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FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ UNIVERSIDADE DE FORTALEZA - UNIFOR

JOSELIAS LOPES DOS SANTOS FILHO

NA CORDA BAMBA DA TERCEIRIZAÇÃO: O CASO DAS

ADMINISTRAÇÕES TRIBUTÁRIAS ESTADUAIS DO BRASIL

FORTALEZA 2009





Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração de Empresas da Universidade de Fortaleza como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Administração de Emprasas.

Orientador: Prof. Francisco Correia de Oliveira, PhD.

FORTALEZA

2009

___________________________________________________________________________ S237n Santos Filho, Joselias Lopes dos. Na corda bamba da terceirização: o caso das administrações tributárias estaduais do Brasil / Joselias Lopes do Santos Filho. - 2009. 203 f. Dissertação (mestrado) – Universidade de Fortaleza, 2009. “Orientação: Prof. Francisco Correia de Oliveira, PhD.”

1. Terceirização. 2. Administração tributária. 3. Setor público. 4. Tecnologia da informação. I. Título. CDU 658.3.012.323

___________________________________________________________________________




Dissertação julgada e aprovada para obtenção do Título de Mestre em Administração de Empresas da Universidade de Fortaleza.

Área de Concentração: Estratégia e Gestão Organizacional Linha de Pesquisa: Gestão Pública, Social e Ambiental

Data de Aprovação: 22/11/2005

Banca Examinadora:

Prof. PhD. ________________________________________________ Francisco Correia de Oliveira (Orientador/UNIFOR)

Prof. Dr. _________________________________________________ Érico Veras Marques (Membro/UNIFOR)

Prof. Dr. _________________________________________________ Samuel Façanha Câmara (Membro/UECE)

Aos meus pais: Joselias Lopes dos Santos (in

memoriam), pela sua determinação,

honestidade, coragem e amor à família; e

Gemima da Silva dos Santos, um exemplo de

mãe, esposa e ser humano, pela sua luz, amor,

força, dedicação à família, fé e alegria de

viver.

AGRADECIMENOS

Ao meu orientador, Prof. Dr. Francisco Correia de Oliveira, pelo apoio, paciência,

sabedoria e habilidade demonstrados ao longo do desenvolvimento deste trabalho.

Ao Prof. Dr. Sérgio Forte, Coordenador do Mestrado, pela determinação, entusiasmo e

incentivo à pesquisa científica.

Aos professores do Curso de Mestrado, pelos ensinamentos e contribuição para o

aprendizado de todos os alunos.

A todos os colegas da turma IX, pelo espírito de equipe e companheirismo, em especial

aos amigos Vidal e Eduardo.

Aos colegas da Secretaria do Mestrado – Adriana, Socorro e Narciso, pela atenção e

presteza e apoio logístico em todas as horas.

Aos gestores de TI das Administrações Tributárias Estaduais do Brasil que

contribuíram para esta pesquisa.

A todos os que fazem a área de TI da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, em

especial aos meus chefes e companheiros Aguilberto Júnior e Marta Vieira, e minha amiga

Lúcia Cleide pela compreensão e incentivo durante o Mestrado.

Ao Prof. Dr. Sidney Silva Dias pela solidariedade, atenção e contribuição dada a este

trabalho.

À minha mãe, irmãos e sobrinhos, que são as pessoas que mais amo nesta vida, pelo

incentivo, solidariedade, apoio e, acima de tudo, tolerância, presentes durante o Curso de

Mestrado.

A todos os meus amigos, dos quais tive que ficar distante no decorrer desta jornada,

pelo incentivo, apoio e compreensão.

A Deus e a Jesus Cristo pela possibilidade de iniciar e terminar este trabalho, e nos

quais busquei inspiração e fé para superar todos os obstáculos durante esses longos meses de

dedicação ao Mestrado.

SANTOS FILHO, Joselias Lopes dos. Na Corda Bamba da Terceirização: o caso das administrações tributárias estaduais do brasil. 2005. 203 f. Dissertação (Mestrado em Administração de Empresas) – Universidade de Fortaleza-UNIFOR, CMA, Fortaleza, 2009.

Perfil do autor: Bacharel em Ciência da Computação pela Universidade Federal do Ceará - UFC/1990. Auditor do Tesouro Estadual da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará.

RESUMO

A Tecnologia da Informação (TI) é um elemento estratégico para a modernização e aumento da eficiência dos governos, de quem a sociedade tem exigido mais transparência e melhores serviços. Nesse contexto, com o objetivo de analisar os riscos da terceirização de TI, desenvolveu-se uma pesquisa descritiva, de natureza qualitativa e quantitativa, com base no método de levantamento de dados – survey, envolvendo as Administrações Tributárias Estaduais do Brasil. Os resultados desse estudo revelam que as organizações investigadas utilizam largamente a terceirização em diversas funções de TI, tanto operacionais quanto estratégicas, tendo em vista o reduzido número de servidores nas equipes técnicas internas e as dificuldades das companhias estaduais de processamento para atenderem às demandas urgentes. Mostram, ainda, que a Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) é o principal dentre todos os fatores de risco considerados relevantes, e que a não implementação de uma efetiva política de terceirização de TI seletiva potencializa os fatores de risco desse processo e deixa essas organizações sujeitas a resultados indesejáveis. Assim, a pesquisa revela que o modelo de terceirização de TI adotado nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil precisa ser revisto.

Palavras-chaves: Terceirização. Tecnologia da Informação. Risco. Administrações Tributárias. Setor Público

ABSTRACT

Information Technology (IT) is a strategic element for modernization and productivity enhancement in today's governmental affairs and service work. Besides that, IT facilitates the crucial role of transparency and accountability demanded by society. In the global context of IT outsourcing risk analysis, this paper aims to serve as a qualitative and quantitative measurement based upon a survey, conducted by the State Tax Administration in Brazil. The results show that a variety of IT services and functions, in both strategic and operational levels, are being outsourced by the regional governmental agencies. The outsourcing is primarily due to 2 factors: 1) the low number of governmental staff members, and 2) the difficulties caused by the State Data Processing Companies growing failure to meet its clients' demand. The research also reveals, among all of the other relevant factors, that the main risk (besides fiscal secrecy) is the safety of the information. In addition, when attention is not given, concerning the implementation of an IT selective outsourcing policy program, risk factors end up being potentialized as well as bringing along unexpected outcome for the organizations involved in the process. Thus, this study states that the IT outsourcing models in the field of the government tax system need to be rethought.

Keywords: Outsourcing. Information Technology. Tax Collection Offices. Risk. Public Sector.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Quadros Página

1 Relação de empresas estaduais de processamento de dados ............................. 29

2 Definições de parceria ....................................................................................... 36

3 Mudanças no ambiente empresarial, a partir da década de 80 .......................... 56

4 Fatores motivadores para a terceirização de TI ................................................. 60

5 Motivos para terceirização de TI ....................................................................... 60

6 Razões para terceirização de TI ........................................................................ 61

7 Funções de TI terceirizadas ............................................................................... 64

8 Fatores de risco na terceirização de TI .............................................................. 77

9 Componentes da exposição ao risco na terceirização de TI .............................. 81

10 Inserção das administrações tributárias no marco de referência ....................... 100

11 Variáveis de pesquisa ........................................................................................ 111

12 Categorização .................................................................................................... 114

13 Fatores e características da terceirização de TI, agrupados conforme as

variáveis de pesquisa e as categorias temáticas definidas, com numeração,

abreviação, descrição completa dos fatores ......................................................

120

14 Fatores da categoria características da área de TI ............................................. 130

15 Fatores da categoria motivadores para a eliminação ou redução da

terceirização de TI .............................................................................................

135

16 Fatores da categoria abrangência da terceirização de TI .................................. 139

17 Fatores da categoria motivadores para a opção pela terceirização da área de

TI .......................................................................................................................

143

18 Fatores da categoria características do processo licitatório e da gestão de

contratos de terceirização de TI …....................................................................

150

19 Fatores da categoria riscos da terceirização de TI ............................................ 154

20 Fatores da categoria estratégias para combater os fatores de risco da


159

Gráficos Página

1 Evolução dos serviços potenciais disponíveis, por faixa quantitativa .............. 99

2 Características da área de TI, nas organizações fazendárias ............................. 128

3 Características da área de TI, considerando as visões dos gerentes do nível

estratégico e do nível tático ...............................................................................

130

4 Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização, nas

organizações fazendárias ..................................................................................

132

5 Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização,

considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático ......

134

6 Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI, nas organizações

fazendárias ........................................................................................................

137

7 Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI, considerando as

visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático .................................

138

8 Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, nas organizações

fazendárias ........................................................................................................

140

9 Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, considerando as


141

10 Características do processo licitatório e da gestão de contratos de

terceirização de TI, nas organizações fazendárias ............................................

147


terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico

e tático ...............................................................................................................

149

12 Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI, nas

organizações fazendárias ...................................................................................

152

13 Criticidade dos fatores de risco da terceirização de TI, considerando as visões

dos gerentes do nível estratégico e do nível tático ............................................

153

14 Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos fatores de risco

da terceirização de TI, nas organizações fazendárias ........................................

156


da terceirização de TI, considerando as visões dos gentes do nível estratégico

e do nível tático ................................................................................................

158

LISTA DE TABELAS

Página

1 Evolução da quantidade de serviços disponibilizados na Internet, de acordo

com o Anexo A .................................................................................................

99

2 Distribuição dos questionários, por grupo gerencial ......................................... 124

3 Participação dos órgãos, na pesquisa, por grupo gerencial ............................... 124

4 Distribuição dos respondentes da pesquisa, por região do Brasil ..................... 124

5 Tempo de experiência dos respondestes na organização onde trabalham ........ 125

6 Tempo total de experiência dos respondentes, na área de TI ............................ 125

7 Predominância de características da área de TI ................................................ 191

8 Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI ....... 191

9 Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI .............................. 192

10 Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI ............................. 193



193

12 Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI .................... 194


do processo de terceirização de TI ....................................................................

195

14 Predominância de características da área de TI, considerando as visões dos

gerentes do nível estratégico e do nível tático ..................................................

196

15 Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização TI,


196

16 Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI, considerando as


197

17 Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, considerando as


197


terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico

e do nível tático .................................................................................................

198

19 Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI,


198


do processo de terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do

nível estratégico e do nível tático ...................................................................... 200

SUMÁRIO

Página

INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 15

1 CENÁRIO DA TERCEIRIZAÇÃO .............................................................. 21

1.1 Abordagem Histórica ........................................................................................ 21

1.11 Origens e Evolução da Terceirização ................................................................ 22

1.1.2 A terceirização de TI no Setor Público ............................................................. 26

1.2 A Escolha do Fornecedor .................................................................................. 32

1.3 Contratos e Relacionamentos ............................................................................ 36

1.4 Aspectos Legais da Terceirização ..................................................................... 40

1.4.1 Da Responsabilidade Solidária e das Questões Trabalhistas ............................ 41

1.4.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, e as Despesas com Pessoal ............. 45

1.4.3 Responsabilidade Legal do Trabalhador Terceirizado ...................................... 47

2 A OPÇÃO PELA TERCEIRIZAÇÃO DE TI .............................................. 53

2.1 O Papel da TI nas Organizações ....................................................................... 54

2.2 Por Que Terceirizar? ......................................................................................... 57

2.3 O Que Terceirizar? ............................................................................................ 63

2.3.1 Terceirização de TI e Competências Essenciais ............................................... 68

2.4 Riscos do Processo de Terceirização ................................................................ 72

2.4.1 A Teoria da Agência ......................................................................................... 77

2.4.2 A Teoria do Cliente ........................................................................................... 79

2.4.3 A Teoria do Custo da Transação ....................................................................... 79

2.4.4 Fatores de Risco Associados a Resultados Indesejáveis ................................... 81

2.4.5 Segurança da Informação .................................................................................. 85

2.4.6 Estratégias para o Gerenciamento dos Riscos.................................................... 88

2.5 A Terceirização de TI no Setor Público e o Neoliberalismo – Algumas

Lições ................................................................................................................

92

2.6 O Caminho que Conduz à Terceirização de TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil .........................................................................

95

3 PERCURSO METODOLÓGICO ................................................................. 104

3.1 Caracterização do Tipo de Pesquisa .................................................................. 106

3.2 Determinação da População-Alvo .................................................................... 108

3.3 Definição das Fontes de Dados, Métodos e Técnicas de Coleta ....................... 109

3.4 Técnicas de Análise dos Dados e Ferramentas Utilizadas ............................... 111

3.5 Período da Pesquisa .......................................................................................... 117

4 ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA ........................................ 118

4.1 Características dos Gerentes e das Organizações Participantes – Questões de

1 a 5 ...................................................................................................................

123

4.2 Análise das Respostas às Questões de Número 6 a 111 ................................... 125

4.2.1 Características da Área de TI ............................................................................ 126

4.2.2 Fatores Motivadores para a Eliminação ou Redução da Terceirização de TI ... 131

4.2.3 Abrangência da Terceirização em Atividades/Funções de TI ........................... 136

4.2.4 Fatores Motivadores para a Opção pela Terceirização de TI ............................ 139

4.2.5 Características do Processo Licitatório e da Gestão de Contratos de

Terceirização de TI ...........................................................................................

145

4.2.6 Criticidade dos Potenciais Fatores de Risco da Terceirização de TI ................ 151

4.2.7 Estratégias Utilizadas para a Eliminação ou Minimização de Fatores de Risco

do Processo de Terceirização de TI ..................................................................

155

4.3 Análise Conjunta das Variáveis de Pesquisa .................................................... 161

CONCLUSÃO .................................................................................................................. 166

REFERÊNCIAS ............................................................................................................... 173

APÊNDICE A – Questionário......................................................................................... 183

APÊNDICE B – Ofício SEXEC N° 261/2005.................................................................. 188

APÊNDICE C – Tabelas com Medianas, Médias e Respostas das Organizações

Participantes da Pesquisa às Questões de Número 6 a 110 (Valores Ordenados da

Direita para a Esquerda) .................................................................................................

191

APÊNDICE D – Tabelas com Medianas e Médias das Respostas às Questões de

Número 6 a 110, Considerando a Visão dos Gerentes do Nível Estratégico e do

Nível Tático .......................................................................................................................

197

ANEXO A – PNAF - Web Sites de Administrações Tributárias Estaduais e DF. E-

Fisco – Serviços Disponíveis aos Contribuintes por meio de Internet. Terceiro

Benchmark – Setembro de 2002 .....................................................................................

201

15

INTRODUÇÃO

Este trabalho aborda peculiaridades e impactos da política de terceirização que as

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil adotam para a área de Tecnologia da

Informação-TI. A opção pela terceirização é utilizada amplamente por muitas empresas, em

praticamente todas as atividades e setores do mercado, como modelo de contratação de

serviço na área de informática. No Brasil, esse fenômeno vem se estabelecendo de forma

gradativa e tende a crescer ainda mais nos próximos anos.

Por que terceirizar TI? Essa não é uma questão simples de se responder. Estudos

sugerem que os principais fatores estratégicos na decisão de uma empresa para terceirizar

Tecnologia da Informação-TI, concentram-se em aspectos relacionados a custos, inovação

tecnológica e melhor performance.

No setor público, dentre os pontos comumente levantados, como a redução de custos,

melhor qualidade do serviço prestado por uma empresa especializada no assunto,

direcionamento do foco da organização para suas atividades fins, podem ser citados, ainda, os

seguintes motivadores para a terceirização de TI: rigidez na estrutura de cargos e salários da

administração pública; e a impossibilidade de ajustar os quadros, devido à estabilidade dos

servidores, que impede demissões, mesmo quando se constata uma situação onde há

excedente, bem como pela forma de ingresso na carreia pública, por meio de concurso, que

pode tomar muito tempo e, nem sempre, garante a seleção dos profissionais mais adequados

para a área de TI (LEITE, 1995, p. 125-127).

Sob a influência de idéias que emergiram do Consenso de Washington e do pensamento

neoliberal, a bandeira da terceirização ganhou força durante os anos 90, encontrando

condições favoráveis para seu desenvolvimento no Brasil, durante o período do governo

Collor (FERRAZ, 2001). Entre os fatos marcantes daquela gestão, destaca-se a bem articulada

campanha para se distorcer fortemente a imagem do servidor público no país (ALENCAR;

VIEIRA, 2003).

16

Nos oito anos do governo FHC, que sucedeu a gestão Collor, a terceirização continuou

a ser impulsionada. O fenômeno das privatizações também ganhou força com a proliferação

das idéias neoliberais, não só aqui no Brasil, mas em vários outros países, e levou muitos

governos a promoverem a redução e o enxugamento da máquina estatal (FERRAZ, 2001). O

povo brasileiro viu o governo entregar a investidores nacionais e internacionais o controle de

grandes empresas nacionais, de áreas como telecomunicação e energia – tudo em nome da

eficiência e da modernidade da máquina estatal.

Uma análise superficial da questão implica sérios riscos, se, na hora de decidir ou não

pela opção da terceirização, a organização não dispõe de todas as informações necessárias. Na

prática, a obtenção dos prometidos benefícios que a terceirização de TI traz pode frustrar as

expectativas dos dirigentes das organizações e revelar surpresas nada agradáveis, provenientes

de algumas armadilhas escondidas nesse processo. As organizações devem dispor de

instrumentos adequados que possibilitem a definição de indicadores que lhes forneçam os

necessários subsídios na hora de decidir se a terceirização de uma determinada atividade é ou

não vantajosa, levando-se em conta a relação custo/benefício dessa decisão. Para que seja

feita uma avaliação mais precisa e profunda, devem ser considerados, além de elementos

tangíveis, aspectos intangíveis relacionados ao problema que, por muitas vezes, são

totalmente deixados de lado ou subestimados.

A tônica do discurso que prega a incontestável redução de custos decorrente do

processo de terceirização de TI ganha força entre os governantes e gestores do setor público.

A proliferação dessa idéia encontrou abrigo em um cenário marcado pela instabilidade

econômica e pela crise financeira que tem afetado as administrações públicas municipais,

estaduais e o Governo Federal, historicamente afamadas por causa dos gastos excessivos.

Ainda que sob a polêmica influência do Fundo Monetário Internacional - FMI, só a partir da

década de 90 os governos passaram a receber uma maior imposição de controle nos seus

gastos com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF (FERRAZ, 2001). A palavra de

ordem é economizar - a qualquer custo.

Nessa perspectiva, a tão almejada redução de custo, traduzida pela simples comparação

entre os custos diretos do serviço prestado com a própria estrutura da organização e os custos

advindos de um contrato de prestação de serviços com uma empresa de TI, pode não se

17

concretizar, ou mesmo levar a organização a perceber que a opção pela terceirização é, de

alguma forma, mais onerosa.

É primordial a utilização de TI para a modernização do governo e melhoria dos serviços

prestados à sociedade. Entretanto, há escassez de estratégias de informatização adequadas à

realidade do governo, pois a literatura que trata desse assunto aborda, essencialmente,

modelos tradicionais de administração de informática construídos com base na realidade das

empresas do setor privado (REINHARD; ZWICKER, 2004, p. 1). Assim, existem elementos

intangíveis, mas relevantes para a tomada de decisão em relação a terceirização no setor

público. Dentre os elementos intangíveis poderiam ser citados: valor de informações, sigilosas

ou não, ao alcance de terceiros; imagem/credibilidade da instituição perante a sociedade;

redução ou perda da autonomia do contratante sob a execução ou gestão dos serviços

contratados; valor do conhecimento gerado e interiorizado pelos terceirizados.

A partir do contexto acima, surge o problema que incita esta pesquisa: Quais os

impactos da terceirização da Tecnologia da Informação, nas Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil? A pesquisa busca responder este problema colocando como objetivo

geral analisar os riscos da terceirização da TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do

Brasil. Os objetivos específicos estão assim definidos:

a) Verificar os fatores que levaram as organizações fazendárias a terceirizarem

atividades/funções vinculadas à TI;

b) Verificar a abrangência do uso da terceirização em atividades/funções vinculadas à TI,

nessas organizações;

c) Identificar os principais fatores de risco associados ao processo de terceirização de TI,

considerando aspectos legais, a gestão de contratos, o controle de custos, e a preservação

das competências essenciais dessas organizações;

d) Verificar quais as estratégias adotadas, por essas organizações, para se combater os fatores

de risco associados ao processo de terceirização de TI.

Com o intuito de atingir os objetivos da pesquisa, levantam-se dois conjuntos de

hipóteses. O primeiro, denominado de conjunto de hipóteses HA (HA1, HA2, HA3), indica que a

Expectativa de redução de custos, a Necessidade de concentrar esforços no negócio principal

da organização e o Desejo de garantir a atualização tecnológica foram os fatores mais

18

“relevantes” que motivaram a terceirização de atividades vinculadas à TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil. O segundo, denominado de conjunto de hipóteses HB (HB1,

HB2, HB3), mostra que Problemas de mensuração de custos, Proximidade entre as

atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização, e Segurança

da informação (inclusive sigilo fiscal) são os fatores de risco mais “relevantes” decorrentes da

política de terceirização de atividades vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil.

O estudo discute aspectos relevantes das políticas de terceirização de TI adotadas pelos

fiscos estaduais, analisando os fatores de risco associados à adoção indiscriminada dessa

prática. Mesmo compartilhando de objetivos e metas em comum, inerentes ao papel que o

fisco estadual deve desempenhar, cada órgão fazendário está inserido em uma realidade sócio-

político-econômica e tecnológica específica, o que propicia a configuração de contextos muito

particulares que não comportam tão-somente uma avaliação puramente objetiva, mas também

uma análise crítica capaz de ir mais além e trazer à tona o que não está explícito.

A pesquisa baseia-se no método de levantamento de dados – survey. A população-alvo é

composta pelos órgãos da Administração Tributária dos vinte e seis estados brasileiros e do

Distrito Federal, sendo que a principal fonte de coleta de dados utilizada constitui-se de um

questionário estruturado, contendo perguntas, em quase sua totalidade, fechadas, aplicado aos

gerentes de TI do nível estratégico e do nível tático, que são as pessoas que vivenciam

diariamente as questões relacionadas à terceirização na área de TI dessas organizações. Faz

uso da pesquisa de campo, descrevendo as características do fenômeno estudado com enfoque

qualitativo e quantitativo, e da observação participante, associada ao trabalho diário do

pesquisador como gerente que atua na área de TI de uma Secretaria de Fazenda Estadual. A

pesquisa utiliza o software SPHINK, para o tratamento dos dados, consolidação, agregação e

cruzamento de informações. Utiliza, também, recursos da planilha eletrônica EXCEL, para

elaboração de planilhas e geração de gráficos, além de mapas de associação de idéias, para

apoiar a análise de conteúdo.

A principal justificativa para a realização desta pesquisa é a relevância do tema

terceirização de TI que, mesmo não sendo um assunto recente, ainda está longe de ser

esgotado, especialmente em se tratando do setor público que carece de mais estudos

direcionados à compreensão desse fenômeno, que envolve cifras elevadas e interesses

19

diversos – governo, empresas públicas e privadas de tecnologia, servidores e sociedade. O

desenvolvimento desse estudo contribui para um melhor entendimento acerca da realidade das

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, estimulando o debate em torno da política de

terceirização de TI, no ambiente dessas organizações que ocupam um lugar de destaque na

esfera governamental, seja como instrumento fiscalizador e arrecadador de recursos

necessários ao desenvolvimento do Estado e atendimento das necessidades da sociedade, seja

como importante agente responsável pela prestação de serviços para contribuintes e cidadãos.

A esperada redução de custos e o ganho em performance e eficiência advindos da

terceirização de TI, realidade ou mito, precisam ser investigados e questionados, abrindo

espaço para a discussão em torno dos fatores de risco envolvidos. Desta forma, os resultados

desse estudo podem ser úteis como instrumento de apoio para a análise da política de

terceirização de TI vigente nas organizações fazendárias, da origem à prática vivenciada pelos

gestores envolvidos nesse processo, oferecendo a oportunidade de compartilhamento de

experiências úteis, em especial para quem participa da gestão da terceirização e também para

aqueles que têm o poder de decidir os rumos da área de TI, nesses órgãos e em outros das

esferas do governo.

O estudo proposto justifica-se, ainda, pelo fato de que os assuntos relacionados à TI

estão sendo objeto de discussão dentro e fora da academia. Existe também, de forma

ascendente, um maior interesse das pessoas por temas relacionados ao setor público. As

sociedades modernas têm demonstrado muita preocupação e, quase inevitavelmente, uma

maior cobrança em relação ao que acontece no cenário da administração pública, exigindo do

governo uma gestão mais transparente, maior efetividade e qualidade na prestação de

serviços, com a otimização das despesas e o uso racional dos recursos disponíveis (SILVA,

2004).

A apresentação da pesquisa é constituída por dois capítulos teóricos. O primeiro

descreve o cenário da terceirização, apresentando: uma abordagem histórica sobre o processo

de terceirização, com sua origem e evolução, além de uma explanação sobre a terceirização de

TI no setor público; em seguida, discutem-se aspectos legais da terceirização relacionados ao

processo licitatório e aos contratos, à responsabilidade solidária e às questões trabalhistas, à

Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, e à responsabilidade legal do trabalhador terceirizado. O

segundo capítulo aborda a opção pela terceirização na área de TI, discutindo os motivos que

20

levam à terceirização, as atividades e funções que devem ou não ser terceirizadas nessa área;

os riscos envolvidos nesse processo, a terceirização de TI e o neoliberalismo e, por último, o

caminho que conduz à terceirização de TI nas Administrações Tributárias Estaduais no Brasil.

O terceiro capítulo descreve o percurso metodológico seguido na pesquisa,

apresentando os objetivos a serem alcançados, as hipóteses formuladas, as variáveis de

pesquisa, os métodos e instrumentos de coleta de dados e, ainda, as técnicas de análise de

dados. O quarto capítulo apresenta os resultados da análise de dados da pesquisa.

A conclusão revela que a política indiscriminada de terceirização de TI, nas

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, deixa essas organizações sujeitas aos efeitos

negativos de fatores de risco associados a esse processo. As dificuldades das companhias

estaduais de processamento de dados em atender as organizações dentro das expectativas

desejadas, equipes próprias de técnicos reduzidas ou inexistentes, e a urgência no atendimento

das demandas de TI são os principais motivadores para opção da terceirização de TI, nos

órgãos fazendários.

A pesquisa indica, ainda, que Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) é o mais

importante dentre todos os fatores de risco relevantes, associados ao modelo de terceirização

de TI adotado nas organizações investigadas. A abrangência do processo de terceirização de

TI, envolvendo, inclusive, atividades mais próximas às competências essenciais das

organizações, objeto desse estudo, potencializa os fatores de risco e propicia a ocorrência de

resultados indesejáveis, que são prejudiciais a essas organizações. A idéia de que estão sendo

implementadas as estratégias necessárias para combater esses fatores pode levar à conclusão

equivocada de que, apesar dos riscos envolvidos no processo de terceirização de TI, os órgãos

fazendários estão protegidos, quando de fato não estão.

Conclui-se que um modelo de gestão de TI que combine a participação mais efetiva de

funcionários de carreira e o uso da terceirização é mais adequado e menos arriscado para essas

organizações do que o modelo atual. As funções mais críticas e mais próximas das

competências essenciais das organizações, nesse novo modelo, devem ficar realmente sob o

domínio dos servidores; e as demais podem ser terceirizadas, desde que sejam observados os

cuidados discutidos nesta pesquisa.

21

1 CENÁRIO DA TERCERIZAÇÃO

Este capítulo apresenta o cenário da terceirização. Traz, inicialmente, uma abordagem

histórica sobre o processo de terceirização, sua origem e evolução, além de uma explanação

sobre a terceirização de TI, no setor público. Em seguida, apresenta aspectos relacionados à

escolha do fornecedor e à gestão de contratos de terceirização, discutindo aspectos contratuais

e de relacionamento. Por último, discute aspectos legais da terceirização, relacionados à

responsabilidade solidária e às questões trabalhistas, à Lei de Responsabilidade Fiscal, e à

responsabilidade legal do trabalhador terceirizado.

1.1 Abordagem Histórica

Existem muitas definições do que seria terceirização. Pinto e Pamplona Filho (2000, p.

500) conceituam a terceirização como "a transferência de segmento ou segmentos do processo

de produção da empresa para outras de menor envergadura, porém de maior especialização na

atividade transferida". Por sua vez, Sayão (1992 apud PAMPLONA FILHO, 2001, p. 2) dá a

seguinte definição para a palavra terceirização: "vocábulo não dicionarizado, neologismo bem

formado, portanto aceitável, construído a partir de terciário, forma erudita, equivalente à

popular terceiro". Numa outra perspectiva, Pinto (1997 apud PAMPLONA FILHO, 2001)

afirma que:

[...] o neologismo, embora tenha sido aceito com foros de irreversível, não expressa, por via de nenhuma das derivações, a idéia do que pretende passar, ou porque a empresa prestadora não é terceiro e sim parceiro, no sentido de contratante direto com a tomadora, nem os empregados de cada uma são terceiros perante elas, ou porque a atividade de apoio não é obrigatoriamente terciária, podendo ser secundária ou até mesmo primária. O que se está tratando, sob essa nova denominação, é apenas de um contrato de prestação de serviço de apoio empresarial, que exprimirá, decerto, com mais eloqüência e precisão, seu conteúdo e sua finalidade com o batismo de contrato de apoio empresarial ou, igualmente, contrato de atividade de apoio. (PINTO, 1997 apud PAMPLONA FILHO, 2001, p. 2).

Do ponto de vista dogmático, entretanto, a terceirização pode ser conceituada como

“uma forma de intermediação de mão-de-obra, de grande utilização na sociedade

contemporânea, consistente na contratação por determinada empresa, de serviços de terceiros,

22

para as suas atividades meio” (PAMPLONA FILHO, 2001, p. 3). Até atingir o estágio atual, a

terceirização percorreu um longo caminho, estando hoje presente em organizações de

diferente perfis e abrangendo um grande leque de atividades e funções, tanto no setor privado

quanto no setor público, no qual se concentra o foco deste estudo.

1.1.1 Origens e Evolução da Terceirização

Há indícios de que o fenômeno da terceirização tenha origem muito remota. Traços de

suas características podem ser identificadas no início do feudalismo, após a decadência do

Império Romano, quando os senhores feudais ofereciam parte de suas terras aos servos em

troca de uma certa quantidade de produção (OLIVEIRA, 1999, p. 15).

A terceirização como subcontratação pode ter-se originada em 1859, quando a abertura

dos portos japoneses para a entrada de novas máquinas, principalmente da área têxtil, forçou

grandes indústrias a buscarem externamente pequenas empresas, para viabilizarem estas

novas tecnologias entrantes naquele país (SILVA; ALMEIDA, 1997 apud BERNSTORFF;

CUNHA, 1999, p. 6).

Existem indicativos, entretanto, de que a terceirização tenha surgido bem antes disso, na

Inglaterra, onde especialistas em metais eram terceirizados, durante os séculos XVIII e XIX,

período no qual também eram terceirizadas funções de gerenciamento de prisões, manutenção

de estradas, coleta de impostos, taxas e lixo. Também no início do século IX, na França, o

direito de construir e operar estradas de ferro, o armazenamento e o sistema de distribuição de

água eram leiloados por meio de ofertas baseadas em competição. O mesmo ocorreu com o

sistema de correios australiano (DOMBERGER, 1998 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 9).

A terceirização propriamente dita, com suas atuais características predominantes, surgiu

nos Estados Unidos, na década de 40. Durante a Segunda Guerra Mundial, a indústria bélica

sentiu a necessidade de utilizar o máximo de seu potencial na produção de armas que

garantissem a superioridade aliada contra os países do eixo e descobriu, então, que algumas

atividades de suporte à produção de armamentos poderiam ser transferidas para outros

23

empresários, por meio de contratos de prestação de serviços. Aos poucos, as empresas

deixaram de atuar em toda a cadeia produtiva, contratando de terceiros insumos básicos como

ferramentas, embalagens, componentes. Terminada a segunda grande guerra, a terceirização

evoluiu e consolidou-se como uma importante técnica de administração, principalmente no

desenvolvimento industrial da América dos anos 50 (OLIVEIRA, 1999).

No Brasil, a terceirização foi gradativamente implantada a partir do momento em que as

primeiras multinacionais começaram a se instalar por aqui, principalmente as indústrias

automobilísticas que, na prática, não passavam de simples montadoras (OLIVEIRA, 1999). O

grande crescimento econômico observado no fim dos anos 60 e início da década de 70, que

foi chamado, por muitos, de “milagre brasileiro”, constitui-se um elemento decisivo para

despertar o interesse de empresas estrangeiras que viam, neste país, a oportunidade de fazer

bons negócios. Eram tempos de grande progresso, obras de infra-estrutura e projetos

ambiciosos que demandavam a contratação de serviços e de mão-de-obra. Sem ter lastro para

patrocinar a construção da infra-estrutura que a nação precisava, o Estado passou a captar

mais e mais recursos internacionais por meio de empréstimos que, em poucos anos, fizeram a

nossa dívida externa crescer assustadoramente (SERRA, 2004; GUIMARÃES, 2004).

Nesse período, influenciado pela complicada situação da economia mundial, que se

agravou com a crise do petróleo, na década de 70, houve um grande fortalecimento do

movimento em favor de reformas na estrutura burocrática dos estados capitalistas,

principalmente na Europa. Pregava-se a diminuição do aparato estatal e o retorno ao

equilíbrio orçamentário dos tempos do liberalismo.

A crise fiscal determinou o questionamento do modelo de desenvolvimento econômico e do Estado de Bem-Estar Social, colocando em primeiro plano a questão da reforma do Estado e de suas relações com a sociedade, o mercado e a política. Em contraposição ao modelo anterior que pregava a industrialização e a intervenção do Estado centralizado, o modelo proposto na década de 80 visou construir um Estado mais racional e eficiente, dentro de um contexto democrático. (ALMEIDA, 2000, p. 2).

Seguindo a tendência mundial, “no final da década de 80, inúmeras empresas brasileiras

já haviam passado a contratar terceiros para realizar serviços de alimentação, contabilidade,

digitação, limpeza, manutenção, vigilância, etc., ou seja, para os serviços gerais”

(OLIVEIRA, 1996 apud BERNSTORFF; CUNHA, 1999, p. 7).

24

A crise do estado do bem-estar social (welfare state), que levou ao acúmulo das funções

de Estado Protetor e Estado Regulador, gerando pesados ônus no erário público e criando uma

burocracia consolidada, associada ao forte impulso do fenômeno da globalização, que cresceu

bastante na década de 90, fez com que o movimento por reformas se propagasse em várias

partes do continente americano, levando países, como o Brasil, a abraçarem a filosofia

neoliberal da nova Administração Gerencial, objetivando, a qualquer preço, o equilíbrio

orçamentário e a estabilidade econômica (FERRAZ, 2001, p. 1-2).

Mesmo considerando a existência de dois modelos reducionistas e antagônicos, um que

prega um Estado máximo e todo-poderoso, e outro que defende um Estado mínimo e que

delegue ao mercado quase todas as suas funções, de um modo geral, existe a aceitação da

idéia de que o Estado precisava, e ainda precisa, ser reformado, observando-se, de um lado, os

cuidados para se evitar que os interesses privados apropriem-se do patrimônio público, de

outro, a necessidade de se garantir a transparência da gestão governamental e a efetiva

participação da população nas decisões de interesse de toda a sociedade.

A polêmica que divide as opiniões de autores tem como um dos pontos centrais o

entendimento acerca do que realmente determinou ou tem determinado as mudanças supra

citadas: se as pressões do mercado internacional, cada vez mais poderoso devido à

globalização, ou o fracasso do poder público, no exercício de sua função básica de oferecer

serviços públicos essenciais, de qualidade, a toda a população. Nessa perspectiva, Bernstorff e

Cunha (1999) afirmam que:

[...] a recessão econômica do final da década de 80, onde a ordem era cortar custos (importância no lucro gerado X capital imobilizado), mais a competitividade internacional, somaram os elementos determinantes para a terceirização como forma de gestão, relacionando esta nova estrutura organizacional com a ideologia política dos EUA e Inglaterra, baseada no individualismo, na eficiência, no profissionalismo e na orientação ao mercado, libertando o indivíduo das amarras organizacionais (determinando e gerindo sua própria carreira ou empresa) e transferindo funções do setor público para o privado. (BERNSTORFF; CUNHA, 1999, p. 7).

No cenário internacional, um fato importante, ocorrido em 1989, influenciou os rumos

da terceirização, mais especificamente na área de TI, em muitos países. A Eastman Kodak

terceirizou seus 4 (quatro) datacenters e suas funções de TI para a IBM, DEC e Businesslan

(atualmente Entrex Information Services), provocando, assim, um grande efeito no mercado,

pois acelerou o processo de terceirização em várias empresas que viram o exemplo da Kodak

25

como uma legitimação dessa prática. Muitas das empresas que optaram pelo mesmo caminho

somente para seguirem a “onda do momento” obtiveram resultados desastrosos

(MACFARLAN; NORLAN, 1995, p. 10; KLEPPER; JONES, 1998, p. 33; LACITY;

HIRSCHHEIM, 1999, p. 326; LEE 2002, p. 198, 2003, p. 85 apud BERGAMASCHI, 2004,

p. 13; WANG, 1998, p. 156).

Diante de uma nova conjuntura, a terceirização ganhou maior impulso nos anos 90, com

a abertura do mercado nacional, por necessidade de ganho de competitividade, para responder

às exigências de uma economia globalizada. Nessa perspectiva, “a terceirização pode ser

considerada, junto com a globalização, subproduto natural da Revolução Tecnológica nos

campos econômico e organizacional da empresa” (PAMPLONA FILHO, 2001, p. 5). No setor

público, esse período foi marcado pela Reforma Administrativa do Estado, inicialmente no

âmbito do governo federal, vindo posteriormente a adesão dos governos subnacionais.

Paralela às iniciativas de Reforma do Estado, observou-se na teoria que TI (não com este nome) sempre esteve presente atuando como suporte às atividades meio (folha de pagamento, contabilidade, patrimônio), mas somente na década de 90 se desloca com mais ênfase para as atividades fins como saúde, educação segurança, etc. Agora, adotando o conceito de e-gov (e-government ou governo eletrônico), TI é também um fator de diferencial competitivo para os governos, que adotam uma nova postura e forma de pensar o serviço público, podendo atuar como o principal instrumento de transparência, controle social estabelecendo uma nova forma de relacionamento entre o governo e o cidadão. Notou-se também que um novo modelo de Gestão de TI está gradualmente substituindo a antiga estrutura de processamento de dados, modelo este que foca na gestão e na descentralização de algumas funções de TI. (SILVA, 2004, p. 18).

Uma explosão de sucessivos acontecimentos impactaram decisivamente nas relações de

trabalho e no crescimento do processo de terceirização. Ainda no primeiro governo FHC

foram implantados, por exemplo, o Plano Diretor da Reforma e Aparelhamento do Estado

(1995) e diversas emendas constitucionais, como as da Reforma Administrativa e

Previdenciária, além de um conjunto de normas infraconstitucionais direcionadas para a

implantação da política de redução e enxugamento da máquina estatal, também conhecida

como downsizing (FERRAZ, 2001).

26

1.1.2 A Terceirização de TI no Setor Público

A história da terceirização de TI, no setor público do Brasil, encontra-se fortemente

ligada à história das companhias estaduais de processamento de dados e ao processo de

enxugamento da máquina estatal, patrocinado por correntes neoliberais. Na segunda metade

do século passado, a maior parcela das unidades federadas adotava uma estrutura centralizada

como modelo base, para o atendimento das necessidades dos órgãos da administração pública

estadual em relação a recursos de TI.

De início, o Serviço de Processamento de Dados do Governo Federal – SERPRO,

criado em 1964, era uma opção para aqueles governos que não dispunham de uma infra-

estrutura tecnológica própria adequada às suas necessidades. Depois, as chamadas Empresas

Estaduais de Processamento de Dados proliferaram por todos os cantos do país (SILVA,

2004). Essas empresas possuíam estrutura análoga à dos Centros de Processamento de Dados-

CPD’s, constituídos de técnicos que detinham conhecimento especializado, como analistas de

sistemas, programadores e operadores. Os demais colaboradores da organização, ou dos

órgãos que utilizavam os serviços das estatais, eram “meros” usuários que, por meio de

terminais ligados ao computador central, tinham acesso aos sistemas (MENEZES, 2003).

A centralização que marcou todas as estruturas de Informática Pública criadas nos

Estados, a partir do modelo SERPRO, decorria de fatores políticos e tecnológicos: “A

ditadura militar vigente que, até meados dos anos 80, enquadrava a Informática como questão

de segurança nacional, e a tecnologia disponível, na época, de alto custo, tornavam inviável a

proliferação dos Centros de Processamento de Dados – CPDs” (MIRANDA, 1994 apud

CEPIK et al., 2000, p. 4).

Nessa perspectiva, e considerando também a escassez de mão-de-obra qualificada na

área de informática (SILVA, 2004, p. 34), a centralização era, em princípio, uma forma

eficiente de administrar os limitados recursos financeiros destinados à tecnologia, bem como

de possibilitar, ao menos em tese, o controle e o gerenciamento das demandas, dos projetos e

dos investimentos em TI de cada organização que, via de regra, não dispunham de

contingente efetivo de servidores atuando nessa área.

27

Durante as décadas de 80 e 90, entretanto, essa situação passou a ser mais e mais

questionada, principalmente porque aos poucos se disseminou o pensamento de que essas

companhias de processamento não conseguiam atender com efetividade as crescentes

demandas dos órgãos e entidades governamentais (ALENCAR; VIEIRA, 2003; SILVA,

2004). Influenciado pelo no movimento neoliberalista, amplamente disseminado nas últimas

décadas do século passado, ganhou força o mito da terceirização como solução ideal para

resolver os supostos problemas de ineficiência, falta de qualidade e altos custos observados

nas organizações do setor público, cuja estrutura, em tese, era muito pesada e consumia

muitos recursos do Estado. O processo de desmonte das empresas de informática estatais

promoveu o rápido sucateamento da infra-estrutura física e do parque tecnológico existente,

sem falar na desvalorização do quadro de pessoal e da distorção do verdadeiro papel

originalmente imaginado para essas empresas (ALENCAR; VIEIRA, 2003).

As correntes neoliberais justificam a necessidade do enxugamento da máquina estatal, a

partir da crise financeira – em meados dos anos 70, provocada pelas políticas sociais (welfare

States), especialmente nos países desenvolvidos, e pela forte presença do Estado no setor

produtivo, por meio de empresas controladas pelo poder público e de organizações

paraestatais, que teriam levado a déficits crônicos, comprometendo o equilíbrio fiscal. Nos

países em desenvolvimento, a crise financeira teria sido provocada pelas políticas

desenvolvimentistas financiadas pelo capital estrangeiro. A necessidade dos governos de

equilibrar suas contas a curto prazo acarretaria gradativamente aumento do endividamento

externo e interno, além de estimular o ciclo inflacionário (DINIZ, 1997).

É neste cenário que se observam os governos questionarem a eficiências de órgãos públicos, acusando-os de deficitários, perdulários, ‘pesados’ e sem condições de arcarem com as necessidades de novos investimentos para darem as respostas que a sociedade exige. Daí vem como primeira alternativa por parte dos governos as privatizações e extinção de órgãos públicos. Neste contexto, inserem-se as instituições Estaduais de Informática Pública. (SILVA, 2004, p. 51) (Destaque do original).

No âmbito do governo federal, o SERPRO - Serviço Federal de Processamento de

Dados, e a DATAPREV - Empresa de Informática da Previdência Social, podem ser citados

como exemplo de empresas que foram alvo desse processo de sucateamento que ocasionou a

queda no nível de qualidade do atendimento a diversos órgãos que dependiam dos serviços de

processamento de dados, prestados por essas empresas. A partir de então, os neoliberais,

inclusive muitos que ocupavam posições estratégicas dentro do próprio governo passaram a

28

utilizar a engendrada idéia de incompetência das empresas de processamento de dados estatais

como munição para incendiarem o debate sobre a terceirização dos serviços públicos de

informação (ALENCAR; VIEIRA, 2003).

A estratégia foi bem definida e delineada: Equiparou-se os CPD – Centro de Processamento de Dados à área de limpeza e segurança patrimonial, reduzindo seu papel estratégico de guardião e disseminado das decisões de estado, a serviço de apoio logístico – dissimulando sua importância dentro das estruturas públicas e na tomada de decisões de seus dirigentes. (ALENCAR; VIEIRA, 2003, p. 1).

Hoje não predomina mais, nos estados, um modelo de gestão de TI centralizado, como

no início dos anos 60. Há uma tendência para adoção de um modelo híbrido, “mantendo o

controle eficaz de TI no aspecto de infra-estrutura corporativa, com foco na gestão dos

recursos, e permitindo maior flexibilidade no desenvolvimento das ações específicas de cada

setorial [...]” (SILVA, 2004, p. 141). Quanto ao posicionamento das instituições na estrutura

dos governos estaduais, a maioria está posicionada nas Secretarias de Fazenda, Secretaria de

Planejamento e Secretarias de Administração (SILVA, 2004, p. 156). Vale destacar, ainda,

que “Apenas nas regiões Sul e Sudeste as empresas encontram-se posicionadas de forma mais

estratégica, mais próxima do governador ou vice-governador, equiparando-se melhor ao

contexto atual de TI nas organizações que desejam ser competitivas” (SILVA, 2004, p. 156).

Assim, mesmo com o processo de descentralização de TI, as empresas estaduais de

processamento de dados continuam sendo responsáveis pelo atendimento de parte das

demandas dos órgãos estaduais que, de acordo com cada realidade local, possuem diferentes

níveis de independência em relação a essas instituições. Com os resultados deste estudo, será

possível perceber qual a tendência em relação ao atendimento das demandas de TI, nas

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil (utilização dos recursos das estatais, equipes

internas dos órgãos, ou terceirização).

A Associação Brasileira de Empresas de Processamento de Dados – ABEP - conta

atualmente com 26 (vinte e seis) companhias estaduais de processamento de dados

associadas. Desse total, existem 3 (três) Autarquias, 1 (uma) Autarquia Estadual, 1 (uma)

Empresa Pública de Direito Privado, 15 (quinze) Pessoas Jurídicas de Direito Privado, 4

(quatro) Pessoas Jurídicas de Direito Público, 1 (uma) Autarquia de Direito Público, e 1 (uma)

Organização de Direito Público Interno, conforme quadro a seguir:

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UF SIGLA / NOME NATUREZA JURÍDICA

Alagoas ITEC – Instituto de Tecnologia em Informática e Informação do Estado de Alagas

Autarquia

Amapá PRODAP – Processamento de Dados do Amapá

Autarquia Estadual

Amazonas PRODAM – Processamento de Dados do Amazonas S/A

Pessoa Jurídica de Direito Privado

Bahia PRODEB – Companhia de Processamento de Dados do Estado da Bahia


Ceará ETICE – Empresa de Tecnologia da Informação do Ceará

Empresa Pública de Direito Privado

Distrito Federal CODEPLAN – Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central


Espírito Santo PRODEST – Empresa de Processamento de Dados do Espírito Santo


Goiás AGANP – Agência Goiana de Administração e Negócios Públicos

Autarquia de Direito Público

Maranhão

UGT – Unidade Gestora de Tecnologia da Informação GEPLAN – Gerência de Planejamento Orçamento e Gestão

Pessoa Jurídica de Direito Público

Mato Grosso CEPROMAT – Centro de Processamento de Dados do Estado de Mato Grosso


Mato Grosso do Sul SGI – Superintendência de Gestão da Informação (Secretaria de Estado de Receita e Controle)

Direito Público Interno

Minas Gerais PRODEMGE – Companhia de Tecnologia da Informação do Estado de Minas Gerais


Pará PRODEPA – Processamento de Dados do Estado do Pará


Paraíba CODATA – Companhia de Processamento de Dados da Paraíba


Paraná CELEPAR – Companhia de Informática do Paraná


Pernambuco ATI – Agência Estadual de Tecnologia da Informação

Autarquia

Piauí PRODEPI – Empresa de Informática e Processamento de Dados do Estado do Piauí


Rio de Janeiro PRODERJ – Centro de Processamento de Dados do Estado do Rio de Janeiro

Autarquia

Rio Grande do Norte CODIN – Coordenadoria de Informática Pessoa Jurídica de Direito Público

Rio Grande do Sul PROCERGS – Companhia de Processamento de Dados do Estado do Rio Grande do Sul


Rondônia CEPRORD – Companhia de Processamento de Dados do Estado de Rondônia


Roraima SEPLAN/RR – Secretaria de Planejamento,Indústria e Comércio de Roraima


Santa Catarina CIASC – Centro de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina S/A


São Paulo PRODESP – Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo


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Sergipe PRODASE – Companhia de Processamento de Dados de Sergipe


Tocantins Superintendência de Informática do Tocantins – Chefia do Gabinete do Governador


Quadro 1 – Relação de empresas estaduais de processamento de dados. Fonte: (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE PROCESSAMENTO DE DADOS – ABEP, 2004).

Mas afinal, quem ganhou e quem perdeu com o grande crescimento da terceirização de

TI na esfera governamental? Por todo o país multiplicaram-se as empresas de prestação de

serviços em TI, muitas, de fato, não passam de meras repassadoras de recursos e, de TI, pouco

ou nada entendem. Por outro lado, há, de fato, empresas com alto grau de especialização em

tecnologia e que dispõem de uma infra-estrutura robusta e eficiente. No Brasil, comenta

Soares (2004), existem basicamente três tipos de empresas de terceirização:

- Na base da pirâmide estão aquelas que trabalham “sem um foco definido de atuação [...].

Sem comprometimento com qualidade, podem alocar em um mesmo cliente profissionais

de diferentes perfis, de técnicos a pessoal da área de limpeza” (SOARES, 2004, p. 1);

- Numa faixa intermediária, localizam-se empresas que até conseguem fechar grandes

negócios, mas têm sua carteira de clientes formada por pequenas e médias empresas. Como

estratégia de sobrevivência, algumas “especializam-se em áreas específicas de TI, como

banco de dados, segurança ou sistemas operacionais” (SOARES, 2004, p. 1);

- É no topo da pirâmide que se concentram as grandes empresas de terceirização. Nesse

grupo estão as multinacionais com filiais estabelecidas no Brasil,

[...] que disputam entre si as grandes contas, os mega-clientes, em contratos de longa duração e grandes valores. Elas têm como maior atrativo o próprio nome, mais do que qualquer diferença na qualidade de seus profissionais. Os clientes, em sua maioria, contratam seus serviços por acharem que estão correndo menos risco, inclusive perante seus superiores. Nesse caso, a relação custo-benefício fica em segundo plano. (SOARES, 2004, p. 1).

Mesmo reconhecendo que existem aspectos positivos para as organizações que optam

pela terceirização, como a concentração de esforços na atividade-fim e a redução do custo

operacional, Pamplona Filho (2001, p. 5) argumenta que:

[...] numa sociedade neoliberal, com o primado da economia de mercado, terceiriza-se em massa, gerando, de um lado, empresas sérias com notória especialização para competir no mercado, mas, ao mesmo tempo, fenômenos nefastos como a ação das falsas cooperativas (chamadas, por uns, de fraudoperativas) ou dos ‘laranjas’, utilizados como testas-de-ferro em empresas de fundo de quintal apenas para

31

explorar a mão-de-obra e obter lucro o mais rápido possível, sem qualquer responsabilidade social. (PAMPLONA FILHO, 2001, p. 5). (Destaque do original).

Sempre em busca de conquistar novos espaços, as empresas de TI estão de olho no

bilionário mercado de prestação de serviços de informática, onde o estado representa uma

importante fatia desse bolo. Em 2002, mais de 80% dos gastos do país, com licenças de

software, hardware, treinamento, suporte e atualizações de software, foram efetuados pelos

Governos Estaduais, Municipais e Federal, incluindo também as empresas estatais, as

fundações, as autarquias, os Ministérios, o Poder Legislativo e o Judiciário, em nível federal e

estadual. Em números estimados, isso significa algo em torno de R$ 54,2 bilhões

(ALENCAR; VIEIRA, 2003, citando o Relatório IDC – International Data Corporation –

Brazil: IT Serviçes Trends and Forecasts, 2002).

Dados da Federação das Indústrias de Brasília – FIBRA - continuam os autores supra

mencionados, dão conta de que o mercado brasileiro de informação movimenta algo em torno

de U$ 30 bilhões ano, estando esses números divididos em U$ 20 e 10 bilhões, para o setor

privado e o setor público, respectivamente. Os dois levantamentos guardam coerência entre si,

pois, levando-se em conta que mais da metade do faturamento das empresas privadas da área

são oriundos de negócios com o Estado, chega-se, aproximadamente, aos 80% citados

inicialmente.

Cabe aqui indagar até que ponto o crescimento das empresa de prestação de serviços de

TI é reflexo natural do crescimento da demanda nesse setor ou decorre da disseminação de

idéias que estimulam o processo de redução da máquina estatal, ao mesmo tempo em que

atribuem ao poder discricionário de alguns a liberdade para escolher ou influenciar a

contratação de profissionais sem concurso.

O legislador constituinte estabeleceu, como regra a ser observada em todas as contratações feitas por órgãos públicos, a realização de prévio concurso, objetivando estabelecer critérios de qualidade e, consequentemente, evitar o mau uso dos recursos públicos. (NÓBREGA, 2004, p. 7).

Ao optar pela contratação de serviços e mão-de-obra (terceirização) de TI, como de

outros ramos de atividade, o ente público deve submeter-se às regras estabelecidas na

legislação pertinente, observando principalmente às regras impostas pela Lei n. 8.666/93, que

32

estabelece as diretrizes a serem seguidas no processo licitatório e na elaboração do contrato de

prestação de serviços.

1.2 A Escolha do Fornecedor

O sucesso do processo de terceirização depende fortemente da escolha do fornecedor,

com o qual deve ser estabelecida uma boa relação de parceria. Recomenda-se, ainda, que o

contratante avalie o potencial do prestador de serviço e a sua experiência na área de atuação,

analisando o seu histórico, para identificar os casos de sucesso e fracasso. Contratado e

contratante devem descobrir, juntos, quais os caminhos a serem seguidos e as soluções de TI

que devem ser adotadas para garantir a evolução da empresa no futuro (CAVALCANTI,

1999).

A solidez e a capacidade do candidato a parceiro são elementos fundamentais que

devem subsidiar a decisão do contratante. Este, além de estar atento para a questão do melhor

custo/benefício, deve considerar como item relevante, a experiência do fornecedor no

mercado, dando preferência a empresas que já tenham desenvolvido serviços com

características similares aos que pretende contratar (STUTZ, 1999).

Diferentemente do setor privado, a administração pública não pode escolher livremente

os seus parceiros, quando decide contratar um prestador de serviço, inclusive na área de TI. A

Constituição Federal, no seu artigo 37, inciso XXI, estabeleceu a exigência de licitação para

as contratações de obras, serviços, compras e alienações da Administração direta e indireta. O

processo licitatório está disciplinado na Lei n. 8.666 (Lei de Licitações e Contratos), de 21 de

junho de 1993, que nasceu, dentre outros objetivos, para disciplinar os processos de aquisição

de produtos e serviços das organizações governamentais, estabelecendo critérios e normas que

devem garantir a transparência, lisura e, desta forma, permitir o bom uso dos recursos

públicos.

A licitação é o procedimento administrativo vinculado, pelo qual a Administração

seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse; entendendo-se

33

procedimento administrativo como uma sucessão ordenada de atos administrativos. De acordo

com o artigo 3º da lei supra mencionada, seus princípios básicos são: legalidade,

impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao

instrumento convocatório, julgamento objetivo. Além de ter o objetivo de possibilitar a

celebração do melhor contrato para o ente público, a licitação assegura a todos a possibilidade

de concorrerem às contratações com a Administração (princípio da competitividade).

A Lei n. 8.666/93 prevê as seguintes modalidades de licitação: concorrência (mais

complexo), tomada de preços, concurso, leilão, convite (mais simples). Em função dos

critérios adotados, a lei também estabelece os seguintes tipos de licitação: menor preço – é a

regra; melhor técnica – é recomendada quando para contratos que tenham por objeto serviços

de natureza predominantemente intelectual, em especial elaboração de projetos, cálculos,

fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva, em geral e, em

particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.

A Lei também valorizou o preço, nesse caso, pois, após a definição da melhor proposta

técnica, o primeiro classificado, se não houver ofertado o menor preço, será convidado a

reduzir o preço; técnica e preço – esse critério pode ser adotado para as mesmas hipóteses em

que é cabível a melhor técnica. São atribuídos pesos às propostas técnicas e de preço,

vencendo o licitante que obtiver a melhor média ponderada.

Concluído o processo licitatório, deverá ser formalizado o contrato entre as partes. “O

problema da licitação na terceirização em informática é que as decisões nessa área nem

sempre são tomadas em função de características perfeitamente quantificáveis” (LEITE, 1995,

p. 135). A título ilustrativo, Leite (1995) fornece um exemplo muito pertinente em relação ao

objeto dessa pesquisa.

Suponha que um órgão público decida contratar a análise e o desenvolvimento de um aplicativo voltado à fiscalização e controle de arrecadação e, para tanto, faça a licitação especificando o sistema em umas poucas linhas. É muito provável que , se preço for o único critério, o ganhador dificilmente terá competência necessária para executar o serviço com toda a abrangência e profundidade que se deve ter num aplicativo dessa natureza. A tendência é que se jogue o preço no chão e se entregue um produto de qualidade compatível com o preço. Com isso, a administração pública economiza alguns trocados, mas deixa de ganhar fortunas por causa da evasão fiscal que, dada a fragilidade do sistema, continuará correndo solta. (LEITE, 1995, p. 135).

34

Considerando que os fornecedores não são parceiros, a menos que existam lucros sendo

compartilhados, Lacity e Hirschheim (1999, p. 351 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 41)

argumentam que “o contrato é a única maneira de garantir um balanço de poder justo.

Medidas de nível de serviço, arranjos para crescimento, penalidades para desempenho não

atingido devem sempre estar presentes”.

A imagem de uma organização não tem preço. Sendo assim, por mais elevada que seja,

a cobrança de multas punitivas compensatórias, advindas do descumprimento de um contrato,

pode ser, ainda que legalmente justa, algo pouco efetivo, se comparada com os prejuízos

causados na credibilidade do órgão contratante. Em muitas situações, afirmam Lacity e

Willcoks (1998 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 41), o cliente, “apostando na confiança e no

espírito de parceria como formula para garantir o sucesso da terceirização, falha em

reconhecer que possui pouco poder e influência no relacionamento”, depois que o contrato já

estiver assinado.

A elaboração de um contrato de prestação de serviço de informática é um processo

complexo e exige muita atenção e conhecimento em relação àquilo que está sendo contratado

e em relação aos aspectos técnicos e legais envolvidos. Entretanto, é preciso ter em mente

que, por mais que um contrato esteja bem elaborado, dificilmente conseguirá abarcar e dar

solução aos diversos problemas que podem vir a surgir durante a sua execução. “No caso de

terceirização, esta deverá ser embasada no parcerismo – fornecedor e recebedor devem pautar

o seu relacionamento pelo diálogo franco e aberto” (MISHAWKA, 1991, p. 190-193 apud

DIAS, 2002).

Mesmo havendo a possibilidade de o contrato ser padrão e elaborado pelo fornecedor de

serviços, é recomendável a definição de um contrato personalizado, adequado às necessidades

específicas do contratante.

Com base em vários estudos de casos, os clientes que não concordam em assinar os contratos padrões dos fornecedores e insistirem em contratos personalizados, desenhados para incluir medidas de nível de serviço e penalidades por não atingir o desempenho previsto – medidas essas, muitas vezes, sugeridas por consultores externos – ficam mais satisfeitos com o resultado da terceirização. (LACITY; HIRSCHHEIM, 1999, p. 332 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 41).

35

É importante que a elaboração do contrato seja acompanhada por um suporte jurídico

adequado, a fim de sejam observados dispositivos legais e normas governamentais em vigor.

Pequenos detalhes fazem grande diferença na hora em que é preciso exigir direitos ou cobrar

responsabilidades das partes envolvidas. Portanto, nada pode ficar apenas no campo das idéias

ou das palavras, tudo deve ficar devidamente registrado no contrato. No futuro, ainda que

estejam presentes as mesmas pessoas que se envolveram na formatação do acordo, não

adiantaria se fiar na memória de ninguém – o que importa é o que está posto no preto e no

banco. Especificamente em relação à área de TI, os detalhes envolvidos exigem cuidados

especiais e, além de uma boa assessoria jurídica, é necessário que o contratante disponibilize

pessoas com conhecimento técnico apropriado para acompanhar a elaboração do contrato.

Assim, ao assinar o contrato, o representante legal do órgão contratante e os gestores ou

responsáveis pelo acompanhamento da execução do contrato terão maior segurança para

firmarem o acordo com a prestadora de serviço. Para os contratos de terceirização em

informática, Leite (1995, p. 102-107) recomenda atenção redobrada nos seguintes itens:

- Níveis de serviço - ainda que seja uma tarefa difícil, é preciso definir a qualidade e a

disponibilidade dos serviços contratados;

- Verificação da qualidade - quando a terceirização envolve recursos físicos, a definição de

níveis de serviço já é um bom indicador para se examinar a qualidade do que está sendo

contratado. Porém, quando o objeto do contrato diz respeito a serviços puramente

intelectuais, a tendência é cair na falta de objetividade;

- Forma de determinação dos custos – na prestação de serviços de informática, podem ser

identificados, cumulativamente ou não, os seguintes custos: um valor fixo; um adicional

por volume de serviço prestado; e mais um adicional ou redutor em função do horário de

utilização do serviço;

- Auditoria - o ideal é que fique explícito que o tomador do serviço poderá auditar a empresa

terceirizada em relação ao que foi contratado, estabelecendo, inclusive, como serão os

procedimentos de auditagem e as penalidades a serem aplicadas quando do não

atendimento às recomendações da auditoria.

Mesmo considerando que os contratos são apenas uma das formas de se buscar o

sucesso da terceirização, a elaboração de contratos aberto é mais prejudicial aos clientes, por

não imporem as necessárias obrigações ao fornecedor, em relação ao desempenho, não

compartilharem riscos ou recompensas, darem ao fornecedor o poder de exclusividade e,

36

muitas vezes, não estabelecerem condições para que se verifique se o que foi prometido foi

efetivamente realizado. Desta forma, “quando as empresas decidem terceirizar, contratos

detalhados, têm maior chance de sucesso do que contratos abertos” (LACITY;

HIRSCHHEIM 1999, p. 351 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 41).

Por outro lado, os vínculos criados entre contratante e empresa terceirizada extrapolam

a relação formal estabelecida por meio de contratos, pois esses, afirmam Balestro e Mesquita

(2002), não substituem as redes sociais também presentes nas redes mais formalizadas ou

burocráticas, estabelecidas por meio de contratos. Os contratos, por mais detalhados e

complexos que sejam, nunca são completos (BALESTRO; MESQUISTA, 2002). O

imbricamento entre as empresas proporciona oportunidades econômicas que não podem ser

reproduzidas por relações de mercado, contratuais ou integração vertical (UZZI, 1997 apud

BALESTRO; MESQUITA, 2002).

1.3 Contratos e Relacionamentos

A gestão dos contratos de terceirização não deve limitar-se às cláusulas legais previstas.

Devem ser consideradas também as relações informais que envolvem as empresas e as

pessoas que delas fazem parte, com incentivo ao estabelecimento de parcerias, a partir de

onde as redes sociais se desenvolvem.

Vários autores argumentam que a abordagem contratual apresenta problemas em seu processo de gestão pela impossibilidade de cobrir todas as variáveis existentes no processo e, também, as contingências que podem surgir durante um longo período. (BERGAMASCHI, 2004, p. 42).

Analisando o termo parceria, Sun et al. (2002, p. 2 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 43)

apresentam alguns definições encontradas na literatura pertinente, conforme o Quadro 2.

Autor Definição Londe e Cooper (1989) Relacionamento entre duas entidades que vinculam a divisão de benefícios e

compartilham algum acordo em um horizonte de tempo. Ellram (1995) Acordo entre um comprador e um fornecedor que envolve o comprometimento

sobre um período de tempo prolongado, e com a divisão de informação durante esse período, com o compartilhamento de risco e recompensas do relacionamento.

Lamber, Emmelnainz Um relacionamento de negócios feito sob medida, baseado em confiança mútua

37

Gardner (1999) abertura, compartilhamento de risco e recompensas, o que produz vantagem competitiva, resultando em um desempenho dos negócios superior ao que poderia ser atingido pelas organizações individualmente.

Powell (1990) 1. reciprocidade, ações de sustentação mútua que levem ambos a ganhar no decorrer do tempo; 2. confiança de que outra parte tomará ações positivas e se absterá de ações oportunistas; 3. perspectiva de longo prazo e disposição para dar e receber, solucionando as diferenças quando surgirem, e compartilhando ganhos, risco e perdas; 4. reputação como o mais significante sinal de confiabilidade e reduzida necessidade de monitoramento. O desejo por continuada participação nos ganhos da parceria limita o oportunismo; 5. monitoramento de desempenho que ocorre mais através da revisão e inspeção de processos do que de medidas explícitas; 6. permissão mútua em vez de regras e procedimentos formais; 7. mescla e entrosamento de processos nas duas organizações e uma linha indistinta entre elas.

Henderson (1990) 1. ganhos mútuos ou a crença de que a parte, ou ambas as partes trabalhando juntas, vão trazer benefícios que não podem ser obtidos individualmente; 2. comprometimento com a parceria através de objetivos compartilhados, incentivos que reforçam o objetivo, e a existência de contratos; 3. predisposição para parceria baseada em crença gerencial que a competição exige relacionamentos de trabalho próximos a outras organizações; e confiança de que a outra organização fará a coisa certa e não tomará vantagem da situação.

Quadro 2 – Definições de parceria. Fonte: (SUN, 2002 et al., p. 2 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 43).

Alguns pontos favoráveis à abordagem de relacionamentos baseados em parcerias são

citados por Klepper e Jones (1998): a falta de habilidade para escrever contratos completos, o

que proporcionaria o seu funcionamento adequado; os altos investimentos em ativos

específicos para o relacionamento e que somente por meio de uma parceria são viáveis; a

necessidade de se manter relacionamentos de longo prazo por meio da renovação de contratos

com os mesmos fornecedores.

A existência de relacionamentos de alta qualidade leva ao sucesso da terceirização, tanto do ponto de vista da empresa, com benefícios estratégicos, econômicos e tecnológicos quanto do ponto de vista dos usuários finais, com a qualidade dos serviços terceirizados. (LEE; KIM, 1999, p. 51 apud BERGAMACHI, 2004, p. 44).

A relação entre tecnologia e estruturas formais, tais como regras, planejamento,

hierarquias e papéis definidos sempre receberam significante atenção dos pesquisadores.

Entretanto, os trabalhos mais recentes têm dado ênfase à importância das estruturas informais,

particularmente quando os altos níveis de incertezas são confrontados (SCOTT, 1992 apud

BERNSTORFF, 2003, p. 5). A gestão de relações de parcerias interorganizacionais está

intrinsecamente relacionada às questões de gerenciamento que envolvem as estratégias de TI

da organização, os contratos, os responsáveis pela terceirização de TI do lado do cliente e do

fornecedor e do cliente, e ainda os recursos humanos. “O uso de contratos, bem como seu

38

gerenciamento adequado, gera pontos de contato que aumentam uma comunicação efetiva

entre cliente e fornecedor e contribui para a gestão da terceirização de TI” (POPPO; LACIY,

2002, p. 257 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 45).

Nessa perspectiva, é importante compreender o funcionamento das redes sociais que

envolvem os parceiros e seus colaboradores. As redes sociais podem ser definidas como: “um

agrupamento de núcleos (pessoas, organizações) ligado por um leque de relações sociais

(amizades, transferências de fundo etc.) de um tipo específico” (GULATI, 1998 apud

CARVALHO, 2002, p. 2).

Tais redes são estruturadas a partir da definição dos papéis, atribuições e relações entre os seus atores, o que caracteriza o processo de estruturação e heterogenização da rede que busca flexibilizar o seu funcionamento, através de relações de cooperação sem, contudo, eliminar os conflitos e a competição. (CARVALHO, 2002, p. 2-3).

A análise do comportamento social dos atores, operando em rede, vai mostrar que a

ação de um ator é influenciada pela ação de outros elementos na mesma rede, e ao mesmo

tempo, sua ação torna-se referência para as percepções, crenças e ações de outros nessa rede.

Assim, as atividades da organização não se processam no isolamento, mas estão, de algum

modo, "impregnadas" das características sociais do ambiente em que se encontra (AGUIAR,

2001).

Em relação aos atores devemos considerar que estão em uma situação de interdependência em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator específico tem seus objetivos particulares, mas seria limitado imaginar que sua participação em uma rede seria conseqüência de suas carências e do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construção de uma rede envolve mais do que isto, ou seja, requer a construção de um objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para além dos objetivos particulares que permanecem. (FLEURY, 2001, p. 7).

Considerando os estudos clássicos de redes até os dias atuais, Marteleto (2001) defende

a idéias de que não existe uma teoria de redes sociais e que o conceito pode ser empregado

com diversas teorias sociais, necessitando de dados empíricos complementares, além da

identificação dos elos e relação entre os indivíduos. Nas últimas décadas, parte da atenção dos

pesquisadores deslocou-se da estrutura individual da firma, para as relações sociais existentes

entre firmas (SCOTT, 1991 apud CARVALHO, 2002, p. 1). A função de uma relação

depende da posição estrutural dos elos; e o mesmo ocorre com o status e o papel de um ator

39

(MARTELETO, 2001). Granovetter (2000) observa que cooperação e subordinação

dependem fortemente de relações interpessoais particulares e da história dessas relações,

assim como da configuração global das redes sociais, nas quais as pessoas estão inseridas.

Quando existem colaboradores terceirizados exercendo suas funções nas dependências

da organização contratante, caso comum na área de TI, eles passam a influenciar e a serem

influenciados pela cultura dessa organização. Tal cultura, argumenta Ulrich (2000), combina

vários fatores, inclusive a qualidade percebida da gerência, supervisão e empregados, os

relacionamentos dos empregados (colaboradores) com os colegas de trabalho, a qualidade da

comunicação dentro da organização, as formas de utilização do processo decisório, a

qualidade das instalações e equipamentos, os mecanismos de feedback para a alta

administração. Ela representa um “elo” crítico entre a organização e o nível de motivação dos

empregados, para darem o melhor de si mesmos, liberarem a criatividade, trabalharem com

afinco, terem senso de urgência e dispensarem um esforço extra quando necessário (ULRICH,

2000).

Assim, a cultura organizacional influencia, inclusive, na forma como os terceirizados

são vistos pelo demais colaboradores com os quais eles interagem no dia-a-dia, e igualmente

exerce influência na maneira com que esses são vistos pelos terceirizados. No caso das

organizações não privadas é preciso considerar as particularidades decorrentes de

características intrínsecas, reais ou não, associadas ao serviço público (privilégios dos

servidores, como a estabilidade; burocracia; influências políticas).

Os internos da terceirizante ao se relacionarem com o pessoal externo da terceirizada, esperam maior formalismo, profissionalismo, objetividade e cumprimento de responsabilidades contratuais, afetando emocionalmente a concepção de fidelidade e confiança empresa-empregado caracterizada pela fidelidade pessoal, nepotismo, paternalismo e informalidade, podendo levar a resistência à nova cultura organizacional, alterando estruturas de poder e influências antes existentes. (OLIVEIRA, 1996 apud BERNSTORFF, 2003, p. 5).

Desta forma, as preocupações da organização não terminam após a assinatura do

contrato entre as partes interessadas, mesmo que seguidas todas as recomendações legais

exigidas e antevistos possíveis problemas futuros – é preciso gerenciar o contrato. O

gerenciamento deve abranger o acompanhamento e o controle das cláusulas formalmente

estabelecidas, bem como os aspectos informais que envolvem as inter-relações entre os

40

parceiros e seus colaboradores, contribuindo para que o contrato alcance os resultados

esperados.

1.4 Aspectos Legais da Terceirização

Cabe ao ente público ficar atento aos risco e cuidados que envolvem o processo de

terceirização, observando, desse modo, o chamado “princípio da legalidade restrita”, que

limita a atuação do Estado somente ao que a lei autoriza ou permite. Diferente dos

particulares que, pelo princípio da autonomia da vontade, podem fazer tudo o que a lei não

proíbe, em consonância com o art. 5º, II, da Constituição Federal, in verbis: "ninguém será

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". “O significado de

tal princípio consiste no fato de a Administração necessitar de habilitação legal para adotar

atos e medidas. Exige-se base legal para o exercício de cada um dos seus poderes”

(PIMENTEL, 2004, p. 7). Em outras palavras, esse princípio poder ser assim resumido:

“qualquer empresa privada está autorizada a fazer tudo aquilo que a lei não proíbe. Mas ao

administrador público só é permitido fazer aquilo que a lei prevê” (LEITE, 1995, p. 133).

Não se pode afirmar, no entanto, que a Lei impõe mecanismos que escravizam os

ordenadores de despesas das organizações públicas. Existe, de certo modo, flexibilidade, mas

cabe aos governos explorarem os mecanismos legais da maneira adequada, visando, acima de

tudo, atender aos anseios da coletividade, ao invés de se prender a interesses particulares ou

incentivar o culto a burocracia exacerbada.

Desta forma, ao optarem pela terceirização de TI, os órgãos contratantes precisam

desprender um grande esforço para elaborarem editais de licitação que, acima de tudo,

forneçam a maior garantia possível de que o serviço a ser adquirido atenda aos requisitos

estabelecidos, com preços compatíveis com o mercado. Entretanto, mesmo quando todos os

cuidados possíveis e imagináveis são tomados, estabelecendo-se rígidas cláusulas contratuais,

não se pode afirmar de maneira incontestável que tal processo não envolva alguns riscos para

a organização.

41

1.4.1 Da Responsabilidade Solidária e das Questões Trabalhistas

Com a terceirização, alguns paradigmas antes amplamente aceitos foram abandonados

ou, pelo menos, passaram a ser fortemente questionados. Hoje já não se pode assumir como

verdade absoluta a tese de que o trabalho é sempre exercido em prol do empregador; que a

relação de trabalho é uma relação a dois e, por isso, seria impossível a admissão de um

terceiro (NÓBREGA, 2004, p. 1). As novas idéias impostas pela dinâmica social têm refletido

diretamente nas relações de trabalho, e temas polêmicos, como terceirização, tornam-se objeto

de acirradas discussões, especialmente quando a administração pública assume o papel de

tomador do serviço. Nesse cenário, a questão da responsabilidade solidária do contratante

quanto a débitos trabalhistas, face à inadimplência por parte do prestador de serviço, é um

tema que desperta muita polêmica.

No processo de terceirização, haverá sempre uma reserva de subordinação destinada ao

tomador do serviço, pois, de certa forma, a figura do empregador, é deslocada para uma

terceira pessoa. A partir desse “deslocamento”, continua a autora, “temos uma ampliação da

figura do empregador, refletindo no cliente, para quem confere-se, a partir de então, o mesmo

poder diretivo” (NÓBREGA, 2004, p. 2).

A Lei n. 6.019/74 e o Decreto-Lei n. 73.841/74, além de outros instrumentos

normativos auxiliares, disciplinam as regras do processo de terceirização. Para facilitar a

contratação de mão-de-obra por tempo determinado sem, entretanto, esquecer de garantir aos

trabalhadores os direitos por eles conquistados ao longo dos anos, essa lei introduziu a figura

do trabalho temporário. Esta modalidade de contratação trouxe mais flexibilidade para o

Direito Laborial, até então contrário a quaisquer procedimentos que destoassem daqueles

previstos na legislação consolidada (NÓBREGA, 2004).

A definição de trabalho temporário está assim disposta no artigo 2o da Lei n. 6.019/74:

Art. 2o. Trabalho temporário é aquele prestado por pessoa física a uma empresa, para atender à necessidade transitória de substituição de seu pessoal regular e permanente ou a acréscimo extraordinário de serviços.

42

O referido diploma legal, no seu artigo 5o, também admite que o empregador socorra-se

de empresa de trabalho temporário, a qual deverá está devidamente cadastrada no

Departamento Nacional de Mão-de-Obra do Ministério do Trabalho.

Em 1993, o Tribunal Superior do Trabalho emitiu o Enunciado de Súmula n˚ 331, que

ampliou as possibilidades de contratação de trabalho provisório, sem formação de vínculo

com o tomador, em qualquer ramo de atividade, e não apenas para os serviços de vigilância,

conservação e limpeza, como estava anteriormente disciplinado em lei, desde que observadas

as seguintes condições: a) atividade desenvolvida pelos trabalhadores cedidos pela empresa

locatária deve estar desvinculada da atividade-fim do cliente; b) deve ser garantida a

impessoalidade; c) não pode haver subordinação do laborista em relação ao tomador do

serviço.

Em tese, o problema da pessoalidade pode ser facilmente resolvido, pois havendo a

renovação do contrato de prestação de serviços de natureza civil, celebrado entre prestador e

tomador de serviços, esse não poderá exigir da empresa locadora de mão-de-obra a alocação

de um determinado empregado de maneira específica e contínua. Quanto à questão da

subordinação, o problema é um pouco mais complexo, pois é praticamente impossível

garantir a total ausência do elemento subordinação. De fato, mesmo sendo empregado da

prestadora de serviços, o trabalhador recebe ordens do cliente, o que implica dizer que parte

da subordinação é transferida ou deslocada para o terceiro. Atendidos esses requisitos, não há

como se falar em relação de emprego entre o empregado e o tomador do serviço, sendo

legalmente aceita, então, a terceirização (NÓBEGA, 2004).

Ressalte-se, ainda, que, na visão da Justiça do Trabalho, a terceirização deve restringir-

se às atividades-meio do tomador de serviços, sendo totalmente vedada a sua utilização para

as atividades-fim. Dentre outras definições, pode-se considerar que “a atividade-fim é aquela

em que a empresa concentra o seu mister, isto é, em que é especializada” (MARTINS, 1996,

p. 98). Entende-se, com isso, que a legislação estabelecida procurou coibir a fraude aos

dispositivos contidos na CLT, protegendo, assim, os interesses dos trabalhadores ao procurar

evitar que as verdadeiras relações de emprego fossem ocultadas por meio de processos de

terceirização. Além disso, criaram-se mecanismos para evitar, dentro da administração

pública, algumas práticas seculares fortemente repudiadas pela sociedade como a contração

43

de pessoas sem a realização de concurso público, o que, sem dúvida, fere os preceitos

estabelecidos pela nossa Carta Magna (art. 37, I, e art. 37, II, c/c § 2o).

Existem duas posições antagônicas em relação à questão da responsabilidade solidária

da Administração Pública, no caso da inadimplência da empresa prestadora de serviços

quanto a débitos trabalhistas. Aqueles que são contrários à tese da responsabilidade solidária

do poder público apóiam-se, dentre outros aspectos, no disposto no parágrafo 1º do art. 71 da

Lei n. 8.666/93:

Art. 71. [...] § 1º - A inadimplência do contratado, com referência aos encargos estabelecidos nesse artigo (comerciais, trabalhistas e fiscais), não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento.

Com lastro nesse dispositivo legal, entende-se que o órgão público, que foi beneficiado

pelo serviço prestado, adotou os procedimentos legais ao proceder a licitação e, desta forma,

não seria justo imputar a ele a culpa alheia. Contrário a essa idéia, existe o pensamento de que

a Administração Pública deve restituir os prejuízos sofridos pelo terceiro prejudicado, na

situação em tela, o trabalhador contratado pela prestadora de serviços. Essa tese fundamenta-

se na norma inserida no art. 37, § 6º, da Constituição Federal:

Art. 37: [...] § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Em princípio, considerando-se o fato de que o artigo em comento, por tratar-se de

dispositivo constitucional, sobrepõe-se ao que estabelece a Lei n. 8.666/93, torna-se, nessa

lógica, inaplicável o disposto no art. 71 dessa Lei.

A polêmica segue adiante e passa a girar em torno da complexidade de se distinguir ou

não a responsabilidade objetiva do Estado perante terceiros, e a responsabilidade da

prestadora de serviço para com os seus próprios empregados, uma vez que é primordial, para

essa análise, a identificação do causador do dano. Preceitua a Constituição Federal que as

pessoas jurídicas de direito público responderão por atos de seus agentes. O cerne da questão

é admitir ou não que se enquadram nessa categoria as pessoas jurídicas de direito privado que

44

contratam com o poder público. Segundo Di Pietro (2002, p. 431) “agente público é toda

pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”.

Partindo dessa concepção, Pimentel (2004, p. 7) entende que é descabida a utilização do

termo “agente”, para referir-se a pessoa jurídica de direito privado.

Numa outra perspectiva, conforme esclarece Nóbrega (2004), a culpa do Estado, pelos

danos sofridos por terceiros, é presumida, sendo vista em dois aspectos: culpa “in eligendo”,

que se refere ao presumido erro no procedimento licitatório, culminando com a contratação de

uma empresa inidônea economicamente; e culpa “in vigilando”, que se deve ao fato de serem

os entes públicos responsáveis pela fiscalização da execução do pacto, por parte da empresa

contratada. Assim, a culpa da Administração Pública é perfeitamente admissível, uma vez que

cabe a ela acompanhar a execução do contrato, ou seja, velar para que tudo o que foi

contratado seja efetivamente executado.

Tendo em vista que a culpa “in eligendo” configura-se pela má eleição do preposto,

admite-se a negligência do contratante ao delegar serviço ou negócio de sua competência sem

os recomendados cuidados de investigação em relação à capacidade econômica e idoneidade

do contratado. Entretanto, observa Pimentel (2004, p. 5), “[...] em se tratando de

Administração Pública, a escolha é feita por lei, segundo critérios por esta mesma apontados,

em razão do que o Administrador assume o papel de mero executor da lei”.

É por meio de procedimento licitatório que o Poder Público deve transferir determinada

atividade para uma pessoa jurídica de direito privado, seguindo as regras e padrões legais

estabelecidos. Assim, partindo-se da visão de que ao ente público não cabe, em nenhuma

hipótese, o uso da discricionariedade, alguns autores defendem a idéia de que, no processo

licitatório, cabe ao contratante, tão-somente, cumprir a lei.

Não tendo sido constatada qualquer ilegalidade no procedimento licitatório, não há como se imputar a falta de precaução da Administração Pública quanto ao contratado, uma vez que este apresentou provas suficientemente reconhecidas por lei relativas à sua idoneidade enquanto empregador. Havendo descumprimento posterior deste quanto a suas obrigações trabalhistas, tratar-se-á de fato superveniente fora do alcance de cautela da Administração. (PIMENTEL, 2004, p. 5).

A administração pública dispõe dos necessários instrumentos normativos legais como

norteadores para a prática da terceirização lícita, restrita à contratação de serviços, dentro dos

45

limites impostos pelo direito do trabalho, que permite tal procedimento, no caso de serviços

não vinculados à atividade essencial da empresa-cliente ou quando não tenha havido a

presença de subordinação e de pessoalidade, como ressalvado expressamente pelo Enunciado

331, item III. Entretanto, para coibir os exageros praticados em todas as esferas do governo e

dar mais visibilidade aos atos praticados pelos administradores públicos, foi editada a Lei

Complementar n. 101/00, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

1.4.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF - e as Despesas com Pessoal

Inspirada nos princípios básicos do planejamento, transparência, controle e

responsabilidade, foi promulgada, em 04 de maio de 2000, a Lei complementar n. 101/00 – a

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, com o objetivo principal de estabelecer severas e

restritivas regras acerca do exercício da atividade financeira, em todas as esferas da federação,

e “transformar a ficção dos orçamentos públicos no Brasil em instrumento de exercício

legítimo da cidadania” (FERRAZ, 2001, p. 2-3).

A partir de então, anunciava-se o princípio do fim do ciclo deficitário que corroia, e em

alguns casos, ainda hoje corrói as finanças do Estado. Com isso, era estabelecido um

instrumento legal, que veio ao encontro dos anseios da sociedade, no que concerne à eficiente

aplicação dos recursos públicos.

Não se pode negar a estreita relação da LRF com os princípios básicos de boas práticas

para a transparência fiscal, estabelecidos e amplamente difundidos pelo Fundo Monetário

Internacional. Mesmo assim, deve-se reconhecer que esse instrumento normativo tem trazido

bons reflexos à gestão das finanças públicas deste país. Arrecadar mais e gastar menos,

mantendo índices financeiros superavitários, assim postula a LRF (FERRAZ, 2001, p. 2-3).

A Lei de Responsabilidade Fiscal abrange duas diferentes categorias de despesas

públicas: obrigações de caráter continuado - aquelas derivadas de lei, medida provisória ou

ato administrativo normativo, que estabeleçam para o ente público a obrigação legal de sua

execução, por um período superior a dois exercícios (art. 17); e outras derivadas de contratos

46

e demais atos administrativos, cuja repercussão não se estenda a, pelo menos, três exercícios

consecutivos (art. 16).

Com lastro no caput do art. 169 da CF, a LRF define os limites a serem observados com

o gasto de pessoal das unidades federadas. É exatamente nesse ponto que se observa a questão

crucial do que se tem chamado de “gestão fiscal responsável”.

Entende-se como despesa total com pessoal o somatório dos gastos do ente da Federação (respectivos Poderes e órgãos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes) com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelos entes às entidades de previdência. (FERRAZ, 2001, p. 5-6).

Está no art. 18, parágrafo 1˚, um dos pontos mais controvertidos da LRF, que assim

disciplina:

Art. 18. [...] § 1o - Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’. (Destaque do original).

A redação do artigo supra citado motivou muitas polêmicas e dúvidas quanto à sua

aplicação, pois não esclareceu precisamente como deveriam ser tratadas distintas situações

relacionadas à contratação de terceiros. Para um melhor esclarecimento sobre o assunto em

tela, o legislador federal incluiu, na sua Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2001, uma

norma de caráter interpretativo acerca do conteúdo e da abrangência das regras alusivas à

terceirização. É importante ressaltar que foi seguida a mesma linha de raciocínio estabelecida

pelo Decreto n. 22.271/97, mantendo a diferenciação entre atividades-fim (onde não cabe a

terceirização) e atividades-meio (onde é permitida a terceirização). De maneira resumida e

didática, as linhas gerais contidas no decreto supra mencionado, para o enquadramento das

despesas com terceirização, podem ser assim descritas:

1) Salvo disposição em contrário, não se incluem no cômputo do montante de gastos com

pessoal os valores dos contratos de terceirização de atividades-meio, quando não haja

correspondência no quadro do órgão ou entidade.

47

2) Integram o montante de gastos com pessoal os valores alusivos a contratos de terceirização

de atividades-fim, a título de penalização por inobservância a norma constitucional, assim

como os relativos a atividades-meio com correspondência no quadro do órgão ou entidade,

exceto nesta última hipótese, se os referidos cargos houverem sido total ou parcialmente

extintos.

3) Incluem-se do montante com gasto de pessoal, os valores pagos pelos contratos de

prestação de serviços especializados, desde que tenha sido observado disposto no art. 25, II

da Lei n. 8.666.

Ressalte-se, ainda, que o período compreendido entre a edição da LRF e o final do

exercício de 2003 pode ser considerado como uma fase de transição, para a observância das

orientações supra descritas; sendo que todas as regras previstas na citada lei passaram a valer

integralmente, a partir de 01 de janeiro de 20004 (FERRAZ, 2001, p. 27-28).

A terceirização de mão-de-obra no serviço público é tema de relevante importância e

não se restringe, exclusivamente, aos interesses do tomador e do prestador do serviço.

Percebe-se, então, que existe a necessidade de serem criados mecanismos que equalizem

possíveis elementos antagônicos entre a utilização da opção da terceirização e os preceitos

que garantem o direito de acesso à careira pública, por meio da realização de concurso,

conforme preceitua a Constituição Federal (art. 37, I, e art. 37, II, c/c § 2o). A introdução da

figura do terceirizado como colaborador no desenvolvimento de atividades dos órgãos da

administração pública, abre espaço para outros debates, como o da responsabilidade legal

desse trabalhador, quando constatada irregularidade no desempenho de suas funções

profissionais.

1.4.3 Responsabilidade Legal do Trabalhador Terceirizado

Considerando as peculiaridades do serviço público e o seu papel como agente provedor

de serviços e informações para toda a sociedade, é importante que as organizações fiquem

atentas a aspectos relacionados à conduta ética e moral de seus colaboradores, como forma de

proteger a sua imagem.

48

Historicamente, a sociedade brasileira tem assistido a inúmeros fatos que depõem contra

a moral do poder público e causam revolta contra a classe dirigente em geral – é a chamada

improbidade administrativa. O caso do juiz Nicolau dos Santos, apelidado por “Lalau”, que

foi processado e preso por apropriação de recursos destinados à construção do edifício do

Tribunal Regional de São Paulo, é um exemplo clássico que demonstra quão grave é o

problema da corrupção no Brasil.

Numa primeira aproximação, improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo tráfico de influência nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento da poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos. (PAZZAGLINI FILHO, 1999, p. 39).

Buscando coibir e punir, quando o fato está materialmente comprovado, desvios de

comportamento daqueles que estão de alguma maneira vinculados à administração pública,

reza a Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos diretos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo de ação penal cabível.

A legislação infraconstitucional, direcionada ao combate desse tipo de desvio de

comportamento, ainda possui algumas lacunas, mas se pode considerar que após a publicação

da atual Carta Magna houve alguma evolução, principalmente com a edição da Lei n.

8.429/92. Antes de sua publicação, o ordenamento jurídico preocupava-se tão-somente com o

enriquecimento ilícito. Esta lei define o ato de improbidade administrativa, os sujeitos ativo e

passivo, as penalidades cabíveis, além de disciplinar o procedimento administrativo e o

processo judicial para a investigação e punição do agente público infrator.

São caracterizados três tipos diferentes de atos de improbidade administrativa, definidos

nos artigos 9º, 10˚ e 11˚, respectivamente: os que ensejam o enriquecimento ilícito; os que

implicam prejuízo ao erário; e os que atentam contra os princípios da administração pública.

49

O sujeito ativo é definido como o agente público, ou seja, aquele que exerce, mesmo que

transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou por

qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandado, cargo, emprego ou função em uma

entidade da administração pública. Não obstante o risco em potencial, que depende do nível

de criticidade da atividade exercida, percebe-se, então, que a Lei não contempla a figura do

profissional terceirizado.

Considera-se como sujeito passivo, ou vítima do mau agente público a administração

pública direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal, dos Municípios e as entidades particulares nas quais exista a participação de

dinheiro público em seu patrimônio ou receita (art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/92).

Abstraindo-se da formalidade legal e tendo em mente uma visão mais abrangente, não

explicitada no diploma legal em tela, qualquer cidadão ou a sociedade de um modo geral

pode, de alguma forma, ser considerado vítima ou sujeito passivo de um ato de improbidade

administrativa. Seja pelo cerceamento de seus direitos ou por danos materiais ou não, que

tenha sofrido em decorrência de um ato de improbidade administrativa.

Extrapolando os limites das sanções previamente estabelecidas no § 4º da CF, que prevê

a suspensão de direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade de bens e o

ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível, o art. 12 da Lei n. 8.429/92

instituiu algumas penalidades; dentre elas, a cominação de multa, a proibição de contratar

com o Poder Público ou de receber incentivos fiscais ou créditos. Em relação ao

procedimento administrativo, a Lei estabelece que qualquer cidadão pode representar à

autoridade administrativa competente para que seja instaurada a investigação destinada a

apurar a prática de ato de improbidade (art. 14). O interessado poderá, também, representar

diretamente ao Ministério Público. Além disso, o próprio órgão ministerial pode, de ofício,

requerer a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo (art. 22).

Quanto ao processo judicial, existem algumas questões polêmicas decorrentes de

lacunas e de falta de clareza da lei, mas que não serão aqui abordadas, pois não fazem parte

do escopo deste trabalho. Vale ressaltar que, conforme previsto no art. 17, da Lei n. 8.429/92,

a ação principal terá rito ordinário e será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa

jurídica de direito público interessada, dento do prazo de trinta dias, a contar da efetivação da

50

medida cautelar, sendo vedada, por força do § 1º desse artigo, a transação, acordo ou

conciliação nas ações impetradas.

Além da Constituição Federal e da Lei n. 8.429, as Constituições Estaduais, os estatutos

dos servidores públicos civis e militares, os códigos de éticas e regimentos internos, adotados

pela instituições públicas, são exemplos de instrumentos legais, que disciplinam a conduta e a

responsabilidade do agente público, no que se refere ao exercício das suas funções. Ora, se os

legisladores e demais atores comprometidos com a defesa dos interesses públicos e dos

cidadãos vislumbraram a necessidade premente da criação de mecanismos, para disciplinarem

a conduta ética e moral daqueles que participam da administração pública, impondo,

conforme o caso, as sanções cabíveis quando da ocorrência de ato de improbidade, é porque,

de fato, existe um risco em potencial advindo do exercício de determinadas funções ou

atividades, no âmbito das entidades que compõem o poder público.

Falando especificamente de atividades relacionadas à área de tecnologia da informação,

não é difícil perceber o quão extremo pode ser esse risco, pois, à medida que as organizações

vão aumentado o seu grau de informatização, ficam mais dependentes e reféns dos recursos

computacionais e daqueles que os administram ou simplesmente lidam com eles, no dia-a-dia.

Na realidade das Administrações Tributárias Estaduais, tanto quanto ou até mais que nas

corporações da iniciativa privada, uma das grandes preocupações reside na segurança da

informação e nas questões relacionadas ao sigilo fiscal. Os sistemas informatizados e os

bancos de dados contêm informações de naturezas diversas e que podem ser cruciais, não

apenas para a vida dessas organizações, mas também para seus usuários, clientes,

fornecedores e a sociedade como um todo.

Mas até que ponto as instituições públicas podem ser responsabilizadas por atos

praticados por empregados terceirizados? O tema é polêmico e serve de motivo para debates

calorosos. Discussões à parte, ao poder público cabe, no mínimo, ficar atento aos aspectos

relacionados a possíveis ocorrências que revelem, em qualquer escala, algum tipo de

negligência ou conivência, relacionada ao desvio de conduta de qualquer um dos seus

colaboradores.

Visando um melhor entendimento do assunto em tela, é de fundamental importância

entender a clara distinção entre os institutos da obrigação e da responsabilidade, a fim de que

51

se possa identificar os possíveis sujeitos da responsabilidade da cível e aqueles que não estão

dentro de sua esfera de alcance. A obrigação é sempre um dever jurídico originário de dar,

fazer ou não fazer, enquanto que a responsabilidade nasce com o descumprimento da

obrigação, constituindo-se, a partir de então, o dever jurídico secundário. A partir dessa

premissa “é que se pode dizer que não há responsabilidade sem prévia obrigação”

(PIMENTEL, 2004, p. 11). Desta forma, “sempre que quisermos saber quem é o responsável,

teremos que identificar a quem a lei imputou a obrigação, porque ninguém poderá ser

responsabilizado por nada sem ter violado dever jurídico preexistente” (CAVALIERI FILHO,

2002, p. 26).

Por tudo o que foi acima exposto, entende-se que cuidados permanentes devem ser

tomados com o objetivo de se evitar potenciais questionamentos relacionados à não

observação do direitos trabalhistas previstos na Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT, e a

vínculos empregatícios estabelecidos entre a contratante e trabalhadores terceirizados,

disponibilizados pelo fornecedor para atender às demandas relacionadas ao contrato de

prestação de serviço firmado. As situações de subordinação e de pessoalidade do terceirizado

em relação ao tomador do serviço estão previstas na legislação pertinente, que disciplina os

casos nos quais a administração pública responde solidariamente pela omissão ou

inadimplência da empresa contratante.

Estando o contrato em vigência, atrasos de pagamentos de salários ou de benefícios

trabalhistas previstos em lei (abono de férias, 13º salário, diferenças salariais etc) causam

problemas de insatisfação, insegurança e desmotivação dentro do ambiente de trabalho, com

conseqüências imprevisíveis, principalmente considerando uma área crítica como a de

tecnologia da informação e que está intimamente inter-relacionada com várias outras

atividades, dentro da organização. Se o problema se arrastar durante muito tempo, tanto pior.

Ainda que não seja tão fácil mensurar o reflexo de tudo isso, no desenrolar das atividades do

dia-a-dia, os danos são inevitáveis.

Ao terceirizarem a TI, as organizações não devem renegar a segundo plano os cuidados

relacionados ao acesso e manuseio de informações que estão sob a sua responsabilidade. Em

geral, recaem sobre elas próprias os maiores danos, em especial aqueles de caráter moral,

advindos do descumprimento de obrigações ou da não observância de responsabilidades

52

imputadas aos seus colaboradores; sejam eles servidores concursados, ocupantes de cargos de

confiança legalmente nomeados para tal função, ou terceirizados.

Compreender todos os aspectos legais associados à opção pela terceirização é um passo

fundamental subsidiar a decisão de terceirizar, ou não, atividades de TI, pois torna mais

evidente as implicações envolvidas nesse processo, e ajuda a organização a avaliar quais são

os possíveis “ganhos reais” ou vantagens, bem como quais as desvantagens ou riscos

envolvidos nesse processo.

53

2 A OPÇÃO PELA TERCEIRIZAÇÃO DE TI

Hoje a TI é um dos mais importantes recursos estratégicos de um organização, seja ela

do setor privado ou público. Por esse motivo, decidir se a organização deve ou não optar pela

terceirização nessa área é uma tarefa bastante árdua. Não existem soluções mágicas,

definitivas, contundentes, que dêem aos administradores públicos a certeza de que há uma

alternativa única, para orientar uma tomada de decisão sobre a opção pela terceirização.

A decisão sobre terceirizar ou não terceirizar a Tecnologia da Informação – TI, é hoje uma questão crucial com que se deparam os dirigentes de empresas. A dificuldade reside no fato de que está cada vez mais difícil de se distinguir a TI do próprio negócio e principalmente porque ela está se tornando um dos mais importantes diferenciais competitivos no mercado. (NEIVA; OLIVEIRA, 2000, p. 10).

Se de um lado os defensores incondicionais da terceirização chegam ao extremo de

argumentar que tudo pode ser terceirizado, por outro aqueles que vêm conservas essa prática

também arregimentam incontáveis argumentos contra o processo de terceirização e contra

aquilo que eles chamam de “privatização do serviço público”. Uma visão mais ponderada

admite a terceirização daquelas atividades não estratégicas para a organização ou não

relacionadas com o seu negócio principal. Mesmo fugindo do radicalismo existente nas

posições mais extremas e optando-se por uma visão mais ponderada, é recomendável muita

cautela na avaliação do que é ou não estratégico para a organização, e até que ponto uma

atividade/função da área de TI que poderia ser terceirizada influencia ou não nos resultados e

no cumprimento de sua missão.

O tema tem estado muito presente nos meios de comunicação e continua despertando o

interesse dos pesquisadores, cujo foco principal tem sido universo das organizações privadas.

Há pouco conhecimento sistemático sobre a informática pública, já que os modelos tradicionais de administração de informática disponíveis na literatura foram desenvolvidos a partir de empresa privada e não contemplam adequadamente aspectos importantes da administração pública, como descontinuidade administrativa, rigidez da estrutura organizacional, processos políticos de tomada de decisão etc. (REINHARD; ZWICKER, 2004, p. 1).

Este capítulo traz à tona questões relacionadas à opção pela terceirização de TI,

abordando os seguintes tópicos: o papel da TI nas organizações; os motivos que levam uma

54

organização a terceirizar atividades/funções da área de TI; o que, de acordo com a literatura

pesquisada, pode ser terceirizado; os fatores de risco e potenciais resultados indesejáveis,

advindos desse processo; as estratégias de combate aos fatores de risco; a terceirização de TI,

no setor público, e o neoliberalismo; e, por fim, os caminhos que conduzem a terceirização de

TI as Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

2.1 O Papel da TI nas Organizações

Na última década, o papel da TI, nas organizações, mudou significativamente. Sua

crescente disseminação e utilização a transformaram em um dos principais insumos

estratégicos, um fator crítico de sucesso empresarial e o quarto principal recurso disponível

para os executivos, depois das pessoas, do capital e das máquinas. A TI agrega valor por meio

da melhoria dos processos do negócio, das interfaces entre esses processos ou por meio da

melhoria do inter-relacionamento entre eles. Por esses motivos, as organizações têm ampliado

e intensificado a utilização dessa tecnologia (GRAEML, 2000).

O termo “tecnologia da informação” (TI) surgiu na década de 80 em substituição a dois

termos muito utilizados: “informática” e “processamento de dados” (LAURINDO, 2002). O

significado desse termo evoluiu com o passar do tempo e hoje possui um conceito mais

abrangente, embora não exista um pleno consenso em relação a sua amplitude.

No entendimento de Laudon e Laudon (2001), por exemplo, a TI restringe-se tão-

somente a software, hardware, tecnologia de armazenamento e de comunicações, deixando

para o conceito de sistema de informação os outros aspectos. Considerando uma perspectiva

empresarial, sistema de informações é, na opinião desses autores, uma solução organizacional

e administrativa, baseada na TI, para enfrentar um desafio imposto pelo ambiente e auxiliar na

tomada de decisão e no controle da organização. A TI, por sua vez, é vista como uma das

muitas ferramentas disponíveis para que os gestores possam lidar com as mudanças

organizacionais.

55

Em uma perspectiva mais ampla, Luftman (1993) argumenta que o conceito de TI

abrange tanto os aspectos relacionados a equipamentos (computadores, dispositivos de

armazenamento de dados, redes e dispositivos de comunicação), como também os

relacionados às aplicações e aos serviços usados pelas organizações para fornecer dados,

informações e conhecimento. Em sintonia com a visão mais abrangente em relação à TI,

Laurindo (2002) inclui, nesse conceito, o uso de hardware, software, telecomunicações,

automação, recursos multimídia, sistema de informação, serviços, negócios, usuários e as

relações complexas envolvidas; sendo essa a abordagem seguida por esse estudo.

Paralelamente à evolução do seu conceito, a Tecnologia da Informação deslocou-se de

um papel de suporte administrativo para assumir um papel mais estratégico, com potencial de

apoiar as estratégias organizacionais e viabilizar a integração entre as diversas funções da

organização. Essa mudança ocorreu devido ao forte impacto que a TI pode causar no negócio,

podendo, inclusive, provocar sua transformação (LUFTMAN, 1993).

Nessa perspectiva, os principais benefícios que a TI pode trazer para as organizações

são: redução de custo, que pode ser obtida pela integração interna de processos e áreas;

aumento da produtividade, obtido pela automação de processos; melhoria da qualidade, em

virtude da utilização de tecnologia nos próprios produtos, serviços ou processos; aumento da

flexibilidade, resultado da utilização de uma base tecnológica que permita o crescimento do

volume de negócios, sem um crescimento proporcional de custos operacionais; inovação, que

pode ser obtida pela adoção de novas práticas e processos que utilizam a TI de forma mais

intensa; melhoria do relacionamento com fornecedores e clientes; criação de novos canais de

vendas e distribuição; customização em massa; novas oportunidades de negócio; estratégia

competitiva; e utilização de infra-estrutura pública (ALBERTIN, 2002; 2003). Na era da

informação, além desses benefícios diretores, existem outros que são indiretos, tais como: o

desenvolvimento de uma cultura voltada para o desempenho; melhoria do alinhamento

estratégico de TI com o negócio; e o aumento da transparência do valor da TI, na organização

(ALBERTIN, 2003). Algumas das principais mudanças no ambiente organizacional e

computacional, sofridas a partir da década de 80, estão relacionadas no Quadro 3:

56

Período 1970- 1985 Período 1985 – 2000 Ciclo de produção com lead time longo Lead time curto e orientado ao mercado Produção em massa Pequenos lotes com muita variação Domínio das grandes corporações Domínio das corporações ágeis Integração vertical Negócios virtuais, com parcerias Produção interna Extensiva terceirização, contrato de trabalho Fontes de capital fáceis Fontes de capital difíceis Margens largas (custo + markup = preço) Grande pressão sobre margens Mudanças técnicas e de mercado lentas Mudanças técnicas e de mercado rápidas Centrado na produção Centrado no cliente Produção doméstica Produção com parcerias globais Alto custo com média gerência Pressão para organizações “enxutas” Foco no controle de estoque Resposta ao cliente e foco no custo Baixa confiança em computadores Alta confiança em computadores Poder computacional limitado e caro Poder computacional abundante e barato

Quadro 3 – Mudanças no ambiente empresarial, a partir da década de 80. Fonte: (DEIS, 1998 apud BERGAMASCHI, 1999, p. 14).

Considerando o papel estratégico da TI, Boar (2002) argumenta que ela se tornou um

mecanismo crítico para reduzir custos, reduzir o tempo para o mercado, agregar valor e

promover a interação com clientes e fornecedores. Além disso, ela oferece cada vez mais

funcionalidade aos produtos, tornando-se, desta forma, um importante veículo de satisfação

do cliente e o principal veículo de criação de vantagem competitiva. De forma crescente,

complementa o autor, a satisfação do cliente, funcionalidade e qualidade do produto, serviço

ao cliente, imagem, reputação e marca são centralizados na TI (BOAR, 2002).

Com base no pensamento de Boar (2002), entende-se que as organizações públicas têm

a sociedade como seu principal cliente e, ao mesmo tempo, o seu mais importante acionista,

pois é ela quem fornece ao poder público os recursos financeiros, captados por meio do

pagamento de tributos, necessários à execução de seu papel e cumprimento de sua missão,

direcionada para o atendimento das necessidades coletivas. Nesse sentido, a TI configura-se

como elemento preponderante para melhorar a qualidade dos serviços públicos, contribui

positivamente para a satisfação da sociedade (o cliente) e, por conseguinte, para a imagem do

governo.

57

2.2 Por Que Terceirizar?

Não existe um consenso absoluto em relação aos motivos pelos quais uma organização

deva optar pela terceirização total ou parcial de atividades relacionadas à área de Tecnologia

da Informação. Os custos elevados, a necessidade contínua de investimentos que garantam a

atualização tecnológica, a falta de pessoal especializado na área de informática e a

necessidade de obter maior efetividade em processos relevantes para a organização, são

alguns dos principais itens que apontam para o caminho da terceirização.

Atividades e serviços como limpeza, conservação, vigilância, atendimento e tantos

outros têm sido alvo do maciço processo de terceirização que se tem observado nas últimas

décadas. A área de TI não escapou dessa tendência, apesar das especificidades que possui e

que implicam a necessidade de uma análise diferenciada em relação às demais áreas. Earl

(1998) argumenta que a terceirização em tecnologia da informação originou-se da necessidade

de cortar custos e reduzir pessoal, em função das despesas crescentes com o setor de

informática, em geral, não compatíveis com os resultados esperados pelas organizações.

A redução de custos de TI (ou custo, em geral), a melhora da qualidade dos serviços de

TI e o foco em atividades relacionadas às competências essenciais da organização são

comumente as principais motivações apresentadas pela literatura sobre terceirização de TI.

Dentre essas, a redução de custos aparece como a principal delas (HIRSCHHEIM; LACITY,

2000, p. 100; BARTHELEMY, 2001, p. 60; LEE; KIM, 1999 apud BERGAMASCHI, 2004,

p. 25).

O fator custo – o mais importante motivador para a terceirização – tem seu principal argumento no crescimento dos orçamentos com um maior uso da tecnologia, na dificuldade em mensurar e quantificar os benefícios trazidos pela tecnologia e no desejo de tornar o orçamento de TI, ao mesmo tempo, previsível, mensurável e flexível de acordo com a situação dos negócios. (CLARCK, 1995; DE LOOFF, 1997, p. 3 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 26).

Os principais motivos que levam as empresas a terceirizarem os seus centros de TI são,

no entendimento de Vidal (1993): os custos, a necessidade de concentração no foco principal

do negócio, o fato de se ter uma empresa de informática dentro de outra (como fábrica),

facilidade de utilização do software, progresso e profissionalismo do usuário e a estagnação

58

dos Centro de Processamento de Dados-CPD’s, presos ao seu tradicionalismo. Seguindo uma

linha de pensamento similar a essa, Wang (1995) afirma que os principais fatores que

motivam as empresas a terceirizarem área de informática dizem respeito à redução do custo

de produção, ao foco na atividade-alvo, ao desgaste com recrutamento e treinamento, e às

incertezas no ciclo de vida dos sistemas. Entretanto, esses fatores devem ser analisados com

muita cautela, considerando que:

[...] o custo pode ser diminuído com maior eficiência interna; a informação sempre é foco ou atividade alvo; a formação do talento por meio de treinamento é que traz vantagem competitiva e que a terceirização não elimina a incerteza, mas transfere o risco. (BERNSTORFF; CUNHA, 1999, p. 14).

As empresas recorrem à terceirização com o propósito de satisfazer seus objetivos

estratégicos, isto é, desenvolvimento estratégico (redução de custo e aumento de eficiência),

impacto nos negócios estratégicos (melhorias da performance empresarial dentro do portifólio

de negócios já existentes) e exploração estratégica comercial (alavancar bens da empresa

relacionados com tecnologia) (DIROMUALDO; GURBAXANI, 1998 apud KAKABADSE;

KAKABADSE, 2000, p. 2). Estudos revelam que os principais fatores estratégicos que

influenciam na decisão de uma empresa em terceirizar TI estão relacionados ao custo, à

inovação tecnológica e ao aprimoramento do conhecimento. Uma empresa deveria terceirizar

produtos e serviços quando há perda de performance interna, em relação a seus competidores

externos (BLAXILL; HOUT, 1991; CHALOS, 1994 apud KAKABADSE; KAKABADSE,

2000, p. 3).

Não há um consenso absoluto em relação ao papel do custo como grande

motivador para a terceirização de TI. Um estudo realizado no setor público e privado

do Kuwait sugere que a redução/controle de custos não é um dos principais fatores

motivadores para a opção pela terceirização, na área de TI. Mesmo sofrendo forte e

constante pressão para reduzir custos, para o setor público kwuaitiano, “reduzir e

controlar custos operacionais” ocupa o sexto lugar, na lista de fatores motivadores

para esse processo. Esse mesmo fator foi elencado em nono lugar na lista de

prioridades do setor privado (KHALFAN; GOUGH, 2002).

Há evidências de que a terceirização de TI não assegura redução de custos, pode até

mesmo implicar custos mais altos. Em 1996, a PACG (PA Consulting Group) realizou um

59

estudo envolvendo 1000 gerentes espalhados pelo mundo e constatou que apenas 5% das

empresas pesquisadas obtiveram ganhos com a terceirização. O mesmo estudo revelou que,

em 39% dos casos, os ganhos obtidos com a redução de custo foram "medíocres". À medida

que a terceirização conduz a redefinição dos limites organizacionais e, por implicação, ajustes

estruturais envolvendo recursos humanos, estas mudanças incorrem em custos financeiros e

sociais (KAKABADSE; KAKABADSE, 2000).

Dentro e fora do Brasil, pesquisadores (BERNSTORFF; CUNHA, 1999; PRADO;

TAKAOKA, 2001; CORBETT, 2002) têm investigado os fatores que levam as organizações a

entregarem para terceiros funções e serviços relacionados à TI. Mesmo considerando

particularidades e critérios distintos, utilizados nesses estudos, que poderiam dificultar ou

inviabilizar a comparação entre eles, observa-se que o fator custo é sempre o mais destacado.

Em pesquisa realizada no início de 1999, contemplando 21 das 500 maiores empresas

do Brasil, segundo a revista EXAME de julho de 1998, Bernstorff e Cunha (1999)

constataram que os principais motivos que levaram à terceirização, em números percentuais,

foram: 60% - acesso imediato a novos recursos humanos especializados; 55% - focalização na

atividade essencial da empresa; 45% - expectativa de redução de custos com a informática;

45% - busca por eficiência ou melhor desempenho em informática; 35% - melhorar o

atendimento ao cliente ou a satisfação do usuário; 30% - custo somado à qualidade e ao

desempenho da informática; 25% - controle sobre prazos e qualidade da informática; 15% -

agilidade ou exigência da renovação constante da informática; 15% - flexibilidade ou busca

por maior autonomia e adaptabilidade. É importante mencionar que essa pesquisa revelou,

ainda, que “realmente a terceirização de “TI” não contribuiu para a redução de custos, nem

tampouco contribuiu para a melhor previsibilidade dos prazos ou melhoria da qualidade, o

que sugere novas pesquisas nessa linha (BERNSTORFF; CUNHA, 1999, p. 14).

Os fatores que motivam a adoção da terceirização de TI foram abordados por Prado e

Takaoka (2001), em pesquisa envolvendo 100 empresas do setor industrial do Estado de São

Paulo. Trinta e nove variáveis encontradas na literatura e que motivam a adoção da

terceirização da TI, foram analisadas e agrupadas pelos autores, em sete fatores, utilizando-se

a técnica de Análise Fatorial (Quadro 4).

60

Fatores Grau de Importância

Redução de custo (motivações baseadas em redução de custo) 1º Acesso ao conhecimento e tecnologia (motivações que visam introduzir uma evolução tecnológica na área de TI)

2º

Flutuação da carga de trabalho (motivações relacionadas às atividades que possuem uma flutuação na carga de trabalho e que agregam à organização uma parcela de custo fixo desnecessário)

3º

Prestação de Serviço (motivação baseada na expectativa da melhoria na prestação de serviços à organização, no atendimento aos usuários, na produtividade da área de TI)

4º

Atividades rotineiras (atividades rotineiras executadas pela área de TI) 5º Gestão de recursos humanos (motivações ligadas aos recursos humanos da área de TI) 6º Atividades com alto grau de particularidade (atividades exigem pessoas qualificadas, e por serem de baixa freqüência, não justificam a manutenção de quadro de pessoal para sua execução)

7º

Quadro 4 – Fatores motivadores para a terceirização de TI. Fonte: (PRADO; TAKAOKA, 2001, p. 13). Adaptado pelo autor.

A expectativa de redução de custo foi, disparadamente, o motivo que mais influenciou a

decisão pela terceirização de TI, de acordo com os resultados de pesquisa realizada em 1998,

com amostras diferentes de empresas usuárias de terceirização de TI (5).

Motivos para terceirização de TI %de decisões na qual pelo menos um participante citou essa razão

Reduzir custos de TI 80% Melhorar a tecnologia e a qualidade de serviço 59% Juntar-se à onda, pois se percebe a terceirização como viável e uma tendência irreversível

38%

Focar as competências essenciais do negócio; a TI é percebida como não essencial

31%

Reestruturar o orçamento de TI 30% Exercer um papel adequado na corporação, demonstrando boa-vontade em submeter a TI à lógica dos negócios

30%

Focar a equipe de TI interna em atividades críticas 21% Provar eficiência, fazendo um benchmark com a TI interna 15% Eliminar ônus da TI, passando ao fornecedor a missão de resolver funções de TI problemática

13%

Downsizing da organização 11% Antecipação dos gerentes de TI, para expor reivindicações exageradas de fornecedores e consultores à alta administração

10%

Melhorar o controle de custos 8% Justificar novos recursos de TI 5% Facilitar fusões e aquisições 5%

Quadro 5 – Motivos para a terceirização de TI. Fonte: (LACITY; WILLCOK, 1998, p. 363 apud BERGAMASCHI, 2004, p. 27). Adaptado pelo autor.

Em outra pesquisa mais recente, realizada em 2002, com amostras de diferentes

empresas que contrataram serviços de terceirização na área de TI, os resultados demonstraram

que o desejo de reduzir custos operacionais e o objetivo de focar os negócios essenciais da

61

organização foram as principais razões que levaram as empresas a entregarem para terceiros

funções e serviços de TI (Quadro 6).

Razões para terceirização de TI Percentual Reduzir custo operacionais 35% Focar os negócios essenciais 32% Cria uma estrutura de custos variável 13% Preservar capital 5% Melhorar a qualidade 5% Melhorar o tempo de resposta ao mercado 5% Aumentar a receita da organização 2% Promover a inovação 2%

Quadro 6 – Razões para a terceirização de TI. Fonte: (COBERTT, 2002).

As peculiaridades do serviço público fazem com que existam outros elementos a serem

considerados quando o assunto é terceirização de TI. O governo tem desenvolvido esforços

para se modernizar e tornar seus serviços mais acessíveis à sociedade, utilizando, para tanto,

recursos de TI (REINHARD; ZWICKER, 2004). A rigidez da estrutura de cargos e carreira

do setor público é um dos principais motivadores para a utilização da terceirização de TI, pois

as demandas são muitas e urgentes. “Existe uma dificuldade praticamente intransponível, a

curto prazo, quando se deseja criar um novo cargo ou quando se precisa de uma nova faixa de

remuneração” (LEITE, 1995, p. 125). Um outro aspecto a ser considerado é a dificuldade de

estabelecer uma remuneração ajustada em níveis compatíveis com a qualificação dos

funcionários. Existe, ainda, a virtual impossibilidade da administração pública de ajustar seus

quadros, tanto no que diz respeito à dispensa de funcionários excedentes, por causa da

estabilidade garantida por lei, quanto em relação à contratação de novos funcionários, pois “O

concurso público é um processo caro e demorado. Muitas vezes a necessidade é premente e

não se pode esperar tanto tempo” (LEITE, 1995, p. 126-127). Ressalte-se, ainda, que as

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, objeto desta pesquisa, vivem hoje um debate

intenso em relação ao processo de implantação da carreira única para o fisco. Esse processo,

já realizado nos Estados de Pernambuco e Santa Catarina, exige do Estado um grande esforço

e cuidados especiais para que não sejam colocados na mesma carreia cargos com atribuições

que nada têm em comum (FALA FISCO, 2005).

A utilização dos serviços das companhias estaduais de processamento de dados, ou

empresas equivalentes é uma alternativa para o atendimento das necessidades relacionadas à

área de TI, nos órgãos da administração pública. Entretanto, existem questionamentos em

relação à capacidade técnica e à agilidade dessas empresas; em parte por causa da

62

disseminação do pensamento neoliberalista que incentiva a privatização e a redução da

máquina estatal (SILVA, 2004; ALENCAR; VIEIRA, 2003). Considerando que esse tipo de

empresa não é exatamente um terceiro, a contratação de seus serviços seria melhor

denominada como “doismeização, pois nem se terceiriza de fato, nem se faz o serviço

internamente” (LEITE, 1995, p. 129).

Existem algumas particularidades a serem consideradas em relação à contratação de

serviços de TI, quando uma estatal de informática está envolvida nesse processo. Por um lado,

pode haver um grande pressão para contratar a estatal independentemente do preço e da

qualidade dos serviços oferecidos, sem se considerar, por exemplo, as alternativas oferecidas

pelo mercado. Em uma outra perspectiva, “por problemas de rivalidade e desapreço político,

contrata-se um terceiro menos qualificado simplesmente para não permitir que um adversário

político possa marcar alguns pontos no intrigado jogo de poder” (LEITE, 1995, p. 130).

Aspectos políticos exercem influência no modelo de gestão de TI, adotado em todas as

esfera do governo. Foi assim em relação à criação das empresas estaduais de processamento

de dados, na época em que a centralização era uma característica marcante da ditadura militar;

mais recentemente, no que diz respeito à reformulação do papel dessas estatais (SILVA,

2004); e é assim também em relação à opção pela terceirização de TI, no setor público

(FERRAZ, 2001; ALENCAR; VIEIRA, 2003; PAMPLONA FILHO, 2004). Numa

perspectiva mais ampla, entende-se que, em geral, a decisão de terceirizar TI, e de que forma,

extrapola a competência dos gestores das organizações governamentais que nem sempre

podem decidir isoladamente os rumos da área de Tecnologia da Informação dos órgãos sob

sua administração, como, por exemplo, em relação à realização de concurso público.

Enquanto isso, muitas empresas estão de olho no cobiçado mercado de prestação de serviços

de TI, onde o governo é um cliente bastante disputado.

As prestadoras de serviço de terceirização acenam com um futuro promissor, com

custos mais baixos e aumento de qualidade para aqueles que optarem pela terceirização de TI.

Existe uma pressão do mercado, com o objetivo de conduzir à terceirização em TI, pois a

adoção de novas tecnologias (e-business, e-commerce, internet, intranet, dentre outras) tem

sido a alternativa para as empresas que querem conseguir atender às exigências do mercado,

obter vantagens competitivas e alavancar seus negócios (STUTZ, 1999).

63

O processo de terceirização pode, de fato, trazer benefícios, mas somente para quem

sabe lidar com os fatores de risco envolvidos que podem, a qualquer momento, trazer muitos

prejuízos. Quem toma decisões precipitadas, baseadas apenas nas facilidades propagadas pelo

marketing dos fornecedores de tecnologia, logo descobrirá que a organização pode pagar caro

por promessas que nem sempre se tornam realidade (CÉSAR, 2004). As organizações devem

definir o escopo de suas atividades internas, com referência a seus objetivos estratégicos, ao

invés de apelarem para a terceirização, quando surge uma maior necessidade de implantação

de políticas de orçamento e controle de custos, com o propósito de ganhar mais

competitividade no mercado (DOMBERGER, 1998, p. 3, apud KAKABADSE;

KAKABADSE, 2000). Desta forma, tão importante quanto decidir se a organização deve ou

não adotar a prática da terceirização em TI é identificar que atividades ou serviços poderão ser

entregues a terceiros.

2.3 O Que Terceirizar?

Não existe uma lista pronta e acabada que indique quais as funções e serviços de TI que

podem ser terceirizados. Entretanto, afirma Leite (1995, p. 73-77), alguns “são

particularmente propícios a serem transferidos para terceiros”, como estes a seguir

relacionados: planejamento; levantamentos e diagnósticos; definição de metodologias; projeto

e desenvolvimento de aplicativos; manutenção de aplicativos; comunicação de dados; projeto

de redes de teleprocessamento; suporte técnico; digitação; programação; processamento (time

sharing); microfilmagem; editoração eletrônica; manutenção de equipamentos; treinamento

em microinformática; treinamento de usuários. Seria possível, inclusive, continua o autor,

terceirizar a área de informática como um todo.

Com base em uma série de pesquisas que envolveu diversos países, Lacity e Willcoks

(2001, p. 8) apresentam um quadro referencial da literatura sobre as funções de TI mais

comumente terceirizadas, a partir do ano de 1994 (Quadro 7).

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Autor Survey / Amostra Funções de TI mais comumente terceirizadas Arnett e Jones (1994)

40 CIOs nos EUA

Contratos de programação (67%) Manutenção de mainframe /mini (67%) Suporte de software e treinamento (56%) Manutenção de PCs e estações (39%) Integração de sistemas (28%)

Collins e Millen (1995)

110 empresas nos EUA

Educação e treinamento (50%) Suporte de PCs (49%) Serviços de rede (33%) Desenvolvimento de aplicações (33%) Manutenção de aplicações (26%) Datacenters (22%)

Dekleva (1994)

365 CIOs CFOs

Manutenção de software (39%) Treinamento de usuários (37%) Desenvolvimento de aplicações (35%) Suporte de microcomputadores (35%) Recuperação de desastres (22%) Datacenters (7%)

Grover, Cheon e Teng (1996)

188 empresas; 63 empresas nos EUA

% de crescimento em 3 anos: Operação de sistemas (36%) Desenvolvimento e manutenção de sistemas (30%) Gerenciamento de telecomunicações (17%) Suporte ao usuário final (16%)

Lacity e Willcoks (2000)

101 CIOs nos EUA e UK

PCs e cliente/ servidor (66%) Helpdesk (63%) Recuperação de desastres

EUA

Recuperação de desastres (75%) Midrange (73%) PCs e cliente/servidor (68%) Redes (66%) Mainframe (61%) Suporte a PCs e usuário final (45%)

UK (Reino Unido)

Willcoks e Fitzgerald (1994)

162 CIOs no UK

Manutenção de hardware (68%) Treinamento e educação de usuários (42%) Datacenters (38%) Suporte a PCS (34%)

Sobel e Apte (1995); Apte (1997)

48 empresas nos EUA, 141 na Finlândia, 68 no Japão

Operações de suporte (48%) Treinamento e educação (48%) Recuperação de desastres (40%) Desenvolvimento de software (33%) Digitação (22%)

EUA

Desenvolvimento de software (48%) Operações de suporte (46%) Manutenção de software (42%) Redes (39%) Treinamento e educação (38%)

Finlândia

Desenvolvimento de software (61,6%) Operação de datacenter (44,2%) Manutenção de software (38, 4%) Operações de suporte (33,7%)

Japão

Quadro 7 – Funções de TI terceirizadas. Fonte: (LACITY; WILLCOKS, 2001, p. 8).

Percebe-se que, “hoje em dia, a tendência está para uma terceirização seletiva ou

estratégica e a busca de caminhos alternativos” (EARL, 1998, p. 178-184). Optar pela

terceirização seletiva é compreender que algumas funções são mais fácies de serem

65

repassadas para fornecedores, especialmente aquelas atividades repetitivas do dia-a-dia

(HOROWITZ, 1999). Nessa perspectiva, Sprengel (2004) afirmar que:

[...] é preciso tomar cuidado para que as empresas terceirizadas não executem atividades que devem ser realizadas somente por internos, e muitas vezes estratégicas, como decisões de compras. O ideal é terceirizar áreas operacionais, com um escopo claro de atuação e com procedimentos bem definidos. Esta dica é mais facilmente seguida em empresas de médio e grande porte, onde a inteligência em TI, que determina quais tecnologias adotar, o budget que será destinado aos projetos, bem como o seu tempo de implementação e os procedimentos que devem ser seguidos, está no corpo interno de funcionários – geralmente constituído em uma gerência de TI. (SPRENGEL, 2004, p. 1).

Considerando a premissa que não se terceiriza atividades fins, Feeny e Willcocks (1998)

alertam que não se deve despender esforços para descobrir se os Sistemas de Informação (SI)

são centrais ou não para a organização, mas deve-se identificar quais as competências

essenciais dos SI’s que capacitam a empresa a ser eficaz em sua Tecnologia da Informação

(TI), ao longo prazo. Em pesquisa com 61 empresas dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha,

esses autores identificaram nove competências essenciais, em TI, que não se devem

terceirizar, conforme se vê abaixo:

1. A liderança: os líderes, representados como CIO (chief information officer) ou diretor de

tecnologia da informação, são o elo entre a área de TI e o restante da empresa, sendo

responsáveis pelas estruturas, processos e recursos humanos, possibilitando a formação de

uma cultura, a fim de que os SI propiciem as soluções organizacionais.

2. A inovação: relaciona-se a capacidade de projetar inovações tecnológicas, aprimorando

processos empresariais. As decisões de investimentos em SI/TI devem ser eficientes.

3. A criação de relacionamentos: o sentimento de posse e a satisfação da empresa (usuários da

TI), mesmo que inexistentes anteriormente, só é possível por meio da confiança mútua e da

transparência (treinamento e informação), frente à comunidade de SI (internos e externos).

4. A evolução da arquitetura: a plataforma técnica, a integração e flexibilização dos serviços

de SI, e a infra-estrutura de TI devem ser coerentes à necessidade atual e futura da

organização. O parceiro não fará nada eficaz se não obtiver lucro.

5. A intromissão: a praticidade e o intrometimento que certos técnicos “da casa” possuem (os

gurus), frente as soluções apresentadas, são insumos fundamentais para decisões.

6. A coordenação (ou esclarecimento de compra): quem decide, escolhe a estratégia, contrata

e gerencia o(s) parceiro(s), principalmente quando se aproxima de 20% do orçamento de

TI, deve estar numa função separada do CIO, assumindo todo o risco.

66

7. A facilitação de contratos: é a competência para coordenar e negociar com externos

(parceiros e fornecedores) e internos (usuários), devido à complexidade dos serviços de TI,

solucionando conflitos tempestivamente, no dia-a-dia, eliminando-se a necessidade da

quarteirização em SI. Entendendo-se que ocorre quarteirização, quando o próprio prestador

de serviço resolve, ele mesmo, terceirizar parte do serviço pelo qual ele está responsável.

8. O controle (monitoração de contrato): proteção sobre o contrato em relação à posição da

empresa em qualquer circunstância (não só no dia-a-dia), tornando os parceiros

responsáveis pela eficácia e pelo desenvolvimento dos padrões de desempenho, em

comparação com o benchmark externo e padrões contratuais, embora o desempenho seja

monitorado internamente. Observa-se que este item é o mais subestimado, em virtude das

terceirizações serem, geralmente, decididas apressadamente, e sem muito planejamento,

pela alta administração.

9. O aprimoramento da parceria: planejamento de meios, para que o parceiro possa agregar

valor aos serviços de SI/TI, além das cláusulas contratuais, ao mesmo tempo em que se

estimula o fortalecimento do relacionamento, para que ele torne-se mais duradouro,

diminuindo, assim, a necessidade de possíveis mudanças e seus custos decorrentes.

Em sintonia com estudo realizado por Feeny e Willcocks (1998), a pesquisa realizada

por Bernstorff e Cunha (1999) revelou, em números percentuais, o que não deve ser

terceirizado na área de TI: 35% - liderança, como gerência e CIO; 30% - direcionamento

estratégico da TI e análise, concepção e coordenação dos projetos de sistemas; 20% -

inteligência do processo e o conhecimento do negócio; 16% - PDI; 10% - área de informática

inteira e a prospecção em TI (P&D).

Considerando que a terceirização seletiva em TI é uma prática recomendada, dentre

outros aspectos, para evitar que a contratante fique muito dependente de um ou de poucos

fornecedores, para proteger as competências essenciais da organização e diminuir a

possibilidade de ocorrência de resultados indesejáveis, cabe aqui ressaltar a importância de

uma atividade ainda recente em TI, porém muito estratégica para as organizações – a

Administração de Dados-AD. De acordo com Palestino (1994), dentre outras, são atribuições

da AD: participar da elaboração e ajustes de metodologias de desenvolvimento de sistemas;

normatizar a administração e utilização de dados; definir (em conjunto com outras áreas)

padrões para a área de TI, especialmente no que se refere ao desenvolvimento de aplicações;

67

participar dos levantamentos de dados, eventos/funções e regras de negócio junto às áreas

funcionais da empresa.

Com o advento da Administração de Dados nos anos 80 e a conseqüente introdução das técnicas de modelagem, os dados passaram, via Informática, a desempenhar um papel de maior relevância nos Sistemas de Informação, e, por conseguinte, a ter maior participação nos intrincados processos de tomada de decisão. Hoje, o acervo de dados, entrincheirado em sistemas de Informações de algumas empresas, representa um poderoso arsenal nessa guerra cada vez mais acirrada pela competitividade e pela disputa de mercados suculentos. Uma empresa relativamente informatizada finca seus pilares sobre depósitos de dados setorizados e globais e que são manipulados pelos seus sistemas de informações corporativos e/ou restritos. (PALESTINO, 1994, p. 5).

Terceirização, descentralização e downsizing fazem parte do atual ambiente

computacional. Nesse contexto, a área de informática, como um todo, a Administração de

Dados e o Desenvolvimento de Sistemas, em particular, preparam-se para lidar com um novo

processo de produção de sistemas de informações. “A conscientização sobre a necessidade de

AD nas empresas é crescente e vem ao encontro do sentido de modernização por que passam

as empresas, na busca de maior competitividade de mercado e tendo a informação como

arsenal estratégico”(PALESTINO, 1994, p. 5-8). Diante dessas considerações, recomenda-se

não entregar para terceiros o controle da Administração de Dados, esteja ela formalmente

estabelecida na estrutura organizacional da empresa ou mesmo quando não exista um setor

específico responsável por todas as atividades que lhe são pertinentes.

A terceirização de TI “não deve ser feita segundo os mesmos critérios adotados para

outros serviços” (LEITE, 1995, p. 35). E deve considerar os seguintes aspectos: a

complexidade técnica - verificada através de dois fatores: obsolescência nas decisões e

problemas de interface; e os riscos envolvidos - verificados através de dois aspectos: o

direcionamento estratégico, que pode acabar sendo totalmente influenciado pelas idéias e

interesses das empresas prestadoras de serviços, e dilema entre dependência e diversidade

excessiva (LEITE, 1995, p. 35-43). Para subsidiar o processo de análise sobre o que deve ou

não ser terceirizado, Doig (2001 apud COSTA; MACEDO-SOARES, 2003, p. 108)

recomenda que sejam observadas três dimensões de performance.

A primeira diz respeito à questão estratégica, que avalia a importância para o negócio de se possuir ou se ter acesso privilegiado ao recurso sob análise. A segunda dimensão refere-se à questão operacional, que busca definir os objetivos da performance a serem atingidos e os níveis atuais, evitando o descompasso entre os dois e as falsas expectativas. Por fim, a terceira dimensão diz respeito à questão

68

organizacional na qual se avalia a ligação entre a estratégia específica aos processos e recursos em questão e a estratégia do negócio. (DOIG, 2001 apud COSTA; MACEDO-SOARES, 2003, p. 108).

No final de 2002, o Yankee Group realizou pesquisa com 504 empresas, localizadas em

diversas regiões do Brasil, e verificou que o mercado de terceirização de TI ainda tem muito

espaço para crescer, já que, 48% das empresas afirmaram que não terceirizam nenhuma

função de TI. A pesquisa revelou, ainda, que 30% das companhias entrevistadas terceirizam a

manutenção de suas redes, 16% fazem isso para atividades de gerenciamento de redes, 13%

para help desk, 11% fazem terceirização de aplicativos e 8% já fazem terceirização completa

de TI (SPRENGEL, 2004).

A decisão sobre o que deve ou não ser terceirizado não é assim tão simples que uma única regrinha possa resolver. Esta questão depende de uma série de fatores entrelaçados que vão desde a importância estratégica da atividade até questões como cultura e os valores dos dirigentes da empresa. [...] a análise deve ser feita caso a caso. Cada empresa apresenta um cenário diferente e que pode funcionar bem para uma pode vir a ser um desastre para outra. (LEITE, 1995, p. 23).

A opção pela terceirização em TI existe, mas, em se tratando do público, deve ficar

claro que o que se terceiriza são os serviços a serem prestados e não a responsabilidade pelo

que possa advir de tal decisão. Na hora de decidir, a organização precisa estar bastante

consciente em relação aos risco envolvidos. Copiar modelos adotados por outros, sem os

necessários cuidados e avaliação dos diferentes contextos envolvidos e das peculiaridades de

cada organização, potencializa os fatores de risco envolvidos no processo e aumenta as

chances de ocorrerem resultados indesejáveis. Cuidados especiais precisam ser tomados para

que funções estratégicas ou bem próximas das competências essenciais da organização não

sejam entregues a terceiros, gerando uma perigosa dependência que comprometa o seu

desempenho.

2.3.1 Terceirização de TI e Competências Essenciais

A principal capacidade de uma empresa é aquela que possibilita integrar diversas

capacidades individuais relevantes, como desenvolver produtos, fabricar e distribuir os

produtos. Uma capacidade é basicamente uma rotina ou um conjunto de rotinas que interagem

entre si, entendendo-se rotinas organizacionais como formas previsíveis e regulares de

69

desenvolvimento de uma atividade, resultando de uma seqüência de ações coordenadas por

seus executores (GRANT, 1991). Com base em Prahalad e Hamel (1990), Hexsel (2003)

argumenta que, em função de sua importância estratégica, essas capacidades são denominadas

de competências centrais e resultam do aprendizado geral de uma organização, envolvendo,

via de regra, a coordenação de diversas habilidades de produção e a integração de múltiplos

fluxos de tecnologia.

Os estudos sobre a relação entre recursos e estratégia agrupam-se no que se convencionou chamar de teoria com base nos recursos. Os recursos acumulados ao longo dos anos determinam a competência para o desenvolvimento das atividades em determinado ponto no tempo. A posição vantajosa de uma organização em termos de produto-mercado resulta então do estoque de recursos que ela tiver diante dos concorrentes. (COLLIS; MONTGOMERY, 1995 apud SILVA, 2004, p. 80).

Objetivando um melhor entendimento acerca da natureza dos recursos, a literatura, em

geral, classifica-os em dois grupos: os recursos propriamente ditos e as capacidades. Os

recursos são insumos ao processo produtivo, como, por exemplo, patentes, marcas,

equipamentos, prédios, recursos financeiros e as habilidades individuais dos funcionários. Por

outro lado, as capacidades de uma organização resultam da habilidade em combinar recursos,

como, por exemplo, lançar novos produtos, pesquisar mercados, aplicar controles financeiros

e manter relações duradouras com os clientes. Desta forma, os recursos constituem a fonte das

capacidades, enquanto essas estabelecem a principal base para a vantagem competitiva

(AMIT; SCHOEMAKER, 1993 apud HEXSEL, 2003).

A visão da empresa baseada em recursos percebe a empresa como um conjunto de

recursos capazes de maximizar valor por meio do desenvolvimento ótimo dos mesmos e

capacidades existentes, debruçando-se, ao mesmo tempo, sobre a tarefa de desenvolver os

recursos que vão constituir a base para o futuro da empresa (OLIVEIRA, 2003). A

alavancagem de recursos pode ser conseguida por meio de cinco formas fundamentais:

concentração mais eficaz dos recursos, nos principais objetivos estratégicos; acúmulo mais

eficaz de recursos; complementação de um tipo de recurso com outro, a fim de criar uma

ordem de maior valor; conservação de recursos; recuperação de recursos, minimizando-se o

tempo entre investimento e as recompensas (HAMEL; PRAHALAD, 1995).

Evoluindo da visão baseada em recursos está o conceito de competência essencial. Competência essencial representa um conjunto central de insights de definição e de solução de problemas que possibilita à empresa criar alternativas de crescimento estratégico potencialmente idiossincráticas e para lidar, ao mesmo tempo, com seu ambiente. Ademais, as competências essenciais são desenvolvidas com base na

70

aprendizagem organizacional. Além disso, as competências essenciais, para serem eficazes, devem estar evoluindo e mudando constantemente por meio da aprendizagem organizacional permanente. (LEI; HITT; BETTIS, 2001 apud OLIVEIRA, 2003, p. 123).

[...] competências essenciais são recursos intangíveis que (a) em relação aos concorrentes são difíceis de ser imitados, (b) em relação a mercados e clientes são os recursos essenciais para que a empresa possa prover produtos/serviços diferenciados e (c) em relação ao processo de mudança e evolução da própria empresa são o fator fundamental da maior flexibilidade que permite a exploração de diferentes mercados (PRAHALAD; HAMEL, 1990 apud FLEURY; FLEURY, 2003, p. 5). As competências essenciais não estão estritamente relacionadas à tecnologia: elas podem estar localizadas em qualquer função administrativa. Além disso, para desenvolver competência essencial a longo prazo, a companhia necessita de um processo sistemático de aprendizagem e inovação organizacional. (FLEURY; FLEURY, 2003, p. 5).

A discussão em torno da opção de se terceirizar apenas o que não é uma atividade

essencial (core), para a organização, está muito presente na literatura. “A questão que reside

nesse ponto é a identificação do que ‘é’ ou ‘não é’ uma atividade estratégica, pois a mesma

lógica não se aplica para todas as atividades” (BERGAMASCH, 2004, p. 38) (Destaque do

original).

Insiga e Werle (2000, p. 60) chegam a propor a diferenciação entre as atividades essenciais (core) e as estratégias, sendo as primeiras extremamente importantes para a organização, porém passíveis de terceirização, pois somente as segundas confeririam uma verdadeira vantagem competitiva. Segundo o modelo dos autores (p. 61), a decisão de terceirização seria baseada no potencial de cada atividade agregar vantagem competitiva. (BERGAMASCHI, 2004, p. 38).

Desta forma, na hora de decidir se deve ou não terceirizar uma atividade, a organização

precisa levar em consideração os impactos, inclusive a longo prazo, para o seu negócio, sob

pena de “perder o controle de elementos importantes do seu negócio e a experiência

acumulada ser, aos poucos, transferida para seu fornecedor [...]”(BERGAMASCHI, 2004, p.

38). Os conceitos abordados nessa seção são subsídios importantes para uma estratégia de

terceirização seletiva, que, de acordo com Earl (1998, p. 178-184) e Horowitz (1999), é uma

tendência forte no mercado. Ressalte-se, ainda, que, embora a organização entenda ser

necessário manter o controle sobre uma atividade (foco nas competências essenciais), nada

impede que ela busque outras organizações no mercado “para complementar recursos e

realizar seus objetivos” (FLEURY; FLEURY, 2003, p. 3). Nessa perspectiva, a terceirização

será uma opção.

71

Vantagem competitiva e visão baseada em recursos são abordagens que estão mais

direcionadas e são mais discutidas no âmbito do setor privado. Mesmo assim, é possível

identificar elementos que se enquadram dentro da cena pública. Em sua pesquisa sobre a

gestão estratégica na informática pública, Silva (2004) chama a atenção para a necessidade de

se discutir esses conceitos dentro das organizações da esfera governamental.

Essas abordagens sem dúvida levam os dirigentes mais atentos às questões de sobrevivência e competitividade a refletirem e ter um novo ‘olhar’ no que se refere à maximização de recursos e redução de custos, é um novo contexto e que as instituições de Informática Pública também podem se beneficiar na aplicação desses conceitos. Em alguns casos, podemos dizer que há desvalorização desses ‘recursos’ por exemplo: ao incentivar a demissão voluntária essas instituições perdem o Capital Intelectual que é um fator crítico de sucesso na área de TI para governo. (SILVA, 2004, p. 82-83) (Destaque do original).

Sem a adoção de mecanismos necessários para assegurar a retenção desse capital,

considerado um recurso estratégico, as organizações estão sujeitas a perdê-lo, mesmo que

parcialmente, o que ocasiona um grande número de transtornos. Deve ficar claro, entretanto,

que “em algumas atividades de aspecto mais operacional, é fácil a substituição por meio de

terceirização, mas quando se trata de atividades técnicas que exigem mais conhecimento, isso

causa sérios problemas para a própria Administração Pública, não só para o órgão de TI”

(SILVA, 2004, p. 82-83).

O debate sobre competências essenciais traz consigo outros dois elementos - “capital

intelectual” e “conhecimento” – também importantes e que podem ser utilizados “para

expressar esse mesmo recurso; outros muitos, como habilidade, capacidade, ativo intangível,

etc., são encontrados na literatura” específica que discute melhor esses termos e estabelece os

limites, as semelhanças e diferenciações entre eles, o que não será aqui detalhado. Todos esses

conceitos, embora cada um com sua forma, trazem os atributos: ser ligado às pessoas, ter base

em dados e informações, valores e crenças, pode ser transferido via aprendizado e permite a

realização dos objetivos empresariais” (ORSI, 2003, p. 16-18).

Assim, entende-se que o elemento humano, fundamental para a compreensão e adoção

dos conceitos associados à vantagem competitiva e competências essenciais, é parte

importante na implementação das estratégias organizacionais, seja ele um recurso próprio (no

caso da administração pública o servidor) ou alocado de uma outra organização, por meio, por

exemplo, do processo de terceirização (tanto para a iniciativa privada, como para o setor

72

público). No primeiro caso, a valorização desse recurso minimiza a necessidade de se buscar

externamente novas competências, sendo essas desenvolvidas total ou parcialmente pela

organização. Na segunda opção, em princípio, considera-se que o recurso adquirido

(terceirização) atende às necessidades da contratante. Entretanto, as mudanças dos contextos

dentro e fora do ambiente organizacional, exigem uma avaliação contínua, em relação aos

recursos disponíveis e necessários, para manter a eficiência do negócio.

Uma vez que a terceirização de TI passe a fazer parte da realidade de uma organização,

ela precisa estar preparada para gerenciar os fatores de risco associados a esse processo,

considerando o contexto antes e depois da implantação da terceirização. Para tanto, necessita

identificá-los, conhecê-los profundamente, avaliar a criticidade de cada um, planejar e

implementar estratégias que eliminem ou minimizem a possibilidade de ocorrência de

resultados indesejáveis que possam ser provocados por esses fatores.

2.4 Riscos do Processo de Terceirização

Apostar cegamente em toda a gama de benefícios que, teoricamente, possam ser

conseguidos por meio da terceirização em TI, sem os devidos cuidados e uma avaliação

minuciosa em relação aos risco advindos desse processo, é uma postura, no mínimo,

inconseqüente. A terceirização em informática, afirma Leite (1995), traz consigo alguns risco,

semelhante ao que acontece nas demais áreas funcionais. “Porém, pela sua própria natureza é

muito ramificada e penetra em praticamente todos os seguimentos da empresa, aumentando o

risco potencial dos problemas caso alguma coisa saia errada” (LEITE, 1995, p. 51).

Há alguns anos, relata César (2004), a General Motors (GM), nos Estados Unidos

assinou um importante contrato de terceirização de TI com a EDS. Em 2006, expira-se o

contrato de bilhões de dólares, mas já em 2001, a montadora percebeu a necessidade de

analisar as oportunidades e risco envolvidos no fim do acordo, sendo que as lições aprendidas

com esse processo podem ser assim sintetizadas:

A primeira lição é que o outsoursing exclusivo de longo prazo isola a organização do mercado. Obviamente, a empresa ainda tem acesso a tecnologia soluções, mas ela

73

concedeu a um fornecedor exclusivo o direito de entender seu negócio em profundidade. Isso significa que outros não tiveram a oportunidade de fazê-lo. Muitos contratos contêm cláusulas para licitar outra vez alguns serviços para manter competitivos os preços e condições. O principal benefício dessa medida, no entanto, é educar outros fornecedores sobre o seu negócio. O ideal é manter esta competição com um escopo razoavelmente modesto para que ela não mine seu negócio, mas usá-la estrategicamente para criar competência na comunidade de fornecedores. A segunda lição é que as habilidades que uma empresa precisa para fornecer serviços de TI internamente são diferentes das necessárias para administrar contratos de terceirização. Isso requer o compromisso de treinar funcionários internos, tanto para gerenciar acordos de terceirização quanto as tecnologias mais novas. Programas de treinamentos podem produzir dos benefícios: uma equipe capaz de trazer o trabalho de volta se esta for a opção certa e um time com conhecimento suficiente sobre tecnologia para gerenciar o prestador com eficácia. Lição número três: os fornecedores, ao mesmo tempo em que administram os serviços de TI para um cliente, também criam relações com empresas parceiras desse cliente na tentativa de conseguir futuros negócios. Embora isso não seja de todo mau e possa proporcionar uma execução melhor de projetos, se o diretor de TI não conseguir ‘engrenar’ ativamente com seus parceiros de negócio, o fornecedor se torna um rival. É possível reduzir esse risco mantendo laços estreitos com parceiros de negócio fundamentais e assegurando sua liderança sobre a relação de terceirização. CEZAR, 2004, p. 8). (Destaque do original).

Os riscos podem ser percebidos segundo duas diferentes perspectivas: econômica e

gerencial. “Na perspectiva econômica, risco é a variação de uma distribuição provável de

possíveis ganhos e perdas associadas com uma dada alternativa. Na perspectiva gerencial,

risco é associado como um perigo ou ameaça (MARCH; SHAPIRA, 1987 apud

BERGAMASCHI, 2004, p. 30).

Alguns dos problemas mais comuns da terceirização podem ser assim definidos:

ausência de métricas antes de terceirizar, para poder medir os resultados reais; falta de estudo

que mostre os reais benefícios da terceirização para a empresa (nem sempre se consegue

economia ou melhorias expressivas); tensão gerada na equipe interna, com possíveis

demissões; rigidez dos contratos (o cliente fica nas mãos do fornecedor); gerenciar contratos

de níveis de serviços exige competência específica, diferente daquela necessária para executar

funções de TI internamente; dificuldade para substituir funcionários com desempenho abaixo

do esperado; perda de conhecimento, face a rotatividade nas equipes terceirizadas e pela falta

de documentação de processos (CÉZAR, 2004).

A gestão da informação é um dos fatores a ser analisado com cautela, quando se pensa

em terceirização de TI. Durante a execução de um projeto de TI, a organização precisa ter

74

certeza de que é mantida atualizada a documentação de todas as características dos projetos,

dos problemas e suas soluções (SPRENGEL, 2004).

Problemas decorrentes do processo de terceirização de TI foram levantados em estudo

realizado por Bernstorff e Cunha (1999), os quais foram assim expressos em números

percentuais: 35% - falta de capacitação/qualificação do terceiro; 30% - dificuldades com

interfaces, dificuldade do pessoal interno para saber lidar com terceiros e perda de controle

sobre a qualidade; 15% - resistência interna do pessoal técnico e perda do controle sobre os

custos; 10% - resistência interna dos usuários, perda de controle sobre os prazos, cultura do

terceiro não se adapta ao padrão da empresa, falta de idoneidade do terceiro e metas mal

planejadas; 5% - reclamações trabalhistas, vazamento de informações confidenciais, aumento

nos custos e o processo de licitação. O estudo revelou, ainda, que 30% das empresas

pesquisadas não perceberam nenhum problema relevante. Por outro lado, a perda de controle,

principalmente com o da qualidade, foi também um dos principais problemas identificados na

pesquisa.

Será realmente que a terceirização de TI garante a redução de custos de maneira

inquestionável? Antes de tudo é preciso saber realmente como mensurar custos, atividade essa

muito complexa até mesmo para a iniciativa privada, que, diferentemente do que possa

parecer, tem dificuldades para a elaboração de planilhas detalhadas de custeio. A falta de

conhecimento sobre os custos ocultos é um dos principais risco do processo de terceirização.

O fracasso em projetos de terceirização, afirma Barthélemy (2001, p. 61-67 apud

BERGAMASCHI, 2004, p. 30), decorre, em sua maioria, do fato de “as empresas terem

estabelecido acordos de terceirização acreditando que elas compreendiam todos os custo

envolvidos”. Os custos ocultos relacionados ao processo de terceirização de TI podem ser

agrupados em quatro diferentes categorias: custos de busca, seleção do fornecedor; custos da

transição para o novo fornecedor; custos de gerenciamento (monitoramento, negociação e

mudanças); custos de transição após o término do contrato (BARTHÉLEMY, 2001, p. 61-67

apud BERGAMASCHI, 2004, p. 30).

A redução de custos é um dos maiores mitos da terceirização de TI. Infelizmente, além

do desconhecimento de instrumentos métricos, há pouca vontade ou habilidade das empresas

para mensurar custos. E mais, considerando que a terceirização de TI é um caminho sem volta

ou de difícil retorno, todas as contas devem ser feitas muito antes da tomada de decisão, a fim

75

de que se saiba previamente o quanto a empresa poderá economizar ou não com esse

processo. Um bom exemplo disso foi o que aconteceu com a Motorola. Em 2003, a empresa

fechou dois contratos mundiais de terceirização, um para infra-estrutura e outro para suporte a

aplicações. Entretanto, antes de assiná-los, foi feito um levantamento em cada subsidiária para

se identificar se haviam ou não vantagens na terceirização em cada localidade. Concluído o

trabalho, a subsidiária brasileira, a exemplo de outras da América Latina e Ásia, foi excluída

do processo (CÉSAR, 2004).

De olho no que está acontecendo no mercado, os gestores de TI e os gerentes da alta

administração das empresas e organizações públicas, podem encontrar dados que

desmistificam a idéia de que a terceirização reduz custos. Thomas (2001 apud COSTA;

MACEDO-SOARES, 2003) cita dados de pesquisa sobre a terceirização de TI onde “73% das

respostas apontam que os ganhos esperados eram irrealistas, e que essa prática deveria ser

utilizada para se obter melhores níveis de serviços pelos custos existentes ao invés da redução

destes”.

Uma análise inadequada dos riscos envolvidos nos processo de terceirização de

atividades relacionadas a TI traz muitas conseqüências indesejáveis para uma organização,

que precisa ter claramente a percepção do que pode representar ameaças ao bom desempenho

de suas atividades e ao cumprimento de seus objetivos. O risco pode ser definido como a

possibilidade de se sofrer uma perda ou um prejuízo (BOEHM, 1989 apud AUBERT et al.,

1998, p. 1). O conceito de risco pode ser visto por meio de dois diferentes prismas: as vezes é

utilizado como um termo geral relacionado a resultados negativos, como custos ocultos ou

perda da capacidade de inovação, no caso da terceirização de TI; outras vezes, refere-se a

fatores relacionados a resultados negativos, como inexperiência da equipe ou incertezas do

negócio, quando o assunto em pauta também é a terceirização de TI (LENZEDER; GARCIA,

2001, p. 1).

No processo de avaliação de risco, é comum a utilização de dados históricos referentes

às características de performance de um determinado objeto de estudo- projeto, atividade ou

função (LINEROOTH-BAYER; WAHLSTROM, 1991, p. 239-248 apud AUBERT et al.,

1998, p. 2) ou por meio de uma avaliação subjetiva (BOEHM, 1991, p. 32-42 apud AUBERT

et al., 1998, p. 2). Mas, em geral, essa é uma tarefa muito difícil, até mesmo impossível de

ser realizada (BARKI, 1993, p. 203-225 apud AUBERT et al., 1998, p. 2). Desta forma,

76

vários métodos de avaliação de risco fazem uso de uma estimativa aproximada de um

resultado indesejável, identificando e avaliando as características de uma situação que,

provavelmente, exercem influência na ocorrência desse resultado (ANDERSON;

NARASIMHAN, 1979; BARKI 1993, p. 203-225; BOEHM, 1989 apud AUBERT et al.,

1998b, p. 3).

Os impactos devidos à ocorrência de um resultado negativo podem ser projetados por

meio de três diferentes tipos de análise:

1. A partir de uma análise quantitativa, utilizando cálculos matemáticos para

determinar a importância relativa de cada risco em relação aos outros; 2. A partir de uma análise qualitativa, utilizando menos fórmulas matemáticas e

mais a avaliação pessoal ou julgamento, baseada principalmente na experiência das pessoas;

3. Pode-se, ainda, utilizar a combinação de mecanismos de avaliação quantitativos e qualitativos. (LENZEDER; GARCIA, 2001, p. 2).

Utilizando-se da escala de Likert, é possível mensurar, por meio de um método

qualitativo e aproximativo, a importância da perda potencial decorrente de um resultado

indesejável, assim como calcular a probabilidade de um resultado negativo ocorrer. A

probabilidade de cada resultado indesejável é avaliada identificando-se e mensurando-se os

fatores que influenciam esses resultados (AUBERT et al., 1998, p. 2). A tarefa de avaliar os

riscos é árdua, depende muito da natureza do projeto e do contexto no qual ele será

implementado.

Por exemplo, no caso de um projeto de desenvolvimento de software, a falta de conhecimento da equipe do projeto em relação a atividade a ser suportada pela aplicação que está sendo desenvolvida é um fator de risco ao resultado de negativo de se ter um sistema que não responde adequadamente às necessidades dos usuários. (DAVIS, 1982, p. 4-29 apud AUBERT et al., 1998, p. 2).

Cada resultado indesejável pode estar associado a um ou mais fatores de risco. No que

se refere à terceirização de TI, existem algumas importantes teorias (Quadro 8) que auxiliam

na identificação dos fatores de risco: teoria da agência ou teoria do fornecedor (agency

theory,) teoria do cliente (principal theory) e teoria dos custos da transação (transactions

costs theory) .

77

Teoria Fatores de risco

Agência Oportunismo: risco moral, seleção adversa, comprometimento imperfeito. Falta de experiência e conhecimento na atividade a ser terceirizada. Falta de experiência e conhecimento no gerenciamento de contratos de terceirização. Número de fornecedores.

Cliente Falta de experiência e conhecimento na atividade a ser terceirizada. Falta de experiência e conhecimento no gerenciamento de contratos de terceirização.

Transação Especificidade do recurso/bem. Incertezas. Problemas de mensuração. Freqüência. Interdependência de atividades Proximidade das core competências. Descontinuidade tecnológica.

Quadro 8 – Fatores de risco na terceirização de TI. Fonte: (LENZEDER; GARCIA, 2001, p. 5).

A seguir, são apresentadas as características e os fatores de risco relacionados a cada

uma das três teorias acima mencionadas.

2.4.1 A Teoria da Agência

A teoria da agência abrange a coordenação e motivação de questões que dizem respeito

ao relacionamento entre contratante (cliente) e o fornecedor (responsável pela prestação de

serviço). Diante de incertezas, em geral, os indivíduos tendem a repassar informações de

maneira seletiva ou distorcida, com o intuito de proteger seus interesses ou tirar alguma

vantagem. Isso não significa, entretanto, que clientes e fornecedores sempre irão se comportar

de maneira oportunista. Códigos de ética, normas de conduta social e a possibilidade de uma

ação judicial ou de efeitos danosos à reputação tendem a limitar a ocorrência de oportunismo.

Além deste fator, a falta de experiência e de conhecimento do fornecedor na atividade a ser

terceirizada ou no gerenciamento de contratos de terceirização, e a possibilidade de ocorrência

de uma situação de aprisionamento (lock-in), são fatores de risco associados à teoria da

agência, conforme explicam Aubert et al. (1998, p. 5-9) e Lenzerd e Garcia (2001, p. 5-9):

1. O oportunismo é um dos fatores de risco mais relevantes nos contratos de terceirização de

TI. Existem três principais manifestações de oportunismo: o risco moral (moral hazard), a

seleção adversa (adverse selection), e o comprometimento imperfeito (imperfect

commitiment).

78

a. O risco moral decorre da impossibilidade do cliente de observar ou avaliar o

comportamento do fornecedor. Uma vez que o cliente não consegue observar diretamente o

nível do esforço desenvolvido pelo fornecedor, fica complicado identificar se um

determinado problema ocorreu devido à negligência do fornecedor ou por causa de um

imprevisto qualquer. De maneira semelhante, o fornecedor pode atribuir a causa de um

problema de performance a fatores que estão além de seu controle.

b. A seleção adversa ocorre quando o cliente não consegue identificar, dentre seus possíveis

fornecedores, aquele que seria mais adequado a preencher efetivamente os requisitos

exigidos. A avaliação das propostas dos fornecedores geralmente não é uma tarefa fácil.

Além disso, os próprios fornecedores precisam estar conscientes de suas habilidades e de

suas limitações. Em determinadas situações, o cliente acredita, equivocadamente, que o

fornecedor selecionado atende aos requisitos necessários, para garantir uma boa prestação

de serviço. Algumas vezes, é o fornecedor que pode superestimar a sua capacidade de

cumprir certas exigências contratuais. Desta forma, o excesso de confiança pode resultar no

fechamento de um contrato que corre sérios risco de não poder ser cumprido.

c. O comprometimento imperfeito refere-se à incapacidade, tanto do fornecedor quanto do

cliente, de assumirem compromissos. Em algumas circunstâncias, eles podem tentar não

cumprir o que foi prometido. O fornecedor, por exemplo, pode recusar-se a fazer

adaptações numa aplicação, alegando que elas não estavam previstas ou porque a

linguagem do contrato não está clara.

2. A falta de experiência e de conhecimento do fornecedor na atividade a ser terceirizada é

outra característica relacionada à teoria da agência que representa uma fonte de risco. Na

ânsia de obter um contrato, o fornecedor pode querer demonstrar um nível de

conhecimento, em relação a determinadas atividades, que ele realmente não possui. Esse

tipo de problema pode acontecer muito tempo depois de o contrato ter sido iniciado, devido

a questões como, por exemplo, o turn-over de profissionais que têm experiência em

tecnologias mais antigas. Se um cliente que contratou a manutenção de seus sistemas

legados necessita de um suporte técnico, o fornecedor pode não mais dispor de

profissionais com as habilidades requeridas.

3. Outro fator de risco é a falta de experiência ou de conhecimento do fornecedor no

gerenciamento de contratos de terceirização, o que pode favorecer a ocorrência de litígios e

a elevação dos custos.

4. Por fim, o risco de ocorrência de uma situação de aprisionamento (lock-in), quando o

cliente fica muito dependente de um fornecedor ou amarrado a peculiaridades de um

79

contrato, pode ser agravado se o cliente tem dificuldades para encontrar fontes alternativas

de prestação de serviços. Quando o número de fornecedores cresce, o mercado fica mais

competitivo e os clientes têm maior liberdade de escolha e mais facilidade para negociar.

2.4.2 A Teoria do Cliente

De acordo com a teoria do cliente, afirmam Aubert et al. (1998, p. 5-9) e Lenzerd e

Garcia (2001, p. 5-9), o próprio contratante pode representar uma fonte de fatores de risco

relacionados aos seguintes aspectos:

1. O primeiro diz respeito à falta de experiência e conhecimento na atividade a ser

terceirizada, o que motiva o cliente a terceirizar aquilo que ele não tem habilidade para

fazer bem feito ou sobre o qual não tem muito domínio. A falta de conhecimento em

relação à atividade terceirizada pode também impactar negativamente na habilidade de o

cliente gerenciar adequadamente o contrato, pois ele terá dificuldades para avaliar os custos

e a qualidade dos serviços prestados pelo fornecedor.

2. O segundo aspecto a considerar é a falta de experiência e conhecimento do cliente em

gerenciamento de contratos. Isso pode fazer com que o cliente subestime os custos de

transição e de gerenciamento do contrato, além de deixá-lo mais vulnerável ao

comportamento oportunista do fornecedor.

2.4.3 A Teoria do Custo da Transação

A teoria do custo da transação baseia-se em características da atividade a ser

terceirizada para identificar os fatores de risco a ela associados, conforme descrevem Aubert

et al. (1998, p. 5-9) e Lenzerd e Garcia (2001, p. 5-9) a seguir:

1. A especificidade do recurso, ou bem, está relacionada à avaliação do grau de dificuldade

para que ele seja transferido sem comprometer seu valor de produtividade, se o contrato for

80

interrompido ou encerrado prematuramente. Quando o valor de realocação de um recurso

(“next best use”) é mais baixo, o investidor perderá parte de seus investimentos, se a

transação não for concluída.

2. A eficiência de um mercado pode ser medida pelo grau de previsibilidade que os clientes e

fornecedores dispõem para prever as atividades a serem executadas em um contrato e medir

a repercussão da alteração de algumas variáveis. As incertezas decorrem de fenômenos que

são difíceis de prever e, mais ainda, de serem registrados em termos específicos de um

contrato.

3. “As transações são conduzidas com certo nível de incerteza e são objeto de problemas de

mensuração” (LENZEDER; GARCIA, 2001, p. 8). As dificuldades para se avaliar os

custos e a qualidade dos serviços prestados podem deixar o fornecedor sem saber se está

pagando o preço justo pelo serviço contratado.

4. A freqüência é outra dimensão-chave de uma transação e serve como balizadora para a

decisão de se terceirizar, ou não, uma determinada atividade. Optar pela realização de uma

transação dentro do ambiente da organização requer a criação de uma estrutura de

governança e implica a geração de custos significantes e irreversíveis. Se a organização

estiver analisando o custo de uma transação que não é rotineira, ou seja eventual, talvez

seja mais interessante repassá-la para um terceiro, arcando com os custos dos riscos,

associados aos investimentos necessários ou incertezas, do que fazer investimentos para

estruturar essa atividade dentro da organização.

5. Outra característica que constitui um fator de risco é o grau de interdependência

relacionado às atividades que se deseja terceirizar; o que é conhecido também como

indivisibilidade tecnológica. Pode ser mais interessante, para a organização, optar pela

terceirização, quando isso envolve o gerenciamento do seu legado ou de atividades

independentes. Em relação aos sistemas que têm um forte grau de integração ou

interdependência, ficará mais complicado identificar a fonte de um problema, quando isso

envolver atividades de responsabilidade de fornecedores diferentes ou a questão referir-se a

transações, onde parte delas está sob o domínio do fornecedor e parte sob o domínio do

cliente.

6. A descontinuidade tecnológica está fortemente relacionada às incertezas do ambiente, ou

seja, a aspectos da “volatilidade do ambiente que não podem ser antecipados”

(LENZEDER; GARCIA, 2001, p. 8). A evolução tecnológica pode fazer com que a

tecnologia utilizada por um fornecedor, com o qual a organização tenha um contrato, torne-

se obsoleta. Desta forma, a organização poderá deparar-se com o seguinte dilema: arcar

81

com custos de investimentos adicionais muito elevados, que podem até ser inviáveis, ou

correr o risco de não custeá-los e perder competitividade, em relação aos concorrentes que

adotarem a nova tecnologia.

7. A terceirização de atividades muito próximas das competências essenciais da organização,

continuam Aubert et al. (1998, p. 5-9) e Lenzerd e Garcia (2001, p. 5-9), também

representa um fator de risco. O fornecedor poderá passar a ter mais conhecimento e

domínio em relação a uma atividade crítica do que a própria organização, gerando uma

situação de dependência. Nesse caso, o fornecedor poderá, também, passar a ter um poder

de influência muito grande, e direcionar a organização para opções que não lhe sejam muito

interessantes.

2.4.4 Fatores de Risco Associados a Resultados Indesejáveis

Os fatores de risco podem conduzir a alguns resultados indesejáveis para a organização.

Assim, para a avaliação dos riscos torna-se necessário fazer uma ligação entre os fatores de

risco e suas possíveis conseqüências, o que pode ser visto de forma didática no Quadro 9, cujo

detalhamento vem logo em seguida.

.

Resultados indesejáveis Fatores associados aos resultados indesejáveis Custos inesperados/adicionais da transação e de gerenciamento ( Cross, 1995; Earl 1996; Nelson 1996)

• Falta de experiência e conhecimento do cliente na atividade (Earl, 1996; Lacity 1995)

• Falta de experiência e conhecimento do cliente em outsourcing (Earl, 1996)

• Incertezas sobre o ambiente legal Custos de transição (incluindo “lock-in”, retorno da atividade para equipe interna, mudança de fornecedor) (O’Leary, 1990)

• Especificidade do recurso/transação (Williamson, 1985) • Pequeno número de fornecedores (Nan 196) • Escopo • Interdependência de atividades

Custos de aditivos contratuais (Early, 1990)

• Incertezas (Alchian e Demsetz, 1972; Barzel, 1982) • Descontinuidade tecnológica (Lacity 1995) • Complexidade da atividade

Disputas e litígios (Aubert et al. 1997b; Lacity e Hirschheim, 1993)

• Problemas de mensuração (Alchian e Demsetz, 1972; Barzel, 1982) • Falta de experiência e conhecimento do cliente e/ou do fornecedor

em contratos outsourcing (Earl, 1996; Lacity 1995) • Incertezas sobre o ambiente legal • Diferenças entre as culturas organizacionais do cliente e do

fornecedor Degradação do serviço (Lacity e Hirschheim, 1993)

• Interdependência de atividades (Aubert 1997; Langlois e Robertson, 1992)

• Falta de experiência e conhecimento do fornecedor com a atividade (Earl, 1996)

82

• Tamanho do fornecedor (Earl, 1996) • Estabilidade financeira do fornecedor (Earl, 1996) • Problemas de mensuração (Alchian e Demsetz, 1972; Barzel, 1982) • Complexidade da atividade

Escalada dos custos (Lacity e Hirschheim, 1993; Lacity 1995)

I. Falta de experiência e conhecimento do cliente no gerenciamento de contratos

II. Problemas de mensuração (Alchian e Demsetz, 1972; Barzel, 1982)

III. Falta de experiência e conhecimento do fornecedor com a atividade (Earl, 1996)

Perda de competências da organização

• Escopo • Proximidade da core competencies da organização (Prahalad e

Hamel, 1990) • Interdependência de atividades

Custos ocultos do serviço (Lacity e Hirschheim, 1993)

• Complexidade das atividades • Problemas de mensuração (Alchian e Demsetz, 1972; Barzel, 1982) • Incertezas (Barzel, 1982)

Quadro 9 – Componentes da exposição ao risco na terceirização de TI. Fonte: (AUBERT et al., 2001b, p. 7, adaptado de AUBERT et al., 2001, p. 2).

Com base nos estudos realizados por Aubert et al. (1998, p. 9-11) e Lenzerd e Garcia

(2001, p. 9-10), seguem, abaixo, algumas considerações acerca dos resultados indesejáveis e

os fatores de risco a eles relacionados. Ressalte-se, ainda, a importante contribuição de

Lenzerd e Garcia (2001) que inseriram, no rol dos resultados indesejáveis, os custos

escondidos dos serviços contratados, além de incluírem os seguintes itens na lista de fatores

de risco: escopo do projeto/contrato de terceirização; complexidade da atividade terceirizada;

incertezas sobre o ambiente legal; diferenças culturais entre o fornecedor e o cliente

(AUBERT et al., 2001, p. 2 apud AUBERT et al., 2001b, p. 7).

Os custos inesperados e o custo de gerenciamento do contrato são geralmente

ocasionados pela falta de experiência e de conhecimento da organização (cliente) na atividade

terceirizada. Quando o contratante do serviço não tem o conhecimento necessário em relação

à atividade para que possa repassar ao fornecedor, de forma clara e precisa, uma descrição

detalhada das tarefas a serem executadas, isso pode acarretar custos adicionais durante a

execução do contrato. Além disso, o contratante sempre precisará fazer acompanhamento das

atividades do fornecedor- gerenciamento do contrato, o que implica custos. A falta de

experiência do cliente em terceirização e as incertezas sobre o ambiente legal também são

fatores de risco que influenciam aumento na ocorrência de custos inesperados e aumento dos

custos de gerenciamento dos contratos (AUBERT et al., 1998, p. 9-11; LENZERD; GARCIA,

2001, p. 9-10).

83

Os custos de troca (switching costs) estão associados, principalmente, à situação de

aprisionamento (lock-in) - mudança de fornecedor ou reincorporação da atividade terceirizada

ao ambiente e ao domínio da empresa. A situação de aprisionamento (lock-in) é decorrente de

investimentos específicos feitos por um fornecedor, após a assinatura do contrato. Se o cliente

necessitar manter a execução dos serviços após o término do contrato e tiver dificuldades para

encontrar outros fornecedores, no mercado, dispostos a arcar com investimentos específicos,

poderá se ver obrigado a renovar o contrato com o mesmo fornecedor, que poderá impor suas

próprias exigências, inclusive em relação aos preços dos serviços. A situação de

aprisionamento (lock-in) é mais comum em mercados que possuem um reduzido número de

fornecedores. A especificidade da transação ou dos recursos envolvidos, o escopo do projeto

de terceirização e a interdependência de atividades são fatores de risco que podem influenciar

no aumento dos custos de transição (AUBERT et al., 1998, p. 9-11; LENZERD; GARCIA,

2001, p. 9-10).

Custos de aditivos contratuais dizem respeito ao grau de incerteza relacionado à

atividade terceirizada. O fornecedor poderá requerer ajustes, no contrato, se os critérios de

qualidade, o nível de disponibilidade do serviço e outros detalhes não tiverem sido bem

detalhados desde o início. O cliente também poderá ter custos adicionais por causa da

descontinuidade tecnológica, pois a maioria dos contratos não estabelece claramente a

responsabilidade do fornecedor, por ele não antever mudanças tecnológicas. Aditivos

contratuais também podem gerar mais custos, em função da complexidade de algumas tarefas

(AUBERT et al., 1998, p. 9-11; LENZERD; GARCIA, 2001, p. 9-10).

Disputas judiciais e litígios, argumentam ainda Aubert et al. (1998, p. 9-11) e Lenzerd e

Garcia (2001, p.9-10), podem ser motivados por problemas de mensuração, de custos e de

qualidade do serviço, pela falta de experiência e de conhecimento do cliente e/ou do

fornecedor em contratos de terceirização, pelas incertezas do ambiente legal, e pelas

diferenças das culturais organizacionais do fornecedor e do cliente.

A degradação do serviço pode estar associada a vários fatores de risco. Depois de

terceirizar uma determinada atividade, o cliente pode perceber que existe um grau de

interdependência maior do que ele imaginava em relação a outras atividades que são

desenvolvidas dentro da organização; e isso pode favorecer a perda de performance do

serviço. A falta de experiência e conhecimento do fornecedor na atividade terceirizada pode

84

também ser uma das causas da deficiência na qualidade do serviço. Além disso, pode

acontecer de o fornecedor não dispor dos recursos necessários para garantir o nível desejável

do serviço, seja por causa do seu porte ou por causa de problemas financeiros. Problemas de

mensuração, de custos e de qualidade do serviço, por exemplo, bem como a complexidade de

algumas tarefas podem contribuir para a degradação do serviço (AUBERT et al., 1998, p. 9-

11; LENZERD; GARCIA, 2001, p. 9-10).

Em relação à escalada de custos, Aubert et al. (1998, p. 9-11) e Lenzerd e Garcia (2001,

p. 9-10) comentam que um comportamento oportunista do fornecedor pode implicar elevação

dos custos dos serviços, principalmente se o cliente não possui muita experiência, nem o

conhecimento necessário para gerenciar bem os contratos de terceirização. Ressalte-se, ainda,

continuam os autores, que a falta de experiência do fornecedor na atividade terceirizada,

problemas de mensuração, de custos e de qualidade do serviço, por exemplo, além da falta de

experiência e de conhecimento do cliente no gerenciamento de contratos de terceirização,

também podem influenciar a elevação dos custos dos serviços.

Aubert et al. (1998, p. 9-11) e Lenzerd e Garcia (2001, p. 9-10) argumentam que, ao

terceirizar uma atividade, a organização provavelmente perderá algumas de suas

competências ou do seu conhecimento organizacional. Isso pode implicar em conseqüências

negativas, se essa atividade estiver muito próxima das competências essenciais (core

competencies) da organização, que poderá, inclusive, ter reduzida a sua habilidade para fazer

negócios. O escopo do projeto e o nível de interdependência de atividades, prosseguem os

autores, são fatores de risco associados à perda de competências organizacionais.

Os custos ocultos estão associados a situações que o cliente acredita que estão

amparadas pelo contrato, mas que, de fato, não estão. Pode-se citar, como exemplos, a

manutenção de computadores pessoais e as taxas decorrentes da aquisição de equipamentos.

Problemas de mensuração, de custos e de qualidade do serviço, por exemplo, bem como as

incertezas e a complexidade das atividades são fatores de risco associados à ocorrência de

custos ocultos (AUBERT et al., 2001, p. 2 apud AUBERT et al., 2001b, p. 7).

85

2.4.5 Segurança da Informação

Se, por um lado, o avanço tecnológico tem permitido um leque enorme de novas

possibilidades na prestação de serviços aos usuários, como, por exemplo, o envio de

informações por meio da Intrenet, por outro, exige que as organizações estejam ainda mais

atentas e não parem de buscar novas soluções para implementação de medidas de segurança.

Para tanto, Miller e Anderson (2004) recomendam as seguintes medidas: a utilização de

técnicas de criptografia; o uso de conexões, por meio do aluguel de linhas privadas ou redes

privadas virtuais (Virtual Privae Networking – VPN); a garantia da integridade das

informações processadas e disponibilizadas; a exigência ao fornecedor do comprometimento

com a implementação de medidas de segurança, no ambiento interno e externo, para seus

sistemas; a exigência de que o fornecedor possua um certificado de segurança independente,

fornecido por uma empresa certificadora, para seus sistemas.

A terceirização, na área de TI, traz consigo riscos concretos relacionados à

confidencialidade. Ao entregar a execução de um serviço ou atividade para um terceiro, a

organização contratante precisa tomar medidas criteriosas para evitar que informações

confidenciais possam passar para as mãos de outros, comprometendo os resultados da

empresa a curto ou longo prazo. A confidencialidade está relacionada a duas dimensões

distintas, ligadas ao tipo de dados que pode vazar e às formas pelas quais isso possa vir a

ocorrer (LEITE, 1995).

Os dados podem ser classificados em, pelo menos, cinco categorias principais,

conforme Leite (1995): Dados operacionais, cujo vazamento pode ser absorvido sem maiores

problemas, como, por exemplo, dados relativos a valores brutos faturados; Dados de cunho

operacional, cujo vazamento pode demandar reorientação de planos, encaixando-se nessa

categoria, por exemplo, a planilha de custos da empresa; Dados operacionais, cujo vazamento

pode causar sérios prejuízos à empresa, como o cadastro de clientes; Dados de nível tático

cuja divulgação, provavelmente, trará problemas, como, por exemplo, aqueles referentes a

simulações sobre localização e capacidade de novas unidades industriais; Dados estratégicos,

cuja divulgação, muito provavelmente, causará sérios problemas, como, por exemplo, os

dados ligados à engenharia de produtos ou de processos. “Em resumo, o vazamento de dados

86

de cunho operacional pode ou não ser comprometedor; o de dados táticos provavelmente o é;

e o de dados estratégicos quase sempre resulta num grade estrago” (LEITE, 1995, p. 56).

Existem três diferentes canais para a quebra de confidencialidade, de acordo com Leite

(1995): Acidental – decorrentes, por exemplo, de falhas no sistema eletrônico de senhas, ou

de falhas nos aplicativos, que acabam mesclando dados de diferentes clientes; Intencional sem

colaboração do prestador de serviços – encaixa-se nessa categoria, por exemplo, a ação de

hackers, que utilizam sistemas desenvolvidos com a finalidade específica de quebrar

proteções, particularmente, para desvendar senhas e descriptografar (ou decifrar) arquivos;

Intencional com colaboração do prestador de serviços - empregados descontentes ou

revoltados, por exemplo, podem resolver passar os dados de um cliente para outro, ou pelo

menos facilitar a quebra das regras de segurança. É preciso considerar, ainda, que:

“Geralmente, os controles e os procedimentos de segurança costumam ser bastantes

informais, depositando-se excessiva confiança em equipes completamente despreparadas”

(LEITE, 1995, p. 56).

A legislação brasileira passou a encarar de forma mais rigorosa os problemas

relacionados à segurança da informação, depois que entrou em vigor o Novo Código Cível

(NCC). A partir de então:

[...] investir em Segurança da Informação deixou de ser opção e passou a ser obrigação para qualquer empresa, de qualquer ramo de atividade e de qualquer porte, no dia em que entrou em vigor o Novo Código Civil (NCC). Seus artigos 43, 186, 187, 927 e 1.0111 deixam claro a responsabilidade dos administradores pelos risco inerentes ao negócio, assim como pelos que forem criados por este. Esta responsabilidade sempre existiu, mas não era explícita como ficou agora com a nova redação, que passou a aplicar a teoria da ‘culpa objetiva’. (OLIVEIRA, 2004, p. 1).

A responsabilidade pela gestão dos riscos, inerentes ao negócio ou criados por este, diz

respeito a todo e qualquer risco ao qual o negócio estiver sujeito. E, se está sujeito, implica

que o administrador deve geri-lo em níveis aceitáveis, caso contrário poderá ser considerado

negligente, imprudente, passivo ou mesmo ímprobo, assumindo assim a posição de "culpa

objetiva", em caso de prejuízos causados a terceiros. Isso significa que, se o administrador,

devendo ter consciência de todos os riscos inerentes a uma determinada operação ou negócio

que está sob sua responsabilidade, “não toma as medidas cabíveis para a mitigação,

transferência e gerência do risco em níveis aceitáveis, implica na aceitação das conseqüências

87

se estas vierem a causar dano a outrem, devendo, portanto, reparar o dano causado”

(OLIVEIRA, 2004, p. 1).

A adoção de uma efetiva política de segurança tem o objetivo de proteger a organização

contra os prejuízos, inclusive morais, decorrentes do vazamento de informações sigilosas. Em

linhas gerais, a política de segurança é um conjunto de documentos publicados que explicam

a filosofia da organização, estratégia, políticas e práticas no que dizem respeito à

confidencialidade, integridade e disponibilidade de informação e sistemas de informação

(WALT, 2004; ALLEN, 2004).

O sigilo fiscal, inerente da atividade fazendária, por muitas vezes, tem sido o ponto-

chave, quando se trata da responsabilidade, da ética e da moral dos que desempenham suas

funções profissionais em organizações da administração tributária. O Código Tributário

Nacional-CTN, como ficou assim conhecida a Lei n. 5.172/66, após a edição do Ato

Complementar n. 36/67 (art. 7º), aborda essa questão e contempla ações punitivas para

aqueles que transgridem os dispositivos legais nele previstos. Entretanto, a exemplo dos

mecanismos legais supra mencionadas, o CTN, incluindo as alterações previstas na Lei n.

104/01 e na Lei n. 118/05, focaliza diretamente os atos dos agentes públicos no exercício de

suas atribuições funcionais.

Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades. (Redação dada pela Lcp nº 104, de 10.1.2001). § 1o Excetuam-se do disposto neste artigo, além dos casos previstos no art. 199, os seguintes: (Redação dada pela Lcp nº 104, de 10.1.2001). I – requisição de autoridade judiciária no interesse da justiça; (Inciso incluído pela Lcp nº 104, de 10.1.2001). II – solicitações de autoridade administrativa no interesse da Administração Pública, desde que seja comprovada a instauração regular de processo administrativo, no órgão ou na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a informação, por prática de infração administrativa. (Inciso incluído pela Lcp nº 104, de 10.1.2001) (Destaque do original).

Os dados ou informações (informações fiscais) relacionados aos contribuintes (pessoa

física ou jurídica) devem ser mantidos para uso estritamente interno da organização.

Assim, todas as vezes que a Administração Tributária, no estrito e regular exercício de suas competências ou atribuições, identificar, localizar ou obter dados ou informações enquadráveis como elementos da intimidade ou da vida privada de

88

pessoas físicas ou empresas deverá mantê-las (também) sob sigilo (fiscal). Afinal, um dos sentidos do sigilo fiscal consiste em resguardar, no seio da Administração Pública, com vistas a prestigiar direito fundamental inscrito na Constituição, os elementos de intimidade e de vida privada de terceiros. (CASTRO, 2004, p. 10).

Mensurar o valor de informações estratégicas que transitam dentro das organizações é

uma tarefa difícil, e esse é um dos principais motivos pelos quais devem ser investidos muitos

recursos na implantação de rígidas políticas de segurança, com o objetivo de estabelecer

mecanismos de proteção desse grande patrimônio institucional; bem como estabelecer

procedimentos padrões e regras de conduta profissional para aqueles que prestam serviço a

essas entidades, sejam eles servidores públicos ou funcionários terceirizados.

Se uma organização preocupa-se em identificar e avaliar o nível de exposição ao risco

relacionado aos projetos e contratos de terceirização de TI, terá melhores chances de sucesso

ao decidir se, e, como devem ser conduzidos os projetos, bem como terá um gerenciamento

mais efetivo de seus contratos. Em ambos os casos, as probabilidades de ocorrência de

resultados negativos e os impactos decorrentes da efetiva ocorrência desses resultados serão

minimizados.

2.4.6 Estratégias para o Gerenciamento dos Riscos

O objetivo do gerenciamento dos riscos é reduzir o nível da exposição ao risco de um

dado negócio, caracterizado por elementos de insegurança ou instabilidade. Entretanto, a

organização precisa estar consciente que, para implementar estratégias que viabilizem o

gerenciamento dos riscos, deverá estar disposta a fazer os investimentos necessários

(AUBERT et al., 1998, p. 4). Para viabilizar o gerenciamento dos riscos relacionados à

terceirização de TI, Lanz (2000 apud LENZEDER; GARCIA, 2001, p. 11-14) propõem a

implementação de quatro estratégias.

A primeira focaliza a redução da importância das perdas relacionadas à ocorrência de

um resultado indesejável. Pode-se citar, por exemplo, a utilização de mecanismos que

transfiram para o fornecedor do serviço os custos para enfrentar e contornar as conseqüências

89

de resultados negativos. Definição de regras de segurança, incentivos por bom desempenho

do contrato e exigência de garantias são alguns desses mecanismos.

A segunda estratégia é um reflexo da primeira e está associada a todas as medidas

adotadas para reduzir a probabilidade de ocorrência de um resultado indesejável. Isso pode ser

conseguido, modificando-se o valor dos fatores de risco, como, por exemplo, escolhendo

cuidadosamente as atividades que podem ser terceirizadas, de forma a reduzir os problemas

de gerenciamento, ou ainda selecionando, criteriosamente, os fornecedores, avaliando a

estabilidade financeira de cada um, bem como a experiência com os serviços terceirizados a

serem prestados.

A terceira requer a combinação das duas estratégias anteriores, trabalhando-se tanto na

redução da probabilidade de ocorrência de resultados indesejáveis, quanto na diminuição de

seus impactos.

Por fim, porém não menos importante, a quarta estratégia diz respeito ao

monitoramento e é recomendável para situações nas quais tanto a probabilidade de ocorrência

quanto as perdas associadas aos risco sejam relativamente pequenas. Essa estratégia consiste,

basicamente, na reavaliação periódica do nível de exposição ao risco concernente a um

determinado contrato, identificando se o nível ainda permanece o mesmo e se todos os

padrões de segurança estão sendo observados (LANZ, 2000 apud LENZEDER; GARCIA,

2001, p. 11-14).

Todo esforço deve ser desprendido para minimizar os riscos da terceirização de TI na

organização. Nesse caso, observar experiências vividas por outras organizações é uma boa

estratégia para quem quer evitar problemas ao transferir, para terceiros, a execução de

atividades ou funções necessárias ao funcionamento da organização. Baseados em situações

vivenciadas por empresas que optaram pela terceirização de TI, Lacity e Willcocks (2001

apud SILVA, 2003; SEDDON, 2001, p. 4) recomendam que as empresas que pretenderem

terceirizar devem: utilizar uma estratégia seletiva; manter com o pessoal próprio as funções

essenciais de TI; identificar as funções de TI que podem ser terceirizadas; fazer uma avaliação

rigorosa das opções de mercado e de fornecedores; definir, em contrato, de forma clara, as

funções, as expectativas e os mecanismos para redução de riscos; e implementar estruturas e

processos de gerenciamento pós-contrato para ajudar no sucesso do fornecedor.

90

A terceirização seletiva mostra-se como uma estratégia importante para a redução de

riscos para a organização. Para ter-se uma noção mais clara do que seja terceirização seletiva,

pode-se partir da idéia que considera como terceirização total uma situação onde os

investimentos feitos para aquisição de serviços correspondam a, pelo menos, 80% do

orçamento de TI de uma organização (LACITY; WILLCOCKS, 2001, p. 4 apud SEDDON,

2001, p. 4). Desta forma, Sambamurph (2005, p. 299 apud SEDDON, 2001, p. 4) sugerem

que esse processo terá uma maior probabilidade de sucesso quando focado em atividades

onde os fornecedores externos supram uma carência atual de expertise da organização;

possam ser mais produtivos, devido à economia de escala; e absorvam responsabilidades que

não sejam consideradas críticas para a organização.

Após analisar exaustivamente os prós e os contras relacionados ao que deve ou não ser

terceirizado, e tendo em mente que, qualquer que seja a decisão, existirá sempre um certo

grau de exposição ao risco, a organização ainda terá que centrar esforços na definição das

melhores estratégias e alternativas para conduzir o processo de aquisição de um recurso de TI

de um fornecedor externo, sendo que, em hipótese alguma, poderá relaxar dos cuidados

necessários para implementação do gerenciamento dos riscos. Em um dado momento,

percebe-se nuances relacionadas a essa atividade onde a organização, por exemplo, poderá ter

a sensação de que não existe a solução ideal única, pois, ao assumir certas posturas com o

objetivo de eliminar ou minimizar os possíveis resultados indesejáveis, associados a

determinados fatores de risco, poderá estar, indiretamente, contribuindo para potencializar

outros fatores que também favoreçam a ocorrência de resultados negativos. Isso pode ocorrer,

por exemplo, quando existe uma grande interconectividade do projeto com atividades ou

funções dentro da organização.

Projetos de TI que requerem que o fornecedor aprenda muitos procedimentos tácitos de

setores diferentes dentro da organização, como o desenvolvimento de um sistema corporativo,

podem ser muito difíceis de implementar. Se, para a equipe interna de TI, tudo pode parecer

simples, pelo fato de ela já está muito familiarizada com as operações da organização, o

esforço que um fornecedor externo terá, para conhecer procedimentos internos do cliente,

poderá implicar custos adicionais e redução de alguns benefícios esperados com a

terceirização (SAARINEN; VEPSALAIANEN, 1994 apud CLEMONS, 2000, p. 14). Além

do mais, considerando um projeto de implantação de um sistema, por exemplo, que afete a

vida de vários usuários de perfis distintos, será difícil especificar completamente todas as

91

funcionalidades e requisitos desejados, de forma precisa, deixando claro o objeto a ser

contratado. Pode acontecer, ainda, que a organização já possua um contrato para suporte

técnico à área de microinformática - manutenção de hardware, instalação de softwares,

configuração de equipamentos, por exemplo. Nesse caso, resultados indesejáveis, como falhas

no funcionamento do sistema, podem ser difíceis de serem diagnosticados e solucionados,

pois será muito complicado identificar as responsabilidades pelas incompatibilidades de

sistemas. A situação pode ser ainda mais complicada, se o ambiente tecnológico do cliente for

caracterizado pela existência de múltiplos padrões e a política interna da organização permitir

ao usuário muita autonomia e flexibilidade na escolha de aplicações (EARL, 1996 apud

CLEMONS, 2000, p. 14).

O que será, então, mais conveniente para a organização: concentrar as atividades de TI

em um único ou poucos contratos de terceirização, ou adotar estratégias que a possibilite

trabalhar com um leque maior de fornecedores? Além de analisar detalhadamente, os riscos

envolvidos e os custos e benefícios associados a cada possibilidade, a organização precisa

entender muito bem o contexto atual e ter uma visão de futuro. Optar por ter poucos ou um

único fornecedor aumenta os fatores de risco relacionados à situação de aprisionamento (lock-

in). Por outro lado, quanto maior for o número de fornecedores e maior for a interconexão

entre as atividades terceirizadas e/ou entre essas e as atividades desenvolvidas no ambiente

cliente, maiores serão os custos decorrentes do processo de gerenciamento dos contratos e

maiores serão as dificuldades para se apurar as responsabilidades por possíveis resultados

indesejáveis.

As empresas privadas, mesmo tendo ampla liberdade de escolher seus parceiros, para

suprirem a necessidade de serviços relacionados a TI, não podem descuidar na hora de fechar

um negócio, sob pena de terem muitos problemas na administração do contrato ou mesmo

sofrerem prejuízos que podem ir além da questão financeira. Para se evitar surpresas

desagradáveis e desentendimentos futuros, todos os parâmetros definidos devem ser

especificados em um tipo de contrato que nos últimos tempos, tem recebido a denominação

de acordo por nível de serviço (SLA – Service Level Agreedment-SLA). Esses contratos

evitam a fragilidade ou a obtenção de vantagens pelos fornecedores e contêm especificações

minuciosas, com parâmetros de níveis de serviços por determinadas áreas, cláusulas por

produtos e detalhamento de multas e procedimentos (SPRENGEL, 2004).

92

No entendimento de Fink e Shoeib (2003), cinco diferentes atividades podem ser

claramente identificadas como as mais importantes para a tomada de decisão em relação a

terceirização de TI. São elas: avaliação e seleção do fornecedor, negociação e gerenciamento

do contrato, e renegociação do pós-contrato. A identificação dessas fases-chave e das tarefas a

elas relacionadas ajudarão a focar o gerenciamento nas áreas críticas, que necessitam ser bem

gerenciadas, de forma a favorecer o sucesso da terceirização de TI.

“A diferença entre uma terceirização bem sucedida e uma desastrosa pode ser

simplesmente determinada pela seleção do fornecedor e pelos termos do contrato” (KETLER;

WALTROM, 1993, p. 456 apud FINK; SHOEIB, 2003, p. 8). O gerenciamento dos contratos

de terceirização de TI exige um acompanhamento sistemático (diligência contínua) dos

principais itens acordados. Assim, é possível buscar a melhor forma de se prestar os serviços,

identificar quais os níveis de serviços que podem ser aceitos e quais os riscos para o cliente e

para o fornecedor. Questões específicas incluem os seguintes tópicos: Como a organização

pode garantir que o vendedor esteja cumprindo os termos do contrato e obtendo os melhores

benefícios possíveis do negócio terceirizado? É possível conseguir isso estabelecendo um

programa efetivo de etapas a serem seguidas pelo fornecedor? Pode o estabelecimento de

padrões normativos, no curso da execução do contrato, reduzir os riscos de ações judiciais

futuras, entre as partes contratantes? A tomada de consciência acerca dessas importantes

reflexões nos deixaria mais próximo do alcance das metas de um relacionamento bem

sucedido entre as duas partes (FINK; SHOEIB, 2003).

2.5 A Terceirização de TI no Setor Público e o Neoliberalismo – Algumas

Lições

O setor público tem seguido a tendência das empresas privadas, no que se refere à

opção pela terceirização de atividades da área de TI. Existe, de fato, uma corrente que vem

apregoando a idéia da terceirização total de forma descabida e irresponsável. É possível

enxergar, ao redor do mundo, alguns exemplos de processos de terceirização de TI fortemente

alicerçados na ideologia neoliberalista que defende a privatização como o caminho para o

Estado tornar-se eficiente (HENNESSY; SAWCHUK, 2003). Como exemplo marcante dos

93

riscos dessa tendência exacerbada de se entregar a terceiros todas as atividades e funções

relacionadas a TI, tem-se o caso da Austrália e a sua iniciativa de terceirizar os serviços de TI

do governo federal, daquele país (SEDDON, 2001).

O objetivo era conseguir muitas vantagens por causa da economia de escala. Agências

do governo foram aglomeradas, formando espécies de clusters, cujos serviços de TI eram

adquiridos através de contratos corporativos que atendiam às necessidades das unidades

vinculadas a cada um desses clusters, os quais perfaziam um total de 11 aglomerações. O

plano inicial era que todos os 11 contratos estivessem em plena execução por volta de junho

de 1999. De acordo com o orçamento governamental do biênio 97/98, a estimativa seria ter, a

partir do ano 2000, uma economia de 100 milhões de dólares australianos por ano, o que

representaria 15% dos gastos anuais do governo com TI, tomando como referência o exercício

de 1997. Por volta de dezembro de 2000, depois de três anos e meio de muito esforço, 5 dos

11 contratos haviam sido rescindidos; outro também estava a ponto de ser encerrado, por não

corresponder às expectativas de economia de custos; dois mais recentes também seriam

encerrados, porque tinham prazo de validade até 2001; e os demais estavam em andamento

(SEDDON, 2001).

E o que o governo australiano aprendeu com essa experiência? Primeiro, que devido aos

custos de gerenciamento dos contratos, os clusters não produziram as economias de escalas

pretendidas com o processo de terceirização de TI. Segundo, que conseguir pessoas para dar

suporte aos seus processos é uma tarefa árdua, seja alguém para o mais alto nível gerencial ou

um trabalhador da área de atendimento. Em terceiro lugar, o governo aprendeu alguma coisa

que seus consultores já deveriam saber: que uma mudança organizacional radical como a

terceirização total da área de TI é muito difícil de ser implementada. Por fim, o governo

aprendeu que a almejada economia de custos advinda da terceirização total é algo tão difícil

de atingir, quanto de se mensurar (SEDDON, 2001, p. 6-7).

Outro exemplo marcante da influência neoliberalista no processo de reestruturação do

estado utilizando a terceirização na área de TI, teve início em 1995, quando o governo de

Ontario, no Canadá, estabeleceu um propósito de criar programas eficientes, que poupariam o

dinheiro do contribuinte e ofereceriam excelente qualidade de serviço público, informação e

tecnologia moderna à comunidade. Essa iniciativa incluía a reforma do sistema de assistência

social, através de um projeto de transformação de negócio (Business Transformation Project-

94

BTP). O projeto envolvia a parceria entre setor público e privado – a empresa Accenture

(antiga Andersen Consulting), os municípios, os Departamentos de Ação Social e

funcionários públicos da linha de frente dos programas de bem-estar e reabilitação social. Em

2000, o BTP (projeto de transformação de negócio) resultou na automação dos processos para

aposentados e pensionistas, com a implantação de um sistema automatizado de telefonia para

fornecer informação sobre os processos e a geração de uma base de dados gigante, criada para

identificar fraudes. Um novo sistema informatizado foi implementado, chamado SDMT

(Service Delivery Model Technology), atendendo a mais de 200 comunidades. O governo de

Ontario e a Accenture apontam como benefícios do sistema, a liberação de 7.000 funcionários

públicos, realocados para áreas de maior demanda, e a redução de fraudes (HENNESSY;

SAWCHUK, 2003).

A empresa Accenture e o governo de Ontario atestaram mudanças significativas no

setor público de Ontario. Mudanças que fizeram a empresa disponibilizar, em seu site na

internet (www.accenture.com), material promocional e apresentar seu desejo de trabalhar

junto a governos neoliberais na busca por eficiência, credibilidade e flexibilidade no setor

público (HENNESSY; SAWCHUK, 2003). Em contra-partida, trabalhadores do setor público

de Ontário, junto ao seus sindicatos, têm-se colocado numa posição de crítica e de

desconfiança no processo de mudança. Um estudo da CUPE – Canadian Union of Public

Emplumeis, realizado em 2000, revelou um elevado nível de estresse, devido ao processo de

downsizing, trabalho excessivo, e falta de flexibilidade nos processos desenvolvidos no

trabalho. Lewchuk (2002) documentou, em seu estudo, preocupações iguais e críticas da

OPSEU (Ontario Public Service Employees Union), em relação à implantação do sistema

SDMT e sua funcionalidade, assim como a reestruturação dos locais de trabalho.

Em sua investigação, Lewchuk (2002) constatou a seguinte realidade: acúmulo

excessivo de trabalho, que era realizado em um contexto onde as equipes possuíam controle

limitado, em relação à execução do trabalho em si; não havia suporte técnico local, ou quando

havia, apresentava-se de forma inadequada; além das queixas dos clientes e de usuários do

SDMT que não tinham nenhum controle sobre os erros do sistema (LEWCHUK, 2002;

OPSEU, 2000 apud HENNESSY; SAWCHUK, 2003).

O projeto implantado em Ontario traz lições importantes e estimula reflexões acerca dos

impactos na criação e disseminação do conhecimento no ambiente organizacional, decorrentes

95

de mudanças tecnológicas, que parecem trazer de volta características de um passado não

muito distante, relacionadas à interação entre os fatores trabalho, tecnologia e aprendizado.

Forças neo-tayrolistas têm deixado as organizações vulneráveis às armadilhas da era

tecnológica, nesse cenário, onde se desenvolve a tão falada “Nova Economia” (HENNESSY;

SAWCHUK, 2003).

Um dos principais benefícios da terceirização é que ela permite que as organizações

concentrem mais tempo e recursos no desenvolvimento de suas competências e atividades

essenciais. Quando as organizações do setor público adotam uma postura que considera todas

as suas atividades, indistintamente, como potencialmente “terceirizáveis”, estão contribuindo

negativamente para o desenvolvimento de suas competências e atividades essenciais e, com

isso, perdem um dos principais benefícios que a terceirização pode trazer (BURNES;

ANASTASIADIS, 2003).

A terceirização deve ser encarada como uma opção, e não como um caminho único e

inevitável para as organizações que precisam utilizar recursos de TI para se manterem

competitivas e atingirem os seus objetivos, sejam elas do setor público ou privado. A decisão

passa, necessariamente, por uma avaliação contínua do custo/benefício, considerando

aspectos objetivos e subjetivos, e sem focalizar apenas o momento presente, sob pena de, no

futuro, os resultados indesejáveis, materializados a partir dos fatores de risco associados ao

processo de terceirização virem a revelar surpresas desagradáveis e prejuízos difíceis de se

mensurar. Esse é um dos grandes desafios das Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

2.6 O Caminho que Conduz à Terceirização de TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil

As Administrações Fazendárias Estaduais possuem um considerável leque de atividades

e serviços. Associadas ao atendimento de clientes externos, principalmente contabilistas e

representantes de empresas, estão atividades como: recebimento, análise e

deferimento/indeferimento de processos e solicitações diversas; emissão de documentos e

certidões; prestação de informações relacionadas aos procedimentos, legislação tributária,

96

direitos e obrigações de contribuintes e de cidadãos, de um modo geral. Também fazem parte

do dia-a-dia dessas organizações, a fiscalização e o monitoramento de estabelecimentos

comerciais, para verificação do cumprimento de obrigações tributárias principal e acessórias,

e a fiscalização da circulação de mercadorias em trânsito. Tudo isso com base em

documentação e controles estabelecidos pelo fisco.

Antes do advento da informática, assim como nas organizações de um modo geral, as

inúmeras atividades desenvolvidas pelos órgãos arrecadadores estaduais, e os serviços por

elas prestados dependiam, fortemente, da intervenção humana e da utilização do papel, como

forma de recebimento, entrega e armazenamento de informações.

Na era da tecnologia da informação, as coisas são bem diferentes: o papel vai, aos

poucos, dando lugar aos arquivos eletrônicos; os controles manuais ou semi-automatizados

estão hoje informatizados; os sistemas de informações cada vez mais evoluídos e, por que não

dizer, inteligentes; nas páginas institucionais dos órgãos arrecadadores de cada unidade

federada multiplicam-se, a cada dia, um sem-número de serviços e informações, muitas vezes

organizados em portais que se constituem em verdadeiros órgãos fazendários virtuais, com

denominações e características particulares, de acordo com a realidade de cada estado. Desta

forma, contribuintes, contadores e demais usuários podem obter informações e serviços de

competência dos órgãos arrecadadores estaduais, a qualquer hora do dia ou da noite, no

conforto de seus lares ou nos seus escritórios, sem a necessidade de se deslocarem a uma

unidade de atendimento. Em determinadas situações, argumenta Ferreira (2002), esses órgãos

optaram pela obrigatoriedade da prestação dos serviços, exclusivamente por meio da Internet,

o que exige uma estrutura tecnológica ainda mais robusta e com alta disponibilidade.

Para enfrentar os desafios impostos por uma nova realidade, na qual a modernização é

uma questão de sobrevivência para as organizações, os órgãos arrecadadores estaduais

procuraram, de um forma ou de outra, montar uma estrutura (hardware, software,

“peopleware”, infra-estrutura física) que lhes proporcionassem o atendimento de suas

necessidades na área de TI (AFONSO, 2001; FERREIRA, 2002). Realidades distintas

apontaram para diferentes caminhos dentro de contextos sócio-político-econômico e

tecnológico de cada unidade federada. Considerando a rigidez de cargos e salários, no serviço

público, as dificuldades para ajustar os quadros funcionais (LEITE, 1995) e as dificuldades

enfrentadas pelas empresas estaduais de processamento de dados (ALENCAR; VIEIRA,

97

2003), a terceirização foi uma estratégia que passou a ser adotada pelas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil.

Cabe, aqui, ressaltar os significativos resultados alcançados pelo Programa Nacional de

Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros – PNAFE, que contribuiu

decisivamente para o melhor aparelhamento das máquinas de administração tributária e

financeira das unidades da federação. Os recursos do PNAFE foram oriundos do Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID, que, em 11 de dezembro de 1996, aprovou um

empréstimo de 500 milhões dólares ao Brasil, em apoio à modernização fiscal do Distrito

Federal e dos estados brasileiros (PNAFE/2002). Para ter direito a um empréstimo, a unidade

federada precisava investir igual valor a título de contra-partida, ou seja, para cada dólar

emprestado pelo BID, o tomador do empréstimo precisa investir um dólar, utilizando recursos

próprios. Reestruturação do parque tecnológico, contratação de consultorias, redesenho de

processos, capacitação e aquisição de softwares, foram algumas das rubricas em que esse

empréstimo foi utilizado (SINTEGRA, 2004, on line).

Os estados aproveitaram essa oportunidade ímpar para desenvolver projetos que

certamente seriam difíceis de imaginar antes da liberação desses recursos. Principalmente se

eles tivessem que contar apenas com a força de trabalho de suas equipes técnicas, fossem elas

formadas, total ou parcialmente, por servidores dos órgãos arrecadadores, por funcionários

das companhias estaduais de processamento de dados ou por terceirizados.

Com os recursos disponibilizados pelo BID, muitos governos estaduais optaram pela

estratégia de contratar empresas, para desenvolverem projetos de informática, ou pessoas

físicas (técnicos da área de TI), para prestarem serviços em caráter temporário. Com isso, de

certa forma, adiou-se um pouco a necessidade ou a urgência de se avaliar ou reavaliar como

deveria ser a estratégia, para garantir o atendimento das demandas para a área de TI e para se

decidir a respeito da necessidade de composição de equipes de TI, nos órgãos arrecadadores

estaduais, independentemente do grau de terceirização já existente em cada órgão. Um bom

indicativo dos resultados alcançados, a partir da utilização dos recursos do BID, é a

quantidade de serviços que as administrações tributárias estaduais passaram a disponibilizar

para seus clientes externos, por meio da Internet.

98

No início do PNAFE, em 1997, apenas 3 das 27 unidades da federação possuíam sites

na Web, em geral com serviços básicos. Vislumbrando o alcance do tema, Secretarias de

Fazenda estabeleceram programas de implementação de agências tributárias virtuais,

orientadas à prestação de serviços por Internet. Em dezembro de 1998 e março de 1999, a

UCP (Unidade de Coordenação do PNAFE) promoveu, em Brasília, reuniões com técnicos e

coordenadores de projetos das Unidades da Federação que estavam interessadas numa

implementação consistente da prestação de serviços aos contribuintes por meio da Internet.

Foram identificados e descritos 40 serviços que as administrações tributárias poderiam

disponibilizar a seus usuários, por meio da Internet, os quais foram denominados “serviços

potenciais”. Além disso, como resultado das reuniões ocorridas, a UCP publicou em abril de

1999 o documento Modelo de Prestação de Serviços aos Contribuintes, por meio da Internet,

cuja principal contribuição foi a proposição de uma “Matriz de Avaliação de Requerimentos

para Disponibilização de Serviços Tributários na Internet” objetivando proporcionar às

administrações tributárias um instrumento de avaliação, em relação ao planejamento para

disponibilização de serviços por meio da Web (restrição de acesso, confiabilidade da

informação, impactos esperados, restrições legais, requisitos tecnológicos, dentre outros

aspectos) (FERREIRA, 2002, p. 3-4).

“Os resultados obtidos pelas administrações tributárias estaduais na disponibilização de

serviços aos contribuintes pela Internet são comprovadamente bem sucedidos, e representam

vantagens tanto para contribuintes quanto para elas próprias” (FERREIRA, 2002, p. 11). Para

contribuintes e contabilistas, principais usuários dos serviços prestados pelas administrações

tributárias, a mudança cultural foi muito forte e, de um modo geral, vista com bons olhos,

principalmente pelas facilidades advindas dessa nova e moderna realidade, que possibilita a

obtenção de serviços e informações, de maneira prática e rápida, sem a necessidade de

deslocamento às unidades de atendimento, vinculadas aos órgãos competentes.

Em julho de 2000, foi feita a primeira avaliação sobre os serviços tributários que

estavam sendo oferecidos pelos sites fazendários (Primeiro Bechmark). Os sites foram

visitados com o objetivo de se verificar a implementação dos 40 serviços potenciais,

indicados no documento Modelo de Prestação de Serviços aos Contribuintes por Meio de

Internet. Em setembro de 2001 e outubro de 2002, foram realizados o Segundo e o Terceiro

Benchmark, respectivamente, oportunidade na qual foi solicitado a cada órgão fazendário uma

descrição de todos os serviços importantes disponíveis, além dos “serviços potenciais”. Com

99

base no documento Marco de Referência, que serve para balizar o avanço de uma

administração tributária na prestação de serviços por meio da Internet, em 2002, a Secretaria

da Fazenda do Estado do Paraná destacava-se pela quantidade de serviços disponibilizados –

68, além dos 32 que fazem parte da lista de “serviços potenciais”. Os resultados desse

trabalho estão sintetizados no Gráfico 1 e na Tabela 1 que se seguem (FERREIRA, 2002).

Gráfico 1 – Evolução dos serviços potenciais disponíveis, por faixa quantitativa. Fonte: (FERREIRA, 2002, p. 5). Tabela 1 – Evolução da quantidade de serviços disponibilizados na Internet, de acordo com o ANEXO A.

Exercício pesquisado

UF 2000 2001 2002 Acre 2 3 3 Alagoas 5 7 9 Amapá 13 14 22 Amazonas 4 7 7 Bahia 12 33 35 Ceará 9 13 26 Distrito Federal 13 14 16 Espírito Santo 5 7 7 Goiás 8 16 16 Maranhão 5 9 15 Mato Grosso 7 11 13 Mato Grosso do Sul 5 6 6 Minas Gerais 17 23 24 Pará 4 6 16 Paraíba 6 6 11 Paraná 23 29 31 Pernambuco 4 4 5 Piauí 22 28 32 Rio de Janeiro 8 10 16 Rio Grande do Norte 14 16 25 Rio Grande do Sul 4 8 12 Rondônia 1 1 1 Roraima 13 20 20 Santa Catarina 10 12 19 São Paulo 3 8 30

Serviços Potenciais Disponíveis na Internet

6

9

7

1

2

1

3

11

4

2 2

4

2

5

4

6

3

7

0

2

4

6

8

10

12

01 a 04 05 a 09 10 a 14 15 a 19 20 a 24 >25

Faixas de quantidades de serviços

Quantidades de UF's

Ago/00 Ago/01 Set/02

100

Tabela 1 – Evolução da quantidade de serviços disponibilizados na Internet, de acordo com o ANEXO A Exercício pesquisado

UF 2000 2001 2005 Sergipe 28 31 32 Tocantins 6 7 11

Fonte: Ferreira (2002, p. 6). Adaptada pelo autor.

Além do acompanhamento da evolução na quantidade de serviços disponibilizados na

Internet, argumenta Ferreira (2002), é importante perceber os avanços significativos, na

qualidade desses serviços, fruto dos investimentos em infra-estrutura, sistemas e processos

necessários. Para balizar o avanço de uma administração tributária, na prestação de serviços

por meio da Internet, são levados em consideração quatro diferentes estágios de evolução dos

seus sites (Marco de Referência):

1. Presença: informações institucionais; agendas fiscais; páginas estáticas contendo Leis e

Regulamentos;

2. Prospecção: interativo (consultas públicas ou baseadas em “tokens”); correio (atendimento

de consultas); busca textual de Leis, Regulamentos e FAQs;

3. Integração; entrega de declarações por meio da Internet; transações seguras; consulta e

atualização de dados privados; serviços personalizados;

4. Transformação: interfaces para pagamentos eletrônicos; comunicação com outras

entidades; envio/aceitação de comunicações formais; entrada e seguimento de trâmites

(acompanhamento de processos) (FERREIRA, 2002).

É possível que nenhuma administração tributária esteja contida totalmente em um

determinado estágio, mas com base nos dados apresentados no Terceiro Benchmark, realizado

em 2002, era essa a visão da inserção das 27 administrações tributárias estaduais que possuem

sites nos diferentes estágios de evolução do Marco de Referência (Quadro 10):

Estágio Qtde de UFs Unidade da Federação

1 -“Presença” 1 Roraima 2 -“Prospecção” 13 Acre, Alagoas, Amapá, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Minas

Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Piauí, Rio de Janeiro, Rondônia, Tocantins

3 - “Integração" 8 Amazonas, Distrito Federal, Mato Grosso, Pará, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe

4 - “Transformação” 5 São Paulo, Bahia, Ceará, Paraná, Pernambuco Quadro 10 – Inserção das administrações tributárias no marco de referência. Fonte: (FERREIRA, 2002, p. 7). Adaptado pelo autor.

101

Examinando-se sites de administrações tributárias européias e americanas, além de documentos obtidos em organismos internacionais, pode verificar que a quantidade e a abrangência dos serviços hoje oferecidos pelas administrações tributárias brasileiras são mais amplas. O fato marcante nesse sentido foi a disponibilização do serviço de entrega de declarações por Internet pela Receita Federal, sem a existência de mecanismos de identificação e autenticação do contribuinte na rede, e sua ampla aceitação pela sociedade. [...] A relação risco/benefício foi seguida por outras administrações tributárias estaduais, bem como por outros órgãos do governo. [...] Muitos países com condições tecnológicas melhores e com maior disseminação do uso da Internet ainda estão amarados ao paradigma da comprovação jurídica de um ato, postergando a entrega de vários serviços aos contribuintes/cidadãos. (FERREIRA, 2002, p. 8).

Por trás desse mundo virtual, evidentemente, existe uma complexa estrutura montada no

sentido de suportar e garantir o bom funcionamento dos serviços disponibilizados e, assim,

possibilitar que a máquina arrecadadora trabalhe contínua e efetivamente. Os contribuintes,

contadores, sócios de empresas e demais cidadãos passam a ser clientes anônimos que,

mesmo sem interagirem com os provedores dos serviços, entendem que, do outro lado da tela,

existe uma instituição governamental responsável pela qualidade, estabilidade e segurança das

informações e serviços prestados, não importa se ela faz ou não a opção pela utilização de

mão-de-obra terceirizada.

São atividades necessárias para o funcionamento dessa estrutura: análise, pesquisa e

planejamento; operação e produção; gerência de rede; administração de banco de dados;

análise e desenvolvimento de sistemas; atendimento eletrônico (Call Center); administração

de dados. No cenário exposto anteriormente, não é difícil visualizar que, independentemente

do grau de terceirização utilizado pelos órgãos arrecadadores, o uso da Tecnologia da

Informação pode estabelecer condições mais favoráveis para a liberação de servidores

públicos de atividades, como atendimento, por exemplo, para atividades ditas mais

especializadas, como monitoramento e fiscalização de empresas, o que, de fato, é algo tido

como muito positivo para as organizações.

Em março de 2005, encerrou-se o prazo final para que os governos estaduais e do

Distrito Federal contratassem serviços com recursos disponibilizados pelo BID, sendo que o

prazo para que esses serviços sejam encerrados expirará em 30 de dezembro deste ano

(PNUD, 2005, on line). Independentemente de qualquer avaliação que se possa fazer, em

relação aos resultados obtidos e ao avanço tecnológico proporcionado pelos investimentos

realizados, em maior ou menor grau, em cada unidade federada, é possível imaginar que as

administrações tributárias estaduais terão que manter e gerenciar todo esse legado (aplicações,

102

serviços disponibilizados aos clientes, estrutura de hardware etc.). Isso implica,

necessariamente, uma reflexão ampla sobre as estratégias que podem ser efetivamente

adotadas para se garantir o bom desempenho das atividades de TI, em cada órgão arrecadador

estadual, levando-se em consideração a necessidade de se contar com profissionais

qualificados para se executar tais atividades e o fato de que, a partir da data supra

mencionada, não será mais possível efetuar a contratação de empresas e de técnicos com

recursos do BID.

Os investimentos na modernização da máquina arrecadadora possibilita o aumento da

receita fiscal nacional e da capacidade de autofinanciamento das esferas estaduais, além de

contribuir para a diminuição da concentração regional da arrecadação e para a melhoria da

qualidade dos sistema tributário brasileiro (AFONSO, 2001). Os órgãos fazendários precisam

estar alerta em relação às suas alternativas para consolidarem o processo de modernização

pelo qual têm passado e garantirem a estrutura necessária para suportar todo esse aparato

tecnológico que tem sido desenvolvido.

Como foi visto neste capítulo, a opção da terceirização ou da ampliação dessa prática

deve ser encarada como uma decisão estratégica e exige muita cautela e implementação de

medidas que protejam as organizações contra os fatores de risco desse processo, que devem

ser de pleno conhecimento dos dirigentes das organizações. No que se refere à terceirização

de TI, importantes teorias auxiliam na identificação dos fatores de risco: teoria da agência ou

teoria do fornecedor (agency theory), teoria do cliente (principal theory), e teoria dos custos

da transação (trasactions costs theory). A teoria da agência abrange a coordenação e

motivação de questões que dizem respeito ao relacionamento entre contratante (cliente) e

fornecedor (responsável pela prestação de serviço). De acordo com a teoria do cliente, o

próprio contratante pode representar uma fonte de fatores de risco relacionados à falta de

experiência e conhecimento na atividade a ser terceirizada e à falta de experiência e

conhecimento do cliente em gerenciamento de contratos. A teoria do custo da transação

baseia-se em características da atividade a ser terceirizada para identificar os fatores de risco a

ela associados (especificidade do recurso ou bem; incertezas; problemas de mensuração;

freqüência; interdependência de atividades; proximidade das core competências;

descontinuidade tecnológica) (AUBERT et al., 1998, p. 5-9; LENZERD; GARCIA, 2001, p.

5-9). Ressalte-se, ainda, a necessidade de cuidados especiais com as questões que dizem

103

respeito à segurança da informação e ao sigilo fiscal, com o objetivo de se evitar potencias

resultados indesejáveis para as Administrações Tributárias Estaduais.

Os fatores de risco podem conduzir a resultados indesejáveis para a organização. Assim,

para a avaliação dos riscos torna-se necessário fazer uma ligação entre os fatores de risco e

suas possíveis conseqüências. Nessa perspectiva, sugere-se, com base no que foi abordado

neste capítulo, a prática da terceirização seletiva como estratégia para eliminar ou minimizar

os riscos da terceirização de atividades ou funções relacionadas à TI, nos órgãos fazendários.

Além disso, os cuidados na elaboração de contratos de terceirização, com cláusulas bem

definidas, tanto no que se refere aos aspectos técnicos quanto jurídicos, e o gerenciamento

contínuo dos serviços prestados pelo fornecedor são medidas importantes que ajudam a

combater potenciais fatores de risco.

Quando se fala em gestão de TI, não adianta se iludir achando que existem modelos

prontos e acabados que atendam a todas às necessidades de quaisquer organizações, que

precisam fazer a clara distinção entre o que representa oportunidades de crescimento e

evolução e o que são, de fato, armadilhas ou modismos que representam interesses que não

são obrigatoriamente os seus. Precisam, antes de tudo, cultivar a prática do auto conhecimento

– reconhecer em si mesmas potencialidades e fragilidades que lhes ajudarão no processo de

tomada de decisão, para o qual este estudo pretende contribuir.

104

3 PERCURSO METODOLÓGICO

O presente capítulo descreve as características do percurso metodológico adotado para a

elaboração deste trabalho. Define o tipo de pesquisa, a população, as variáveis de estudo, os

tipos de fontes de informações, os instrumentos e técnicas de coleta de dados utilizados, bem

como descreve as técnicas de análise utilizadas.

A pesquisa é decorrente do interesse da sociedade pelos assuntos relacionados à

administração pública, devido a fatores variados e, em especial, pelo grande avanço dos meios

de comunicação que ampliaram bastante a abrangência e a velocidade de disseminação das

informações. A população tem pressionado mais o poder público e exigido uma gestão mais

transparente, maior efetividade e qualidade na prestação de serviços, e esperado dos seus

governantes práticas administrativas que sejam exemplos de boa governança. Além disso, a

TI apresenta-se, mais do que nunca, como uma importante ferramenta, para que o governo

consiga superar desafios e cumprir o seu grande papel de fornecer à sociedade os produtos e

serviços de que ela necessita, e assim melhorar a qualidade de vida de todos os cidadãos.

A experiência de 15 anos do pesquisador, no ambiente da administração tributária de

uma das unidades da federação, inclusive exercendo funções gerenciais na área de TI, de

1999 até os dias de hoje, motiva também a execução do presente trabalho. A vivência direta

do pesquisador no ambiente organizacional e visitas in locu a diferentes realidades da área de

TI, dos órgãos arrecadadores de outras unidades federadas, com oportunidade de fazer

benchmarking e trocar idéias com profissionais da área de TI dessas organizações, dão a esse

trabalho uma conotação de pesquisa-ação com múltiplos sujeitos. No entendimento de

Minayo (1994, p. 90), nada pode ser uma questão de pesquisa, se não tiver sido,

preliminarmente, um problema da vida prática. Assim, “a escolha do tema não surge

espontaneamente [...] surge de interesse e circunstâncias socialmente condicionadas, frutos de

determinada inserção no real” (MINAYO, 1994, p. 90) de muitos profissionais de TI,

espalhados pelas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

A troca de experiências com gestores e técnicos de TI foi decisiva para a concepção do

projeto de estudo para o mestrado. Uma oportunidade ímpar de aprendizado e vivência

105

profissional em relação ao fenômeno da terceirização foi, sem dúvidas, o privilégio de

participar, de 1999 a 2001, do Projeto SINTEGRA - Sistema Integrado de Informações sobre

Operações Interestaduais com Mercadorias e Serviços, idealizado com o objetivo de

promover o intercâmbio de informações entre os fiscos estaduais. Esse projeto teve início em

1997 e foi inspirado no VIES-VAT Information Exchange System, implantado na União

Européia em 1992 (SINTEGRA, 2004, on line). Durante as reuniões técnicas que aconteciam

periodicamente, geralmente a cada 3 ou 4 meses, em um estado diferente, era possível

compartilhar ricas experiências e conhecer como as administrações tributárias estaduais

lidavam com a terceirização na área de TI. Já nesse período, foi possível observar

semelhanças e particularidades das soluções adotadas por cada unidade federada, com o

objetivo de atender às demandas de TI dos órgãos fazendários.

Para atingir os objetivos deste estudo, estabelecem-se as seguintes questões de pesquisa

que nortearam o pesquisador na definição das variáveis de pesquisa e na elaboração do

instrumento de coleta de dados:

1. Quais os fatores motivadores para a adoção da terceirização de TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil?

2. Como se caracteriza a gestão de contratos de terceirização de TI nessas organizações?

3. Quais as estratégias implementadas por essas organizações visando eliminar ou minimizar

os riscos da terceirização de TI?

São levantados, também, dois conjuntos de hipóteses. O primeiro, denominado de

conjunto de hipóteses HA (HA1 HA2 HA3), refere-se aos fatores mais “relevantes” que

motivaram a terceirização de atividades vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil. O segundo, denominado de conjunto de hipóteses HB (HB1 HB2 HB3),

refere-se aos fatores de risco mais “relevantes” decorrentes da política de terceirização de

atividades vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, considerando

aspectos legais, a gestão de contratos, o controle de custos e a preservação de suas

competências essenciais.

106

O primeiro conjunto de hipótese é assim composto:

HA1: A perspectiva de redução de custo motivou a terceirização de atividades vinculadas à TI,

nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

HA2: A necessidade de concentrar esforços no negócio principal da organização motivou a

terceirização de atividades vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do

Brasil.

HA3: O desejo de garantir a atualização tecnológica motivou a terceirização de atividades

vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

O segundo conjunto de hipóteses é descrito da seguinte forma:

HB1: Os problemas de mensuração de custos dos serviços contratados são um fator de risco

“relevante”, associado à política de terceirização de atividades vinculadas à TI, nas

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

HB2: A proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da

organização é um fator de risco “relevante”, associado à política de terceirização de

atividades vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

HB3: A Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) é um fator de risco “relevante”,

associado à política de terceirização de atividades vinculadas à TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil.

3.1 Caracterização do Tipo de Pesquisa

Está é uma pesquisa descritiva, conforme Vergara (2003), desenvolvida com base no

método de levantamento de dados – survey – que consiste na “coleta de informações dos

respondentes com o propósito de compreender e/ou predizer alguns aspectos do

comportamento da população de interesse” (TULL; HAWKINGS, 1976, p. 373 apud

BERGAMASCHI, 1999, p. 72). O método survey é definido por Malhotra (2001, p. 138)

como “entrevistas com um grande número de pessoas por meio de um questionário

predeterminado”.

107

Os surveys têm como principal vantagem a possibilidade de se coletar, de uma única

vez, uma grande quantidade de dados sobre um respondente, “sendo que esses dados podem

ser: 1) profundidade e extensão dos conhecimentos; 2) atitudes e opiniões; 3) comportamento

[...]; e 4) variáveis de classificação, tais como idade, renda, [...]” (AAKER; DAY, 1990, p.

197 apud BERGAMASCHI, 1999, p. 72).

Entende-se, ainda, que um survey está adequado à pesquisa, pelas vantagens oferecidas

quanto à forma de coleta de dados. O survey por correio tem como principais vantagens o

baixo custo, a não-presença do entrevistador (uma possível fonte de erro), além “de resultados

mais precisos, dentre os questionários respondidos, pois muitos não o são” (AAKER; DAY,

1990, p. 209 apud BERGAMASCHI, 1999, p. 72). Dada a ampla distribuição geográfica dos

respondentes, o que implicaria custos elevados para deslocamento e muita disponibilidade de

tempo, a utilização de um survey por correio, no caso, o correio eletrônico (e-mail),

apresentou-se como a opção mais atrativa. Dentre as principais desvantagens desse método, a

que mais poderia aplicar-se no caso desta pesquisa seria a impossibilidade ou dificuldade de

esclarecimentos, em caso de dúvida, no preenchimento do questionário. Entretanto, procurou-

se minimizar essa dificuldade abrindo-se um canal direto entre pesquisador e respondentes,

por meio do correio eletrônico e do uso de telefone, o que, de fato, foi utilizado em algumas

situações.

As estruturas hierárquicas da área de TI nas organizações fazendárias estaduais são

diferentes, como a quantidade de níveis gerenciais e número de gerentes em cada nível, por

exemplo. Uma vez que não se dispunha previamente do quantitativo e dos nomes dos gerentes

que participariam da pesquisa, o questionário utilizado (APÊNDICE A) foi encaminhado aos

Secretários de Fazenda Estaduais de todas as unidades da federação, com um ofício

(APÊNDICE B), expedido pelo Gabinete do Secretario Executivo da Secretaria de Fazenda à

qual o pesquisador está vinculado. Esse expediente, além de solicitar a colaboração dos

demais entes federados, continha uma explanação geral acerca dos objetivos da pesquisa,

indicava o perfil dos responsáveis pelo preenchimento do questionário – gerentes de TI, do

nível estratégico e tático, solicitava a relação desses gerentes (nome, cargo, e-mail), e

estabelecia a data-limite para o encaminhamento das respostas. O prazo inicialmente

estabelecido teve que ser dilatado por fatores diversos, tais como: demora na tramitação dos

documentos, no ambiente das organizações, principalmente pela necessidade de uma análise

prévia das informações que estavam sendo solicitadas; não encaminhamento do questionário

108

para os gerentes de TI; não confirmação do recebimento do ofício e do questionário, na caixa

de correio eletrônico de destino.

3.2 Determinação da População-Alvo

A população-alvo da pesquisa é composta pelos órgãos da Administração Tributária dos

vinte e seis estados brasileiros e do Distrito Federal, portanto, vinte e sete organizações.

Considerando que o universo da pesquisa é finito e tendo em vista o tamanho reduzido dessa

população, optou-se pela realização de um censo, que também foi viabilizado pelo formato do

instrumento de coleta de dados, no caso um questionário com perguntas fechadas, que foi

enviado aos respondentes e devolvido ao pesquisador, por meio de correio eletrônico.

Abrangendo-se toda a população, foi possível ter uma visão mais ampla da realidade da

terceirização de TI, no âmbito das Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

O questionário foi enviado para os gerentes de TI, dos níveis estratégico e tático, com o

objetivo de buscar um balanceamento e diminuir um possível viés nas respostas dos gerentes

do nível estratégico que, se por um lado, podem ter uma visão mais ampla dos aspectos da

terceirização de TI, na organização, por outro lado, dependendo de alguns fatores, como o

número de contratos de terceirização, podem não ter como acompanhar, mais de perto,

algumas das situações do dia-a-dia que estão relacionadas a essa questão.

Em princípio, não se percebeu a necessidade de elaborar instrumentos de coleta de

dados distintos para cada nível gerencial. Além do mais, já se sabia, antes do início da

pesquisa, que não há uma padronização na estrutura da área de TI dessas organizações. Em

algumas, existe apenas um único gerente responsável por toda a área de TI, em outras, além

do gerente maior, existem vários outros gerentes, no nível tático.

109

3.3 Definição das Fontes de Dados, Métodos e Técnicas de Coleta

Para atingir seus objetivos, este estudo utilizou bibliografia específica nacional e

estrangeira: pesquisa bibliográfica em artigos dos Encontros da Associação Nacional dos

Programas de Pós-graduação – ENANPAD, em artigos de revistas especializadas da área de

TI; obras; visita às páginas (websites) institucionais das organizações investigadas, da

Associação Brasileira de Empresas de Processamento de Dados – ABEP, do Programa

Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros – PNAFE; pesquisa em

banco de dados na Internet, principalmente Emerald Insight, ProQuest e CIRANO. Além do

levantamento bibliográfico, foram utilizadas informações disponibilizadas pelos órgãos que

fazem parte do universo da pesquisa, formando-se, assim, o delineamento do objeto de estudo

e a construção do seu marco teórico.

A pesquisa de campo proporcionou uma descrição das características do fenômeno

estudado, com enfoque qualitativo e quantitativo, bem como serviu de base à observação

participante, associada ao trabalho diário do pesquisador, como gerente que atua na área de TI

de uma Secretaria da Fazenda de Estado.

Em função do tipo de pesquisa escolhido e da fonte de dados, o pesquisador deverá

determinar quais métodos e técnicas de coleta de dados irá utilizar (MATTAR, 1999, p. 63).

Para a operacionalização deste estudo, os dados primários foram coletados, combinando

quatro fontes de evidências: 1. análise documental; 2. questionário estruturado; 3. observação

direta e 4. observação participante. Buscou-se, desta forma, aplicar a técnica de triangulação,

baseada no emprego concomitante de diferentes técnicas de pesquisas que, segundo Triviños

(1992, p. 138), “tem por objetivo básico abranger a máxima amplitude na descrição,

explicação e compreensão do foco em estudo”. O uso da triangulação fundamenta-se na

possibilidade de se compensarem as potenciais limitações de um método específico com as

forças de outro método de coleta de dados, possibilitando maior fidelidade nos resultados

encontrados.

Na fase exploratória da pesquisa, foi realizada visita a uma Secretaria da Fazenda de

Estado, para contatos com servidores fazendários e com técnicos da companhia estadual de

110

processamento de dados, onde foram colhidas importantes informações acerca do seu

ambiente de TI e do uso da terceirização.

A principal fonte de coleta de dados utilizada constituiu-se um questionário estruturado

contendo perguntas, em quase sua totalidade, fechadas, aplicado aos gerentes de TI, do nível

estratégico e nível tático, que são as pessoas que vivenciam diariamente as questões

relacionadas à terceirização na área de TI, de sua organização.

Um questionário é “um método de obter informação específica sobre um problema

definido de modo que, os dados, após análise e interpretação, resultem em melhor apreciação

do problema” (CRISNALL, 1980, p. 175 apud BERGAMASCHI, 1999, p. 74). Ao contrário

do que parece, elaborar um questionário é uma tarefa árdua e exige muita atenção e

habilidade. “O desenho de um questionário é mais uma arte do que um empreendimento

científico” (KINNEAR; TAYLOR, 1991, p. 338 apud BERGAMASCHI, 1999, p. 75).

O questionário foi elaborado com o objetivo de auxiliar na descrição do fenômeno

estudado, possibilitando que, por meio de uma análise conjunta das diferentes variáveis, os

objetivos propostos fossem atingidos. Tem-se ao todo 111 questões, onde, excetuando-se as

seis primeiras (identificação da organização e do respondente) e a última, que são questões

abertas, as outras104 questões exigem respostas fechadas, utilizando-se uma escala de Likert,

com intervalo de 0 a 9. Para facilitar o seu preenchimento e a análise dos dados, o

questionário foi estruturado em blocos:

- Primeiro: objetiva identificar a organização pesquisada.

- Segundo: refere-se à identificação do respondente.

- Terceiro: busca identificar as características da área de TI da organização.

- Quarto: investiga a influência de fatores motivadores para a eliminação ou redução da

terceirização de TI, na organização.

- Quinto: investiga a abrangência da terceirização de TI, na organização.

- Sexto: procura identificar a influência de fatores motivadores, para a opção da terceirização

de TI, na organização.

- Sétimo: busca identificar características do processo licitatório e da gestão de contratos de

terceirização de TI, na organização.

111

- Oitavo: investiga a criticidade dos fatores de risco da terceirização de TI, na organização.

- Nono: procura identificar as estratégias implementadas para eliminar ou minimizar os

fatores de risco da terceirização de TI, na organização.

- Décimo: investiga a visão do respondente em relação à terceirização de TI, nas

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil.

Em sintonia com os objetivos específicos deste estudo, foram definidas as variáveis de

pesquisa, que subsidiaram a elaboração do questionário, conforme descreve o Quadro 11:

VARIÁVEIS QUESTÕES 1 - Identificação da organização 1 2 - Função do entrevistado 3 3 - Tempo de serviço do entrevistado na organização 4 4 - Tempo total de experiência do entrevistado na área de TI 5 5 - Características da área de TI da organização 6 a13 6- Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI 14 a 41 7 - Abrangência da terceirização de TI 42 a 50 8 - Fatores motivadores para a opção da terceirização de TI 51 a 58 9- Características do processo licitatório e gestão de contratos de terceirização de TI 59 a 76 10- Criticidade dos fatores de risco da terceirização de TI 77 a 95 11- Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização de riscos do processo de terceirização de TI

96 a 110

Quadro 11 – Variáveis de pesquisa. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

É importante ressaltar que as variáveis 5, 7 e 9 foram estabelecidas com o objetivo de se

identificar a presença de fatores de risco da terceirização de TI na organização. A estratégia

adotada foi planejada para viabilizar o processo de análise de dados (sub-item 3.4),

facilitando, inclusive, o cruzamento de informações referentes aos fatores de risco

identificados na organização, ao nível de criticidade desses fatores (variável 10) e às

estratégias utilizadas pela organização para eliminar ou reduzir esses fatores (variável 11).

3.4 Técnicas de Análise dos Dados e Ferramentas Utilizadas

Análise e interpretação de dados são dois conceitos distintos. Na análise, tenta-se

evidenciar as relações existentes entre o fenômeno estudado e outros fatores. Relações essas

que podem ser, dentre outras, de causa e efeito, produtor-produto, de correlações e de análise

de conteúdo. Por outro lado, na interpretação, procura-se dar um significado mais amplo às

112

respostas, vinculando-as a outros conhecimentos: “significa a exposição do verdadeiro

significado do material apresentado, em relação aos objetivos propostos e ao tema”

(LAKATOS; MARCONI, 2001, p. 168).

A análise quantitativa fez uso do software SPHINK e dos recursos da planilha eletrônica

EXCEL, para confecção das análises comparativas necessárias. No processo, identificou-se a

realidade de cada organização participante de acordo com as respostas de seus respectivos

gerentes. Também foram agrupadas as respostas obtidas nos níveis gerenciais – estratégico e

tático. A pesquisa utiliza a Escala de Likert, de 10 pontos, nas questões de 6 a 110, para

verificar o nível e a intensidade como um determinado elemento caracteriza a realidade da

Tecnologia da Informação, nas organizações investigadas. Por definição, 0 representa o

menor nível de ocorrência/relevância e 9 representa o maior nível de

ocorrência/relevância. Ressalte-se, ainda, que, para o processo de análise, convencionou-se

como relevante o item ou variável com valor igual ou superior a 5 e como não relevante

aquele cujo valor atribuído pelos respondentes foi menor que 5.

As respostas à questão n. 111, única questão aberta, foram analisadas com base nas

técnicas de análise de conteúdo. O termo análise de conteúdo designa:

[...] um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, obter indicadores quantitativos ou não, que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) das mensagens. (BARDIN, 1977, p. 42).

O levantamento dos dados e a conseqüente análise dos conteúdos foram organizados em

três partes: pré-análise; análise do material; tratamento dos resultados, inferência e

interpretação. Na fase de pré-análise, procedeu-se à leitura flutuante dos dados, a partir das

respostas dadas à questão de nº 111, sendo que cada respondente passou a ser identificado por

um código. Nessa etapa, também é definido o corpus da análise, isto é, o conjunto de partes

dos textos (respostas) selecionados para serem submetidos à análise de conteúdo

propriamente. Esse processo de escolha requer a observação das seguintes regras:

exaustividade (necessidade de se obter todo o material suscetível de utilização);

representatividade (quando a análise é efetuada através de amostragem; homogeneidade (os

trechos das respostas selecionados devem obedecer a critérios de escolha) e pertinência

113

(adequação dos trechos selecionados ao objetivo da análise) (BARDIN, 1977;

RICHARDSON, 1989).

Para se proceder à análise é preciso codificar o material, de acordo com as razões da

pesquisa. Codificar significa transformar os dados brutos do texto, para se atingir uma

representação do seu conteúdo. No caso de uma análise quantitativa e categorial, a

organização da codificação compreende três escolhas: o recorte (escolha da unidade de

registro); a agregação ou categorização (escolha das categorias); e a enumeração (escolha das

regras de contagem) (BARDIN, 1977).

Fazer o recorte significa definir o segmento de conteúdo (recorte) que será considerado

como unidade base. Nesse trabalho, foi utilizada a técnica de análise categorial temática,

tendo sido considerado o tema como unidade-base. A análise por categoria é a técnica mais

utilizada na prática, sendo a análise temática, ou investigação de temas, a possibilidade rápida

e eficaz de categorização, podendo ser aplicada a discursos diretos e simples. A análise

temática, igualmente, pode ser desenvolvida diante do desmembramento do texto em

unidades, que são reagrupadas em categorias, segundo analogia dos temas. Assim, a partir dos

Trechos selecionados, foram identificadas (extraídas) as diversas unidades de registro, ou

seja, os Núcleos de Sentido, relacionadas com a proposta da pesquisa. Cada uma dessas

unidades de registro passou a ser denominada de Fala (BARDIN, 1977). (Destaques do

original).

A definição das categorias (categorização) foi feita previamente, com base nos objetivos

da pesquisa, e encontram-se detalhadas mais adiante. Após o recorte, os diferentes núcleos de

sentidos encontrados nas Falas foram identificados e, a partir daí, as Falas que continham os

mesmos núcleos de sentido foram agrupadas nas devidas categorias (categorização).

Com base nos objetivos da pesquisa e seguindo a estrutura do questionário, são

visualizadas as seguintes categorias: Características da área de TI, Motivadores para a

eliminação ou redução da terceirização de TI, Abrangência da terceirização de TI,

Motivadores para a terceirização de TI, Características do processo licitatório e da gestão dos

contratos de terceirização de TI, Riscos da terceirização de TI, Estratégias para combater os

fatores de risco da terceirização de TI.

114

Ao provocar os sujeitos da pesquisa para que manifestassem a sua opinião em relação à

terceirização de TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil (questão n° 111), foi

possível fazer uma leitura mais ampla dos posicionamentos demonstrados ao longo do

questionário, identificar idéias convergentes, ou não, com as demais respostas, e fazer aflorar

elementos importantes para esse estudo, não contemplados nas questões fechadas.

Objetivando subsidiar o processo de interpretação, melhorar a visualização das

evidências e facilitar a análise das entrevistas, foram elaborados mapas de associação de

idéias (SPINK; LIMA, 1999) para cada categoria, relacionando-se os trechos dos relatos

(Falas) com os fatores ou características associados a essas categorias.

Categoria Idéia dos Núcleos dos Sentidos Elementos qualificadores associados Características da área de TI

Revela peculiaridades da área de TI dos órgãos fazendários, como são atendidas as demandas dessa área, composição das equipes de TI.

Características da área de TI (itens 6 a 13 do questionário)

Motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI

Diz respeito às razões que justificam a não utilização ou utilização restrita da terceirização de TI.

Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização TI (itens 14 a 41do questionário)

Abrangência da terceirização de TI

Demonstra até que ponto atividades/funções de TI estão terceirizadas.

Atividades/funções de TI terceirizadas (itens 42 a 50 do questionário)

Motivadores para a opção terceirização de TI

Diz respeito às razões que justificam a terceirização de TI, ou refere-se aos motivos que conduziram a essa opção

Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI (itens 51 a 58 do questionário)

Características do processo licitatório e da gestão dos contratos de terceirização de TI

Mostra aspectos relacionados ao processo licitatório e à gestão propriamente dita dos contratos de terceirização de TI

Características do processo licitatório e da gestão dos contratos de terceirização de TI (itens 59 a 72 do questionário)

Riscos da terceirização de TI

Aborda os riscos/fatores de risco associados à política de terceirização de TI, e que podem representar resultados indesejáveis para as organizações.

Fatores de risco da terceirização de TI (itens 77 a 95 do questionário)

Estratégias para combater os fatores de risco da terceirização de TI

Representa ações, recomendações ou estratégias que devem ser utilizadas para eliminar ou reduzir os fatores de risco da terceirização de TI, ou para reduzir ao máximo resultados negativos que venham a se materializar (risco).

Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos fatores risco do processo de terceirização de TI (itens 96 a 110 do questionário)

Quadro 12 – Categorização. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

Apesar de as categorias temáticas terem sido definidas antes da coleta de dados, não se

descartou a possibilidade de serem criadas novas categorias, desde que se verificasse essa

115

necessidade, com vistas a contribuir para o alcance dos objetivos estabelecidos para esse

estudo. Ressalte-se, ainda, que alguns fatores ou características estão presentes em mais de

uma categoria temática ou variável de pesquisa. Isso porque um dado elemento,

Interdependência de atividades, por exemplo, é ao mesmo tempo um fator motivador para a

eliminação da terceirização TI e um fator de risco.

Com o intuito de responder a questão de pesquisa nº 1, foram agrupadas as questões de

nº 51 a 58, que correspondem aos fatores da categoria Motivadores para a terceirização de

TI. Essas questões, juntamente com as questões de nº 14 a 41, que correspondem aos fatores

da categoria Motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI, também

permitem cumprir o objetivo a) da pesquisa, ou seja, verificar os fatores que levaram as

organizações fazendárias a optarem pela terceirização de atividades vinculadas a TI. Todas

essas questões também ajudam a verificar a validade do primeiro conjunto de hipóteses (HA1,

HA2 e HA3).

As questões de nº 42 a 50, que correspondem à categoria Abrangência da terceirização

em atividades/ funções de TI, permitem cumprir o objetivo b) deste estudo, ou seja, verificar a

abrangência do uso da terceirização em atividades/funções vinculadas à TI, nas organizações

fazendárias. Essas questões, juntamente com as questões de nº 11, 12, 51, e 59 a 76 também

fornecem subsídios que auxiliam a identificação da presença de fatores de risco associados à

terceirização de TI nas organizações investigadas. As questões de nº 59 a 76, que

correspondem aos fatores da categoria Características do processo licitatório e da gestão de

contratos de terceirização de TI, permitem, ainda, responder a questão de pesquisa nº 2. A

partir das respostas às questões nº 77 a 95, que correspondem aos fatores da categoria Riscos

da terceirização de TI, tem-se indicadores que possibilitam detectar a presença de fatores de

risco associados à terceirização de TI, nas organizações fazendárias, considerando o Quadro 9

(Componentes da exposição ao Risco, na terceirização de TI), tornando possível, assim,

cumprir o objetivo c) da pesquisa, ou seja, identificar os fatores de risco associados ao

processo de terceirização de TI, considerando aspectos legais, gestão de contratos, controle de

custos, preservação das competências essenciais da organização. Além disso, essas questões

também ajudam a verificar a validade do segundo conjunto de hipóteses (HB1, HB2 e HB3).

As questões de nº 96 a 110, que correspondem aos fatores da categoria Estratégias

para combater os fatores risco da terceirização de TI, ajudam a responder a questão de

116

pesquisa nº 3 e a cumprir o objetivo d) deste estudo. Em linhas gerais, considera-se que uma

organização está mais vulnerável, quando a criticidade dos fatores de risco identificados é

elevada (nível maior ou igual a 5) e não existe a implementação de ações efetivas (nível de

implementação maior ou igual a 5), para combater os fatores de risco. Cada estratégia

utilizada pode ter influência direta ou indireta na eliminação ou redução de um ou mais

fatores de risco, assim como, para combater um determinado fator de risco, podem ser

adotadas uma ou mais estratégias.

Os fatores da categoria Características da área de TI, questões de nº 6 a 13 contribuem

de forma adjacente para a identificação de fatores de risco associados ao processo de

terceirização de TI e para a compreensão dos motivos que levaram as organizações

fazendárias a optarem pela terceirização de TI.

De maneira resumida, a análise dos riscos da terceirização da TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil, na qual reside o objetivo geral deste estudo, consiste dos

seguintes passos:

- Identificação de fatores que motivaram a opção pela terceirização de TI na organização,

utilizando-se respostas dadas às perguntas de nº 51 a 58;

- Identificação de características do processo licitatório e da gestão de contratos de

terceirização de TI – questões de nº 59 a 76, além de outros elementos que ajudam a

verificar a presença de fatores de risco da terceirização de TI nas organizações, utilizando-se

respostas dadas às perguntas de n° 11, 12, e 42 a 50;

- Identificação do nível de criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI na

organização, de acordo com as respostas dadas às questões de nº 77 a 95;

- Identificação das estratégias efetivamente adotadas pela organização para eliminar ou

minimizar os riscos do processo de terceirização de TI, conforme respostas obtidas para as

questões de n° 96 a 110;

- Avaliação consolidada acerca dos fatores de risco decorrentes da terceirização de TI,

considerando o cruzamento das informações obtidas nos itens anteriores.

117

3.5 Período da Pesquisa

A pesquisa exploratória foi realizada durante o exercício de 2004 e no primeiro

quadrimestre de 2005, quando foi realizada a coleta de dados secundários. Em seguida,

procedeu-se a coleta de dados primários para a pesquisa descritiva, durante o mês de abril de

2005, quando foi realizado o pré-teste. A conclusão da pesquisa propriamente dita aconteceu

no mês de agosto de 2005.

118

4 ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA

Este estudo fez uso do correio eletrônico, com uma média de resposta de 51,85%, já que

dos 27 órgãos de administração fazendária estadual do Brasil, para os quais o questionário foi

encaminhado, 14 enviaram resposta e participaram da pesquisa com, pelo menos, um

questionário. Levando-se em conta que, para as pesquisas que se utilizam de questionários

enviados por correio, as taxas de retorno oscilam entre 3% e 50% (MATTAR, 1996, p. 73),

esta pesquisa alcançou um percentual significativo de retorno. Do total de organizações

participantes, 5 contribuíram com mais de 1 questionário. Por isso, o total de questionários,

24, supera o número de organizações participantes deste estudo. Em 3 desses 5 órgãos, mais

de um gerente do mesmo nível hierárquico respondeu o questionário.

Os gráficos mostrados na análise dos resultados têm como base os dados contidos nos

Apêndices C e D, compostos por conjuntos de tabelas que apresentam as médias e as

medianas das respostas obtidas nos questionários. O primeiro conjunto (APÊNDICE C)

apresenta a distribuição das respostas oriundas de órgãos de 14 diferentes unidades da

federação. Para facilitar a análise e a visualização dos dados, as respostas referentes a cada

pergunta fechada estão ordenadas, da esquerda para a direita, do maior para o menor valor.

No cálculo de cada mediana, cada unidade federada contribuiu com apenas uma resposta (um

valor). Em 9 organizações, apenas um gerente respondeu o questionário. Nas outras 5, mais

de um respondente participou da pesquisa e, nesses casos, foram consideradas as médias das

respostas fornecidas pelos gerentes vinculados a um mesmo órgão, para evitar um possível

viés, influenciado pelos contextos dessas organizações. O APÊNDICE C traz, ainda, as

médias das respostas a cada pergunta, com base nas respostas oriundas dos órgãos

participantes da pesquisa, e emprega critérios similares ao do cálculo das medianas.

O segundo conjunto de tabelas (APÊNDICE D) apresenta as medianas das respostas

obtidas para as perguntas fechadas do questionário, agrupadas por nível gerencial (tático e

estratégico). No cálculo de cada mediana, cada unidade federada contribuiu com apenas uma

resposta (um valor). Em 5 órgãos fazendários, onde mais de um gerente do mesmo nível

hierárquico respondeu ao questionário, para cada item, foram consideradas as médias das

respostas fornecidas pelos gerentes vinculados a um mesmo órgão e pertencentes a um

119

mesmo nível hierárquico. A exemplo do que já foi comentado anteriormente, a utilização das

médias, nos casos onde haviam mais de um respondente de uma mesma organização,

pertencentes ao mesmo nível hierárquico, justifica-se pelo fato de que era preciso evitar uma

possível tendência, influenciada pelos contextos desses órgãos. O cálculo das médias

apresentadas no Apêndice D segue critérios similares ao do cálculo das medianas.

A análise dos resultados está dividida em blocos, de acordo com a estrutura do

questionário e com as categorias temáticas estabelecidas. A partir das questões do primeiro

bloco (de 1 a 5), são apresentadas tabelas com as características dos sujeitos da pesquisa e dos

órgãos participantes. Para os demais blocos, onde estão inseridas as questões de n. 6 a 110,

são apresentados dois tipos de gráficos: um com os resultados consolidados, a partir das

medianas das respostas fornecidas pelos órgãos participantes; e outro com a visão de cada

nível gerencial, a partir das medianas das respostas dos gerentes táticos e gerentes

estratégicos. É apresentada, também, a análise de conteúdo, feita em cima das respostas à

última pergunta do questionário.

Justifica-se a utilização das medianas na elaboração dos gráficos, pelo fato de ser uma

medida relativamente insensível aos valores extremos e permitir, para cada questão, a

identificação das tendências apresentadas por, pelo menos, metade das organizações

investigadas (STEVENSON, 1981, p. 21-22), o que está adequado aos objetivos deste estudo.

O APÊNDICE C demonstra que os valores das medianas e médias estão bem próximos, o

que indica que a utilização da médias não acarretaria mudanças relevantes para os resultados

deste estudo. Para representar a visão de uma organização ou de um grupo de gerentes

vinculados a um mesmo órgão, dado as suas propriedades, a utilização da média está

adequada a esta pesquisa (STEVENSON, 1981, p. 20-23). Ressalte-se, ainda, que, em geral,

as respostas dos gerentes de uma mesma organização foram convergentes.

Os fatores/características relacionados à terceirização de TI foram agrupados, conforme

as variáveis de pesquisa e categorias temáticas definidas, conforme se observa no Quadro 13

que, além da descrição abreviada e completa de cada um deles, apresenta o número

correspondente ao item do questionário de pesquisa. Esse quadro foi elaborado com o

objetivo de facilitar a visualização e identificação dos fatores e características apresentados na

análise dos resultados, que utiliza a descrição abreviada na composição dos gráficos.

120

Categoria/ Variável de Pesquisa

N° item

Descrição abreviada do fator/característica

Descrição completa do fator/característica C

arac

terí

stic

as d

a ár

ea e

TI

6 Terceirização de TI Uso da terceirização em atividades/funções de TI 7 Ampliação da terceirização Tendência para implantação ou ampliação da

terceirização 8 Redução da terceirização Tendência para redução da terceirização em atividades/

funções de TI 9 Serviços da Cia. Est. Proc.

Dados Utilização dos serviços da Cia. Estadual de Processamento de Dados ou empresa equivalente na área de TI.

10 Contratação via PNUD/PNAFE

Contratação de serviços na área de TI, por meio do PNUD/PNAFE.

11 Servidor com cargo de TI Disponibilidade de servidores com cargos específicos da área de TI.

12 Servidor sem cargo de TI Disponibilidade de servidores sem cargos específicos da área de TI.

13 Terceirizados na organização Execução das atividades dos terceirizados, no ambiente dessa organização.

Fat

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mot

ivad

ores

par

a a

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ão o

u re

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terc

eiri

zaçã

o de

TI

14 Complexidade das atividades Complexidade das atividades/funções terceirizadas 15 Descontinuidade tecnológica Descontinuidade tecnológica 16 Diferenças culturais Diferenças entre as culturas organizacionais do órgão e

dos fornecedores 17 Escopo do projeto/contrato Escopo dos projetos/contratos de terceirização 18 Especificidade da transação Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos 19 Estabilidade dos

fornecedores Estabilidade financeira dos fornecedores

20 Incertezas Incertezas (inclusive em relação ao ambiente legal) 21 Interdependência de

atividades Interdependência de atividades

22 Inexperiência organização terceirização

Falta de experiência e conhecimento da organização em terceirização

23 Inexp. organização na atv. terceirizada

Falta de experiência e conhecimento da organização nas atividades terceirizadas

24 Inexp. fornecedor em terceirização

Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, nas atividades terceirizadas

25 Inexp. fornecedor na atv. terceirizada

Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores em contratos de terceirização

26 Peq. no. fornecedores mercado local

Pequeno número de fornecedores no mercado local

27 Peq. no. fornecedores mercado regional

Pequeno número de fornecedores no mercado regional

28 Problemas de mensuração de custos

Problemas de mensuração de custos dos serviços contratados

29 Problemas de mensuração de qualidade

Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados

30 Prox. atv. terceirizada e compet. essenciais

Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização

31 Segurança da informação/sigilo fiscal

Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal)

32 Tamanho dos fornecedores Tamanho dos fornecedores 33 Custos elevados Custos elevados 34 Baixa qualidade dos serviços Qualidade dos serviços abaixo do desejado 35 Conveniência da organização Conveniência da organização 36 Política do governo estadual Política do governo estadual 37 Dificuldades gerenciamento

terceirizados Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas

121

38 Turn-over terceirizados Turn-over nas equipes terceirizadas 39 Necessidade independência

fornecedores Necessidade de maior independência em relação aos fornecedores

40 Litígios com terceirizadoras Demandas judiciais com empresas terceirizadas 41 Questões trabalhistas Questões trabalhistas referentes aos terceirizados

Abr

angê

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eiri

zaçã

o de

TI.

42 Operações típicas de CPDs Operações típicas de CPDs (principalmente mainframes)

43 Suporte Suporte (técnico/usuário) 44 Treinamento Treinamento para técnicos e usuários 45 Análise/desenv./manut.

sistemas Análise/Desenvolvimento/Manutenção de sistemas

46 Planej. estratégico/prospecção de TI

Planejamento estratégico/prospecção de TI

47 Redes de comunicação Redes de comunicação (dados/voz) 48 Atividades operacionais de

TI Atividades operacionais de TI (digitação, manutenção de hardware, impressão)

49 Infra-estrutura de TI Infra-estrutura de TI (mainframe, hospedagem de aplicações, servidores)

50 Administração de dados Administração de dados

Fat

ores

mot

ivad

ores

par

a a

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o pe

la

terc

eiri

zaçã

o de

TI

51 Equipe de técnicos reduzida Equipe própria de técnicos reduzida ou inexistente 52 Redução de custos Expectativa de redução de custos/custo elevado para

manter uma equipe própria 53 Esforços no negócio

principal Concentração de esforços no negócio principal da organização

54 Atualização tecnológica Expectativa de garantir atualização tecnológica 55 Política do governo do estado Política do governo do estado 56 Demandas de TI urgentes Urgência no atendimento das demandas de

TI/Demandas de TI urgentes 57 Melhoria da qualidade dos

serviços Expectativa de melhor da qualidade dos serviços de TI

58 Dificuldades da Cia. Est. Proc. Dados

Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou empresa equivalente, em atender a organização dentro das expectativas por ela desejadas.

Car

acte

ríst

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do

proc

esso

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cont

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I

59 Dependência de fornecedores Dependência de um ou de poucos fornecedores em funções/atividades de TI

60 Contratos corporativos Centralização em contratos corporativos do estado 61 Licitação técnica e preço Uso da modalidade técnica e preço para licitações de

terceirização de TI. 62 Litígios nas licitações Ocorrência de litígios nos processos licitatórios 63 Litígios nos contratos Demandas judiciais, com fornecedores, durante a

execução dos contratos 64 Interação terceirizadora -

organização Interação das empresas terceirizada com a organização.

65 Interação terceirizadora -fornecedor

Interação das empresas terceirizadas com seus funcionários.

66 Interação organização - terceirizados

Interação dos servidores da organização com os terceirizados

67 Benefícios interação servidores - terceirizados

Benefícios associados às interação social entre servidores e terceirizados

68 Prejuízos interação servidores - terceirizados

Prejuízos associados às interação social entre servidores e terceirizados

69 Oferta treinamento organização

Freqüência com que a organização oferece treinamento para os terceirizados

70 Oferta treinamento fornecedor

Freqüência com que as empresas terceirizadas oferecem treinamentos para os terceirizados

71 Turn-over terceirizados Turn-over nas equipes de terceirizados

122

72 Supervisão terceirizados - terceirizados

Supervisão de terceirizados por terceirizados, dentro da organização

73 Gerência terceirizados - servidores

Gerência de terceirizados por servidores da organização

74 Questões trabalhistas Questões trabalhistas referentes aos terceirizados 75 Dificuldades gerenciamento

terceirizados Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas

76 Quarteirização Adoção da quarteirização

Cri

tici

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dos

pot

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fat

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de

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zaçã

o de

TI

77 Complexidade das atividades Complexidade das atividades/funções terceirizadas 78 Descontinuidade tecnológica Descontinuidade tecnológica 79 Diferenças culturais Diferenças entre as culturas organizacionais do órgão e

dos fornecedores 80 Escopo projeto/contrato Escopo dos projetos/contratos de terceirização 81 Especificidade da transação Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos 82 Estabilidade dos

fornecedores Estabilidade financeira dos fornecedores

83 Incertezas Incertezas (inclusive em relação ao ambiente legal) 84 Interdependência de

atividades Interdependência de atividades

85 Inexperiência da org. em terceirização

Falta de experiência e conhecimento da organização em terceirização

86 Inexp. da org. na atv. terceirizada

Falta de experiência e conhecimento da organização nas atividades terceirizadas

87 Inexp. do fornec. em terceirização

Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, com as atividades terceirizadas

88 Inexp. do fornec. na atv. terceirizada

Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores em contratos de terceirização

89 Peq. no. fornecedores mercado local

Pequeno número de fornecedores no mercado local

90 Peq. no. fornecedores mercado regional

Pequeno número de fornecedores no mercado regional

91 Problemas de mensuração de custos

Problemas de mensuração de custos dos serviços contratados

92 Problemas de mensuração de qualidade

Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados

93 Prox. atv. terceirizada - compet. essenciais

Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização

94 Segurança da informação/sigilo fiscal

Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal)

95 Tamanho dos fornecedores Tamanho dos fornecedores

Est

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TI

96 Política de segurança da informação

Implementação de uma rígida política de segurança da informação

97 Treinamentos gestores de contratos

Treinamentos para os gestores de contratos

98 Suporte jurídico nas licitações

Utilização de suporte jurídico, na elaboração das licitações

99 Suporte técnico nas licitações Utilização de suporte técnico, na elaboração das licitações

100 Métrica controle custos Utilização de métricas, para controle dos custos dos serviços

101 Métrica controle qualidade Utilização de métricas para controle da qualidade dos serviços

102 Parceria com fornecedores Estabelecimento de boas relações e parcerias com os fornecedores

103 Prevenção na transição de fornecedores

Implementação de ações preventivas para a transição de fornecedores

123

104 Servidores em atividades críticas de TI

Manutenção de servidores em atividades/funções críticas de TI

105 Padrões para a área de TI Definição e utilização de padrões para área de TI 106 Documentação Documentação de procedimentos e de sistemas 107 Preservação das

competências essenciais Utilização de mecanismos que contribuem para a preservação das competências essenciais da organização

108 Terceirização seletiva Terceirização seletiva 109 Suporte jurídico gestão

contratos Utilização de suporte jurídico, para o gerenciamento de contratos

110 Suporte técnico gestão contratos

Utilização de suporte técnico para o gerenciamento de contratos

Quadro 13 – Fatores e características da terceirização de TI, agrupados conforme as variáveis de pesquisa e as categorias temáticas definidas, com numeração, abreviação, descrição completa dos fatores. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

Na análise de conteúdo, para preservar a identidade dos respondentes, utiliza-se um

código que indica apenas se ele é um gerente do nível estratégico (G1) ou tático (G2) e a qual

organização ele está vinculado. Os órgãos fazendários participantes da pesquisa estão

representados pelas letras “A” a “O”. Nos casos dos órgãos fazendários onde mais de um

respondente participou da pesquisa, após a letra que indica o órgão, segue um número que

distingue um gerente dos demais (do mesmo órgão). O código G2E2, por exemplo,

caracteriza “um dos gerentes” do nível tático vinculado à organização “E”, o que implica que

dois ou mais gerentes dessa organização participaram deste estudo. O mecanismo utilizado

permite observar até que ponto as unidades de registros ou as Falas dos sujeitos, pinçadas das

respostas à questão n° 111, originam-se de respondentes de organizações e grupos gerenciais

distintos, evitando, desta forma, dúvidas em relação a um possível viés associado à realidade

de um ou poucos órgãos fazendários, ou à visão de respondentes de determinado grupo

gerencial.

4.1 Características dos Gerentes e das Organizações Participantes –

Questões de 1 a 5

Os questionários estão separados em dois grupos, de acordo com a função ocupada pelo

respondente, indicada na questão n° 3. O grupo 1 compreende os gerentes de TI do nível

estratégico, e o grupo 2 os do nível tático. Nos órgãos onde efetivamente existe apenas um

gerente de TI, o questionário recebido entrou na composição do grupo 1. A maioria dos

questionários, 14 deles, foram respondidos por gerentes do nível estratégico (Tabela 2).

124

Tabela 2 – Distribuição dos questionários, por grupo gerencial.

Grupo gerencial Freqüência Percentual Nível Estratégico (Grupo 1) 14 58,33% Nível Tático (Grupo 2) 10 41,57% Total 24 100%

Fonte: Pesquisa direta (2005).

Em uma das organizações participantes deste estudo, os dois gerentes que responderam

o questionário identificaram-se como sendo pertencentes ao nível estratégico, enquanto que

em outras duas os questionários foram respondidos exclusivamente pelos gerentes do nível

tático. A Tabela 3 mostra a participação dos órgãos na pesquisa por grupo gerencial.

Tabela 3 – Participação dos órgãos, na pesquisa, por grupo gerencial.

Grupos de gerentes

Apenas Grupo 1

Apenas Grupo 2

Grupo 1 e Grupo 2 Total

Quantidade de Órgãos participantes

8 2 4 14


O estudo contou com a participação de órgãos da administração tributária de todas as

regiões do Brasil (Tabela 4). A maioria dos questionários respondidos, 15 dos 24, são de

gerentes da região Nordeste, enquanto que a região Sul participou com apenas um

questionário.

Tabela 4 – Distribuição dos respondentes da pesquisa, por região do Brasil.

Nível Estratégico Nível Tático Todos os Gerentes

Região No. Cit. Acum. No. Cit. Acum. No. Cit. Acum.

Norte 1 1 1 1 2 2 Nordeste 7 8 8 9 15 17 Sul 1 9 0 9 1 18 Sudeste 1 10 1 10 2 20 Centro Oeste

4 14 0 10 4 24

TOTAL OBS

14 - 10 - 24 -


A maioria dos respondentes, 14 deles, tem pelo menos 5 anos de experiência na área de

TI (Tabela 5). Os gerentes do nível estratégico possuem maior tempo médio de experiência,

nas organizações onde trabalham - 12,79 anos, enquanto a média dos gerentes do nível tático

é de 11,78 anos de experiência.

125

Tabela 5 – Tempo de experiência dos respondentes na organização onde trabalham.

Gerente N. Estratégico

Gerente N. Tático Todos os Gerentes

Tempo de experiência

No. Cit.

Acum. No. Cit.

Acum. No. Cit.

Acum

< 3 anos 1 1 4 4 5 5 = ou > 3 e < 5 anos 4 5 1 5 5 10 = ou > 5 e < 10 anos 3 8 1 6 4 14 = ou > 10 e < 15 anos

3 11 1 7 4 18

= ou > 15 e < 20 anos

2 13 1 8 3 21

= ou > 20 anos 1 14 2 10 3 24 Total de observações 14 - 10 - 24 - Média (anos) 12,79 11,78 12,36


Em relação ao tempo de experiência na área de TI (Tabela 6), a situação é inversa, os

gerentes do nível tático possuem uma média de 15,63 anos de experiência, enquantos os

gerentes de nível estratégico possuem um tempo médio de experiência de 13,29 anos. A

maioria dos gerentes, 14 deles, tem 5 anos ou mais de experiência, na área de TI.

Tabela 6 – Tempo total de experiência dos respondentes, na área de TI.

Gerente N. Estratégico Gerente N. Tático Todos os Gerentes

Tempo de experiência No. Cit. Acum. No. Cit. Acum. No. Cit. Acum. < 5 anos 5 5 2 2 5 5 = ou > 5 e < 10 anos 2 7 2 4 5 10 = ou > 10 e < 15 anos 1 8 1 5 4 14 = ou > 15 e < 20 anos 3 11 4 9 4 18 = ou > 20 e < 25 anos 2 13 1 10 3 21 = ou > 25 anos 1 14 0 10 3 24 Total de observações 14 - 10 - 24 - Média (anos) 13,29 15,63 14,26


O tempo de experiência dos respondentes, na área de TI e nos órgãos participantes da

pesquisa, contribui para um maior conhecimento em relação à realidade da terceirização de

TI, no ambiente das Administrações Tributárias Estaduais do Brasil. Esse é um fator positivo

para o alcance dos objetivos definidos para este estudo.

4.2 Análise das Respostas às Questões de Número 6 a 111

A análise dos resultados traz, para cada bloco de questões analisadas, um gráfico com as

medianas obtidas, a partir das respostas oriundas das organizações participantes deste estudo.

126

Traz, ainda, os resultados obtidos de acordo com cada grupo gerencial (G1- nível estratégico e

G2 - nível tático), com o objetivo de verificar divergências e similaridades de pensamentos

entre os dois grupos.

A análise qualitativa é feita, com base em mapas de associação de idéias, onde trechos

dos relatos (Falas) dos sujeitos da pesquisa são associados aos fatores ou características

associados às categorias descritas no Quadro 12. Cada mapa contém 3 colunas que mostram

os sujeitos, os trechos dos relatos e os fatores, permitindo identificar a percepção de cada

sujeito acerca dos temas e de seus respectivos fatores. As Falas dos sujeitos foram extraídas

das respostas à questão n° 111, por meio da qual os gerentes tiveram a oportunidade de

expressar o seu pensamento em relação à política de terceirização de TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil. Nos mapas de associação de idéias, os destaques (negrito) de

algumas palavras e expressões das Falas dos gerentes, foram dados pelo pesquisador. A

análise de conteúdo é feita extraindo-se das respostas colhidas os elementos que ajudam a

responder as questões de pesquisa e a atingir os objetivos deste estudo. Vale ressaltar que por

se tratar de uma pergunta aberta e não direcionada para uma determinada categoria temática,

elemento ou fator específico, as respostas e, por conseguinte, os mapas de associação de

idéias, não contemplam todos os fatores predefinidos nesta pesquisa.

Note-se, ainda, que a cada conjunto de variáveis analisadas ou blocos de perguntas,

além dos gráficos que retratam a realidade das organizações investigadas e a visão

apresentada por cada grupo gerencial, e dos mapas de associação de idéias, são apresentados

recortes de trechos das respostas fornecidas na pergunta de número 111. Desta forma, foi

possível aproveitar a riqueza de idéias expostas pelos gerentes, com o objetivo de demonstrar,

ou não, a sintonia entre os resultados da análise quantitativa e as idéias expressas pelos

gerentes ao responder a referida questão (triangulação).

4.2.1 Características da Área de TI

A análise das Características da área de TI, nas administrações tributárias que

participaram da pesquisa, indica que apenas uma das quatorze organizações não terceiriza

atividades/funções da área de TI, motivo pelo qual o gerente de TI que prestou as

127

informações deixou de responder as questões de número 14 a 110, conforme demonstra o

Apêndice C. Nessa organização, a Utilização dos serviços da Cia. Estadual de

Processamento de Dados ou empresa equivalente na área de TI recebeu o valor máximo (9).

Entretanto, 10 das 14 participantes da pesquisa praticamente independem dessas empresas e,

por isso, atribuíram um valor baixo a este item (valor menor que 5). Das 13 instituições que

contratam serviços terceirizados, apenas uma não apresentou um elevado índice (valor igual

ou superior a 5), relativo ao Uso da terceirização em atividades/funções de TI, sendo que 4

delas pontuaram esse item com o valor máximo (9).

A análise dos resultados revela que a Tendência para implantação ou ampliação da

terceirização (6) é maior que a Tendência para redução da terceirização em atividades/

funções de TI (4,5), sendo que 5 dos 14 órgãos pesquisados atribuíram valor 0 para esse item,

enquanto que 9 atribuíram um valor relevante (igual ou superior a 5), para o primeiro

(APÊNDICE C).

Os resultados também demonstram que a Contratação de serviços na área de TI por

meio do PNUD/PNAFE (3,77) não tem sido uma prática largamente utilizada pelos órgãos

fazendárias (Gráfico 2), o que não implica dizer que essa fonte de recursos não seja

importante ou não tenha sido utilizada no projeto de modernização das Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil, desde o início do projeto, no final de 1995. Isso pode ser

explicado, por exemplo, pelo fato de que o prazo para contratação de serviços – pessoas

jurídicas e pessoas físicas, por meio do PNUD/PNAFE, haver expirado em 31.03.2005.

Ressalte-se, ainda, que os atuais contratos devem ser executados até, no máximo, 31.12.2005,

prazo final estabelecido para que as empresas e pessoas físicas, contratadas com esses

recursos, prestem serviço às organizações fazendárias.

128

7

6

4,5

2,25

3,77

3,62

3

8

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Terceirização de TI

Ampliação da terceirização

Redução da terceirização

Serviços da Cia. Est. Proc. Dados

Contratação via PNUD/PNAFE

Servidor com cargo de TI

Servidor sem cargo de TI

Terceirizados na organização

Características

Medianas

Não relevante Relevante

Gráfico 2 – Características da área de TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

As medianas das respostas dos órgãos participantes da pesquisa demonstram que

existem poucos servidores (funcionários de carreira) atuando na área de TI, o que pode ser

comprovado tanto pelos valores atribuídos ao item Disponibilidade de servidores com cargos

específicos da área de TI (3,62), quanto pelos valores atribuídos ao item Disponibilidade de

servidores sem cargos específicos da área de TI (3). Isso propicia o uso mais intensivo da

terceirização.

Além de apontar o elevado Uso da Terceirização em atividades/funções de TI (7), a

pesquisa revela que a Execução das atividades dos terceirizados, no ambiente da organização

(8) é uma característica comum nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, ou seja, a

maioria dos terceirizados exerce suas atividades dentro do ambiente dos órgãos contratantes,

o que requer a implementação de mecanismos para o gerenciamento das equipes terceirizadas

como, por exemplo, definição de responsabilidades pela gestão de pessoas e instrumentos

para acompanhamento das atividades desenvolvidas. A presença desses atores, oriundos ou

vinculados a outras organizações, amplia as possibilidades de interações sociais dentro e fora

129

da área de TI dessas organizações, e pode revelar as diferenças culturais organizacionais

existentes.

A análise dos resultados revelou diferenças significativas entre as visões dos dois

grupos de gerentes, em relação a 3 das 8 características da área de TI (Gráfico 3). Os gerentes

do nível estratégico consideraram o item Disponibilidade de servidores com cargos

específicos da área de TI uma característica relevante da área de TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil (mediana das respostas igual ou superior a 5); diferentemente

dos gerentes do nível tático, que atribuíram valor pouco relevante a esse item (mediana igual a

1).

A pesquisa demonstra, também, que os gerentes do nível estratégico consideraram a

Tendência para implantação ou ampliação da terceirização em atividades/funções de TI uma

característica relevante (mediana igual ou superior a 5) do ambiente de TI das organizações

investigadas. E consideraram Tendência para redução da terceirização em atividade/funções

de TI uma característica pouco relevante (mediana menor que 5), enquanto que na visão dos

gerentes do nível tático acontece o contrário. Ao longo de 2005, deverão encerrar-se os

contratos com pessoas físicas ou jurídicas contratadas com recursos do PNAFE, e os órgãos

fazendários precisarão ter uma equipe técnica adequadamente dimensionada, para atender

demandas relacionadas à área de TI. Isto implica uma avaliação em relação ao quadro de

funcionários destinados para trabalhar nessa área, seja ela composta de fazendários,

funcionários das companhias estaduais de processamento de dados, terceirizados, ou equipes

mistas.

130

6

8,5

63,75

3,56

33

34

51

31

87

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Medianas

Terceirização de TI

Ampliação da terceirização

Redução da terceirização

Serviços da Cia. Est. Proc. Dados

Contratação via PNUD/PNAFE

Servidor com cargo de TI

Servidor sem cargo de TI

Terceirizados na organização

Características

Gerentes do Nível Estratégico Gerentes do Nível Tático

Gráfico 3 – Características da área de TI, considerando a visão dos gerentes do nível estratégico e do nível tático. Fonte: Pesquisa direta (2005).

As organizações fazendárias têm reduzido consideravelmente a utilização dos serviços

das companhias estaduais de processamento de dados (Quadro 14). Por outro lado, a

terceirização de TI apresenta ainda uma tendência de crescimento, ampliando, dessa forma, a

sua presença em atividades e funções que, no passado, tinham as suas demandas atendidas por

aquelas companhias.

Sujeito Trecho do relato Fator

G1C “A terceirização de TI tem crescido substancialmente nas administrações tributárias estaduais, o modelo de utilização das companhias de processamento de dados estaduais tem-se reduzido substancialmente, principalmente na área de análise e implementação de sistemas. Na área de infra-estrutura ainda utiliza-se da estrutura centralizada das companhias de processamento de dados, principalmente quanto ao aspecto de data-center e infra-estrutura de redes. [...]”

7, 9

Quadro 14 – Fatores da categoria características da área de TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

A análise das Características da área de TI demonstra que a maior parte das demandas

dessa área não são atendidas por servidores (funcionários de carreira), pois é pequena a

131

Disponibilidade de servidores com cargos específicos da área de TI e a Disponibilidade de

servidores sem cargos específicos da área de TI.

Os resultados também indicam que, para suprir as necessidades da área de TI das

organizações investigadas, não é expressiva a Utilização dos serviços da Cia. Estadual de

Processamento de Dados, ou empresa equivalente, nem a Contratação de serviços na área de

TI por meio do PNUD/PNAFE. Vale ressaltar que os recursos do PNUD/PNAFE já vêm

sendo utilizados há quase 10 anos e que o projeto encontra-se em fase final de execução, sem

a possibilidade de novas contratações.

A pesquisa demonstra, ainda, que, na maioria das organizações, o Uso da terceirização

em atividades/funções de TI para o atendimento de suas demandas é uma característica

marcante, não havendo elementos que indiquem, realmente, uma forte Tendência para a

redução da terceirização em atividades/funções de TI.

4.2.2 Fatores Motivadores para a Eliminação ou Redução da Terceirização de TI

Apenas em uma das organizações que participaram da pesquisa, os gerentes não se

manifestaram sobre os indicadores relacionados aos Fatores motivadores para a eliminação

ou redução da terceirização deTI. Indagados sobre esse fato, após a fase de coleta de dados,

os gerentes dessa organização explicaram que, apesar da intenção de reduzir os níveis de

terceirização, ainda não foram tomadas medidas concretas para se modificar a atual política

de terceirização na área de TI dessas organizações.

Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) e Necessidade de maior

independência em relação aos fornecedores foram apontados como os principais Fatores

motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI. Esses dois indicadores

receberam um valor igual ou superior a 5, em 11 dos 13 órgãos fazendários que participaram

da pesquisa, sendo que a mediana das respostas, em ambos os casos, foi igual a 7. Também

foram considerados como relevantes (índice com valor igual ou superior a 5) os seguintes

fatores: Estabilidade financeira dos fornecedores, Proximidade entre as atividades/funções

terceirizadas e as competências essenciais da organização, Tamanho dos fornecedores,

132

Custos elevados, e Turn-over nas equipes terceirizadas. Para todos esses fatores as medianas

das respostas das organizações fazendárias foi igual a 5.

4,5

4

3

3

4

5

3,88

5

3

2,75

2

2

4,5

3

4,5

5

5

7

5

5

4,5

4,25

4,5

3,5

5

7

2,5

2

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Complexidade das atividades

Descontinuidade tecnológica

Diferenças culturais

Escopo do projeto/contrato

Especificidade da transação

Estabilidade dos fornecedores

Incertezas

Interdependência de atividades

Inexperiência organização terceirização

Inexp. organização na atv. terceirizada

Inexp. fornecedor em terceirização

Inexp. fornecedor na atv. terceirizada

Peq. no. fornecedores mercado local

Peq. no. fornecedores mercado regional

Problemas de mensuração de custos

Problemas de mensuração de qualidade

Prox. atv. terceirizada e compet. essenciais

Segurança da informação/sigilo fiscal

Tamanho dos fornecedores

Custos elevados

Baixa qualidade dos serviços

Conveniência da organização

Política do governo estadual

Dificuldades gerenciamento terceirizados

Turn-over terceirizados

Necessidade independência fornecedores

Litígios com terceirizadoras

Questões trabalhistas

Fatores

Medianas


Gráfico 4 – Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

133

Confirmando os resultados apresentados no Gráfico 4, a análise do Gráfico 5 mostra

que, na visão dos dois níveis gerenciais, Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) e

Necessidade de maior independência em relação aos fornecedores são os principais Fatores

motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI. Esse gráfico revela, ainda,

que os gerentes do nível estratégico, na maioria dos casos, pontuaram os Fatores motivadores

para a eliminação ou redução da terceirização de TI com valores menos elevados que os

gerentes do nível tático, que apontaram 8 itens a mais na lista dos fatores motivadores

considerados relevantes (valores das medianas maiores ou iguais a 5): Complexidade das

atividades/funções terceirizadas (5,16), Descontinuidade tecnológica (6,00), Diferenças

entre as culturas organizacionais do órgão e dos fornecedores (5,50), Falta de experiência e

conhecimento da organização nas atividades terceirizadas (6,00), Pequeno número de

fornecedores no mercado local (6,50 ), Pequeno número de fornecedores no mercado

regional (6,00), e Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados (6,16) e

Problemas de mensuração de custos dos serviços contratados (7,00). De todos os Fatores

motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI, Proximidade entre as

atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização é o único

considerado relevante (valor da mediana maior ou igual a 5) apenas para o grupo de gerentes

do nível estratégico, mas que também foi considerado relevante quando da avaliação dos

resultados apresentados no Gráfico 4.

134

4,75

5,16

36

2,55,5

2,53,83

44

4,254,5

3,54,16

5

6

24,83

2,56

24,5

1,53,66

3,56,5

2,56

4,257

4,75

6,16

53,66

7

7

4,54,33

5,5

7,16

3,54,83

44,33

3,55,5

2,54,83

5

5,837

8

2,251,83

2

2

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Mediana




Escopo do projeto/contrato



Incertezas


Inexperiência organização terceirização

Inexp. organização na atv. terceirizada

Inexp. fornecedor em terceirização

Inexp. fornecedor na atv. terceirizada


Peq. no. fornecedores Mercado regional



Prox. atv. terceirizada e compet. essenciais



Custos elevados

Baixa qualidade dos serviços

Conveniência da organização

Política do governo estadual



Necessidade independência fornecedores

Litígios com terceirizadoras


Fato

res


Gráfico 5 – Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI, considerando a visão dos gerentes do nível estratégico e do nível tático. Fonte: Pesquisa direta (2005).

135

As Falas constantes do mapa de associação de idéias para os Fatores da categoria

motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI (Quadro15) trazem à tona

preocupações dos gerentes, em relação à política de terceirização da área de TI, nas

administrações tributárias estaduais, que estão sintonizadas com os resultados acima descritos.

Essas preocupações se traduzem como fatores de risco ou desvantagens do modelo de

terceirização que geralmente é adotado. Os gerentes enfatizaram a Necessidade de maior

independência em relação aos fornecedores e chamaram a atenção para os problemas

relacionados à Interdependência de atividades, especificamente em relação ao funcionamento

dos sistemas, o que é compreensível, pois, como já foi visto anteriormente, muito do trabalho

diário das organizações fazendárias, como os serviços prestados a seus clientes externos,

depende da estrutura de TI montada. Além disso, alertam também para os riscos associados à

Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) e à perda do conhecimento organizacional.

Nesse caso, o problema agrava-se quando existe uma maior Proximidade entre as

atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização.


G2A2 “[...] perda do conhecimento pela empresa; dependência de terceiros; menor comprometimento com os objetivos da administração; risco para a segurança da informação; perda do controle da informação para a empresa terceirizada; submissão total do usuário ao terceirizado em relação a definição de escopos e prazos, quando inexiste equipe conhecedora dos processos de TI [...]”

30, 31, 39

G1E1 Além desses fatores, “[...] a rotatividade, previsível, dos fornecedores, aliada à perda da cultura e do conhecimento dos processos por parte da instituição, quando da terceirização total, podem contribuir para o insucesso [...]”

30, 39

G1N “[...] Independentemente da capacidade e qualidade técnica de um fornecedor terceirizado e de seus contratados, o fato é que os órgãos do setor público e, por conseguinte, seus processos e sistemas, são intrinsecamente perenes. Já os contratos e, consequentemente, os serviços prestados através dele, têm prazo de vigência, têm natureza temporária, finita. Portanto, mesmo oferecendo boas soluções a curto prazo, dado a pressão natural que existe numa relação contratante/terceirizado – fruto, em parte, da própria incerteza na continuidade da contração – a longo prazo, o órgão sempre acaba pagando um alto preço na indisponibilidade e interdependência que acontece com relação aos seus sistemas quando da descontinuidade de um serviço contratado e da equipe vinculada a este”.

20, 21

Quadro 15 – Fatores da categoria motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

A análise dos Fatores da categoria motivadores para a eliminação ou redução da

terceirização de TI indica que, dos 28 fatores relacionados no questionário, Segurança da

informação (inclusive sigilo fiscal) e Necessidade de maior independência em relação aos

fornecedores são os itens mais relevantes, considerando tanto a avaliação das respostas

agrupadas de acordo com as organizações participantes da pesquisa, que apontaram 9 fatores

relevantes, quanto as visões dos dois grupos de gerentes.

136

Ressalte-se, ainda, que os gerentes do nível tático apontaram 13 fatores relevantes e os

gerentes do nível estratégico apenas 5. Isso, em princípio, pode indicar que esses têm uma

visão menos rigorosa sobre os fatores de risco relacionados à terceirização de TI, que serão

analisados mais adiante na apresentação dos resultados referentes ao bloco do questionário

que trata da criticidade dos fatores de risco.

4.2.3 Abrangência da Terceirização em Atividades/Funções de TI

Os resultados descritos no Gráfico 6 constatam o alto grau de terceirização, na área de

TI dos órgãos participantes da pesquisa. Em apenas 2 das 9 atividades/funções relacionadas -

Treinamento para técnicos e usuários (4,5) e Infra-estrutura de TI (3), as medianas das

respostas são inferiores a 6, estando esse resultado em sintonia com o indicador Uso da

terceirização em atividades/funções de TI, constante do Gráfico 2, acima exposto, cuja

mediana das respostas das organizações é igual a 7, portanto, com relevância.

Análise/Desenvolvimento/Manutenção de sistemas, Redes de comunicação, e Atividades

operacionais de TI (digitação, manutenção de hardware, impressão) são as atividades com

maiores índices de terceirização. Para essas três atividades a mediana das respostas foi igual a

8, sendo que 12 das 13 organizações atribuíram valores iguais ou superiores a 5, para esses

itens.

O elevado grau de terceirização, conforme constatado na pesquisa, em atividades como

análise/desenvolvimento/manutenção de sistemas e administração de dados, que estão muito

próximas das competências essenciais das organizações, representa um fator de risco para as

organizações, principalmente quando se observa que, em muitas delas, existe um reduzido

número de servidores com, ou sem, cargo específico da área de TI. Por outro lado, o fato da

maioria das organizações, 5 das 13 que se manifestaram em relação a esse tópico, possuírem

um pequeno índice de terceirização de sua infra-estrutura de TI (valor inferior a 5), possibilita

um maior controle em relação aos eventos que acontecem no seu ambiente tecnológico, sendo

também um aspecto positivo em relação à gerência de atividades interdependentes.

137

6

7

4,5

8

6

8

8

3

6

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Operações típicas de

CPDs

Atividades operacionais

de TI

Atividades / funções

Medianas


Gráfico 6 – Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

Os resultados apresentados no Gráfico 7 estão em sintonia com os observados no

Gráfico 6, e confirmam o elevado grau de terceirização em atividades/funções de TI, nas

organizações participantes da pesquisa. Na visão dos gerentes do nível tático, todas as 9

atividades de TI, relacionadas no questionário, estão fortemente terceirizadas. Enquanto que

para os gerentes do nível estratégico 2 dessas atividades não apresentam um índice de

terceirização elevado (valores das medianas menores que 5): Treinamento para técnicos e

usuários (3,75) e Infra-estrutura de TI (mainframe, hospedagem de aplicações,

servidores)(3).

138

5,5

9

6,5

8

3,75

6,25

7,25

8

5,55,75

7,5

8

8

8

3

6

5,75

6,5

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Medianas

Operações típicas de CPDs

Suporte

Treinamento

Análise/desenv./manut.sistemas

Planej. estratégico/prospecçãode TI

Redes de comunicação

Atividades operacionais de TI

Infra-estrutura de TI

Administração de dados

Ativ

idad

es /

funç

ões


Gráfico 7 – Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático. Fonte Pesquisa direta (2005).

O mapa de associação de idéias para os Fatores da categoria abrangência da

terceirização de TI (Quadro 16) indica que, nos relatos dos gerentes, apenas os itens

Treinamento para técnicos e usuários e Atividades operacionais típicas de TI (digitação,

manutenção de hardware e impressão) foram citados explicitamente como atividades/funções

de TI que são terceirizadas. Isso não significa, entretanto, que exista uma contradição em

relação aos resultados apresentados na análise quantitativa, pois, como já havia sido

comentado anteriormente, pelo fato de os gerentes estarem respondendo a uma questão aberta

e por envolver diferentes aspectos relacionados à terceirização, sem um direcionamento para

139

um ou para outro aspecto, era previsível que nem todos os fatores relacionados às categorias

estabelecidas fossem identificados nos relatos.

Sujeito Trecho do relato Fator G1L “[...] terceirizamos digitação, projetos, treinamento e manutenção de equipamentos”. 44, 48

Quadro 16 – Fatores da categoria abrangência da terceirização de TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

Os resultados da análise da Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI

comprovam que esse é um instituto amplamente utilizado pelas Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil. Este fato ocorre em um cenário onde existe pouca disponibilidade de

servidores (funcionários de carreira), para o atendimento das demandas da área de TI, e a

participação das companhias estaduais de processamento de dados, no atendimento das

necessidades dos órgãos fazendários, é bastante diminuta.

Apesar do elevado grau de terceirização observado nas organizações investigadas, os

gerentes defendem que “[...] o modelo de TI tem que contemplar funcionários de carreira e

terceirizados, para reduzir o risco e manter o processo evolutivo” (G1G). Além da

possibilidade de ficarem muito dependentes, caso não sejam observados os devidos cuidados

na política de terceirização, as organizações têm que lidar, por exemplo, com os transtornos

relacionados “a questão da rotatividade” nas equipes de terceirizados, o que as leva a

questionarem “[...] a necessidade de se ter um quadro de pessoal próprio [...]” (G2D3). Para

que a seqüência prevista para o roteiro do processo de análise seja seguido, o detalhamento

dessas questões será feito mais adiante, quando da análise das Estratégias utilizadas para a

eliminação ou minimização dos fatores de risco do processo de terceirização de TI.

4.2.4 Fatores Motivadores para a Opção pela Terceirização de TI

Os principais Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, de acordo

com a análise do Gráfico 8, foram: Equipe própria de técnicos reduzida ou inexistente (8,75),

Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou empresa equivalente, em

atender a organização, dentro das expectativas por ela desejadas (8,4), e Urgência no

atendimento das demandas de TI (8). Esses resultados estão em sintonia com os dados

140

apresentados no Gráfico 2 (Características da área de TI), onde se constata que, na maioria

das organizações, não são significativos os indicadores relativos à Disponibilidade de

servidores com cargos específicos da área de TI, Disponibilidade de servidores sem cargos

específicos da área de TI e à Utilização dos serviços da Cia. Estadual de Processamento de

dados ou empresa equivalente. Dentre os 8 fatores indicados no questionário, o item

Expectativa de redução de custos/custos elevados para manter equipe própria (4) é o único

não considerado relevante para a opção pela terceirização de TI.

4

7

7

5

8

6

8,4

8,75

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Equipe de técnicos reduzida

Redução de custos

Esforços no negócio principal

Atualização tecnológica

Política do governo do estado

Demandas de TI urgentes

Melhoria da qualidade dos serviços

Dificuldades da Cia. Est. Proc. Dados

Atividades / funções

Medianas


Gráfico 8 – Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

As opiniões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático estão bastante

sintonizadas e, seguindo os resultados apresentados no Gráfico 8, na visão dos dois grupos

gerenciais Equipe própria de técnicos reduzida ou inexistente, Dificuldade da companhia

estadual de processamento de dados, ou empresa equivalente, em atender a organização,

dentro das expectativas por ela desejadas, e Urgência no atendimento das demandas de TI

foram os principais (mais relevantes) fatores motivadores para a opção pela terceirização de

TI, conforme demonstra o Gráfico 9. Este também revela que o item Expectativa de redução

de custos/custos elevados para manter equipe própria foi o que obteve a menor pontuação

141

entre todos os itens relacionados, tanto para os gerentes do nível estratégico (3,25), quanto

para os do nível tático (5).

8,758,25

3,255

77

7

6

5

5,33

89

6,5

6,67

8

8,75

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Medianas

Equipe de técnicos reduzida

Redução de custos

Esforços no negócio principal

Atualização tecnológica

Política do governo do estado

Demandas de TI urgentes

Melhoria da qualidade dosserviços

Dificuldades da Cia. Est. Proc.Dados

Fato

res


Gráfico 9 – Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes dos níveis estratégico e tático. Fonte: Pesquisa direta (2005).

Os relatos dos gerentes confirmam os resultados acima descritos, conforme indica o

mapa de associação de idéias, para os Fatores da categoria motivadores para a opção pela

terceirização da área de TI (Quadro 17). Além de Equipe própria de técnicos reduzida ou

inexistente, Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou empresa

equivalente, em atender a organização dentro das expectativas por ela desejadas, e Urgência

no atendimento das demandas de TI/Demandas de TI urgentes, indicados na análise

quantitativa como os principais fatores que motivaram a terceirização da área de TI, nessas

organizações, por meio das Falas dos gerentes, é possível perceber que a Concentração de

esforços no negócio principal da organização e a Expectativa de garantir atualização

tecnológica foram também fatores determinantes para opção pela terceirização de TI.

142

Os relatos também indicam uma forte interconexão entre os principais fatores – 51, 53,

54, 56 e 58, que levaram as administrações fazendárias a “optarem” pelo uso da terceirização

na área de Tecnologia de Informação - TI, ou Tecnologia da Informação e Comunicação,

como observado em relatos dos respondentes.

Com a necessidade de despertar para uma nova realidade, no cenário da administração

pública e da prestação de serviços à sociedade, as administrações tributárias brasileiras viram

na tecnologia uma forte aliada para implementação de mudanças nos seus processos. Para

enfrentar os desafios impostos por uma nova realidade, na qual a modernização é uma questão

de sobrevivência para as organizações, os órgãos arrecadadores estaduais procuraram, de um

forma ou de outra, montar uma estrutura (hardware, software, “peopleware”, infra-estrutura

física) que lhes proporcionasse o atendimento de suas necessidades, na área de TI . Os

recursos financeiros, ou boa parte deles, vieram do Banco Interamericano de

Desenvolvimento - BID, por meio do PNAFE. Entretanto, coube a cada órgão adotar

estratégias necessárias, para viabilizar o processo de modernização, inclusive em relação à

força de trabalho que deveria ser alocada para implementação de projetos e manutenção das

rotinas, na área de TI.

Em 1995, “No início do PNAFE, as Administrações Tributárias Estaduais praticamente

se equivaliam, no que se refere à inexistência de quadro próprio de profissionais de TIC [...]”

(G1J). A terceirização foi uma estratégia que passou a ser adotada pelos governos estaduais;

principalmente, à medida que se buscava uma maior independência em relação às companhias

estaduais de processamento de dados ou se almejava implementar mecanismos que

garantissem maior agilidade para o atendimento de novas e crescentes demandas relacionadas

ao uso de TI. Conforme observa um dos gerentes do nível estratégico:

A terceirização de TI tem crescido substancialmente nas administrações tributárias estaduais. Vemos que o modelo de utilização das companhias de processamento de dados estaduais tem-se reduzido substancialmente, principalmente na área de análise e implementação de sistemas. [...]. (G1C).

Além disso, “Diante das características de pouca flexibilidade e dinamismo de ações no

setor público (dificuldades para se promover concursos públicos, escassez de recursos,

dependência política para as ações, etc) [...]” (G1H) a idéia de que “[...] a terceirização deve

ser o caminho para todas as administrações tributárias” (G2B) disseminou-se fortemente, ao

ponto de ser apontada por muitos como a melhor, senão como a única opção, para garantir

143

maior agilidade e qualidade na área de TI. Entretanto, a terceirização precisa ser vista “[...]

como opção, não como solução para todos os problemas. Temos como característica no nosso

país, classificar qualquer opção que deu certo num determinado momento e numa situação

específica, como a salvação” (G1E1). Assim, cabe aos administradores públicos ouvirem as

vozes que alertam para o fato de que “A terceirização desenfreada e não programada a que

assistimos, nos moldes atuais, deve ser revista como medida assecuratória do legal e real

interesse das Administrações, com vistas às garantias a serem observadas e proporcionadas à

sociedade” (G1I).


G2A1 “ [...] Visto que nem sempre o serviço público dispõe de pessoal técnico qualificado em todas as áreas de TI para fazer com que a máquina estatal funcione adequadamente”.

51

G1M1 “[...] diante da experiência com a empresa estatal e na própria Secretaria, não temos a mínima condição de prestar um serviço de qualidade só com pessoal próprio. [...]”.

51

G1E1 “[...] No caso, a terceirização de TI nas instituições públicas emergiu como solução para todos os problemas, face a dificuldade de obter os técnicos desejados (recurso intelectual), em quantidade desejada e no momento certo, além da possibilidade de efetuar a substituição quando necessário, situação que não ocorre quando os servidores são efetivos”.

51

G1G “[A terceirização de TI] Necessária para manter o processo evolutivo tecnológico das Administrações Tributárias Estaduais. [...].”

54

G1J “[...] Este cenário [ausência de Gestão de TI nos órgãos fazendários antes do PNAFE] aliado a alguns fatores como os citados a seguir, contribuíram para que a terceirização de TIC fosse a solução:

1. Restrições legais quanto à proibição de abertura de concursos públicos, em razão do limite estabelecido pela Lei Rita Camata;

2. Exclusividade (competência) da Empresa Estatal em ter os cargos de profissionais de TIC, em seu quadro de pessoal;

3. As atividades de gestão e execução dos serviços, para os demais Órgãos da esfera Estadual, estarem centralizados na Empresa Estatal;

4. A grande insatisfação dos usuários da Administração Tributária, quanto aos serviços prestados pela Estatal, que não atendiam à demanda, nem em qualidade e nem no número de solicitações. Além deste aspecto, os custos eram elevados, para o serviço executado;

5. Falta de integração e bom relacionamento entre a Administração Tributária e a Estatal; e Necessidade de agilidade e modernidade nos serviços, para suporte às mudanças advindas dos Projetos de Modernização. [...]”

56, 57, 58, 52 54, 56

G1A “Devido ao engessamento próprio das administrações públicas no sentido de soluções rápidas e eficazes, vejo a terceirização como uma saída para agilização nos serviços oferecidos por TI, além da focalização do quadro funcional lotado no DTI, para a área fim da SEFAZ”.

53, 56

Quadro 17 – Fatores da categoria motivadores para a opção pela terceirização da área de TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

A análise dos Fatores da categoria motivadores para a opção pela terceirização de TI

também pode ser melhor entendida por meio de relatos de um dos gerentes que participaram

da pesquisa. Nesse depoimento são observados alguns detalhes importantes sobre o contexto

das administrações fazendárias, detalhes esses que estão intrinsecamente ligados aos fatores

144

que motivaram o processo de terceirização nesses órgãos. Os relatos destacam a falta de

condições para se “prestar um serviço de qualidade só com pessoal próprio” (G1M1), tendo

em vista os seguintes motivos:

• Envolvimento que a área de TI exige do profissional, tendo horário para iniciar as atividade, mas não tendo horário para sair;

• Normalmente o funcionário público só quer trabalhar as suas 06 horas, quando nós, com a Internet e algumas atividades na área tributária, temos que disponibilizar os serviços de TI ao servidor, ao cidadão e ao contribuinte 7 X 24h.;

• Dificuldade da área pública em manter o seu pessoal qualificado, diante da dinâmica da evolução tecnológica;

• Dificuldade em substituir um profissional, quer seja por incompetência técnica, quer seja quando ele voluntariamente solicita rescisão contratual, ou outros motivos que tornem necessária a substituição do profissional, pois só com novo concurso;

• Dificuldade em manter o profissional com um salário compatível com o mercado de trabalho, na área de TI;

• Desmotivação dos profissionais mais competentes, pois serão tratados, em termos de remuneração, da mesma forma que os demais;

• Etc. (G1M1).

Os resultados indicam uma forte conexão entre fatores que motivaram a opção pela

terceirização de TI, não sendo recomendada uma avaliação isolada desses fatores,

principalmente em relação àqueles considerados mais relevantes: Equipe própria de técnicos

reduzida ou inexistente; Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou

empresa equivalente, em atender a organização, dentro das expectativas por ela desejadas;

Urgência no atendimento das demandas de TI/Demandas de TI urgentes; Concentração de

esforços no negócio principal da organização; e Expectativa de garantir atualização

tecnológica. Assim, ao se depararem com um cenário onde havia uma necessidade premente

de modernização da estrutura da máquina fazendária, onde a TI é uma ferramenta

imprescindível para o bom desempenho das atividades desenvolvidas pelas organizações, os

fiscos estaduais foram conduzidos ao caminho que leva à terceirização. Esta seria a solução

“aparentemente mais viável”, já que vigorava (e ainda vigora) a idéia de que modelo baseado

na utilização das companhias estaduais de processamento de dados, em grande parte das

unidades da federação, não podia atender às demandas dessas organizações, também

desprovidas, dentro do seu quadro funcional, de equipes técnicas adequadas- em termos de

quantidade e qualidade – para atender aos novos desafios da era da TI.

145

4.2.5 Características do Processo Licitatório e da Gestão de Contratos de Terceirização

de TI

Em relação às Características do processo licitatório e da gestão de contratos de

terceirização de TI, o Gráfico 10 indica que, dos 18 itens relacionados na pesquisa, apenas 7

foram considerados relevantes, para a maioria dos órgãos (valores das medianas igual ou

superior a cinco). O valor atribuído ao item Gerência de terceirizados por servidores da

organização (7,5) é um indicativo positivo, uma vez que isso ajuda os órgãos fazendários a

terem um maior controle, em relação às atividades que são desenvolvidas dentro do seu

ambiente de trabalho.

O nível de Dependência de um ou de poucos fornecedores em funções/atividades de TI

(7), identificado pelos respondentes, representa um fator de risco para as organizações e, por

isso mesmo, tem sido motivo de preocupação para os órgãos fazendários. Fato esse já

constatado, também, nos resultados apresentados no Gráfico 4, que indica ser esse um dos

principais fatores motivadores para redução ou eliminação da terceirização de TI.

O item Uso da modalidade técnica e preço para licitações de terceirização de TI obteve

mediana igual a 7, o que deve ser visto como um aspecto positivo, nos processos de aquisição

de produtos/serviços das organizações fazendárias. Enfatizando a importância de focar os

processos licitatórios na busca da qualidade na prestação de serviços, um dos gerentes alerta

que “[...] a qualidade da terceirização é muitas vezes comprometida por uma visão muito

focada no menor preço, na melhor vantagem financeira para a administração pública [...]”

(G1D1). Os instrumentos normativos que disciplinam o processo licitatório devem ser

observados, possibilitando, assim, que o ente público adquira os produtos e serviços de que

necessita, dento das melhores condições possíveis – preço e qualidade. A interpretação

equivocada desses preceitos legais não pode servir de combustível para alimentar a idéia de

que o menor preço representa sempre o melhor negócio para o adquirente, pois, quando a

qualidade é comprometida, isso implica prejuízos difíceis de mensurar.

Apesar de serem considerados relevantes os valores atribuídos à Interação das

empresas terceirizadas com a organização (6), Interação dos servidores da organização com

os terceirizados (6), e Interação das empresas terceirizadas com seus funcionários (5), itens

146

associados às interações entre os atores envolvidos no processo de terceirização, isso não

significa que as organizações devam estar totalmente despreocupadas, em relação a esses

aspectos. Principalmente porque, dos três, o último item - Interação das empresas

terceirizadas com seus funcionários (5) - obteve um valor não tão expressivo assim. Nota-se,

ainda, a coerência entre os valores atribuídos aos itens anteriores e ao item Benefícios

associados à interação social entre servidores e terceirizados (6).

Os resultados demonstram, ainda, que a Adoção da quarteirização (4) não é uma prática

comum entre os órgãos fazendários. Essa foi a única das 18 Características do processo

licitatório e da gestão de contratos de terceirização de TI, abordadas na pesquisa, que não foi

apontada como relevante (valor menor que 5). Isso indica que, nas organizações fazendárias,

acredita-se que “[...] é de fundamental importância que a contratante mantenha consigo a

gestão do contrato [...]” (G2D3).

Muitos foram os problemas no início até que se pudesse chegar a um estágio mais maduro quanto a necessária e correta Gestão de contratos de terceirização de serviços nesta área, a começar pelo entendimento sobre os passos e elementos fundamentais deste processo, que inicia-se com a concepção e elaboração de Projetos a partir do Planejamento Estratégico da Informação, passando pela elaboração de termos técnicos de referência que se preocupem com os níveis de qualidade da prestação dos serviços (SLA), diminuição de custos, penalidades etc; homologa-se pelo Processo licitatório e assinatura do contrato; e exatamente concretiza-se com a Gestão de Execução e Prestação. (G1J).

É comum, nas organizações fazendárias, a utilização de contratos baseados no

fornecimento de mão-de-obra (pessoas), onde, normalmente, a contratada aloca os

profissionais terceirizados para trabalharem no ambiente da contratante, tendência essa

observada no Gráfico 2, o que implica a necessidade de uma estrutura para o gerenciamento

dessas equipes de profissionais. Como alternativa, um dos gerentes do nível estratégico sugere

[...] uma mudança na filosofia da contratação, pois os governos contratam muita mão-de-obra, quando o foco deveria ser serviços, por uma melhoria na relação contratante-contratado. [...]. O mercado de terceirização de TI, na maioria dos estados brasileiros também precisa evoluir, principalmente pela melhoria dos recursos humanos oferecidos e pela especialização em nichos de mercado de mão-de-obra / serviços de TI. [...]. (G1D1).

Um exemplo citado refere-se às dificuldades na área de administração de dados, mais

especificamente em relação à “[...] carência de profissionais no mercado local e regional para

o atendimento de determinadas plataformas [...]” (G2M2).

147

7

2

7

2

6

5

6

5

1,25

3

4

4

3,25

7,5

0,75

3,25

0,5

0

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Dependência de fornecedores

Contratos corporativos

Licitação técnica e preço

Litígios nas licitações

Litígios nos contratos

Interação terceirizadora -organização

Interação terceirizadora -fornecedor

Interação organização - terceirizados

Benefícios interação servidores -terceirizados

Prejuízos interação servidores -terceirizados

Oferta treinamento organização

Oferta treinamento fornecedor


Supervisão terceirizados - terceirizados

Gerência terceirizados - servidores



Quarteirização

Características

Medianas


Gráfico 10 – Características do processo licitatório e da gestão de contratos de terceirização de TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

A análise do Gráfico 11 revela que, de um modo geral, a posição hierárquica dos

gerentes não influenciou nas opiniões referentes às Características do processo licitatório e

da gestão de contratos de terceirização de TI. Os fatores Interação das empresas

terceirizadas com a organização e Interação das empresas terceirizadas com seus

funcionários foram os que apresentaram maior divergência entre as opiniões dos dois grupos

de gerentes. Os do nível estratégico manifestaram uma visão mais positiva que os do nível

tático, em relação a esses dois fatores e também em relação ao fator Benefícios associados à

interação social entre servidores e terceirizados.

148

Em relação à Freqüência com que as empresas terceirizadas oferecem treinamento

para os terceirizados, Turn-over nas equipes de terceirizados e Dificuldades no

gerenciamento de equipes terceirizadas os gerentes do nível do nível tático, diferentemente

dos gerentes do nível estratégico, consideraram esses fatores como relevantes. Por estarem

mais próximos das questões operacionais e da execução dos processos, e participarem mais do

dia-a-dia dos terceirizados, os gerentes do nível tático são afetados diretamente pelos

problemas a eles relacionados, Por exemplo, à rotatividade e ao gerenciamento desses

funcionários.

149

67

12,25

85,33

22

01

74

74,25

75

61

21

33,33

45,67

47

2,54

87

01

46

00

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Medianas

Dependência de fornecedores

Contratos corporativos

Licitação técnica e preço

Litígios nas licitações

Litígios nos contratos

Interação terceirizadora - organização

Interação terceirizadora - fornecedor

Interação organização - terceirizados

Benefícios interação servidores - terceirizados

Prejuízos interação servidores - terceirizados

Oferta treinamento organização

Oferta treinamento fornecedor


Supervisão terceirizados - terceirizados

Gerência terceirizados - servidores



Quarteirização

Car

acte

ríst

icas


Gráfico 11 – Características do processo licitatório e da gestão de contratos de terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e tático. Fonte: Pesquisa direta (2005).

Nos relatos dos gerentes, organizados no mapa de associação de idéias para a categoria

Características do processo licitatório e da gestão de contratos da terceirização em

atividades/funções de TI (Quadro 18) há indicativos da importância das interações sociais, no

processo de gestão de contratos de terceirização de TI, pois são abordados aspectos

relacionados à Interação das empresas terceirizada com a organização, Interação das

150

empresas terceirizadas com seus funcionários, e Interação dos servidores da organização

com os terceirizados. O principal ponto destacado pelos gerentes é a percepção das

necessidades dos funcionários terceirizados que, a exemplo das necessidades dos servidores

públicos, precisam também serem atendidas, sob pena de, em não havendo esse atendimento,

contribuírem para o aumento Turn-over nas equipes de terceirizados.

Sujeito Relato Características

G1J “Um ponto muito relevante, neste processo, são os relacionamentos entre a Contratante e a Contratada, Contratada e seus funcionários, e Contratante e Funcionários da Contratada, pois, essencialmente, os serviços são prestados por pessoas e pessoas têm necessidades equivalentes aos funcionários de carreira da Contratante.[...] A não previsão de atendimento das necessidades gera um alto nível de rotatividade na equipe, trazendo prejuízos à prestação do serviço [...]”.

64, 65, 66, 71

G1M1 “[..] A interação social entre servidores e terceirizados tem aspectos positivos e negativos - por um lado, o bom relacionamento contribui, por exemplo, para um ambiente de trabalho mais saudável; por outro, os terceirizados, às vezes, adquirem vícios, ainda comuns, associados, de alguma forma, ao comportamento de servidores públicos, como, por exemplo, a característica da acomodação. [...]”.

67, 68

G2D3 “[...] para nós, gerentes de TI, é muito delicada a questão da rotatividade, o que nos causa prejuízos imensuráveis [...]”.

71

Quadro 18 – Fatores da categoria características do processo licitatório e da gestão de contratos de terceirização de TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

A análise dos resultados referentes às Características do processo licitatório e da

gestão de contratos da terceirização em atividades/funções de TI indica que a Dependência

de um ou de poucos fornecedores em atividades/funções de TI faz parte da realidade das

organizações fazendárias. Esta característica pode ser influenciada pelo número de

fornecedores presentes no mercado, principalmente no local e no regional, onde, geralmente,

estão os potenciais fornecedores que prestam serviços associados a necessidades contínuas da

organização como, por exemplo, manutenção de sistemas ou administração de dados (citada

por um dos gerentes do nível tático), que, normalmente, exigem que os profissionais atuem

dentro do ambiente da organização contratante do serviço.

Dependendo do número de profissionais necessários para atender demandas da

organização, da natureza do serviço e do perfil exigido para o profissional, as dificuldades

para suprir essas demandas aumentam, principalmente se o mercado (local e regional) possui

recursos escassos e a alternativa de recorrer a fontes mais distantes pode encarecer

consideravelmente a transação ou o contrato (custos operacionais, deslocamento etc).

Disputando com as demais organizações públicas e privadas o interesse dos profissionais de

151

TI, os órgãos fazendários precisam oferecer condições atrativas, semelhantes ao que acontece

com os demais contratantes, sob pena de sofrer as conseqüências advindas, por exemplo, do

Turn-over nas equipes de terceirizados. Os cuidados não terminam quando o processo

licitatório acaba, pois a organização precisa saber gerenciar bem seus contratos. Em se

tratando de atividades/serviços da área de TI, como já foi abordado anteriormente, a presença

dos profissionais dentro do ambiente da contratante é uma característica marcante e exige

esforço para superar as Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas, além da

necessária atenção para as questões relacionadas às diversas interações que envolvem os

terceirizados, a empresa contratada e a organização contratante.

4.2.6 Criticidade dos Potenciais Fatores de Risco da Terceirização de TI

Dos 19 fatores de risco abordados na pesquisa, 12 foram considerados relevantes,

conforme mostra o Gráfico 12.De acordo com as organizações participantes da pesquisa,

Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) (7,5) é o fator de risco mais crítico em

relação à terceirização de TI, nas Administrações Tributárias Estaduais. Isso ajuda a explicar

o fato de esse aspecto ter sido considerado o principal motivador, para a redução ou

eliminação da terceirização nessas organizações, conforme já constatado anteriormente nos

resultados apontados pelo Gráfico 4 e também pelos depoimentos dos gerentes.

A Complexidade das atividades/funções terceirizadas (7) é considerada o segundo fator

de risco mais crítico entre todos aqueles que foram investigados, o que aponta para a

necessidade de um processo de avaliação rigoroso, antes da tomada de decisão em relação à

terceirização ou não de uma atividade – terceirização seletiva. Estabilidade financeira dos

fornecedores (6) e Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos (6) também são

destacados, pelos respondentes, como fatores de risco críticos para as organizações

fazendárias.

152

7

5

5

5,5

6

6

5

5

4

3

3,75

3

5

4

4,5

5,5

5

7,5

4

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9




Escopo projeto/contrato



Incertezas


Inexperiência da org. em terceirização

Inexp. da org. na atv. terceirizada

Inexp. do fornec. em terceirização

Inexp. do fornec. na atv. terceirizada


Peq. no. fornecedores mercado regional



Prox. atv. terceirizada - compet. essenciais



Fatores de risco

Medianas


Gráfico 12 – Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

Os resultados apresentados no Gráfico 13 demonstram que os gerentes do nível tático

vêem com maior preocupação a Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização

de TI, pois apontaram como relevantes 12 dos 19 fatores relacionados no questionário de

pesquisa. Enquanto os gerentes do nível estratégico indicaram apenas 7. Demonstram, ainda,

que os dois grupos gerenciais possuem opiniões similares em relação aos fatores que risco que

ficaram entre os 7 mais críticos (Gráfico 12 e Gráfico 13).

153

6,757,5

48

4,255,25

57

5,57

5,58

46

56,75

36,5

35

3,57

2,55,25

4,54

3,544

54,75

755

7,258,67

45

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Medianas




Escopo projeto/contrato



Incertezas


Inexp. da org. em terceirização

Inexp. da org. na atv. terceirizada

Inexp. do fornec. em terceirização

Inexp. do fornec. na atv. terceirizada


Peq. no. fornecedores mercado reg.


Problemas mensuração de qualidade

Prox. atv. terceirizada/compet. essenc.



Fat

ores


Gráfico 13 – Criticidade dos potenciais fatores de riscos da terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático. Fonte: Pesquisa direta (2005).

O mapa de associação de idéias para os Fatores da categoria riscos da terceirização de

TI (Quadro 19) confirma a preocupação das Administrações Tributárias Estaduais com o item

Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal), já demonstrada na análise quantitativa

referente a esses fatores de risco (Gráfico 12 e Gráfico 13). Percebe-se que o problema da

154

responsabilidade legal pela guarda e sigilo das informações fiscais e tributárias do cidadão e

do contribuinte está em evidência.

Os relatos dos gerentes chamam a atenção para alguns aspectos relacionados à escolha

do fornecedor como, por exemplo, “o porte”, “a capacidade” e o “histórico”, pois o órgão

contratante poderá ter problemas, caso a prestadora de serviços não goze de boa saúde

financeira (Estabilidade do fornecedor) ou não tenha o porte adequado (Tamanho do

fornecedor) à complexidade e abrangência do contrato. As coisas ficam ainda mais

complicadas, se o tomador do serviço não se prevenir contra a dependência em relação à

empresa terceirizada. Por essa razão, “alguns cuidados devem ser tomados, sob pena de

impactar negativamente na instituição contratante, tais como problemas de transferência de

know-how, falta de domínio nas tecnologias utilizadas pelo fornecedor, dentre outros”

(G2DE). Quanto maior a proximidade entre as funções/atividades terceirizadas e as

competências essenciais da organização, mais graves serão os prejuízos decorrentes da falta

de domínio ou da perda do conhecimento que está sob o domínio do fornecedor e de sua

equipe.

Sujeito Fala Fatores

G1L “[...] alguns cuidados devem ser tomados: o porte, capacidade e o histórico do parceiro [...]”.

82, 95

G2D3 “[...] devemos ter a certeza de que as métricas utilizadas para a avaliação dos serviços e até mesmo da empresa contratada estejam adequadas e bem definidas para que não haja problemas com os níveis de serviços que possam acarretar rupturas [...]”.

92

G2A4 “ A terceirização deve servir como um apoio ao processo produtivo, não como substituição do quadro permanente de TI. [...] Desvantagens: Perda do conhecimento pela empresa; Dependência de terceiros; Menor comprometimento com os objetivos da administração; Risco para a segurança da informação; [...] Submissão total do usuário ao terceirizado em relação à definição de escopos e prazos, quando inexiste equipe conhecedora do processo de TI; [...]”

79,80, 93, 94,

G1J “ [...] em primeiro momento esta “contratação” revelou ganhos que, com o passar do tempo, revelaram-se em sérios problemas administrativos e jurídicos a serem solucionados. Especificamente no caso das Administrações Tributárias, vejo um ponto por demais importante a ser observado: A responsabilidade legal pela guarda e sigilo das informações fiscais e tributárias do cidadão e contribuinte. Legalmente, vemos como competência indelegável, que só pode ser exercida por quem, amparado por dispositivo legal, exerça cargo ou função de Estado. [...]”.

94

Quadro 19 – Fatores da categoria riscos da terceirização de TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

155

A análise dos resultados indica que, dada a importância estratégica da TI para as

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, a política de terceirização adotada nesses

órgãos contribui para que eles fiquem vulneráveis e suscetíveis à ocorrência de resultados

indesejáveis. A grande preocupação com Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) é

uma característica intrínseca às atividades desenvolvidas por essas organizações (tributação,

arrecadação e fiscalização referente a tributos de competência estadual), existindo um

ordenamento jurídico e legal que disciplina essas atividades.

4.2.7 Estratégias Utilizadas para a Eliminação ou Minimização dos Fatores de Risco do

Processo de Terceirização de TI

As 15 estratégias listadas, no questionário, para a eliminação ou minimização de fatores

risco do processo de terceirização de TI não representam uma lista definitiva e fechada de

ações a serem adotadas, mas são, de fato, sugestões e recomendações compiladas de autores

citados no referencial teórico.

De acordo com as medianas das respostas obtidas para cada item (Gráfico 14),

excetuando-se a Utilização de métricas, para controle da qualidade de serviços (4), a

implementação das demais estratégias de combate aos fatores de risco da terceirização de TI

nos órgãos fazendários, foi considerada como relevante (medianas das respostas igual ou

superior a 5), o que, em princípio, significa dizer que essas estratégias estão sendo

efetivamente utilizadas por esses órgãos. A Utilização de suporte técnico, na elaboração das

licitações (9), foi o item mais destacado. Também merecem destaque as estratégias a seguir

relacionadas, sendo que, para todas elas, as medianas das respostas fornecidas chegaram

próximo ao valor máximo (9): Utilização de suporte jurídico, na elaboração das licitações

(8,75), Utilização de métricas para controle de custos dos serviços (8), Estabelecimento de

boas relações e parcerias com os fornecedores (8), Definição e utilização de padrões para

área de TI (8), Documentação de procedimentos e de sistemas (8), e Implementação de uma

rígida política de segurança (8).

O item Manutenção de servidores em atividades/funções críticas de TI (6) foi

considerado como relevante (valor da mediana igual ou superior a 5). Em princípio, esse

156

resultado não está em sintonia com os resultados demonstrados no Gráfico 2, que revela a

pequena Disponibilidade de servidores com cargos específicos da área de TI (3,62), e

também a limitada Disponibilidade de servidores sem cargos específicos da área de TI (3), no

ambiente das Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, bem como aponta um índice

elevado para o Uso da terceirização em atividades/funções de TI (7).

8

7

9

8

4

8

7

6

8

8

7

7

7

7,4

8,75

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Política de segurança da informação

Treinamentos gestores de contratos

Suporte jurídico nas licitações

Suporte técnico nas licitações

Métrica controle custos

Métrica controle qualidade

Parceria com fornecedores

Prevenção na transição de fornecedores

Servidores em atividades críticas de TI

Padrões para a área de TI

Documentação

Preservação das competências essenciais

Terceirização seletiva

Suporte jurídico gestão contratos

Suporte técnico gestão contratos

Estratégias

Medianas


Gráfico 14 – Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos fatores de risco da terceirização de TI, nas organizações fazendárias. Fonte: Pesquisa direta (2005).

A análise do Gráfico 15 revela que todas as medianas das respostas dos gerentes do

nível estratégico em relação às Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos

157

fatores de risco da terceirização de TI obtiveram valores relevantes (valor maior igual ou

superior a 5), o que demonstra que, na visão desse grupo gerencial, as organizações já

adotam, efetivamente, medidas para combaterem esses fatores. Os gerentes do nível tático

demonstram ter uma visão mais rígida em relação ao tema e não atribuíram valores relevantes

a 4 das 15 estratégias sugeridas pela pesquisa: Treinamento para os gestores de contratos,

Utilização de métricas para controle dos custos dos serviços, Utilização de métricas para

controle da qualidade dos serviços e Implementação de ações preventivas para a transição

de fornecedores.

Na visão dos dois grupos de gerentes, Terceirização seletiva é uma estratégia praticada

pelas organizações fazendárias (valores das medianas maior igual ou superior a 5). Entretanto,

há uma contradição em relação aos resultados apresentados no Gráfico 2 que indica um alto

grau de utilização da terceirização de TI, nessas organizações, e no Gráfico 6 que mostra a

grande abrangência da terceirização em 8 das 10 atividades/funções de TI apresentadas no

questionário.

158

88

7,54,5

97,75

96,25

84

63

87

7,54

6,55,8

86,75

8,57

7,55,25

77

86,67

8,57

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Medianas

Política de segurança da informação

Treinamentos gestores de contratos

Suporte jurídico nas licitações

Suporte técnico nas licitações

Métrica controle custos

Métrica controle qualidade

Parceria com fornecedores

Prevenção na transição de fornecedores

Servidores em atividades críticas de TI

Padrões para a área de TI

Documentação

Preservação das competências essenciais

Terceirização seletiva

Suporte jurídico gestão contratos

Suporte técnico gestão contratos

Est

raté

gias


Gráfico 15 – Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos fatores de risco da terceirização de TI, considerando as visões dos gentes do nível estratégico e do nível tático. Fonte: Pesquisa direta (2005).

O mapa de associação de idéias para os Fatores da categoria estratégias para

combater os fatores de risco da terceirização de TI (Quadro 20) revela que, na opinião dos

gerentes, a Terceirização seletiva e a Manutenção de servidores em atividade/funções críticas

de TI são estratégias importantes que devem ser adotadas pelos órgãos fazendários, para

evitarem resultados indesejáveis, advindos do processo de terceirização de TI. Eles ressaltam

os cuidados em relação à análise do que pode ou não ser terceirizado, para que a organização

159

não fique nas mãos dos fornecedores. Recomendam, para tanto, que sejam terceirizadas

atividades mais operacionais, e que permaneçam sob o domínio de servidores as

atividades/funções mais críticas como, por exemplo, aquelas relacionadas à gestão de TI,

prospecção tecnológica, manutenção de sistemas e administração de dados. Desta forma,

sugerem os gerentes, essas medidas ajudam a preservar a cultura organizacional, o

conhecimento do negócio e da tecnologia.

Os relatos dos gerentes também trazem recomendações para a Utilização de

mecanismos que contribuem para a preservação das competências essenciais da

organização, pois, ao optar pela terceirização de atividades/funções TI, a organização precisa

ter instrumentos que permitam acompanhar aqueles processos que não estão sob o seu

domínio, utilizando, por exemplo, padrões, metodologias, documentação e procedimentos que

contribuem para garantia a continuidade e a qualidade dos serviços. A organização deve, em

síntese, estar atenta para não permitir um alto grau de dependência, em relação aos seus

fornecedores.

Abordando um dos aspectos da segurança da informação – o sigilo fiscal, um dos

gerentes do nível estratégico argumenta que é possível reduzir os riscos de vazamento de

informações confidenciais, desde que a organização controle o acesso a essas informações. E

cita, como exemplo, o mecanismo de se disponibilizar bases de dados mascaradas, para as

equipes responsáveis pelo desenvolvimento de sistemas. Em outro relato, um gerente, também

do nível estratégico, ao comentar sobre funções/atividades de TI que não deveriam ser

terceirizadas, argumenta que a gestão da segurança de TI é uma tarefa que deve ser

desempenhada por servidores da organização; opinião essa que está bastante sintonizada com

os demais relatos apresentados ao longo da análise dos resultados.

Sujeito Relato Fatores

G1F “[...] se o contrato for bem gerido e adotado critérios de segurança este problema pode ser minimizado. Como sabido, um dos grandes fatores de vazamento de informações confidenciais da organização está diretamente relacionado ao corpo interno da organização, por esse tem acesso aos dados/informações da organização, em diversos níveis. Se terceirizo o desenvolvimento dos sistemas, basta disponibilizarmos uma base de dados mascarada para desenvolvimento [...]”.

96

G1J “[...] [os contratos] devem ter a garantia da continuidade e da preservação do capital intelectual investido. [...] [alta rotatividade] trazendo prejuízos à prestação dos serviços, principalmente quando não há, por parte da contratante, a detenção de todo o processo, através dos gestores do próprio quadro e da adoção de padrões, metodologias, documentações, procedimentos que resguardam a continuidade e

101, 105, 106, 107

160

qualidade dos serviços [...]. [...] ”.

G2B “[...] deve ter o desenvolvimento do Planejamento Estratégico da Informação, padrões definidos, adoção de política de informação e confiança na terceirizada, baseada em avaliações concretas [...]”.

105, 96

G1G “[...] o modelo de TI tem que contemplar funcionários de carreia e terceirizados, para reduzir o risco e manter o processo evolutivo”.

104,108

G1M1 ““...] as funções de gestão de TI jamais deverão ser terceirizada, ou seja, o Estado deverá manter o mínimo possível de profissionais com capacitação técnica suficiente para gerir a área de TI, principalmente em relação aos seguintes aspectos: capacidade de contratação de serviços; atividades de prospecção tecnológica; serviços de gestão de segurança de TI; definição e gestão de metodologias de desenvolvimento, Administração de Dados e de Banco de Dados; gestão de qualidade e nível de serviços; gestão de projetos; uma pequena mão-de-obra operacional, para que não se perca o contato com as tecnologias utilizadas na organização [...]”.

104, 108, 96

G1L Não vislumbramos problemas em terceirizar o atendimento ao usuário e o monitoramento de redes. Não incentivamos a terceirização nas áreas de suporte técnico, manutenção de sistema e gerência, por considerarmos de suma importância a detenção do conhecimento nessas áreas. Para essas atividades, utilizamos servidores próprios ou técnicos da Companhia Estadual de Processamento de Dados (neste caso, não consideramos terceirização) alocados nas nossas dependências.”

104,108

G1H “[...] a terceirização é necessária, desde que não se chegue ao ponto de delegar ao terceiro a gestão de TI”.

108

G1E1 “[...] A instituição não deve e nem pode ficar à mercê do terceirizado. Como tudo na vida, o bom senso e o equilíbrio são fundamentais, devendo utilizar a terceirização de forma dosada e nos processos que não gerem a dependência, e devendo manter sob o controle da instituição a cultura, o conhecimento do negócio e a tecnologia”.

108

Quadro 20 – Fatores da categoria estratégias para combater os fatores de risco da terceirização TI. Fonte: Elaborado pelo autor (2005).

Apesar dos resultados apresentados no Gráfico 14 indicarem que as organizações

fazendárias estão adotando, em alto grau, medidas para se protegerem contra resultados

indesejáveis, decorrentes do processo de terceirização, os depoimentos dos gerentes

expressam preocupação, em relação aos fatores de risco abordados nesta pesquisa. Os

gerentes demonstram ter conhecimento em relação às medidas de combate aos fatores de risco

da terceirização, mas uma coisa é saber o que precisa ser feito, outra é, efetivamente, pôr em

prática estratégias que evitem a ocorrência de resultados indesejáveis; e isso nem sempre

depende apenas da decisão do gerente de TI (estratégico ou tático). Um exemplo disso é o fato

de que, apesar de os respondentes apontarem a necessidade de um modelo de Terceirização

seletiva, os resultados demonstram que na prática isso não acontece.

Os resultados também mostram uma forte conexão entre Terceirização seletiva e

Manutenção de servidores em atividades/funções de TI, pois, se a organização opta pela

terceirização e quer manter sob o seu controle os processos mais críticos da área de TI, precisa

dispor de um quadro mínimo de servidores que possam, efetivamente, envolver-se nessas

161

tarefas. A pesquisa revela, entretanto, que existem poucos servidores atuando na área de TI

das Administrações Tributárias Estaduais do Brasil e que a terceirização é amplamente

utilizada nas funções/atividades listadas no questionário de pesquisa, desde as mais

operacionais até aquelas mais relacionadas à gestão de TI ou mais próximas das competências

essenciais da organização.

Considerando o elevado grau de criticidade dos fatores de risco da terceirização de TI

(Gráficos 12 e 13), é fundamental que as organizações fazendárias façam a avaliação

adequada em relação à efetiva implementação de medidas para combate a esses fatores de

risco, reavaliando constantemente a política de terceirização de TI adotada.

4.3 Análise Conjunta das Variáveis de Pesquisa

Para melhor compreensão dos resultados supra apresentados, é importante enfatizar os

principais aspectos discutidos no processo de análise, com o objetivo de verificar se o estudo

atingiu os objetivos propostos e se conseguiu responder às questões da pesquisa.

Os resultados deste estudo indicam que os principais fatores que motivaram a opção

pela terceirização, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil foram: Equipe própria

de técnicos reduzida ou inexistente; Dificuldade da companhia estadual de processamento de

dados, ou empresa equivalente, em atender a organização, dentro das expectativas por ela

desejadas; Urgência no atendimento das demandas de TI/Demandas de TI urgentes;

Concentração de esforços no negócio principal da organização; e Expectativa de garantir a

atualização tecnológica.

Os órgãos fazendários não dispõem de muitos servidores, com ou sem cargos

específicos, trabalhando para atender as crescentes e urgentes demandas da área TI.

Demandas essas impulsionadas, especialmente, pelo processo de modernização das

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, por meio do projeto PNAFE (1995-2005).

Além disso, a dificuldade das empresas estaduais de processamento de dados em atender às

necessidades das organizações dentro de suas expectativas, com rapidez e eficiência,

162

impulsionou ainda mais o processo de terceirização de TI, nos órgãos fazendários. Não faz

parte do escopo deste estudo investigar o funcionamento dessas empresas e os motivos que

levaram as organizações fazendárias a buscarem a independência em relação a essas

companhias.

Há indícios, ainda, de que questões legais e aspectos relacionados às políticas dos

governos – federal e/ou subnacionais, tornam complicada a realização de concursos públicos

que poderiam contribuir para a alocação de mais servidores na área de TI, dessas

organizações. Além disso, os relatos dos gerentes que contribuíram com esta pesquisa trazem

à tona características da área de TI que dificultam o atendimento das demandas, dessa área,

apenas com funcionários de carreira, como, por exemplo: carga horária de trabalho, questões

salariais, necessidade de acompanhar a evolução tecnológica e necessidade de

disponibilização de serviços à sociedade, 24 horas por dia.

A pesquisa revela que a Expectativa de redução de custo/custo elevado para manter

uma equipe própria não é um fator relevante, ou seja, na visão dos respondentes, o aspecto

custo não influenciou, de maneira decisiva, na opção pela terceirização de TI. Isso explica,

por exemplo, o fato de os participantes da pesquisa apontarem o item Custos elevados como

um dos principais fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI.

A pesquisa revela que Dependência de um ou de poucos fornecedores em

atividades/funções de TI, Gerência de terceirizados por servidores da organização, e

Licitação técnica e preço são as mais relevantes características do processo licitatório e da

gestão de contratos da terceirização em atividades/funções de TI nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil onde, segundo as participantes deste estudo, praticamente não

se registra a Adoção da quarteirização. O estudo demonstra, ainda, que Questões trabalhistas

referentes aos terceirizados, Ocorrência de litígios nos processos licitatórios e Demandas

judiciais, com fornecedores, durante a execução dos contratos não são aspectos marcantes do

cenário da terceirização de TI, nas organizações investigadas.

A Dependência de um ou de poucos fornecedores é influenciada, por exemplo, pelo

Pequeno número de fornecedores no mercado local, fator considerado relevante na visão dos

participantes deste estudo e que faz parte da realidade de muitos órgãos fazendários. Também

contribuem para essa situação os seguintes fatores: o Uso da terceirização de TI em larga

163

escala, em diversas atividades/funções, das mais operacionais às mais estratégicas; e a rara

presença de funcionários de carreira nas equipes de TI, verificada por meio dos valores

atribuídos aos fatores Disponibilidade de servidores com cargos específicos de TI e

Disponibilidade de servidores sem cargos específicos de TI (em geral, os órgãos fazendários

contratam mão-de-obra e não serviços).

Os resultados também dão indicativos da importância das interações sociais no processo

de gestão de contratos de terceirização de TI, principalmente nos pontos de vista

demonstrados pelos gerentes no nível estratégico, que revelam a preocupação com a Interação

das empresas terceirizada com a organização e com a Interação das empresas terceirizadas

com seus funcionários. Considerando que a Execução das atividades dos terceirizados no

ambiente da organização é uma característica marcante da área de TI das Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil, não surpreende o fato dos gerentes do nível tático

manifestarem uma maior cautela em relação às Dificuldades no gerenciamento de equipes

terceirizadas, apesar de o fator Interação dos servidores da organização com os terceirizados

se apresentar como um indicativo positivo, neste estudo. Eles alertam, ainda, para as questões

relacionadas com a motivação do funcionário terceirizado, aspecto esse diretamente

relacionado com o índice de Turn-over nas equipes de terceirizados.

Os resultados deste estudo demonstram que as Administrações Tributárias Estaduais do

Brasil estão expostas a fatores de risco decorrentes da política de terceirização TI adotada

nessas organizações. A análise revelou que, dos 19 fatores de risco abordados na pesquisa, 12

foram considerados relevantes e que, em comparação com o grupo gerencial estratégico, os

gerentes do nível tático atribuíram valores mais elevados ao nível de criticidade dos fatores de

risco listados no questionário de pesquisa. Fato que, em princípio, indica que eles vêem com

maior gravidade a possibilidade de resultados indesejáveis, advindos da terceirização de TI.

A pesquisa demonstra que Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) é vista

como o principal fator de risco da terceirização de TI; sendo também apontada como o fator

mais relevante para a eliminação ou redução desse processo. Nos seus relatos, os gerentes

enfatizam a preocupação com o sigilo fiscal e a com a responsabilidade legal do fisco pelas

informações dos contribuintes (Lei n. 5.172/66 - CTN). Demonstra, ainda, que a

Complexidade das atividades/funções terceirizadas, a Especificidade da transação ou dos

recursos envolvidos e a Estabilidade financeira dos fornecedores merecem destaque dentre os

164

fatores de risco mais relevantes da terceirização de TI. Em relação a esse último fator, vale

enfatizar que os relatos dos gerentes demonstram a preocupação das organizações com o

processo de escolha dos fornecedores, por meio de licitação (Lei n. 8.666/93), chamando a

atenção para a importância de um rigoroso processo de seleção para contratação de empresas

sólidas e capacitadas, para prestarem os serviços dentro das expectativas dos órgãos

contratantes.

A análise dos fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI

ajuda a compreender melhor a avaliação sobre os fatores de risco desse processo, e demonstra

a sintonia entre os resultados apresentados neste estudo. Na visão dos participantes da

pesquisa, dos 28 fatores relacionados no questionário Segurança da informação (inclusive

sigilo fiscal) e Necessidade de maior independência em relação aos fornecedores são os mais

relevantes. A importância dada a esse último fator pode ser explicada, por exemplo, pela

criticidade de fatores como Escopo do projeto/contrato de terceirização, Pequeno número de

fornecedores no mercado local e Interdependência de atividades apontados, nesta, como

fatores de risco relevantes, associados à política de terceirização de TI, nas organizações

fazendárias, que, desta forma, correm o risco de serem levadas a uma situação de

aprisionamento (lock-in) (AUBERT et al., 1998, p. 9-11; LENZERD; GARCIA, 2001, p. 9-

10).

Os gerentes enfatizam a necessidade de se garantir a preservação do conhecimento e de

competências e essenciais das organizações, num cenário marcado por um processo de

terceirização em alto grau, tanto em atividades operacionais, como em funções mais

estratégicas, como planejamento e prospecção de TI, manutenção de sistemas e administração

de dados.

Apesar de os resultados apresentados no Gráfico 14 indicarem que as organizações

fazendárias estão adotando, em alto grau, medidas para se protegerem contra resultados

indesejáveis, decorrentes da terceirização de TI, as opiniões dos gerentes expressam

preocupação em relação aos fatores de risco abordados nesta pesquisa. Os do nível tático

demonstram ter uma visão mais rígida, em relação às medidas de proteção, e não consideram

como efetivamente implementadas 4 das 15 estratégias sugeridas pela pesquisa. Além disso,

os gerentes do nível estratégico atribuíram valores sempre iguais ou superiores aos oferecidos

pelos gerentes do nível tático, para esses fatores. Isso ajuda a explicar, por exemplo, a maior

165

preocupação desse grupo gerencial em relação aos fatores de risco associados à política de

terceirização, nas organizações fazendárias, como já foi comentado anteriormente.

Na visão dos dois grupos de gerentes, Terceirização seletiva é uma estratégia praticada

pelas organizações fazendárias. Entretanto, há uma contradição em relação aos resultados, que

indicam um alto grau de utilização da terceirização de TI, em 8 das 10 atividades/funções

apresentadas no questionário (Gráfico 6), das mais operacionais às mais estratégicas, das mais

simples às mais complexas. Dada a relevância dos fatores de risco apresentados nesta

pesquisa, as estratégias de combate a esses fatores devem ser corretamente dimensionadas e

rigorosamente implementadas, para que as organizações estejam efetivamente protegidas

contra a ocorrência de resultados indesejáveis e para evitar ou minimizar possíveis prejuízos.

166

CONCLUSÃO

Este estudo abordou aspectos relevantes das políticas de terceirização adotadas pelos

órgãos arrecadadores estaduais do Brasil, visando responder ao seguinte problema de

pesquisa: Quais os impactos da terceirização da Tecnologia da Informação, nas

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil?

Nas últimas décadas, o avanço da tecnologia da informação permitiu às organizações,

privadas e públicas, automatizarem muitos de seus processos. Os fiscos estaduais se

engajaram nessa onda de modernização e conseguiram resultados expressivos. Do

preenchimento manual de formulários e certidões à emissão eletrônica de documentos de

interesse de contribuintes e contabilistas; do controle de informações baseado em fichas de

arquivamento à utilização de bancos de dados magnéticos, tem-se assistido a um processo

crescente de utilização da TI pelas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil, marcado

fortemente pela adoção da estratégia de terceirização.

A terceirização ganhou força à medida que o modelo de utilização dos serviços das

companhias estaduais de processamento de dados (ou empresas equivalentes) não mais

atendia às emergentes necessidades e expectativas dos órgãos fazendários, que buscavam

mais agilidade no atendimento das demandas urgentes, da área de TI. Os resultados desta

pesquisa mostram que essas demandas não poderiam ser supridas pelas equipes internas, pois

havia, e ainda há, um reduzido número de funcionários de carreira atuando na área de TI

dessas organizações. Assim, a pesquisa alcançou o seu objetivo a), ao verificar que os

principais fatores que levaram as Administrações Tributárias Estaduais do Brasil a optarem

pela terceirização de atividades vinculadas à TI foram:

- Equipe própria de técnicos reduzida ou inexistente;

- Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou empresa equivalente,

em atender a organização, dentro das expectativas por ela desejadas;

- Urgência no atendimento das demandas de TI;

- Concentração de esforços no negócio principal da organização;

- Expectativa de garantir a atualização tecnológica.

167

A pouca disponibilidade de servidores (funcionários de carreira) na área de TI e a

pequena participação das companhias estaduais de processamento de dados no atendimento

das necessidades dos órgãos fazendários são aspectos que ajudam a explicar a busca dessas

organizações por recursos externos, para o atendimento das demandas relacionadas à TI. Os

resultados mostram que as Administrações Tributárias Estaduais do Brasil utilizam

fortemente a terceirização, para atenderem às demandas da área de TI, tanto em atividades e

funções mais simples e operações, quanto nas mais complexas e mais estratégicas. Desta

forma, a pesquisa alcançou o seu objetivo b), ao verificar a abrangência do uso da

terceirização em atividades/funções vinculadas à TI, nessas organizações. Dentre as

atividades/funções da área de TI, essas são aquelas onde a terceirização é mais utilizada:

- Análise/Desenvolvimento/Manutenção de sistemas;

- Redes de comunicação;

- Atividades operacionais de TI (digitação, manutenção de hardware, impressão).

Apesar da preocupação demonstrada pelos respondentes da pesquisa com os fatores de

risco associados à atual política de terceirização de TI, não há indícios de que exista uma

tendência forte para que esse modelo seja modificado, com a redução dos níveis de

terceirização. Apenas uma, entre as 14 organizações participantes da pesquisa, aboliu a

terceirização na área de TI e, hoje, tem suas necessidades atendidas pela companhia estadual

de processo de dados da respectiva unidade da federação.

Dentre as maiores preocupações, decorrentes da política de terceirização de TI, os

participantes da pesquisa destacam os cuidados exigidos com a Segurança da informação

(inclusive sigilo fiscal) e a Necessidade de maior independência em relação aos fornecedores,

sendo esses os principais motivadores para a eliminação ou redução dos níveis de

terceirização de TI. Além desses itens, os Custos elevados, a Interdependência de atividades e

o Turn-over nas equipes terceirizadas são considerados fatores relevantes para a promoção de

mudanças no modelo de terceirização que vem sendo adotado. Em se tratando da rotatividade

de pessoal, na área de TI, o problema torna-se ainda mais crítico em um cenário onde os

funcionários terceirizados estão alocados em funções estratégicas para a organização. Quando

eles se vão, vai embora, também, parte importante das competências essenciais da

organização. Em relação aos custos, cabe aqui comentar que há indícios de que eles tendem a

aumentar com a adoção da terceirização. De fato, a pesquisa mostrou que a Expectativa de

168

redução de custos, na visão dos respondentes, não é um fator relevante para opção pela

terceirização de TI.

Os recursos do PNAFE foram fundamentais para o processo de modernização das

Administrações Tributárias Estaduais, ocorrido nesses últimos dez anos; permitindo, por

exemplo, a aquisição de softwares e hardware, melhoria da infra-estrutura, contratação de

treinamentos e consultoria, para a área de TI. Isso pode ser percebido, por exemplo, por meio

dos inúmeros serviços disponibilizados nas páginas institucionais das organizações

fazendárias na Internet, e que contaram com o trabalho de mão-de-obra especializada

contratada com os recursos do BID, sem a qual essas organizações teriam que encontrar

outras alternativas, para atenderem às demandas, da área de TI; dentre elas a ampliação do uso

da terceirização de TI. Com o fim do PNAFE, previsto para dezembro deste ano, as

organizações fazendárias precisam encontrar estratégias – não necessariamente a ampliação

da terceirização de TI, que possibilitem a manutenção de toda a estrutura tecnológica que foi

construída e que lhes permite melhores condições para o bom desempenho de suas atividades

e para o cumprimento de suas missões; além de possibilitar aos contribuintes e cidadãos toda

a comodidade do atendimento virtual.

A pesquisa demonstra que a política de terceirização de TI adotada nas organizações

fazendárias exige um grande empenho para o gerenciamento de processos e de pessoas

envolvidas. Os desafios começam no processo de seleção dos fornecedores, pois, mesmo com

todo o esforço e cuidado desenvolvidos, para se garantir a contratação de empresas sólidas e

idôneas, que possam oferecer produtos e serviços com qualidade e preço justo (licitação

técnica e preço), são comuns as situações nas quais as organizações ficam dependentes de um

ou de poucos fornecedores. Além disso, a contratação de mão-de-obra para a área de TI, e não

de serviços, é uma prática comum às Administrações Tributárias Estaduais que convivem

com o problema da alta rotatividade nas equipes terceirizadas, as quais, geralmente,

desempenham suas atividades no ambiente da contratante. Esse fato requer um esforço

adicional de gerenciamento, pois é preciso saber lidar com a multiplicidade de inter-relações

que envolvem os servidores da organização, os funcionários terceirizados e as empresas

terceirizadas, que nem sempre mantêm um bom relacionamento com seus contratados. E isso,

de fato, tem influência no desempenho desses profissionais.

169

Ao aderirem ao uso da Tecnologia da Informação (TI), no desenvolvimento das

atividades que lhes são pertinentes e no controle e gerenciamento de seus processos,

principalmente no que se refere à utilização de sistemas informatizados, os órgãos fazendários

não transferiram, para os computadores nem para os softwares que neles funcionam as suas

responsabilidades como entes da administração pública, tampouco as dos colaboradores que

participam de sua rotina diária. Cabe aos gestores públicos, estarem sempre atentos aos

cuidados necessários, para que a máquina arrecadadora seja eficiente. Ao mesmo tempo em

que sejam mantidos sob controle os fatores de risco que possam trazer resultados indesejáveis.

Há, ao longo deste estudo, fortes indicativos de que a questão da segurança da informação,

principalmente em relação ao sigilo fiscal que, dada a natureza das atividades desenvolvidas

por essas organizações, é um elemento extremamente crítico. De acordo com os resultados

obtidos, a pesquisa alcançou o seu objetivo c), ao identificar que os principais fatores de risco,

associados ao processo de terceirização de TI, nas organizações fazendárias, são:

- Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal);

- Complexidade das atividades/funções terceirizadas;

- Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos;

- Estabilidade financeira dos fornecedores;

- Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da

organização.

Os fatores de risco estão presentes desde o início do processo de seleção dos

fornecedores e se multiplicam na medida em que as organizações fazendárias utilizam uma

política de terceirização indiscriminada, que favorece o estabelecimento de um nível elevado

de dependência, em relação aos fornecedores.

As opiniões dos dois grupos de gerentes participantes deste estudo, em relação à efetiva

utilização de estratégias de combate aos fatores de risco da terceirização TI, não convergem

fortemente. Na visão dos gerentes do nível tático, apesar de considerarem como relevantes o

nível de implementação de 11 das 15 estratégias listadas no questionário, ainda existe muito a

fazer, no que se refere à adoção de medidas para eliminar ou minimizar os fatores de risco da

terceirização de TI. Os gerentes demonstraram muita preocupação em relação aos cuidados

que devem ser adotados, para que as organizações fiquem mais protegidas em relação aos

fatores de risco e aos resultados indesejáveis, advindos de uma política de terceirização de TI

170

desenfreada. Assim, o estudo alcançou o seu objetivo d), ao verificar que as principais

estratégias utilizadas no combate aos fatores de risco da terceirização de TI são as seguintes:

- Utilização de suporte técnico, na elaboração das licitações;

- Utilização de suporte jurídico, na elaboração das licitações;

- Implementação de uma rígida política de segurança da informação;

- Utilização de métricas para controle dos custos dos serviços;

- Estabelecimento de boas relações e parcerias com os fornecedores;

- Definição e utilização de padrões para área de TI;

- Documentação de procedimentos e sistemas.

A pesquisa revela a necessidade de implementação de uma política de terceirização de

TI que leve em consideração a importância estratégica de cada atividade, com a manutenção

de servidores em funções mais críticas, para organização contratante. Adverte, ainda, para os

riscos de uma política de terceirização que não garanta às Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil a preservação de suas competências essenciais e o controle da gestão da

área de TI, onde, conforme mostra os resultados deste estudo, existe um reduzido número de

servidores atuando.

O estudo mostra, ainda, que a política de terceirização de TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil, precisa ser revista. Não faz parte do escopo deste trabalho

dizer se a terceirização de TI é, ou não, a melhor opção para essas organizações, ou mostrar

como seria um modelo de terceirização ideal. Se é que existe um. Entretanto, está evidente

que um modelo de gestão de TI que contemple a participação de funcionários de carreira e o

uso da terceirização é mais recomendável e mais salutar para essas organizações do que o

modelo atual. Nesse novo modelo, as funções mais críticas e mais próximas das competências

essenciais das organizações devem ficar sob o domínio dos servidores. E as demais podem ser

terceirizadas, desde que sejam observados os cuidados abordados nesta pesquisa. Ao

terceirizar, a organização deve analisar em quais situações é mais conveniente contratar

serviços ou mão-de-obra, o que, nesse caso, implica o gerenciamento de equipes de técnicos

com perfis bem distintos.

Nessa perspectiva, a idéia de uma política de TI que contemple o envolvimento de

servidores públicos e funcionários terceirizados, para o atendimento das demandas dessa área,

171

tem o desafio de lidar com as diferenças e particularidades que caracterizam servidores

admitidos mediante concurso público e funcionários contratados por meio de empresas de

terceirização. Considerando o contexto atual, onde a grande maioria dos terceirizados

exercem suas funções dentro do ambiente das organizações contratantes, as organizações

fazendárias devem investir na capacitação dos servidores responsáveis pela gestão das pessoas

e dos contratos de terceirização de TI, permanecendo sempre alerta para evitar surpresas

desagradáveis e evitar ou minimizar a ocorrência de potenciais resultados indesejáveis.

Diante dessas considerações, o estudo alcançou o seu objetivo principal e respondeu o

problema de pesquisa. Em relação as hipóteses estabelecidas, os resultados permitem aceitar

as hipóteses HA2 (A necessidade de concentrar esforços no negócio principal da organização

motivou a terceirização de atividades, vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil) e HA3 (O desejo de garantir a atualização tecnológica motivou a


Brasil), e rejeitar a hipótese HA1 (A perspectiva de redução de custo motivou a terceirização

de atividades vinculadas à TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil). Também

apresentam elementos que permitem rejeitar a hipótese HB1 (Os problemas de mensuração de

custos dos serviços contratados são um fator de risco “relevante”, associado à política de


Brasil), e permitem aceitar as hipóteses HB2 (A proximidade entre as atividades/funções

terceirizadas e as competências essenciais da organização é um fator de risco “relevante”,

associado à política de terceirização de atividades vinculadas à TI, nas Administrações

Tributárias Estaduais do Brasil) e HB3 (A segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) é

um fator de risco “relevante”, associado à política de terceirização de atividades vinculadas à

TI, nas Administrações Tributárias Estaduais do Brasil).

A eficiência no serviço público exige investimentos contínuos, em particular, em

Tecnologia da Informação, que deve ser vista com um fator estratégico, para as organizações

modernas. Tendências e modelos experimentados pela iniciativa privada não devem ser

simplesmente copiados e introduzidos na área pública, sem que sejam levadas em

consideração as suas particularidades e nuances, por vezes ignoradas ou postas em segundo

plano, em nome de idéias e interesses particulares e transitórios. Uma política de gestão de TI,

para as organizações setor público, deve estar alicerçada em bases sólidas, com perspectivas

de longo prazo, mas com um repensar contínuo da adequação das práticas por ela adota, em

172

face do dinamismo e o processo de evolução tecnológica, cada vez mais acelerado. Isso exige

atitude, disposição, visão crítica e um novo posicionamento dos gestores públicos, em relação

às práticas hoje adotadas para a TI, a fim de que essas organizações trilhem caminhos mais

seguros e não fiquem expostas a riscos, tentando equilibrarem-se na corda bamba da

terceirização.

Assim, recomenda-se a realização de pesquisas complementares, que possam captar a

percepção dos gestores e usuários das áreas fins das Administrações Tributárias Estaduais do

Brasil ou de outras organizações públicas, em relação ou uso da terceirização, em atividades

vinculadas à TI. Qual a visão dos usuários e gestores das organizações públicas acerca da

terceirização de TI? Qual a avaliação de usuários e gestores de organizações públicas, em

relação ao desempenho e à gestão da área TI, considerando a política de terceirização? Que

rumos deve tomar a política de terceirização de TI, no setor público?

173

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183


APÊNDICE A – Questionário

Pesquisa:

Na Corda Bamba da Terceirização: O Caso das Administrações Tributárias

Estaduais do Brasil.

I - IDENTIFICAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO

1. UF:

2.

II - DADOS DO RESPONDENTE

3. NOME:

3. FUNÇÃO:

4. TEMPO DE SERVIÇO NA ORGANIZAÇÃO (anos e meses):

5. TEMPO TOTAL DE EXPERIÊNCIA NA ÁREA DE TI (anos e meses):

ATENÇÃO!

PARA CADA UM DOS ITENS NOS CONJUNTOS DE PROPOSIÇÕES ABAIXO,

ESPECIFIQUE, NUMA ESCALA DE 0 (MENOR) A 9 (MAIOR), O QUE MELHOR

REPRESENTA A REALIDADE DA TERCEIRIZAÇÃO DE TI, NESSA ORGANIZAÇÃO.

184

III - CARACTERÍSTICAS DA ÁREA DE TI, NESSA ORGANIZAÇÃO 0 ↔ 9 6. Uso da terceirização em atividades/funções de TI. 7. Uso da terceirização em atividades/funções de TI. 8. Tendência para implantação ou ampliação da terceirização. 9. Tendência para redução da terceirização em atividades/ funções de TI. 10. Utilização dos serviços da Cia. Estadual de Processamento de Dados ou

empresa equivalente, na área de TI.

11. Contratação de serviços, na área de TI, por meio do PNUD/PNAFE. 12. Disponibilidade de servidores com cargos específicos da área de TI. 13. Disponibilidade de servidores sem cargos específicos da área de TI. 14. Execução das atividades dos terceirizados, no ambiente dessa organização.

OBS: RESPONDER AS DEMAIS PERGUNTAS, CASO A ORGANIZAÇÃO TERCEIRIZE

OU JÁ TENHA TERCEIRIZADO ATIVIDADES/FUNÇÕES DE TI.

IV - FATORES MOTIVADORES PARA A ELIMINAÇÃO OU REDUÇÃO DA TERCEIRIZAÇÃO

0 ↔ 9

14. Complexidade das atividades/funções terceirizadas. 15. Descontinuidade tecnológica. 16. Diferenças entre as culturas organizacionais do órgão e dos fornecedores. 17. Escopo dos projetos/contratos de terceirização. 18. Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos. 19. Estabilidade financeira dos fornecedores. 20. Incertezas (inclusive em relação ao ambiente legal). 21. Interdependência de atividades. 22. Falta de experiência e conhecimento da organização em terceirização 23. Falta de experiência e conhecimento da organização, nas atividades

terceirizadas.

24. Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, com as atividades terceirizadas.

25. Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, em contratos de terceirização.

26. Pequeno número de fornecedores no mercado local. 27. Pequeno número de fornecedores no mercado regional. 28. Problemas de mensuração de custos dos serviços contratados. 29. Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados. 30. Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências


31. Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal). 32. Tamanho dos fornecedores. 33. Custos elevados. 34. Qualidade dos serviços abaixo do desejado. 35. Conveniência da organização. 36. Política do governo estadual. 37. Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas. 38. Turn-over nas equipes terceirizadas. 39. Necessidade de maior independência, em relação aos fornecedores.

185

40. Demandas judiciais com empresas terceirizadas. 41. Questões trabalhistas referentes aos terceirizados.

OBS: SE A ORGANIZAÇÃO UTILIZA A TERCEIRIZAÇÃO EM TI, GENTILEZA

RESPONDER AS DEMAIS PERGUNTAS QUE SE SEGUEM:

V - ABRANGÊNCIA DA TERCEIRIZAZÃO EM ATIVIDADES/FUNÇÕES DE TI

0 ↔ 9

42. Operações típicas de CPDs (principalmente mainframes). 43. Suporte (técnico/usuários). 44. Treinamento para técnicos e usuários. 45. Análise/Desenvolvimento/Manutenção de sistemas. 46. Planejamento estratégico/prospecção de TI. 47. Redes de comunicação (dados/voz). 48. Atividades operacionais de TI (digitação, manutenção de hardware, impressão). 49. Infra-estrutura de TI (mainframe, hospedagem de aplicações, servidores). 50. Administração de dados.

VI – FATORES MOTIVADORES PARA A OPÇÃO PELA TERCEIRIZAÇÃO

0↔ 9

51. Equipe própria de técnicos reduzida ou inexistente. 52. Expectativa de redução de custos/custo elevado para manter uma equipe

própria.

53. Concentração de esforços no negócio principal da organização. 54. Expectativa de garantir atualização tecnológica. 55. Política do governo do estado. 56. Urgência no atendimento das demandas de TI/Demandas de TI urgentes 57. Expectativa de melhor da qualidade dos serviços de TI. 58. Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou empresa

equivalente, em atender à organização, dentro das expectativas por ela desejadas.

VII - CARACTERÍSTICAS DO PROCESSO LICITATÓRIO E DA GESTÃO DE CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO DE TI

0↔ 9

59. Dependência de um ou de poucos fornecedores em funções/atividades de TI. 60. Centralização em contratos corporativos do estado. 61. Uso da modalidade técnica e preço para licitações de terceirização de TI. 62. Ocorrência de litígios nos processos licitatórios. 63. Demandas judiciais, com fornecedores, durante a execução dos contratos. 64. Interação das empresas terceirizada com a organização. 65. Interação das empresas terceirizadas com seus funcionários. 66. Interação dos servidores da organização com os terceirizados. 67. Benefícios associados às interação social entre servidores e terceirizados. 68. Prejuízos associados às interação social entre servidores e terceirizados. 69. Freqüência com que a organização oferece treinamento para os terceirizados.

186

70. Freqüência com que as empresas terceirizadas oferecem treinamentos para os terceirizados.

71. Turn-over nas equipes de terceirizados. 72. Supervisão de terceirizados por terceirizados, dentro da organização. 73. Gerência de terceirizados por servidores da organização. 74. Questões trabalhistas referentes aos terceirizados. 75. Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas. 76. Adoção da quarteirização.

VIII – CRITICIDADE DOS POTENCIAIS FATORES DE RISCO DA TERCEIRIZAÇÃO DE TI, PARA ESSA ORGANIZAÇÃO

0 ↔ 9

77. Complexidade das atividades/funções terceirizadas. 78. Descontinuidade tecnológica. 79. Diferenças entre as culturas organizacionais do órgão e dos fornecedores. 80. Escopo dos projetos/contratos de terceirização. 81. Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos. 82. Estabilidade financeira dos fornecedores. 83. Incertezas (inclusive em relação ao ambiente legal). 84. Interdependência de atividades. 85. Falta de experiência e conhecimento da organização em terceirização. 86. Falta de experiência e conhecimento da organização nas atividades

terceirizadas.

87. Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, com as atividades terceirizadas.

88. Falta de experiência e conhecimento do fornecedores em contratos de terceirização.

89. Pequeno número de fornecedores no mercado local. 90. Pequeno número de fornecedores no mercado regional. 91. Problemas de mensuração de custos dos serviços contratados. 92. Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados. 93. Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências


94. Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal). 95. Tamanho dos fornecedores.

IX – ESTRATÉGIAS UTILIZADAS PARA A ELIMINAÇÃO OU MINIMIZAÇÃO DE RISCOS DO PROCESSO DE TERCEIRIZAÇÃO DE TI NESSA ORAGANIZAÇÃO

0 ↔ 9

96. Implementação de uma rígida política de segurança da informação. 97. Treinamentos para os gestores de contratos. 98. Utilização de suporte jurídico, na elaboração das licitações. 99. Utilização de suporte técnico, na elaboração das licitações. 100. Utilização de métricas, para controle dos custos dos serviços. 101. Utilização de métricas, para controle da qualidade dos serviços. 102. Estabelecimento de boas relações e parcerias com os fornecedores. 103. Implementação de ações preventivas para a transição de fornecedores. 104. Manutenção de servidores em atividades/funções críticas de TI. 105. Definição e utilização de padrões, para a área de TI.

187

106. Documentação de procedimentos e de sistemas. 107. Utilização de mecanismos que contribuem para a preservação das

competências essenciais da organização.

108.Terceirização seletiva. 109.Utilização de suporte jurídico, para o gerenciamento de contratos. 110.Utilização de suporte técnico, para o gerenciamento de contratos.

111. COMO VOCÊ VÊ A TERCEIRIZAÇÃO DE TI, NAS ADMINISTRAÇÕES

TRIBUTÁRIAS ESTADUAIS DO BRASIL?

188

APÊNDICE B – Ofício SEXEC N° 261/2005

OFÍCIO SEXEC N° 261/2005.

Fortaleza, 10 de junho de 2005.

Sr.(a) Secretário(a),

Motivados pelo espírito de mútua cooperação entre as administrações tributárias estaduais,

solicitamos a V.Sa. sua estimada colaboração na pesquisa de mestrado que está sendo

realizada pelo servidor Joselias Lopes dos Santos Filho, aluno do Mestrado em Administração

de Empresas da Universidade de Fortaleza, e gerente da área de desenvolvimento de sistemas

desta Secretaria.

O trabalho tem como título:

Na Corda Bamba da Terceirização: O Caso das Administrações Tributárias Estaduais do

Brasil.

O objetivo geral da pesquisa é analisar os fatores de risco da terceirização da TI nas

Administrações Tributárias Estaduais do Brasil. Tem-se como objetivos específicos do

trabalho:

1- Verificar os fatores que levaram as organizações a optarem pela terceirização de atividades

vinculadas a TI;

ESTADO DO CEARÁ SECRETARIA DA FAZENDA

189

2- Identificar os principais fatores de risco associados ao processo de terceirização de TI,

considerando aspectos legais, a gestão de contratos, o controle de custos e a preservação

das competências essenciais da organização;

3- Verificar quais as estratégias adotadas por essas organizações para se combater os fatores

de risco associados ao processo de terceirização de TI.

Para a coleta dos dados necessários para a pesquisa, elaborou-se o questionário em anexo, que

deverá ser respondido pelos Gerentes de TI do nível estratégico e do nível tático de cada

secretaria.

(fl.2 – OF. SEXEC N° 261/05)

Desta forma, solicitamos a V.Sa. enviar para o e-mail do servidor acima citado

([email protected]), relação com os nomes completos, funções e e-mails dos gerentes

de TI do 1º e 2º nível hierárquico dessa Secretaria, para os quais será encaminhado o referido

questionário. Com o intuito de viabilizar o cumprimento do prazo final estabelecido pela

Coordenação do Mestrado, para apresentação da defesa da dissertação, pedimos que o

questionário seja respondido e devolvido por cada respondente, para o e-mail já mencionado,

até o dia 22.06.2005.

Face o tempo exíguo, caso não haja nenhum inconveniente, essa Secretaria poderá enviar o

questionário diretamente para seus gerentes de TI, por meio eletrônico, não deixando de

enviar para o pesquisador ([email protected]) a relação dos gerentes de TI.

Vale ressaltar que todas as informações coletadas por esta pesquisa são de caráter estritamente

confidencial, estando vetada a divulgação ou acesso aos dados individuais da fonte

informante para pessoas físicas ou jurídicas, pelo fato de se tratar de uma pesquisa de caráter

acadêmico. Caso a organização não autorize sua identificação no trabalho, ela será tratada por

um nome fictício.

Quaisquer dúvidas ou informações acerca da pesquisa podem ser tratadas diretamente com o

servidor Joselias Lopes, Orientador da Célula de Suportes aos Processo, por e-mail ou por

telefone (0xx85. 32551210).

190

Ressaltamos, ainda, que, após a sua conclusão, os resultados da pesquisa, que entendemos ser

de valiosa importância para as administrações públicas estaduais, serão apresentados a essa

Secretaria.

Antecipadamente, agradecemos a sua atenção.

Cordialmente,

Joaquim Madeira Reis Júnior

Secretário Executivo da Fazenda

191

APÊNDICE C – Tabelas com Medianas, Médias e Respostas das Organizações Participantes da

Pesquisa às Questões de Número 6 a 110 (Valores Ordenados da Direita para a Esquerda)

Tabela 7 – Predominância de características da área de TI.

Características da área de TI

Respostas das organizações participantes da pesquisa Mediana Média

6. terceirização_ti 9 9 9 9 8,4 8 8 6 6 6 5,25 5 4 0 7 6,62 7. implant_ampli_terc 9 9 9 8,5 8 8 7 5 5 4,5 4,5 3,6 0 0 6 5,79 8. redução_terc 6,2 6 5,5 5 5 5 4,5 1 0 0 0 0 0 - 4,5 2,94 9. Cia_est_proc_dados 9 8 6 5 4 3 3 1,5 1,4 1 1 1 0 0 2,25 3,14 10. pnud_PNAFE 9 8 6,5 5 5 4 3,8 3,75 3 2 2 1 0 0 3,77 3,79 11. serv_cargo_ti 8 8 7 7 6 6 5 2,25 1,5 1 1 0 0 0 3,62 3,77 12. servd_s_carg_ti 9 5 4 4 3 3 3 3 3 2 1,8 1,5 0 0 3 3,02 13. tercd_ambiente_org 9 9 9 9 8 8 8 8 7 6 5,5 5 3,5 0 8 6,79


Tabela 8 – Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI. Fatores Respostas das organizações participantes da pesquisa MDN MED 14. complex_atv 9 8 8 7 7 5 4,5 3,75 3,5 3 1 0 0 4,5 4,60 15. descont_tec 9 8 9 5,5 5,75 5 4 3,5 2 1 0 0 0 4 4,06 16. dif_culturais 9 6 6 6 4 3,5 3 3 2 1 0 0 0 3 3,35 17. escopo 8 6 5 5 5 4 3 2,5 2,5 2 2 0 0 3 3,46 18. especif_trans_recurs 8 6,5 6 6 5 4,5 4 4 2,75 2 2 0 0 4 3,90 19. estab_financ_fornec 9 7 6 6 6 6 5 3,5 3 2,5 0,5 0 0 5 4,19 20. incertezas 9 8 8 6 5 4 3,75 3 1 1 0 0 - 3,75 4,06 21. interdep_atv 9 8 8 7 7 6 5 5 4,5 4 3,25 3 0 5 5,37 22. exp_org_terc 6 5,5 5 3,5 3,5 3 3 1 1 0 0 0 0 3 2,42 23. exp_org_atv_terc 6 6 5,5 5 3 3 2,75 2 2 1,5 0 0 0 2,75 2,83 24. exp_fornec_atv_terc 8 6,5 6 5 3,5 3,25 2 2 1 1 0 0 0 2 2,94 25. exp_fornec_terc 6 6 4 2,5 2,25 2 2 1 1 0 0 0 0 2 2,06

192

Tabela 8 – Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI.

Fatores Respostas das organizações participantes da pesquisa MDN MED 26. mercado_local 9 8 8 6,5 6 5 4,5 3,25 3 2 0 0 0 4,5 4,25 27. mercado_regional 9 8 6 4 4 3,5 3 3 2,75 2 0 0 0 3 3,48 28. prob_mens_custos 9 8,5 5 5 5 5 4,5 4,25 4 3 1 0 0 4,5 4,17 29. prob_mens_quali 9 8 7,5 7 6 5 5 4,5 4,25 4 2 2 0 5 4,94 30. prox_atv_comp_essenc 9 7 6,5 6 5 5 5 5 4 3 1,5 0 0 5 4,38 31. seg_informação 9 9 8 8 8 7 7 7 7 6 5 4 2 7 6,69 32. tamanho_fornecedor 8 7 6 6 6 5 5 4 3 1,5 1 0 0 5 4,04 33. custos_elevados 9 8 8 7 7 6 5 5 5 3,5 2 0 0 5 5,04 34. qualidade_baixa 9 7 7 6 5 5 4,5 3,5 3 2,5 0 0 0 4,5 4,04 35. conveniencia_org 8 7 6 6 6 4,5 4,25 4 3 2 1 0 0 4,25 3,98 36. politic_gov_est 9 8 8 7 5,5 5 4,5 3,5 3 3 2 0 0 4,5 4,50 37. dific_gerc_tercd 8 7 5 5 5 4,75 3,5 3 2 2 1 0 0 3,5 3,56 38. turn_over_terc 9 7,5 7 7 6 5,75 5 5 4,5 2 2 0 0 5 4,67 39.neces_indep_forneced 9 8,5 8,5 8 8 8 7 6 5 5 5 3 0 7 6,23 40. demand_jud_emp_terc 9 5 4 3 3 2,75 2,5 2 1,5 1 0 0 0 2,5 2,60 41. quest_trabalh_tercd 9 5 4 4 3 2,5 2 2 2 1,75 0 0 0 2 2,71


Tabela 9 – Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI.

Atividades/funções Respostas das organizações participantes da pesquisa MEDI-ANA

MED

42. op_tip_cpds 9 9 9 9 9 7,5 6 5 4,5 2 0,67 0 0 6 5,44 43. suporte_tec_usu 9 9 9 9 9 8 7 6,67 6 6 5 4 2 7 6,90 44. treinam_tec_usu 9 8 8 7,5 6,6 5 4,5 3 2,5 2 1,67 0 0 4,5 4,44 45. analis_dese_manut 9 9 9 9 9 8 8 6,5 6,5 6,33 6 5 3 8 7,26 46. planej_prospec_ti 9 9 9 7 6,2 6 6 5 4 3 2,33 1 0 6 5,19 47. rede_dado_voz 9 9 9 9 9 8,8 8 7 6 5,5 5 5 3 8 7,18 48. atv_op_ti 9 9 9 9 9 9 8 8 8 8 7,33 6 3 8 7,87 49. infra_estrut_ti 9 9 9 7 6 3,5 3 3 3 1,6 0 0 6 3 4,62 50. adm_dados 9 9 9 8 8 6,6 6 4,5 4 3,5 3 1 0 6 5,51


193

Tabela 10 – Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI.

Atividades/funções Respostas das organizações participantes da pesquisa MDN MED 51. eqp_prop_tec 9 9 9 9 9 9 8,75 8,5 8,2 8 8 5,5 3 8,75 8,00 52. expec_red_custos 7 7 6,2 6 5 4 4 3 2,5 0 0 0 0 4 3,44 53. negocio_principal 9 9 9 9 8 7,5 7 7 6,5 6,5 6 5 3 7 7,12 54. expec_atualiz_tec 9 9 8 7,5 7,5 7 7 6 5,8 5,5 5 3,5 1 7 6,29 55. politic_gov_est 9 9 8 7,2 7 7 5 5 4 4 4 0 0 5 5,32 56. urg_atend_demand_ti 9 9 9 9 9 8 8 8 8 8 7 6,4 5,5 8 7,99 57. expec_melhr_quali_ti 9 9 8 8 7 7 6 5,5 5 5 5 4 3 6 6,27 58. dific_cia_est_atend 9 9 9 9 9 9 8,4 8 8 8 6,5 3,25 0 8,4 7,40


Tabela 11 – Características do processo licitatório e da gestão de contratos de terceirização de TI.

Características Respostas das organizações participantes da pesquisa MDN MED 59. dep_fornecedores 9 8 8 8 8 7 7 6,8 6 5 4 0 0 7 5,91 60. contrat_corp_est 9 6 5,5 3 2,8 2,5 2 1 0,5 0 0 0 0 2 2,48 61. licit_tec_preço 9 9 9 9 8 7 7 6,5 6 5,5 5 2 2 7 6,54 62. litígios_licit 9 8 5,4 4 3 2 2 2 0,5 0 0 0 0 2 2,76 63. demand_jud_contrat 5 2 2 1,25 1 0,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0,90 64. intera_emp_terc_org 9 8 8 8 7,5 6,5 6 5 5 4,8 4,5 0 0 6 5,56 65. inter_emp_terc_tercd 9 8 8 7 7 6 5 5 5 5 4,8 0 0 5 5,37 66. intera_servd_tercd 9 9 8 7 7 6,6 6 6 6 5 5 0 0 6 5,74 67. ben_inter_serv_tercd 8 8 7 6,25 6 6 5 5 5 2 0 0 0 5 4,48 68. prej_int_servd_tercd 7 4 3 2 2 1,6 1,25 1 0 0 0 0 0 1,25 1,88 69. freq_org_trein_tercd 9 8 6,5 6 4 3 3 2,75 2 0,5 0 0 0 3 3,44 70. freq_trein_emp_tercd 9 9 8 6 5,25 5 4 3 3 1 0,2 0 0 4 4,11 71. nivl_turn_over_terc 9 7 7 6,4 6 6 4 4 3,75 2,5 2 2 0 4 4,59 72. sup_tercd_tercd 9 7 6,5 5 4 4 3,25 3 2 1 0,5 0 0 3,25 3,48 73. gercia_tercd_serv 9 9 9 9 8 8 7,5 7 5,5 5 5 4 3 7,5 6,85 74. quest_trabalh_tercd 9 3,5 3 3 1 1 0,75 0 0 0 0 0 0 0,75 1,63 75. dific_gerc_tercd 9 6 5,8 5,5 5 5 3,25 3 3 2 2 0 0 3,25 3,81 76. quarteirização 4 3 2 2 2 1 0 0 0 0 0 0 - 1 1,17


194

Tabela 12 – Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI.

Fatores de risco Respostas das organizações participantes da pesquisa MDN MED 77. complex_atv 9 9 8 8 7,6 7 7 6,5 5 5 4,5 3 1 7 6,20 78. descontinuid_tec 9 8,5 8 7 6,5 5,8 5 4,5 2,5 2 2 0 0 5 4,68 79. dif_culturais 7 5,75 5,4 5 5 5 5 4,5 4 3 2,5 2 0 5 4,17 80. escopo 8 7,5 7 7 6,6 6,5 5,5 5 4 2 2 2 0 5,5 4,85 81. especif_trans_recurc 9 7 7 6 6 6 6 5,5 5 5 5 3 1,5 6 5,54 82. estab_financ_fornec 9 9 8,6 8 7 7 6 5 4,5 3,5 3 3 0 6 5,66 83. incertezas 9 9 6,8 6,5 6 5 5 4 4 4 2 0 0 5 4,72 84. interdepend_atv 9 9 7 6,75 6,2 5 5 5 5 4,5 4 2 0 5 5,27 85. exp_org_terc 9 6 5,8 5,5 5 4 4 3 3 2 2 1 0 4 3,87 86. exp_org_atv_terc 9 8 5,5 5,5 5,4 4,5 3 3 3 2 2 1 0 3 3,99 87. exp_fornec_atv_t 9 8 6,8 5,5 5 5 3,75 3 3 2 2 1 0 3,75 4,16 88. exp_fornec_terc 7 6 4,8 4 4 3,25 3 2 2 1 0,5 0 0 3 2,89 89. fornec_merc_local 9 8 8 7 6 6 5 4 4 3 3 2,5 2,5 5 5,23 90. fornec_merc_regional 9 8 6,8 6 4,5 4 4 3 3 3 3 1 1 4 4,33 91. prob_mens_quali 7 7 5,5 5 5 5 4,5 4 4 4 3 2 1 4,5 4,38 92. prob_mens_quali 9 8,2 7 6,25 6 6 5,5 4,5 4 4 3 2 2 5,5 5,19 93. prox_atv_comp_essenc 9 8 6,8 6 6 5 5 5 4 2,75 2 1 0 5 4,66 94. seg_informação 9 9 9 8,5 8 8 7,5 6 5 5 5 4 0 7,5 6,46 95. tamanho_fornecedores 8 7 6,8 5 5 4 4 4 4 3 3 2 0 4 4,29


195

Tabela 13 – Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos fatores de risco do processo de terceirização de TI.

Estratégias Respostas das organizações participantes da pesquisa MDN MED 96. politica_seg 9 9 9 8 8 8 8 7 7 5,4 4 4 3 8 6,88 97. trein_gest_contrat 9 9 9 9 8,5 8 7 5 4,2 4 3 2,5 2 7 6,17 98. suport_jur_licit 9 9 9 9 9 9 8,75 8 7 6 5,5 5 3 8,75 7,48 99. suport_tec_licit 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 6,8 5,5 3 9 7,79 100. metric_cont_custos 9 9 9 9 9 8,5 8 8 6 3,6 3 2,5 0 8 6,51 101. metric_cont_quali 9 9 9 9 8,5 8 4 3 3 2,5 2,4 0 0 4 5,18 102. parceria_fornecedor 9 9 8 8 8 8 8 8 7,5 7 6,5 5,4 5 8 7,49 103. prevenc_trans_fornec 9 8 8 8 7,5 7 7 6 4,5 4 4 2 0 7 5,77 104. manut_serv_atv_ti 9 9 9 9 8 7 6 6 5,6 4 4 2,5 0 6 6,08 105. def_util_padrão_ti 9 9 9 8 8 8 8 8 6,6 4 4 3 2,5 8 6,70 106. doc_proced_sist 9 9 9 9 9 9 8 8 7 6,6 4,5 4 4 8 7,39 107. mecanis_preserv_comp 9 9 9 9 8 8 7 7 7 5,2 4,5 4 3 7 6,90 108. terc_seletiva 9 9 9 9 8 8 7 7 7 3,5 3 2,6 2 7 6,47 109. sup_jur_contrat 9 9 9 9 9 7,2 7 6,75 6 5 4,5 2,5 0 7 6,46 110. sup_tec_contrat 9 9 9 9 9 8,25 7,4 7 6 5 4,5 3 0 7,4 6,63


196

APÊNDICE D – Tabelas com Medianas e Médias das Respostas às

Questões de Número 6 a 110, Considerando a Visão dos Gerentes

do Nível Estratégico e do Nível Tático

Tabela 14 – Predominância de características da área de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Características da área de TI Medianas Médias Nível

Estratégico Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

6. Uso da terceirização em atividades/funções de TI 6 8,5 6,38 7,17 7. Tendência para implantação ou ampliação da terceirização 6 3,75 5,58 4,88 8. Tendência para redução da terceirização em atividades/

funções de TI 3,5 6 3,00 3,80

9. Utilização dos serviços da Cia. Estadual de Processamento de Dados ou empresa equivalente na área de TI.

3 3 3,31 2,67

10.Contratação de serviços na área de TI por meio do PNUD/PNAFE.

3 4 3,65 3,45

11. Disponibilidade de servidores com cargos específicos da área de TI.

5 1 4,00 0,93

12. Disponibilidade de servidores sem cargos específicos da área de TI.

3 1 3,23 1,40

13.Execução das atividades dos terceirizados no ambiente dessa organização.

8 7 6,77 6,40


Tabela 15 – Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Fatores Medianas Médias

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

14. Complexidade das atividades/funções terceirizadas 4,75 5,16 3,96 5,33 15. Descontinuidade tecnológica 3 6 3,75 6,00 16. Diferenças entre as culturas organizacionais do órgão e

dos fornecedores 2,5 5,5 2,71 6,00

17. Escopo dos projetos/contratos de terceirização 2,5 3,83 3,00 3,92 18. Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos 4 4 3,63 4,17

19. Estabilidade financeira dos fornecedores 4,25 4,5 3,88 4,25 20. Incertezas (inclusive em relação ao ambiente legal) 3,5 4,16 3,67 3,83 21. Interdependência de atividades 5 6 5,21 5,75 22. Falta de experiência e conhecimento da organização em

terceirização 2 4,83 1,88 4,42

23. Falta de experiência e conhecimento da organização nas atividades terceirizadas

2,5 6 2,38 5,67

24. Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, com as atividades terceirizadas

2 4,5 2,63 4,50

25. Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores em contratos de terceirização

1,5 3,66 1,63 3,33

26. Pequeno número de fornecedores no mercado local 3,5 6,5 3,38 6,42 27. Pequeno número de fornecedores no mercado regional 2,5 6 2,46 6,00 28. Problemas de mensuração de custos dos serviços

contratados 4,25 7 3,71 6,83

197

Tabela 15 – Fatores motivadores para a eliminação ou redução da terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Fatores Medianas Médias

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

29. Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados

4,75 6,16 4,63 5,58

30. Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização

5 3,66 4,25 3,58

31. Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) 7 7 6,83 6,00 32. Tamanho dos fornecedores 4,5 4,33 3,88 3,92 33. Custos elevados 5,5 7,16 4,79 7,08 34. Qualidade dos serviços abaixo do desejado 3,5 4,83 3,63 4,17 35. Conveniência da organização 4 4,33 3,83 4,17 36. Política do governo estadual 3,5 5,5 4,04 5.50 37. Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas 2,5 4,83 2,92 5,42 38. Turn-over nas equipes terceirizadas 5 5,83 4,58 5,92 39. Necessidade de maior independência em relação aos

fornecedores 7 8 6,25 7,23

40. Demandas judiciais com empresas terceirizadas 2,25 1,83 2,63 1,67 41. Questões trabalhistas referentes aos terceirizados 2 2 2,63 1,67


Tabela 16 – Abrangência da terceirização em atividades/funções de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Atividades/funções de TI Medianas Médias Nível


Nível Estratégico

Nível Tático

42. . Operações típicas de CPDs (principalmente mainframes)

5,5 9 4,92 6,80

43. Suporte (técnico/usuários) 6,5 8 6,33 8,20 44. Treinamento para técnicos e usuários 3,75 6,25 3,96 5,75 45. Análise/Desenvolvimento/Manutenção de sistemas 7,25 8 6,79 8,30 46. Planejamento estratégico/prospecção de TI 5,5 5,75 4,42 5,65 47. Redes de comunicação (dados/voz) 7,5 8 7,21 7,05 48. Atividades operacionais de TI (digitação, manutenção de

hardware, impressão) 8 8 7,83 8,20

49. Infra-estrutura de TI (mainframe, hospedagem de aplicações, servidores)

3 6 3,83 5,30

50. Administração de dados 5,75 6,5 4,96 6,40

Fonte: Pesquisa direta (2005). Tabela 17 – Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do

nível estratégico e do nível tático.

Fatores motivadores Medianas Médias Nível


Nível Estratégico

Nível Tático

51. Equipe própria de técnicos reduzida ou inexistente 8,75 8,25 8,04 6,45 52. Expectativa de redução de custos/custo elevado para

manter uma equipe própria 3,25 5 3,21 3,75

53. Concentração de esforços no negócio principal da organização

7 7 7,00 7,23

54. Expectativa de garantir atualização tecnológica 7 6 6,63 5,58 55. Política do governo do estado 5 5,33 5,33 5,22 56. Urgência no atendimento das demandas de TI/Demandas

de TI urgentes 8 9 7,67 7,93

57. Expectativa de melhor da qualidade dos serviços de TI 6,5 6,67 6,17 6,18

198

Tabela 17 – Fatores motivadores para a opção pela terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Fatores motivadores Medianas Médias

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

58. Dificuldade da companhia estadual de processamento de dados, ou empresa equivalente, em atender a organização dentro das expectativas por ela desejadas.

8 8,75 7,04 7,68


Tabela 18 – Características do processo licitatório e da gestão de contratos de terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Características Medianas Médias

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

59. Dependência de um ou de poucos fornecedores em funções/atividades de TI

6 7 5,17 6,00

60. Centralização em contratos corporativos do estado 1 2,25 1,96 3,05 61. Uso da modalidade técnica e preço para licitações de

terceirização de TI. 8 5,33 6,71 5,37

62. Ocorrência de litígios nos processos licitatórios 2 2 3,25 2,30 63. Demandas judiciais, com fornecedores, durante a

execução dos contratos 0 1 1,00 1,42

64. Interação das empresas terceirizada com a organização. 7 4 6,68 3,02 65. Interação das empresas terceirizadas com seus

funcionários. 7 4,25 6,45 2,92

66. Interação dos servidores da organização com os terceirizados

7 5 7,00 3,58

67. Benefícios associados às interação social entre servidores e terceirizados

6 1 5,73 2,62

68. Prejuízos associados às interação social entre servidores e terceirizados

2 1 2,18 0,73

69. Freqüência com que a organização oferece treinamento para os terceirizados

3 3,33 3,14 3,82

70. Freqüência com que as empresas terceirizadas oferecem treinamentos para os terceirizados

4 5,67 3,75 4,98

71. Turn-over nas equipes de terceirizados 4 7 4,00 5,78 72. Supervisão de terceirizados por terceirizados, dentro da

organização 2,5 4 3,29 2,77

73. Gerência de terceirizados por servidores da organização 8 7 7,21 6,40 74. Questões trabalhistas referentes aos terceirizados 0 1 1,63 1,20 75. Dificuldades no gerenciamento de equipes terceirizadas 4 6 3,38 4,93 76. Adoção da quarteirização 0 0 1,08 0,67


199

Tabela 19 – Criticidade dos potenciais fatores de risco da terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Potenciais fatores de risco Medianas Médias

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

77. Complexidade das atividades/funções terceirizadas 6,75 7,5 5,79 6,70 78.Descontinuidade tecnológica 4 8 4,13 6,48 79.Diferenças entre as culturas organizacionais do órgão e dos fornecedores

4,25 5,25 3,79 5,85

80.Escopo dos projetos/contratos de terceirização 5 7 4,29 6,53 81.Especificidade da transação ou dos recursos envolvidos 5,5 7 5,17 5,77

82.Estabilidade financeira dos fornecedores 5,5 8 5,29 7,60 83.Incertezas (inclusive em relação ao ambiente legal) 4 6 4,21 6,58 84.Interdependência de atividades 5 6,75 4,92 6,75 85.Falta de experiência e conhecimento da organização em terceirização

3 6,5 3,17 6,50

86.Falta de experiência e conhecimento da organização nas atividades terceirizadas

3 5 3,75 5,73

87.Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores, com as atividades terceirizadas

3,5 7 3,50 6,13

88.Falta de experiência e conhecimento dos fornecedores em contratos de terceirização

2,5 5,25 2,33 4,65

89.Pequeno número de fornecedores no mercado local 4,5 4 5,08 4,80 90.Pequeno número de fornecedores no mercado regional 3,5 4 3,79 4,55 91.Problemas de mensuração de custos dos serviços contratados

4 5 4,17 4,80

93.Proximidade entre as atividades/funções terceirizadas e as competências essenciais da organização

5 5 4,67 4,38

92.Problemas de mensuração de qualidade dos serviços contratados

4,75 7 4,88 5,65

94.Segurança da informação (inclusive sigilo fiscal) 7,25 8,67 6,54 7,13 95.Tamanho dos fornecedores 4 5 4,17 5,10


200

Tabela 20 – Estratégias utilizadas para a eliminação ou minimização dos fatores de risco do processo de terceirização de TI, considerando as visões dos gerentes do nível estratégico e do nível tático.

Estratégias Medianas Médias

Nível Estratégico

Nível Tático

Nível Estratégico

Nível Tático

96.Implementação de uma rígida política de segurança da informação

8 8 6,92 7,05

97.Treinamentos para os gestores de contratos 7,5 4,5 6,54 5,23 98.Utilização de suporte jurídico, na elaboração das

licitações 9 7,75 8,25 6,08

99.Utilização de suporte técnico , na elaboração das licitações

9 6,25 8,67 5,85

100. Utilização de métricas, para controle dos custos dos serviços

8 4 6,88 5,68

101. Utilização de métricas, para controle da qualidade dos serviços

6 3 5,29 5,23

102. Estabelecimento de boas relações e parcerias com os fornecedores

8 7 7,88 6,47

103. Implementação de ações preventivas para a transição de fornecedores

7,5 4 6,29 5,07

104. Manutenção de servidores em atividades/funções críticas de TI

6,5 5,8 6,75 4,55

105. Definição e utilização de padrões para área de TI 8 6,75 7,00 5,42 106. Documentação de procedimentos e de sistemas 8,5 7 7,33 7,35 107. Utilização de mecanismos que contribuem para a

preservação das competências essenciais da organização 7,5 5,25 7,42 5,25

108. Terceirização seletiva 7 7 6,46 5,65 109. Utilização de suporte jurídico, para o gerenciamento de

contratos 8 6,67 6,71 6,08

110. Utilização de suporte técnico para o gerenciamento de contratos

8,5 7 6,79 6,67


201

ANEXO A – PNAF - Web Sites de Administrações Tributárias Estaduais e DF. E-Fisco – Serviços

Disponíveis aos Contribuintes por meio de Internet. Terceiro Benchmark – Setembro de 2002.

PNAF - Web Sites de Administrações Tributárias Estaduais e DF. e-fisco – Serviços Disponíveis aos Contribuintes por meio de Internet. Terceiro Benchmark – Setembro de 2002.

Legislação Cadastro Declarações AIDF

UF

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Con

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de

AID

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Validad

e de Nota

Fisca

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AC 3 www.ac.gov.br/sefaz - X - - X - - - - - - - - - - - - - AL 9 www.sefaz.al.gov.br - X - - X - - - - - - - X - - - - - AM 22 www.sefaz.am.gov.br X X - - X - - - - - - - X X - - - X AP 7 www.sefaz.ap.gov.br - X - - X - - - - - - - - - - - - - BA 35 www.sefaz.ba.gov.br X X X - X X X X X X X X X X X X X X CE 26 www.sefaz.ce.gov.br X X - - X X X X X - - - X X - X X - DF 16 www.sefp.df.gov.br X X - - X - - - - - X - X X - - - - ES 7 www.sefia.es.gov.br - X X - X - - - - - - - - - - - - - GO 16 www.sefaz.go.gov.br - X X X X X - - - X - - X - - - - - MA 15 www.gere.ma.gov.br X X X - X - - - - - - - X X - - - - MG 13 www.sef.mg.gov.br - X X - X - - - - - - - X - - - - - MS 6 www.sefaz.ms.gov.br - X - - X - - - - - - - X - - - - - MT 24 www.sefaz.mt.gov.br X X X - X X - - - - X X X X - - - - PA 16 www.sefia.pa.gov.br X X - - X X X X - - X - X X - X X X PB 11 www.sefin.pb.gov.br - X - - X - - X - - - - X - - - - - PE 31 www.sefaz.pe.gov.br X X - - X X X X X X X X X X X X X X PI 5 www.sefa.pi.gov.br - X - - X - - - - - - - - - - - - - PR 32 www.fazenda.pr.gov.br X X X X X X X X X X - X X X X X X - RJ 16 www.se.rj.gov.br - X - X X - - - - - - - X X - - - X

202

RN 25 www.set.rn.gov.br X X - - X X X - - - X - X X - - - - RO 12 www.sefin.ro.gov.br - X - X X - - - - - - - X - - - - - RR 1 sintegra.sefaz.rr.gov.br - - - - X - - - - - - - - - - - - - RS 20 www.sefaz.rs.gov.br X X - - X - - - - X - X X X X X - X SC 19 www.sef.sc.gov.br X X X X X - - - - - - - X X - - - - SE 30 www.sefaz.se.gov.br X X X X X X X X X X X X X X X X X X SP 32 pfe.fazenda.sp.gov.br X X X X X X X X X X X X X X - - - -

TO 11 www.sefaz.to.gov.br - X - - X - - - - - - - X - - - - - TOTAIS 14 26 10 7 27 10 8 8 6 7 8 7 22 15 5 7 6 7

LEGENDA: (-) Não disponível; (x) Disponível

Conta Fiscal IPVA Serviços Diversos

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Con

sulta Pag

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Notícias Tributárias

Opiniões do Fisco

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Recursos

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203

RJ X - - - - - - - - X X - X X - X X - - X X X RN X X X X - X - X - X X X X X - X X - X X X X RO - X - - - - - - - X X - X - - X X - - - X X RR - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - RS X X X X - X - - - X X X - X - - - - - - X - SC - X - X X - - - - X X X X X - - - - X X X X SE - X X X X X - - - - - - X X - X - X - X X X SP X X X - - - X X X X X X X X X X X - X X X X TO - X - - - - - - - X X - X X - - X - - X X -

10 20 12 12 6 10 3 6 5 20 17 12 19 16 Legenda: (-) Não disponível; (x) Disponível. Fonte: Programa Nacional de Apoio a Administração Fiscal para os Estados Brasileiros – PNAFE, on line.

fundaÇÃo edson queiroz universidade de … de... · fundaÇÃo edson queiroz universidade de...

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