integrantes das regiões, podendo citar, o Comandante e o P/3, em oficinas e
worshops sobre planejamento estratégico, para assegurar a consistência das
informações. (MINAS GERAIS, 2003)
Ainda, foi expedida a instrução 3.002.7/2004 procedente do EMPM,
datada de maio de 2004, que regula a elaboração de Plano de Gestão Intermediária,
enquanto um segundo documento institucional que versa sobre o planejamento
estratégico atual, na PMMG.
96
Nele é possível identificar conceitos pertinentes ao gerenciamento
estratégico, orientações para designação de comissões responsáveis pela
formulação do PGI, alguns prazos de remessa ao nível estratégico (embora
prorrogados), seqüência de formatação de conteúdo do planejamento intermediário.
(MINAS GERAIS, 2004)
Entretanto, sendo uma metodologia bastante nova para a instituição, a
citada instrução apresenta-se um tanto quanto difícil de compreender, além de
conteúdo esparso, carecendo um pouco mais de profundidade na consistência sobre
o “como” desdobrar as diretrizes institucionais, processo de análise ambiental,
formulação da estratégia, de metas, de indicadores de desempenho para monitorar
estratégias, controle e avaliação das melhores práticas internas e externas.
Tavares (2000, p. 78-102) descreve os fatores que interferem no processo
de decomposição das diretrizes, relacionando: “a ausência de prática do
aprendizado organizacional, falta de informações apropriadas, insuficiência de
tempo dos envolvidos, falta de recursos, ausência ou falhas na leitura ambiental e
enfoque nos sintomas e não nas causas”.
Os PGI seguiram uma rígida integração ao plano de longo prazo, com
forte visão vertical, sendo elaborados para a vigência durante o mesmo período do
PE, portanto, para quatro anos, cujo desdobramento foi realizado com
recomendação superior para designação de comissões nas RPM.
Na ocasião existiam 13 RPM, sendo que atualmente existem 16 RPM,
enumeradas ordinalmente e estão localizadas nos respectivos municípios que se
seguem, como demonstrado na TAB. 1:
TABELA 1
Relação das RPM e cidades de localização em Minas Gerais – ano de 2008
RPM Cidade 1ª RPM Belo Horizonte 2ª RPM Contagem 3ª RPM Vespasiano 4ª RPM Juiz de Fora 5ª RPM Uberaba 6ª RPM Lavras 7ª RPM Divinópolis 8ª RPM Governador Valadares 9ª RPM Uberlândia 10ª RPM Patos de Minas
97
11ª RPM Montes Claros 12ª RPM Ipatinga
13ª RPM Barbacena 14ª RPM Curvelo 15ª RPM Teófilo Otoni 16ª RPM Unaí
Fonte: Resolução 3960 de 11 de fevereiro de 2008.
Nesse sentido, o plano tático, ferramenta administrativa incumbida de
indicar como as estratégias serão executadas, tem importância fundamental para a
organização, para se atingir seus objetivos. Assim, no capítulo VI, apresenta-se a
análise das condições de implementação e desdobramento do planejamento
estratégico no nível intermediário.
98
5 METODOLOGIA
Neste capítulo será tratada a metodologia de pesquisa adotada para a
realização da pesquisa. Conforme Gil (1987) existe basicamente dois critérios
fundamentais para classificar o tipo de pesquisa na área social: quanto aos objetivos
(fins) da própria pesquisa e quanto aos procedimentos técnicos adotados no
processo de investigação (meios).
99
5.1 Tipo de Pesquisa
Quanto aos objetivos:
Foi adotada a tipologia descrita por Gil (2007) para classificar a pesquisa
com base em seus objetivos. Desta forma, a pesquisa pode ser denominada como
descritiva, pois procurou estabelecer uma relação entre o modelo de gerenciamento
estratégico existentes nas teorias escolhidas e o modelo do processo estratégico
existente na Polícia Militar de Minas Gerais.
Quanto aos procedimentos técnicos adotados:
Quanto aos meios, na pesquisa foi empregada a estratégia da pesquisa
bibliográfica, sendo utilizado o referencial inserto em Lakatos(2007)29. A pesquisa
bibliográfica serve para fundamentar a investigação ao proporcionar o conhecimento
consolidado na teoria da administração de empresas e modelos de gestão
disponíveis ao público em geral.
O escopo do trabalho está perfeitamente enquadrado dentro da definição
estabelecida pelas autoras, quando se buscou o referencial teórico existente que
aborda o assunto, objeto do estudo, que trata do planejamento, da organização no
aspecto funcional e estrutural, bem como sobre o gerenciamento estratégico.
A presente pesquisa também é documental, pois paralelamente à
pesquisa bibliográfica, são analisados documentos, manuais de procedimentos e
documentos legais de criação da Região da Polícia Militar de Minas Gerais. Um
documento de relevante importância para esta pesquisa foi o plano estratégico
2004-2007, consolidado pela organização, que compila o planejamento estratégico
da PMMG.
Na utilização da pesquisa documental foi feito o levantamento de
informações em documentos e diretrizes institucionais internas da PMMG e
contemporâneas que são pertinentes ao assunto em estudo. “A característica da
pesquisa documental é que a fonte de coleta de dados está em documentos,
escritos ou não, constituindo o que se denomina de fontes primárias”. MARCONI;
LAKATOS (2007)
29 MARCONI, Marina de Andrade. LAKATOS, Eva Maria. Fundamentos de metodologia científica . 6 ed. São Paulo: Atlas. 2007. Entende-se a pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de
100
5.2 Natureza da Pesquisa
A pesquisa realizada foi de natureza qualitativa e quantitativa, uma vez
que se aplicou questionário com questões fechadas e abertas, com propósito de
conhecer como ocorre o desdobramento do plano estratégico e a elaboração do
plano de gestão intermediária, buscando verificar o perfil do cotidiano do P/3 das
RPM da PMMG e aspectos relacionados ao gerenciamento estratégico.
5.3 Método de Abordagem
Para a abordagem foi utilizado o método hipotético dedutivo, uma vez
que o conhecimento teórico sobre o objeto da pesquisa merece investigação do
assunto, dado às especificidades do tema para um determinado espaço geográfico e
nível institucional estabelecido que são as RPM. Houve o levantamento sobre um
determinado problema, resumido em uma pergunta, cuja busca de resposta passará
pela estruturação de um modelo teórico e a formulação de hipóteses que serão
testadas no decorrer dos trabalhos de pesquisa.
5.4 Método de Procedimento
Como procedimentos, foram empregados o método comparativo e
estatístico, uma vez que se pretendeu abordar o tema com base teórica,
descrevendo a trajetória do planejamento, na perspectiva histórica conceitual,
finalizando com a discussão contemporânea do planejamento nas diversas regiões
da Polícia Militar, objeto de estudo. A pesquisa em documentos e diretrizes
institucionais foram perseguidas na identificação do tratamento metodológico dado à
elaboração de planos na PMMG. A realização da pesquisa de campo, com aplicação
de questionários, visaram os aspectos que diretamente influenciam na formulação
de planejamento tático e que guardam estreita relação com o gerenciamento
estratégico.
bibliografia – livros, revistas, monografias, teses e outros, já tornada pública, relacionado ao tema de estudo.
101
5.5 Técnicas
a) Documentação indireta
Pesquisa documental – Através desta técnica foram examinados
principalmente, os documentos doutrinários que contém o Plano Estratégico da
PMMG, de 2004/2007 que trata das políticas, objetivos e estratégias institucionais a
longo prazo e a Instrução 3.002.7 de maio de 2004 que regula a elaboração de
planos de na PMMG.
Pesquisa bibliográfica - Esta pesquisa ocorreu como base nas
teorias relativas ao planejamento nas organizações e o processo de elaboração
de planos na administração, estrutura e ambiente e o gerenciamento por
estratégias.
b) Documentação direta
Foi realizada de forma direta intensiva através da técnica de
questionário, em que se buscou o posicionamento dos Chefes da Seção de
Planejamento e Emprego Operacional das RPM, como um dos gestores do PGI.
c) Delimitação do universo
A técnica de delimitação do universo utilizada foi a censitária, visto que
o universo envolvido é restrito. De acordo com Gil (2007), os levantamentos de
dados normalmente tem abrangência a um universo de elementos muito grande, o
que conduz a ao trabalho por amostragem de parte dos elementos que compõe o
universo. No estudo em pauta, a situação se inverte, possibilitando a coleta de
dados, sendo o universo composto de 16 Oficiais da PMMG, compreendendo todos
os Chefes de P/3 das 16 RPM em Minas Gerais.
d) Forma de aplicação
Os questionários foram remetidos via rede de comunicação eletrônica da
PMMG, denominada “ZWork”, para as caixas de correio eletrônico das Sedes das 16
RPM existentes em 2008, acompanhado de um ofício de solicitação ao Comandante
da RPM, para direcionamento ao Chefe da P/3, enquanto respondente do
instrumento, que depois de respondido deveria retornar a esta pesquisadora, no
102
mesmo meio de comunicação. Para garantia e agilidade do procedimento,
também foi remetido via rede de informações da PMMG – intranet, na caixa postal
da Seção de Planejamento das 16 RPM.
e) Tratamento dos dados
Para a elaboração e análise das matrizes de dados coletados nos
questionários, foi utilizado um software SPSS, versão 14. Este programa é
apropriado para tabulação e categorização de dados, que permitiu a elaboração de
gráficos e tabelas que facilitam a interpretação do material coletado. Foram
analisados através da técnica de tabulação, análise e interpretação de dados e
elaboradas tabelas como método estatístico descritivo, com o propósito de
apresentar idéias coletadas. De igual forma, utilizar-se-á gráficos para a
representação dos dados de forma clara e de fácil interpretação.
Para Marconi e Lakatos(2007)30:
Uma vez manipulados os dados e obtidos os resultados, o passo seguinte é a análise e interpretação dos mesmos, constituindo-se ambas no núcleo central da pesquisa. [...] Análise e interpretação são duas atividades distintas, mas estreitamente relacionadas e, como processo, envolvem duas operações. [...] Análise é a tentativa de evidenciar relações existentes entre o fenômeno estudado e outros fatores. [...] Interpretação é a atividade intelectual que procura dar um significado mais amplo às respostas, vinculando-se a outros conhecimentos.
Para as questões abertas, os dados coletados nos questionários foram
analisados através da técnica de Análise de Conteúdo. Para Gomes (1994)31:
A técnica de análise de conteúdo, atualmente compreendida muito mais como um conjunto de técnicas, surgiu nos Estados Unidos no início do atual século. Seus primeiros experimentos estavam voltados para a comunicação de massa. Até os anos 50 predominava o aspecto quantitativo da técnica que se traduzia, em geral, pela contagem da freqüência da aparição de características nos conteúdos das mensagens veiculadas. Atualmente podemos destacar duas funções na aplicação da técnica. Uma se refere à verificação de hipóteses e / ou questões. Ou seja, através da análise de conteúdo, podemos encontrar respostas para as questões formuladas e também podemos confirmar ou não as afirmações
30 MARCONI, Marina de Andrade. LAKATOS, Eva Maria. p. 169 31 GOMES, Romeu. A análise de dados em pesquisa qualitativa. In MINAYO, Maria Cecília de Souza. Pesquisa Social: teoria, método e criatividade. p.74.
103
estabelecidas antes do trabalho de investigação (hipóteses). A outra função diz respeito à descoberta do que está por trás dos conteúdos manifestos, indo além das
aparências do que está sendo comunicado. As duas funções podem ser aplicadas a partir de princípios da pesquisa quantitativa ou da qualitativa.
Portanto, a interpretação dos dados constantes das questões abertas
ocorreu mediante a análise qualitativa do conteúdo.
No ano de 2004 quando houve a recomendação do nível estratégico da
PMMG para que o nível intermediário realizasse o desdobramento do plano
estratégico 2004-2007, existiam 13 RPM criadas e instaladas, sendo da 1ªRPM à
13ª RPM. No ano de 2007 foram criadas e instaladas mais 3 regiões de nível
intermediário, sendo da 14ª a 16ª RPM.
Nesse sentido, os questionários foram remetidos a todas elas, porém com
a ressalva de que as questões exclusivas, pertinentes ao PGI anterior (2004-2007)
receberam por parte dos respondentes a resposta de “prejudicada” em razão de sua
data de instalação e a resposta na análise foi categorizada com a designação “não
se aplica” (NA). Na análise e interpretação dos dados estabeleceu-se um perfil entre
as 13 RPM com PGI e 3 RPM sem PGI elaborados no período considerado de 2004-
2007, criando possibilidades de se extrair conclusões, sem prejuízo para a análise.
Os questionários, como citado, foram enviados a todas as RPM da PMMG
com a solicitação de que fossem respondidos. Dos 16 questionários enviados para
obtenção dos dados, retornaram 15. Sendo assim, obteve-se 93,75% das respostas
esperadas. O questionário que não retornou foi o da 7ª RPM – Divinópolis.
Entre os questionários que retornaram, alguns estavam com questões em
branco, outros 3 referem-se às RPM com recente instalação. Para melhor
possibilidade de análise procedeu-se a freqüência dos questionários respondidos,
conforme TAB. 2:
TABELA 2 Índice de respostas
Freqüênci
a
Percentu
al
Satisfatório 9 60,0%
Faltando
informação 3 20,0%
Recente instalação 3 20,0%
104
Total 15 100,0%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
A variável “satisfatório” refere-se a 9 questionários com todas as questões
respondidas; a variável “ faltando informação” diz respeito a 3 questionários com
algumas questões em branco e; por último a variável “recente instalação”, refere-se
aos questionários aplicados para as 3 regiões PM recentemente instaladas,
totalizando 15 questionários respondidos.
105
6 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS
Nesta seção serão feitas a apresentação, a análise e a interpretação dos
dados da pesquisa realizada através de questionários aplicados ao Chefe da Seção
de Planejamento e Emprego Operacional (P/3) das RPM. Os instrumentos de coleta
de dados foram enviados a todas as RPM da PMMG, com a solicitação de que
fossem respondidos. Dos 16 questionários enviados para obtenção dos dados,
houve o retorno de 15. Sendo assim, obteve-se 93,75% das respostas esperadas.
Para os dados deixados de ser informados pelas três RPM recém instaladas,
colocou-se na análise a observação “não se aplica(NA)”, evitando-se um prejuízo
para a avaliação.
106
6.1 O Perfil do Gestor de Planejamento
De acordo com Vasconcelos Filho e Pagnoncelli (2003, p. 51), dentre os
elementos que a organização deve verificar para obter uma boa análise do ambiente
(etapa do diagnóstico), na fase de planejamento, é questionar como está a
capacitação para construir as transformações necessárias. Afirma ainda, que o
diagnóstico estratégico é “um processo formal e estruturado que procura avaliar a
existência e a adequação das estratégias vigentes na organização em relação ao
andamento de transformações para a construção de seu futuro”.
Na concepção de Mintzberg (2007), de acordo com o pensamento
empreendedor e cognitivo da estratégia, há uma valorização de variáveis
intangíveis, como a experiência do gestor. Defende-se a idéia de que o estrategista
utiliza todo o seu conhecimento, partindo de suas experiências para desenvolver
processos de pensamento e tomada de decisões.
Os gestores de planejamento da PMMG, pesquisados, compreendem um
total de 15 Oficiais PM, sendo que na linha de hierarquia funcional da organização,
apresentaram o seguinte perfil: 11 com cargo de Major PM (73,3%), considerado
Oficial superior e 4 com cargo de Capitão PM (26,7%), considerado Oficial
intermediário, todos ocupando a função de Chefe da Seção de Planejamento das
RPM.
TABELA 3
Índice de respostas e o Tempo de exercício da Função P/3.
Sobre as respostas Total
Satisfatório Faltando
informação Recente
instalação
Tem
po d
e ex
ercí
cio
da fu
nção
P
/3
Inferior a 2 anos
Freq 4 3 3 10 %
44,4% 100,0% 100,0% 66,7%
entre 2 e 5 anos
Freq 3 0 0 3 %
33,3% 0% 0% 20,0%
7 anos acima
Freq 2 0 0 2 %
22,2% 0% 0% 13,3%
Total Freq 9 3 3 15 % 100% 100% 100% 100%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
107
Desse total, o tempo de experiência de exercício na função, como
Chefe da Seção de Planejamento (P/3) é equivalente a: 66,7 % com menos de 2
anos; 20% entre 2 e 5 anos; 13,3% há mais de 7 anos, conforme TAB. 3.
Levando-se em consideração o tempo de exercício na função, foi possível
observar que o resultado quanto ao índice de respostas satisfatórias (55,5% na
freqüência relativa acumulada) correspondem aos gestores com considerada
experiência (acima de 2 anos), ou seja todos responderam aos questionamentos de
forma completa. Por outro lado, somente dos gestores com pouca experiência
(inferior a 2 anos) apresentaram um resultado parcial no índice de respostas, ou seja
3 deles ficaram faltando informação.
Outro aspecto importante, considerado por Lawrence e Lorsch (1973),
como relevante para o processo de implementação da estratégia, remete-se ao fator
diferenciação, que no entendimento do autor, existem quatro dimensões específicas
das diferenças, sendo a segunda delas, as diferenças na orientação relativa ao
tempo possuído pelos administradores em diversas partes da empresa.
Ainda, Tavares (2000), ressalta que a participação e o envolvimento dos
gestores precedem as etapas decorrentes do processo, sendo imprescindível que se
reconheça o papel de cada administrador na construção do planejamento.
Quanto à participação dos integrantes da organização, no processo de
formulação da estratégia, segundo Motta (1996, p.102), “a prática da estratégia
resulta em um processo interativo, no qual a empresa testa o seu próprio futuro
através de um aprendizado contínuo. [...] Sem a visão estratégica, não se pode
conhecer o conjunto de necessidades, demandas, apoios e recursos existentes na
sociedade.”
Nesse sentido, verifica-se uma restrita participação do atual gestor de
planejamento da RPM no processo de formulação das estratégias de sua área, ou
melhor, de sua Unidade de Direção Intermediária, o que pode ser constatado pela
TAB. 4.
108
TABELA 4 Tempo de Exercício da Função P/3 por
Perfil de Participação no Desdobramento do Plano Estratégico
Perfil de Participação
Total
Participou da formulação
Não participou da formulação
Tem
po d
e E
xerc
ício
da
Fun
ção
P/3
Inferior a 2 anos
Freq. 3 7 10
% 30,0% 70,0% 100,0%
Entre 2 e 5 anos
Freq. 1 2 3
% 33,3% 66,7% 100,0%
7 anos acima
Freq. 2 0 2
% 100,0% ,0% 100,0%
Total Freq. 6 9 15 % 40,0% 60,0% 100,0%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Portanto, é possível analisar que 60% dos gestores das 16 RPM não
participaram do processo de formulação das estratégias, que por sua vez,
declararam que não tiveram participação no desdobramento do Plano Estratégico da
organização. Ressaltando-se que se levou em consideração o atual gestor do
departamento de Planejamento e Emprego Operacional do nível de direção
intermediária da PMMG.
6.2 Administração e Gerenciamento Estratégico
Dentro do contexto de administração estratégica, Certo e Peter (1993) a
define como “um processo contínuo e interativo que visa manter uma organização
como um conjunto apropriadamente integrado ao seu ambiente.”
No que se refere ao gerenciamento estratégico, Tavares (2000, p.33)
afirma que a gestão estratégica procura reunir planejamento estratégico e
administração em um só processo, que “corresponde assim, ao conjunto de
atividades planejadas e intencionais, traduzidas em estratégias organizacionais que
visa integrar a capacidade interna ao ambiente externo.”
Uma das variáveis utilizadas para se fazer a análise das condições da
gestão estratégica nas RPM, ocorreu por meio da seguinte questão: “Faça uma
109
auto-avaliação quanto ao seu nível de conhecimento e domínio das informações
sobre administração estratégica na RPM.”
A partir disso, de acordo com GRAF. 1, verifica-se que 40% dos
respondentes têm pouco conhecimento e domínio do assunto. O nível elevado ficou
como última condição, com apenas 13,3% dos gestores tendo adquirido e
assimilado bem o conteúdo sobre o processo estratégico. Para uma gestão, com
premissas baseada no sistema de ação, acrescida de aspirações em gente, com
mudanças rápidas da organização, somada à capacitação estratégica e finalizada
com um novo comportamento; a falta de conhecimento e domínio podem prejudicar
o processo.
13,3%
20%
26,7%
40%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Elevado Bom Adequado Pouco
GRÁFICO 1 – Auto avaliação do nível de conhecimento e domínio das informações do P3 sobre administração estratégica.
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Em outra variável indicativa do alcance da administração estratégica na
organização, diz respeito ao acompanhamento do processo pela presidência (nível
estratégico) até o último nível da empresa. A administração estratégica refere-se a
um “processo contínuo e interativo que visa manter uma organização como um
conjunto apropriadamente integrado a seu ambiente,” no sentido de que esta se
posicione perante o futuro e se antecipe diante de situações de ameaça.(CERTO e
PETER, 2003).
110
Nessa perspectiva, foi perguntado se houve cobrança e
acompanhamento da administração superior no cumprimento das metas
estabelecidas. Observa-se que 40% dos respondentes informaram não ter havido
esse acompanhamento e 20% não respondeu. Assim como, somente 13,3%
declarou que houve acompanhamento das metas pela administração superior,
conforme GRAF. 2.
40,0%
26,7%
13,3%
20,0%
Não Sim NR NA
GRÁFICO 2 – Acompanhamento das metas pela administração superior
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
No aspecto da motivação para implementação e execução do
planejamento de gestão estratégica intermediária, apenas foi possível fazer uma
inferência, visto o limite de alcance da questão para se tirar conclusões, conforme
TAB. 5.
TABELA 5
Qual foi a motivação para implementar e executar o PGI.
Freqüência Percentual
Expectativa na concretização do planejamento
4 26,7%
Compromisso com a Corporação 3 20,0%
Pequena Motivação 1 6,7%
Boa motivação 1 6,7%
NR 3 20,0%
NA 3 20,0%
Total 15 100%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
111
Assim, percebe-se que não houve nenhuma resposta demonstrando
um nível alto de motivação e sim, frases afirmativas quanto à expectativa e
compromisso com a organização. Especificamente, um respondente afirmou que a
motivação foi “pequena”, representando 6,7% das RPM pesquisadas.
Outra questão ponderada na pesquisa, refere-se a avaliação e ao
controle, sendo portanto perguntado sobre a existência de indicadores de
desempenho para controle, mensuração e alinhamento das estratégias
estabelecidas. Ainda, se a RPM recebeu feedback do atingimento ou não das metas
elaboradas.
Para Tavares (2000), a execução da avaliação e do controle permite e
facilita o processo de gerenciamento com um feedback que realimenta toda a gestão
estratégica. A avaliação e controle são etapas do processo estratégico, pelo fato de
que planejamento estratégico vislumbra o alcance da efetividade, considerando o
cumprimento das metas estabelecidas.
Assim, tem-se, de acordo com o GRAF. 3 o seguinte resultado, quanto ao
feedback que a RPM tenha recebido do nível superior, quanto ao atendimento ou
não das metas:
20,0%
46,7%
13,3%
20,0%
Sim Não NR NA
GRÁFICO 3 – A RPM recebeu feedback do atendimento ou não, das metas, pelo nível superior
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
112
Analisa-se que desconsiderando as três RPM que não têm o PGI, a
maioria respondeu que não houve feedback sobre o alcance ou não das metas, com
base nas informações de 7 RPM, que representa 46,7% dos respondentes. Apenas
20% responderam que sim, houve o retorno sobre as metas.
Quanto ao controle, tomou-se por base a existência ou não de indicadores,
ou seja, para mensuração do alcance das metas pelas RPM. Foi perguntado
quantos indicadores de desempenho foram construídos para o controle, mensuração
e alinhamento das estratégias estabelecidas. Veja, portanto, a TAB 6.
TABELA 6
Existência de indicadores de desempenho na RPM
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Nesse sentido, fica fácil perceber que nenhuma RPM desenvolveu um
mecanismo de controle e até de recompensa, por meio indicadores, conforme
previsto no plano estratégico 2004-2007 da PMMG, sendo que cinco RPM foram
taxativas em afirmar que os indicadores não foram definidos.
Ressalta-se que a 1ª RPM fez a seguinte referência em sua resposta: “ o
PGI foi levado adiante de forma coincidente com outras demandas. Os indicadores
construídos foram um esforço de dar instrumentalidade de dar à ação tática da
RPM. Mas indicadores específicos, ligados ao que previa o Plano Estratégico, não
houve.”
Freqüênc
ia Percentu
al Avaliações e acompanhamentos realizados periodicamente
3 20,0%
Ainda não foi implementado 1 6,7%
Não foram definidos indicadores 5 33,3%
NR 3 20,0%
NA 3 20,0%
Total 15 100,0%
113
6.3 Formulação da Estratégia
Ao considerar a formulação da estratégia, revisita-se o conceito de
estratégia, para melhor compreensão e sensibilização da relevância na sua
definição, para a organização. Assim, Ansoff (1993), definiu que “a estratégia é um
conjunto de regras de tomada de decisão para orientação do comportamento de
uma organização.”
Nessa direção, o nível de informação que se deve ter para o
desdobramento e formulação da estratégia na RPM passa a ser algo que necessita
de atenção. Foi perguntado, qual a percepção do P3, quanto ao nível de
conhecimento e informação da RPM para o desdobramento do Plano Estratégico.
Conforme GRAF. 4 foi possível verificar que:
.
6,7%
26,7%
26,7%
33,3%
6,7%
Elevado Bom Adequado Pouco NR
GRÁFICO 4 – Percepção do P3 quanto ao nível de conhecimento e
informação da RPM para o desdobramento do plano estratégico
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Foi verificado que na percepção do P3, apenas 6, 7% das RPM tem um
nível elevado; a percepção de que o nível de conhecimento é pouco foi de 33,3%
das RPM e, em 26,7% entende-se ser adequado.
114
No aspecto de fonte de informação interna da organização para a
formulação das estratégias, tomou-se por referência o questionamento de como o
P/3 analisa a produção interna (bibliografia) existente na PMMG sobre gestão
estratégica e suas técnicas de aplicação. O GRAF.5 aponta o resultado obtido:
6,7%
20,0%
6,7%
20,0%
46,7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Deficiente/Limitado Mediano/Razoável Ótima NS NR
GRÁFICO 5 – Como o P3 analisa a produção interna (bibliografia) existente na PMMG sobre gestão estratégica e suas técnicas de aplicação
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Nas respostas dos respondentes, encontra-se que 46,7% acham que é
deficiente e limitada; 20% analisam como mediana e razoável; sendo que apenas
6,7 informaram que é ótima.
6.4 Metodologia do Processo de Planejamento
Conforme discorrido no referencial teórico, existe uma vasta literatura
sobre planejamento estratégico, apresentando inúmeras metodologias de
elaboração e implementação de estratégias, podendo citar alguns autores: Andrews,
1980; Ansoff, 1990; Porter, 1986; Costa, 2003; Mintzberg & Quinn, 1998; Certo E
Peter, 1993; Tavares, 2000; Mintzberg, 2007 e outros.
Tomando por base a metodologia apresentada, a pergunta que direcionou
a análise sobre a metodologia, abordou a auto-avaliação do P/3 quanto ao seu nível
115
de conhecimento e domínio das informações sobre a metodologia utilizada no
PE da PMMG. Na TAB 7, tem-se que:
TABELA 7
Auto-avaliação do P3 quanto ao nível de conhecimento e domínio da metodologia utilizada no PE da PMMG
Freqüência Percentual
Já ouvi falar, mas não conheço a metodologia.
6 40,0%
Conheço superficialmente 4 26,7%
Sim. Conheço e compreendo a metodologia
5 33,35
Total 15 100,0%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Pelo observado, conclui-se que 40% embora já tenha ouvido falar, não
conhece a metodologia; 33,35% conhece e compreende, todavia, acumulando-se a
freqüência entre quem não conhece ou conhece superficialmente, corresponde à
maioria; visto que 26,7% conhece superficialmente. A opção de resposta foi
oferecida no instrumento de pesquisa, portanto uma questão fechada, por isso
possibilita esta conclusão.
Um aspecto que contrapõe a questão anterior, onde desconhece ou
conhece superficialmente, foi o questionamento de como foi o processo de
implementação estratégica e se houve a contratação/ participação de consultoria
externa. O resultado pode ser visualizado no GRAF 6.
116
26,7%
40,0%
13,3%
20,0%
0% 10% 20% 30% 40%
NA
NR
Esforço da equipe do Comando da RPM local
Não houve participação de Consultoria
GRÁFICO - 6 Como foi o processo de implementação estratégica?
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Pode-se inferir que não houve contratação ou participação de consultoria
externa, tendo as RPM contado apenas com o conhecimento dos seus gestores
para a elaboração do PGI. Assim, 40% dos respondentes informaram que ocorreu
com o esforço da própria equipe e 26% afirmaram que não houve a participação de
consultoria externa.
Por fim, os conceitos da metodologia não foram internalizados em sua
plenitude, conforme informações dos respondentes. Entretanto a metodologia do
plano constitui uma inovação institucional, requerendo um tempo maior para
internalização e assimilação dos conceitos.
Quanto ao instrumento que melhor auxiliará o gestor de RPM para
compreender a metodologia e desenvolver o processo de formulação das
estratégias, questionou-se qual o instrumento que melhor auxiliaria na
implementação do planejamento de nível intermediário. Os resultados foram os
constantes da TAB. 8, como se segue:
117
TABELA 8
Instrumento que melhor auxiliaria na implementação do PGI
Sim Não Total
Freq. % Freq. % Freq. %
Manual de Planejamento 7 46,7% 8 53,3% 15 100,0%
Instrução Normativa 6 40,0% 9 60,0% 15 100,0%
Canal de Acesso Direto via Telefone 3 20,0% 12 80,0% 15 100,0%
Reuniões de Aplicação 9 60,0% 6 40,0% 15 100,0%
Assessoria para acompanhamento do processo
8 53,3% 7 46,7% 15 100,0%
Outro 1 6,7% 14 93,3% 15 100,0%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Foi citada em maior preferência, a realização de reuniões de aplicação
(60%), seguido da assistência de uma assessoria para acompanhamento do
processo (53%). As outras duas opções que se destacaram foram a edição de um
manual de planejamento (46,7%) e a produção de instrução normativa sobre o
assunto (40%). Nessa questão, era opcional aos respondentes a indicação de mais
de uma resposta.
6.5 A Estrutura Organizacional e o Processo Estratégico da RPM
De acordo com a revisão bibliográfica, Chandler (1998) afirma que a
estrutura das empresas deve se ajustar às estratégias por ela adotadas, para levar
em consideração as mudanças do meio ambiente externo. Segundo o autor, assim
como a estratégia deve se adaptar às oportunidades e às ameaças colocadas pelo
ambiente externo, a estrutura deve seguir a estratégia , ou seja, a estrutura
organizacional deve ser vista como um recurso para possibilitar a operacionalização
das estratégias adotadas pela organização.
Nessa perspectiva, a análise das contribuições da estrutura como variável
contextual para o sucesso das estratégias, tomou-se por escopo a teoria de
Mintzberg(1995) da configuração das cinco estruturas organizacionais. Assim, as
organizações podem adotar: estrutura simples, burocracia mecanizada, burocracia
profissional, divisionalizada e a adhocracia.
118
Considerando ambientes dinâmicos, as mudanças exigem novas
habilidades e novas classificações das questões, requerendo esforços criativos das
equipes. Portanto, a burocracia profissional se configura como insuficiente,
demandando um outro tipo de configuração. (JUNQUILHO, 2003)
A PMMG possui uma estrutura do tipo burocrática, conforme abordado.
Entretanto, a estrutura que possibilitaria a substituição do modelo burocrático para o
gerencial seria a estrutura do tipo adhocracia.
Para essa análise as variáveis questionadas foram: quais as dificuldades
encontradas pelo nível intermediário da PMMG para fazer o PGI levando-se em
consideração a estrutura organizacional existente e, como a RPM conseguiu
implementar as estratégias do PE 2004-2007 com cruzamento do nível de
informação do gestor; e por último, o que mudou com a implementação do
planejamento estratégico na RPM.
No GRAF. 7 pode se verificar as dificuldades encontradas nas RPM:
40,0%
6,7%
20,0%
6,7%
6,7%
20,0%
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00%
NANRFixação da metodologia adotadaPouca experiência na elaboração de planosAdequação do conteúdo a realidade da regiãoFalta de Instrução e/ou Qualif icação
GRÁFICO 7 – Dificuldades encontradas para elaborar o PGI
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Assim, tem-se que 40% dos respondentes declararam que a maior
dificuldade encontrada é a falta de instrução e/ou qualificação da equipe. A segunda
maior dificuldade refere-se a pouca experiência no processo estratégico. Os 20%
que não se aplica, são as três RPM criadas no ano de 2007 e 6,7% diz respeito à
questão sem resposta (NR).
119
TABELA 9 Como a RPM implementou as estratégias na atual estrutura e
o nível de conhecimento do P/3.
1 1 2 4
16,7% 25,0% 40,0% 26,7%
2 1 0 3
33,3% 25,0% ,0% 20,0%
0 1 2 3
,0% 25,0% 40,0% 20,0%
0 1 1 2
,0% 25,0% 20,0% 13,3%
1 0 0 1
16,7% ,0% ,0% 6,7%
1 0 0 1
16,7% ,0% ,0% 6,7%
1 0 0 1
16,7% ,0% ,0% 6,7%
6 4 5 15
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Freq
%
Freq
%
Freq
%
Freq
%
Freq
%
Freq
%
Freq
%
Freq
%
Buscando Cumprir osobjetivos que forampropostos
Recente instalação
Exercitando a atividade decoordenação e controle
Empenho das pessoasenvolvidas
Ocorreu uma adequação
Houve pouco interesse eenvolvimento
NR
Como a RPMconseguiuimplementar asestratégiaspropostas noPlanoEstratégico daPMMG2004/2007 ?
Total
Já ouvi falar,mas não
conheço ametodologia
Conheçosuperficia
lmente
Sim. Conheçoe
compreendoa metodologia
Nível de conhecimento e domínio dasinformações sobre a metodologia utilizada
no Plano Estratégico da PMMG
Total
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Na TAB. 9, vê-se a implementação da estratégia de acordo com a atual
estrutura organizacional da PMMG por nível de conhecimento dos gestores.
Percebe-se uma diversidade nas informações obtidas nas RPM, não
sendo coincidentes e congruentes entre si, ou mesmo, harmônicas ou concordantes
em sua maioria.
Assim, na dispersividade das respostas, tem-se que 26,7% resumem ao
cumprimento dos objetivos propostos, podendo inferir que não se considera a
adequação necessária à execução. Segue-se com 20% executaram as estratégias
voltadas ao controle e coordenação. Nesse sentido, Mintzberg (2007) afirma que
uma das críticas ao planejamento é sua utilização como instrumento de controle
dentro das organizações. E, 13% das RPM só conseguiu implementar em razão do
esforço das pessoas envolvidas. Também infere-se que a estrutura não contribuiu
com a execução das estratégias. Segundo Porter (1991), a estrutura deveria
sustentar a vantagem competitiva.
120
No GRAF.8 figuram as mudanças ocorridas com a implementação do
PE:
26,7%
20,0%6,7%
20,0%
6,7%
20,0%
Resultados positivos obtidos pelo cumprimento das metas
Criou-se consciência da necessidade de planejamento
Propiciou melhor aplicação de recursos disponíveis
Não há visão prática de mudança
NR
NA
GRÁFICO 8 – O que mudou na RPM com a implementação do PE
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Das mudanças citadas, 26,7% relatam a obtenção de resultados positivos
no cumprimento das metas; com mesma diversidade de informações, 20%
consideraram a criação da consciência da necessidade de planejamento e 20% que
não viu visão prática de mudança. Esse último percentual deve receber atenção
especial pela organização, pois todo o esforço do gerenciamento estratégico para
um futuro de sucesso, ainda não atingiu essas três RPM. Talvez com a mudança ou
adequação de estrutura esse quadro possa ser modificado.
6.6 O ambiente e o processo estratégico da R PM
A estratégia organizacional deve se adequar às mudanças do ambiente. É
no ambiente externo e interno que devem ser diagnosticadas as oportunidades, as
ameaças, os pontos fortes e os pontos fracos.
A avaliação do ambiente interno tem como parâmetros de análise os
quesitos: marketing, pesquisa e desenvolvimento, sistema de informações
gerenciais, equipe gerencial, operações, finanças e recursos humanos. (Mintzberg et
al, 2007 p.32)
121
As principais variáveis macroambientais são: conjuntura econômica,
estruturas sociais, ações do governo, legislação em vigor, demografia, cultura,
tecnologia e ecologia. (RICHERS, 1981; TAVARES, 2000; LAWRENCE e LORSCH,
1973)
Nas informações obtidas sobre o ambiente, considerou como ocorreu a
discussão e avaliação dos cenários e quais os principais membros da comunidade
consultados. Assim, foi possível verificar, conforme TAB 10, o seguinte resultado:
TABELA 10
Quais foram os principais membros da comunidade consultados?
Freqüênci
a Percentua
l Lideranças e instituições com visibilidade na sociedade 2 13,3%
CONSEP 2 13,3%
Não foram consultados 5 33,3%
NR 3 20,0%
NA 3 20,0%
Total 15 100,0% Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Conclui-se que a maioria das RPM não consultou qualquer membro da
comunidade (33,3%); 20% das RPM não responderam. E, em uma freqüência
acumulada das lideranças e dos CONSEP que foram consultados, tem-se um
resultado de 26,6% das RPM que o fizeram, assim mesmo a consulta foi para um
público restrito, as demais variáveis foram desconsideradas.
No que se refere aos cenários e banco de dados com informações para o
diagnóstico, pode ser visto na TAB 11.
TABELA 11
Como foram discutidos e avaliados os cenários
Freqüê
ncia Percent
ual Avaliações feitas através de bancos de dados da PMMG
5 33,3%
Através de Reuniões para apresentação e validação dos dados
3 20,0%
Não houve base específica de dados 1 6,7% NR 3 20,0% NA 3 20,0% Total 15 100,0%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
122
Verifica-se que 33,3% das RPM avaliaram os cenários com base em
banco de dados da própria organização; 20% o fizeram através de reuniões para
apresentação de dados e 6,7% informou que não avaliaram cenários para
elaboração das estratégias. Ainda, o resultado de 3 questionários ficaram
prejudicados em razão do gestor não ter respondido a citada questão.
6.7 Prazo de vigência do PGI
Na classificação dos planos, no tocante ao prazo, o plano tático tende a
cobrir um período menor de tempo que o plano estratégico, considerado de médio
prazo e elaborado para um período de até cinco anos. (ROBBINS, 2006).
De acordo com a TAB. 12, o PGI (plano tático) foi projetado para o
mesmo período do plano estratégico 2004-2007 em 9 RPM e apenas uma RPM
informou ter sido para um período menor (2 anos).
TABELA 12
Para quanto tempo foi projetado o PGI ?
Freqüência Percentual 4 anos 9 60,0% 2 anos 1 6,7% NR 1 6,7% NA 4 26,7% Total 15 100,0%
Fonte: Coleta Direta de Dados/2008
Por último, considera-se a partir dos resultados obtidos que os
objetivos do estudo foram alcançados, pela condição oferecida na pesquisa
de se conhecer o “como” vem ocorrendo a formulação das estratégias nas
RPM da PMMG. Muitas outras observações relevantes podem ser extraídas,
todavia o uso da técnica de questionário carrega algumas limitações, que
foram consideradas ao longo da apresentação e análise dos dados.
123
CONCLUSÃO
A organização policial para se ajustar à estratégia compreende um
desafio aos gestores que administram esse processo na Polícia Militar de Minas
Gerais. Primeiro, por conhecer com sensibilidade e consciência, a importância de se
incorporar à prática da administração pública, os processos do planejamento
estratégico, pelo relevado papel da estratégia em uma organização. Segundo, em
razão da estrutura organizacional e das mudanças necessárias e inerentes ao
processo, para que se ocorra o alinhamento estratégico, a integração e a
participação dos gestores e executores. Entretanto, convence-se de que sua
implantação na organização é um empreendimento meritório e inovador.
Assim, para as considerações finais, retoma-se aos passos que guiaram
este estudo, para acompanhar melhor a lógica percorrida até o alvo que se buscou
atingir, ou seja, um objetivo para responder a um problema. Para tanto, o objetivo
proposto foi a verificação do processo estratégico utilizado na RPM, para formulação
do plano de gestão intermediária, no desdobramento do plano estratégico
institucional. O problema formulado, a ser respondido foi: a metodologia utilizada no
processo estratégico, para elaboração do plano de gestão intermediária, no nível
intermediário da PMMG, tem atendido as condições de implementação e execução
das estratégias institucionais?
No sentido de chegar às considerações finais, algumas colocações ainda
se fazem necessárias para corroborar a afirmativa de que o gerenciamento
estratégico deve constituir um caminho a ser perseguido pela PMMG. Além de
consistir em uma técnica de gestão, correspondendo a um dos mecanismos
utilizados pelas grandes empresas e organizações públicas, que lhes garantiu
resultados de sucesso é também, uma necessidade, para atender as exigências
colocadas às instituições públicas nas últimas décadas.
Para essa última colocação, cita-se Bresser Pereira (1998, p. 24) que
apresenta a seguinte explicação:
124
Os cidadãos estão-se tornando cada vez mais conscientes de que a administração pública burocrática não corresponde às demandas que a sociedade civil apresenta aos Governos, no capitalismo contemporâneo. Os cidadãos exigem do Estado muito mais do que o Estado pode fornecer . E a causa imediata da lacuna que assim se cria não é apenas fiscal, como observou O’Connor (1973), nem apenas política, como Huntington (1968) destacou : é também administrativa. Os recursos econômicos e políticos são escassos por definição, mas se pode superar parcialmente a limitação com o uso eficiente pelo Estado, quando não se pode contar com o mercado, [...]Neste caso, a função de uma administração pública eficiente passa a ter valor estratégico, ao reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfação desta demanda. (grifo meu)
Fundamentado na assertiva evidenciada no trecho citado, que vão além
de uma simples teorização, visto que são alicerçadas em uma realidade pragmática
e, que a PMMG convive integralmente em seu labor, enquanto instituição de
segurança pública, verifica-se a inviabilidade de retroceder ou fraquear o processo
de gerenciamento estratégico iniciado na organização.
Ao contrário, para responder às demandas da sociedade, a Polícia Militar
deve fortalecer e ampliar as condições de formulação de estratégias que vão
posicionar melhor a organização na tomada de decisão, para execução de ações
acertadas e almejadas. O planejamento estratégico, como ferramenta administrativa,
oferece possibilidades de alinhamento da organização para nortear o futuro
desejado no atendimento às demandas dos cidadãos.
Esse aporte na estratégia merece destaque, a partir do que foi descrito
neste estudo, por intermédio da contribuição de Ansoff (1990) ao acreditar na
estratégia, ao ponto de mencionar que “uma estratégia maior ou mista é uma regra
estatística de decisão para ajudar a escolher a estratégia pura, específica, que a
empresa deve adotar numa dada situação.”
Todavia, prossegue-se, no sentido de demonstrar que o processo
estratégico como um novo enfoque gerencial é algo que precisa ser assimilado,
aperfeiçoado e ampliado, ou seja, requer que toda a organização tenha
envolvimento nesse processo.
125
O gerenciamento estratégico deve procurar reunir planejamento
estratégico e administração em um só processo, correspondendo ao conjunto de
atividades planejadas que precisa procurar integrar a capacidade interna ao
ambiente externo. A capacitação estratégica e a assimilação de um novo
comportamento integram esse modelo de gestão. (TAVARES, 2000)
Tomando-se o processo de planejamento estratégico da organização
PMMG, foi possível verificar, de acordo com Dornelas (2006), que o Plano
Estratégico 2004 – 2007 se apresenta como um instrumento que norteou ações e
relacionamentos, para todos os níveis da instituição, trazendo a delineação de
objetivos e metas clarificadas, pela primeira vez na história da organização. O
planejamento constituiu um parâmetro para a elaboração de diretrizes e outros
documentos resultantes do processo de planejamento, afirmando-se como políticas
de relacionamento institucional, integração, parceria e respeito.
Ainda, quanto ao planejamento estratégico, este pode ser plenamente
visto como uma atividade gerencial, que possibilita aos executivos o
estabelecimento de uma direção para a organização, visando maior grau de
interação com o ambiente Nesse sentido, Oliveira (2003) o define como um
“processo administrativo que proporciona sustentação metodológica [...], visando a
otimização do grau de interação com o ambiente e atuando de forma inovadora e
diferenciada.”
No trabalho apresentou-se uma metodologia de planejamento estratégico
em que se observa a consecução de fases que se estendem do diagnóstico à
formulação, implementação e avaliação da estratégia, assim apontadas: delimitação
da identidade organizacional, sendo o negócio, visão e missão; análise
macroambiental e do ambiente competitivo; análise do ambiente interno; explicitação
dos valores e crenças; formulação e implementação das estratégias; definição dos
objetivos; elaboração do orçamento; avaliação e controle.
Observa-se ainda, que o planejamento estratégico institucional, elaborado
e conhecido de forma isolada é insuficiente, uma vez que para o alcance de
objetivos a longo prazo, requer dos níveis inferiores da organização, a
126
operacionalização de como esses objetivos serão executados e portanto,
implementados.
A PMMG editou seu primeiro plano estratégico pelo nível institucional no
ano 1973, denominado “Diretrizes para Ação de Comando”. A primeira obra
elaborada no âmbito da PMMG com o objetivo de oferecer bases conceituais e
padronizar o processo de planejamento foi publicada em 1987, constituindo-se no
Manual de Trabalho de Comando.
A cultura de planejamento da organização foi se evoluindo, vários outros
planos e diretrizes foram sendo expedidos. No ano de 2003 a PMMG editou seu
Plano Estratégico de longo prazo, para o quadriênio 2004-2007, que foi apresentado
neste estudo, na seção IV.
As Regiões da Polícia Militar (RPM), que correspondem às Unidades de
Direção Intermediária da organização são responsáveis pelo desdobramento do
respectivo plano estratégico, devendo elaborar o plano tático, denominado pela
instituição de Plano de Gestão Intermediária.
Verificou-se que foram expedidos pela alta administração, o documento
contendo o PE e outro contendo as normas que regulam o desdobramento e
elaboração do PGI, para a RPM, enquanto produção bibliográfica interna pertinente
ao processo estratégico. Além de ter ocorrido um seminário de treinamento a alguns
funcionários das RPM, que contemplou o conteúdo e metodologia do PE e do PGI.
O processo estratégico para elaboração do PGI e implementação do PE
foram alvos desta pesquisa, através de aplicação de questionários aos Chefes da
Seção de Planejamento das RPM. A apresentação e análise dos dados foram
expostas na Seção VI, bem como, algumas conclusões possíveis serão
apresentadas mais à frente desta seção.
Importa agora afirmar que, ao decidir implantar a gestão estratégica,
passa a ser um fator que merece destaque e a respectiva implementação das
estratégias precisa de atenção da organização. Para tanto, é de igual necessidade
que se considere as dimensões contextuais que interferem nesse processo.
127
Assim, o estudo também abordou a estrutura e o ambiente, enquanto
variáveis que integram essas dimensões contextuais do processo estratégico. A
vinculação entre a estratégia, estrutura e ambiente é tema bastante abordado por
diversos autores, como discorrido no referencial teórico.
A estrutura organizacional é concebida como um dos fatores
fundamentais que facilita o processo de tomada de decisão. Nesse sentido, uma
estrutura inadequada pode também inviabilizar a implementação de uma estratégia.
De acordo com Chandler(1998), assim como a estratégia deve se adaptar às
oportunidades e às ameaças colocadas pelo ambiente externo, a estrutura deve
seguir a estratégia, ou seja, a estrutura organizacional deve ser vista como um
recurso para possibilitar a operacionalização das estratégias adotadas pela
organização, assunto discutido na seção III.
Ainda, considerou como conceito de estrutura, o modelo de organização
pelo qual se administra a empresa. Os tipos de estrutura discutidos foram: estrutura
simples, burocracia mecânica, burocracia profissional e adhocracia.
De acordo com as discussões teóricas, verificou-se que a Polícia Militar
de Minas Gerais é uma organização pública, que adota a gestão burocrática, e
estruturada de forma funcional. Nessa estrutura destaca-se a coordenação pela
padronização do processo de trabalho e a elaboração da estratégia é feita de cima
para baixo, com grande ênfase no planejamento para a ação.
Uma das tarefas desenvolvidas pela linha intermediária refere-se ao
suporte do fluxo vertical na estrutura, mediando informações entre o nível
estratégico e baixando planos de ação para o nível operacional, o que faz com que
a alta administração receba informações filtradas, com atraso e às vezes abstratas.
Segundo Mintzberg (1995), os principais elementos da estrutura
organizacional, que devem ser considerados na implementação da estratégia são: a
forma da divisão do trabalho e a especialização, as linhas hierárquicas, a amplitude
de controle, a departamentalização, a definição da centralização ou
descentralização, a comunicação e a distribuição da autoridade e responsabilidade.
128
Quanto à variável ambiente, Daft (1999) o definiu “como todos os
elementos que existem fora dos limites da organização e que têm o poder de afetar
toda ou parte dela.” Foi possível verificar que diferentes condições de ambiente
exigem estruturas diferentes. E, o ritmo de transformação do ambiente cria a
pressão em favor de uma modificação estratégica e posteriormente estrutural.
(Lawrence, 1973; Chandler, 1998) Por tanto, quanto maior a habilidade da
organização em realizar com mais exatidão a avaliação do ambiente, mais a
possibilitará decifrar os sinais deixados nesse ambiente, necessitando para isso de
um ajuste estrutural.
Nessa direção, as considerações finais sobre a metodologia utilizada no
processo estratégico, para elaboração do plano de gestão intermediária, pelas RPM
da PMMG e as condições de implementação e execução das estratégias
institucionais, se desenvolvem a partir de todo o referencial teórico descrito,
apresentado de forma resumida nesta seção e da discussão dos resultados
analisados e interpretados na seção VI.
Por tanto, foi possível investigar que o processo de planejamento da
PMMG, até a versão do quadriênio 2004-2007, não vislumbrava uma visão
estratégica para a organização, não definia missão e visão, uma vez que tinha
ênfase instrutiva teórica, sem observação de tempo, espaço e, sem perspectiva
orçamentária. Eram chamados de “Políticas do Comandante Geral”, faltava uma
ferramenta que pudesse instrumentalizar o Comandante a ter uma visão melhor e
mais prospectiva.
Assim, no que concerne ao ajuste da estrutura às estratégias,
considerando-se a interação do nível estratégico com as Unidades de Execução
Intermediária, para a execução das metas, sucederam-se algumas dificuldades
encontradas pelos gestores, no processo estratégico.
Todavia, o grande desafio das organizações contemporâneas na
implementação da estratégia é que sua configuração em sua maioria advém dos
129
parâmetros burocráticos de gestão em termos de estrutura, o que implica em
esforços maiores para a efetivação da mudança.
Assim, conclui-se que o instrumento de planejamento estratégico, pode
muito bem funcionar em meio à estrutura da PMMG, bastando para isso alguns
ajustes dentro da estrutura atual, como por exemplo, a promoção do alinhamento
estratégico, tático e operacional, bem como melhor estruturação na sistemática de
acompanhamento, controle e avaliação. Não menos importante e até imprescindível
é o enfoque nas pessoas, buscando-se prover os gestores de capacitação e
treinamento a fim de os conceitos inerentes ao processo sejam conhecidos e
assimilados.
Para fazer frente às dificuldades apresentadas pelos gestores de RPM,
sendo a primeira delas, o problema de qualificação e conhecimento, seguido de
pouco experiência com o processo, pode-se promover a otimização do aprendizado
organizacional, ampliando ainda, as produções internas e incentivando pesquisas na
área, aplicadas à organização.
As RPM perceberam mudanças com a implementação do PGI, como
melhoria dos resultados e crença na necessidade de planejamento, que devem ser
reforçadas pela organização com a disseminação e conscientização da importância
e dos benefícios oferecidos pelo gerenciamento estratégico.
Percebe-se uma inexistência de cadastro de indicadores vinculados aos
objetivos estratégicos, embora tenha aparecido o registro de reuniões de avaliação
em alguma RPM. Nota-se que o acompanhamento integrado, níveis estratégico e
intermediário, com remessa de mensagens de alerta de pendências aos
responsáveis é algo que pode ser efetivado pelos integrantes da RPM. Dessa forma,
o estabelecimento e implementação de indicadores são importantes para criar
condições mais favoráveis ao processo.
O desdobramento das estratégias para o nível intermediário foi realizado
pela regiões, sendo que somente três RPM ainda não tiveram experiência no
processo, justificado pela sua recente instalação. Uma maior intensificação nas
130
discussões necessárias ao entendimento e domínio dos conceitos afetos à
gestão estratégica podem vir a suprir a deficiência de experiência, no
desdobramento do plano estratégico, com a devida sensibilização aos integrantes
das RPM.
Sugere-se o empreendimento de um canal de comunicação e
monitoramento dos serviços e produtos do planejamento estratégico para o público
interno: portal da estratégia, mapa estratégico, sistema de informações gerenciais,
reuniões com os gestores das RPM e um escritório de negócios, para que possam
auxiliar a organização e favorecer os seus integrantes.
Por último, espera-se que esta monografia represente uma contribuição
para a instituição, no sentido de que possa ter sua dinâmica de planejamento
aprimorada, promova de forma mais hábil a integração do processo com as suas
diversas Unidades de Execução Intermediária e, desta forma, fomente motivação,
capacidade produtiva e satisfatória para o desenvolvimento das estratégias
organizacionais.
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APÊNDICE
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ACADEMIA DE POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
CENTRO DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
Prezado Senhor,
Na condição de aluna do Curso de Especialização em Segurança Pública (CESP
I/2008), da Academia de Polícia Militar de Minas Gerais, estou desenvolvendo uma pesquisa
monográfica, como requisito parcial para conclusão do curso, com o tema “Gerenciamento
Estratégico: formulação do plano de gestão intermed iária nas RPM da PMMG.”
O objetivo geral do presente estudo é verificar as ferramentas metodológicas de gestão
estratégica, usadas pelos P/3, na formulação dos planos de gestão intermediária das RPM, no
desdobramento do planejamento estratégico, seus óbices e dificuldades.
A participação de V.Sª. é de relevante importância para verificar os óbices e dificuldades
encontrados na formulação do PGI, pelo que solicito a especial fineza em responder o questionário
abaixo.
Coloco-me à disposição para esclarecimentos que se fizerem necessários, através do
“ZWork”. Solicito que a remessa do questionário possa ocorrer até o dia 30 de junho de 2008 - Sex.
Desde já antecipo os agradecimentos,
Nirlane de Souza Barroso, Cap PM
Aluna do CESPI/2008
INSTRUMENTO DE PESQUISA - QUESTIONÁRIO
Dados Gerais 1. Cidade de Exercício do Trabalho: 4ª RPM – Juiz d e Fora. 2. Posto Oficial P/3 da RPM: ( ) Major PM ( ) C ap PM ( ) Outro – Citar:________ 3. Tempo de exercício na função de P/3:
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( ) inferior a 2 anos ( ) entre 2 e 5 anos
( ) entre 5 e 7 anos ( ) 7 anos acima As questões de 4 a 16 referem -se ao cotidiano do P/3 de RPM 4. Como o Senhor analisa a produção interna (bibliografia) existente na PMMG sobre gestão estratégica e suas técnicas de aplicação? 5. Quais os cursos/treinamentos realizados pela PMMG em que foi abordado o conteúdo sobre metodologia de elaboração de planejamento estratégico o Senhor freqüentou? ( ) curso de Formação de Oficiais ( ) curso de Especialização em Segurança Pública da PMMG (CESP antigo CAO) ( ) curso de Especialização em Gestão Estratégica em Segurança pública (CEGESP) ( ) Outros. Citar_____________________. 6. Marque a opção em que o Senhor se enquadra, quanto ao perfil de participação no desdobramento do Plano de Estratégico da PMMG, do período 2004/2007. ( ) participou da formulação do PGI ( ) não participou da formulação do PGI 7. Faça uma auto-avaliação quanto ao seu nível de conhecimento e domínio das informações sobre administração estratégica na RPM: ( ) elevado ( ) bom ( ) adequado ( ) pouco 8. O processo de implementação e execução do plano de gestão intermediária compreende etapas e fases a serem seguidas. Nesse sentido, qual é a principal fonte de informação que o Senhor utiliza para obtenção desses conhecimentos? ( ) Referencial bibliográfico externo à instituição, entendido como livros, revistas, publicações, consultas via internet e outros; ( ) Troca de informações com professores e profissionais afins ao assunto; ( ) Produção interna (diretrizes, memorandos e documentos institucionais) da PMMG; ( ) Outras. Quais?_______________________________. 9. Qual sua percepção quanto ao nível de conhecimento e informação da RPM para o desdobramento do plano estratégico? ( ) elevado ( ) bom ( ) adequado ( ) pouco
137
10. Faça uma auto-avaliação quanto ao seu nível de conhecimento e domínio das informações sobre a metodologia utilizada no Plano Estratégico da PMMG: ( ) Não ( ) Já ouvi falar, mas não conheço a metodoloiga ( ) Conheço superficialmente ( ) Sim. Conheço e compreendo a metodologia
11. Qual o instrumento de gestão que melhor o auxiliaria na implementação do planejamento de nível intermediário? (Marque mais de uma opção se couber) ( ) Manual de Planejamento ( ) Instrução Normativa ( ) Canal de Acesso Direto via Telefone (hotline) ( ) Reuniões de Aplicação ( ) Assessoria para acompanhamento do processo ( ) Outros (Cite): ______________________________________ 12. No que se refere aos policiais militares que coordenam o PGI na RPM, quem são os participantes do processo de formulação estratégica? Função:_______________Posto/Grad:________ Tempo na Corporação: ___ (anos) Função:_______________Posto/Grad:________ Tempo na Corporação: ___ (anos) Função:_______________Posto/Grad:________ Tempo na Corporação: ___ (anos) 13. De que forma o plano estratégico chegou e foi repassado à RPM? ( ) ordem expressa por meio de documento institucional ( ) reunião/seminário com integrantes da RPM ( ) distribuição do documento que contém o Planejamento Estratégico ( ) encaminhamento via “intranet PM” 14. Quais são as dificuldades encontradas pelo nível intermediário da PMMG, para fazer o plano de gestão intermediária, na visão do Senhor? As questões de 15 a 27 referem -se ao Plano Estratégico da PMMG 2004/2007 15. Levando-se em consideração a estrutura organizacional existente, como a RPM conseguiu implementar as estratégias propostas no Plano Estratégico da PMMG 2004/2007 ?
16. Como foi o processo de implementação estratégica? Houve a contratação/participação de uma consultoria externa? 17. Qual foi a motivação para implementar e executar o PGI ?
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18. Quanto tempo demorou o processo de formulação e implementação do PGI?
19. Para quanto tempo foi projetado o PGI ? 20. Na avaliação do Senhor, qual é a realidade local da RPM, no aspecto da participação e motivação da RPM, no processo de formulação e implementação do PGI? 21. Quantos indicadores de desempenho foram construídos para controle, mensuração e alinhamento das estratégias estabelecidas? Se existentes, ocorre acompanhamento sistêmico desses indicadores e em qual freqüência? 22. O que mudou com a implementação do planejamento estratégico na RPM? 23. Como foram discutidos e avaliados os cenários, do global ao local, existia alguma base de dados com as informações? 24. Quais foram os principais membros da comunidade consultados? 25. Qual o nível de interação da alta administração (nível estratégico) na atuação como protagonista desse processo? 26. Houve uma cobrança e acompanhamento da administração superior no cumprimento das metas estabelecidas? 27. A RPM recebeu feedback do atingimento ou não, das metas elaboradas do nível superior?