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FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO
ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO
Mestrado em Administração Pública
Vinicius Pimentel Neves
EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA ATINENTE AO IPTU E SEUS
EFEITOS Um estudo de caso do Município de Timóteo, Minas Gerais.
Belo Horizonte
2016
Vinícius Pimentel Neves
EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA ATINENTE AO IPTU E SEUS
EFEITOS: Um estudo de caso do Município de Timóteo, Minas Gerais.
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração Pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Administração Pública. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto Co-orientador: Prof. Dr. Ricardo Carneiro
Belo Horizonte
2016
RESUMO
Para compreender as escolhas do Município de Timóteo no exercício da
competência tributária para instituição do IPTU e quais seriam os efeitos de tais
escolhas, deve-se buscar as origens e desenhos do Federalismo no Brasil, bem
como as possibilidades jurídicas no delineamento do IPTU e, especificamente, a
receita e despesa do Município ao longo dos anos. Utilizando-se da pesquisa
bibliográfica, documental e entrevista semiestruturada, alcança-se o resultado no
sentido de que o Município de Timóteo bem caracteriza a crise do Federalismo
brasileiro, no sentido de ser incapaz de manter minimamente suas despesas
valendo-se apenas de sua receita própria. Isso porque detecta-se, ao longo dos
anos, uma queda da Receita Própria na participação da Receita Total, em
detrimento de aumento na participação dos gastos com saúde, educação e folha de
pagamento, na Despesa Total. Nesse sentido, além de diminuir as possibilidades de
investimento, detecta-se alto grau de dependência do Município por repasses dos
outros entes federativos, o que, em conjunto com particularidades locais, acaba por
desestimular a Administração Pública a buscar maior arrecadação própria. Mas
especificamente acerca do IPTU, infere-se, a partir de comparação ilustrativa com
outro Município, que a aplicação de alíquotas progressivas, apesar de aumentar a
justiça fiscal, não tem muito impacto na arrecadação. Ainda, em comparação com
Município inserido no mesmo contexto regional e Município do mesmo porte,
percebe-se como alternativa para ampliar a participação da arrecadação própria,
maior diversificação na arrecadação assim como a cobrança efetiva dos débitos
tributários.
Palavras-chave: Federalismo. IPTU. Timóteo.
ABSTRACT
To understand Timóteo County’s choices in the exercise of fiscal jurisdiction towards
the impose of IPTU and what would be the effects caused by these choices, which
should seek the origins and the designs of Federalism in Brazil, and the legal
possibilities of the IPTU design and, specifically, the revenue and expense of the
County along the years. Using bibliographical and documental researches and semi-
structured interview, achieving a result which implies that Timóteo County well
characterizes the Brazilian Federalism crisis, considering it unable to sustain minimal
expenses using its own tax revenue. Because this detects, along the years, a
reduction of own revenue’s participation in the total revenue, and an increase of
expenses with health, education and staff in the total expenses. In this sense,
besides reducing the investment possibilities, it detects a high degree of dependence
on transfers from other federative levels, which, with local particularities, discourages
the Public Administration to improve its own revenue. In particularly regarded to
IPTU, inferred, from comparison with another county, that the use of progressive
aliquot, despite its increase to the fiscal justice, there is no impact in its revenue. Still,
in comparison with a county in the same regional context and with same features,
realize as an alternative to increasing the own revenue participation in the total
revenue, there for having a greater diversity in the types of revenue and effective
collection of tax debits.
Keywords: Federalism. IPTU. Timóteo.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a
Receita Total de Timóteo nos anos de 1989-2015 ..............................................126
Tabela 2 - Participação do IPTU na Receita Tributária de Timóteo nos anos
1995-2015 ...............................................................................................................129
Tabela 3 - Relação entre gastos com educação, saúde e administração na
Despesa Total de Timóteo nos anos 2002-2015. ................................................131
Tabela 4 - Participação dos gastos com pessoal na Despesa Total de Timóteo
nos anos de 2002-2005..........................................................................................132
Tabela 5 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a
Receita Total de Ipatinga nos anos de 1989-2015...............................................136
Tabela 6 - Participação do IPTU na Receita Tributária de Ipatinga nos anos
2010-2015................................................................................................................137
Tabela 7 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a
Receita Total de Barra do Piraí nos anos de 2006-2015.....................................139
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a
Receita Total de Timóteo nos anos de 1989-2015 ..............................................127
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 - Mapa de Timóteo..........................................................................114
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Disposição de alíquotas IPTU em razão do uso do imóvel na
Legislação de Timóteo, a partir do ano de 2002 ............................................... 118
LISTA DE SIGLAS
CC - Código Civil
CIDE-Combustível - Contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às
atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás
natural e seus derivados e álcool combustível
CNM – Confederação Nacional dos Municípios
CRFB/1988 - Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CTAI - Comissão Técnica de Avaliação de Imóveis
CTMT - Código Tributário do Município de Timóteo
CTN - Código Tributário Nacional
DDHC - Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão
EUA – Estados Unidos da América
FCVVI - Fator Corretivo sobre o Valor Venal do Imóvel
FMI - Fundo Monetário Internacional
FPE - Fundos de Participação dos Estados
FPM - Fundos de Participação dos Municípios
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior
IE - Imposto sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados
IEG - Imposto extraordinário de guerra
II - Imposto sobre importação de produtos estrangeiros
IOF - Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou
valores mobiliários
IPCA-E - Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPI - Imposto sobre produtos industrializados
IPTU - Imposto sobre a propriedade predial territorial urbana
IPVA - Imposto sobre propriedade de veículos automotores
ISSQN - Imposto sobre serviços de qualquer natureza
ITBI - Imposto sobre a transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso,
de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis,
exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição
LCMG - Lei Complementar do Estado de Minas Gerais
LOA - Lei Orçamentária Anual
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
MG – Minas Gerais
PGVTC - Planta Genérica de Valores de Terrenos e de Construções
PIB per capita - Produto Interno Bruto per capita
PMT - Prefeitura Municipal de Timóteo
RE - Recurso Extraordinário
RMVA - Região Metropolitana do Vale do Aço
STF - Supremo Tribunal Federal
STJ - Superior Tribunal de Justiça
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
UFIRs - Unidades Fiscais de Referência
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................25
2 FEDERALISMO: FORMA DE ESTADO ADOTADA E AS PECULIARIDADES
BRASILEIRAS..........................................................................................................35
2.1 Surgimento do Federalismo.............................................................................35
2.2 Conceito de Federalismo..................................................................................36
2.3 Modelos de Federalismo...................................................................................40
2.4 Histórico no Brasil.............................................................................................45
2.5 Crise do Federalismo brasileiro.......................................................................49
2.6 Federalismo predatório no Brasil.....................................................................52
2.7 Conclusão parcial da seção..............................................................................54
3 CONTAS MUNICIPAIS: RECEITA, VINCULAÇÕES E ATRIBUIÇÕES
CONSTITUCIONAIS .................................................................................................57
3.1 Repasses, vinculações e atribuições aos Municípios....................................57
3.1.1 Repartição de receitas tributárias em prol dos Municípios...............................58
3.1.2 Vinculação e limite de gastos dos Município....................................................60
3.1.3 Serviços atribuídos constitucionalmente aos Municípios.................................61
3.2 Direito Tributário e Federalismo.......................................................................62
3.3 O conceito de tributo.........................................................................................64
3.4 A divisão do tributo em espécies.....................................................................67
3.5 Princípios que regem todo o sistema tributário.............................................72
3.6 Capacidade contributiva (art. 145, §1º, da CRFB/1988) ................................82
3.7 Tributos de competência dos Municípios.......................................................86
3.8 Elementos da obrigação tributária...................................................................88
3.9 O imposto sobre a propriedade predial territorial urbana (IPTU) e suas
particularidades.......................................................................................................92
3.10 Progressividade para além da lei.................................................................101
3.11 As dificuldades políticas da extração de potencialidade arrecadatória do
IPTU.........................................................................................................................105
3.12 Conclusão parcial da seção..........................................................................110
4 ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE TIMÓTEO: O EXERCÍCIO DA
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA NO TOCANTE AO IPTU E SEUS EFEITOS........113
4.1 Exercício da competência tributária do IPTU no âmbito do Município de
Timóteo...................................................................................................................114
4.1.1 Base de cálculo...............................................................................................115
4.2 Alíquota..............................................................................................................117
4.1.3 Isenções..........................................................................................................120
4.2 Receitas e despesas do Município de Timóteo.............................................122
4.3 O ano de 2014 no Município de Timóteo........................................................133
4.4 Comparação da receita de Timóteo com Ipatinga........................................134
4.5 Comparação da receita de Timóteo com Barra do Piraí, Rio de Janeiro...138
4.6 Conclusão parcial da seção............................................................................140
5 CONCLUSÃO.......................................................................................................143
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................153
APÊNDICES
APÊNDICE A - Receita Orçada de Timóteo nos anos 1989 à 2015...................165
APÊNDICE B - Comparação Receita Orçada e Receita Real de Timóteo nos
anos de 2013 e 2014...............................................................................................170
APÊNDICE C - Despesas Orçadas de Timóteo dos anos de 2002 a 2015.......171
APÊNDICE D - Receita Orçada de Ipatinga nos anos 1989 à 2015...................174
APÊNDICE E - Receita Orçada de Barra do Piraí nos anos 2006 à 2015.........177
APÊNDICE F – Roteiro da entrevista...................................................................178
25
1 INTRODUÇÃO
O atual contexto federativo brasileiro, após a promulgação da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), conferiu aos Municípios uma
série de responsabilidades. Em outra linha também conferiu aos mesmos
competências arrecadatórias primárias, e lhes destinou parcela das arrecadações
dos entes de maior centralidade (União e Estados-membros), para o financiamento
das políticas locais.
No entanto, nota-se que muitos Municípios do país encontram nos
mencionados repasses grande parcela de suas receitas, o que teria como
consequência a omissão no tratamento dos impostos de sua própria competência.
Tal fato pode caracterizar certo grau de Federalismo predatório, em que os
Municípios, não se preocupando em auferir a maior potencialidade de seus próprios
impostos, acabam por depender cada vez mais dos repasses, apesar do constante
caso de Municípios com balanço fiscal deficitário.
O Município de Timóteo, Minas Gerais, é um exemplo de Município cuja
principal fonte de recursos é os repasses realizados pela União e pelo Estado de
Minas Gerais. Por outro lado, ele não atualiza a base de cálculo de seu Imposto
sobre a propriedade predial territorial urbana (IPTU) desde o ano de 1998, e institui
alíquotas independentemente do valor do imóvel.
Nesse contexto, nasce o interesse de compreender o comportamento do
Município de Timóteo no que diz respeito ao exercício da competência tributária
atinente ao IPTU e seus efeitos orçamentários, assim como compreender a razão
pela qual a administração se omite quanto ao uso dos instrumentos que possam
ampliar a arrecadação.
Desde logo, faz-se por bem trazer a obra do professor Sacha Calmon Navarro
Coêlho (2015), para quem o IPTU é um imposto pessoal, e não real, ou seja,
cobrado sobre a pessoa, detentora da propriedade, e não sobre a coisa -
propriedade em si -. Isso se coaduna com a Emenda Constitucional (EC) nº 29, de
2000, que abre a possibilidade para a instituição de alíquota progressiva em razão
do valor do imóvel, haja vista a alteração do art. 156, §1º1, da CRFB/1988, em
consonância com o princípio da capacidade contributiva.
1 Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: § 1º Sem prejuízo da progressividade no
tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: (Redação dada
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No campo conceitual, desde logo, é importante informar que capacidade
contributiva é princípio geral de direito tributário encampado pelo ordenamento
jurídico pátrio no art. 145, §1º2, da CRFB/1988. Tal princípio pode ser entendido
como orientação para que a tributação seja imposta conforme a capacidade do
indivíduo de contribuir. Nas breves palavras de Leandro Paulsen (2012, p. 49):
Decorre deste princípio, basicamente, que o Estado deve exigir das pessoas que contribuam para as despesas públicas na medida da sua capacidade econômica, de modo que os mais ricos contribuam progressivamente mais em comparação aos menos providos de riqueza.
Ainda, no art. 34, VII, “c”3, da CRFB/1988, a autonomia municipal é elencada
como princípio constitucional, o que pode ser completado por Giroldo e Kempfer
(2012; p. 14), que afirmam que “para efetiva autonomia plena é imprescindível que
se perfaça a autonomia financeira”.
Ainda sobre autonomia, é de bom tom trazer o pensamento de Barroso
(2000), quando menciona que as relações intergovernamentais, baseadas na
sistemática dos repasses, comprometem a integridade do sistema federativo, pois
condicionam a saúde financeira dos entes às decisões políticas tomadas por outras
entidades federadas:
As relações intergovernamentais, fundadas em repasses federais, comprometem a integridade do sistema federativo, por ficar a viabilidade das entidades federadas dependentes de decisões políticas tomadas no âmbito de órgãos e entidades federais, muitas vezes condicionadas por circunstâncias partidárias e eleitorais. (BARROSO, 2000, p. 110).
Tal pensamento ressalta a importância da arrecadação primária dos
Municípios, com a sua consequente ampliação da autonomia, fortalecendo o pacto
federativo. Ao mesmo tempo, anula a justificativa dos Municípios para demandarem
mais repasses – e assim, predarem recursos dos Estados-membros e União -, como
já aconteceu, em períodos democráticos, na relação entre Estados-membros e
União, tendo ocorrido conduta irresponsável dos primeiros em termos financeiros,
pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) 2 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes
tributos: § 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 3 Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VII - assegurar a
observância dos seguintes princípios constitucionais: c) autonomia municipal;
27
alicerçada na proteção ou mesmo no parasitismo em relação ao segundo
(ABRÚCIO, 1999).
Para Rezende (2005), os recursos destinados às políticas sociais se
concentram no Governo Federal, independente da pauta de descentralização e sua
consequente transferência de responsabilidades aos demais entes da federação.
Para o autor, este processo é contraditório, pois o contexto brasileiro vem exigindo
respostas de Estados-membros e Municípios, que possuem maior capacidade de
atenderem as demandas em razão da maior proximidade com o cidadão. Nesse
sentido, os entes mencionados teriam restringida a possibilidade de atender as
demandas da população, pelo fato de dependerem de recursos administrados pelo
Governo Federal. O que vai ao sentido do defendido por Derzi e Coêlho (1982) de
que para o bom funcionamento de um serviço público, o ente deve ter renda própria
para tanto.
Pela análise do contexto do Município de Timóteo, percebe-se que o tipo de
arrecadação própria com maior destaque no orçamento é o IPTU. No ano de 2013, o
Município, realizou alteração no delineamento do mencionado, por meio de lei
alteradora do Código Tributário Municipal. Em tal, foi delineado fator para corrigir
atraso na atualização do valor dos imóveis, o que acarretaria em aumento nominal
de 80 a 800%, correspondendo à omissão acumulada ao longo de mais de dez
anos. Não compreendida como atualização e ressaltado o aumento nominal, a
alteração legislativa deu ensejo a desgaste político, que culminou com nova
modificação na lei, retirando fator de correção.
Na mesma época das discussões ocorridas em Timóteo, o tema recebeu
destaque nacional com o julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 648.245 Minas
Gerais (MG), em sessão plenária do dia 1º de agosto de 2013. No referido processo,
que discute a necessidade de lei formal para a fixação da tabela de preço do IPTU
(arrolamento dos valores venais dos imóveis), foi levantado pelo então estreante na
Corte Suprema, o Ministro Luís Roberto Barroso, que seria adequado discutir a
possibilidade de fixação da tabela de preço do IPTU por decreto, sem que houvesse
necessidade de aprovação de lei formal, diminuindo eventuais desgastes com a
Câmara de Vereadores. No entanto, não sendo a matéria o ponto central discutido
nos autos, o Supremo Tribunal Federal (STF) não decidiu sobre o assunto.
Entre os impostos de competência dos Municípios, apenas o IPTU confere
segurança arrecadatória ao administrador público. Isso porque o Imposto sobre
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serviços de qualquer natureza (ISSQN) e o Imposto sobre a transmissão de bens
imóveis (ITBI) dependem da situação econômica do local, das prestações de serviço
e das compras e vendas de imóveis, respectivamente, enquanto o IPTU deriva da
simples detenção da propriedade. Nessa linha, há que se destacar a afirmação de
Carvalho Júnior (2006) de que o uso e incremento do IPTU confere à Administração
Pública local previsibilidade, estabilidade e alto grau de controle sobre a
arrecadação.
Desse modo, o estudo da instituição e cobrança do IPTU chama atenção pela
segurança que este confere a arrecadação, conferindo previsibilidade ao
Administrador Público. Ainda, seu delineamento constitucional permite as
atualizações e a instalação de alíquotas progressivas, o que pode servir como
instrumento de justiça social, ressaltando ainda mais a importância do estudo.
Percebe-se que, devido ao fato de ser tributo de competência originária dos
Municípios, sem que ocorra diretrizes nacionais mais restritivas, como é o caso de
imposição de alíquotas mínimas e máximas para o ISSQN, cada Município trata do
IPTU de maneira distinta, o que justificaria o estudo de caso de Timóteo. Constatam-
se, dessa feita, que não há instituição de alíquota progressiva em razão do valor dos
imóveis, nem a atualização constante do valor venal, instrumentos permitidos pela
legislação, o que, somada a presença de um supercontribuinte local, demonstra
existirem particularidades no Município objeto do estudo.
Por tudo, tem-se como objetivo geral do trabalho compreender as escolhas do
Município de Timóteo no exercício da competência tributária para instituição do IPTU
e quais seriam os efeitos de tais escolhas.
Para tanto, compreende-se necessário analisar a forma de Estado na qual se
fundamenta o Brasil, buscando as origens, conceito e modelos do Federalismo em
geral, seguido de sua instalação e vieses assumidos no decorrer da história
constitucional pátria. Assim, compreende-se necessário contextualizar a chamada
crise do Federalismo brasileiro.
Em seguida, será abordado o desenho normativo atinente ao caso, passando
pela análise constitucional do sistema de transferências intergovernamentais em prol
dos Municípios, pelos mecanismos de restrições e vinculações de despesas que
lhes são impostos e pelos serviços atribuídos constitucionalmente.
Considera-se também necessária a análise das normas tributárias que
incidem sobre o exercício da competência de instituição e cobrança do IPTU. Indo
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além das diretrizes impostas pelo Código Tributário Nacional (CTN), são abordados
o conceito de tributo e suas espécies e os princípios do Direito Tributário, com
ênfase na capacidade contributiva. De forma tangencial às determinações legais,
convém analisar as benesses trazidas pela progressividade dos impostos, assim
como as dificuldades políticas encontradas pela Administração municipal quando da
atualização dos tributos.
Por fim, já adentrando no estudo de caso, especificamente, é apresentado o
desenho do IPTU em Timóteo, seus critérios de avaliação e alíquotas cobradas, ou
seja, as normas locais atinentes ao tema. Em seguida, são analisadas as contas
municipais, com a receita pormenorizada a partir da vigência da CRFB/1988, e as
principais despesas da Administração Pública local.
Em caráter comparativo, é delineado o tratamento do IPTU pelo Município de
Ipatinga, inserido no mesmo contexto regional que Timóteo, com o intuito de aferir
se há impacto no orçamento um tratamento diferenciado. O mesmo é feito com
Barra do Piraí, no Rio de Janeiro, na tentativa de compreender se a aplicação de
alíquotas progressivas gera efeitos arrecadatórios.
Assim, compreende-se que analisando aspectos centrais do Federalismo, do
Direito Tributário e do orçamento municipal, seja possível compreender o exercício
da competência para instituição e cobrança do IPTU em Timóteo e seus efeitos.
Como ensina Goldenberg (2005), o estudo de caso é um método que se
propõe analisar o mais profundamente possível um objeto específico. Para tanto,
valeu-se dos métodos bibliográficos, documental e entrevista semiestruturada.
O método bibliográfico é utilizado para discorrer sobre o Federalismo, seu
contexto histórico e seu delineamento no Brasil, bem como a autonomia financeira
dos entes federados como seu requisito. Ainda, o mesmo método é considerado
para a análise do tratamento jurídico dispensado ao IPTU, e ao Direito Tributário
como um todo, na análise de seus institutos e princípios aplicados. No entanto, será
abordado apenas o caráter fiscal do IPTU no Município. Isso porque não consta na
legislação timotense o IPTU extrafiscal, para coibir o descumprimento da função
social da propriedade.
O método de pesquisa documental é instrumento para se descrever a
situação fiscal de Timóteo, Ipatinga e Barra do Piraí, além da análise da Planta
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Genérica de Valores de Terrenos e de Construções (PGVTC) de Timóteo 4. Tal
documento foi disponibilizado por entrevistado, que é mencionado mais a frente na
presente introdução.
Quanto à análise da situação fiscal dos municípios, valeu-se, principalmente,
da Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada um deles. No caso de Timóteo, foram
analisadas a leis orçamentárias referentes aos anos de 1989 a 2015, sendo que as
de Ipatinga também compreenderam o mesmo período. Já Barra do Piraí, haja vista
não ter sido possível encontrar por meio eletrônico as leis orçamentárias de período
tão extenso, foi possível, por meio de portal da transparência do Município, a coleta
de dados do ano de 2006 em diante.
Insta ressaltar que foi possível coletar em meio eletrônico todas as leis
orçamentárias de Ipatinga. No entanto, para o estudo de caso de Timóteo, foi
necessária a pesquisa direta no arquivo da Câmara Municipal de Vereadores de
Timóteo, haja vista a não disponibilização dos anexos em que constavam as receitas
e as despesas discriminadas em meio eletrônico. A despeito de grande parte dos
dados das Leis Orçamentárias ter sido resgatada, urge informar que os anexos às
leis dos anos de 1989, 1990,1991, 1992, 1993, 1994, 1996 e 2001 se perderam nos
arquivos públicos do Município.
Ainda, os dados orçados na LOA foram os utilizados em razão de que a
Prefeitura Municipal de Timóteo (PMT) não disponibiliza os dados de arrecadação
real, assim como os dados presentes em recente portal de transparência estavam
restritos aos anos de 2013 e 2014, até a conclusão da presente dissertação. Quanto
à imposição aos Municípios de apresentar os dados arrecadatórios à Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), percebeu-se que tal obrigação foi cumprida apenas nos
anos de 2013 e 2014, sendo que tais dados, da arrecadação real, são utilizados
para aferir a previsibilidade e segurança na arrecadação do IPTU em comparação
com o orçado.
Dentro da LOA, convém ressaltar o recorte metodológico no que tange as
despesas. Isso porque debruça-se sobre as despesas de Timóteo com saúde,
educação, administração e gastos com pessoal, visto que são as com maior impacto
no orçamento e, principalmente, são sobre elas que recaem as principais
vinculações e limites orçamentários. No mais, compreende-se possível a análise das
4 Documento que arrola a avaliação dos imóveis e as alíquotas de fato aplicadas
31
receitas inseridas na LOA dos Municípios, principalmente em razão da determinação
normativa que emana do art. 6º 5, da Lei nº 4.320, de 1964, a qual impõe constar na
LOA receitas e despesas totais dos entes. Ainda, quanto à pesquisa documental, ao
longo da dissertação, serão feitos alguns comentários metodológicos. Portanto,
estes não se esgotam na Introdução.
A entrevista fez-se necessária em razão de terem sido percebidas omissões
em informações acerca da arrecadação disponibilizada pela Administração Pública
municipal, haja vista não terem sido apresentadas com a especificidade necessária.
Soma-se a necessidade da entrevista o ponto de que alguns fatos pertinentes ao
estudo de caso não estão positivados no ordenamento municipal. Tal método de
pesquisa é realizado com servidor de carreira do Município de Timóteo há 23 anos,
integrante da Comissão Técnica de Avaliação de Imóveis (CTAI) no período de 2013
à 2015, que acompanhou e acompanha o delineamento e cobrança do IPTU na
cidade.
A dissertação é dividida em três seções, além da presente introdução,
conclusão e 6 apêndices. A primeira seção trata a análise bibliográfica do
Federalismo, seu histórico, com o contexto de sua primeira instalação, bem como o
desenvolvimento ao longo dos anos. Em seguida, é tratado o conceito e os
principais elementos caracterizadores dessa forma de Estado. Nas páginas
seguintes, são abordados os principais modelos teóricos do Federalismo e as
distinções entre si e as influências políticas que os contextualizaram.
Ainda na primeira seção, após o histórico, conceito e modelos de
Federalismo, passa-se à análise do histórico de sua aplicação no Brasil, percebendo
as influências políticas e o contexto histórico para os desenhos distintos que ele
assumiu ao longo dos anos. Em seguida, é abordada a crise do Federalismo no
país, que se instalou na vigência da CRFB/1988, haja vista o diagnosticado
desrespeito às características elementares de sua configuração.
A segunda seção é o topos em que se debruça sobre a normatização das
relações federativas, com enfoque no IPTU. Em um primeiro momento, apresentam-
se as regras do jogo federativo no que concerne às transferências destinadas aos
Municípios, as restrições à liberdade de despesas das administrações locais e quais
5 Lei nº 4320, de 1964: Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos
seus totais, vedadas quaisquer deduções.
32
seriam os serviços determinados constitucionalmente para a prestação pelos entes
federativos locais.
Na segunda seção também é abordado o conceito de tributo e suas espécies,
assim como os princípios constitucionais atinentes ao Direito Tributário, quais sejam,
o princípio da legalidade, da anterioridade, da irretroatividade, do não confisco, do
livre trânsito de pessoas e bens em território nacional, da isonomia tributária e
capacidade contributiva, com ênfase neste último. Enfim, informa-se sobre os
impostos de competência do Município e delineia-se o tratamento geral dispensado
ao IPTU, seja pela CRFB/1988, seja pelo Código Tributário Nacional (CTN). Ao final
da seção, são realizados apontamentos acerca das benesses da progressividade do
imposto e das eventuais dificuldades no exercício da competência tributária atinente
ao IPTU pelos Municípios.
Na terceira e última seção, é apresentado o estudo de caso. Inicia-se com
uma breve apresentação de Timóteo, seguida do estudo das normas elaboradas
pelo Município no exercício da competência tributária, com ênfase nos critérios de
avaliação dos imóveis e alíquotas aplicadas. Feito isso, é apresentado o histórico de
receitas e despesas do Município, desde a entrada em vigor da CRFB/1988. Quanto
às primeiras, dá-se destaque às receitas oriundas de transferências, tributos e
especificamente do IPTU. Quanto à despesa, realiza-se o recorte quanto às
destinadas a saúde, educação, administração e gastos com pessoal, haja vista a
grande participação na Despesa Total e as vinculações à saúde e educação e
limites impostos aos gastos com pessoal pela legislação pátria.
Para fins ilustrativos, na última seção, também é feita breve comparação entre
o desenho do IPTU em Timóteo com Ipatinga e Barra do Piraí. Em ambos os casos,
é exposto o tratamento jurídico dispensado ao IPTU, assim como o impacto da
arrecadação com este imposto e da Receita Tributária na Receita Total dos
Municípios.
Por fim, a conclusão apresenta o alcance dos objetivos elencados, ultimando-
se pela caracterização de Timóteo como exemplo do que se aponta como crise no
Federalismo, no sentido da pouca autonomia no que diz respeito ao financiamento
das próprias despesas. Ainda, remata-se com o diagnóstico de que o objeto do
estudo de caso, apesar das possibilidades de maior aproveitamento do IPTU, não o
faz em razão da grande dependência das transferências, dos desgastes políticos
33
ocorridos no ano de 2013, e pela presença de um supercontribuinte de IPTU no
Município.
34
35
2 FEDERALISMO: FORMA DE ESTADO ADOTADA E AS PECULIARIDADES
BRASILEIRAS
2.1 Surgimento do Federalismo
Em 1754, onde hoje se localiza o Estados Unidos da América, realizou-se
reunião entre representantes das treze colônias britânicas da América de Norte,
congresso intercolonial em que foi apresentada a proposta de união com o objetivo
de estabelecer um único Estado. Na ocasião, a ideia foi rechaçada. No entanto, uma
vez independentes (1776), perceberam a necessidade de acordarem um auxílio
mútuo entre as colônias, então soberanas, resultando no tratado denominado de
“Artigos da confederação”. Dessa forma, as ex-colônias transformaram-se em o
Estados Unidos da América.
A ideia de manter a soberania individual de cada uma das ex-colônias estava
consagrada na Declaração de Independência (1776), sendo que eles tinham o poder
de dissociar-se da Confederação pela simples denúncia, ponto que demonstrava
fragilidade na união. Para tentar corrigir essa fragilidade, representantes dos
Estados se reuniram, em 1787, na Convenção da Cidade da Filadélfia, quando, em
meio à hesitação de alguns representantes, foi convencionada a Constituição norte-
americana, documento basilar da história do Federalismo (DALARI, 1976).
Como ocorrera relutância no sacrifício da soberania das ex-colônias em prol
da União, alguns dos partidários da Federação publicaram na imprensa de Nova
Iorque, ao longo do ano seguinte à Constituição, 85 artigos, elencando as benesses
da união permanente e indissolúvel, criticando a fraqueza do governo central quando
da Confederação e sua ausência de pragmatismo quando, eventualmente, a
independência fosse colocada em risco. Os 85 artigos foram reunidos em uma obra
chamada “O Federalista” e, apesar de terem sido publicados pelo pseudônimo de
Publius, mais tarde veio a público seus autores: Alexander Hamilton, John Jay e
James Madison, respectivamente, primeiro Secretário do Tesouro, integrante
originário da Suprema Corte americana e quarto presidente dos Estados Unidos da
América.
A Constituição de 1787 delineava uma forma inédita de Estado, sendo
atribuída a James Madson tal inovação constitucional (LIMONGI, 1999). O termo
“federação”, àquela época, era um sinônimo de “confederação”, mas, para Hamilton,
36
a diferença entre ambos residia no fato de que o governo da Confederação se
relacionava apenas com os as ex-colônias, enquanto o governo da Federação teria
uma ação estendida até os indivíduos (LIMONGI, 1999).
Em “O Federalista”, no entanto, já se percebe a impotência da União em
gerenciar todos os interesses espalhados pela nação. Com o crescente número de
demandas e a pouca familiarização com as condições locais, o governante pode ser
impedido de avaliar e defender os objetivos da nação como um todo, ao ponto que
se elogia a Constituição americana em determinar a competência do tratamento dos
interesses locais e particulares ao Poder Legislativo dos entes de menor extensão,
que àquela época eram os Estados-membros (LIMONGI, 1999). No entendimento de
Fernando Abrúcio e Valeriano Costa (1999), a intenção da obra supramencionada
era manter a liberdade das antigas colônias, propondo um modelo que conciliava a
autonomia dos entes menores com a criação de um Poder Central.
Percebe-se, portanto, que o Federalismo, na forma em que é compreendido
hoje, se delineou nos primeiros passos de um Estados Unidos da América
independente, buscando preservar uma união entre regiões distintas, anteriormente
soberanas, com o objetivo de defender os interesses comuns, sem que fossem
suprimidos os interesses e demandas particulares.
2.2 Conceito de Federalismo
O Estado pode ser delineado de quatro formas, ou modelos básicos: o Estado
unitário, o federal, o regional e o autonômico. Em breves linhas, o Estado Unitário é
o modelo com a produção de normas, Poder Executivo e Judiciário centralizados.
Nesse modelo as decisões são tomadas no mais alto, e distante, grau político do
Estado, afastado do indivíduo. O funcionário que analisa o caso concreto, mais
próximo do cidadão, é apenas um reprodutor da decisão do Poder Central
(MAGALHÃES, 1997).
Já os modelos federal, regional e autonômico são mais descentralizados 6 e
conferem às unidades administrativas capacidade decisória, atribuído por meio de
6 A descentralização é freqüentemente concebida como a transferência de autoridade dos governos
centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia. Os esforços para definir e medir a descentralização concentraram-se primordialmente na autoridade fiscal e, em grau menor, na autoridade política e da gestão de políticas. (RODDEN, 2005)
37
autonomia administrativa e financeira. A maior proximidade com o nível decisório
aproxima o Estado do indivíduo, fazendo aquele notar as necessidades deste, bem
como tornando-o mais sensível aos comandos da população (MAGALHÃES, 1997).
De acordo com Magalhães (1997), os modelos regional e autonômico são
intermediários entre o unitário e o federal, sendo que o autonômico se caracteriza,
principalmente por atribuir graus de autonomia distintos entre as regiões.
O modelo regional ganhou destaque na França no final do século XIX, sendo
que em 1938 foram criadas 19 regiões administrativas. As regiões, em regra, para
exercício de suas funções eminentemente administrativas para a promoção do
desenvolvimento econômico, tem seu patrimônio alimentado por impostos,
empréstimos e subvenções do Estado, podendo efetuar despesas, apesar de
submetida à tutela administrativa (BARACHO, 1982). Apesar dessa classificação, é
importante mencionar o posicionamento de Magalhães (2000) que percebe na
França a caracterização de um Estado Unitário descentralizado, haja vista a
descentralização apenas de competências administrativas. Para o autor, o exemplo
clássico de Estado Regional é a Itália de 1947, em que há maior descentralização
dos poderes, sendo que as regiões autônomas possuem competências
administrativas e legislativas.
Quanto ao modelo autonômico, ele possui destaque na Espanha, país com
forte movimento regionalista. A constituição da Espanha data de 1978 e dela pode-
se constatar a existência de Comunidades Autônomas que possuem competências
administrativas, legislativas e judiciais variadas, sem a autonomia, no entanto,
característica do Estado Federal (BARACHO, 1982). Ainda, é interessante notar que
a restrição da autonomia está caracterizada pelo fato de que as comunidades
podem editar seus próprios estatutos, mas que estes devem ser aprovados pelo
parlamento nacional (MAGALHÃES, 2000). Nesse sentido, apesar da constante
pauta levantada na Espanha de cada vez maior autonomia às comunidades,
compreende-se que o modelo autonômico ainda é intermediário entre o Unitário e o
Federal.
Passando agora para o Estado Federal, como bem entende Abrucio e Costa
(1999, p. 20), o “federalismo é, de modo geral, a forma mais bem sucedida de
equacionar democraticamente o conflito entre os níveis de governo”. Nesse caso,
esta forma de Estado foi delineada exatamente para tentar preservar a autonomia
das unidades que integram o território, e também uni-las em torno de um projeto de
38
construção de uma nação. Este último ponto foi necessário, no caso americano, em
decorrência da presença de pontos de interesse comuns a todas as unidades, como
a defesa do território, que, se tratadas individualmente, não seria tão eficaz como se
resolvidas pela união deles (OLIVEIRA, 2007).
À luz de Baracho (1982), Benoit Jeanneu (1954) menciona que toda união
verdadeiramente federal possui três elementos: repartição de competências estatais,
participação das coletividades integrantes na tomada de decisões e igualdade entre
as coletividades. Dessa feita, para unir regiões anteriormente independentes foi
necessário fornecer meios de equacionar as distinções, mantendo voz ativa e poder
de comando, ao menos por meio da participação na tomada de decisão e
distribuição de competências.
Ainda para essa acomodação de interesses, percebe-se que aqueles
envolvidos no delineamento da Constituição americana só aceitaram o sistema
federal a julgar por este ser regido por um contrato escrito, a própria Constituição.
Tal elemento conceitual está arraigado, inclusive, na própria origem etimológica do
termo, sendo que ele é derivado de foedus, cujo significado é “pacto”, tendo sido
usada ao longo da história para descrever contratos entre Estados, em sua maioria
versando sobre apoio militar (RODDEN, 2005). Na mesma linha, Abrúcio e Costa
(1989) informam que Lijphart (1989) entende a existência de uma Constituição
escrita como essencial ao Federalismo, haja vista este disciplinar uma divisão de
poder que deve ser bem especificada, assim como oferecida aos atores do pacto
como garantia de que seus poderes não serão retirados.
Nesse momento, deve-se trazer a tona o entendimento de Oliveira (2009, p.
4):
A federação seria, assim, a expressão de um pacto político vertical estabelecido entre as unidades de governo que integram o espaço nacional, garantido por uma força soberana - o Governo Central -, mas preservando-se os distintos pactos horizontais estabelecidos em cada uma dessas unidades. O que significa que as unidades federadas abririam mão de parte de sua soberania para a construção desse equilíbrio necessário, embora conflitivo, para a consolidação da Nação, mas mantendo sua autonomia no tocante à definição de seu ordenamento constitucional, do exercício de seus poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e também da competência residual, que lhes asseguraria, através da garantia de competências tributárias próprias, a autonomia financeira necessária para o cumprimento de suas funções e para o atendimento das demandas de sua comunidade.
Nessa toada, o sistema é entendido como o mais adequado para
contextos com grandes disparidades territoriais, econômicas, étnicas ou religiosas,
39
distribuindo o poder político com o intuito de estabelecer condições para a união.
Isso porque se pressupõe que tal sistema nasce com um pacto voluntariamente
celebrado por partes que decidem pelas vantagens da união. Assim, as unidades de
governo, com poder político real de gerir suas particularidades podem fazê-lo, bem
como contar com a ajuda do ente federal.
Outro ponto favorável ao Estado Federal diz respeito à maior potencialidade
do exercício democrático. Magalhães (2000) ressalta que com o poder decisório
mais próximo do administrado existe maior conhecimento das necessidades locais
pela Administração Pública, bem como, principalmente, maior participação e
fiscalização por parte dos cidadãos.
Dalari (1976), na tentativa de emoldurar as características centrais do
Federalismo, elenca a perda da condição de Estado dos entes integrantes da
federação e, em consequência, sua perda de soberania, omitindo o direito de
secessão. Em via de mão dupla, lhes confere a segurança da Constituição,
autonomia administrativa, autonomia financeira e a partilha do poder nacional,
conferindo representatividade dos entes nas decisões centrais. Nesse sentido:
A autonomia constitui uma pluralidade de ordenamentos, revestindo de organização própria os centros territoriais de atividade jurídica, política e social. Autonomia é, no caso, expressão do poder estatal. [...] A autonomia permite que as comunidades federadas conservem, cada uma, certa independência, que lhes permite efetuar a gestão de seus negócios. (BARACHO, 1982, p. 50)
A segurança da Constituição diz respeito a garantir aos entes subnacionais
que as competências a eles atribuídas não serão usurpadas após a celebração do
pacto federativo. A autonomia administrativa é no sentido de os entes serem
autônomos para gerirem a própria máquina administrativa, com cargos, salários, e
livre alocação dos próprios recursos. Ainda, a partilha do poder nacional é exercida
pela representação do ente federativo na tomada de decisões nacionais, o que, em
regra, se dá por representatividade no Congresso.
Quanto à autonomia financeira, é de suma importância mencionar que Dalari
(1976) entende que a renda própria de cada ente é imprescindível para a
caracterização do Estado Federal e, principalmente, para a sua manutenção.
Distribuir competências traduz-se em distribuir encargos que, para serem satisfeitos,
necessitam de instrumentos econômicos. Distribuição de competências, e, logo, de
deveres, sem poder cumpri-los, esvazia a autonomia que o ente deva ter, minando a
ação do ente federado, tornando-o dependente do Poder Central.
40
Às características elencadas, soma-se também a existência de um tribunal
constitucional forte. A existência de tal tribunal, com jurisdição em todo território
nacional e competência para tratar de disputadas federativas, resguarda, em
conjunto com o texto constitucional, o pacto firmado entre todos os entes federados.
Outra característica do Federalismo seria a possibilidade de equilíbrio de
representatividade dos entes federados, para que aqueles menos populosos não
fiquem sujeitos aos interesses dos mais populosos (RODDEN, 2005). No Brasil,
assim como nos EUA, tal função é exercida pelo Senado.
Em síntese, entende-se o Federalismo como um sistema que visa acomodar
perpetuamente o poder estatal entre os diversos entes que compõem o Estado, com
o intuito de centralizar a resolução dos interesses comuns e manter a possibilidade
de solução regionalizada e localizada dos interesses regionais e locais. Para sua
construção e manutenção, vale-se da confecção de um pacto claro sobre a
distribuição dos poderes entre os entes, e meios judiciais de segurança do pacto,
conferindo-lhes meios de financiamento para exercer tais poderes e instrumentos de
representação de todos no governo central.
2.3 Modelos de Federalismo
Levando em consideração o viés idealista dos constituintes americanos na
busca da harmonização entre os entes federados e a União, desenvolveu-se o que
se pode chamar de um primeiro modelo de Federalismo, qual seja, o Federalismo
Dual. O paradigma clássico do Federalismo seria a dissociação e máxima liberdade
entre os entes – liberdade com limite nos interesses comuns -, cabendo à União a
harmonização da convivência com os demais entes, mas com certa debilidade fiscal
e a mínima concentração de força nas mãos do governo central, o que iria a
encontro com o ideário liberal vigente à época (OLIVEIRA, 2007).
Com um governo central relativamente fraco, não seria possível a
perpetuidade da Federação, sendo necessário, para o alcance desse objetivo, maior
interesse na cooperação entre os entes. Assim, percebeu-se que o governo central
não suportaria o primeiro embate com os entes federados, haja vista certa
concentração de competências e arrecadação nas mãos desses últimos, o que
impossibilitaria que o governo central tivesse força para coordenar a cooperação.
41
Pautado apenas no idealismo e na necessidade de convencimento dos
Estados a abrirem mão de soberania, o primeiro modelo de Federalismo presumiu
uma homogeneidade econômica entre os entes, não se preocupando com meios
para alcançá-la ou mantê-la. Mesmo assim, a radical autonomia dos entes federados
perdurou fortemente na ideologia americana até meados dos anos 1930 com a
instalação do New Deal 7 (MAGALHÃES, 2000).
Ainda, para Magalhães (2000), três foram as razões para a concentração de
poderes na União. A primeira foi a percepção de ineficiência na gestão
governamental dos entes federados, seguida pela necessidade de aplicação de
normas válidas em todo território nacional necessárias ao bem comum e, por fim,
pela exigência de postura uníssona no cenário internacional, apontada pelo
mencionado autor como imprescindível para a posição dos EUA como
superpotência.
Pelo narrado, com a mudança do paradigma, percebendo a necessidade de
maior força ao Poder Central para a coordenação dos entes subnacionais – e devido
à vitória militar da União ocorrida há muitos anos na Guerra Civil Americana 8 -, a
rivalidade entre Poder Central e entes subnacionais é substituída pela colaboração,
sendo esta a base para o Federalismo Cooperativo. Nesse espaço, instrumentos
redistributivos ganham força, buscando a homogeneidade (OLIVEIRA, 2007).
Enquanto o Federalismo Dual buscava dissociar um ente do outro, o
Federalismo Cooperativo buscou “promover o bem comum coletivo e manter coesa
a federação, mitigando as desigualdades entre suas unidades” (OLIVEIRA, 2007, p.
11), bem como esmiuçando melhor as competências de cada ente público. Tal
modelo teria sofrido influências, pós-crise de 1929, com a teoria Keynesiana e a
consolidação do welfare state, quando o Estado passou a ter reconhecida sua
importância, até mesmo para o mercado (OLIVEIRA, 2007).
A partir dessa época, o Estado passou a ser reconhecido como necessário
para a correção das falhas de mercado, bem como necessário para a correção das
desigualdades regionais, buscando sempre o desenho federativo que melhor se
adequaria à necessidade de cada ente e a maximização do Estado de Bem-estar
Social. Entretanto, tal cooperação acabou por demonstrar a preponderância do
7 Política de intervenção na economia adotada por Fraklin Delano Roosevelt pós-crise de 1929
8 Na Guerra da Secessão (1861-1865), que teve como tema central, além da abolição da escravidão,
a temática federativa, em que os Estados Confederados pleiteavam sua separação da União.
42
Poder Central perante os entes subnacionais, e a ausência de competição na oferta
dos serviços públicos nos EUA.
Tal subjugação chamou a atenção para o afastamento dos princípios
fundamentais norte-americanos e a ausência de competição fez com que a
qualidade dos serviços caísse exatamente em momento que a questão da eficiência
do Estado ganhou força. Assim, de um modelo com fragilidade do Poder Central e
preponderância dos governos subnacionais, passou-se para um governo central
forte. O passo seguinte deixa uma impressão pendular da história, pois, na intenção
de se corrigir os problemas do Federalismo Cooperativo, busca-se reduzir o Poder
Central, com uma consequente desregulamentação das atividades econômicas.
Em um contexto de críticas à centralização e à baixa eficiência, gerada pela
falta de competitividade, eis que ganha mais ênfase o Federalismo Competitivo,
sendo reafirmada a característica competitiva entre os entes subnacionais atribuída
ao Federalismo Dual. Na esteira liberal do governo de Ronald Reagan (1981-1989),
foram reduzidas funções do governo central e ampliadas as competências dos
governos subnacionais, isso para responder às críticas em face da ineficiência
quando a maior parte dos serviços é prestada pelo governo central que, com o
acúmulo de funções, se agiganta (AFONSO, 2004 apud OLIVEIRA, 2007).
O discurso de Reagan era claro: os governos subnacionais deveriam assumir, em termos políticos, financeiros e administrativos, a maior parcela das políticas públicas. Como consequência natural disto, o Governo Federal não deveria centralizar a elaboração e o financiamento dos programas (ABRÚCIO E COSTA, 1999, p. 25).
O ponto central do Federalismo competitivo é exatamente a autonomia
financeira dos entes subnacionais, sendo que, para Abrúcio e Costa (1999), em
menção ao pensamento de Thomas Dye (1990), autor que dá grande ênfase ao
Federalismo Competitivo, informam que, para o modelo, as ações de competências
desses entes devem ser financiadas pelos próprios, haja vista a dependência
financeira torná-los dependentes do Poder Central para exercer o próprio poder,
comprometendo o equilíbrio de forças.
O modelo competitivo se pautou pelo discurso da eficiência. Para os
entusiastas desse modelo, a competição entre os entes faria com que os serviços
públicos fossem mais bem prestados. Isso porque, para eles, a competição entre as
unidades subnacionais poderia contribuir nos seguintes termos: o cidadão se
mudaria para um ente que prestasse os melhores serviços e, assim, contribuiria, por
43
meio de seus impostos, com a manutenção desse ente. Sob esta ótica, todos os
entes públicos se esforçariam ao máximo para prestar os melhores serviços com o
menor ônus tributário ao cidadão, o que melhoraria, por meio da competição, o custo
benefício dos serviços públicos.
Ainda, soma-se ao todo a contribuição da Teoria da Escolha Pública, que
supõe a aplicação dos fatores decisórios do mercado também aos agentes públicos,
sejam eles burocratas ou contribuintes. Isso no contexto em que se propaga a ideia
de o agente público optar, como o agente do mercado, sempre pela maximização
dos resultados (OLIVEIRA, 2007). Tal visão imputa à política o sistema de trocas,
guiando o poder público a agir pelas preferências dos agentes, levando o Estado,
que no modelo anterior funcionava como agente de correção de falhas de mercado,
a se incorporar, através dos princípios, ao próprio mercado.
Thomas Dye, como já mencionado, percebia na competição um meio de
melhorar a atuação dos entes federados, além de perceber no modelo competitivo
maior controle do indivíduo sobre o poder. Esse controle se daria ante a proximidade
do indivíduo com o ente federativo de menor extensão territorial.
No entanto, deve-se destacar o fato de que para esse modelo prosperar deve
haver pleno acesso à informação acerca das viabilidades de cada um dos
competidores, bem como plena possibilidade de cada cidadão em mudar-se para os
lugares mais “lucrativos”, levando em consideração a permuta de imóveis e de
empregos (OLIVEIRA, 2007), isso apenas para se ater aos critérios econômicos. Tal
modelo incentivaria os entes subnacionais a busca prioritária de seus próprios
interesses, o que fragilizaria a confiança e os laços de união entre eles (ABRÚCIO E
COSTA, 1999), se distanciando, assim, da união que pressupõe a própria forma de
Estado que esse modelo se propõe a oferecer melhoras.
Ainda, o modelo competitivo poderia ser instrumento para que não se alcance
o fim pretendido, que seria a ausência de disparidades entre os entes por meio da
competição. Isso porque pode acontecer de um ente com melhores serviços atrair
indivíduos de ente contíguo, que não contribuem para aquele serviço, incentivando
este último a não investir, bem como aumentando a demanda do primeiro sem que
necessariamente ocorra maior arrecadação (MACHADO, 2009). Exemplo disso seria
o caso de um município com boa prestação de serviços de saúde pública em que o
município contíguo compra apenas a ambulância para enviar seus cidadãos para os
hospitais do vizinho.
44
E é no contexto de percepção da inviabilidade do Federalismo puramente
competitivo que surge o mais recente dos modelos clássicos, o Federalismo
Institucional, com a proposta de demonstrar que para a garantia da eficiência na
administração seria adequado instituições fortes, permitindo a convivência pacífica
entre o Poder Central e os entes subnacionais, sem que um necessariamente se
impusesse ao outro (OLIVEIRA, 2007). Tais instituições permitiriam equilíbrio entre o
autogoverno dos entes subnacionais, que se debruçariam sobre as matérias
regionais e locais, bem como teriam poder de atuar em negociações entre si e com o
governo central (BURGESS, 1993 apud ABRÚCIO E COSTA, 1999), e a cooperação
coordenada pelo Poder Central, mantendo a essência pactual do Federalismo.
Em síntese, percebem-se quatro modelos que procuram guiar o desenho
federativo, tendo ocorrido o movimento pendular quanto à concentração de poder no
governo central (menos centralizado no Federalismo Dual, mais no Cooperativo,
novamente menos no Competitivo) até ter-se percebido em equilíbrio no
Federalismo aqui chamado de Institucional. Mas convêm sempre ressaltar que se
trata de modelos, que simplificam a realidade, podendo ser percebidas
características dos quatro abordados simultaneamente. Ainda, em muitos casos,
deve-se afastar do objeto para criticá-lo. Como se imagina viver hoje no contexto do
modelo institucional, talvez ainda não tenha ocorrido o afastamento temporal
necessário para afirmar se o movimento pendular terminou, ou não.
2.4 Histórico no Brasil
O arranjo federativo no Brasil teve grande influência do Estados Unidos da
América. Com a reforma à Constituição de 1824, ocorrida em 1834, sob reflexos da
abdicação de D. Pedro I (1831), ocorreu intensa descentralização, na qual foram
transferidos poderes às provinciais, bem como a instituição de conselhos locais e
repartição de receitas (OLIVEIRA, 2007). No entanto, tal distribuição de poderes
alimentou revoltas separatistas regionais que, em contrapartida, confluíram em nova
centralização na reforma de 1840. O Brasil se apresentou efetivamente como um
Estado Federal apenas com o fim do Império e a proclamação da República, em
1889.
A Constituição de 1891, com clara influência norte-americana, descentralizou
fortemente o poder, conferindo aos Estados-membros poderes Executivo, Legislativo
45
e Judiciário próprios, podendo os cidadãos locais eleger seus representantes, além
de transmitir competências para satisfazer as demandas regionais e locais,
reservando para o Poder Central apenas as competências acerca da defesa
nacional, representação externa e política financeira/cambial (OLIVEIRA, 2007). No
entanto, as bases do Federalismo brasileiro relegaram questões importantes, como
o incentivo à cooperação e delineamento de instituições que buscassem a
minoração das disparidades regionais.
Nesse contexto, as regiões mais prósperas do país passaram a dominar a
política nacional, decorrendo na chamada “Política do Café com Leite”, em que os
Estados de São Paulo e Minas Gerais ditavam os rumos do Brasil. Na questão fiscal,
é importante ressaltar que, no contexto da Constituição de 1891, o Brasil era um
país preponderantemente exportador, razão pela qual o aparato arrecadatório voltou
suas energias principalmente para a exportação (GOULART, 2014). Quanto ao
ponto central da presente dissertação, é interessante pontuar que nesse período o
imposto que incidia sobre a propriedade de bens imóveis era de competência dos
Estados-membros.
Com a supremacia de apenas dois Estados-membros, causando um forte
desequilíbrio entre os entes federativos, desencadeou-se uma crise política que
alçou ao poder Getúlio Vargas, que, em 1934, promulgou nova Constituição para
aplacar revolucionários contra seu regime. Foi durante a vigência dessa Constituição
que o imposto sobre os bens imóveis passou a ser de competência municipal.
Apesar disso, a Constituição de 1934 restringiu alguns poderes das esferas locais,
como, por exemplo, impondo aos Municípios a autorização do Senado Federal para
fazer empréstimos (LEAL, 1949 apud GOULART, 2014).
Não obstante a Constituição de 1934 ter restringido em parte a autonomia dos
entes subnacionais, o golpe maior veio com a Constituição de 1937. Após
consolidado seu poder, Getúlio Vargas outorgou, em 1937, a Constituição do Estado
Novo, momento político em que o poder se concentrou intensamente no governo
central 9. O golpe à autonomia dos entes, nesse período, ocorreu fortemente no
campo político, haja vista estes terem perdido a possibilidade de eleger seus
9 Há quem diga que o processo de centralização pode ser percebido antes mesmo do Governo
Vargas, quando cientes da incapacidade dos entes subnacionais na gestão da máquina pública, que era utilizada para a manutenção de ‘feudos eleitorais’, os administradores públicos de então procuraram formar uma burocracia preparada, capaz de desenvolver matrizes institucionais que permitiriam a boa gestão da coisa pública (GOULART, 2014)
46
próprios representantes. Apesar disso, o arranjo tributário se manteve (GOULART,
2014).
Tal manutenção do arranjo pode ser explicada exatamente pela ausência de
autonomia política. Como os Estados-membros eram administrados por
interventores, nomeados pelo Governo Central, a arrecadação dos tributos
originariamente dos entes subnacionais acabavam por ser geridos em consonância
com o que aquele ditava (ARRETCHE, 2005).
Em 1946, ao fim da Segunda Grande Guerra, ocorreu a promulgação de nova
Carta Constitucional, em um contexto de vitória dos governos democráticos perante
o autoritarismo. Em resposta ao período anterior de centralização política, passou-se
para um arranjo federativo mais descentralizado, focado na resolução das
disparidades regionais, que poderia ser considerado o único momento em que
houve um Federalismo Cooperativo no Brasil (OLIVEIRA, 2007). No período de
vigência da Constituição de 1946 foram sacralizados os repasses de receitas para
os governos regionais que mais necessitavam de tais transferências, sendo essa a
grande inovação da Carta de 1946 (GOULART, 2014). A partir dessa inovação, no
entendimento de Arretche (2005), a disputa entre os entes da federação mudou de
objeto. Antes, a disputa era sobre as áreas de tributação exclusiva, após a
mencionada carta, passou a ter como objeto as transferências fiscais. .
Durante este período, chamado de “Anos Dourados”, além do entendimento
político nas benesses na redução das disparidades regionais, e considerado o de
maior equilíbrio entre os entes federativos (ABRÚCIO, 2005), ocorreu grande
desenvolvimento industrial capitaneado pelo governo de Juscelino Kubitscheck. Os
anos que se seguiram 1946 foram anos de esperança e crença no futuro, até, no
entanto, o viés antidemocrático ser despertado novamente, com o Golpe de 1964.
Logo no início dos “Anos de Chumbo”, foi retirada dos Estados-membros e
dos Municípios a possibilidade de fixação de alíquotas dos impostos de sua própria
competência e, para amenizar tal centralização, foram desenvolvidos instrumentos
de repasses aos entes subnacionais, dos quais se destacam o Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM),
que se mantiveram até depois do fim do regime.
Mesmo nesse ponto dos repasses, que pode ser classificado como
característica do Federalismo Cooperativo, deve-se destacar sua vinculação às
prioridades delineadas pelo Governo Central e a substancial redução dos valores
47
transferidos, ocorrida em 1968, o que enfraqueceu o viés de redução das
desigualdades regionais (OLIVEIRA, 2007). Nesse ponto, Goulart (2014) assevera
que, apesar da restrição do poder decisório, não ocorrera falta de recursos.
Corroborando essa ideia de que não havia falta de recursos, Rezende (2003)
ressalta medidas tomadas pelo Regime Militar que visaram trazer equilíbrio dos
interesses federativos. Foi delineado o Imposto sobre Valor Agregado, para os
Estados-membros, e reunido em apenas um imposto, o Imposto Sobre Serviços,
serviços a serem tributados pelos Municípios. Tal tratamento acabou por beneficiar
os Estados-membros e Municípios de maior produtividade e capacidade de gerar
riqueza. Para satisfazer os entes de menor porte, a eles foi conferido privilégio nos
fundos de participação.
Apesar dessa distribuição de recursos é importante ressaltar que, antes do
Regime Militar, a competência residual era atribuída tanto aos Estados-membros
quanto à União, ou seja, ambos os entes poderiam instituir tributos sobre atividades
não previamente tributadas. Foi no decorrer desse período que a competência para
instituição de impostos residuais passou a ser exclusiva da União, fator que leva
alguns a defenderem o Regime Militar como o período de maior centralização da
história do país (ARRETCHE, 2005).
Com o fim do Regime Militar, nos anos que se seguiram foi promulgada a
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), conferindo
aos Municípios brasileiros o inédito status de ente federativo, elevação inovadora
(MAGALHÃES, 2000). Para Almeida (2005), a CRFB/1988 adotou o modelo de
Federalismo Cooperativo, combinando-o com alto grau de autonomia dos entes
subnacionais. Isso porque, saindo de um regime autoritário, entendia-se a
descentralização como meio de ampliação da democracia e aumento da eficiência
da máquina pública 10. Soma-se a isso o entendimento de Abrúcio (2005) no sentido
de que a forças democráticas se uniram às elites regionais, que aproveitaram do
enfraquecimento do governo central para ampliar seu poder, permitindo maior
influência em suas regiões.
Estados-membros e Municípios passaram a ter maior autonomia para tratar
dos próprios tributos, além de lhes serem atribuídas maiores parcelas de repasses
do governo central. Originariamente, a Constituição de 1988 vedava a vinculação
10
Pela análise de Almeida (2005), a concentração de recursos nas mãos do governo central ocorreu em períodos de autoritarismo, haja vista as ditaduras de Getúlio Vargas e a Militar.
48
das transferências, permitindo que Estados-membros e Municípios gastassem suas
receitas da maneira que melhor aprouvesse às administrações regionais e locais,
com exceção à educação, para a qual deveria ser destinada 25% dos impostos
(ARRETCHE, 2005) e à saúde.
Apesar dos repasses e da descentralização das receitas, considera-se que foi
relegado o equilíbrio federativo (OLIVEIRA, 2007). Outro ponto é que, no contexto
de redemocratização, no qual foi promulgada a CRFB/1988, foram conferidos aos
cidadãos novos direitos, ampliando as responsabilidades de todos os entes,
inclusive da União que, em razão da descentralização das receitas, se viu obrigada
a partilhar.
Dessa forma, Goulart (2014) é precisa ao notar que a CRFB/1988 procurou
delinear um sistema de proteção social mais completo, mas deixou de atribuir
competências específicas, o que direcionou os entes subnacionais a não se
sentirem obrigados em usar os repasses recebidos para a satisfação dos novos
direitos resguardados pela Carta Magna. Dessa forma, a União era obrigada a
efetuar os repasses e, também, a arcar com os novos direitos assegurados pela
Constituição de 1988. Nesse contexto, o Poder Central se viu obrigado a adotar
medidas para reverter suas perdas (OLIVEIRA, 2007).
Mesmo inserido em período de vigência de uma mesma carta constitucional,
o movimento pendular de centralização e descentralização não cessou. Como
mencionado, apesar da descentralização proposta originariamente pela Constituição
de 1988, em razão das muitas responsabilidades a ela atribuídas, a União se viu
obrigada a tentar reverter o quadro de déficit.
Um dos instrumentos nesse sentido foi a instituição de contribuições sociais.
Como os Estados-membros e Municípios não partilhavam dessas receitas, visto o
sistema de repasses ser baseado em impostos, a União passou a tratar com mais
ênfase das contribuições sociais, o que acabou por enfraquecer os entes
subnacionais 11. Nos anos 1990 esta última espécie de tributo foi o meio utilizado
pela União para compensar as perdas impostas pelos repasses constitucionais,
destacando-se que nos anos de 1980, as contribuições sociais correspondiam a
4,9% das receitas da União, enquanto no ano 2000 essa parcela de estendeu para
20% (ALMEIDA, 2005).
11
A diferença entre impostos e contribuições será tratada em momento oportuno
49
Outro fator fundamental na motivação da mudança no quadro foi que os
repasses acabavam por contribuir com o desequilíbrio fiscal. No entendimento de
Arretche (2005 apud GOULART, 2014), quando um ente apenas recebe uma verba,
ele não tem um firme compromisso com o gasto eficiente dela. Pouco tempo depois
da promulgação da CRFB/1988, a situação de desequilíbrio fiscal dos entes
subnacionais era notável.
Sem condições de socorrer os Estados-membros, graças à concentração dos
recursos na contenção da crise fiscal que assolou o Brasil nos anos de 1990,
somado à possível má gestão dos recursos, a União se viu obrigada desenvolver
meios de controle sobre as contas públicas, o que culminou com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000. Todo esse processo acabou por, na busca
de maior equilíbrio fiscal, restringir a autonomia administrativa dos entes federados,
como, por exemplo, limitando os gastos com pessoal.
A autonomia dos governos subnacionais fora restringida, com forte vinculação
dos repasses e controle administrativo sobre a disposição dos recursos, mesmo
aqueles arrecadados originariamente. Como bem ressalta Goulart (2014), a redução
da autonomia não veio acompanhada por instituições que permitissem o
fortalecimento da capacidade de investimento dos entes, o que, em longo prazo,
poderia permitir que os entes subnacionais auxiliassem o Poder Central.
Apesar de parecer que existe um movimento de recentralização, é importante
mencionar o entendimento de Almeida (2005), do qual se extrai que é natural a
tensão entre forças centralizadoras e descentralizadoras, na busca do equilíbrio
federativo. Para a autora, a mencionada tensão delineou no país um arranjo
cooperativo complexo.
2.5 Crise do Federalismo brasileiro
Como pode ser percebido, no decorrer da história da Federação brasileira, os
entes subnacionais passaram a definir seus gastos contando não apenas com suas
próprias receitas. A partir da Constituição de 1946, os investimentos deles passaram
a depender da capacidade em obter recursos da União, no caso dos Estados-
membros, e dos Estados-membros e da União, no caso dos Municípios. Há que se
mencionar aqui o estudo desenvolvido por Afonso e Araújo (2001), no qual se
constata o Brasil no 15º lugar, em um ranking de 19 países, quando mensurada a
50
arrecadação própria dos entes locais. No mencionado estudo, foram analisados
Portugal, Itália, Austrália, Brasil, Reino Unido, Hungria, África do Sul, Espanha,
Canadá, Bolívia, Alemanha, França, EUA, Polônia, Noruega, Dinamarca, Suécia,
Japão e concluído que os tributos de competência local no Brasil poderiam ser
melhor delineados, ampliando a participação dos entes locais na arrecadação
nacional.
No entendimento de Barroso (2002), este tipo de relação entre os entes
federativos, baseadas em repasses e vinculação de receitas, compromete a
integridade do sistema, haja vista a dependência dos entes subnacionais às
decisões tomadas na esfera nacional. No mesmo sentido, Carvalho Júnior (2006)
acredita que o sistema de transferências entre os entes não incentivam os
Municípios a incrementar a arrecadação própria. O que, a longo prazo, tende a
deixar os Municípios cada vez mais dependentes das transferências, haja vista a
relação percebida em pesquisa realizada por Vieira (2009), de que quanto maior a
participação dos repasses aos Municípios maior é o gasto das administrações locais
com funcionalismo, no caso dos Municípios de menor porte.
Além da integridade do sistema do ponto de vista principiológico, no tocante
aos Municípios é importante ressaltar que, com a CRFB/1988, foram impostos
àqueles muitos encargos, sejam exclusivos sejam comuns ou partilhados com os
outros entes, sendo que, ao longo das décadas que se seguiram à promulgação,
ficou demonstrado certo desequilíbrio entre os encargos e a arrecadação
(GOULART e NEVES, 2015). Isso porque, a sociedade passou a demandar os
direitos consagrados constitucionalmente e, na via oposta, ocorreu maior controle e
condicionamentos dos gastos públicos municipais – principalmente com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). Apesar da intenção da LRF, há que se destacar
estudos recentes que diagnosticam que os princípios de austeridade fiscal limitam o
investimento público, sem que tenha ocorrido a real diminuição da despesa com
pessoal (FERRÃO, 2013). Assim, em desequilíbrio de arrecadação e encargos, os
Municípios foram, a cada ano, se tornando muito dependentes de transferências
intergovernamentais (REZENDE, 2003).
A isso, pelo entendimento de Ferrão (2013), deve ser somado à diagnosticada
prática de não cobrança de impostos de competência municipal, dada a proximidade
da administração pública com os eleitores, além de investimentos em atividades-
meio terem sido maiores que aqueles direcionados às atividades-fim do poder
51
público local. Ainda, o autor diagnostica que a proliferação no número de Municípios
pós CRFB/1988 acabou por diminuir a participação de cada um deles no FPM.
A disparidade entre encargos e receita própria é chamada por Giroldo e
Kempfer (2012) de “brecha vertical”. No contexto do Federalismo cooperativo os
entes contribuem uns com os outros, com o intuito de combater as desigualdades,
sendo que o problema nasce quando a base de financiamento das políticas de um
ente seja os repasses dos demais. É possível inferir que a brecha vertical, quanto
maior, restringe a autonomia financeira dos Municípios, sendo que, como bem
ressalta Giroldo e Kempfer (2012, p. 14), “para efetiva autonomia plena é
imprescindível que se perfaça a autonomia financeira”.
Para confirmar o desequilíbrio entre a arrecadação e os encargos atribuídos
aos Municípios, em recente estudo, Goulart (2014) percebe que, ao longo da história
do país, os Municípios nunca foram capazes de cumprir todas as competências
atribuídas a eles apenas com sua arrecadação própria, sendo que no momento
seguinte a CRFB/1988, tal defasagem se ampliou em decorrência das imposições
constitucionais na prestação de serviços. “O resultado disso é um ente federado
‘amesquinhado’, com baixa capacidade de executar políticas próprias, replicando e
seguindo a agenda política do governo federal” (GOULART, 2014, p. 56).
Ainda, mesmo que se entendam as transferências como um meio de minorar
o desequilíbrio fiscal, há que se ressaltar que a União possui, em tese, situação
fiscal mais confortável, como bem ressalta Carvalho Júnior (2006). Isso porque ela
possui competência para instituir contribuições sociais para incrementar a
arrecadação própria (art.149 12, da CRFB/1988). A base de cálculo para
transferências aos Estados-membros e Municípios não abrange as contribuições
sociais em sua maioria (arts. 153, 158 e 159, da CRFB/1988), sendo que a única
exceção é a Contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às
atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás
natural e seus derivados e álcool combustível (CIDE Combustível) (art. 159, III, da
CRFB/1988).
Tal fato clareia ainda mais a situação de fragilidade arrecadatória dos
Municípios, dependentes das transferências, principalmente quando inseridos em
12
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
52
um contexto de crise econômica. Como bem ressalta estudo do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) (2009), quando imersa em crise econômica, a
União tende a, para incentivar a produção e o consumo, reduzir sua arrecadação
direta com impostos como o sobre produtos industrializados (IPI). Dessa feita, como
a arrecadação da União com IPI integra a base de cálculo de repasses aos
Municípios (art. 159, I, “b”, da CRFB/1988), quando ocorre isenção desse imposto
para fins de incentivo econômico, os Municípios acabam saindo prejudicados
também. Ilustra tal afirmação a diminuição de repasses ocorridos para os Municípios
no ano de 2009, diagnosticada pela Confederação Nacional dos Municípios - CNM
(2009).
Pelo narrado, pode-se perceber que existe clara restrição na autonomia dos
Municípios, haja vista a gama de atribuições imposta constitucionalmente
contraposta pela defasagem fiscal acumulada, o engessamento orçamentário
imposto pelas vinculações dos repasses e, como será narrado em subseção
específica, as dificuldades políticas na atualização/majoração do IPTU.
O atual contexto federativo brasileiro pode ser considerado imerso em uma
crise, dado o grande desequilíbrio de forças entre os entes, com Municípios
sufocados pelo desequilíbrio fiscal e União fortalecida com grande parte da
arrecadação e poder de financiamento dos demais entes, bem como o afastamento
dos princípios decentralizadores que orientaram a CRFB/1988 (OLIVEIRA, 2007).
2.6 Federalismo predatório no Brasil
A diferença de contexto no surgimento da federação brasileira e da federação
americana pode ter deixado pistas do que se presencia hoje no Brasil. A federação
americana teve como principal fundamento a união das ex-colônias britânicas, sendo
que a federação brasileira, que era um estado unitário ao tempo do Império, buscou
desde então a autonomia dos entes subnacionais. Ou seja, o surgimento da
federação brasileira teve um viés mais desagregador do que agregador (ABRÚCIO e
COSTA, 1999).
Outro fator que se percebe ao longo da história é a grande concentração de
poder no Governo Central em ambos os períodos ditatoriais pelos quais o país
passou desde a Proclamação da República. Também se verifica, em via de mão
dupla, que tanto no pós-Estado Novo, quanto no pós-Regime Militar, como que em
53
resposta ao sufocamento imposto no período antecedente, os entes subnacionais
adotaram postura pródiga em termos de equilíbrio fiscal, se apoiando na União,
como que em uma relação predatória de recursos (ABRÚCIO e COSTA, 1999).
No entendimento de Oliveira (2007), o Federalismo predatório ocorre quando
não há regras claras e equilibradas na repartição de receitas, nem instrumentos
eficientes de controle de despesas, bem como grande liberdade para a fixação de
alíquotas dos impostos de competência de cada ente. Logo, ambiente ideal para o
desenvolvimento da predação de recursos entre os entes é aquele em que não há
controle do gasto público - pois assim o ente poderá atuar com prodigalidade -, não
há clareza nas regras para repasses entre os entes - o que permitiria uma
distribuição de recursos orientada mais por interesses político-ideológicos -, e há
grande liberdade para a fixação de alíquotas. Dessa feita, o ente subnacional pode
cobrar o mínimo de tributos de seus administrados, o que pode atrair empresas e
aumentar o capital político do administrador público, e, com a necessidade do gasto,
pleitear repasses junto à União e Estados-membros, assim como se omitir de prestar
serviços de natureza concorrente.
Percebe-se que a situação fiscal dos Municípios brasileiros foi antecedida por
atribuição de competências pela CRFB/1988, bem como de enrijecimento no
controle e vinculação dos gastos por parte do Governo Central. Entretanto, apesar
de Abrúcio e Costa (1999) compreenderem o atual desenho brasileiro como
Federalismo predatório, em razão apenas de ocorrer gasto maior que a
arrecadação, causando a dependência de recursos de outro ente, no caso dos
Municípios deve ser somada uma hipótese que corrobora a classificação
mencionada.
Dentre os poderes das administrações municipais está inserida a
possibilidade de delinear, dentro de limites, sua própria matriz tributária,
compreendendo o imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN), o imposto
sobre transmissão de bens imóveis (ITBI) e o imposto sobre a propriedade predial
territorial urbana (IPTU). No entanto, em decorrência da proximidade com o cidadão
ser maior nos Municípios (FERRÃO, 2013) e temendo a reação negativa quando do
aumento de tributos, as administrações locais, em alguns casos, acabam se
omitindo quanto a um melhor delineamento tributário, deixando de buscar uma
arrecadação ótima, no sentido de maior arrecadação própria possível, contando e
sempre pleiteando repasses (DOMINGOS, 2011).
54
Dessa forma se verifica que, fugindo do ônus político arrecadatório, as
administrações locais tendem a predar recursos dos demais entes, o que, no caso,
corrobora o Federalismo brasileiro como predatório, um modelo que não se adequa
aos quatro anteriormente analisados, mas que se verifica como a deturpação do
modelo federativo vigente.
2.7 Conclusão parcial da seção
Por tudo, percebe-se que o Federalismo é uma forma de Estado que, para
além de buscar a unificação dos interesses de territórios distintos, busca
precipuamente que tais territórios possuam autonomia suficiente para gerir seus
interesses mais particulares, desde que preservada a união. Assim, a autonomia dos
entes federados é uma diretriz central do conceito, sendo essencial à forma de
Estado ora estudada desde seus primeiros passos.
Ao longo do desenvolvimento do Federalismo, podem ser percebidas
reformas sistêmicas que visavam ora a centralização do poder decisório no governo
nacional, ora a descentralização, buscando-se a ampliação de competências dos
entes subnacionais. Tal movimento pendular ocorreu também no Brasil.
Durante as ditaduras que se instauraram no país, ocorrera grande
centralização, ao passo que nos períodos democráticos se desenhou uma estrutura
federativa mais descentralizada que, no entanto, acabou por incentivar certo grau de
desequilíbrio fiscal. No atual período, apesar da vigência de uma Constituição
pautada na descentralização, e, principalmente, assegurando o modelo federativo
nas bases da autonomia dos entes, inclusive com sacralização constitucional dos
Municípios como ente federativo autônomo, percebe-se o engessamento dos entes
subnacionais, haja vista o dever de prestar serviços, limitado a pouca capacidade de
financiamento.
Justificativa para tal engessamento pode ser atribuída, em parte, ao sistema
de vinculação de receitas, forçando a aplicação de recursos a áreas de interesse
nacional, e não local, bem como ao rígido controle das contas públicas, que ocorre
de forma generalizada, não respeitando as particularidades de cada ente federativo.
Ainda, ao todo deve ser somado a não vitimização do Município que, acolchoado no
sistema de transferências e se imiscuindo do ônus político do aumento de tributos,
se omite no melhor delineamento de seus próprios tributos.
55
Por fim, a limitação à autonomia financeira dos Municípios compromete a
autonomia do ente como um todo, haja vista que “nenhum serviço público funciona
bem sem renda própria” (DERZI e COELHO, 1982, p. 18), dificultando a
administração e, principalmente, rompendo característica essencial à forma de
Estado na qual o país constitucionalmente se fundamenta.
56
57
3 CONTAS MUNICIPAIS: RECEITA, VINCULAÇÕES E ATRIBUIÇÕES
CONSTITUCIONAIS
Nas páginas pretéritas foi tratado o tema do Federalismo, forma de Estado na
qual o Brasil é concebido constitucionalmente. Sua construção histórica e conceitual,
bem como a percepção dos modelos nos quais tal foi idealisticamente desenhado ao
longo dos anos, foram necessárias para a percepção do que alguns caracterizam
como crise no Federalismo brasileiro.
Ademais, dado o tema da presente dissertação ser atingido fulcralmente pela
temática do Federalismo, haja vista ser a base para o desenho tributário consagrado
pela CRFB/1988, o tratamento daquele é imprescindível para as linhas que se
seguem.
A partir de agora é abordada a noção de como ocorre o financiamento dos
Municípios sob o prisma constitucional, por meio dos repasses e do Direito
Tributário, assim como as vinculações orçamentárias e os serviços que devem ser
prestados pelos entes federativos locais, quando serão lançados os fundamentos
jurídicos para a análise do exercício da competência tributária atinente ao IPTU pelo
Município de Timóteo.
3.1 Repasses, vinculações e atribuições aos Municípios
As transferências que os Municípios recebem dos demais entes federados
compõe grande parte da receita pública, como é demonstrado ao longo do trabalho.
Ainda, as atribuições de serviços públicos e as vinculações orçamentárias, são de
grande valia na compreensão dos gastos do ente federativo local e no entendimento
das obrigações orçamentárias impostas.
Como tais temáticas não são abordadas do ponto de vista normativo pelo
Direito Tributário, tratado adiante, nem pela teoria geral do Federalismo,
compreendeu-se pertinente trabalhá-las em subseção apartada. Faz-se isso, de
maneira sucinta, pois, apesar de não serem temas centrais da discussão,
tangencialmente permitem a compreensão da situação dos Municípios no Brasil.
58
3.1.1 Repartição de receitas tributárias em prol dos Municípios
Os repasses entre os entes data da Constituição de 1946. Tal texto
normativo, como já comentado, é um marco do modelo de Federalismo cooperativo
no Brasil. Desde que instituídos, os repasses tem sido o principal campo de disputas
federativas.
A CRFB/1988 trata da repartição das receitas tributárias na Seção VI (Da
Repartição das Receitas Tributárias), do Título VI (Da Tributação e do Orçamento).
No entanto, entende-se que sua localização seja equivocada, haja vista o instituto
dos repasses não possuírem natureza jurídica de tributo. “Em verdade são relações
intergovernamentais, que de modo algum dizem respeito aos contribuintes”
(COÊLHO, 2015, p. 350).
Independente do enquadramento topológico no texto constitucional, os artigos
157 a 162, da CRFB/1988, disciplinam as normas que regem os repasses da União
aos Estados-membros e Municípios e dos Estados-membros aos Municípios, lógica
que deve ser tratada, visto serem os repasses importantíssimas fontes de receitas
para as Administrações Públicas locais. Para evitar delongas no tratamento legal,
faz-se necessário o recorte teórico, passando-se a tratar apenas dos repasses
endereçados aos Municípios.
A Emenda Constitucional (EC) nº 42, de 2003, alterou o art. 158, da
CRFB/1988, que passou a determinar pertencerem aos Municípios todo o produto
da arrecadação de Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR)
incidente na fonte de rendimentos pagos, seja pela administração direta, seja pela
administração indireta municipal. Também devem ser repassadas ao Município
cinquenta por cento da arrecadação do Imposto sobre a propriedade territorial rural
(ITR) incidente sobre os imóveis rurais que se situarem na localidade. Caso o
Município fiscalize e cobre este imposto, cem por cento de sua arrecadação será
destinado ao ente federativo local.
Destinam-se também aos Municípios: 50% daquilo que o Estado arrecada a
título de Imposto sobre a propriedade dos veículos automotores (IPVA) referentes
aos veículos licenciados no território de cada Município; e 25% do arrecadado pelo
Estado do Imposto sobre circulação de mercadorias e prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS). Ainda, 70% da
arrecadação será destinada ao Município em que ocorrer o fato gerador do Imposto
59
sobre as operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores
mobiliários (IOF), envolvendo o ouro, por força do art. 153, §5º, II, da CRFB/1988.
Além dos repasses diretos, a seção da repartição das receitas tributárias trata
da criação e financiamento dos Fundos de Participação. Alterado pelas ECs n.º42,
de 2003, nº 44, de 2004, e nº 55, de 2007, o art. 159, determina que do total
arrecadado pela União de IR - não se considerando os valores já pertencentes aos
Municípios, como discorrido em linhas pretéritas, e nem aos Estados-membros, nos
mesmos moldes (art. 157, I, da CRFB/1988) – e de Imposto sobre produtos
industrializados (IPI), 48% serão destinados para Fundos de Participação. No caso
em exame, é importante destacar que desses 48%, 21,5% são destinados ao Fundo
de Participação dos Estados e do Distrito Federal e 22,5% ao Fundo de Participação
dos Municípios, sendo que 1% deve ser entregue nos primeiros dez dias de
dezembro de cada ano (art. 159, I, “b” e “d”).
Aos Estados-membros e Distrito Federal será entregue também pela União
10% da arrecadação com o IPI, distribuídos proporcionalmente às exportações.
Desse total, o Estado-membro deve repassar aos seus Municípios 25%. Ainda, 29%
do que a União arrecada da contribuição de intervenção no domínio econômico
relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus
derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível (CIDE Combustível),
deve ser entregue aos Estados-membros. Estes, por sua vez, devem destinar 25%
do percebido aos seus Municípios. Este é único caso de repasse que envolve
contribuição na base de cálculo. Como se percebe, a regra é que impostos integrem
tal base.
Grande parte das receitas dos Municípios advém da repartição das receitas
tributárias, como pode ser percebido nos exemplos dos Apêndices A, D e E.
Historicamente, os repasses servem como meio de reduzir a desigualdades
regionais, ainda, são elementos caracterizadores da cooperação entre os entes. No
entanto, deve-se notar que a base de cálculo que determina tais repasses são
tributos, em sua esmagadora maioria impostos, de competência da União e dos
Estados-membros, não possuindo os Municípios qualquer participação em seu
delineamento.
Os Municípios recebem parcela de IR, IPI, ITR, IOF Ouro, CIDE Combustível,
ICMS e IPVA, tributos sobre os quais não possui qualquer participação no
delineamento. Os impostos de competência dos Municípios, aqueles sobre os quais
60
estes possuem controle, como pode ser percebido ao longo do trabalho, não
possuem participação no orçamento dos Municípios analisados equivalente aos
repasses recebidos.
3.1.2 Vinculação e limite de gastos dos Municípios
Mencionado algumas vezes ao longo do trabalho, faz-se por bem descrever o
tratamento legal das vinculações orçamentarias impostas aos Municípios, haja vista
tais determinações, mesmo que necessárias, acabam diminuindo o grau de
liberdade do Administrador Público na aplicação de recursos.
Em observância ao princípio da não afetação da receita oriunda de impostos,
princípio com fundamento na separação dos poderes, conferindo ao Executivo
margem de administração dos recursos para além de vinculações que o Legislativo
possa instituir, a regra imposta pelo art. 167, IV, da CRFB/1988, é a da vedação à
vinculação de receita de impostos. Suas exceções, porém, visam impedir que os
administradores se omitam de funções estatais consideradas essenciais, como
saúde e educação (LEITE, 2014).
Em breves palavras, o art. 212, da CRFB/1988, é enfático ao determinar que
no mínimo 25% da receita com impostos originários deve ser destinada à educação.
Também exceção a não vinculação, 15% da arrecadação com impostos e com
repasses deve ser destinados à saúde (art. 198, §2º, III cominado com art. 7º, da Lei
Complementar nº 141, de 2012).
Ainda, apesar de não haver um quantitativo mínimo determinado, existe a
possibilidade de a arrecadação com impostos ser vinculada aos gastos para a
realização de atividades da administração tributária, como preceitua o art. 37, XXII,
da CRFB/1988, às garantias às operações de crédito, permitida pelo art. 165, §8º e
às garantias à União para quitação de débitos (art. 167, §4º).
Ainda, enquanto as exceções a não vinculação de receitas impõem gastos,
tem-se a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 05 de
maio de 2000), que estabelece limites para algumas despesas da Administração
Pública local.
Uma das imposições da LRF aos Municípios é a limitação do gasto com
pessoal em 60% da Receita Corrente líquida (art. 19, III, da LRF), sendo 54%, no
máximo, com servidores do Poder Executivo, e 6%, no máximo, com servidores do
61
Poder Legislativo. Outra restrição é a vedação de criar benefício referente à
seguridade social sem a determinação da fonte de custeio, norma exarada pelo art.
24.
Os Municípios não possuem liberdade absoluta para destinação dos seus
gastos, encontrando imposições para alguns e limitações para outros. A ponderação
acerca da pertinência de tais vinculações e limites é tema para trabalho diverso, mas
convém ressaltar que tais restrições à liberdade acabam por influenciar no equilíbrio
fiscal dos Municípios.
3.1.3 Serviços atribuídos constitucionalmente aos Municípios
A forte centralização ocorrida no período da Ditadura Militar (1964-1984) fez
com que a noção de centralização ficasse atrelada ao autoritarismo, como já
mencionado. A redemocratização que seguiu foi um período de grande otimismo
(CARVALHO, 2008) e teve na descentralização uma forma de alterar e de se
descolar da ditadura.
Dessa feita, com o processo de descentralização, os Municípios tiveram
ampliadas suas autonomias, sendo-lhes atribuídas competências para prestação de
serviços específicos e delineamento de políticas locais. Tal autonomia salta aos
olhos quando da inovação constitucional brasileira em elevar o Município ao patamar
de ente federativo autônomo.
O art. 30, da CRFB/1988, conforme a redação dada pela EC nº 53, de 2006,
impõe aos Municípios a competência “de organizar e prestar, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído
o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (inciso V); “manter, com a
cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação
infantil e de ensino fundamental; (inciso VI), prestar, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população”
(inciso VII); “promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual” (inciso IX).
Ainda, conforme o art. 23, da CRFB/1988, compete aos Municípios,
juntamente com Estados-membros e União, a conservação do patrimônio público,
cuidar da saúde e da assistência pública, proteger o patrimônio imaterial,
proporcionar meios de acesso à cultura, educação, ciência, tecnologia, pesquisa e
62
inovação, proteger o meio ambiente, fomentar a produção agropecuária e organizar
o abastecimento alimentar, promover programas habitacionais e de saneamento
básico, combater a pobreza, fiscalizar a exploração de recursos hídricos e promover
políticas de educação no trânsito.
Em síntese, cabe aos Municípios prestar serviço de transporte coletivo e
proteger o patrimônio histórico-cultural local, além de ser o responsável pela
educação infantil e fundamental e pela saúde, sendo esses dois últimos com
cooperação técnica e financeira dos demais entes federados. Ainda, em matéria de
competência comum entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,
insta salientar políticas na direção da saúde e da educação, como também, da
proteção do patrimônio imaterial, do meio ambiente, habitação, saneamento básico,
trânsito e produção agropecuária. Ou seja, os Municípios aparecem como
executores e responsáveis, ainda que de maneira compartilhada, em todas as áreas
que impactam diretamente a vida dos cidadãos.
Há, portanto, uma vasta gama de serviços a serem prestados pelo ente
federado local. Isto analisado em conjunto com a centralização tributária na União e
o baixo exercício da capacidade arrecadatória dos Municípios, conclui-se por um
sufocamento desses, já aferido por Goulart e Neves (2015).
3.2 Direito Tributário e Federalismo
Logo de início, faz-se mister apresentar a afirmação de Baleeiro, apresentada
por Coêlho (2015, p. 4), de que, “onde quer que se erguesse um poder político,
quase que como sua sombra, aparecia o poder de tributar”. A partir de tal afirmação,
pode-se perceber que a regra geral é no sentido de que quando da criação do
Estado, como concepção de poder político, necessariamente, tal será investido de
poder para cobrar de seus administrados tributos para sua mantença.
Assim, dado o entendimento de que o Estado de Direito vem acompanhado
de normas, sejam elas princípios ou regras, escritas ou orais, para que esse poder
de tributar seja disciplinado, faz-se necessário o Direito Tributário. Mesmo o Direito
compreendido em uma unidade, tal divisão é importante em caráter didático e
metodológico, sendo dividido, pelas mesmas razões de ser em si uma divisão, em
normas com diferentes funções.
63
Coêlho (2015) percebe, nesse sentido, normas de natureza organizatória, de
competência, técnicas, de conduta e sancionantes. Respectivamente, tais normas
versam sobre a organização federativa no tocante aos tributos, sobre a atribuição de
competências de cada ente para a instituição deles, sobre a descrição de como se
dará tecnicamente seu recolhimento, sobre quais seriam as obrigações tributárias
impostas a cada pessoa, seja ela física ou jurídica, e aquelas que versam sobre as
punições no descumprimento das organizações.
Para o supracitado doutrinador, o objeto do Direito Tributário é “regular o
relacionamento entre Estado e contribuinte, tendo em vista o pagamento e o
recebimento do tributo” (COÊLHO, 2015, p. 30). Nesse ponto devendo ser
ressaltado sua noção de que tal ramo do Direito se debruça sobre uma relação
jurídica, não apenas sobre a atividade estatal em si. A relação pressupõe mais de
um envolvido, sendo, no caso, a sacralização do contribuinte como um sujeito não
apenas obrigado por deveres, mas também titular de direitos.
Sendo a Constituição o corpo de normas fundantes do Estado, considerado,
inclusive, requisito essencial para a caracterização de uma Federação, deve-se
destacar que a CRFB/1988, é aquela, dentre todos os Estados Federativos, que
mais se dedica, em seu próprio corpo, sobre a temática dos tributos (COÊLHO,
2015). Como mencionado, o Brasil também é um dos poucos países que confere
aos Municípios o status de ente federado.
Tais fatos podem ser atribuídos, como destacado em seção anterior, ao
período de autoritarismo e centralismo pelo qual o país passou nos anos que
precederam a CRFB/1988. A preocupação com a tratativa tributária na Constituição,
bem como ao status conferido aos Municípios, demonstra preocupação com a
autonomia e com a descentralização, que possuem reflexos no Direito Tributário,
como traz Misabel Derzi (1997), em apontamentos mencionados por Coêlho (2015,
p. 56):
Em um país de grande extensão territorial e elevado número de habitantes como no nosso, restabelecer o equilíbrio federativo, através de concessão de maior autonomia aos entes regionais e locais, é fazer crescer a representação legislativa do cidadão, o qual passa a interferir na formação de ordens jurídicas que têm base territorial menor. Crescer a liberdade de Estados e Municípios é, sem dúvida, fazer crescer o nível de participação política de cada um em particular. Portanto, a decisão por um Estado federal é uma decisão pela liberdade e não deixa de ser uma decisão pela igualdade, na medida em que se respeitam as diferenças e peculiaridades locais e regionais. Tal respeito, ao mesmo tempo, torna essas disparidades menos relevantes ou menos radicais.
64
Como a presente dissertação versa mais especificamente a respeito dos
Municípios, é importante lembrar o ensinamento de Hans Kelsen no sentido de que
a autonomia local combina diretamente a descentralização com a democracia
(DERZI e COÊLHO, 1982), haja vista a autodeterminação local. Pelo enunciado,
percebe-se a grande ligação entre o Federalismo e o Direito Tributário, haja vista a
extensão territorial do país, bem como as distinções regionais tornarem necessária a
forma de Estado Federal. Nesse sentido, faz-se necessário, como já mencionado,
que, nascendo o poder político, no caso o municipal, estabeleça-se o poder de
tributar.
3.3 O conceito de tributo
Sendo o tributo o cerne do Direito Tributário e os impostos uma das espécies
desse gênero, faz-se importante apresentar seu conceito jurídico. Assim, a
legislação pátria facilita em muito, ao passo que expõe no art. 3º, do CTN, o
conceito:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Quando se disseca o conceito legal percebem-se seis elementos, quais
sejam: o tributo é uma (1) prestação pecuniária, (2) compulsória, (3) em moeda ou
em cujo valor se possa exprimir, (4) não é sanção de ato ilícito, (5) deve ser
instituída por lei e é (6) cobrada por atividade administrativa plenamente vinculada.
Nesse sentido, é importante mencionar a consideração no sentido de que o tributo é
a obrigação de levar o dinheiro ao Estado, e não o dinheiro em si, como o vulgo
costuma caracterizar (ATALIBA, 2000).
É uma prestação pecuniária devido ao seu caráter relacional, implicando um
sujeito passivo qual deve arcar com a obrigação. Tal prestação é compulsória, ou
seja, obrigatória. No entanto, a compulsoriedade não é característica apenas do
tributo, como também das demais obrigações assumidas, inclusive as assumidas
contratualmente, através da manifestação de vontade das partes. Assim,
compreende-se que a compulsoriedade tratada no dispositivo legal tenha o sentido
de que nasce com a lei, independente da vontade das partes. Nesse caso,
65
configura-se redundância no conceito, haja vista a característica de ser o tributo
“instituído por lei”, como ressaltado por Carvalho (2005) e Amaro (2014).
O cumprimento da obrigação deve se dar em moeda, em dinheiro. No caso
dos meios de pagamento dos quais se possam exprimir moeda, deve-se destacar
que o CTN não permite interpretação extensiva a ponto de considerar-se pagar
tributo com qualquer bem avaliado no mercado. O art. 162 13 limita os meios de
pagamento em cheque, vale postal, estampilha, papel selado ou processo mecânico,
sendo que, dentre todos, o único que permanece em uso corrente é o cheque. Vale
ressaltar a crítica de Amaro (2014) no sentido de que é redundante a afirmação de
que tributo seja “prestação pecuniária em moeda ou cujo valor se possa exprimir”,
haja vista prestações pecuniárias serem, necessariamente, em moeda ou cujo valor
se possa exprimir.
Quanto à peremptória afirmação de que não seja sanção de ato ilícito é de
suma importância para distinguir o tributo da multa, determinando que o tributo seja
fruto de um ato lícito (CARVALHO, 2005). A imposição de ser o tributo instituído por
lei para que seja considerado como tal é uma clara homenagem ao princípio da
legalidade, que será melhor explicado em subseção própria, assim como a cobrança
ser vinculada, não sendo refém de juízo de conveniência e oportunidade da
Administração Pública, tudo isso para conferir mais segurança ao contribuinte.
Os seis elementos mencionados têm o condão de diferenciar o tributo das
demais formas de receita do Estado, quais sejam, os contratos, as multas, as
indenizações e as adjudicações. Coêlho (2015, p. 365) é enfático quanto ao
arrolamento das formas de receita:
Se o Estado, tirante da sua condição de contratante ou donatário, não está nem arrecadando bens pecuniários vacantes, nem recebendo multas, nem sendo indenizado em tempo de guerra e paz, nem percebendo pecúnia ex contractu, tudo o mais que entra como receita, excluídas as “entradas” de caixa, tais como cauções e fianças, ou é tributo, ou é enriquecimento sem causa.
A principal diferença entre contrato e tributo é que o primeiro é
necessariamente baseado na vontade de ambas as partes, enquanto o último é uma
obrigação unilateralmente imposta por lei, sendo tal distinção necessária haja vista
os contratos serem também considerados receita pública. A distinção do instituto
13
Art. 162. O pagamento é efetuado: I - em moeda corrente, cheque ou vale postal; II - nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado, ou por processo mecânico.
66
com a multa é exatamente a licitude do fato do qual decorre a obrigação, sendo que,
na hipótese desta, o fato necessariamente é ilícito, havendo o descumprimento de
um dever legal ou contratual (COÊLHO, 2015).
Quanto às indenizações que o Estado pode receber em caso de
ressarcimento de dano, é importante destacar que para tal é necessária prova em
juízo, enquanto a obrigação tributária é imposta pela simples ocorrência do fato
gerador do tributo, prescindindo de processo submetido ao crivo do Judiciário.
Nesses termos, Geraldo Ataliba (2000, p. 37) é pontual ao afirmar que a
“indenização é mera reparação patrimonial, a título de composição do dano,
segundo o princípio geral do direito, de acordo com o qual quem causar prejuízo a
outrem é obrigado a indenizar”.
Destaca-se ainda outro elemento caracterizador do tributo, para além do art.
3º, do CTN. As receitas obtidas devem o ser pelo Estado ou por entidades não
estatais de interesse público, para fins de financiar atividades estatais (AMARO,
2014). É importante ressaltar pois a indenizações tem o condão de ressarcimento,
de preenchimento de perda, não precipuamente, o financiamento de atividade de
interesse público. Ainda, o tributo se distingue das adjudicações (como, por
exemplo, a apropriação de bens vacantes), pois tais, apesar de representarem
receitas para o Estado, não tem caráter relacional, não havendo obrigação sendo
imposta a nenhum sujeito.
Por fim, o conceito de tributo expresso pelo art. 3º, do CTN, é suficiente para
o prosseguimento do estudo, apesar das redundâncias levantadas por Amaro
(2014), que se compreende o serem para reafirmar a noção de compulsoriedade e
que deve ser pago em moeda. Deve-se apenas, ao conceito legal, ser acrescida a
noção de que o tributo tem como finalidade financiar atividades de interesse público,
com o condão de ressaltar a diferença dos outros meios de obtenção de receita do
Estado, sendo pertinente considerar no decorrer da dissertação que o “tributo é toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada”, com a finalidade de financiar
atividade de interesse público.
67
3.4 A divisão do tributo em espécies
Nos termos do art. 4º, do CTN, a natureza jurídica específica do tributo deve
ser determinada pelo fato gerador da obrigação, sendo, portanto, irrelevante para
qualificar a natureza jurídica o nome que a lei confere e a destinação do produto da
arrecadação do tributo. Ou seja, para classificar um tributo, deve-se atentar ao fato
gerador – a situação definida em lei como necessária e suficiente à ocorrência da
obrigação tributária (art. 114, do CTN) – e não ao nome que a lei confere à espécie
tributária ou em que será aplicado o valor auferido com o tributo.
Nesses termos, por haver tributos vinculados à atividade estatal e tributos não
vinculados a atividade estatal, juristas como Alfredo Augusto Becker (1972, apud
COÊLHO, 2015), deram sustentação a teoria dualista, em que se afirma só existirem
duas espécies de tributo: os impostos, com fatos geradores não vinculados a
atividade estatal, e taxas, com fatos geradores vinculados a atividade estatal. A título
de elucidação, há fatos geradores de tributo que não são vinculados à atividade
estatal, ou seja, para ocorrerem, não há qualquer ação do Estado. Como exemplo,
tem-se a renda e a propriedade. O fato de o contribuinte possuir determinada renda
ou determinada propriedade é gerador de imposto, dessa feita, ter renda ou
propriedade, não depende da ação do Estado, por isso, é um fato gerador não
vinculado à atividade estatal.
No que diz respeito aos fatos geradores vinculados à atividade estatal, deve
haver ação do Estado para que ocorra o fato gerador do tributo. Nesses termos, são
aqueles tributos em que há uma atividade estatal específica sujeita a uma
contraprestação do contribuinte destinatária da atividade, podendo ser uma obra, um
ato de poder de polícia estatal, a prestação de um serviço, entre outras. Esse é o
caso das taxas e das contribuições de melhoria (COÊLHO, 2015). Dessa feita, para
Becker (1972, apud COÊLHO, 2015) só existe imposto e taxa. Para o autor, as
contribuições de melhoria, já que possuem fato gerador vinculado à atividade
estatal, seriam, na verdade, taxas.
A noção de taxa como tributo de fato gerador vinculado à atividade estatal é
clara no ordenamento jurídico pátrio na redação do art. 77 14, do CTN, haja vista
14
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de
68
colocar como fato gerador das mesmas o exercício do poder de polícia ou a
utilização de serviço público específico e divisível, efetiva ou potencialmente. O
próprio CTN, em seu art. 78 15, traz, para elucidar e clarear a questão, o conceito de
poder de polícia, que, em síntese, é atividade da Administração Pública que limita ou
disciplina condutas em razão de interesse público.
Ainda em relação aos tributos vinculados a atividade estatal é interessante
destacar que, dado seu caráter remuneratório, não há clara incidência do princípio
da capacidade contributiva do contribuinte (COÊLHO, 2015), sendo que, para
satisfazer tal princípio, entende-se pela isenção, como será abordado em seção
futura.
Há que se mencionar a existência teoria tricotômica, que percebe três
espécies tributárias, entendimento de Paulo de Barros Carvalho (2005). Este
defende que, pela divisão de tributos em razão de fatos geradores vinculados, ou
não, a atividade estatal, percebe-se, por força do art. 5º 16, do CTN, os impostos,
taxas e contribuições de melhoria como espécies tributárias. As chamadas
contribuições especiais, que abarcam as sociais, as de interesse de categoriais
profissionais e econômicas e sobre a intervenção no domínio econômico,
dependendo de sua vinculação ou não à atividade estatal devem se enquadrar como
taxas ou impostos. O autor não percebe a oportunidade de que as contribuições
especiais possam integrar a classificação como contribuição de melhoria, haja vista
a conceituação restritiva desta, incidindo especificamente quando da valorização de
patrimônio do contribuinte, sendo, portanto, espécie tributária autônoma.
Apesar do caráter tributário de contribuições sociais, contribuições de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categoriais profissionais – as
três chamadas aqui de contribuições especiais, para distinguir de contribuições de
melhoria - e empréstimos compulsórios, não se pode falar que são espécies distintas
se observada a teoria do tributo vinculado ou não a atividade estatal. Isso porque, se
analisado o fato gerador, as espécies constitucionais podem ser acomodadas entre
polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. 15
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 16
Art. 5º. Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.
69
as três espécies já consagradas pelo CTN. Por exemplo, os empréstimos
compulsórios e as contribuições de intervenção no domínio econômico, por terem
fato gerador desvinculado da atividade estatal, poderiam ser compreendidos como
impostos.
Não há, entretanto, que se falar que empréstimos compulsórios não sejam
tributos. O próprio Supremo Tribunal Federal (STF) entende os empréstimos
compulsórios como espécie de tributo. A discussão vem desde antes da
Constituição de 1988. Nos idos de 1964, a corte constitucional brasileira publicou
enunciado exarando o entendimento de que os empréstimos compulsórios não
possuiriam natureza de tributo. Trata-se do Enunciado nº 418, da Súmula do STF,
que dispõe, in verbis, “O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação
não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária”. No
entanto, ainda na vigência da Constituição de 1967, este entendimento restou
superado, como deixa claro o voto do Ministro Ilmar Galvão, no RE nº 146.615-
4/Pernambuco:
Com efeito, o art. 148 da CF/88, que cuida do empréstimo compulsório, não apenas se acha inserido no capitulo que trata do sistema tributário nacional, mas também, especificamente no dispositivo que cuida do empréstimo de que se trata (destinado a investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional) – inciso II – manda observar dispositivo que cuida justamente de limitação ao poder de tributar, seja, o art. 150, III, b, relativo ao principio da anterioridade. Não tem o efeito de desvesti-lo do caráter tributário a circunstancia de os recursos provenientes de sua arrecadação permanecerem vinculados à despesa que fundamentou sua instituição, a qual como preconizado no art. 148, parágrafo único, da Constituição, dado ser a destinação do produto da arrecadação do tributo elemento de todo irrelevante para a definição jurídica deste, como já tem reiteradamente proclamado este STF. Na verdade, conforme observado do ilustrado parecer acima transcrito, “este próprio Colendo Supremo Tribunal Federal, superando a orientação da Súmula 418, desde a Constituição anterior e novamente à luz da Constituição de 1988, ‘ao definir a disciplina jurídico-constitucional do empréstimo compulsório’ tem admitido ‘a sua plena submissão às normas gerais de Direito Tributário’ (vide, v.g., RE nº 156.524-1 – São Paulo, Primeira Turma, Relator o em. ministério Celso de Mello, in DJ de 8.4.94, pág. 7.246; RE nº 111.954 – Paraná, Tribunal Pleno, relator o em. ministro Oscar Corrêa, in RTJ 126/330).”
Carvalho (2005), defensor da teoria tricotômica, defende que os empréstimos
compulsórios sejam tributos, independente de serem restituíveis, haja vista
preencherem todos os requisitos do art. 3º, do CTN, mas não os classifica como
espécie autônoma. Nesse ponto, Luciano Amaro (2010) surge para discordar,
apontando que não seriam três as espécies tributárias, mas quatro: os impostos, as
70
taxas, as contribuições e os empréstimos compulsórios. O mencionado doutrinador
compreende para a classificação critérios que vão além do fato gerador, criando
classificação própria.
Filiando-se ao entendimento do STF e de todos aqueles que concedem aos
empréstimos compulsórios o título de espécie tributária, há que se ressaltar a
compreensão de que eles não podem se confundir com impostos. Uma das
características básicas dos impostos é a não vinculação de sua receita, sendo que
no delineamento constitucional dos empréstimos compulsórios ocorre exatamente o
inverso, haja vista, necessariamente, sua arrecadação dever ser aplicada ao que
fundamentou a instituição (art. 148, parágrafo único 17, da CRFB/1988).
Novamente sobre Luciano Amaro (2010), há que se reiterar o fato que este
considera critérios de classificação para além do fato gerador, caminhando na
direção de que as espécies de tributo são aquelas que possuem delineamentos
tributários específicos. Assim, suscintamente, os impostos são tributos não
vinculados a atividade estatal. As taxas são tributos destinados ao financiamento de
serviços específicos do Estado, compreendendo como tal as contribuições de
melhoria.
As contribuições, sejam elas as sociais, as de intervenção no domínio
econômico e de interesse das categoriais profissionais, se destinam ao
financiamento de atividades estatais gerais, voltadas à coletividade. Ainda, os
empréstimos compulsórios são tributos restituíveis de tratamento diferenciado.
Nesse sentido, a teoria quadripartida, que enumera em quatro as espécies
tributárias, é a aceita pelo STF, no voto do Ministro Carlos Veloso 18, nos autos do
RE nº 138284/Ceará. A distinção é que o STF insere as contribuições de melhoria
como contribuições, e não como taxa. Por fim, a título de menção, há que se
informar a existência da teoria quinquipartite, capitaneada por Yves Gandra Martins
17
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. 18
As diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 4°), são as seguintes: a) os impostos (C.F., art. 145, I, arts. 153, 154, 155 e 156); b) as taxas (C.F., art. 145, II); c) as contribuições, que podem ser assim classificadas: c.1. de melhoria (C.F., art. 145, III); c.2. parafiscais (C.F., art. 149), que são: c.2.1. sociais, c.2.1.1.de seguridade social (C.F., art. 195, I, II, III), c.2.1.2. outras de seguridade social (C.F., art. 195, parág, 4°), c.2.1.3. sociais gerais (o FGTS, o salário-educação, C.F., art. 212, parág. 5°, contribuições para o SESI, SENAI, SENAC, C.F., art. 240); c.3. especiais: c.3.1. de intervenção no domínio econômico (C.F., art. 149) e c.3.2. corporativas (C.F., art. 149). Constituem, ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (C.F., art. 148).
71
(2013). Tal autor defende que são cinco as espécies: imposto, taxa, contribuição de
melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios.
Não consideradas como espécies tributárias autônomas pelas teorias dualista
e tripartite, e elementos chaves nas divergências acerca das espécies tributárias,
deve-se deixar clara a noção das contribuições especiais como espécies tributárias.
Em voto relatorial no RE nº 146733-9/São Paulo 19, o então ministro, Moreira Alves,
compreendeu que as contribuições sociais tratadas pelo art. 149, da CRFB/1988,
possuem natureza tributária autônoma. Pelo entendimento, seu tratamento está
inserido na seção que trata do sistema tributário nacional (raciocínio que não justifica
tal tratamento, haja vista os repasses constitucionais estarem inseridos no mesmo
topos e nem por isso terem natureza de tributo), bem como também à elas serem
aplicadas restrições ao poder de tributar insculpidas nos arts. 146, III, e 150, I e III,
da Carta Magna. Nesse interim, entende o Ministro que os três tributos arrolados no
art. 145 dizem respeito à União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,
mas as contribuições sociais são tributos de competência geral apenas da União, o
que justificaria a exclusão no rol.
Soma-se a isso o fato de que o rol dos fatos geradores que a CRFB/1988
determina para as contribuições no art.195 deixa claro que eles não são vinculados
a atividade estatal, o que desqualifica seu enquadramento como taxa (AMARO,
2014). Ainda, elas não se enquadram como impostos, visto que a arrecadação das
mesmas está afetada a finalidade de sua instituição, o que não permite tal
enquadramento. Nesse ínterim, as mencionadas contribuições não se adequam ao
rol, sendo compreendidas como espécie tributária autônoma.
19
CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE O LUCRO DAS PESSOAS JURIDICAS. LEI 7689/88. - NÃO E INCONSTITUCIONAL A INSTITUIÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE O LUCRO DAS PESSOAS JURIDICAS, CUJA NATUREZA E TRIBUTARIA. CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1., 2. E 3. DA LEI 7689/88. REFUTAÇÃO DOS DIFERENTES ARGUMENTOS COM QUE SE PRETENDE SUSTENTAR A INCONSTITUCIONALIDADE DESSES DISPOSITIVOS LEGAIS. - AO DETERMINAR, POREM, O ARTIGO 8. DA LEI 7689/88 QUE A CONTRIBUIÇÃO EM CAUSA JA SERIA DEVIDA A PARTIR DO LUCRO APURADO NO PERIODO-BASE A SER ENCERRADO EM 31 DE DEZEMBRO DE 1988, VIOLOU ELE O PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE CONTIDO NO ARTIGO 150, III, "A", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, QUE PROIBE QUE A LEI QUE INSTITUI TRIBUTO TENHA, COMO FATO GERADOR DESTE, FATO OCORRIDO ANTES DO INICIO DA VIGENCIA DELA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO COM BASE NA LETRA "B" DO INCISO III DO ARTIGO 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, MAS A QUE SE NEGA PROVIMENTO PORQUE O MANDADO DE SEGURANÇA FOI CONCEDIDO PARA IMPEDIR A COBRANÇA DAS PARCELAS DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL CUJO FATO GERADOR SERIA O LUCRO APURADO NO PERIODO-BASE QUE SE ENCERROU EM 31 DE DEZEMBRO DE 1988. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 8. DA LEI 7689/88.
72
Pelo exposto, o entendimento do STF, é o de que são quatro as espécies
tributárias: impostos, taxas, contribuições e empréstimo compulsório. Não obstante,
a despeito da riqueza da discussão sobre a divisão do tributo em espécies, convém
destacar que a sua pertinência para este trabalho é limitada, haja vista a discussão
aqui empreendida rodear a temática de um imposto, sendo pacífico o entendimento
de que esta espécie é autônoma e não vinculada à atividade estatal e a destinação
de sua arrecadação não pode ser afetada.
3.5 Princípios que regem todo o sistema tributário
Logo de início, a se falar dos princípios regentes do sistema tributário
brasileiro, é importante ressaltar a natureza de direitos fundamentais dos mesmos.
Isso porque, as normas que serão tratadas nas linhas vindouras possuem a função
de garantir os direitos insculpidos na Carta Magna aos quais são atribuídos o caráter
fundamental, quais sejam, a capacidade, a liberdade, a dignidade humana, a
propriedade, a igualdade, o pacto federativo, os valores republicanos e o solidarismo
(COÊLHO, 2015).
As normas jurídicas são impregnadas de valores que funcionam como
diretrizes para sua confecção e aplicação (Carvalho, 2005). A atribuição de natureza
fundamental aos princípios que regem o sistema tributário possui relevância
temática, haja vista serem assim cláusulas pétreas, não podendo ser extirpadas do
texto constitucional nem mesmo pela via das emendas constitucionais (art. 60, §4º,
da CRFB/1988), bem como possuírem aplicação imediata (art. 5º, §1º 20, da
CRFB/1988), prescindindo de norma infraconstitucional que os regule.
O estudo dos princípios atinentes ao Direito Tributário possui importância
ímpar, visto que dá base à autonomia científica própria desse ramo, que não se
submete a princípios de áreas que, em análise perfunctória, poderiam parecer que o
englobam. Para tanto, faz-se necessário, filiar-se à Teoria da Principiologia
Constitucional, da qual pode-se exprimir que o poder de tributar é limitado pelos
valores positivados da igualdade, da liberdade, da propriedade, da proporcionalidade
e da razoabilidade (COÊLHO, 2015).
20
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: § 1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.
73
Urge elencar, desde logo, os princípios gerais expressos na CRFB/1988,
quais sejam, legalidade, anterioridade, irretroatividade, não confisco, livre trânsito de
pessoas e bens em território nacional, isonomia tributária e capacidade contributiva.
Esses são princípios específicos do Direito Tributário, fortalecendo a tese de
autonomia da disciplina. Percebe-se que tais princípios acabam por defender os
valores mencionados no parágrafo anterior, como será delineado nas linhas que se
seguem.
O princípio da legalidade é consagrado pela Constituição de 1988 no art. 5º,
II 21, e no art. 150, I 22. Pela compreensão dos dispositivos constitucionais, pode-se
compreender que tal norma veda a exigência ou aumento de tributo sem que lei o
estabeleça, seguindo o brocardo latino de nullum tributum sine lege. Tal lei, é
importante ressaltar, o é exigida tanto em caráter formal quanto material. O caráter
formal se dirige à lei em sua acepção estrita, emanada pelo Poder Legislativo,
sofrendo o processo de votação nas casas de representantes dos contribuintes, e
não a lei em sentido amplo, que compreenderia atos emanados pelo Poder
Executivo (AMARO, 2014).
Para confirmar tal direcionamento, é importante mencionar o art. 62, §2º 23, da
CRFB/1988, que dispõe no sentido de a medida provisória dever ter sido convertida
em lei num exercício financeiro para que produza efeitos no seguinte. Tal
determinação é excepcionada pelos impostos sobre importação de produtos
estrangeiros (II), sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados (IE); sobre produtos industrializados (IPI), sobre operações de
crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF) ou pelo
imposto extraordinário de guerra (IEG) (art. 154, II24, da CRFB/1988).
21
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; 22
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; 23
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. § 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. 24
Art. 154. A União poderá instituir: II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
74
O caráter material do principio da legalidade é também nominado como
princípio da tipicidade. Enquanto a legalidade formal determina que o novo tributo ou
seu aumento deva vir por meio de lei, a legalidade material exige que esta deva
trazer todos os elementos do tributo. É clara a obediência da imposição
constitucional quando observado o art. 97 25, do CTN. A visão de necessidade de lei
para a exigência e aumento de tributo é tão arraigada nas concepções de Estado
que mesmo em países de matriz jurídica pautada nos costumes, exige-se lei em
matéria tributária (COÊLHO, 2015).
O princípio da tipicidade impõe que o legislador disponha, em lei,
exaustivamente sobre todos os elementos do tributo (CARVALHO, 2005 e AMARO,
2014), tanto que não caberia ao administrador nem ao julgador completar eventual
omissão na lei que institua ou majore tributo:
Se a lei for omissa, ou obscura, ou antitética em quaisquer desses pontos, descabe ao administrador (que aplica a lei de ofício) e ao juiz (que aplica a lei contenciosamente) integrarem a lei, suprindo a lacuna por analogia. É dizer, em Direito Tributário, a tipicidade é cerrada, oferecendo resistência ao princípio de que o juiz não se furta a dizer o direito ao argumento de obscuridade na lei ou de dificuldades na sua intelecção. Na área tributária, o juiz deve sentenciar, é certo, mas para decretar a inaplicabilidade da lei por insuficiência normativa somente suprível através de ato formal e materialmente legislativo. (COÊLHO, 2015, p. 180).
As exceções comportadas pelo princípio da legalidade são as referentes aos
Impostos sobre importação (II), sobre exportação (IE), sobre produtos
industrializados (IPI), sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a
títulos ou valores mobiliários (IOF) e à CIDE-Combustível (art. 153, §4º 26, e 177, §4º
27, da CRFB/1988). Tais exceções se justificam, pois o “Estado precisa de mão ágil
25
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção; II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo; IV - a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; V - a cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos, ou para outras infrações nela definidas; VI - as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades. § 1º Equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso. § 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo. 26
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; IV - produtos industrializados; V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; § 1º É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V. 27
Art. 177. Constituem monopólio da União: § 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos:
75
para evitar dumpings ou desabastecimentos causados pela intercedência ou
disparidade de preços nos mercados interno e externo” (COÊLHO, 2015, p. 187-
188).
Nesse ponto, é de interesse substancial ao presente trabalho mencionar a
norma exarada pelo art. 97, §2º 28, do CTN, que entende não ser considerada
majoração a atualização de base de cálculo de tributo. Assim, para atualizar a base
de cálculo de um tributo é prescindível lei em sentido estrito, como será mais bem
abordado no que interessa ao Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana
(IPTU).
O princípio da anterioridade é recepcionado pela CRFB/1988 no art. 150,
III, “b” e “c” 29 e no art. 195, §6º 30. De tal princípio emanam duas proibições, a de
cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que a lei que instituiu o tributo ou o
aumentou foi publicada (anterioridade anual) a cobrar tributos antes de decorrido
noventa dias da publicação da lei que o institui ou aumenta (anterioridade
nonagesimal). Esta última acepção do princípio da anterioridade é imprescindível
ante a possibilidade de o Estado publicar lei instituidora ou majoradora de tributo na
véspera da virada do exercício, maculando o fim pretendido pela proibição, qual
seja, assegurar segurança e previsibilidade para o contribuinte.
Assim como o princípio da legalidade, a anterioridade também comporta
exceções, permitidas pelo art. 150, §1º 31, da CRFB/1988. Tal dispositivo
excepciona da aplicação do princípio da anterioridade anual o imposto extraordinário
de guerra (IEG), o II, o IE, o IOF, o IPI, o empréstimo compulsório de calamidade
pública ou guerra e as contribuições sociais destinadas ao custeio da seguridade
I - a alíquota da contribuição poderá ser: b)reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 150,III, b; 28
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: § 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo. 29
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: III - cobrar tributos: b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b; 30
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: § 6º As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b". 31
§ 1º A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.
76
social (art. 195, §6º 32, da CRFB/1988). Também são exceções à anterioridade anual
a redução e restabelecimento das alíquotas do ICMS sobre combustíveis (art. 155,
§4º, IV, “c”33, da CRFB/1988) e da CIDE-Combustível (art. 177, §4º, I, “b”34, da
CRFB/1988).
O princípio da anterioridade nonagesimal também comporta exceções
específicas, não sendo exigida do IEG, do II, do IE, do imposto sobre a renda – IR,
do empréstimo compulsório de calamidade pública ou guerra, assim como na
alteração da base de cálculo do IPVA e do IPTU.
Em síntese, o princípio da anterioridade, seja na acepção anual seja na
nonagesimal, não é aplicado aos II, IE, IEG, empréstimo compulsório de calamidade
pública ou guerra. Especificamente, a anterioridade anual não é aplicada ao IOF,
Cide-Combustível, ICMS sobre combustíveis e contribuições sociais destinadas ao
custeio da seguridade social, bem como a anterioridade nonagesimal não é aplicada
ao IR e alteração das bases de cálculo do IPVA e do IPTU. Este último faz-se mister
reiterar, dado o tema da presente dissertação. A alteração da base de cálculo do
IPTU deve respeitar o princípio da anterioridade anual, ou seja, só pode ser exigida
caso a lei que o faça tenha sido publicada no exercício financeiro anterior, no
entanto, não é obrigatório observar a anterioridade nonagesimal, podendo ser
cobrado antes de decorridos noventa dias da publicação.
A CRFB/1988 também reconhece como princípio tributário o princípio da
irretroatividade no art. 150, III, “a” 35, em consonância com o art. 5º, XXXVI 36. Da
32
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: § 6º As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b". 33
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: § 4º Na hipótese do inciso XII, h, observar-se-á o seguinte: IV - as alíquotas do imposto serão definidas mediante deliberação dos Estados e Distrito Federal, nos termos do § 2º, XII, g, observando-se o seguinte: c) poderão ser reduzidas e restabelecidas, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, b. 34
Art. 177. Constituem monopólio da União: § 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos: I - a alíquota da contribuição poderá ser: b)reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 150,III, b. 35
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: III - cobrar tributos: a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado. 36
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;
77
norma pode-se compreender ser vedada a cobrança de tributos referentes a fatos
ocorridos antes da vigência de lei que institua ou aumente o tributo. Deve-se
conceder ao contribuinte, em regra, “prazo de respiro” para a percepção e
programação no cumprimento da obrigação tributária, não fazendo sentido cobrar
tributo referente a fato anterior à lei.
Os princípios da anterioridade e da irretroatividade “florescem de tronco
robusto do princípio da legalidade ao longo da história” (COÊLHO, 2015, p. 176) e
entende-se que tal florescimento decorre de uma conexão essencial com o princípio
da segurança jurídica, como compreende Coêlho:
A essentialia do conceito de segurança jurídica residiria na possibilidade de previsão objetiva, por parte dos particulares, de suas situações jurídicas. A meta da segurança jurídica seria, então, assegurar aos cidadãos uma expectativa precisa de seus direitos e deveres em face da lei. (COÊLHO, 2015, p. 174).
O princípio da irretroatividade, além de ser observado quando da aplicação da
lei, também o deve ser com relação à sentença judicial e às decisões
administrativas. Isso pode ser compreendido pelo art. 146 37, do CTN, quando
determina que a consequência de decisão administrativa ou judicial só pode ser
efetivada quando o fato ocorrer após a introdução da decisão. Ainda, convém
ressaltar que o princípio não é dirigido apenas ao aplicador da lei, mas ao próprio
legislador, que fica impedido de instituir ou majorar tributo anterior a lei (AMARO,
2014).
O princípio do não confisco, por sua vez, busca proteger o direito à
propriedade, insculpido na Carta Magna em seus arts. 5º, XXII 38 e 170, II 39. Assim,
como preceitua o inciso IV 40, do art. 150, da CRFB/1988: é vedado utilizar tributo
com efeito de confisco. Ou seja, o Estado não pode se valer do tributo com o intuito
de usurpar a propriedade do particular. O princípio é de suma importância para o
37
Art. 146. A modificação introduzida, de ofício ou em conseqüência de decisão administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada, em relação a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução. 38
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXII - é garantido o direito de propriedade; 39
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: II - propriedade privada; 40
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
78
tema trazido pela presente, haja vista ser facilmente compreendido no caso do IPTU,
como no exemplo fornecido por Coêlho (2015, p. 236), “quando o tributo, digamos, o
IPTU, é fixado em valor idêntico ao valor do imóvel tributado, ocorre o confisco
através do tributo”.
A despeito do caráter fundamental do direito da propriedade, assim como a
anterioridade e a legalidade, aquele não é intocável. “O que se objetiva é evitar que,
por meio do tributo, o Estado anule a riqueza privada” (AMARO, 2014, p. 257), não
tornar o direito a propriedade absoluto. Nesse sentido, o exercício do direito a
propriedade está condicionado ao cumprimento de sua função social, como declara
a CRFB/1988, em seus arts. 5º, XXIII 41 e 170, III 42. Soma-se ao todo, inclusive, o
tratamento constitucional da Política Urbana, devendo aqui ser ressaltado que,
quando o imóvel não cumpre sua função social, p.ex., se omitindo do cumprimento
das exigências de ordenação expressas no plano diretor (art. 182, §2º 43, da
CRFB/1988), há imposição de IPTU progressivo no tempo, aumentando o valor de
imposto sobre imóvel o qual não é exercido a sua função social, independente do
seu valor venal (art. 182, §4º, II 44, da CRFB/1988).
Tal caso é o que se pode chamar de caráter extrafiscal do tributo. Em breves
linhas, a fiscalidade é a função arrecadatória do tributo com o fim de financiar as
atividades estatais, enquanto a extrafiscalidade é o instrumento tributário do Estado
para atingir seus fins, normalmente adotando a progressividade exacerbada
(COÊLHO, 2015). Em suma, tributo envolve financiamento do governo e é, ao
mesmo tempo, importante instrumento de política pública. O princípio do não
41
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 42
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: III - função social da propriedade; 43
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 44
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
79
confisco não se aplica quando há o exercício da extrafiscalidade, p.ex., quando o
Município entende que determinado imóvel não cumpre sua função social em razão
de especulação imobiliária, desobedecendo a função social da propriedade, aplica-
se IPTU muito alto, aumentando a cada ano em que ao imóvel não é utilizado e,
nesse caso, o contribuinte não pode se valer do princípio do não confisco.
Outro princípio é o do livre trânsito de pessoas e bens em território
nacional, trazido na Carta Magna em seu art. 150, V 45. O princípio possui raízes no
passado brasileiro, em discussões ainda na República Velha, entre liberais e
parlamentares de Estados-membros que vendiam para os demais (COÊLHO, 2015).
Não existe norma no ordenamento pátrio que permita a aplicação de barreiras
tributárias dentro do território nacional. Por fim, quanto à ressalva que o dispositivo
constitucional que arrola tal princípio faz com relação ao pedágio é importante
ressaltar que tal instituto não possui natureza tributária, sendo sequer uma exceção
ao princípio (COÊLHO, 2015).
Ao fim desse tópico é interessante ressaltar um dos pilares do sistema jurídico
pátrio, o princípio da isonomia, na temática da presente seção concebido como
princípio da isonomia tributária. Isso porque, insculpida no art. 150, II 46, da
CRFB/1988, a isonomia tributária é um reflexo do princípio geral da isonomia,
tratado no art. 5º, I 47, da CRFB/1988.
Com a precisão de Bandeira de Mello, o princípio da isonomia, em sua
compreensão geral, logo, também a isonomia tributária, deve ser aplicado tanto pelo
administrador quanto pelo legislador.
O preceito magno da igualdade, como já tem sido assinalado, é norma voltada quer para o aplicador do direito quer para o próprio legislador. Deveras, não só pela norma posta se nivelam os indivíduos, mas, a própria edição dela assujeita-se ao dever de dispensar tratamento equânime às pessoas (BANDEIRA DE MELLO, 2014, p. 9).
45
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público. 46
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos. 47
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição.
80
O doutrinador, ademais, estabelece critérios para identificar o desrespeito à
isonomia, quais sejam, o fator de desigualação, a correlação lógica entre fator de
desigualação e a desequiparação procedida e a consonância da discriminação com
os interesses protegidos na Constituição. Para que o princípio da isonomia seja
observado, tais critérios devem estar cumulativamente presentes.
O fator de desigualação deve ser observado sobre dois prismas: a proibição
legal na singularização definitiva e absoluta de um único sujeito e, caso ocorra
alguma distinção, o traço diferencial deve residir na pessoa, coisa ou situação a ser
discriminada (BANDEIRA DE MELLO, 2014). Ou seja, quando analisado o fator que
trata de maneira distinta pessoas, coisas ou situações, tal fator não pode impor uma
individualização absoluta do sujeito (p.ex. conceder isenção fiscal ao João José da
Silva) e deve levar em consideração questões realmente distintas, jamais questões
que se aplicam a todos (p.ex. tempo).
A correlação lógica entre fator de desigualação e a desequiparação
pretendida, ou seja, a descriminação em si, é o nexo entre o critério usado para
impor o tratamento desigual e o objetivo que se pretende com tal tratamento. Nas
palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:
É agredida a igualdade quando o fator diferencial adotado para qualificar os atingidos pela regra não guarda relação de pertinência lógica com a inclusão ou exclusão no benefício deferido ou com a inserção ou arrendamento do gravame imposto (BANDEIRA DE MELLO, 2014, p. 38).
Por fim, o último dos critérios do princípio da isonomia é a consonância da
discriminação com os interesses protegidos na Constituição. A existência de tal
critério demonstra que além das questões lógicas, como a generalidade da
discriminação, sua fundamentação em elementos realmente distintivos e o nexo
entre distinção e objetivo, o tratamento legal diferenciado só não viola a isonomia
quando a distinção possui justificativa constitucional (BANDEIRA DE MELLO, 2014),
como no caso da capacidade contributiva.
Delineadas as noções básicas do princípio da isonomia, é importante
destacar que, apesar de relações entrecruzadas, a isonomia tributária não se
confunde com a capacidade contributiva do art. 145, §1º 48, da CRFB/1988, princípio
48
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para
81
que será tratado em tópico apartado, em razão de sua pertinência específica para o
presente trabalho. Isso porque a isonomia tributária possui dois aspectos relevantes,
um positivo e um negativo.
O aspecto negativo do princípio da isonomia diz respeito à vedação ao Estado
de distinguir os contribuintes. Ou seja, o Estado não pode “instituir tratamento
desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida
qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida,
independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”.
No entanto, como bem ressalva o dispositivo constitucional, é vedado ao
Estado destinar “tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente”. Logo, pode haver tratamento desigual entre contribuintes que
se encontrem em situação diversa?
É nesse sentido que se concretiza o aspecto positivo do princípio da
isonomia, e é também nessa direção o cruzamento com a capacidade contributiva.
Esse aspecto se revela no entendimento de Misabel Derzi (1982), apresentado por
Coêlho (2015, p. 232), “no dever imposto ao legislador de distinguir disparidades”. A
mencionada doutrinadora ensina que:
Sendo assim, o lado positivo da igualdade (dever de distinguir a desigualdade) impõe-se seja tributo quantificado segundo a capacidade contributiva de cada um, que é diversificada, e o lado negativo do princípio (dever de não discriminar) constrange o legislador a tributar, de forma idêntica, cidadãos de idêntica capacidade contributiva (DERZI, 1982 apud COÊLHO, 2015, p. 233).
Em síntese, percebe-se que a isonomia tributária é um princípio preenchido
por duas máximas, quais sejam: a ressalva barbosiana em discriminar
adequadamente os desiguais, na medida de suas desigualdades, e não discriminar
entre os iguais, que devem ser tratados igualmente (COÊLHO, 2015).
Com o intuito de atingir a melhor didática, por fim, é importante destacar que
todos os princípios gerais em matéria tributária são aplicados a todos os tributos:
taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais, empréstimos compulsórios
e, claro, impostos. Sendo o IPTU um imposto, fundamental ao estudo que aqui se
propõe, faz-se mister destacar que todos os princípios de direito tributário aqui
conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
82
trabalhados se aplicam, assim como os princípios que serão abordados ao longo da
presente dissertação, ao tratamento do IPTU.
Assim, é importante para a compreensão da conclusão, ao final, o fato de
que, como abordado quanto ao princípio da legalidade, não é exigido lei em sentido
formal para a atualização da base de cálculo do IPTU. Ainda, a alteração da base de
cálculo do IPTU é exceção ao princípio da anterioridade nonagesimal, logo, a
alteração deve ocorrer no exercício financeiro anterior ao da exigência do tributo
alterado, mas não precisa ocorrer antes dos últimos noventa dias da virada do
exercício.
Por fim, deve-se relembrar a ideia do não confisco e sua pertinência ao IPTU.
É vedado ao Estado se valer de tributos para confiscar a propriedade do particular,
tributando tanto essa propriedade que sua manutenção fica economicamente
inviável. No entanto, não é considerado confisco quando aplica-se tributação
progressiva à propriedade urbana que não atende sua função social, haja vista o
exercício do direito de propriedade estar condicionado ao cumprimento da função
social.
3.6 Capacidade contributiva (art. 145, §1º, da CRFB/1988)
Optou-se pelo tratamento em tópico apartado exatamente para chamar a
atenção acerca da importância do princípio ora tratado. A localização é importante e,
acreditando nessa ideia, coloca-se a capacidade contributiva logo em seguida à
explanação do princípio da igualdade.
O princípio da capacidade contributiva está insculpido no art. 145, §1º, da
CRFB/1988, que determina, in verbis:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
Ainda que a Carta Magna de 1988 seja concebida como Carta Cidadã, tendo
sacralizado muitos direitos fundamentais, como o ora estudado, é interessante
ressaltar que não inovou no tratamento da capacidade econômica do contribuinte,
haja vista ser possível encontrar ainda na Constituição de 1946 a consideração do
83
princípio em seu art. 202 49. Em caráter de norma internacional, é possível perceber
o mesmo direcionamento na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão
(DDHC), de 1789, que, em seu artigo 13 50, menciona que o cidadão deve contribuir
com a manutenção da força pública e a despesa da administração de acordo com
suas possibilidades.
A noção dos limites da possibilidade de contribuir inspira-se na ordem natural
das coisas, como poetiza Amaro (2014, p. 250) no sentido de que “onde não houver
riqueza é inútil instituir imposto, do mesmo modo que em terra seca não adianta
abrir poço à busca de água”. Compreende-se de tal princípio que cada pessoa deve
contribuir para a manutenção do Estado na medida de suas possibilidades.
A capacidade contributiva do indivíduo significa sua idoneidade econômica para suportar, sem sacrifício do indispensável a vida compatível com a dignidade humana, uma fração qualquer do custo total dos serviços públicos (BALEEIRO, 2003 apud GOUVÊA, 2006, p. 53).
Quando se debruça sobre o dispositivo constitucional que positiva o princípio
da capacidade contributiva, por detida análise, pode-se afirmar que este princípio
deve ser observado tanto na aplicação do tributo quanto na confecção e
delineamento deste. Compreende-se que o princípio da capacidade contributiva
deve permear o raciocínio estatal na concepção tributária da escolha da hipótese de
incidência até a definição de suas alíquotas e bases de cálculo (GOUVÊA, 2006).
Ainda, pode-se perceber, inclusive, que o princípio pode ser percebido a partir de
duas compreensões, uma objetiva e uma subjetiva.
A compreensão objetiva da capacidade contributiva diz respeito à
manifestação de riqueza do contribuinte, nesse caso, o patrimônio em si. Tal
compreensão impõe ao legislador escolher como hipótese de incidência dos tributos
fatos jurídicos que realmente demonstrem que o contribuinte possui a aludida
capacidade (COÊLHO, 2015). A compreensão subjetiva estaria adstrita à
possibilidade efetiva do contribuinte em dispor de parte de sua riqueza em prol do
Estado. Em feliz exemplo do caso que poderia haver descompasso entre ambas as
concepções, Gouvêa (2006) menciona a possibilidade de a pessoa possuir imóvel
valioso, mas não possuir renda alguma. Nesse caso, o contribuinte demonstra a
49
Art 202 - Os tributos terão caráter pessoal, sempre que isso for possível, e serão graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte. 50
Art. 13º. Para a manutenção da força pública e para as despesas de administração é indispensável ma contribuição comum que deve ser dividida entre os cidadãos de acordo com suas possibilidades.
84
capacidade objetiva, em razão da vastidão do patrimônio, mas não possui a
capacidade contributiva subjetiva, pois, não possuindo renda, sacrificaria o
indispensável para sua sobrevivência.
Na precisa lição de Sacha Calmon Navarro Coêlho (2015, p. 70):
A capacidade econômica subjetiva corresponde a um conceito de renda ou patrimônio liquido pessoal, livremente disponível para o consumo e, assim, também para o pagamento de tributo. Dessa forma, se realizam os princípios constitucionalmente exigidos da pessoalidade do imposto, proibição do confisco e igualdade, conforma dispõem os arts. 145, §1º, 150, II e IV, da Constituição.
Na mesma linha da dissecação do princípio, Gouvêa (2006), traz as três
acepções da capacidade contributiva por Werther Botelho Spagnol. Para este, o
princípio pode ser compreendido como a causa última da tributação, sendo condição
de existência da obrigação tributária; como um paradigma da igualdade tributária, no
sentido de ser um instrumento de equação da possibilidade em contribuir e a
contribuição propriamente dita. Como última acepção, compreende-se a capacidade
contributiva como um critério para se instituir a progressividade 51 dos tributos, ou
seja, para que quem tenha maior patrimônio/renda contribua mais, funcionando
como política pública redistributiva.
Quanto à segunda acepção supramencionada, deve-se trazer a baila a lição
que considera o princípio da capacidade contributiva o motor da isonomia fiscal
(COÊLHO, 2015). Devendo ser aplicado a todas as espécies de tributos:
O contribuinte tem o direito de demonstrar a sua incapacidade contributiva, e o Legislativo, o dever de investigar a realidade para atende-lo nestas ingratas circunstancias, cabendo ao Judiciário, à sombra larga do princípio contributivo, sindicar as leis e os fatos para fazer prevalecer a justiça e a igualdade (COÊLHO, 2015, p. 240).
Ante tal entendimento, de que o princípio da capacidade contributiva se aplica
a todos os tributos e deve estar na defesa do contribuinte perante todos os poderes
do Estado, convém corroborar a lição de Coêlho (2015) que, poeticamente, atribui
duas almas éticas ao princípio: a que traduz a ideia de supremacia do ser humano
diante do poder de tributar do Estado e a que obriga este último a realizar o valor
justiça através da realização do valor igualdade, sendo o Estado, no caso, obrigado
a investigar a capacidade contributiva do administrado (AMARO, 2014). Para Derzi e
51
Por progressividade entende-se a majoração da alíquota, à medida que cresce o valor da matéria tributável (DERZI e COÊLHO, 1982: 68)
85
Coêlho (1982), a capacidade contributiva resulta do lado positivo do princípio da
igualdade, que seria o dever do Estado de distinguir disparidades.
Uma discussão interessante diz respeito à aplicação da capacidade
contributiva às taxas e contribuições de melhoria. Não há dificuldade em perceber
sua aplicação em impostos, principalmente os que incidem sobre a renda, haja vista
a maior facilidade de instalação de alíquotas progressivas. No entanto, o princípio da
capacidade contributiva é princípio regente de todo o sistema tributário,
compreendendo todas as espécies de tributos, tendo, portanto, certa complexidade
operacional.
Assim, apesar da taxa funcionar como contraprestação de uma ação estatal e
a contribuição de melhoria devolver aos cofres públicos valores que financiaram
valorização de propriedade particular, em ambos os casos o “princípio se realiza
negativamente pela incapacidade contributiva” (COÊLHO, 2015, p. 74). Como
exemplo, tem-se a isenção da taxa judiciária para aqueles que se declararem pobres
nos termos da Lei nº 1.060, de 5 de fevereiro 1950, bem como a isenção da
contribuição de melhoria daqueles que forem beneficiados por obras públicas, mas
são miseráveis. Quanto ao princípio da capacidade contributiva atinente ao IPTU em
específico, será abordado no tocante a progressividade das alíquotas,
principalmente pela noção de que a progressividade seja um refinamento do
princípio da capacidade contributiva (AMARO, 2014).
Antes de concluir o tópico, urge mencionar o caráter pessoal determinado
pelo art. 145, §1º, da CRFB/1988. Há quem distinga os impostos em pessoais e
reais (p. ex. AMARO, 2015), sendo os primeiros incidentes sobre as pessoas, como
no caso do imposto de renda, e os últimos incidentes sobre as coisas, como no caso
dos que incidem sobre a propriedade e, principalmente, os indiretos (AMARO, 2015).
No entanto, filia-se ao entendimento de que quaisquer que sejam os tributos, eles
devem ser pagos pelas pessoas, sendo que o caráter pessoal diz respeito ao fato de
que o contribuinte deve ser tributado por suas características pessoais (COÊLHO,
2015).
Por todas estas considerações, pode-se alcançar o entendimento de que o
princípio da capacidade contributiva é um princípio ordenador da cobrança e
delineamento dos tributos, ordenando que deve-se observar tanto a manifestação de
riqueza do contribuinte quanto a possibilidade dele efetivamente contribuir, sem que
ocorra prejuízo à mantença de suas necessidades básicas. Ademais, tal princípio é
86
condição de existência da obrigação tributária, sendo imperativa sua observação,
assim como é também instrumento na perseguição da isonomia tributária, haja vista
buscar a máxima barbosiana de “tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais, na medida de suas desigualdades”.
3.7 Tributos de competência dos Municípios
O tema do presente trabalho versa sobre o exercício da competência
tributária atinente a um imposto específico, o IPTU. Tal imposto é de competência
dos Municípios, mas não é o único que pode ser instituído e cobrado por este ente.
Assim como os impostos, os Municípios retiram sua receita de outros tributos, como
as taxas e contribuições. Dessa feita, após versar sobre as chamadas normas gerais
de Direito Tributário que se aplicam, por óbvio, aos Municípios, impõe-se demonstrar
quais seriam as fontes de Receita Tributária destinadas à administração pública
local.
A receita pública majoritariamente se dá por meio da imposição de tributos
aos administrados. O tributo, conforme a elogiada conceituação do CTN, é “toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada” (art. 3º, do CTN).
Nesse ínterim, os tributos podem ser divididos em cinco espécies, conforme o
entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) nos julgamentos dos
Recursos Extraordinários de nº 146733-9/SP e 138284/CE. Tal ressalva é
importante devido ao fato de o art. 5º, do CTN e o art. 145, da CRFB/1988,
restringirem como espécies de tributo apenas os impostos, as taxas e as
contribuições de melhoria. O entendimento jurisprudencial pátrio, no entanto, admite
como espécies tributárias autônomas o empréstimo compulsório e as contribuições
especiais.
Apesar da importância da discussão a respeito das espécies tributárias, já
mencionada em linhas pretéritas, na presente subseção seria inócua nova
abordagem, haja vista ser o empréstimo compulsório de competência exclusiva da
União, por determinação do art. 148, da CRFB/1988, assim como a regra das
contribuições especiais, que competem exclusivamente a União (art. 149, da
CRFB/1988), com a exceção aos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios
87
quanto à sua instituição para o custeio de benefícios previdenciários aos seus
servidores públicos (art. 149, §1º, da CRFB/1988).
Das três espécies tributárias originariamente elencadas pelo CTN e pelo art.
145, da CRFB/1988, é de suma importância ressaltar que as contribuições de
melhoria são tributos cobrados por qualquer dos entes federados quando se realiza
obra pública da qual decorra valorização imobiliária (art. 81, do CTN e art. 145, III,
da CRFB/1988). Esse tributo tem como limite de arrecadação total pelo poder
público o valor gasto na obra e como limite de ônus ao contribuinte o valor específico
valorizado de seu imóvel.
No entanto, a contribuição de melhoria não possui tratamento legal
complementar à Constituição, bem como não é costumeiramente adotada pelos
entes federativos. A despeito disso, mesmo que o fosse fortemente aplicada, há que
se rememorar o seu caráter “indenizatório”. O Estado recebe por valorizar o imóvel
do contribuinte, na medida em que gastou com uma obra pública. O Estado,
portanto, arrecada um tributo depois de gastar verba pública.
A mesma ótica pode ser aplicada às taxas. Elas podem ser cobradas também
por todos os entes federativos quando do exercício do poder de polícia ou da
prestação de serviço público (art. 77 52, do CTN e 145, II, da CRFB/1988). No
entanto, possuem caráter retributivo, sendo que remuneram a atividade estatal.
Logo, possuem potencial arrecadatório menor que a espécie tributária do “imposto”.
O imposto, pela definição do art. 16 53, do CTN, é o tributo cuja obrigação tem
fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal relativa ao
contribuinte, como exemplo, a renda e a propriedade. Assim, por se tratar de um
trabalho sobre Municípios, é importante arrolar que é de competência dos
Municípios a instituição de impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU); sobre a transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os
de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI); e sobre serviços
de qualquer natureza (ISSQN).
52
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. 53
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
88
Assim, compete aos Municípios instituir impostos sobre a propriedade
territorial urbana de imóveis situados em sua jurisdição, sobre a venda desses
imóveis, bem como a venda dos direitos a eles referentes e sobre a prestação de
serviços. Convém aqui ressaltar que tanto o ITBI quanto o ISSQN são impostos que
dependem da circulação de riquezas e da conjuntura econômica do Município, haja
vista o fato gerador ocorrer apenas quando há compra e venda ou prestação de
serviços. O único imposto que independe da conjuntura econômica local, conferindo
segurança à arrecadação do ente federativo local é o IPTU. Em síntese, são tributos
de competência dos Municípios as taxas e contribuições de melhoria e o IPTU, o
ITBI e o ISSQN.
3.8 Elementos da obrigação tributária
Explicados os conceitos e espécies de tributos, assim como aqueles de
competência dos Municípios e os princípios aplicados ao sistema tributário, antes de
avançar ao IPTU em si, é importante tratar dos elementos da obrigação tributária.
Tais elementos são os fatores que delineiam a obrigação, trazendo para o mundo
fático o abstratamente delineado pela legislação.
Consideram-se elementos da obrigação tributária seus sujeitos, ativo e
passivo, a hipótese de incidência e o fato gerador, assim como a base de cálculo e a
alíquota. Como já mencionado, o CTN é um conjunto de normas que se vale de
descrições, o que facilita a conceituação e compreensão dos elementos que se
passa a estudar.
Para compreender tais elementos, é importante lançar mão do conceito de
obrigação tributária insculpido no próprio CTN, em seu artigo 113 54. Dividida em
principal e assessória, a obrigação tributária é a obrigação de o sujeito passivo
pagar tributo ou penalidade quando ocorre o fato gerador ou de o sujeito passivo
fazer ou se omitir de fazer determinada imposição legal concernente à obrigação
principal.
54
Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória. § 1º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente. § 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos. § 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária.
89
Respectivamente, tratou-se da obrigação tributária principal e assessória.
Quanto a esta última, é importante exemplificar com, por exemplo, emissão de
documentos fiscais, a elaboração e guarda de livros fiscais e a apresentação de
declarações ao Fisco (PAULSEN, 2012).
Seguindo a característica descritiva do CTN, os artigos 114 55 e 115 56,
exprimem os fatos geradores tanto da obrigação principal quanto o da obrigação
assessória. Para o texto legal, o fato gerador da obrigação principal “é a situação
definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência, enquanto o fato
gerador da obrigação assessória é qualquer situação que, na forma da legislação
aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação
principal”.
O que se percebe da delimitação legal é que o fato gerador é uma situação
que, configurada, faz nascer a obrigação tributária. Nesse contexto, portanto, faz-se
mister distinguir fato gerador e hipótese de incidência. O fato gerador é a projeção
factual da determinação legal abstrata, que é a hipótese de incidência 57. O fato
gerador é a situação no mundo real, a hipótese de incidência o “pressuposto jurídico
das obrigações tributárias” (COÊLHO, 2015, p. 372).
Seguindo adiante, o CTN conceitua em seus artigos 119 58, 121 59, sujeito
ativo e sujeito passivo da obrigação tributária. Nos termos da lei, o sujeito ativo é o
ente público competente para exigir o tributo. No outro lado, o sujeito passivo é a
pessoa obrigada a pagar o tributo ou cumprir as obrigações acessórias.
Nessa altura do CTN é importante destacar um fato muito comum atinente ao
IPTU. Normalmente, os contratos de aluguel determinam que o locatário irá assumir
a obrigação de pagar o referido tributo. Apesar disso, tal disposição impõe uma
obrigação civil, não transferindo a obrigação tributária, a qual continua com o
55
Art. 114. Fato gerador da obrigação principal é a situação definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência. 56
Art. 115. Fato gerador da obrigação acessória é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal. 57
Nesses termos, é importante mencionar a existência de doutrina destacada (CARVALHO, 2005) que prefere denominar os elementos de “hipótese tributária” e “fato jurídico tributário”, por compreender maior precisão conceitual. Ainda, o ilustre Geraldo Ataliba utiliza, respectivamente, “hipótese de incidência” e “fato imponível” (COÊLHO, 2015). No entanto, optou-se pela denominação tradicional, por ser a mais comum na prática jurídica, assim devido ao fato de não ser o cerne do estudo debater acerca das denominações legais e doutrinárias dos elementos da obrigação tributária. 58
Art. 119. Sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público, titular da competência para exigir o seu cumprimento. 59
Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.
90
proprietário do imóvel como sujeito passivo, como é possível compreender do art.
123 60, do CTN.
Enfim, passa-se a análise do conceito de dois dos elementos da obrigação
tributária centrais para o escopo do trabalho, a base de cálculo e a alíquota. Para
enriquecer a temática, convém destacar o pensamento de Carvalho (2005, p. 331-
332).
Temos para nós que a base de cálculo é a grandeza instituída na regra-matriz tributária, e que se destina, primordialmente, a dimensionar a intensidade do comportamento inserto no núcleo do fato jurídico, para que, combinando-se à alíquota, seja determinado o valor da prestação pecuniária.
Nesse sentido, pelo entendimento do autor, percebe-se que a base de cálculo
possui três funções, a de mensurar as proporções reais do fato, haja vista ser a
grandeza sob a qual incide a alíquota, a de especificar a determinação da dívida,
haja vista demonstrar a escolha do legislador sobre qual fato tributar. Por fim,
merece destaque a função de confirmar, infirmar ou afirmar o critério material da
hipótese tributária.
Essa última função merece destaque porque a base de cálculo, nesse
aspecto, fornece ao operador um critério comparativo com a hipótese de incidência.
Como já dito, a hipótese de incidência é uma determinação legal abstrata, que alude
ao momento do surgimento da obrigação tributária. Assim, quando se paira alguma
dúvida acerca da abstração, a base de cálculo possui a função de direcionar o
entendimento do operador, confirmando, infirmando ou afirmando, ou seja,
afastando qualquer dúvida acerca da hipótese de incidência do tributo em questão.
Ainda, ressaltando a importância do elemento ao escopo do trabalho, urge
ressaltar que a base de cálculo, por ser a grandeza sob a qual se calcula o tributo, é
considerada a medida da capacidade econômica, sendo daí retirado o entendimento
de sua central importância de seu delineamento para maior justiça tributária.
No terreno do direito tributário, a igualdade impositiva está irremediavelmente ligada ao conteúdo econômico dos fatos escolhidos pela lei, que são comedidos pela entidade que conhecemos por base de calculo. A simples contingência de um êxito no mundo físico não ter qualquer atributo apto para quantificá-lo já diz de sua imprestabilidade para fins impositivos, visto que o cânone da igualdade é um imperativo constitucional,
60
Art. 123. Salvo disposições de lei em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes.
91
que ficará tolhido à mingua da possibilidade de seleção de um dado capaz de avalia-lo na sua intensidade (CARVALHO, 2005, p. 341).
Nesse aspecto, exatamente pelo caráter de grandeza determinante no valor
do tributo, a base de cálculo é fator a ser considerado em consonância com a
capacidade contributiva. Por fim, é interessante aqui reafirmar a possibilidade de a
base de cálculo do IPTU poder ser atualizada por decreto, sendo considerada uma
exceção ao princípio da legalidade.
Passando-se finalmente ao estudo do conceito da alíquota, é interessante
destacar sua origem latina, correspondendo à noção de “parte”. Nesse caso,
percebe-se que a alíquota seria uma parte da grandeza base que deverá ser
entregue ao Estado 61. Assim, percebe-se ser a alíquota “um componente aritmético
para a determinação da quantia que será objeto da prestação tributária”
(CARVALHO, 2005, p. 342).
A alíquota, em sua acepção mais comum, a proporcional, pode ser invariável,
independente da base de cálculo, regressiva, diminuindo na medida em que a base
de cálculo aumenta, e progressiva, aumentando na medida em que a base de
cálculo aumenta. Tais variações nas modalidades de alíquota possuem pertinência
no cumprimento dos princípios do Direito Tributário:
É por mantê-la constante, sob a forma de fração, ou por fazê-la progredir, continuamente, ou por degraus, que o legislador buscar realizar e assegurar o principio da igualdade tributária. É também por contê-la dentro de certos limites que a autoridade legislativa evita que a tributação ganhe ares de confisco. Ao manipular os sistemas de alíquotas, implementa o político suas intenções extrafiscais e, por reduzir a zero (alíquota zero), realiza uma das modalidades de isenção. Essa afirmativa será bem explorada no ponto concernente às isenções (CARVALHO, 2005, p. 344).
Tratado até o presente momento das normas gerais de Direito Tributário,
princípios específicos deste ramo do Direito, tributos de competência dos Municípios
e explicados os elementos da obrigação tributária, passa-se à análise específica do
IPTU, imposto cerne do presente trabalho.
61
É interessante destacar que a alíquota nem sempre aparece em forma de fração. Como o tributo deve ser pago em pecúnia, quando a base de cálculo não expressa um valor em dinheiro a alíquota deve fazê-lo. Carvalho (2005: 333) traz o exemplo do antigo imposto de consumo incidente nos caso de industrialização de tecido, em que, como a base de cálculo era o metro quadrado de tecido, a alíquota, forçosamente, indicava uma quantia em dinheiro a ser paga ao Estado por metro quadrado.
92
3.9 O imposto sobre a propriedade predial territorial urbana (IPTU) e suas
particularidades
Instituto central do presente trabalho, é interessante destacar o IPTU em
seção própria. Como já mencionado, sobre ele incidem todos os princípios
constitucionais atinentes aos tributos em geral, com a ressalva ao princípio da
legalidade e ao princípio da anterioridade nonagesimal, ambos quando da
atualização da base de cálculo. Ainda, deve-se ressaltar que não é considerado
confisco, logo exceção ao não confisco, a progressividade do imposto quando do
desrespeito à função social da propriedade.
De competência dos Municípios, para melhor compreensão do IPTU, faz-se
necessário debruçar-se sobre os mandamentos constitucionais referentes ao
imposto e suas imunidades, sobre as determinações infraconstitucionais,
principalmente o CTN, e sobre as leis municipais específicas do tratamento tributário
localmente. O tratamento dispensado ao IPTU tanto pela Constituição de 1988 e
pelo CTN será abordado na presente subseção, enquanto o tratamento local, no
caso, dado pelo Município de Timóteo, será feito em subseção posterior.
Como já mencionado em linhas pretéritas, filia-se ao entendimento de que
todos os impostos sejam pessoais 62, não havendo que se falar em tributos reais. Tal
linha é afiançada por Coêlho (2015, p. 331) que, in verbis:
Em primeiro lugar, a diferença entre imposto real e pessoal não é jurídica. Em segundo lugar, quem paga o imposto é a pessoa e não a coisa. Em terceiro lugar, inexiste, no Direito brasileiro, disposição expressa ou implícita proibindo o legislador de levar em consideração a pessoa do proprietário. Pelo contrário, prestigia a pessoalidade (art. 145, §1º). Em quarto lugar, o Código Tributário Nacional declara expressamente que o IPTU é um imposto sobre o patrimônio, e patrimônio é categoria jurídica a denunciar um direito, o de propriedade, objeto da relação jurídico-tributária
do IPTU. Não existe direito sem titular. Tributa-se o direito do titular.
Dessa maneira, convence-se pelo entendimento de que o IPTU é um imposto
pessoal, possuindo como núcleo da hipótese de incidência o direito real de
propriedade, não a propriedade em si. Não se permite, portanto, alinhar ao
entendimento de Castro (1971 apud COÊLHO, 2015) no sentido de que o núcleo do
62
Divergência de grande importância é capitaneada por Geraldo Ataliba (2000), que entende pela existência da dicotomia entre imposto real e pessoal, mas, independente disso, compreende pela aplicação do princípio da capacidade contributiva (art. 145, §1º, da CRFB/1988), devendo o legislador e o administrador sempre levar em consideração as peculiaridades e especificidades do sujeito passivo.
93
imposto é o imóvel, não se devendo levar em consideração a qualidade do detentor
de sua propriedade.
Já tratados em linhas prévias os princípios constitucionais atinentes ao Direito
Tributário, assim como a pessoalidade necessária aos tributos, convém mencionar
também as chamadas imunidades tributárias. “As imunidades expressas dizem o
que não pode ser tributado, ‘proibindo ao legislador o exercício da sua competência
tributária’ sobre certos fatos, pessoas ou situações” (COÊLHO, 2015, p. 135). Como
é possível perceber, tais imunidades, por proibir o legislador, encontram-se em
patamar superior à lei stricto sensu de competência dos Municípios para instituir o
IPTU, qual seja, a Constituição.
O art. 150, VI, da CRFB/1988, traz quais seriam essas imunidades,
mandamentos de força constitucional que vedam os entes federativos tributar
determinadas pessoas, fatos e situações. A primeira delas versa exatamente sobre
os entes federativos, sendo que estes não podem instituir impostos sobre o
patrimônio, renda ou serviços uns dos outros (art. 150, VI, “a” 63). Nesse sentido, um
Município não pode instituir o IPTU sobre um imóvel (patrimônio) de Estado-membro
ou da União situado em sua zona urbana. Nesse rol de imunidades, a Constituição
insere também as autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelos entes,
desde que vinculados às finalidades a que se propõem (art. 150, §2º 64).
União, Estados-membros e Municípios também não podem instituir impostos
sobre templos de qualquer culto, bem como sobre patrimônio, renda ou serviços de
partidos políticos, sindicatos, instituições de educação e da assistência social (art.
150, VI, “b” e “c” 65). Quanto a estas imunidades, é importante ressaltar que elas se
aplicam somente sobre renda, patrimônio e serviços destinadas às finalidades
essenciais que as entidades se propõem, por força do art. 150, §4º, da CRFB/1988
63
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; 64
§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. 65
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
94
66. No caso específico, desde que o direito de propriedade sobre os imóveis dos
templos religiosos, dos partidos, sindicatos, instituições de educação sem fins
lucrativos e instituições da assistência social, seja exercido visando a finalidade
essencial dessas entidades, o Município não pode instituir IPTU sobre ele.
Assim, em síntese quanto às imunidades tributárias, sobre direito de
propriedade, posse ou domínio útil, de titularidade dos Estados-membros, da União,
de templos religiosos, partidos, sindicatos, instituições de educação sem fins
lucrativos e instituições da assistência social não se incide o IPTU por força
constitucional do art. 150, VI, da CRFB/1988.
O art. 156, I 67, da CRFB/1988, atribui aos Municípios a competência para
instituir o IPTU. E, em observância à CRFB/1988 e ao CTN, são eles que devem
delinear o cálculo, as isenções e a progressividade do imposto. O caput do art. 32,
do CTN, é muito claro no sentido de tal competência, assim como o é também a
respeito do fato gerador do tributo:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
Sob o prisma estabelecido pelo dispositivo legal, urge, portanto, demonstrar o
conceito de propriedade, posse e domínio útil, haja vista serem os fatos geradores
do IPTU. Na doutrina de Maria Helena Diniz:
Poder-se-á definir, analiticamente, a propriedade, como sendo o direito que a pessoa natural ou jurídica tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou incorpóreo, bem como de reivindicá-lo de quem injustamente o detenha (DINIZ, 2011, p. 127-128).
Nesse sentido, percebe-se o conceito abordado pela doutrinadora é aquele
possível de inferir a partir do art. 1.228, caput 68, do Código Civil (CC), o qual reúne
os chamados elementos essenciais da propriedade. No entanto, deve-se ressalvar
que o direito de propriedade é o mais amplo direito sobre um bem possível,
compreendendo toda a unidade de direitos como o de usar, gozar, dispor e reaver,
não se restringindo a uma soma de tais direitos (DINIZ, 2011).
66
§ 4º As vedações expressas no inciso VI, alíneas "b" e "c", compreendem somente o patrimônio, a renda e os serviços, relacionados com as finalidades essenciais das entidades nelas mencionadas. 67
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; 68
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
95
Ainda, para melhor elucidar o conceito de propriedade, faz-se mister ressaltar
que o direito de usar é o de tirar da coisa tudo aquilo que ela pode prestar, sem que
se modifique sua substância, o de gozar é o de explorá-la economicamente. O de
dispor é o de aliená-la, consumi-la ou gravá-la de ônus, enquanto o de reavê-la é o
poder de obter o bem daquele que o detenha injustamente (DINIZ, 2011).
Em resumo, conceitua-se o direito de propriedade como aquele em que o
titular exerce sobre o bem o mais completo domínio, respeitados os limites legais,
podendo tirar da coisa todos os seus benefícios, explorá-la economicamente,
consumi-la ou abrir mão dela, podendo tomar daquele que a detenha injustamente.
Já a posse e seu conceito é objeto de uma das mais interessantes discussões
jurídicas compreendidas pelo Direito Civil. No entanto, far-se-á uma breve exposição
de tal celeuma, sem aprofundar no tema, haja vista a pouca pertinência ao tema do
trabalho, principalmente pelo fato de o direito contemporâneo celebrar há tempos a
chamada teoria objetiva da posse a qual compreende o conceito como a
“exteriorização do domínio, ou seja, a relação exterior intencional, existente,
normalmente, entre o proprietário e a coisa” (DINIZ, 2011, p. 57).
O debate supramencionado é entre a Teoria Subjetiva, de Savigny, e a Teoria
Objetiva, de Ihering. Para a primeira, a posse é o poder direto e imediato sobre um
bem, com a intenção de tê-lo para si e defendê-lo de outrem. Seu elemento mais
importante, e daí a titulação como “subjetiva”, diz respeito a essa intenção. Para a
segunda teoria, a intenção sobre a coisa estaria inserida no poder sobre ela, sendo
o elemento primordial da posse a exteriorização, o fim econômico que o possuidor
dá à coisa perante a sociedade (DINIZ, 2011).
Quanto ao fato de se cobrar o IPTU sobre o proprietário e não sobre o
locatário, que exerce a posse no sentido de sua exteriorização, entende-se ocorrer
devido à completude do direito de propriedade, que é muito mais abrangente. Como
a propriedade de um imóvel se dá pelo registro (art. 1.227 69 e 1.245 70, do CC),
entende-se a cobrança do tributo sobre o possuidor ser cabível quando o imóvel não
tem o registro, não podendo falar que ele seja de fato proprietário, mas exterioriza
69
Art. 1.227. Os direitos reais sobre imóveis constituídos, ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com o registro no Cartório de Registro de Imóveis dos referidos títulos (arts. 1.245 a 1.247), salvo os casos expressos neste Código. 70
Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.
96
um fim econômico dado ao bem, devendo, no caso, ser este o contribuinte do IPTU.
Na mesma linha, Coêlho entende:
A posse prevista no Código Tributário Nacional, como tributável, é a da pessoas que já é ou pode vir a ser proprietária da coisa. O Código Civil, independentemente de algumas disposições em contrário, tomou partido claro ao lado de Ihering contra Savigny, na querela sobre a natureza jurídica da posse. Embora em certas passagens adote as intuições de Savigny, vê na posse a externalização da propriedade. E só quando a posse exterioriza a propriedade é possível toma-la como núcleo do fato jurígeno criadora da obrigação tributária do IPTU (COÊLHO, 2015, p. 333).
Em suma, a posse pode ser vista como a exteriorização de propriedade, sem
que presentes todos os elementos desta última. A posse é um direito, haja vista
protegido juridicamente e objeto de relações econômicas ao longo do ordenamento
jurídico pátrio.
Como último dos fatos geradores é importante mencionar o domínio útil que,
apesar do desuso e do pouco que o Código Civil vigente trata, se mantém como fato
gerador do IPTU. Quanto a isto, deve-se mencionar que é fato gerador exatamente
por trazer um conteúdo econômico. O domínio útil, melhor denominado como
enfiteuse, é um direito sobre a propriedade de outrem. Tal direito confere ao seu
titular a possibilidade de uso, gozo e reivindicação, reservando ao proprietário
apenas a possibilidade de ter a preferência no caso de o enfiteuta desejar alienar
seu direito e uma parcela financeira na transmissão da enfiteuse (COÊLHO, 2015).
Ainda, é importante mencionar de desde a vigência do Código Civil de 2002, não se
pode mais constituir novas enfiteuses, por força do art. 2.038 71, do CC.
Percebe-se, portanto, que os fatos geradores do IPTU, a propriedade, a
posse e o domínio útil, são direitos. Direitos com conteúdo econômico que versam
sobre coisas, mas direitos que possuem pessoas como titulares, o que reafirma o
aqui incessantemente reverberado: a ligação do tributo com a pessoa titular do
direito e não apenas com a coisa em si, o que se coaduna com a natureza pessoal
dos tributos, principalmente, no caso, do IPTU.
Versado sobre o caput, do art. 32, do CTN e sobre os conceitos dos fatos
geradores do IPTU, deve-se completar o conceito com o que se entende por bem
imóvel por natureza ou acessão física e por zona urbana. Já que o fato gerador do
tributo é a propriedade, a posse e o domínio útil exatamente de “bem imóvel por
71
Art. 2.038. Fica proibida a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-se as existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei no 3.071, de 1o de janeiro de 1916, e leis posteriores.
97
natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana
do Município”.
O Código Civil, em seu art. 79, considera que “são bens imóveis o solo e tudo
quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente”. Assim, considera-se para fins
tributários aqueles por natureza “o solo com a sua superfície, os seus acessórios e
adjacências naturais, compreendendo as árvores e frutos pendentes, o espaço
aéreo e o subsolo” (ALEXANDRE, 2010, p. 630) e os por acessão física aquilo
artificialmente incorporado ao solo.
Quanto ao que se considera zona urbana, o próprio CTN complementa o
conceito. No art. 32, §§ 1º e 2º, determina que:
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. § 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.
Pelo entendimento do CTN, quem define a zona urbana é o próprio Município.
No entanto, talvez para que o ente federativo não considere todo o seu território
como tal, para fins de cobrar IPTU de todos os imóveis no território, a legislação
complementar determina que só se pode considerar zona urbana se presentes ao
menos dois dos seguintes melhoramentos: meio-fio ou calçamento, abastecimento
de água, sistema de esgotos e rede de iluminação pública. Presentes dois desses
melhoramentos, considera-se área urbana, mesmo as chamadas áreas urbanizáveis
ou de expansão urbana.
Indo além, como já mencionado, a base de cálculo é o valor sobre o qual se
incide a alíquota para fins de calcular a quantia que será paga a título de imposto. O
art. 33 72, do CTN, nesse sentido, é de clareza solar quando determina a base de
cálculo do IPTU: o valor venal do imóvel. Na linha, completa Coêlho (2015, p. 523):
72
Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel. Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.
98
A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel, ou seja, o seu valor atual, real, de mercado. Determinar dito valor é questão tormentosa. Em rigor, quando é dada a “baixa” na construção, fazem as prefeituras a avaliação do imóvel e o inserem no Cadastro Imobiliário. Nessa primeira avaliação são utilizados critérios especiais voltados ao tamanho do imóvel, da área construída, sua localização, tipo de acabamento etc. A partir daí, mediante decretos, os prefeitos atualizam dito valor para contrabalancear a desvalorização da moeda.
A observação acerca da atualização do valor venal é de suma importância.
Além de ser uma exceção ao princípio da legalidade, haja vista o permissivo legal do
art. 97, §2º 73, do CTN, é o meio para que a arrecadação do Município não sofra com
a desvalorização da moeda. Tanto é que a atualização anual do valor venal pode ser
feita por decreto do Poder Executivo municipal, como é possível inferir ser o
entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça (STJ) (Enunciado nº 160
74) e o entendimento do STF no RE nº 648245/MG 75.
Sem deixar qualquer dúvida acerca da base de cálculo, o CTN insere no
paragrafo único do art. 33 que os móveis mantidos no imóvel, sejam permanentes
ou temporários não integram o valor venal.
O CTN também deixa claro, no último dispositivo específico sobre o IPTU (art.
34 76), qual é o sujeito passivo: seu contribuinte. Como pode-se entender por todo o
exposto, o “contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu
domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título”. Em síntese, o CTN expõe o fato
gerador, a base de cálculo e o sujeito passivo do IPTU.
Feitas todas as considerações, deve-se evoluir para o tratamento legal da
progressividade. Sobre o IPTU, incidem duas formas de progressividade: a referente
ao descumprimento da função social da propriedade e a atinente à capacidade
contributiva. A primeira é permitida pelo art. 182, §4º, da CRFB/1988, momento em
que o constituinte, logo após tratar da Tributação, passa a se dedicar à Ordem
Econômica e Financeira, mais especificamente sobre a Política Urbana.
73
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; § 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo. 74
É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária. 75
Recurso extraordinário. 2. Tributário. 3. Legalidade. 4. IPTU. Majoração da base de cálculo. Necessidade de lei em sentido formal. 5. Atualização monetária. Possibilidade. 6. É inconstitucional a majoração do IPTU sem edição de lei em sentido formal, vedada a atualização, por ato do Executivo, em percentual superior aos índices oficiais. 7. Recurso extraordinário não provido. (STF - RE: 648245 MG , Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 01/08/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 24 fev. 2014). 76
Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.
99
O caput 77 do art. 182 atribui aos Municípios a competência de executar a
política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem estar dos habitantes. Ainda, no
parágrafo quarto do mesmo artigo, o constituinte confere ao legislador municipal o
poder para sancionar aquele que não edifica, não utiliza ou subutiliza o solo urbano,
em claro movimento de atingir os objetivos locais para o plano diretor. Para tanto, o
legislador pode se valer, sucessivamente de um parcelamento ou edificação
compulsórios, a imposição de IPTU progressivo no tempo e a desapropriação:
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Dessa feita, como se pode perceber, a progressividade do IPTU no tempo
tem caráter de sanção, penalizando o titular do direito à propriedade que não
cumpre a função social de seu imóvel, em clara homenagem ao art. 5º, XXIII 78, da
CRFB/1988. Esse caráter sancionante da progressividade pode ser compreendido
como extrafiscalidade. A extrafiscalidade, como já mencionado, é o caráter atribuído
ao tributo quando, sem função de arrecadar, ele busca promover ou desestimular
determinado comportamento. Busca direcionar o interesse privado no sentido do
interesse coletivo que, no âmbito da política urbana, é positivado por meio do Plano
Diretor:
A progressividade no tempo tem como único fundamento a contrariedade ao plano diretor. Pode ser exercitada até a exaustão e o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado e não utilizado se mantiver teimoso e recalcitrante em promover o seu adequado aproveitamento (COÊLHO, 2015, p. 338).
A progressividade no tempo é assim denominada em função de se concretizar
com o aumento progressivo do tributo ao longo do período em que o proprietário não
77
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 78
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
100
conferir a destinação adequada para o bem, tendo como o patamar máximo a
alíquota de 15%, nos termos do art. 7º,§ 1º 79, da Lei nº 10.257, de 2001. Tal instituto
é de grande importância para a política urbana e também acaba coibindo a
especulação imobiliária. No entanto, interessa mais o outro aspecto da
progressividade, que se passa a tratar.
Analisada a progressividade do IPTU no tempo, urge, enfim, alcançar a
progressividade atinente à capacidade econômica do contribuinte. Tal modalidade
está insculpida no art. 156, §1º 80, da CRFB/1988, e possui tanta relevância para o
Direito Tributário que Coêlho (2015) chega a arrolar como princípio expresso em
matéria tributária.
Ao passo que a progressividade possui caráter extrafiscal, no intuito de
conduzir o administrado em determinado caminho – o da obediência ao plano diretor
-, aquela delineada no art. 156, §1º, possui caráter fiscal, arrecadatório. A instalação
de alíquotas maiores para imóveis de maior valor, assim como as alíquotas
diferenciadas para imóveis de localizações e usos diversos, não possui intenção de
punir ou de direcionar comportamentos, sua finalidade é a arrecadação. No entanto,
a progressividade, nesse caso, tem como objetivo exatamente o cumprimento do art.
145, §1º, da CRFB/1988, no sentido de observar a pessoalidade e a graduação
“segundo a capacidade econômica do contribuinte”.
Em clara diferenciação entre as progressividades extrafiscal e fiscal,
respectivamente, Sacha Calmon Navarro Coêlho é preciso:
No primeiro caso, a meta optativa é remover obstáculos ao plano diretor. No segundo, procura-se, em função da pessoa do proprietário (imóveis mais valorizados, número de imóveis possuídos, tamanho da propriedade imóvel, etc,), fazer atuar o princípio da capacidade contributiva. O princípio da pessoalidade ressurge dominante (COÊLHO, 2015, p. 338).
79
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. § 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. 80
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
101
Clareada a distinção entre as modalidades, faz-se mister mencionar que a
redação original 81 do permissivo constitucional condicionava a progressividade do
IPTU ao descumprimento da função social da propriedade, o que, certamente,
possui o caráter extrafiscal de direcionar o administrado a um determinado
comportamento. A redação vigente foi inserida EC nº 29, de 2000, e o STF
consolidou em sua súmula o entendimento de que a única progressividade
constitucionalmente aceita antes da promulgação da referida emenda é a que visa
assegurar o cumprimento da função social (Enunciado nº 668 82, da Súmula do
STF). A contrario sensu, compreende-se que, após a EC nº 29/2000, não há que se
falar em inconstitucionalidade do IPTU progressivo em função da capacidade
contributiva demonstrada pelo valor do imóvel.
Nesse sentido, ainda antes da EC nº 29/2000 e da CRFB/1988, Derzi e
Coêlho (1982) já alardeavam que, em homenagem ao princípio da capacidade
contributiva, o valor venal do imóvel seria o melhor critério para mensurar a
manifestação de riqueza. Isso porque, seria aquele que permite apurar as
disparidades de riqueza patrimonial imobiliária, possibilitando a conjugação de
alíquotas de mesma faixa com o princípio da igualdade, impedindo que o
contribuinte possa pleitear a incidência de alíquotas menores a imóveis de valores
maiores.
3.10 Progressividade para além da lei
A seção anterior foi fechada no tema do tratamento legal da progressividade
no IPTU. Seguindo o trabalho observando a pertinência temática, compreende-se
por bem tratar sobre estado da arte da progressividade fiscal do tributo em análise.
Como já mencionado, a EC nº 29/2000 e o Enunciado nº 668, da Súmula do
STF, extirparam qualquer alegação de inconstitucionalidade de IPTU progressivo em
razão do valor do imóvel a partir da publicação da referida Emenda Constitucional.
Com tal possibilidade jurídica, a progressividade instrumentaliza o princípio da
capacidade contributiva e, devido à ligação desse princípio tributário com a
81
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; § 1º O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. 82
É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.
102
igualdade, também funciona como instrumento de igualdade material, satisfazendo a
máxima barbosiana de que a igualdade consiste em “aquinhoar desigualmente os
desiguais na medida em que se desigualam” (FERREIRA, 2009, p.7). Juntamente
com a isenção daqueles que não podem pagar, a instalação de alíquotas
progressivas é um critério para a promoção de justiça social (SÁ e outros, 2013).
No tocante à capacidade contributiva, é interessante destacar que há quem
entenda, inclusive, a progressividade como um refinamento daquela, ou seja, a
progressividade como a aplicação prática e efetiva do princípio da capacidade
contributiva (AMARO, 2014). Para ilustrar, é interessante mencionar a curiosidade
trazida por Dutra (2008), que o Consenso de Washington de 1989 arrolou como
critério que passou a ser exigido para a tomada de empréstimos do Fundo Monetário
Internacional (FMI) a não progressividade dos impostos, sendo discutível se tal
consenso fora orientado para a promoção da desigualdade social.
O IPTU com alíquotas progressivas é aquele em que as alíquotas aumentam
conforme a base de cálculo do imposto, ou seja, o valor venal (CARVALHO
JÚNIOR, 2006). SÁ e outros (2013, p. 107) são ainda mais diretos ao afirmar que a
“progressividade fiscal consiste no estabelecimento de alíquotas coerentes com a
capacidade contributiva dos cidadãos”, e completam “a progressividade dos
impostos é defendida como um instrumento de superação das injustiças e
desigualdades sociais”.
A importância da progressividade é tamanha que o jurista Geraldo Ataliba
(2000 apud FERREIRA, 2008) chega a ressaltar que os impostos não progressivos,
que se propõem a serem neutros, na verdade são regressivos, ou seja, quanto mais
riqueza o contribuinte demonstra, menos ele é tributado. Tanto é que no caso
específico do IPTU, De Cesare (1997) percebe que quanto maior a renda familiar,
menor a proporção do gasto com o imposto, sendo que uma alíquota única resultaria
em maior carga tributária proporcional sobre as famílias mais pobres. As alíquotas
progressivas do IPTU seriam um meio de tornar o tributo mais justo (DE
CESARE,1997). Nesses termos,
A possibilidade de o imposto ser progressivo diminui o peso da carga tributária sobre a classe média e sobre as pequenas empresas, que atualmente encontram-se asfixiadas com a elevada carga tributária incidente sobre elas. (CARVALHO JÙNIOR, 2006, p. 09)
103
Além da alíquota, outro fator que deve ser levado em consideração para a
análise da regressividade do IPTU é a defasagem no valor dos imóveis. Isso se
verifica em função de que é comum essa defasagem estipular um subpreço dos
imóveis, sendo que tal diferença é maior nos mais valiosos (CARVALHO JÙNIOR,
2006). Nesse sentido, os proprietários de imóveis mais valorizados, que já se
beneficiariam de alíquotas iguais, haja vista o menor impacto do tributo na renda,
como já dito, se beneficiariam também pela base de cálculo do tributo ser
comumente avaliada a menor. Nesse ponto, se verifica outro ponto a favor das
alíquotas progressivas, pois sua instalação funcionaria, também aqui, como
instrumento de justiça tributária. Como os imóveis mais valorizados possuiriam maior
defasagem, a alíquota mais alta pode servir de fator corretivo (CARVALHO JÙNIOR,
2006).
Ainda, deve-se mencionar o entendimento de que o IPTU, como imposto
incidente sobre a propriedade, possui como função primária a distribuição de renda
(IPEA, 2009). Nesse exato sentido, Carvalho Júnior (2006) compreende que a maior
progressividade dos tributos brasileiros diminuiria a evasão e melhoraria os
indicadores de desigualdade. A diminuição da evasão implicaria no aumento da
arrecadação, que poderia ser aplicada em gastos sociais, inaugurando assim um
ciclo virtuoso na diminuição da desigualdade.
Em estudo em que analisa a Pesquisa de Orçamente Familiar 2002-2003, do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Carvalho Júnior (2006) se
debruça sobre o impacto do IPTU na renda das famílias brasileiras. Tal estudo,
apesar de realizado no início dos anos 2000 é interessante devido ao fato de ser
relativamente recente a possibilidade de instalação de alíquotas progressivas em
razão do valor venal. Isso possibilitou a comparação entre capitais de diversos
Estados-membros, levando em consideração as que aplicavam alíquotas
progressivas e as que não.
Conseguindo trabalhar apenas com as famílias que efetivamente pagavam
IPTU, alcançou-se a conclusão de que nas capitais que aplicavam alíquotas
progressivas o pagamento do imposto comprometia menor parcela do orçamento
das famílias de baixa renda. Ainda, cidades como Curitiba, Fortaleza e Salvador,
que aplicavam a progressividade, mantinham boa distribuição do impacto tributário
na renda familiar nas diversas faixas. Com relação às faixas para incidência de
alíquota, é de bom tom tratar da sugestão de Sá e outros (2013). Para os autores,
104
quanto maior o número de alíquotas mais recomendável. Isso porque, o
delineamento dos tributos, para atender a capacidade contributiva, deve ser
estratificado de acordo com a estratificação das classes sociais brasileiras. No
trabalho mencionado, os autores indicam que cinco ou menos alíquotas é um
número pequeno de faixas.
Em pesquisa mais recente, Carvalho Júnior (2009) verificou que, seguindo a
média nacional, levando em consideração apenas os contribuintes que efetivamente
pagam o IPTU, 50% das famílias mais pobres do Brasil gastam com o tributo cerca
de 4% de sua renda, enquanto a média das 50% mais ricas é de 2,9%. Quando
analisados os 20% mais ricos e 20% mais pobres, os primeiros comprometem em
média 1,1% da renda, enquanto os últimos 3%.
No entanto, apesar das benesses, em pesquisa realizada em 2008, verificou-
se que, dos Municípios com mais de 50 mil habitantes no Brasil, apenas 14% deles
se valem de alíquotas progressivas em função do valor venal dos imóveis
(CARVALHO JÚNIOR, 2008).
Conclui-se que, apesar de relativamente poucos Municípios se valerem de
IPTU com alíquotas progressivas em razão do valor venal dos imóveis, o
instrumento ora elogiado funciona como fator de correção de imóveis de alto padrão
subavaliados, de diminuição da evasão e, logo, de pequena ampliação da
arrecadação municipal. Nesse prisma, convém ressaltar o estudo de Carvalho Júnior
(2006) que, aferindo a aplicação de alíquotas progressivas em 6 capitais de estados
brasileiros, não verificou aumento substancial na arrecadação. Apesar disso, nas
cidades em que foi adotado, verifica-se melhor distribuição do ônus tributário em
relação a disparidade de renda das famílias, assim como menor onerosidade
aqueles que não possuem condições de pagar.
A adoção de alíquotas progressivas faz com que o ônus tributário impacte de
maneira mais equilibrada nas rendas familiares. Fazendo com que o ônus tributário
recaia sobre o contribuinte levando em consideração sua possibilidade financeira,
percebe-se que a alíquota progressiva no IPTU celebra o princípio da capacidade
contributiva. Dessa forma, como instrumento da capacidade contributiva, também o
é da busca incessante da igualdade material.
105
3.11 As dificuldades políticas da extração de potencialidade arrecadatória do
IPTU
Abordado o desenho jurídico dos Municípios, assim como efeitos jurídicos da
progressividade do IPTU, compreende-se cabível a localização topológica da
presente subseção ao final, isso devido ao fato de trazer a tona as dificuldades
políticas no exercício da competência tributaria supra descrita. Além do destacado,
cumpre noticiar que nas linhas que se seguem será abordado brevemente o objeto
do estudo de caso, haja vista ser exemplo destacado da dificuldade política no
processo da extração de potencialidade arrecadatória do IPTU.
No século XVIII, Montesquieu recomendava que a sabedoria e a prudência
deveriam regulamentar, principalmente, a participação dos tributos na vida dos
súditos. Para o pensador, deve-se colocar sempre em equilíbrio as necessidades do
Estado e as possibilidades dos cidadãos. Os tributos, segundo ele, são o preço a ser
pago pela liberdade e, como tal, devem ser compatíveis com a forma que esta é
oferecida pelo Estado (MONTESQUIEU, 2007). Nessa linha, é compreensível a
importância da sensibilidade na mensuração e delineamento dos tributos a serem
cobrados dos contribuintes, bem como o caráter de instrumento político que as
discussões sobre o tema podem assumir.
O financiamento das políticas empreendidas pelo Estado, em regra, se dá
pela arrecadação tributária de competência dos entes federativos. Como já tratado
anteriormente, o IPTU é um dos impostos mais destacados do sistema tributário e,
sendo de competência dos Municípios, entes federativos de menor extensão e maior
proximidade com o contribuinte, pode ser considerado um dos mais sujeitos às
pressões políticas. Nesse contexto, é necessária habilidade para o delineamento do
tributo, necessidade ampliada quando este concerne a mudanças que acarretarão
no aumento nominal do valor a ser pago.
Na ocasião do julgamento do RE 648.254/MG, quando foi abordada a
necessidade de lei formal para a majoração da base de cálculo do IPTU do
Município de Belo Horizonte, no exercício de 2006, o Ministro Luís Roberto Barroso
advertiu que seria interessante rediscutir tal exigência. No entanto, como o próprio
mencionou, no caso concreto do referido recurso, tal discussão não seria
apropriada.
106
Para o ministro, a rediscussão da matéria é urgente em razão da exigência de
lei formal engessar a Administração Pública municipal, colocando-a em posição de
refém da Câmara de Vereadores que, “por animosidade política ou às vezes por
populismo, não aprova a lei que modifica a base de cálculo, o que priva o município,
muitas vezes, de uma das suas principais fontes de receita” (RE 648.254/MG). Tal
conduta, em alguns casos, acaba por impor a desatualização do valor venal dos
imóveis, e, em consequência, a base de cálculo do IPTU.
Em sintonia com a manifestação do Ministro Luís Roberto Barroso, faz-se por
bem anotar os apontamentos de Domingos (2011). Em “La implementación de la
reforma del impuesto municipal sobre la propiedad en Brasil”, o autor nota que,
grande parte da arrecadação se perde em decorrência do fato de os Municípios não
administrarem o IPTU de forma correta e efetiva. Quando há discussão nas
Câmaras de Vereadores, os debates se tornam acalorados com respostas políticas
intensas, que repelem os administradores públicos de tais discussões.
Outro fator de influência na imposição de dificuldades políticas ao bom
delineamento do IPTU, principalmente no que tange às alíquotas progressivas, é o
mercado imobiliário. O interesse desse ramo na não instalação das referidas
alíquotas diz respeito ao fato de que se cobrará mais de acordo com o valor dos
imóveis, bem como de acordo com o não cumprimento de sua função social, o que,
em certa medida, pode tornar menos lucrativa a especulação imobiliária (IPEA,
2009).
Deve-se mencionar que os Municípios de maior porte – acima de 500 mil
habitantes – passaram a concentrar seus esforços no delineamento do ISSQN,
enquanto as cidades menores passaram a se tornar cada vez mais dependentes de
fundos de participação, percebendo parcela considerável de suas receitas advindas
de repasses do Estado-membro e da União.
Com a crise econômica de 2008, no entanto, ocorreu redução da geração de
riquezas. Tal crise, que alcançou o país em 2009, teve como resposta a redução na
prestação de serviços, minorando consideravelmente a arrecadação dos Municípios
de maior porte, em decorrência da ênfase dada ao ISSQN. Ela influenciou ainda
mais fortemente as receitas da União e dos Estados-membros, o que acabou,
tangencialmente, por repercutir na participação dos Municípios, reduzindo os
repasses, como diagnosticado (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS,
2009). Para Domingos (2011), a situação econômica a partir de 2008 pode ser
107
considerada um fundamento para a necessidade de reforma na matriz arrecadatória
do IPTU.
Um caso de dificuldade política é o do Município de Timóteo, Minas Gerais.
Em agosto de 2013, foi aprovado pela a Câmara de Vereadores projeto de lei
alteradora do Código Tributário Municipal, visando reajuste dos valores venais do
IPTU, atualização do ITBI e majoração de taxas municipais. Compreende-se que um
dos aspectos para a atualização não ter ocorrido antes foi o fato de que há um único
contribuinte responsável por grande parte da arrecadação municipal com IPTU,
como informado em entrevista com servidor da administração. Isso porque, o Código
Tributário do Município de Timóteo (CTMT), como será ressaltado adiante, aplica
alíquota mais alta (1,7%) a imóveis de área extensa (acima de 750.000 m²), que são
de propriedade de um único contribuinte. Dessa feita, a participação desse
contribuinte na arrecadação municipal é tão extensa, que infere-se que a
Administração Local se imiscui na cobrança mais bem delineada dos demais
proprietários de imóveis.
O projeto, que promulgado se tornou a Lei nº 3.335, de 2013, chamou a
atenção da população principalmente no que concerne ao que foi interpretado como
aumento do IPTU, gerando mobilização da sociedade civil organizada e de
vereadores da oposição. A justificativa do Poder Executivo foi a desatualização do
tributo desde o ano de 1998. Segundo análises da Planta Genérica de Valores,
disponibilizada por entrevistado, os critérios inseridos para a quantificação da base
de cálculo do IPTU aumentaria o valor venal dos imóveis de 80 a 800%, ampliando a
arrecadação específica do Município de 13 para 27 milhões de reais.
O projeto de lei foi aprovado pelo Poder Legislativo municipal, por nove votos
favoráveis contra cinco desfavoráveis, causando grande objeção popular. Os
membros da sociedade civil organizada não se opuseram necessariamente ao
reajuste dos valores venais, mas o fizeram enfaticamente quanto à ausência de
consulta e informação da população e ao fato de a proposta do reajuste não ter sido
feita ao longo dos anos (MIRANDA, 2013), vindo a ocorrer em momento de crise
econômica.
Assim, apesar da aprovação do projeto, no início do ano de 2014, o prefeito
municipal anunciou que o IPTU daquele ano não seria calculado em conformidade
com as então recentes alterações legislativas que sofreram com as polêmicas, mas
sim com a correção pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E),
108
o que foi feito (IPTU, 2014). Em seguida, foi promulgada a Lei nº 3.401, de 2014,
que revogou os critérios que decorreram em tão grande aumento do valor venal.
Percebe-se, nesse ponto, o recuo da Prefeitura Municipal diante da pressão popular
83.
Em oposição ao caso narrado acima, no Município de Belo Horizonte ocorreu
reforma em termos semelhantes que se concretizou efetivamente. É ressaltado que,
no caso da capital mineira, foi necessário, antes de abrir à consulta popular,
apresentar o projeto à Câmara de Vereadores. Isso porque, não se vê viabilidade
em, no primeiro momento, buscar apoio popular, em razão de se enfrentar
obstáculos em duas frentes: o obstáculo natural ao aumento dos impostos e aquele
que virá da oposição partidária quando da apresentação do projeto ao Legislativo
(DOMINGOS, 2011).
Assim, com a compreensão dos legisladores municipais, e após a aprovação
do projeto, a administração pública deveria promover campanhas de informação
pública – no caso de Belo Horizonte foram estabelecidas mesas de informação em
toda a cidade. Em seguida, deveria programar medidas para mitigar os impactos
negativos da atualização do valor venal. Exemplo de tais medidas seria o desconto
para o pagamento antecipado, o delineamento de alíquotas progressivas e a isenção
para aposentados e pensionistas (SÁ e outros, 2012).
Um ponto importante das campanhas de informação pública está em mostrar
à população que toda a arrecadação se reverterá em melhorias na vida citadina,
demonstrando sua importância para o desenvolvimento local e melhoria na
qualidade de vida, sendo que uma boa estrutura tributária não é suficiente, pois
também é necessário oferecer bons serviços públicos ao contribuinte (DOMINGOS,
2011). Tal estratégia vai ao encontro da constatação de Montesquieu, no “O Espírito
das Leis”, de que, para bem determinar as receitas do Estado, “não se deve tirar do
povo, privando-o de suas necessidades reais, para favorecer as necessidades
imaginárias do Estado” (MONTESQUIEU, 2007, p. 221). Logo, o contribuinte deve
perceber, e concordar, com as benesses que o Estado poderá prover com os
tributos arrecadados.
Sob o prisma da concordância do contribuinte, faz-se mister ressaltar a
mudança no paradigma da legitimidade. No modernismo democrático, a legitimidade
83
Aqui seria oportuno discutir os princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público, no entanto, como este não é o objetivo do trabalho, far-se-á tal discussão em momento oportuno.
109
se restringia à investidura legítima dos representantes, enquanto no pós-
modernismo, além da investidura, passou-se a demandar-se o exercício e resultados
legítimos. Nessa esteira, para que essa tríplice legitimação se torne efetiva, busca-
se ir além da acepção formal de democracia, alcançando-se a acepção material do
termo, introduzindo-se, para isso, a participação, a eficiência e o controle. A
legitimidade, portanto, reside na palavra “Democrático” do Estado Democrático de
Direito (MOREIRA NETO, 2008).
Sob a ótica da mais recente visão da legitimidade, é imprescindível o viés
participativo e consensual dos contribuintes. Na ótica de Moreira Neto (2008, p. 67):
O conceito consensual convencional, distintamente do conceito consensual contratual, parte, assim, da ideia de que a segurança obtida convencionalmente resulta da presunção de que todos se comportarão de acordo com a expectativa de que pelo menos uma expressiva maioria adotará esse mesmo previsível comportamento.
Trazendo essa linha de raciocínio para o caso analisado, com o consenso, a
partir do viés pós-moderno da legitimidade, embebida de participação, a construção
de uma matriz arrecadatória com a anuência do contribuinte, não apenas é tendente
a minorar as dificuldades políticas, como também de conferir segurança no
processo. Um exemplo da aplicação do consenso é o da Colômbia, trazido por
Carvalho Júnior (2006). No mencionado país, foi dada ao contribuinte a possibilidade
de avaliar o próprio imóvel e de indicar a área em que desejaria que o dinheiro fosse
aplicado.
Quando da reforma tributária do Município de Belo Horizonte, pode-se extrair
a lição de que, também, não se deve fazer a reforma apenas em tempos de crise,
com o intuito de ampliar a arrecadação e que o ideal seria manter a política de
atualização permanente (DOMINGOS, 2011), pois ela reduziria o impacto de
reformas que buscam atualizar valores há muito defasados.
Em síntese, percebe-se como ideal a atualização constante. Nos casos em
que os valores já se encontram desatualizados, quando ocorrer a correção, há
grande possibilidade de a Administração ter de assumir embates políticos, em razão
da natural reação popular ante o aumento de tributos. Para amenizar os entraves,
sugere-se o máximo de transparência, debate e informação, com ênfase na
demonstração das benesses e da justiça tributária, ressaltando-se, e principalmente
concretizando, os serviços públicos a serem prestados ou melhorados em
decorrência da ampliação da receita pública.
110
3.12 Conclusão parcial da seção
Verifica-se, pelo exposto, que o IPTU é um tributo, possuindo, portanto,
função de financiar a atividade estatal, no caso, dos Municípios. Como tributo,
enquadra a espécie tributária de imposto, não vinculado à atividade estatal, incidindo
sobre a propriedade, posse ou domínio útil de bem imóvel. Tal caracterização lhe
confere maior segurança e previsibilidade na arrecadação, haja vista seu fato
gerador não ser prestação de serviços ou transações imobiliárias, afastando de si os
impactos diretamente impostos pela volatilidade do marcado.
Para cálculo do IPTU compreende-se possível a aplicação de alíquotas
progressivas em razão do valor venal do imóvel desde a promulgação da EC nº 29,
de 2000, e a consolidação do entendimento do STF por meio do Enunciado nº 668.
Ainda, a base de cálculo sobre a qual incide a alíquota pode ser atualizada
anualmente por decreto, prescindindo de lei formal e aprovação na Câmara dos
Vereadores quando respeitado o limite de índice oficial de correção monetária, nos
termos do art. 97, §2º, do CTN e Enunciado nº 160, do STJ.
Compreende-se que tal delineamento do IPTU corresponde às exigências
principiológicas insculpidas constitucionalmente, haja vista o decreto de atualização
ter que respeitar o princípio da anterioridade em seu aspecto anual, assim como o
delineamento dos critérios de avaliação e as alíquotas devem ser instituídas por lei.
As atualizações e novos parâmetros de cálculo do imposto não podem retroagir.
Ainda, a instalação de alíquotas progressivas não é considerada confiscatória, nem
mesmo quando a progressividade é em função do tempo de descumprimento da
função social da propriedade, haja vista o caráter extrafiscal dessa modalidade.
A instalação de alíquotas progressivas homenageia o princípio da isonomia
tributária e, principalmente, o da capacidade contributiva, visto que permite cobrar
tributo em face da real manifestação de riqueza do contribuinte. Para além da
normatização jurídica, as alíquotas progressivas em razão do valor do imóvel são
consideradas instrumentos para a justiça tributária e social, reconhecendo-se nelas
meio para diminuir o impacto da carga tributária nas classes médias e mais
empobrecidas.
Por fim, verificam-se dificuldades políticas no aumento de tributos, em
específico o aumento do IPTU em razão da proximidade entre a autoridade que a
111
promove e o contribuinte. Nesse aspecto, estudos indicam que seria adequada a
constante atualização da base de cálculo, haja vista ser a correção do valor e
dificilmente compreendida como aumento, além da possibilidade de não passar tal
reajuste pelo crivo do Poder Legislativo, ambiente de disputas. Caso não seja
possível e o valor esteja defasado, compreende-se como caminho o máximo de
transparência e informação ao contribuinte, chamando este para a discussão acerca
da avaliação dos imóveis, além de demonstrar que a arrecadação visa melhorar as
condições da coletividade. Orienta-se também que a atualização do valor defasado
seja realizada paulatinamente, para evitar aumento exponencial do ônus tributário,
assim como evitada a atualização, que pode ser compreendida como aumento, em
tempos de crise econômica.
112
113
4 ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE TIMÓTEO: O EXERCÍCIO DA
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA NO TOCANTE AO IPTU E SEUS EFEITOS
O Município de Timóteo está localizado na região leste do Estado de Minas
Gerais, mais especificamente na macrorregião do Vale do Rio Doce e na
microrregião do Vale do Aço. Emancipado em 29 de abril de 1964, integra
juntamente com Ipatinga, Coronel Fabriciano e Santana do Paraíso a Região
Metropolitana do Vale do Aço (RMVA), instituída pela Lei Complementar do Estado
de Minas Gerais (LCMG) nº 51, de 1998, tendo sido regulamentada pela LCMG nº
90, de 2006.
O Município de Timóteo possui área de 144,381 km2 e densidade demográfica
de 562,70 habitantes por km2 (IBGE, 2010). É cortado por duas rodovias, as BR 381
e 458, e pela ferrovia Vitória-Minas. Sua localização privilegiada, em equilíbrio
geográfico entre o Quadrilátero Ferrífero e o Porto de Tubarão, no Estado do
Espírito Santo, foi um dos fatores determinantes para a instalação da Companhia de
Aços Especiais de Itabira – Acesita, em 31 de outubro de 1944 (DA SILVA e
BARROSO, 2012).
Considerado um município de médio porte, com seus 81.243 habitantes, no
ano de 2010, e população estimada em 87.542, para 2015 (IBGE, 2010), Timóteo
apresenta um Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de 0,77, tido
como alto e maior que o Índice de Desenvolvimentos Humano brasileiro e mineiro
(PNUD, FJP E IPEA, 2010). Ainda, apresentou, no ano de 2012, Produto Interno
Bruto per capita (PIB per capita) de R$ 22.723,99, superior à média estadual (FJP,
2015) e federal (FGV, 2015). No tocante à desigualdade, o Município de Timóteo
apresenta Índice de Gini de 0,48, inferior ao estadual, que é de 0,56 (PNUD, FJP E
IPEA, 2010), apresentando, portanto, menor desigualdade entre os munícipes do
que no contexto geral do Estado de Minas Gerais.
Avançando para a conjuntura econômica municipal, quase a totalidade das
exportações advindas de Timóteo está relacionada ao aço, sendo 83% de produtos
laminados largos de aço inoxidável, 11% de produtos laminados largos de aço, 1,6%
de produtos laminados estreitos de aço inoxidável e 0,95% de produtos laminados
estreitos de aço (DATAVIVA, 2014). No tocante às atividades econômicas, não
surpreende o fato de que o principal empregador do Município seja a indústria de
114
transformação, que emprega cerca de 25% da mão de obra local, seguido pelo
comércio, com 18%, e pelo Poder Público, com 15% (DATAVIVA, 2013).
Em síntese, percebe-se que o Município de Timóteo é um município médio,
relativamente jovem, inserido em uma região industrializada e com localização
favorável à exportação e acesso a matéria prima. Sua principal atividade é a
indústria e possui PIB per capita e desenvolvimento humano maiores que a grande
parte dos Municípios brasileiros. Ainda, possui menos desigualdade que a média
estadual.
Apresentado o Município, com dados sintéticos acerca de seu
desenvolvimento e economia, é interessante agora passar para o modo como a
Administração Municipal de Timóteo delineia seu IPTU.
Mapa 1 - Mapa de Timóteo
......Fonte: OpenStreetMap, 2016.
4.1 Exercício da competência tributária do IPTU no âmbito do Município de
Timóteo
Como mencionado em seção anterior, o delineamento do IPTU em âmbito
municipal seria tratado em momento oportuno, o que se passa a fazer agora. A
CRFB/1988, em seu art. 156, I, determina ser de competência 84 de cada Município
versar sobre imposto incidente sobre a propriedade predial e territorial urbana,
84
“Competência tributária é a medida de poder atribuída aos Municípios para instituição de seus próprios tributos” (DERZI e COELHO, 1982: 18).
115
competência exercida pelo Município de Timóteo por meio da Lei Municipal nº 1.835,
de 29 de janeiro de 1997, o Código Tributário do Município de Timóteo (CTMT).
Antes do Código Tributário Municipal vigente, o ordenamento jurídico
comportou outro Código Tributário. Apesar de emancipado em 1964, o Município de
Timóteo teve compilada sua legislação acerca da arrecadação de tributos apenas
em 1975, por meio da Lei nº 602, de 30 de dezembro de 1975, ainda na vigência da
Constituição de 1967. No entanto, a Lei Municipal nº 1.835, de 29 de janeiro de
1997, que positiva o CTMT vigente, no que concerne ao IPTU, foi alterado diversas
vezes no decorrer dos anos, sendo interessante destacar as mais recentes
promovidas pelas Leis Municipais nº 2.434, de 31 de dezembro de 2002, nº 3.335,
de 30 de setembro de 2013, e nº 3.401, de 11 de dezembro de 2014.
Em consonância com o art. 32, do CTN, o art. 12, do CTMT, indica como fato
gerador do IPTU a propriedade, o domínio útil ou a posse de um bem imóvel por
natureza ou por acessão física, localizadas em zona urbana. Ainda, com finalidade
conceitual, o mesmo dispositivo, em seu parágrafo primeiro, se preocupa em
conceituar zona urbana 85. Tal dispositivo se manteve inalterado ao longo dos anos.
4.1.1 Base de cálculo
No que diz respeito à base de cálculo, ou seja, o valor venal do imóvel, deve-
se ressaltar que ocorreu alteração legislativa por meio da Lei Municipal nº 2.434, de
31 de dezembro de 2002, modificando os artigos 25, 26, 27 e 29, do CTMT. Desde
então, passaram a ser critérios de avaliação dos imóveis os seguintes: zoneamento
urbano; características da região e do logradouro onde se situa o imóvel;
melhoramentos existentes; área do terreno e da construção; topografia, forma,
acessibilidade e pedologia do terreno; qualidade, tipologia, destinação e
conservação da construção; custos de reprodução; e preços correntes das
transações no mercado imobiliário. A Lei seguinte, Lei nº 3.335, de 2013, inseriu no
cálculo a área do terreno, sua fração ideal e o valor unitário do metro quadrado,
85
§ 1º. Para os efeitos deste Imposto, entende-se como zona urbana: I – a definida em lei municipal; II – as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pela Municipalidade, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do § 1º.; III – as glebas, chácaras e terrenos não loteados, aproveitados em qualquer atividade agrícola, pecuária, agropecuária ou agro-industrial, localizados no perímetro urbano; IV – os lotes ou glebas não excedentes a 10.000,² (dez mil metros quadrados) utilizados para jardins, em habitações coletivas, hospitais, educandários, praças de esportes, estabelecimentos assistenciais, recreativos, artísticos ou culturais.
116
inserção mantida pela Lei nº 3.401, de 2014. Nesse sentido, ao invés de uma
avaliação específica de cada imóvel, os critérios já elencados passaram a funcionar
como meios de avaliação do metro quadrado por setor.
O art. 26, nos termos da Lei nº 2.434/2002, traz a fórmula de que o valor
venal será a soma entre o valor do terreno e o valor da edificação. Assim, o valor do
terreno será calculado a partir do produto entre a área do terreno, o valor do metro
quadrado e uma fração ideal. Tal fração ideal será 1,0 em caso de terrenos não
edificados e, em caso daqueles que o sejam, será levado em consideração a
quantidade de unidades privativas e comuns. Já o valor da edificação leva em
consideração a área edificada e o valor do metro quadrado edificado, assim o
alinhamento em relação ao terreno e a conservação do imóvel. A Lei nº 3.335, de
2013, inseriu a determinação de observar a posição do imóvel na quadra,
determinação que se manteve com a Lei nº 3.401, de 2014.
No entanto, e aqui vale a pena reafirmar, a Lei nº 3.335, de 2013, trouxe
importante inovação, incorporando ao cálculo do valor venal o Fator Corretivo sobre
o Valor Venal do Imóvel (FCVVI), que levaria em consideração os valores praticados
no mercado ou solicitação do contribuinte. Em um município em que as avaliações
dos imóveis sofriam apenas correção monetária ao longo dos anos anteriores à
referida norma, a inserção do valor de mercado no cálculo elevou os valores venais
de 80 a 800%, como foi possível perceber pela Planta Genérica de Valores de
Terrenos e de Construções (PGVTC), disponibilizada por entrevistado, delineada
nos termos da Lei nº 3.335, de 2013, o que causou grande desgaste político. Atribui-
se a tal desgaste a publicação da Lei nº 3.401, de 2014, que revogou o FCVVI.
Último ponto no tocante à base de cálculo do IPTU, a alteração do CTMT feita
pela Lei Municipal nº 2.434, de 2002, determinava que a Planta Genérica de Valores
Imobiliários fosse composta pela Tabela de Preço de Terrenos e pela Tabela de
Preços de Construções. Com as alterações consecutivas, tal planta passou-se a
chamar Planta Genérica de Valores de Terrenos e de Construções (PGVTC). Para o
delineamento da PGVTC, determinou-se o estabelecimento de Comissão Técnica de
Avaliação de Imóveis (CTAI). A CTAI, anualmente, deve avaliar os imóveis do
Município de Timóteo, sendo essa avaliação publicada por decreto 86.
86
Na vigência da Lei nº 2.434, de 31 de dezembro de 2002, no caso de ausência na revisão da planta, os valores eram atualizados anualmente com base na variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial – IPCA-E.
117
Ocorre que, o entendimento do STJ (Enunciado nº 160 87), em consonância
com o CTN, nesse sentido, é o de que o Executivo municipal só pode atualizar o
valor dos imóveis por decreto no limite do índice oficial de correção monetária.
Nesse ínterim, caso a atualização anual da CTAI seja superior ao índice oficial, a
atualização do valor venal deve ser submetida à Câmara dos Vereadores, em
observância ao princípio da legalidade.
4.2 Alíquota
Avançando agora para a alíquota determinada pela legislação municipal, é
interessante destacar que o Município de Timóteo buscou o máximo de simplicidade
na determinação das alíquotas. O art. 29, do CTMT, na redação dada pela Lei
Municipal nº 2.434, de 31 de dezembro de 2002, determinou que as alíquotas seriam
distintas no caso de imóveis edificados e não edificados, diretriz que ainda se
mantém. No caso de imóveis edificados, as alíquotas variariam de acordo com o
uso. O CTMT enquadrava como usos distintos o Residencial, Comercial ou Serviços,
Industrial, Industrial Especial e Agropecuário, sendo que as alíquotas eram,
respectivamente, 0,30%, 0,70%, 1,00%, 2,50% e 0,15%. Com a alteração trazida
pela Lei nº 3.335, de 2013, inseriu-se o uso Residencial Padrão Popular e dividiu o
uso “Comercial e Serviços” em dois usos distintos. A Lei nº 3.401, de 2014, manteve
as espécies de uso, mas alterou as alíquotas. Para facilitar o entendimento, segue
quadro comparativo.
87
Enunciado nº 160 - É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.
118
Quadro 1 – Disposição de alíquotas IPTU em razão do uso do imóvel na Legislação de Timóteo, a partir do ano de 2002
Lei nº 2.434 Lei nº 3.335 Lei nº 3.401
Uso Alíquota Uso Alíquota Uso Alíquota
Residencial 0,30%
Residencial
Popular 0,10%
Residencial
Popular 0,20%
Residencial 0,15% Residencial 0,30%
Comercial ou
Serviços 0,70%
Comercial 0,35% Comercial 0,50%
Serviços 0,25% Serviços 0,70%
Industrial 1,00% Industrial 0,50% Industrial 1,00%
Industrial Especial 2,50%
Industrial
Especial 1,70%
Industrial
Especial 1,70%
Agropecuário 0,15% Agropecuário 0,15% Agropecuário 0,15%
Fonte: Elaborado pelo Autor com dados das Leis Municipais nº 2.434/2002, 3.335/2013 e 3.401/2014.
Percebe-se que ocorreu diminuição das alíquotas com o advento da Lei nº
3.335, de 2013, o que se justificaria pelo aumento na base de cálculo que veio com
esta alteração, com o intuito de onerar menos o contribuinte, evitando maior
desgaste político. Como o desgaste ocorreu, sobreveio a Lei nº 3.401, de 2014, que
voltou a fixar alíquotas mais altas, em regra.
No caso dos imóveis não edificados, são aplicadas alíquotas distintas, agora
sim, levando em consideração os valores dos imóveis, como permite a CRFB/1988.
À época da vigência da Lei nº 2.434, de 2002, sobre a propriedade dos imóveis não
edificados de até R$ 20 mil incidiria uma alíquota de 1,3% sobre aqueles entre R$
20.000,01 até R$ 25 mil, uma alíquota de 1,5% e sobre os imóveis acima de R$ 25
mil, uma alíquota de 2%. Com a Lei nº 3.335, de 2013, se mantiveram três faixas,
mas uma de até R$ 50 mil, outra de acima deste valor até R$ 250 mil e uma última
de acima de R$ 250 mil. As alíquotas seriam de 1%, 1,20% e 1,80%,
respectivamente.
Com o advento da lei vigente, a Lei nº 3.401, de 2014, ocorreu uma redução
na progressividade. Com apenas duas faixas, uma de até R$ 20 mil e outra acima
desse valor, incidindo alíquotas de 1,3% e 1,5% respectivamente, pode-se
considerar que, no único caso em que o Município de Timóteo se vale de
progressividade em razão do valor, ocorreu um retrocesso no que tange à justiça
119
tributária, haja vista a diminuição do número de faixas de incidência das alíquotas, o
que é considerado equivocado por Sá e outros (2013), visto que as alíquotas devem
ser em número compatível com a estratificação social.
Nesse ponto é importante ponderar. A possibilidade constitucional acerca de
o Município instituir alíquotas progressivas em razão do valor dos imóveis, no caso
estudado, é exercida apenas no caso de imóveis não edificados. Os imóveis
edificados se valem de alíquotas diferenciadas apenas em razão de seu uso. Ora, a
progressividade possui grande ligação com a capacidade contributiva das pessoas e
estas moram exatamente nos imóveis edificados, aqueles que, como se
compreende, devem ser sujeitos a alíquotas que levem em consideração seus
valores, conforme preceitua o art. 156, §1º, I 88, da CRFB/1988. Não há também no
Município disposição acerca da progressividade extrafiscal no tempo, referente a
imóveis que não cumprem sua função social (art. 182, §4º 89, da CRFB/1988).
A maior alíquota do IPTU de Timóteo é de 1,70%, incidente nos imóveis de
uso Industrial Especial. Tal qualificação de uso possui pertinência temática no
Município. Isso porque o art. 27, §11º 90, do CTMT - norma vigente desde a redação
originária -, considera imóvel de uso industrial especial
§ 11 Aquele cuja atividade principal seja a produção de bens tangíveis, estabelecido em terreno de área com dimensões iguais ou superiores a 750.000,00 m2 (setecentos e cinquenta mil metros quadrados), cuja preponderância da produção industrial seja caracterizada pela potencialidade de agressão ambiental, conforme classificação do órgão estadual de gestão do meio-ambiente.
Inserido no contexto do Município, o único imóvel que se enquadra na
qualificação supracitada é a Aperam South América, indústria multinacional
produtora de aço, carro chefe da economia local. Em razão da vasta extensão e da
alíquota mais alta, um único contribuinte contribui com a maior parte da arrecadação
88
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. 89
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 90
§ 11. Considera-se imóvel de uso industrial especial, aquele cuja atividade principal seja a produção de bens tangíveis, estabelecido em terreno de área com dimensões iguais ou superiores a 750.000,00 m2 (setecentos e cinqüenta mil metros quadrados), cuja preponderância da produção industrial seja caracterizada pela potencialidade de agressão ambiental, conforme classificação do órgão estadual de gestão do meio-ambiente.
120
de IPTU de Timóteo, representando de cerca de 80% na arrecadação total de IPTU
de Timóteo, como informado em entrevista.
4.1.3 Isenções
É importante mencionar que a Lei Municipal nº 2.434, de 31 de dezembro de
2002, em seu art. 5º, beneficiou o aposentado, viúvo ou pensionista, cujos
rendimentos não ultrapassem a soma de 1.100 Unidades Fiscais de Referência
(UFIR) 91, o separado judicialmente ou divorciado, desde que comprove ser a
pensão para si, limitada ao patamar financeiro de 1.100 UFIR; o desempregado e
aquele que, mesmo não se enquadrando nas categorias anteriores, aufira renda
mensal máxima de 300 UFIR. Tal benefício vem por meio de descontos de 89% do
valor do IPTU. Todos os benefícios foram mantidos pela legislação posterior e
continuam vigentes.
Ainda, o Município de Timóteo, tem o costume de anistiar os contribuintes que
têm seus imóveis danificados por forças da natureza, como feito nos anos de 1999 e
2001 (Leis Municipais nº 2.277 e 2.427). Também incentiva os contribuintes a
colaborarem com creches comunitárias. A Lei nº 2.227, de 2000, permite o desconto
no IPTU de até 10% do valor das doações. Outro incentivo é o dado às empresas,
de até 10% do valor do IPTU, concedido pela Lei nº 2.279, de 2000.
Há isenção do pagamento do tributo pelas entidades civis declaradas de
utilidade pública, sem fins lucrativos, como determina a Lei nº 1.815, de 1997. Além
dessa, em consonância com a CRFB/1988, no tocante à imunidade tributária a
templos de qualquer culto, a Lei Municipal nº 1.905, de 1998, isenta do pagamento
de IPTU os proprietários de templos de qualquer culto em construção.
Em resumo, o Município de Timóteo, no exercício de sua competência para
instituir o IPTU, determina que a base de cálculo do imposto, o valor venal, leve em
consideração diversos fatores, entre eles, a localização, qualidade, acessibilidade,
conservação e o valor de mercado. Ocorrera grande desgaste político com a
inserção de Fator Corretivo sobre o Valor Venal do Imóvel (FCVVI), que anualmente
corrigiria o valor do metro quadrado levando em consideração as variações do
mercado. Tal fator, aplicado de uma única vez com a publicação da Lei nº 3.335, de
91
A UFIR foi extinta pela Medida Provisória nº 2.095-76, de 13 de junho de 2001, convertido em moeda nacional (Real), como determinado pelo art. 29, da referida Medida Provisória.
121
2013, elevou os valores venais do Município, o que gerou desgaste político do
Executivo municipal, levando à sua revogação.
Hoje, a atualização deve ocorrer anualmente, por comissão formada no
âmbito do Município, não havendo mais a disposição legal no sentido de correção
pelo IPCA-E. Nesse prisma, antecipam-se futuras discussões jurídicas, no caso de
uma avaliação anual ocorrer acima de índice de correção monetária, em razão do
Enunciado nº 160, da Súmula do STJ. No tocante à alíquota, ela varia de acordo
com o uso em imóveis edificados (entre 0,15 e 1,7%) e de acordo com o valor, em
imóveis não edificados (entre 1,3 e 1,5%).
Reitera-se a crítica aposta em linhas anteriores acerca de não se levar em
consideração os valores dos imóveis edificados no que diz respeito à aplicação de
faixas de alíquotas progressivas. Apesar de tal caminho ser compreendido como um
daqueles que seguem em direção à justiça tributária (DE CESARE,1997), como
instrumento de justiça social (SÁ e outros, 2013), diminuindo o peso da carga
tributária sobre as classes médias e mais empobrecidas (CARVALHO JÚNIOR,
2006), além de funcionar como instrumento do princípio constitucional da
capacidade contributiva (AMARO, 2014), a instalação de alíquotas progressivas em
razão do valor do imóvel, no caso de Timóteo, ocorre apenas em relação a imóveis
não edificados, em que não residem pessoas.
Mesmo no caso dos imóveis não edificados, o único em que há
progressividade em função do valor do imóvel também comporta críticas, pelo
histórico legislativo. Compreende-se que quanto maior o número de faixas de
aplicação das alíquotas, maior a possibilidade de abranger as capacidades
contributivas diversas (SÁ e outros, 2013), no entanto, pode-se afirmar uma
regressão com a última alteração legislativa timotense, haja vista ter reduzido de três
para duas faixas.
Ainda quanto à progressividade em razão do valor, mesmo da forma que
ocorria, com apenas três faixas, pode-se considerar pequeno número, não dividindo
em faixas que realmente enquadrem contribuintes com capacidade econômica
diversa. Isso ainda se destaca a partir da simples percepção de que o valor venal ao
qual se aplica a alíquota máxima é de apenas R$ 20 mil.
Estudado o delineamento do tributo de competência originária do Município,
passa-se agora para o seus efeitos. Compreende-se que o presente modelo em que
o IPTU de Timóteo está delineado impacta a sua arrecadação originária e, em
122
consequência, sua autonomia financeira, sendo necessário, portanto, analisar a
situação fiscal em que o referido Município de encontra.
4.2 Receitas e despesas do Município de Timóteo
Na presente subseção é abordado o histórico de arrecadação do Município de
Timóteo, principalmente acerca da relação entre a Receita Total do Município, a
Receita Tributária, as transferências de outros entes e a arrecadação prevista de
IPTU, desde a entrada em vigor da CRFB/1988. Para compreensão mais completa,
pode-se valer do Apêndice A, documento que se constitui de tabela contendo as
receitas atinentes ao tema discriminadas do Município de Timóteo dos anos de 1989
a 2015. O mesmo ocorre em razão das principais despesas efetuadas pelo
Município, dispostas no Apêndice C.
Em seguida é realizada uma breve comparação entre Timóteo, Ipatinga,
ambos em Minas Gerais, e Barra do Piraí, município do Estado Rio de Janeiro. Tal
comparação se justifica, pois já demonstrada a ligação entre a alíquota progressiva
e justiça tributária, igualdade e capacidade contributiva, é necessário também ilustrar
se ocorreu impacto de tal modalidade na arrecadação municipal, além de
arrecadações de outras fontes de receita.
Logo de início é importante trazer à tona os conceitos de Receita Corrente e
de Capital, Receita Tributária e Transferências. Tais conceitos são trabalhados pela
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, norma que versa sobre elaboração de leis
orçamentárias para todos os entes federativos.
Nos termos do art. 11 92, da Lei nº 4.320, de 1964, a receita dos entes
federativos, seja União, Estados-membros, Municípios ou Distrito Federal é a soma
das receitas correntes e de capital. As receitas correntes são as receitas tributárias,
de contribuições patrimoniais, agropecuária, industrial, de serviços, além das
recebidas de outras pessoas, quando destinadas a atender as chamadas despesas
correntes. As receitas de capital são conceituadas no art. 11, §2º.
92
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital § 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
123
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
Em apertada síntese, a Receita Corrente é aquela realizada em todo período
orçamentário e destinada às despesas ordinárias no decorrer do ano, ao passo que
as de capital são aquelas que ampliam o patrimônio público antes constituído.
A Receita Tributária, inserida na Receita Corrente, é soma da arrecadação de
impostos, taxas a contribuições de melhoria, nos termos do art. 11, §4º, da Lei nº
4.230, de 1964. Pelo entendimento do art. 12, da Lei nº 4.230, de 1964 93, as
Transferências são as verbas recebidas de outros entes, sendo divididas em
correntes e de capital, nos mesmos termos da distinção entre receitas correntes e de
capital.
O conceito de receita e a explicação de sua divisão são necessários por
compreenderem a quantia que a administração pública municipal conta para gerir a
máquina pública. Ainda, o conceito de Receita Tributária também vem no sentido de
contribuir para a aferição de quanto o Município dispõe de sua própria competência
arrecadatória em relação ao todo necessário para a administração.
Nesse sentido, a noção de quanto as transferências de outros entes públicos
correspondem no valor total arrecadado pelo Município permite ter uma noção de
quão dependente de outros entes é o financiamento da máquina pública municipal, o
que pode decorrer em insegurança, haja vista as transferências constitucionais
terem como base impostos de competência da União. Esta, como já mencionado no
início da presente, desde os anos 2000, tem voltado o melhor delineamento
tributário às contribuições, as quais não integram a base de cálculo para
transferências, como bem apontado por Almeida (2005), o que reforça o
entendimento de Barroso (2002) no sentido de que a dependência de transferências
impõe aos Municípios consequências das decisões da União.
Analisa-se também a relação entre a receita do Município com sua
arrecadação específica com o IPTU. Além de ser elemento central do presente
estudo, o mencionado imposto é o que confere maior segurança e previsibilidade na
93
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: § 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.
124
arrecadação (CARVALHO JÚNIOR, 2006), sendo, como se pode comprovar no
Apêndice A, o imposto de maior arrecadação no Município de Timóteo, dentre os de
competência dos Municípios.
O estudo das leis orçamentárias como panorama para a análise das contas
municipais foi considerado o meio adequado, em razão da determinação legal do art.
6º 94, da Lei nº 4.320, de 1964, da qual se infere que na lei orçamentária anual
devem constar todas as receitas e despesas dos entes públicos, vedadas quaisquer
deduções. Ainda, convém reiterar, como já informado na Introdução, a dificuldade na
extração dos dados de receita e despesa real do Município de Timóteo. O portal da
transparência do mencionado ente data de 2015 e não contém dados de períodos
mais longínquos. Também, em consulta à Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
(BRASIL, 2016), foi encontrada apenas declaração de receita real dos anos de 2013
e 2014.
Nesse sentido, os dados do Município de Timóteo aqui trabalhados foram
retirados das Leis Orçamentárias de todos os anos, desde a promulgação da
CRFB/1988, haja vista a determinação legal ser no sentido de que nelas devem
constar todas as receitas e despesas. Ainda, os dados extraídos dos parcos anos
em que ocorreu a declaração à STN serão abordados de forma a ilustrar ou
questionar a previsibilidade de arrecadação.
Apesar de grande parte dos dados das Leis Orçamentárias terem sido
resgatados, urge informar que os anexos às leis orçamentárias dos anos de 1989,
1990,1991, 1992, 1993, 1994, 1996 e 2001 se perderam nos arquivos públicos do
Município. Diante disso, não foi possível trabalhar com a arrecadação de IPTU nos
períodos mencionados. Mais drástica é a situação do ano de 1994, em que a lei
orçamentária do período não foi redigida na formalidade preceituada pela Lei nº
4.320, de 1964, sendo disponibilizada no corpo da lei apenas a Receita Total do
Município. Ainda, nos anos de 1992 e 1993 não foi possível extrair as Transferências
de Capital, razão pela qual consta como transferências apenas as Correntes. Apesar
das omissões narradas, percebe-se que a ausência dos mencionados dados, apesar
de demonstrarem descuido da Administração, não impede a análise da receita
municipal.
94
Lei nº 4320, de 1964: Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
125
Com o intuito de mensurar a receita do Município de Timóteo e a relação
desta com sua autonomia financeira, optou-se por relacionar a Receita Total com as
transferências recebidas de outros entes, com a Receita Tributária própria e com a
arrecadação de IPTU. Nesse sentido, alcançou-se a conclusão de que a média em
todos os anos, desde a promulgação da Carta Magna, foi de que 77% da receita do
Município provem de outros entes.
Em todos os anos relacionados, a menor participação foi em 1997 e em 1999,
com 63% - como já mencionado, o ano de 1994, com 54%, não foi possível abordar
o dado das transferências de capital. Na via oposta, a maior participação foi de 89%
em 1989, 2009 e 2010.
Em relação à participação da Receita Tributária na Receita Total do
Município, faz-se menção ao fato que aquela aborda a arrecadação concernente aos
tributos de sua competência. A média entre os anos de 1989 e 2015 foi de 19%,
chegando ao mínimo de 1% em 1989, fazendo-se a ressalva que a elaboração da lei
orçamentária referente ao período foi elaborada ainda na vigência da Constituição
anterior. Mesmo assim, as menores participações da Receita Tributária na Receita
Total foram nos anos seguidos da promulgação da CRFB/1988, o que se
compreende com o período em que os Municípios ainda estavam instalando e
delineando seus sistemas tributários de acordo com o novo texto constitucional. No
mais, a maior participação foi no ano de 2001, com 31%.
Quanto à participação do IPTU na Receita Total, a média nos anos estudados
foi de 10%, variando entre 7% em 2015, e 15%, no ano de 1998. Para facilitar a
compreensão, a Tabela 1 apresenta os resultados das relações entre a Receita
Total de Timóteo com as transferências, a Receita Tributária e a receita específica
com IPTU, levando em consideração os dados inseridos no Apêndice A.
126
Tabela 1 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a Receita Total de Timóteo nos anos de 1989-2015.
Ano Transferências (%) Receita Tributária (%) IPTU (%)
1989 89 1 1990 81 7 1991 83 9 1992 57 15 1993 74 16 1994
1995 70 17 12
1996 66 16 1997 63 20 11
1998 66 26 15
1999 63 28 13
2000 77 21 11
2001 66 31 2002 76 22 13
2003 72 23 12
2004 76 22 10
2005 84 19 11
2006 75 21 10
2007 84 18 8
2008 87 17 8
2009 89 18 8
2010 89 18 9
2011 87 20 9
2012 80 20 9
2013 84 19 8
2014 78 26 14
2015 82 18 7
Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Timóteo
Quanto à Tabela 1, é importante informar acerca da correção dos dados. No
ano de 2005 e seguintes, percebe-se que a soma da Receita Tributária com as
transferências supera a Receita Total. Tal fato se justifica graças a Lei nº 4.320, de
1964, que, em seu art. 6º 95, determina serem vedadas as deduções para o cálculo
do orçamento público. Dessa feita, a Receita Total é um valor maior do que a
efetivamente contabilizada, haja vista não entrar em seu cálculo as deduções, no
caso de Timóteo, os descontos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental (FUNDEF), até 2007, e do Fundo de Manutenção e
95
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
127
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB), a partir de 2008. Feito tal apontamento, a partir da análise da
mencionada tabela é possível perceber grandes oscilações nas relações
examinadas, que podem ser mais bem percebidas no Gráfico 1.
Gráfico 1 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a Receita Total de Timóteo nos anos de 1989-2015
Fonte: Elaborado pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Timóteo
Em um primeiro golpe de vista, percebe-se que a relação da Receita Total
com as transferências ocupam um espaço muito superior do que a relação com a
Receita Tributária. Relacionando as duas, também é possível perceber que, em
regra, quando a participação de uma aumenta, a da outra diminui. Há que se
destacar o fato da grande participação das tranferências no ano de 1989. Como já
mencionado, é justificácel devido ao fato de as competências tributárias serem
distintas, assim como a recente elevação dos Municípios ao patamar de ente
federativo. No entanto, salta aos olhos a mesma participação ter sido atingida nos
128
anos de 2009 e 2010. As razões para tal anomalia não foram encontradas no âmbito
da presente pesquisa.
Ainda no tocante às tranferências, percebe-se que, a partir de 1989, houve
uma queda na participação, mas, desde 1999, com algumas variações, a
importância das tranferências de outros entes aumentou, tendo havido queda real
apenas no ano de 2014, ano atípico, como será abordado em momento oportuno.
No que tange à relação entre Receita Total e Receita Tributária percebe-se que
ocorreu o caminho inverso. Houve um aumento a partir de 1989 até o ano de 2001,
quando passou a cair até chegar o ano de 2014.
Quanto ao IPTU e sua participação na Receita Total, levando em
consideração os dados disponíveis, percebe-se que nos anos seguintes à
CRFB/1988 havia maior participação, tendo ocorrido uma queda a partir de 2003 até
se estabilizar no patamar de 8%, ocorrendo um salto apenas no ano de 2014. É de
fácil percepção que o ano de 2014 foi um ponto fora da curva na linha histórica de
receitas do Município de Timóteo, nesse prisma, não se pode falar em tendência,
haja vista a queda brusca da participação de IPTU no ano de 2015, bem como a
equiparação entre a participação das transferências e da Receita Tributária em
relação à Receita Total. Ainda no tocante ao IPTU, é importante analisá-lo também a
partir de sua participação na Receita Tributária.
129
Tabela 2 - Participação do IPTU na Receita Tributária de Timóteo nos anos 1995-2015
Ano Participação (%)
1995 68
1996 1997 56
1998 58
1999 47
2000 55
2001 2002 61
2003 51
2004 48
2005 60
2006 50
2007 48
2008 49
2009 46
2010 49
2011 43
2012 43
2013 43
2014 54
2015 40 Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Timóteo
Percebe-se, pela Tabela 2, que a participação do IPTU na Receita Tributária
do Município de Timóteo tem caído desde 1995, ano a partir do qual é possível
extrair dados mais completos acerca do referido imposto. Nesse prisma, com
exceção ao ano de 2014, em que ocorrera um aumento na contabilização do
imposto na LOA, com pequenas variações ao longo dos últimos 20 anos, a
participação do IPTU na Receita Tributária já se reduziu em 28%, o que pode ser
explicado por aumento da participação do ISSQN, que pode ser percebido no
Apêndice A.
Ainda, deve-se informar que Timóteo apresenta entre 30 e 40% de
inadimplência no que diz respeito ao IPTU, sendo tal valor levado em consideração
no cálculo inserido na LOA. Apesar do percentual de inadimplência, o Município não
possui gerenciamento da dívida ativa, segundo informações fornecidas por
entrevistado.
130
Antes de passar para a análise da despesa, é importante ilustrar a análise
com os dados colhidos na STN. Tais dados apontam a arrecadação real apenas nos
anos de 2013 e 2014, sendo importante ressaltar que o ano de 2014 foi justamente
aquele em que ocorreu alteração nos critérios da base de cálculo do IPTU. Nesse
caso, constou na LOA a arrecadação prevista levando em consideração os critérios
posteriormente revogados. No entanto, graças à PGVTC, disponibilizada por
entrevistado, foi possível saber quanto seria a arrecadação projetada de IPTU nos
termos da Lei nº 3.401, de 2014. A arrecadação constante na LOA para 2014
atinente ao IPTU foi cerca de R$ 27 milhões, como demonstra o Apêndice A, mas,
nos termos da PGVTC, em obediência dos critérios da Lei nº 3.401, de 2014, ela
seria de R$ 13.339.342,50.
A partir da análise dos dados colhidos, que integram o Apêndice B, percebe-
se que o valor orçado na LOA para os anos de 2013 e 2014 não correspondem
exatamente ao valor real arrecadado. O Município de Timóteo tem Receita Total,
Corrente e transferências reais menores do que a orçada. No entanto, a receita Real
Tributária do ano de 2013, de ISSQN de 2014, e a receita com IPTU e ITBI de
ambos os anos, é maior que a constante na LOA. Apesar de poucos dados da
arrecadação real e pormenorizada do Município de Timóteo, os aqui colhidos podem
servir para ilustrar o já alegado acerca da segurança arrecadatória do IPTU,
comprovando no estudo de caso, o já alegado teoricamente por Carvalho Júnior
(2006).
Comentada a receita, faz-se mister uma breve análise das despesas. Nos
termos do art. 4º 96, da Lei nº 4.320, de 1964, a LOA deve conter todas as despesas,
compreendidas as correntes e as de capital. As primeiras são as de custeio da
máquina pública, assim como as transferências correntes para outros entes, as
últimas são os investimentos, inversões financeiras e transferências de capital (art.
12, da Lei nº 4.320, de 1964). Restringe-se a análise das despesas orçamentárias
por função de governo de maior participação no orçamento, assim como a com
despesa de custeio com gastos com pessoal.
Em observância aos dados dispostos no Apêndice C, percebe-se a
obediência dos arts. 212, e 198, §2º, III, da CRFB/1988, e do art. 19, III, da LRF. Ou
96
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
131
seja, o Município realmente atende, respectivamente, a destinação mínima de 25%
da receita com impostos originários à educação, a destinação mínima de 15% da
arrecadação com impostos à saúde, e a despesa máxima de 60% da Receita
Corrente Líquida com pessoal. Pela análise dos dados apresentados na Tabela 3 e
4, a partir do ano de 2002, ano em que constam pela primeira vez nas leis
orçamentárias as despesas descriminadas em relação a gastos com pessoal,
percebe-se uma variação da participação destes itens na Receita Total.
Tabela 3 - Relação entre gastos com educação, saúde e administração na Despesa Total de Timóteo nos anos 2002-2015.
Ano Educação (%) Saúde (%) Administração (%) Total por função (%)
2002 20 17 22 59
2003 21 12 31 64
2004 20 14 28 62
2005 20 17 19 56
2006 21 16 25 62
2007 20 15 17 51
2008 21 16 16 52
2009 22 18 16 55
2010 20 19 15 55
2011 22 20 17 60
2012 19 21 16 56
2013 23 22 12 57
2014 23 20 16 59
2015 21 21 16 58 Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Timóteo
132
Tabela 4 - Participação dos gastos com pessoal na Despesa Total de Timóteo nos anos de 2002-2005
Ano Gastos com pessoal (%)
2002 45
2003 47
2004 48
2005 46
2006 42
2007 39
2008 40
2009 45
2010 45
2011 49
2012 42
2013 44
2014 46
2015 46 Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Timóteo
Pela análise da Tabela 3, os gastos com educação variam entre 19 e 23%,
com máxima em 2014 e mínima em 2013. Os com saúde variam entre 12 e 22%,
respectivamente em 2003 e 2013. As despesas com administração variam de 12 a
31% sendo este tipo com maior variação nos 14 anos analisados. Apenas esses três
tipos de despesa por função de governo correspondem a uma média de 58% das
despesas. Passando-se a análise da Tabela 4, percebe-se que as despesas com
pessoal variaram entre 39%, em 2007, e 49% em 2011, em nenhum ano superando
os limites da LRF.
Por fim, quanto às despesas, convém reiterar que os gastos com saúde e
educação estão vinculados à arrecadação. No caso da educação, devem ser
aplicados no mínimo 25% da receita com impostos, e, no caso da saúde, no mínimo
15% da receita com impostos e transferências. Logo, nesse caso, sendo maior a
arrecadação com IPTU, ISSQN e ITBI, maior será o investimento nessas áreas, com
maior ênfase na educação, haja vista a base de cálculo da vinculação ser pautada
unicamente pela receita com impostos próprios e, no caso de Timóteo, a maior
participação constar pelo IPTU.
Percebe-se, a partir dos dados de despesa realizada pelo Município de
Timóteo, que a participação das despesas com limites mínimos (saúde e educação)
vem aumentando de 2002 até 2015, sendo que a despesa específica com a
133
administração, demonstrou queda ao longo dos anos e a despesa com gastos com
pessoal apresentou pouca variação.
Ainda, em relação aos gastos com pessoal, faz-se por bem destacar o estudo
de Ferrão (2013), no qual noticia que o propósito da LRF não se concretizou, haja
vista a imposição de um gasto máximo com pessoal não impactou em real
diminuição das despesas com pessoal. Nesse sentido, a análise das despesas de
Timóteo corrobora o alegado, visto ter ocorrido certa diminuição da participação do
gasto com pessoal na Despesa Total logo após a entrada em vigor da LRF, mas que
voltou a crescer a partir de 2009.
Pela análise dos dados, compreende-se que Timóteo confirma o alegado por
Rezende (2003) e Goulart e Neves (2015), no sentido de que os Municípios, em
regra, não são capazes de, sem as transferências, cumprirem suas obrigações. A
disparidade entre despesas e receita própria, preenchida pelas transferências, é
chamada de “brecha vertical” (GIROLDO e KEMPFER, 2012) que, pela análise da
receita timotense, cresce, em longo prazo, desde 2002, haja vista o aumento da
despesa e da receita auferida pelas transferências, em detrimento da redução da
participação da receita própria na Receita Total.
4.3 O ano de 2014 no Município de Timóteo
A Lei Orçamentária que fixa as receitas e despesas do Município de Timóteo
para o ano de 2014 é a Lei nº 3.350, de 20 de dezembro de 2013, fruto do Projeto
de Lei nº 3.772, de 30 de setembro de 2013. Como foi possível perceber no tópico
acima, tal diploma balançou as tendências de relações entre a arrecadação própria e
as transferências de outros entes. Nesse prisma, percebe-se a necessidade de
analisar o contexto de tal mudança.
Como já mencionado, a legislação atinente ao IPTU sofreu sucessivas
alterações nos últimos anos. As alterações foram promovidas pelas Leis Municipais
nº 2.434, de 31 de dezembro de 2002, nº 3.335, de 30 de setembro de 2013, e nº
3.401, de 11 de dezembro de 2014. A Lei nº 3.335/2013 instituiu o FCVVI, o que
causou o impacto político já comentado. Dessa feita, ocorreu a supressão do
referido fator, pela Lei nº 3.401/2014. Percebe-se que o projeto de lei orçamentária
data do mesmo dia da publicação da lei que insere o FCVVI, dessa feita, aquela foi
134
redigida observando tal fator, que ampliou a previsão de arrecadação com o IPTU,
alterando a base de cálculo do tributo.
No entanto, apesar do salto do IPTU, relaciona-se a ocorrência de tal em
razão da instalação do FCVVI no ano de 2013, repercutindo no ano de 2014. Tanto
é que no ano de 2014, quando da confecção da lei orçamentária para o ano de
2015, ocorreu redução da participação do IPTU na Receita Total.
Inquirido nesse sentido em entrevista, integrante da CTAI afirmou que, apesar
do novo desenho instituído pelas leis nº 3.335/2013 e 3.401/2014, a administração
pública local não aplica a nova dinâmica de avaliação dos imóveis para fins de
cobrança de IPTU. O que ocorre de fato é a manutenção da PGVTC anterior à
alteração promovida pelas leis nº 3.335/2013 e 3.401/2014, que data do ano de
1998, fazendo-se apenas a correção monetária. A PGVTC nos moldes determinados
para a o cálculo do IPTU, de fato, ocorre apenas para o cálculo de ITBI, como
informado por entrevistado. Nesse prisma, o esforço dispendido para um melhor
delineamento do tributo que se compreende que confere maior segurança à
Administração Municipal, não foi aproveitado para o seu fim precípuo.
Em caráter conclusivo, legalmente, o IPTU referente ao ano de 2014 seria um
ponto fora da tendência, no entanto, percebe-se apenas que o foi formalmente,
sendo que materialmente, a lei nº 3.335/2013 não foi aplicada em seu curto espaço
de vigência.
4.4 Comparação da receita de Timóteo com Ipatinga
Ipatinga tem maior PIB 97 e número de habitantes 98 do que Timóteo, mas
ambos os municípios guardam muitas semelhanças. O Município de Ipatinga, assim
como Timóteo, integra a RMVA e, em cada um deles se estabeleceu uma grande
indústria de aço, a Aperam South América (antiga Acesita), em Timóteo, e a
Usiminas, em Ipatinga. Ainda, ambas as cidades contam com população
eminentemente urbana: 99% em Timóteo e 98% em Ipatinga (IBGE, 2010). Ipatinga
também possui IDHM próximo ao de Timóteo, 0,771 o primeiro e 0,770 o último
(PNUD, FJP E IPEA, 2010).
97
Timóteo registrou, no ano de 2010, PIB de 2,01 bilhões de reais em 2010, enquanto Ipatinga o fez em 7,14 bilhões (DATAVIVA, 2015). 98
Em 2010, Ipatinga tinha 239.468 contra 81.243 de Timóteo (IBGE, 2010)
135
São muitas semelhanças e proximidades, e uma delas é a ausência de IPTU
progressivo em razão do valor venal do imóvel. Em sua redação originária, a Lei nº
1.105, de 27 de dezembro de 1989, do Município de Ipatinga, que "Dispõe sobre o
Imposto Predial e Territorial Urbano", determinava, em seu art. 21, parágrafo único
99, que seria observado, para a determinação das alíquotas, o valor venal do terreno,
o padrão da construção, o uso do imóvel e sua ocupação.
As leis que se seguiram - Leis nº 1.206, de 31 de dezembro de 1991 e nº
2.257, de 28 de dezembro de 2006 - mantiveram a alíquota progressiva em razão do
valor venal, alterando o texto, agora do art. 8º, §2º 100, no sentido de que para a
determinação das alíquotas será observado a progressividade dos valores venais.
No entanto, o que se vê, de fato, é que não se leva em consideração o valor venal
do imóvel quando da confecção da Tabela Única anexa à Lei nº 2.257, de 28 de
dezembro de 2006, na qual são expostas as alíquotas. Existe progressividade, mas
não em razão do valor venal e sim em razão do tamanho da área. Em imóveis
residenciais, as alíquotas variam de 0,1 a 1,3% e em imóveis não residenciais de 0,3
a 2%.
No mesmo sentido da análise arrecadatória de Timóteo, optou-se pela coleta
de dados na Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada ano, desde 1989. Também
como no caso de Timóteo, ocorreu dificuldade na coleta de alguns dados
específicos, haja vista sua não disponibilização completa na rede mundial de
computadores bem como a ausência de anexos em algumas leis orgânicas.
No entanto, compreende-se que, a título de comparação, os dados
relacionados no Apêndice D, foram suficientes. Isso porque se percebe, como é
possível a partir da análise da Tabela 4, que a média de participação da Receita
Tributária na Receita Total em Ipatinga, 14%, é menor que a de Timóteo (19%). No
entanto, a participação das transferências de outros entes também é menor (70%).
Nesse ínterim, percebe-se que Ipatinga possui mais autonomia, haja vista o impacto
99
Art. 21 - As alíquotas do IPTU são as constantes da tabela anexa a esta lei. Parágrafo Único - Para determinação das alíquotas obedece-se a progressividade de acordo com o valor venal do terreno, o padrão da construção, o uso do imóvel e sua ocupação. 100
Art. 8º O Imposto incidente sobre os imóveis urbanos será calculado mediante a aplicação, sobre o valor venal atribuído a cada um, das alíquotas constantes na TABELA ÚNICA, conforme se tratar de prédio residencial ou não residencial, bem como dos terrenos não edificados. § 2º Para a determinação das alíquotas do Imposto incidente sobre os prédios ou imóveis edificados, obedecer-se-á à progressividade dos valores venais que lhe forem atribuídos em conformidade com o uso residencial ou com o uso não residencial, considerando-se a metragem da área construída, a localização do imóvel e a pontuação de acabamento como indicadores das alíquotas diferenciadas
136
menor das transferências de outros entes que Timóteo. Ainda, pela arrecadação de
Ipatinga, a participação da arrecadação do IPTU na Receita Total é menor que a
participação em Timóteo.
Tabela 5 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a Receita Total de Ipatinga nos anos de 1989-2015
Ano Receita Tributária (%) Transferências (%) IPTU (%)
1989 2 97 1990 20 63 1991 11 76 1992 9 67 1993 14 58 1994 13 55 1995 12 61 1996 5 66 1997 12 49 1998 20 56 1999 15 68 2000 15 67 2001 16 73 2002 18 70 2003 14 60 2004 12 70 2005 14 73 2006 12 83 2007 14 86 2008 14 80 2009 12 85 2010 13 68 4
2011 18 60 6
2012 19 76 5
2013 16 82 4
2014 14 71 5
2015 14 64 5
Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Ipatinga
As transferências de outros entes ao Município de Ipatinga, historicamente,
apesar de expressivas, têm menor impacto na receita do que no Município de
Timóteo. Tal diferença no impacto não é justificada pela ampla arrecadação de
tributos, haja vista a participação da Receita Tributária na Receita Total também ser
inferior a Timóteo. Dessa feita, deduz-se que há fatores orçamentários em Ipatinga
que influenciam a balança fiscal de maneira distinta.
137
Especificamente sobre o IPTU, percebe-se que sua participação na Receita
Total é inferior à do Município de Timóteo. Ainda, por meio da Tabela 6, ilustra-se
que a participação do IPTU na Receita Tributária de Ipatinga também é menor,
levando em consideração o ano de 2010 e seguintes, anos em que foi possível
especificar a arrecadação específica sobre IPTU. Isso se justifica graças à grande
arrecadação de ISSQN. Como é possível perceber pelo Apêndice D, a arrecadação
municipal do ISSQN de Ipatinga é, desde a data inicial de análise, maior que a
referente ao IPTU, alcançando o dobro em alguns anos.
Tabela 6 - Participação do IPTU na Receita Tributária de Ipatinga nos anos 2010-2015
Ano Participação (%)
2010 33
2011 36
2012 26
2013 27
2014 38
2015 35 Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Ipatinga
A menor participação das transferências de outros entes ao Município de
Ipatinga é clara em relação a Timóteo. Tal fato pode ser justificado pela receita que
o Município de Ipatinga obtém com as chamadas “Outras Receitas Correntes”, que
abarcam as cobranças da dívida ativa do Município, multas e indenizações. Possível
perceber no Apêndice D que, em alguns casos, como nos anos de 2015, 2011 e
2010, a receita com cobranças, multas e indenizações ultrapassaram a arrecadação
do Município de Ipatinga com todos os seus tributos. Em contrapartida, nos últimos
cinco anos, tal modalidade de receita foi muito pouco representativa no total da
receita timotense; vide Apêndice A.
Nesse ínterim, percebe-se que o Município de Ipatinga possui, historicamente,
arrecadação substancial de ISSQN, assim como demonstra possuir uma máquina
arrecadatória oleada, haja vista a grande participação de cobranças da dívida ativa,
requisito apontado como necessário para maior autonomia financeira dos entes
federativos locais por Afonso e Araújo (2001).
138
4.5 Comparação da receita de Timóteo com Barra do Piraí, Rio de Janeiro
Analisada a arrecadação de Ipatinga, percebeu-se a ausência de aplicação de
alíquotas progressivas em razão do valor venal dos imóveis, assim como
participação do IPTU na Receita Total ser menor que a de Timóteo. Assim, é
interessante encontrar um município que aplica tal fator e mensurar a participação
do imposto na receita.
Por influência de Carvalho Júnior (2008), que em “Estrutura de alíquotas do
IPTU nos municípios”, arrola 365 cidades com mais de 50 mil habitantes e analisa o
delineamento do IPTU em cada uma delas, percebeu-se que o município com
maiores semelhanças socioeconômicas e demográficas com Timóteo e que aplica
alíquotas progressivas em razão do valor venal é Barra do Piraí, no Rio de Janeiro.
Barra do Piraí é uma cidade com população estimada de 96.865 habitantes
para 2015, e 94.778 em 2010 e com IDHM é de 0,773, apresentando 97% de
população urbana (IBGE, 2010). Apesar de que 27% de sua atividade econômica
ser voltada para o comércio, 19% circula em torno da indústria de transformação,
sendo que a principal atividade é a metalurgia (DATAVIVA, 2014). Em suma, Barra
do Piraí, no Rio de Janeiro, possui população, IDHM e concentração urbana muito
próxima de Timóteo e, assim como este, possui grande influência da indústria de
transformação em sua economia.
Especificamente sobre o IPTU, o Município de Barra do Piraí, por meio da Lei
Municipal nº 379, de 1997, alterada pela Lei nº 616, de 2001, estabeleceu alíquotas
progressivas em razão do valor venal do imóvel, com variações entre 0,5 a 0,6%
para residenciais, 0,5 a 0,7% para não residenciais e 1,2 a 2,0% para terrenos. Com
as semelhanças com Timóteo e a aplicação de alíquotas progressivas, passa-se
agora a analisar a arrecadação de Barra do Piraí.
Para fins de análise, buscou-se o máximo de dados atinentes ao tema. Nesse
sentido, não sendo disponibilizados na rede mundial de computadores os anexos
das leis orçamentárias, valeu-se do portal da transparência do Município de Barra do
Piraí, em que constava não apenas o valor arrecadado mensalmente, como a receita
orçada nas leis orçamentárias anuais. No entanto, só foi possível a coleta dos dados
de 2006 a 2015, o que se entende como satisfatório, haja vista a possibilidade de
perceber o impacto das transferências, da Receita Tributária e da receita de IPTU
orçadas para cada ano. Os dados da receita se encontram no Apêndice E.
139
A partir do quantitativo da receita especificada, foi possível mensurar a
participação das mesmas fontes de receita usadas para a análise do Município de
Timóteo e do Município de Ipatinga, ao passo que foi possível a confecção da
Tabela 3.
Tabela 7 - Relação das Transferências, Receita Tributária e IPTU, com a Receita Total de Barra do Piraí nos anos de 2006-2015
Ano Transferências (%) Tributária (%) IPTU (%)
2006 61 13 3
2007 61 13 3
2008 57 12 2
2009 60 13 2
2010 54 13 2
2011 80 14 2
2012 83 16 3
2013 75 14 3
2014 68 16 3
2015 68 13 2
Fonte: Elaborada pelo Autor.com dados das Leis Orçamentárias Anuais de Barra do Piraí
A partir dos dados analisados, percebe-se uma menor participação na Receita
Total das transferências de outros entes. A média de participação nos anos
analisados é de 67%, enquanto a de Timóteo é 77%. Mesmo quando realizada a
média da participação em Timóteo nos mesmos anos analisados em Barra do Piraí,
a média da participação das transferências é de 84%. O mesmo ocorre no tocante à
receita arrecadada com tributos próprios dos Municípios. Ao passo que no Município
do Estado Rio de Janeiro a média é de 14%, em Timóteo a média a partir de 1989 é
de 19% e a de 2006 a 2015 é 20% da Receita Total.
Em Timóteo, no tocante ao IPTU, a média histórica de sua arrecadação em
razão da Receita Total é de 10%, e a partir de 2006 é de 9%. A participação média
do IPTU na Receita Total de Barra do Piraí é de 3%. Pelo tanto, percebe-se que a
participação das transferências de outros entes, da Receita Tributária e da receita
com IPTU na Receita Total do município fluminense são menores que a de Timóteo.
Até quando comparada com Ipatinga, as relações são menores no tocante às
transferências e IPTU, sendo igual quando analisada a Receita Tributária.
Percebe-se que a existência de alíquotas progressivas em razão do valor
venal do imóvel no Município de Barra do Piraí não implica em maior participação do
140
IPTU na Receita Total, quando comparada com Timóteo e Ipatinga, mesmo que
aquele município aplique alíquotas maiores. No entanto, percebe-se que tal não
depende tanto das transferências. Também, com a média na Receita Tributária
equiparada a Ipatinga e menos participação da receita proveniente do IPTU que
neste último, com auxilio do Apêndice E, é possível perceber que Barra do Piraí
arrecada historicamente mais com ISSQN do que com IPTU, o que pode justificar a
baixa participação do IPTU.
Nesse ínterim, convém ressaltar que, mesmo com aplicação de alíquotas
maiores e progressivas em razão do valor venal, Barra do Piraí arrecada
nominalmente menos com IPTU, assim como possui menor participação deste na
Receita Total, apesar desta última ser próxima em ambos os municípios. Infere-se
que há maior variedade na arrecadação, haja vista a participação do ISSQN e que
este, somado ao IPTU, não representa a quase totalidade da Receita Tributária,
como no caso de Timóteo. Entende-se que a menor dependência de Barra do Piraí
das transferências intergovernamentais não se dá graças a aplicação de alíquotas
maiores que as de Timóteo e progressivas em razão do valor venal dos imóveis.
4.6 Conclusão parcial da seção
Pela análise da arrecadação de Timóteo, percebe-se grande participação das
transferências de outros entes na Receita Total do Município. Mesmo quando
comparada com Município que também não aplica alíquotas progressivas em razão
do valor venal (Ipatinga) e com Município que aplica (Barra do Piraí), a participação
das transferências de outros entes permanece maior. A partir dos exemplos
ilustrativos, percebe-se que a aplicação de alíquotas progressivas não é um fator
diferencial, por si só, em uma maior arrecadação de IPTU, como asseverou
Carvalho Júnior (2006). Nesse ínterim, ultima-se que no Município de Barra do Piraí,
a instalação de alíquota progressiva tem mais a função de justiça fiscal do que de
autonomia municipal.
No entanto, há que se ressaltar o fato de que, como pôde ser visto
anteriormente, as alíquotas de Timóteo em relação aos imóveis residenciais (0,2 a
0,3%) são menores que as aplicadas em Ipatinga (0,1 a 1,3%) e Barra do Piraí (0,5
a 0,6%). As aplicadas em relação a imóveis não residências (0,5 a 1,7), no entanto,
141
possuem o piso maior que Ipatinga (0,3 a 2%) e teto maior que Barra do Piraí (0,5 a
0,7%).
Isso somado, como explicado na seção em que se analisa a legislação
timotense acerca do IPTU, detectou-se a norma legal que aplica a alíquota de 1,7%
sobre imóvel industrial. Ainda, para o ordenamento jurídico municipal, imóvel
industrial especial é aquele cuja atividade seja de produção de bem tangível com
potencialidade de dano ambiental em área superior a 750.000 m2. Como já
mencionado, no contexto, tal alíquota é aplicada sobre a Aperam South América (art.
27, §11º 101, do CTMT).
Em entrevista com membro da CTAI, foi informado também que a alíquota
mais alta é cobrada do imóvel de grande valor. Tal cálculo alcança quase 80% da
arrecadação de IPTU do Município. Dessa feita, percebe-se que, em razão da
grande arrecadação timotense atribuída a um único sujeito passivo, a Administração
Pública municipal acaba por deixar de lado um melhor delineamento do IPTU, o que
pode ser demonstrado pelas alíquotas mais baixas cobradas sobre imóveis
residenciais. O que também justificaria a grande participação do IPTU demonstrada
na receita Timotense em relação às outras duas cidades.
Possuindo um único sujeito passivo capaz de contribuir de forma tão
impactante, fazendo, inclusive, que a arrecadação do IPTU participe de maneira
ativa na Receita Total, não é demonstrada preocupação com um melhor
delineamento do imposto para os demais contribuintes. Muito provavelmente por
isso, não se mensura de forma real os valores venais nem se aplica alíquotas
progressivas, em razão de eventual impacto político.
O Município de Timóteo possui maior participação da arrecadação no IPTU na
Receita Total do que nos exemplos ilustrativos, mas também é mais dependente de
transferências de outros entes. A partir da análise da arrecadação de Barra do Piraí,
é possível perceber que a instalação de alíquotas progressivas não
necessariamente amplia a autonomia do Município, corroborando posicionamento de
Carvalho Júnior (2006).
101
§ 11. Considera-se imóvel de uso industrial especial, aquele cuja atividade principal seja a produção de bens tangíveis, estabelecido em terreno de área com dimensões iguais ou superiores a 750.000,00 m2 (setecentos e cinqüenta mil metros quadrados), cuja preponderância da produção industrial seja caracterizada pela potencialidade de agressão ambiental, conforme classificação do órgão estadual de gestão do meio-ambiente.
142
Ainda, pela comparação entre os Apêndices A, D e E, verifica-se que, talvez
mais importante que um bom delineamento do IPTU, é a diversificação da receita
(CARVALHO, 2011). Faz mais pela autonomia municipal a cobrança e um bom
delineamento de todos os tributos, como é feito em Barra do Piraí com o ISSQN e
em Ipatinga com este imposto e a cobrança dos débitos tributários. No entanto, dado
o contexto de Timóteo e a presença de um supercontribuinte, talvez, além de auxiliar
na justiça fiscal, um melhor delineamento do IPTU pode fazer a cidade arrecadar
mais e depender menos das transferências governamentais e do IPTU de apenas de
um único contribuinte.
143
5 CONCLUSÃO
Em caráter de conclusão, alcançou-se o conceito de Federalismo como uma
forma de Estado que tem como objetivo a acomodação entre Poder Central e
demais entes federativos, centralizando a resolução de interesses nacionais, mas
mantendo a possibilidade de solução pontual dos interesses locais e regionais. Para
tanto, é necessária a confecção de um pacto claro entre os entes federativos,
distribuindo as competências e conferindo meios de exercê-las. Ainda, é necessária
a representação dos entes nas tomadas de decisão no governo central.
Urge ressaltar que desde o marco inicial do Federalismo, com a Constituição
dos EUA, de 1787, havia a discussão acerca da autonomia dos entes que
compunham a Federação. Ao longo dos anos, nos EUA e no Brasil, percebe-se o
que se pode chamar de movimento pendular, havendo momentos em que o poder
se concentrava mais no Poder Central e outros em que havia maior descentralização
do poder estatal.
A defesa da autonomia dos entes federados possui até mesmo caráter
pragmático, ainda na concepção do primeiro Estado Federal. No caso dos EUA, a
autonomia aos poderes regionais foi necessária para convencer os antes Estados
soberanos a abrir mão de sua soberania em favor de um governo central único.
Dessa forma, tais Estados manteriam seu poder de influência dentro de seu
território, bem como participariam das tomadas de decisões do Poder Central.
Por autonomia, no caso, se compreende a expressão do poder estatal,
constituindo-se de uma pluralidade de ordenamentos que permitem a organização
própria e liberdade de escolhas políticas. Para tanto, compreende-se que para a
realização de tais escolhas políticas é imprescindível a autonomia financeira, ou
seja, a independência de financiamento das políticas próprias. Como muitas vezes
reiterado, permitir a realização de atividades estatais pelos entes subnacionais sem
a capacidade de financiá-las esvazia a autonomia do ente.
A autonomia para os entes federativos locais e regionais permite tomada de
decisões mais localizadas e particulares às necessidades dos administrados,
somada a maior potencialidade do exercício democrático. Isso porque o poder
decisório mais próximo de seus beneficiários permite, em tese, maior participação e
fiscalização por parte destes. Um indicativo do caso é o fato de que os períodos de
144
menor autonomia aos entes subnacionais foi exatamente aqueles em que prevalecia
o autoritarismo no Brasil.
Ao longo da história brasileira, o dilema federativo foi discutido em cada
Constituição, sendo que a de 1988, quando da sua promulgação, optou por conferir
grande autonomia aos Municípios, ao passo que lhes foram determinadas
competências ampliadas na prestação de serviços públicos, assim como
transferências, caracterizando, por conta disso, o modelo cooperativo. No entanto,
parte de tais serviços eram de competência concorrente, devendo todos os entes
concretizá-los em conjunto. No entanto, os entes subnacionais se omitiram a
cumprir, tendo as competências recaídas nas atribuições da União, que teve seu
orçamento comprometido. Também, logo nos anos que se seguiram à promulgação
da CRFB/1988, com as exigências constitucionais passando a serem exigidas dos
Municípios, estes detectaram incapacidade orçamentária para cumpri-las.
Assim, o desequilíbrio fiscal aflorou tanto na União quanto nos Municípios.
Para evitar a postura perdulária dos Municípios, veio uma série de instrumentos que
limitavam gastos públicos, com ênfase na LRF. Ainda, para melhorar a arrecadação
da União, esta passou a se dedicar mais ao delineamento das contribuições sociais,
tributo que, em regra, não integra a base de cálculo para repasses aos fundos de
participação.
Por esse prisma, detecta-se um prejuízo na autonomia financeira dos
Municípios, haja vista a vinculação de despesas e limitações de gastos. Ainda, com
maior ênfase da União às contribuições sociais, acaba que os entes federativos
locais não possuem parcela tão significativa na arrecadação do ente federativo
nacional. Este último ponto é ainda mais importante quando se percebe que, em
tempos de crise, a União reduz a incidência de impostos com grande impacto nos
fundos de participação. Ou seja, o Município, nesse sistema, não possui controle
algum sobre o delineamento da política tributária que influencia sua principal fonte
de financiamento, os repasses.
A lógica dos repasses também acaba por contribuir para o desequilíbrio fiscal,
posto que, nos termos da bibliografia utilizada, quando o ente público recebe verba
de outro, não costuma haver compromisso com o gasto eficiente, assim como é
maior o gasto com funcionalismo público. Ainda, percebe-se que o sistema de
transferências não incentiva os Municípios a incrementar a própria arrecadação, o
que tende a deixa-los cada vez mais dependentes. Logo, ter como a principal fonte
145
de recursos os repasses não implica em compromisso com o gasto público e deixa o
ente refém de políticas tributárias de outrem, dependendo de decisões tomadas na
esfera nacional e restringindo sua autonomia.
Conclui-se, portanto, pela percepção de que existe um desequilíbrio de forças
entre os entes federativos, sendo que o Município se encontra em situação de
fragilidade, com parcelas próprias de responsabilidade. Ainda, é clara a restrição à
autonomia financeira municipal, visto que a grande parte da receita dos entes
públicos locais advém de repasses sob os quais não há qualquer controle dos
Municípios, o que limita a realização de suas competências e delineamentos de
políticas públicas localizadas.
O sistema federativo possui total consonância com o Direito Tributário. Como
já mencionado, onde há um poder político, há o poder de tributar. Logo, se há
descentralização atribuindo competências às administrações locais, há que se
conferir a elas a competência tributária. No caso brasileiro, tal competência se
manifesta nos Municípios por meio do IPTU, do ITBI, do ISSQN, e das taxas e
contribuições de melhoria. Por serem abrangidos por ramo específico do direito, a
esse tributos são aplicados os princípios que regem todo o sistema tributário
nacional, sendo que, o mais atinente a presente pesquisa é o da capacidade
contributiva.
Pela bibliografia analisada, assim como por meio da aplicação das normas
gerais do Direito Tributário, percebe-se a imposição ao Estado de observar o
princípio da capacidade contributiva no momento da mensuração do quantum
devido, no momento de escolha da hipótese de incidência e no momento da escolha
de alíquotas e base de cálculo. Ou seja, o princípio da capacidade contributiva deve
sempre orientar a atividade estatal no que concerne aos tributos.
O princípio possui sua compreensão objetiva e sua compreensão subjetiva. A
primeira leva em consideração a manifestação de riqueza do contribuinte, o que
impõe ao legislador eleger hipótese de incidência que mensure a riqueza. Já a
segunda é a noção de quanto de seu patrimônio o contribuinte pode dispor, ou seja,
quando ele pode contribuir sem que o ônus seja excessivo. No caso do IPTU, sua
base de cálculo é o valor venal do imóvel, sendo, portanto, a grandeza sob a qual se
calcula o tributo, considerada a medida da capacidade econômica. Afinal, o valor da
propriedade é uma medida da manifestação de riqueza.
146
Ainda, compreende-se que um dos principais meios de se atender ao
princípio constitucional da capacidade contributiva é a instalação de alíquotas
progressivas, graduadas em relação à capacidade econômica do contribuinte. Nesse
sentido, sendo o valor venal do imóvel o meio de se aferir a manifestação de riqueza
e, logo, a capacidade contributiva, compreende-se, como parte da doutrina
analisada, que as alíquotas podem ser progressivas em razão do valor dos imóveis,
em número correspondente às faixas de renda da população.
A mencionada solução passou a ser possível no ordenamento jurídico pátrio
com a EC nº 29, de 2000, sendo compreendida também como instrumento de
superação de desigualdades sociais. Isso porque se percebe que a alíquota única
resulta em carga tributária maior incidindo sobre as famílias mais pobres, e as
alíquotas progressivas indicam melhor distribuição do ônus tributário. Outro ponto é
o de que a instalação das progressivas acaba por corrigir subavaliações, haja vista
alguns imóveis de alto padrão ser avaliados a menor. Mesmo nesses casos, os
contribuintes pagariam mais do que aqueles que residem em imóveis que
demonstram menos riqueza (de menor valor).
Deve-se também mencionar acerca da possibilidade de atualização dos
valores venais do IPTU por meio de decreto. Tal possibilidade é trazida pelo CTN e
corroborada pelo STJ, desde que respeitado índice oficial de correção. Ou seja, o
ordenamento jurídico permite que, para o Poder Público manter sempre atualizados
os valores sobre os quais incidem as alíquotas, tal ação não precise passar pelo
crivo da Câmara de Vereadores. Logo, o Poder Executivo municipal pode fazê-lo,
mas apenas para atualizar, não para aumentar efetivamente. Dessa feita,
atualizando anualmente, a arrecadação tributária do IPTU não sofreria com a
depreciação do valor nominal da moeda. No entanto, não feito isso anualmente,
perde-se capacidade de arrecadar, sendo necessária a aprovação de lei na Câmara
de Vereadores para a atualização.
Conclui-se que as alíquotas progressivas funcionam como fator de correção
de imóveis de alto padrão subavaliados e de diminuição da evasão. Principalmente,
verifica-se, pela bibliografia, que delas decorre melhor distribuição do ônus tributário
em relação à disparidade de renda das famílias, assim como menor onerosidade
àqueles que não podem abrir mão de grande parte do orçamento com ônus
tributário. Como isto faz com que o IPTU recaia sobre o contribuinte levando em
consideração sua possibilidade financeira, percebe-se que a alíquota progressiva no
147
IPTU celebra o princípio da capacidade contributiva. Ainda, conclui-se a
possibilidade e orientação no sentido da constante atualização dos valores venais
dos imóveis.
Acerca da análise dos fundamentos gerais da omissão do Poder Público no
melhor delineamento do IPTU, verifica-se dentre eles a necessidade de discussão
no Poder Legislativo, no que concerne a atualização do valor venal quando superior
a índice oficial de correção monetária. Isso se dá pelo Executivo procurar minorar
embates com a oposição que podem ocorrer no seio da Câmara de Vereadores. O
debate acerca da atualização de impostos, quando implica o seu aumento nominal,
no caso dos Municípios, impõe à Administração local reações mais efetivas, haja
vista a proximidade do cidadão ser maior com a administração local do que com a
regional ou nacional.
Outro ponto que pode influenciar a omissão do Poder Público seria o jogo de
interesses promovido por setores do mercado imobiliário. Nesse caso, os interesses
repercutem também na instalação de alíquotas progressivas, porque elas incidiriam
em graus maiores em conformidade ao valor dos imóveis, assim como, no caso do
caráter extrafiscal do imposto, incidiriam alíquotas cada vez altas quando dos
imóveis não atingirem a função social, o que minoraria os lucros da especulação
imobiliária. Por fim, convém somar a orientação bibliográfica no sentido de que
quando maior a participação das transferências na receita municipal, menor o
estímulo ao melhoramento da arrecadação própria.
Em resumo, afere-se que o mercado imobiliário, os debates puramente
oposicionistas e, principalmente, a ausência de participação da sociedade no
delineamento do IPTU impõe restrições a um processo pacífico de atualização e
exercício da potencialidade arrecadatória do imposto. Nesse caso, a atualização
constante é o indicado, mas, quando há necessidade de correção dos valores, é
imperioso o máximo de transparência, participação e informação.
Passando à compreensão do delineamento local do IPTU, ou seja, os critérios
utilizados pelo Município de Timóteo, percebe-se que houve constante alteração
legislativa, tendo sido instalado, para a atualização do valor venal dos imóveis, Fator
Corretivo sobre o Valor Venal do Imóvel (FCVVI), que levaria em consideração os
valores praticados no mercado ou solicitação do contribuinte, no ano de 2013. A
aplicação de tal fator elevou sobremaneira a base de cálculo do IPTU, o que
148
ocasionou em pressões para nova alteração no Código Tributário do Município de
Timóteo.
A legislação tributária local hoje em vigor determina que para o cálculo do
valor venal dos imóveis seja levado em consideração fatores como a localização,
qualidade, acessibilidade, conservação e o valor de mercado. No entanto,
atualização será realizada por membros de comissão avaliadora do Município.
Nesse prisma, é importante destacar, foi percebido por meio de entrevista que o
método de avaliação delineado pela legislação não é colocado em prática pela
administração pública. O que ocorre de fato é a simples atualização monetária de
valores venais antigos, com o intuito de não incidir em novos desgastes políticos
com os proprietários de imóveis.
Quanto às alíquotas aplicadas pela legislação tributária, elas variam de
acordo com o uso (entre 0,15 e 1,7%) nos imóveis edificados, e de acordo com o
valor (entre 1,3 e 1,5%) em imóveis não edificados. Apesar da progressividade das
alíquotas em razão do valor dos imóveis ser compreendido como instrumento de
justiça fiscal e social, no caso do Município, tal instrumento é utilizado apenas em
imóveis não edificados, logo, em imóveis que não há moradores.
Ainda, percebe-se que ocorreu redução na progressividade mesmo dos
imóveis não edificados. Antes da Lei nº 3.401, de 2014, havia três faixas de valores
venais sob as quais se aplicavam três alíquotas distintas, com a alteração, reduziu-
se as faixas, reduzindo também a progressividade. Tal fato denota a ausência de
valores positivos e compreensão plena das benesses da aplicação de alíquotas
progressivas em razão do valor do imóvel.
Para findar o tratamento local ao IPTU, chama a atenção o fato de aplicação
de alíquota distinta a imóvel de indústria especial, conceito que abrange a principal
empregadora (considerados empregados diretos e indiretos) do ente federativo, bem
como se destaca também a ausência de aplicação de IPTU progressivo extrafiscal
no tempo, referente a imóveis que não cumprem sua função social.
Quanto ao delineamento tributário do IPTU em Timóteo, conclui-se que não
há aplicação de alíquotas progressivas em razão do valor venal. Isso sobre os
imóveis edificados. Há a aplicação de tal modalidade nos imóveis não edificados,
mas ocorreu redução da progressividade na última alteração legislativa. Ainda,
percebe-se a presença de um supercontribuinte no Município e ausência de sanção
aos imóveis que não cumprem a função social da propriedade.
149
No que diz respeito à arrecadação do Município de Timóteo, a análise dos
dados alertou para grande participação das transferências da União e do Estado de
Minas Gerais. Salta aos olhos o fato de que em anos recentes, mais
especificamente em 2009 e 2010, a participação dos repasses ter sido a mesma de
1989, data em que o Município possuía arrecadação própria ínfima, tendo ocorrido
aumento de tal participação de 1999 adiante. Quanto à participação da Receita
Tributária, de impostos de competência dos municípios, na Receita Total, percebeu-
se um aumento a partir de 1989 até 2001, mas queda da participação desde esse
último ano. Especificamente quanto à arrecadação do IPTU, nota-se diminuição da
participação a partir de 2003, até se estabilizar no patamar médio de 8%. Tal ponto
corrobora a hipótese de que a Administração Pública local, bem como o
delineamento financeiro do Estado, torna a receita pública municipal cada vez mais
dependente de repasses.
Essa dependência do Município de Timóteo pelos repasses chama a atenção
para a insegurança destes. Em análise ilustrativa da receita orçada e da receita real
é demonstrado que o efetivamente arrecadado com IPTU, ITBI, e em um caso com
ISSQN, é maior que o orçado. Lado outro, nos anos analisados, a quantia
efetivamente transferida foi menor que a prevista pela Administração para cobrir as
despesas do ano orçamentário.
Mesmo quando comparada a arrecadação de Timóteo com município inserido
em mesmo contexto regional e com município com características semelhantes que
aplique a progressividade nas alíquotas de IPTU afere-se grande participação dos
repasses da União e do Estado-membro. Ao passo que a participação do IPTU na
Receita Total de Timóteo é maior que em Ipatinga e Barra do Piraí, a participação
das transferências de outros entes também é maior em Timóteo.
Chama atenção a participação do IPTU ser maior em Timóteo a despeito da
aplicação de alíquotas, em regra, menores. Infere-se que a explicação para tal fato é
a presença do supercontribuinte. Ainda, infere-se que a participação do IPTU e das
transferências de outros entes é menor em Ipatinga e Barra do Piraí, pois ambos os
Municípios historicamente arrecadam ISSQN suficiente para impactar na
arrecadação, sendo que no caso específico de Ipatinga, há grande esforço na
cobrança de multas, indenizações e tributos em atraso, o que não ocorre em
Timóteo. Em Ipatinga, esta fonte corresponde a parcela razoável da receita e
demonstra maior preparo da Administração na arrecadação. Ainda, reitera-se, pela
150
análise do IPTU em Barra do Piraí, que a aplicação de alíquotas progressivas no
Município não decorre em maior arrecadação, nem mesmo maior participação do
IPTU na Receita Total.
Pelo estudo da despesa de Timóteo, é preocupante o fato de que, em média,
58% da Despesa Total correspondem a educação, saúde e administração, apenas
três itens de despesa por função de governo. Convém ressaltar que os gastos com
saúde e educação possuem dotação orçamentária mínima, ou seja, são despesas
inflexíveis. Quanto ao gasto com pessoal, nota-se a tendência pelo aumento
demonstrada desde 2012. Quanto a este último, a LRF impede que seja maior que
60% da Receita Total (que nos casos analisados demonstraram ser o mesmo valor
da Despesa Total). Em síntese, conclui-se que o Município de Timóteo não possui
arrecadação própria para o custeio nem de metade dos gastos com pessoal.
Dependendo das transferências dos outros entes a ampliando a disparidade entre
despesas e receitas próprias, aumentando a “brecha vertical”, que demonstra
crescimento a longo prazo desde 2002.
Foi diagnosticado, pela análise da despesa de Timóteo, que após a
publicação de LRF ocorreu diminuição do gasto com pessoal. No entanto, após
alguns anos, tal despesa retomou o crescimento, voltando aos patamares anteriores.
Ainda, tal apontamento merece destaque por comprovar, em Timóteo, o já afirmado
por Ferrão (2013) de que a LRF não implicou em real diminuição de gastos com
pessoal, e o afirmado por Carvalho Júnior (2006) de que quanto maiores as
transferências ao Município tanto maior a participação da folha de pagamento.
Comentados os gastos com pessoal, convém ressaltar que a despesa com
saúde deve corresponder minimamente a 15% da receita com impostos e
transferências, enquanto a despesa com educação deve corresponder a 25% da
receita com impostos. Nesse sentido, a maior participação dos impostos, receita
originária, implica também em cada vez maior investimento em saúde e educação. A
dependência apenas de repasses não aumenta a obrigação do Administrador
Público no investimento em educação.
Por todo o narrado, conclui-se de maneira geral que o Município de Timóteo
exemplifica a chamada crise do Federalismo brasileiro. Levando em consideração a
autonomia e a representação de todos os entes nas tomadas de decisões que lhes
causem efeito. Não há participação dos Municípios na decisão da União em se
debruçar sobre as contribuições, além de conceder isenções de impostos em
151
tempos de crise, o que diminui a parcela dos Municípios nas receitas da União, além
de violar característica originária do Federalismo, no sentido de os entes federados
participarem das decisões que lhe dizem respeito. Assim, os Municípios não
possuem nenhum controle sobre o delineamento da política tributária que influencia
sua principal fonte de receita, as transferências.
Ainda, chama a atenção o fato de que a arrecadação de tributos próprios pelo
Município de Timóteo não cobre sequer a metade dos gastos com pessoal, nos
últimos anos. Dessa feita, não há recursos próprios para o financiamento, nem
controle algum sobre as transferências de outros entes, que, apesar de aumentar a
cada ano a participação na Receita Total, está mais sujeita a crises econômicas e
não confere previsibilidade administração local.
Tendo sido diagnosticada a grande dependência de Timóteo em relação às
transferências de outros entes, e a tendência desta dependência aumentar, entende-
se que quanto maior a participação dessa modalidade de receita na Receita Total
menor o estímulo ao melhoramento da arrecadação própria, verificando-se, em
Timóteo, o ciclo vicioso de depender cada vez mais de transferências, mais
inseguras. Podendo, o caso de Timóteo, configurar com a espécie de federalismo
predatório no sentido de se omitir do melhor delineamento de sua matriz tributária,
haja vista a grande dependência de outros entes.
Especificamente sobre o IPTU, conclui-se que Timóteo se omite no seu
completo delineamento, além da grande dependência de transferências, devido ao
fato de contar com a presença de um supercontribuinte, que corresponde com parte
substancial da arrecadação de IPTU. Nesse sentido, a administração parece se
acomodar para um melhor delineamento na cobrança do imposto dos demais
contribuintes. Conclui-se, ser essa uma das razões que possa tentar justificar a não
avaliação real dos valores venais, haja vista o eventual impacto político, como o
demonstrado no ano de 2013.
Pelo narrado, percebe-se que a Receita Tributaria de Timóteo possui parcela
diminuta na Receita Total, sendo que o IPTU é o tributo com maior impacto na
primeira. Como há defasagem na avaliação dos valores venais dos imóveis, há que
salientar a possibilidade de o Município, por meio de lei, atualizar tais valores, o que
decorreria em maior participação da Receita Tributária na Receita Total. Nesse
prisma, insta relembrar as experiências de que tal atualização possui menos
152
oposição política quando realizada paulatinamente, fora de períodos de crise
econômica, assim quando ocorre maior transparência e participação da população.
Também, há que se ressaltar a possibilidade de os Municípios, após a
entrada em vigor da EC nº 29/2000, estabelecerem alíquotas progressivas em razão
do valor dos imóveis, faculdade não exercida pela Administração Municipal de
Timóteo. Apesar de não ser comprovado, em estudos pretéritos e na análise de
Barra do Piraí, seu grande impacto na arrecadação nem na maior participação do
IPTU na Receita Total, compreende-se as alíquotas progressivas em razão do valor
venal dos imóveis como meio de diminuição da inadimplência tributária e,
principalmente, como instrumento de justiça tributária, social, diminuição do ônus
tributário sobre as classes médias e mais empobrecidas, além de representar a
consagração do princípio constitucional da capacidade contributiva.
Ainda, conclui-se, pela comparação com Ipatinga e Barra do Piraí, a
possibilidade de Timóteo dinamizar a matriz arrecadatória, por meio do
delineamento do ISSQN, tributo de grande impacto nas cidades analisadas, assim
como, em observância de Ipatinga, no melhor funcionamento da máquina
arrecadatória no sentido de cobrar os créditos tributários dos contribuintes
inadimplentes.
Não se ambicionou aqui apontar caminhos para que o Município de Timóteo
possa, por meio de sua arrecadação própria, arcar com todas as despesas, ainda
mais por ser o federalismo brasileiro, em tese, um federalismo cooperativo. No
entanto, acredita-se que um melhor delineamento dos impostos, com ênfase no
IPTU, no caso de Timóteo, poderia funcionar como instrumento de maior autonomia
financeira do Município, assim como meio de, em conjunto com outras iniciativas,
diminuir o desequilíbrio fiscal.
Nesse sentido, convém ressaltar que as despesas municipais com saúde e
educação estão vinculadas a arrecadação. A primeira, com no mínimo 15% da
arrecadação com impostos e transferências. A segunda, com no mínimo 25% da
arrecadação dos impostos. Assim, o melhor delineamento desta última espécie
tributária, deve necessariamente ser revertido em serviços fundamentais para a
coletividade. Principalmente na educação, haja vista a base para sua vinculação
serem impostos, e não as outras fontes de receita.
153
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diversas espécies de contribuições sociais. II. - A contribuição da Lei 7.689, de 15.12.88, e uma contribuição social instituida com base no art. 195, I, da Constituição. As contribuições do art. 195, I, II, III, da Constituição, não exigem, para a sua instituição, lei complementar. Apenas a contribuição do parag. 4. do mesmo art. 195 e que exige, para a sua instituição, lei complementar, dado que essa instituição devera observar a tecnica da competência residual da União (C.F., art. 195, parag. 4.; C.F., art. 154, I). Posto estarem sujeitas a lei complementar do art. 146, III, da Constituição, porque não são impostos, não há necessidade de que a lei complementar defina o seu fato gerador, base de calculo e contribuintes (C.F., art. 146, III, "a"). III. - Adicional ao imposto de renda: classificação desarrazoada. IV. - Irrelevância do fato de a receita integrar o orcamento fiscal da União. O que importa e que ela se destina ao financiamento da seguridade social (Lei 7.689/88, art. 1.). V. - Inconstitucionalidade do art. 8., da Lei 7.689/88, por ofender o princípio da irretroatividade (C.F., art, 150, III, "a") qualificado pela inexigibilidade da contribuição dentro no prazo de noventa dias da publicação da lei (C.F., art. 195, parag. 6). Vigencia e eficacia da lei: distinção. VI. - Recurso Extraordinário conhecido, mas improvido, declarada a inconstitucionalidade apenas do artigo 8. da Lei 7.689, de 1988. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 138.284 CEARÁ. União Federal Versus Petróleo Dois Irmãos Ltda. Relator: Min. Carlos Veloso. Data de julgamento 1º de Julho de 1992. Publicado em 28 de agosto de 1992. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28138284%2ENUME%2E+OU+138284%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/mqytur3. Acessado em 02 set. 2015. ______. Supremo Tribunal Federal. Contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas. Lei 7689/88. - não é inconstitucional a instituição da contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas, cuja natureza e tributaria. Constitucionalidade dos artigos 1., 2. E 3. Da lei 7689/88. Refutação dos diferentes argumentos com que se pretende sustentar a inconstitucionalidade desses dispositivos legais. - ao determinar, porem, o artigo 8. Da lei 7689/88 que a contribuição em causa já seria devida a partir do lucro apurado no período-base a ser encerrado em 31 de dezembro de 1988, violou ele o princípio da irretroatividade contido no artigo 150, III, "a", da constituição federal, que proíbe que a lei que institui tributo tenha, como fato gerador deste, fato ocorrido antes do inicio da vigência dela. Recurso extraordinário conhecido com base na letra "b" do inciso III do artigo 102 da constituição federal, mas a que se nega provimento porque o mandado de segurança foi concedido para impedir a cobrança das parcelas da contribuição social cujo fato gerador seria o lucro apurado no período-base que se encerrou em 31 de dezembro de 1988. Declaração de inconstitucionalidade do artigo 8, da lei 7689/88. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 146.733 SÃO PAULO. União Federal versus Viação Nasser S/A. Relator: Moreira Alves; Brasília, Data de julgamento 06 de novembro de 1992. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=210152. Acessado em 02 set. 2015. ______. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário. Constitucional. Empréstimo compulsório em favor das centrais elétricas brasileiras S/A - Eletrobrás. Lei n. 4.156/62. Incompatibilidade do tributo com o sistema constitucional introduzido pela constituição federal de 1988. Inexistência. Art. 34, par. 12, ADCT-CF/88. Recepção e manutenção do imposto compulsório sobre energia elétrica. Integrando
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o sistema tributário nacional, o empréstimo compulsório disciplinado no art. 148 da constituição federal entrou em vigor, desde logo, com a promulgação da constituição de 1988, e não só a partir do primeiro dia do quinto mês seguinte a sua promulgação. A regra constitucional transitória inserta no art. 34, par.12, preservou a exigibilidade do empréstimo compulsório instituído pela Lei n. 4.156/1962, com as alterações posteriores, até o exercício de 1993, como previsto o art. 1. Da lei 7.181/83. Recurso extraordinário não conhecido. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 146.615 – PERNAMBUCO. Siderúrgica Açonorte S/A versus Centrais Elétricas Brasileiras S/A – ELETROBRAS, Companhia Hidro Elétrica do São Francisco – CHESF e Companhia Energética de Pernambuco – CELPE. Relator: Min. ILMAR GALVÃO. Brasília, Data de julgamento 06 abr. 1995. Supremo Tribunal Federal, publicado em 30 jun 1995. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=210081. Acessado em 03 set 2015. ______. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário. 2. Tributário. 3. Legalidade. 4. IPTU. Majoração da base de cálculo. Necessidade de lei em sentido formal. 5. Atualização monetária. Possibilidade. 6. É inconstitucional a majoração do IPTU sem edição de lei em sentido formal, vedada a atualização, por ato do Executivo, em percentual superior aos índices oficiais. 7. Recurso extraordinário não provido. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 648.245 MINAS GERAIS. Município de Belo Horizonte versus Adhemar Ferreira Maciel e outros. Relator: Gilmar Mendes. Brasília, Data de julgamento 1º ago 2013. Supremo Tribunal Federal, publicado em 24 fev. 2014. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=5323879. Acesso em 21 mar. 2015. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. CARVALHO JÚNIOR, Pedro Humberto Bruno de. Aspectos distributivos do IPTU e do patrimônio imobiliário das famílias brasileiras. Texto para discussão, 1417. Brasília: IPEA, 2009. ______. Estrutura de alíquotas do IPTU nos municípios. Boletim Regional e Urbano. Brasília, n. 01, p. 45-61, dez: 2008. Disponível em < http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/boletim_regional/081207_boletimregional1_cap8.pdf >. Acessado em 15 fev. 2016. ______. IPTU no Brasil: progressividade, arrecadação e aspectos extra-fiscais. Texto para discussão 1251. Brasília: IPEA, 2006. CARVALHO, Manuel Ferreira de. Gestão pública: um novo paradigma para a governação da administração local em Portugal. In: Congresso Nacional de Administração Pública, 8. 2011. Carcavelos, Portugal. Anais. Instituto Nacional de Administração, Carcavelos, Portugal, 2011. Disponível em < http://files.joaquim-croca-caeiro.webnode.pt/200000739-d4fe0d5f47/Gestao%20publica_um%20novo%20paradigma%20governancao%20AP%20local.pdf > Acessado em 08 fev. 2016
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APÊNDICE A - Receita Orçada de Timóteo nos anos 1989 à 2015
Tipo de Receita 1989 (Cz$) 1990 (NCz$) 1991 (Cr$)
1- Receitas orçamentárias realizadas 20.295.034.850,00 1.037.170.000,00 2.577.900.000,00
2 - Receitas orçamentárias realizadas - Correntes
2.574.800.000,00
3 - Receitas orçamentárias realizadas - Tributárias 244.500.000,00 78.210.000,00 248.700.000,00
4 - Receitas orçamentárias realizadas - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial - IPTU
5 - Receitas orçamentárias realizadas - Imposto Sobre Serviços - ISS
6 - Receitas orçamentárias realizadas - Imposto sobre Transmissão-Intervivos - ITBI
7 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferências Correntes 18.016.634.850,00 835.740.000,00 2.142.050.000,00
8 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferências de Capital 20.000.000,00 400.000,00 100.000,00
9 - Total de transferências 18.036.634.850,00 836.140.000,00 2.142.150.000,00
10 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferência Intergovernamental da União
11 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferência Intergovernamental do Estado
12 - Valor do Fundo de Participação dos Municpios - FPM
13 - Valor do Imposto Territorial Rural - ITR
14 - Outras Receitas Correntes
15 - Receita da Divida Ativa
16 - Multas e juros
166
Tipo de Receita 1992 (Cr$) 1993 (Cr$) 1994 (Cr$) 1995 1996 1997
1 11.177.950.000,00 96.936.350.000,00 1.630.080.000,00 R$ 29.233.800,00 R$ 52.487.500,00 R$ 50.890.900,00
2 8.475.650.000,00 96.933.250.000,00 R$ 25.626.500,00 R$ 42.902.500,00 R$ 43.372.900,00
3 1.697.710.000,00 15.248.990.000,00 R$ 5.145.000,00 R$ 8.387.000,00 R$ 10.219.000,00
4 R$ 3.500.000,00 R$ 5.700.000,00
5 R$ 800.000,00 R$ 1.800.000,00
6 R$ 120.000,00 R$ 400.000,00
7 6.346.570.000,00 71.995.260.000,00 R$ 20.041.000,00 R$ 32.402.500,00 R$ 31.551.900,00
8 R$ 544.800,00 R$ 2.085.000,00 R$ 288.000,00
9 6.346.570.000,00 71.995.260.000,00 R$ 20.585.800,00 R$ 34.487.500,00 R$ 31.839.900,00
10 R$ 3.504.000,00 R$ 6.549.000,00
11 R$ 15.000.000,00 R$ 22.702.000,00
12 R$ 2.800.000,00 R$ 5.000.000,00
13 R$ 3.000,00 R$ 2.000,00
14
15
16
167
Tipo de Receita 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
1 R$ 50.890.900,00
R$ 49.882.570,00
R$ 63.167.220,00
R$ 58.277.615,20
R$ 53.023.216,89
R$ 51.504.503,68
R$ 75.434.520,45
2 R$ 43.372.900,00
R$ 44.351.758,00
R$ 47.115.860,20
R$ 41.937.615,00
R$ 48.613.216,89
R$ 39.266.500,00
R$ 61.148.122,26
3 R$ 10.219.000,00
R$ 13.063.062,00
R$ 17.840.000,00
R$ 12.339.000,00
R$ 16.596.488,17
R$ 11.550.500,00
R$ 18.103.091,88
4 R$ 5.700.000,00
R$ 7.541.036,00
R$ 8.360.000,00
R$ 6.733.000,00
R$ 7.000.000,00
R$ 9.297.003,67
5 R$ 1.800.000,00
R$ 3.384.720,00
R$ 3.160.000,00
R$ 2.160.000,00
R$ 1.500.000,00
R$ 4.280.776,00
6 R$ 400.000,00
R$ 441.517,00
R$ 1.320.000,00
R$ 440.000,00
R$ 200.000,00
R$ 293.923,19
7 R$ 31.551.900,00
R$ 28.677.650,00
R$ 25.296.760,00
R$ 28.339.000,00
R$ 30.828.020,35
R$ 26.805.500,00
R$ 39.747.996,16
8 R$ 288.000,00
R$ 4.030.812,20
R$ 14.551.260,00
R$ 16.340.000,00
R$ 4.410.000,00
R$ 12.238.003,68
R$ 14.286.398,19
9 R$ 31.839.900,00
R$ 32.708.462,20
R$ 39.848.020,00
R$ 44.679.000,00
R$ 35.238.020,35
R$ 39.043.503,68
R$ 54.034.394,35
10 R$ 6.549.000,00
R$ 5.154.641,00
R$ 5.862.949,10
R$ 10.230.770,00
R$ 6.603.000,00
R$ 10.199.204,04
11 R$ 22.702.000,00
R$ 21.072.647,00
R$ 15.894.311,00
R$ 18.108.230,00
R$ 16.329.000,00
R$ 24.395.360,33
12 R$ 5.000.000,00
R$ 4.000.600,00
R$ 4.500.000,00
R$ 5.400.000,00
R$ 3.500.000,00
R$ 8.194.052,74
13 R$ 2.000,00
R$ 2.729,00
R$ 16.143,00
R$ 500,00
R$ 14.312,14
14
15
16
168
Tipo de Receita 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1 R$ 87.105.335,76
R$ 92.404.789,56
R$ 108.394.688,44 R$137.111.874,00
R$ 156.513.034,30
R$ 168.144.162,00
R$ 161.515.842,83
2 R$ 71.055.335,76
R$ 80.993.868,58 R$ 97.250.554,34
R$ 119.041.774,00
R$ 141.162.385,00
R$ 158.759.235,00
R$ 148.208.850,83
3 R$ 19.257.648,17
R$ 18.171.239,13 R$ 22.838.712,94 R$ 24.990.000,00 R$ 26.610.000,00 R$ 30.247.270,00 R$ 29.134.123,83
4 R$ 9.316.315,11 R$ 10.880.220,93 R$ 11.424.594,00 R$ 11.900.000,00 R$ 13.100.000,00 R$ 13.777.270,00 R$ 14.352.000,00
5 R$ 3.073.592,84 R$ 3.462.507,53 R$ 6.598.641,00 R$ 7.650.000,00 R$ 8.350.000,00 R$ 10.200.000,00 R$ 3.827.491,83
6 R$ 403.173,93 R$ 533.077,87 R$ 523.757,82 R$ 920.000,00 R$ 1.030.000,00 R$ 1.090.000,00 R$ 936.000,00
7 R$ 49.896.974,29
R$ 59.069.158,26 R$ 70.111.206,14 R$ 89.095.974,00
R$ 106.129.735,00
R$ 120.410.265,00
R$ 111.925.495,00
8 R$ 16.050.000,00
R$ 18.380.000,00 R$ 11.134.034,10 R$ 26.596.400,00 R$ 29.731.290,00 R$ 29.157.000,00 R$ 31.090.000,00
9 R$ 65.946.974,29
R$ 77.449.158,26 R$ 81.245.240,24
R$ 115.692.374,00
R$ 135.861.025,00
R$ 149.567.265,00
R$ 143.015.495,00
10 R$ 12.003.795,25
R$ 16.442.957,59 R$ 16.120.208,14 R$ 21.923.974,00 R$ 27.279.765,00 R$ 28.084.255,00 R$ 29.975.480,00
11 R$ 32.301.049,38
R$ 36.645.099,65 R$ 48.063.256,14 R$ 59.792.000,00 R$ 72.200.200,00 R$ 78.876.000,00 R$ 68.702.900,00
12 R$ 10.109.584,75
R$ 10.478.183,47 R$ 10.216.352,73 R$ 15.189.000,00 R$ 16.909.000,00 R$ 20.600.000,00 R$ 20.298.800,00
13 R$ 18.581,90 R$ 42.415,31 R$ 38.454,58 R$ 9.000,00 R$ 9.000,00 R$ 10.365,00 R$ 1.040,00
14 R$ 2.929.320,00
15 R$ 1.290.000,00
16 R$ 123.320,00
169
Tipo de Receita 2011 2012 2013 2014 2015
1 R$ 159.395.712,90 R$ 185.632.004,00 R$ 193.660.413,00 R$ 190.748.190,00 R$ 202.385.826,00
2 R$ 156.893.003,00 R$ 165.229.204,00 R$ 168.985.115,00 R$ 173.738.590,00 R$ 178.302.650,00
3 R$ 33.354.725,00 R$ 38.063.600,00 R$ 38.029.125,00 R$ 50.199.000,00 R$ 37.041.400,00
4 R$ 14.500.000,00 R$ 16.500.000,00 R$ 16.485.000,00 R$ 27.000.000,00 R$ 15.000.000,00
5 R$ 12.340.000,00 R$ 12.500.000,00 R$ 15.000.000,00 R$ 13.000.000,00 R$ 11.000.000,00
6 R$ 1.257.480,00 R$ 1.388.600,00 R$ 1.417.500,00 R$ 1.800.000,00 R$ 2.226.000,00
7 R$ 117.919.183,50 R$ 118.003.666,00 R$ 123.001.490,00 R$ 118.393.590,00 R$ 132.386.750,00
8 R$ 20.051.550,00 R$ 30.610.000,00 R$ 39.660.000,00 R$ 31.149.600,00 R$ 34.450.000,00
9 R$ 137.970.733,50 R$ 148.613.666,00 R$ 162.661.490,00 R$ 149.543.190,00 R$ 166.836.750,00
10 R$ 29.614.586,50 R$ 39.311.666,00 R$ 43.792.150,00 R$ 44.666.240,00 R$ 49.265.050,00
11 R$ 73.299.899,00 R$ 62.862.000,00 R$ 60.410.800,00 R$ 55.487.350,00 R$ 62.951.700,00
12 R$ 21.142.054,50 R$ 27.566.000,00 R$ 30.000.000,00 R$ 32.600.000,00 R$ 35.934.000,00
13 R$ 57.750,00 R$ 6.000,00 R$ 4.410,00 R$ 20.000,00 R$ 2.120,00
14 R$ 1.600.210,00 R$ 4.072.138,00 R$ 3.380.900,00 R$ 3.284.000,00 R$ 3.962.500,00
15 R$ 1.057.922,00 R$ 1.424.000,00 R$ 1.951.900,00 R$ 1.390.000,00 R$ 2.332.500,00
16 R$ 285.618,00 R$ 1.309.200,00 R$ 1.120.000,00 R$ 1.784.000,00 R$ 1.418.000,00
170
Apêndice B - Comparação Receita Orçada e Receita Real de Timóteo nos anos de 2013 e 2014
LOA STN
2013 2014 2013 2014
Total Receitas R$ 193.660.413,00
R$ 190.748.190,00 R$ 166.966.957,28 R$ 169.811.384,11
Receitas Correntes R$ 168.985.115,00
R$ 173.738.590,00 R$ 161.231.627,70 R$ 163.057.556,56
Receita Tributária R$ 38.029.125,00 R$ 37.908.799,99 R$ 39.566.858,39 R$ 36.574.412,28
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU R$ 16.485.000,00 R$ 13.339.342,50 R$ 16.891.506,84 R$ 14.709.799,99
Imposto sobre Transmissão "Inter Vivos" de Bens Imóveis e de Direitos Reais sobre Imóveis - ITBI R$ 1.417.500,00 R$ 1.800.000,00 R$ 1.784.822,23 R$ 2.165.864,41
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN R$ 15.000.000,00 R$ 13.000.000,00 R$ 11.367.128,60 R$ 11.427.926,66
Transferências Correntes R$ 123.001.490,00
R$ 118.393.590,00 R$ 114.466.981,11 R$ 118.068.142,93
Transferências da União R$ 43.792.150,00 R$ 44.666.240,00 R$ 40.160.188,19 R$ 43.573.399,37
Cota-Parte do Fundo de Participação dos Municípios - FPM R$ 30.000.000,00 R$ 32.600.000,00 R$ 30.043.037,10 R$ 32.402.449,67
Cota-Parte do Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR R$ 4.410,00 R$ 20.000,00 R$ 26.997,11 R$ 19.257,76
Transferências dos Estados R$ 60.410.800,00 R$ 55.487.350,00 R$ 55.956.955,26 R$ 54.938.966,07
Transferências de Capital R$ 39.660.000,00 R$ 31.149.600,00 R$ 5.735.329,58 R$ 6.644.577,55
171
APÊNDICE C - Despesas Orçadas de Timóteo dos anos de 2002 a 2015
Despesa total, com Educação, Saúde, Administração e Gastos com Pessoal orçadas pelo Município de Timóteo dos anos de 2002 à 2015
ANO 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Depesa total R$ 51.504.503,68 R$ 75.434.520,45 R$ 87.105.335,76 R$ 92.404.789,56 R$ 108.394.688,44 R$ 137.111.874,00
Educação R$ 10.087.047,43 R$ 15.909.944,14 R$ 17.523.989,10 R$ 18.827.013,85 R$ 22.383.088,93 R$ 26.870.995,30
Saúde R$ 8.825.269,34 R$ 9.137.850,94 R$ 12.385.656,28 R$ 15.294.297,96 R$ 17.053.298,27 R$ 20.257.871,70
Administração R$ 11.321.971,86 R$ 23.413.835,08 R$ 24.118.166,34 R$ 17.398.354,60 R$ 27.375.804,08 R$ 23.078.750,00
Gastos com pessoal R$ 22.978.907,36 R$ 35.456.508,23 R$ 41.735.539,39 R$ 42.732.136,02 R$ 45.493.908,77 R$ 54.129.848,70
ANO 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Depesa total R$ 156.513.034,30 R$ 168.144.162,00 R$ 161.515.842,83 R$ 159.395.712,90 R$ 185.632.004,00 R$ 193.660.413,00
Educação R$ 32.507.495,00 R$ 36.723.100,00 R$ 33.012.771,47 R$ 34.636.444,50 R$ 36.081.837,24 R$ 44.936.970,00
Saúde R$ 24.524.695,00 R$ 29.755.344,00 R$ 31.037.326,00 R$ 32.639.519,15 R$ 38.181.726,17 R$ 42.663.890,00
Administração R$ 25.021.756,30 R$ 26.191.548,00 R$ 24.202.769,59 R$ 27.863.660,60 R$ 28.969.624,89 R$ 23.677.609,73
Gastos com pessoal R$ 63.020.501,00 R$ 75.542.556,00 R$ 72.328.257,74 R$ 78.241.691,81 R$ 78.463.087,00 R$ 85.399.363,23
ANO 2014 2015
Depesa total R$ 190.748.190,00 R$ 202.385.826,00
Educação R$ 44.265.274,29 R$ 41.587.753,00
Saúde R$ 38.162.545,00 R$ 42.847.049,00
Administração R$ 30.675.977,38 R$ 32.042.674,00
Gastos com pessoal R$ 87.986.127,30 R$ 93.811.084,25
172
Participação das despesas com Educação, Saúde, Administração e Gastos com Pessoal na Despesa Total do Município de Timóteo de 2002 a 2015
ANO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Educação 20% 21% 20% 20% 21% 20% 21% 22% 20% 22% 19% 23% 23% 21%
Saúde 17% 12% 14% 17% 16% 15% 16% 18% 19% 20% 21% 22% 20% 21%
Administração 22% 31% 28% 19% 25% 17% 16% 16% 15% 17% 16% 12% 16% 16%
Gastos com pessoal 45% 47% 48% 46% 42% 39% 40% 45% 45% 49% 42% 44% 46% 46%
173
Base para cálculo das porcentagens vinculadas ao mínimo de gasto com Educação e Saúde e ao máximo de Gasto com Pessoal em Timóteo, nos
anos de 2002 à 2015
ANO 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Educação R$ 11.550.500,00 R$ 18.103.091,88 R$ 19.257.648,17 R$ 18.171.239,13 R$ 22.838.712,94 R$ 24.990.000,00
Saúde R$ 50.594.003,68 R$ 72.137.486,23 R$ 85.204.622,46 R$ 95.620.397,39 R$ 104.083.953,18 R$ 140.682.374,00
Gastos com Pessoal R$ 39.266.500,00 R$ 61.148.122,26 R$ 71.055.335,76 R$ 80.993.868,58 R$ 97.250.554,34 R$ 119.041.774,00
ANO 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Educação R$ 26.610.000,00 R$ 30.247.270,00 R$ 29.134.123,83 R$ 33.354.725,00 R$ 38.063.600,00 R$ 38.029.125,00
Saúde R$ 162.471.025,00 R$ 179.814.535,00 R$172.149.618,83 R$ 171.325.458,50 R$ 186.677.266,00 R$ 200.690.615,00
Gastos com Pessoal R$ 141.162.385,00 R$ 158.759.235,00 R$ 148.208.850,83 R$ 156.893.003,00 R$ 165.229.204,00 R$ 168.985.115,00
ANO 2014 2015
Educação R$ 50.199.000,00 R$ 37.041.400,00
Saúde R$ 199.742.190,00 R$ 203.878.150,00
Gastos com Pessoal R$ 173.738.590,00 R$ 178.302.650,00
174
Apêndice D - Receita Orçada de Ipatinga nos anos 1989 à 2015
TIPO DE RECEITA 1989 (Cz$) 1990 (NCz$) 1991 (CR$) 1992 (CR$)
1 - Receitas orçamentárias realizadas 30.000.000.000,00 2.200.000.000,00 60.667.196.620,00 51.615.156.300,00
2 - Receitas orçamentárias realizadas - Tributárias 658.595.000,00 458.754.000,00 7.017.327.000,00 4.796.615.000,00
3 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferências Correntes 29.240.230.000,00 1.406.672.000,00 46.167.839.695,00 34.292.201.500,00
4 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferências de Capital 204.025.400,00
5 - Total de transferências 29.240.230.000,00 1.406.672.000,00 46.167.839.695,00 34.496.226.900,00
6 - Receita de ISS
7 - Receita de IPTU
8 - Outras Receitas Correntes
9 - Receita da Divida Ativa
10 - Multas e juros
TIPO DE RECEITA 1993 (CR$) 1994 (CR$) 1995 (R$) 1996(R$) 1997(R$) 1998(R$) 1999(R$)
1 415.180.400.000,00 5.189.210.776,00 138.951.000,00 264.550.500,00 194.780.300,00 170.219.200,00 181.858.000,00
2 59.243.357.000,00 682.297.700,00 17.120.000,00 15.488.700,00 24.651.600,00 33.463.200,00 26.965.400,00
3 243.105.190.000,00 2.805.274.600,00 85.552.000,00 173.132.900,00 93.785.900,00 95.250.400,00 102.066.600,00
4 26.830.000,00 72.430.431,00 9.000,00 1.006.000,00 1.478.000,00 9.600,00 22.154.800,00
5 243.132.020.000,00 2.877.705.031,00 85.561.000,00 174.138.900,00 95.263.900,00 95.260.000,00 124.221.400,00
6
7
8
9
10
175
TIPO DE RECEITA 2000(R$) 2001(R$) 2002(R$) 2003(R$) 2004(R$) 2005(R$)
1 205.667.000,00 197.536.000,00 207.413.000,00 280.000.000,00 286.000.000,00 301.853.000,00
2 30.785.000,00 30.879.000,00 36.750.100,00 40.625.000,00 35.711.000,00 41.661.000,00
3 112.027.400,00 128.119.000,00 131.197.890,00 165.215.000,00 180.892.000,00 213.772.000,00
4 26.030.000,00 16.700.000,00 14.318.000,00 14.425.000,00 20.000.000,00 8.200.000,00
5 138.057.400,00 144.819.000,00 145.515.890,00 179.640.000,00 200.892.000,00 221.972.000,00
6
7
8
9
10
TIPO DE RECEITA 2006(R$) 2007(R$) 2008(R$) 2009(R$) 2010(R$) 2011(R$)
1 380.212.000,00 402.105.000,00 480.907.000,00 541.526.000,00 684.208.000,00 860.720.000,00
2 46.803.000,00 56.939.550,00 66.690.000,00 69.236.000,00 90.343.000,00 156.595.000,00
3 284.156.000,00 278.530.400,00 328.147.700,00 400.958.900,00 387.396.000,00 429.817.000,00
4 32.413.000,00 67.000.000,00 58.153.000,00 59.841.000,00 77.378.000,00 85.644.000,00
5 316.569.000,00 345.530.400,00 386.300.700,00 460.799.900,00 464.774.000,00 515.461.000,00
6 43.500.000,00 77.500.000,00
7 30.000.000,00 56.000.000,00
8 126.770.000,00 171.960.000,00
9 5.400.000,00 30.000.000,00
10 1.114.000,00 1.646.000,00
176
TIPO DE RECEITA 2012(R$) 2013(R$) 2014(R$) 2015(R$)
1 699.977.000,00 651.494.000,00 824.374.600,00 944.095.000,00
2 133.146.000,00 109.335.000,00 116.005.000,00 134.374.000,00
3 451.226.000,00 453.712.000,00 528.005.000,00 564.360.000,00
4 80.519.000,00 81.469.000,00 55.981.000,00 36.605.000,00
5 531.745.000,00 535.181.000,00 583.986.000,00 600.965.000,00
6 71.000.000,00 55.000.000,00 45.600.000,00 54.000.000,00
7 35.000.000,00 29.000.000,00 44.000.000,00 46.640.000,00
8 62.190.000,00 23.338.000,00 94.675.000,00 136.140.000,00
9 43.224.000,00 4.593.000,00 86.105.000,00 127.060.000,00
10 18.329.000,00 18.432.000,00 8.550.000,00 9.059.000,00
177
APÊNDICE E - Receita Orçada de Barra do Piraí nos anos 2006 à 2015
TIPO DE RECEITA 2006(R$) 2007(R$) 2008(R$) 2009(R$) 2010(R$)
1 - Receitas orçamentárias realizadas 64.650.360,73
74.323.286,21
91.262.449,82 107.432.004,37 132.901.827,69
2 - Receitas orçamentárias realizadas - Tributárias
8.679.756,52
9.622.710,91
10.802.067,87 13.866.950,21 17.270.368,85
3 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferências Correntes
39.170.790,74
45.577.026,27
51.890.143,54 64.756.129,17 72.233.110,28
4 - Receitas orçamentárias realizadas - Transferências de Capital
5 - Total de transferências
39.170.790,74
45.577.026,27
51.890.143,54 64.756.129,17 72.233.110,28
6 - Receita de IPTU
2.256.939,38
2.100.000,00
2.225.346,42 2.387.161,93 2.720.952,29
7 - Receita com ISSQN
3.203.922,71
3.700.000,00
4.006.802,25 4.479.738,09 5.345.226,09
TIPO DE RECEITA 2011(R$) 2012(R$) 2013(R$) 2014(R$) 2015(R$)
1 143.862.797,52 147.387.592,71 178.642.297,76 151.594.781,64 220.693.860,48
2 19.950.095,46 23.303.819,37 24.401.069,13 24.546.825,97 28.953.149,52
3 115.163.454,16 121.853.510,23 131.908.419,43 103.535.992,00 147.541.741,70
4 2.210.000,00 3.455.500,00
5 115.163.454,16 121.853.510,23 134.118.419,43 103.535.992,00 150.997.241,70
6 3.291.722,24 4.629.123,77 6.026.154,99 5.026.154,00 5.026.154,00
7 9.802.209,08 10.853.209,08 14.083.173,69 12.537.406,00 14.048.802,00
177
APÊNDICE F – Roteiro da entrevista
Qual o cargo exercido na administração municipal de Timóteo? Desde quando?
Exerce função na Comissão Técnica de Avaliação de Imóveis – CTAI,
Desde quando exerce o cargo?
Quando ocorreu a alteração na forma de cálculo dos valores venais dos
imóveis do Município foi realizado esforço técnico para a confecção de nova
tabela de valores?
Essa tabela de valores é usada pela administração municipal? Com qual fim?
Qual tabela é utilizada pala o cálculo do valor venal dos imóveis?
Antes da legislação que inovou o calculo, como era feita a atualização do valor
dos imóveis? Quanto tempo eles ficaram sem avaliação?
O art. 27, §11º 1, do CTMT, disciplina alíquota diferenciada para a chamada
indústria especial, quais são as indústrias instaladas no Município que integram
tal categoria?
Qual a porcentagem da arrecadação do Município com IPTU corresponde a
contribuição dessa categoria?
Acredita que essa grande parcela justifica a falta de vontade política em um
melhor delineamento do imposto?
1 § 11. Considera-se imóvel de uso industrial especial, aquele cuja atividade principal seja a
produção de bens tangíveis, estabelecido em terreno de área com dimensões iguais ou superiores a 750.000,00 m2 (setecentos e cinqüenta mil metros quadrados), cuja preponderância da produção industrial seja caracterizada pela potencialidade de agressão ambiental, conforme classificação do órgão estadual de gestão do meio-ambiente.
178
Os créditos de IPTU, e os demais créditos tributários do Município, são objeto
de execução fiscal? São cobrados do contribuinte?