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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Instituto de Ciências Sociais
Departamento de Relações Internacionais
Curso de Graduação em Relações Internacionais
Rafael Bittencourt Rodrigues Lopes
FORMAÇÃO E CONTINUIDADE DE COALIZÕES ENTRE POTÊNCIAS
EMERGENTES: O BRICS COMO ESTUDO DE CASO
Belo Horizonte
2013
Rafael Bittencourt Rodrigues Lopes
FORMAÇÃO E CONTINUIDADE DE COALIZÕES ENTRE POTÊNCIAS
EMERGENTES: O BRICS COMO ESTUDO DE CASO
Monografia apresentada ao Curso de Relações
Internacionais da Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais, como requisito parcial para
obtenção do título de Bacharel em Relações
Internacionais.
Orientação: Taiane Las Casas Campos
Belo Horizonte
2013
Rafael Bittencourt Rodrigues Lopes
FORMAÇÃO E CONTINUIDADE DE COALIZÕES ENTRE POTÊNCIAS
EMERGENTES: O BRICS COMO ESTUDO DE CASO
Monografia apresentada ao Curso de Relações
Internacionais da Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais, como requisito parcial para
obtenção do título de Bacharel em Relações
Internacionais.
_____________________________________________
Taiane Las Casas Campos (Orientadora) – PUC Minas
_____________________________________________
_____________________________________________
Belo Horizonte, 25 de novembro de 2013.
Ao Deus Desconhecido,
que fez o mundo e tudo o que nele existe
AGRADECIMENTOS
Esta monografia de “mono” tem pouco. Posso até ter escrito sozinho estas quase
25.000 palavras, mas seria absolutamente impossível tal feito sem tantas pessoas à minha
volta, que permitiram que eu estivesse aqui, agora, escrevendo estes agradecimentos. É muita
ousadia escrever todos os nomes aqui daqueles que de alguma maneira estiveram presentes,
mas vou me limitar a quem vem à minha memória agora. A todos os outros que eu não aqui
citar, minhas desculpas e minha sincera gratidão.
Tenho muito a agradecer à professora Taiane, que já no meu segundo ano de faculdade
me instigava a entender mais sobre o que estes tais de BRICS estão fazendo por aí, seja
através das disciplinas ofertadas, seja através do Grupo Atlântico Sul.
Agradeço também aos professores do Curso de Relações Internacionais, que de
diversas maneiras contribuíram para este trabalho.
Agradeço aos amigos feitos durante estes anos de PUC Minas e que tantas vezes me
ouviram, ora empolgado, ora desesperado! Em especial ao Pablo (pela ISA), à Camila (pela
África), ao Brener (pela filosofia), à Ana Paula (pelas conversas), ao João Gabriel (que só me
ouvia quando eu sentava à sua esquerda) e ao Dedé (pelo Metal!!!!!).
Também agradeço à minha família, que mesmo sem entender direito o que são os
BRICS, sempre me apoiam e incentivam, principalmente quando estou cansado e
desmotivado! Amo muito vocês!!
Agradeço também aos amigos do GimVi e da Comunidade Missionária de Villaregia,
em BH, São Paulo, Lima, Texcoco, Arecibo, Maputo, Abidjan e em toda a Itália, pela
amizade sincera e profunda, mesmo que a distância nos impeça de estar sempre juntos! Em
especial para os amigos do “buteco gimvi” que buscam o caminho da santidade, porque PRA
MIM JÁ DEU!
Um agradecimento também a todos os que fizeram parte da minha experiência na
Universidade de Bolonha, por terem feito parte de cada momento uma lembrança inesquecível
da minha vida!
Por fim, agradeço a Deus, causa e razão da minha vida, que me dá forças para seguir
no caminho do amor e liberdade para escolher!
“Frodo: I can't do this, Sam.
Sam: I know. It's all wrong. By rights we shouldn't even be here. But we are. It's like
in the great stories, Mr. Frodo. The ones that really mattered. Full of darkness and
danger, they were. And sometimes you didn't want to know the end. Because how
could the end be happy? How could the world go back to the way it was when so
much bad had happened? But in the end, it's only a passing thing, this shadow. Even
darkness must pass. A new day will come. And when the sun shines it will shine out
the clearer. Those were the stories that stayed with you. That meant something, even
if you were too small to understand why. But I think, Mr. Frodo, I do understand. I
know now. Folk in those stories had lots of chances of turning back, only they didn't.
They kept going. Because they were holding on to something. Frodo: What are we holding onto, Sam?
Sam: That there's some good in this world, Mr. Frodo... and it's worth fighting for.”
(JACKSON; TOLKIEN; WALSH, 2013) .
RESUMO
O acrônimo BRIC criado em 2001 se tornou um agrupamento político através de encontros
cada vez mais frequentes e de temas diversificados entre os representantes dos países,
tornando-se BRICS após convidarem a África do Sul para o grupo. Esta foi a provocação
inicial deste trabalho, que buscou entender por que o BRICS tornou-se uma coalizão entre
potências emergentes. O objetivo geral foi compreender o processo de articulações entre os
BRICS de modo a identificar os limites e potencialidades do grupo através da estratégia de
soft-balancing usada por tais países conjuntamente. Assim, executou-se pesquisa qualitativa
através de três etapas. Na primeira, busca-se um conceito dentro da literatura de Relações
Internacionais para caracterizar os países BRICS dentro do sistema internacional
contemporâneo. Na segunda, busca-se entender o BRICS enquanto coalizão através do
desenvolvimento histórico da cooperação entre os países membros. Na terceira, apresentam-se
os temas trabalhados pelos BRICS, principalmente nas agendas de segurança e economia.
Estas etapas viabilizaram realização de análise sobre o papel do BRICS no sistema
internacional, assim como de suas demandas por maior poder dentro da ordem liderada pelos
Estados Unidos. A hipótese defendida foi que Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, em
uma busca por balanceamento sem desafiar diretamente a preponderância militar dos Estados
Unidos, usam como estratégia o soft-balancing. Os resultados confirmam a hipótese, uma vez
que se entende que o papel da coalizão BRICS é viabilizar e potencializar a ação política das
cinco potências emergentes, que demandam mais poder sem se oporem à ordem.
Palavras-chave: BRICS. Coalizão. Potências emergentes. Brasil. Rússia. Índia. China. África
do Sul.
ABSTRACT
The acronym BRIC created in 2001 became a political group through meetings each time
more frequent and of diversified themes among the representatives of the countries, and
becoming BRICS after they had invited South Africa to the group. That was the starting
provocation for this thesis, that sought understand why BRICS became a coalition among
would-be great powers. The general objective was to comprehend the articulation process
among the BRICS-countries to identify limitations and potentialities of the group through
soft-balancing strategy, used collectively by the countries. Therefore, it executed a qualitative
research through three stages. In the first one, it sought a concept into the International
Relations literature to characterize BRICS-countries at current international system. In the
second stage, it sought understand BRICS as a coalition through the historical development of
cooperation among its member countries. At third stage, it presents the themes worked by
BRICS, especially in security and economic agendas. These stages enable the realization of an
analyze about the role of BRICS in international system, as well as their demands for more
power into the order led by United States. The hypothesis defended was that Brazil, Russia,
India, China and South Africa, searching for balancing United States without challenging
directly its military preponderance, use soft-balancing strategy. The results confirm this
hypothesis, once it is understood that the role of BRICS coalition is enable and increase
potential to political action of the five emerging powers, which demand more power without
make opposition to the order.
Keywords: BRICS. Coalition. Emerging Powers. Brazil. Russia. India. China. South Africa.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Classificação conceitual dos países dos BRICS....................................................23
Quadro 2 – Valores dos BRICS................................................................................................31
Quadro 3 – Eventos entre os BRICS.........................................................................................32
Quadro 4 – Principais temas das agendas trabalhadas pelos BRICS........................................35
Quadro 5 – Síntese da “Política Externa” dos BRICS na Agenda de Segurança.....................65
Quadro 6 – Síntese da “Política Externa” dos BRICS na Agenda Econômica.........................66
Quadro 7 – Síntese da “Política Externa” dos BRICS em Outras Agendas..............................67
LISTA DE ABREVIATURAS
GT – Grupo de Trabalho
CGTEC – Grupo de Contato sobre Temas Econômicos e Sociais
LISTA DE SIGLAS
AIDS – Síndrome de Imunodeficiência Adquirida
BASIC – Brasil, África do Sul, Índia e China (Mudança Climática)
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BRIC - Brasil, Rússia, Índia e China
BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
CDB – Banco de Desenvolvimento da China
CRA – Arranjo Contingente de Reservas
EUA – Estados Unidos da América
FMI – Fundo Monetário Internacional
G20 Agrícola – Grupo de 23 países emergentes (Rodada de Doha)
G20 Financeiro – Grupo dos 20 maiores economias
G4 – Brasil, Índia, Alemanha e Japão (Proposta de Reforma do Conselho de Segurança)
G6 – Grupo das 6 maiores economias
G7 – Grupo dos 7
G77 – Grupo dos 77
G8 – Grupo dos 7 e Rússia
IBAS – Fórum Índia, Brasil e África do Sul
IDE – Investimento Direto Externo
IFI – Instituições Financeiras Internacionais
MNA – Movimento dos Não-Alinhados
MRE – Ministério das Relações Exteriores
NEPAD – Nova Parceria para o Desenvolvimento da África
OCX – Organização da Cooperação de Xangai
ODM – Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
ODS – Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
OMC – Organização Mundial do Comércio
OMS – Organização Mundial de Saúde
ONU – Organização das Nações Unidas
OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte
PIB – Produto Interno Bruto
PNB – Produto Nacional Bruto
PPC – Poder de Paridade de Compra
SDR – Direitos Especiais de Saque
TIC – Tecnologias de Informação e Comunicação
UNCTAD – Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
11
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO......................................................................................................... 13
2. CLASSIFICAÇÃO CONCEITUAL DOS PAÍSES BRICS .................................... 15
3. A COALIZÃO BRICS: DEFINIÇÃO E FORMAÇÃO .......................................... 25
3.1. Identificação do BRICS enquanto coalizão ................................................................ 25
3.2. As origens da coalizão ................................................................................................. 28
4. AS AGENDAS TRABALHADAS PELOS BRICS .................................................. 35
4.1. Agenda de segurança ................................................................................................ 36
4.1.1 Ordem do sistema internacional .............................................................................. 36
4.1.2 Terrorismo ............................................................................................................... 37
4.1.3 Reforma da ONU ..................................................................................................... 37
4.1.4 Primavera Árabe ...................................................................................................... 38
4.1.5 Guerra no Afeganistão ............................................................................................ 40
4.1.6 Papel da União Africana ......................................................................................... 41
4.1.7 Reconhecimento da Palestina .................................................................................. 41
4.1.8 Questão nuclear do Irã ............................................................................................ 41
4.1.9 Conflitos africanos (Mali, República Centro-Africana e República Democrática do
Congo)................................................................................................................................. 42
4.2 Agenda econômica .................................................................................................... 43
4.2.1 Papel do G20............................................................................................................ 43
4.2.2 Reforma das Instituições Financeiras Internacionais ............................................. 44
4.2.3 Comércio Internacional e Rodada de Doha ............................................................. 46
4.2.4 Preocupação com os países mais pobres (crise, Objetivos do Milênio, cooperação
para o desenvolvimento) ...................................................................................................... 48
4.2.5 Desenvolvimento Sustentável ................................................................................... 51
4.2.6 Crise econômica e crescimento ................................................................................ 52
4.2.7 Cooperação monetária e CRA ................................................................................. 55
4.2.8 Infraestrutura e industrialização na África ............................................................. 56
4.2.9 Banco de Desenvolvimento dos BRICS ................................................................... 57
4.2.10 Comércio intra-BRICS ............................................................................................ 58
4.3 Outras agendas ......................................................................................................... 59
4.3.1 Energia .................................................................................................................... 59
4.3.2 Assistência humanitária .......................................................................................... 61
12
4.3.3 Diversidade Cultural (Aliança das Civilizações) ...................................................... 61
4.3.4 Internet, Cyberespaço e Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) ........... 62
4.3.5 Saúde Pública e Reforma da OMS .......................................................................... 62
5. ANÁLISE DO PAPEL E DAS DEMANDAS DO BRICS ....................................... 65
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 73
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 75
APÊNDICE A – LISTA DE DECLARAÇÕES DOS BRICS ANALISADAS ................. 79
13
1. INTRODUÇÃO
Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul. Está é a mais curta resposta à pergunta “O
que é o BRICS?”. Mas, para entender este objeto para além de suas partes, é necessário
entender de onde surgiu a ideia de agrupar justamente estes países, e não outros. Para entender
a importância que adquiriu no cenário político e econômico, é preciso observar a evolução do
processo de cooperação entre eles e analisar os resultados obtidos até então. E para pensar o
papel do BRICS no cenário internacional, é preciso usar da literatura de Relações
Internacionais, com seus conceitos e teorias. Em suma, este é o fim deste trabalho: responder
à pergunta “O que é o BRICS?” para além do básico, com a profundidade compreensiva que
um analista internacional deve ser capaz de oferecer.
Assim, nosso objetivo geral é compreender o processo de articulações entre os BRICS
de modo a identificar os limites e potencialidades do grupo através da análise da estratégia de
soft-balancing usada por tais países conjuntamente. Três objetivos específicos auxiliam a
atingir este objetivo geral: analisar como classificar os países componentes dos BRICS em
relação à posição dos mesmos no sistema internacional, analisar o processo de formação dos
BRICS enquanto agrupamento político e buscar um conceito na literatura que ajude a
compreender este processo e, finalmente, analisar as agendas trabalhadas pelos BRICS e
apresentadas nas declarações conjuntas de reuniões e Cúpulas.
Jim O’Neill, ao criar o termo BRIC em 2001, não cogitava a ideia de ação conjunta de
tais estados, mas somente os colocava juntos por serem potenciais destaques econômicos na
primeira década do século XXI (O'NEILL, 2001). Entretanto, o grupo foi politicamente
formado e cresce tanto em quantidade de reuniões quanto abrangência e profundidade de
temas, não obstante grandes diferenças existentes entre os países envolvidos. Deste contexto
surge a pergunta de partida: por que o BRICS tornou-se um agrupamento político?
A partir da ideia trabalhada por Pape (2005) de que os Estados podem responder à
concentração de poder por vários tipos de power balancing, cogita-se, como hipótese, que
Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, em uma busca por balanceamento sem desafiar
diretamente a preponderância militar dos Estados Unidos (EUA), fazem um balanceamento
brando (soft-balancing), que considera o uso de instrumentos não militares para retardar,
frustrar e prejudicar as políticas unilaterais da superpotência.
Será considerado para este projeto que o ambiente internacional é um sistema
hierárquico (HURRELL, 2006), devido à grande liberdade de ação que a superpotência possui
em relação aos outros Estados, ainda que seja um Estado como os outros. Neste sentido, tal
14
sistema é unipolar, mas vive mudanças importantes, seja pela ascensão de países não-
ocidentais, como os BRICS, seja pela queda relativa de poder dos Estados Unidos,
consequências das crises econômicas e das guerras longas e caras no Oriente Médio
(ZAKARIA, 2008; PIETERSE, 2009).
Assim, o BRICS será visto como uma coalizão que faz parte das estratégias dos países
membros de contrabalancear a liderança estadunidense, seja por esforços por reformas de
instituições características da ordem global vigente, seja pelo reforço de suas relações
políticas e econômicas.
O trabalho se constituirá de pesquisa qualitativa através de análises que buscarão
atingir cada um dos objetivos específicos estipulados. O primeiro capítulo sobre o tema é
marcado pela busca de um conceito que seja adequado para caracterizar os cinco países
BRICS da mesma maneira dentro do sistema internacional contemporâneo. O capítulo
seguinte tem como foco o entendimento do BRICS enquanto grupo, em um primeiro
momento através de uma discussão teórica sobre conceitualização e estratégia e, em um
segundo momento, através do processo histórico do grupo até setembro de 2013, último mês
de busca de dados. O terceiro capítulo de desenvolvimento apresenta a maior parte dos temas
trabalhados pelos BRICS em várias de suas declarações conjuntas, ministeriais e de Cúpula,
nas agendas política e econômica. Por fim, o último capítulo apresenta uma análise de da
atuação do BRICS de maneira ampla, tendo em vista a caracterização dos seus membros e do
tipo de agrupamento, somada às posições compartilhadas em diversas agendas, para atender
ao objetivo de entender quais são as demandas e o papel da coalizão no sistema internacional.
15
2. CLASSIFICAÇÃO CONCEITUAL DOS PAÍSES BRICS
Este capítulo buscará apresentar o estado da arte em relação ao entendimento dos
países componentes do BRICS1 em relação ao respectivo posicionamento dos mesmos no
sistema internacional. O caráter emergente destes países leva incertezas para tal classificação,
já que ainda não é possível definir com precisão o impacto dos mesmos na ordem global
(NOLTE, 2006). Um problema da literatura de Relações Internacionais é a falta de um
conceito claro para definir países como estes, uma vez que não são grandes potências
estabelecidas nem são atores pequenos. Destarte, buscaremos a seguir apresentar algumas das
principais tentativas de se estabelecer um conceito para tais países que se encontram, de
alguma maneira, “no meio” da hierarquia de poder dos Estados.
Keohane (1969) é um dos primeiros trabalhos relevantes desta discussão após a
Segunda Guerra Mundial. Ao discutir Small States (Estados Pequenos2) no sistema
internacional, Keohane busca rejeitar uma definição baseada puramente em critérios objetivos
ou tangíveis, mas também outra baseada em critérios subjetivos, quiçá arbitrários, de
separação em grupos de países com maiores, médias e menores capabilities. Ele, enfim,
sugere um foco no papel sistêmico dos que os líderes dos Estados atuam por seus países.
Desta maneira, seria possível sair da dicotomia “pequeno-grande” para uma divisão em quatro
categorias de países. A primeira (system-determining states) corresponderia ao país (ou países
no caso de um sistema bipolar) que determina o sistema (sendo, portanto, uma Imperial
Power no sistema unipolar ou Great Powers no sistema bipolar). A segunda categoria
(System-influencing states) seria para os países que influenciam o sistema, que não esperam
individualmente dominá-lo, mas que são significantemente aptos a influenciar a natureza do
mesmo através de ações tanto unilaterais quanto multilaterais. A terceira categoria (System-
affecting states) sugerida por Keohane corresponde aos estados que não esperam afetar o
sistema agindo sozinhos, mas que podem ter um impacto significativo no sistema ao trabalhar
em pequenos grupos ou alianças, ou ainda por organizações internacionais regionais ou
1 O termo BRIC foi criado em 2001 e se era um acrônimo que fazia referência aos países cujos respectivos PIB
se tornavam significativamente maiores ao serem corrigidos pelo poder de paridade de compra (O’NEILL,
2001). Eram eles Brasil, Rússia, Índia e China (Indonésia também foi cogitada, mas foi excluída por seu pequeno
tamanho em relação aos demais). Em 2006 a sigla ganha caráter político com o início de uma série de reuniões
ministeriais e em 2009 se torna um verdadeiro agrupamento político com cúpulas anuais de líderes de Estado.
Em 2011 a África do Sul é convidada, por iniciativa chinesa, a fazer parte do grupo, modificando assim o nome do grupo para BRICS. 2 A pesquisa na literatura em inglês, português e espanhol levou ao entendimento que os termos, ao serem
traduzidos, nem sempre possuem o mesmo conceito. Desta maneira, deixaremos os conceitos de definição dos
Estados sempre na língua original para evitar possíveis confusões.
16
universais. Por fim, a última categoria (System-ineffectual states) corresponderia aos países
que, tendo tão pouca influência nas forças sistêmicas, só conseguiriam algum impacto ao agir
em grupos muito grandes. Keohane nomeia então estas categorias de países como potências
“great” (grandes), “secondary” (secundários), “middle” (médios) e “small” (pequenas).
Dado o nosso foco em um grupo intermediário de países que estão atuando de maneira
conjunta (pela coalizão BRICS), destaca-se a definição de Keohane, na qual
“um middle power é um estado cujos líderes consideram que não podem agir
sozinhos de maneira efetiva, mas podem ter um impacto sistêmico significativo em
pequenos grupos ou através de uma instituição internacional” (KEOHANE, 1969, p.
296, tradução nossa)3.
Keohane escreveu em um contexto de Guerra Fria, onde era clara a bipolaridade do
sistema. Um sistema unipolar sem uma potência imperial (como fora a Inglaterra) era uma
novidade, o que leva a novas perspectivas para se pensar o sistema internacional. Entre estas,
destacam-se Buzan e Wæver (2003) que propõem um entendimento da polaridade Pós-guerra
Fria baseado em um esquema formado por “super power” e “great power” no nível sistêmico
e “regional powers” no nível regional. No contexto atual, para os autores a Superpotência
seriam os Estados Unidos, seguida por quatro grandes potências
(Inglaterra/França/Alemanha-União Europeia, Japão, China e Rússia). Os autores destacam a
possibilidade de a Índia ser considerada uma grande potência, mas faltariam suficientes
capabilities, reconhecimento formal e presença nos cálculos para qualificação dos outros
atores. Após estes atores de nível sistêmico, Buzan e Wæver apresentam as potências
regionais, que são aquelas que definem a polaridade do respectivo complexo de segurança
regional4. Neste sentido, teríamos complexos de segurança regionais unipolares (Sul da
África), bipolares (Sul da Ásia) e multipolares (Oriente Médio, América do Sul e Sudeste
Asiático). Estas potências regionais possuem capabilities relevantes a nível regional, mas não
a nível global.
Nolte (2006) apresenta algumas tentativas de conceituação destes países, focando-se,
como Buzan e Wæver (2003), na dimensão regional. O primeiro conceito que sobressai no
seu trabalho é o trabalhado pelo National Council of Intelligence (NIC apud NOLTE, 2006)
de rising power (potência emergente), que teria como critérios determinantes para
3 A middle power is a state whose leaders consider that it cannot act alone effectively but may be able to have a systemic impact in a small group or through an international institution. 4O complexo de segurança regional é um conjunto de unidades cujos processos de securitização,
dessecuritização ou ambos estão tão interligados que seus problemas de segurança não podem ser razoavelmente
analisados ou resolvidos separadamente (BUZAN; WÆVER, 2003, p. 491).
17
classificação a) Crescimento econômico; b) Número de habitantes; c) Acesso a tecnologias
avançadas e d) Recursos militares (NOLTE, 2006, p. 7). Desta maneira Nolte considera como
potências emergentes China, Índia, Brasil, Indonésia, Rússia e África do Sul5.
Outro conceito apresentado por Nolte (2006) é o elaborado por Chase, Hill e Kennedy,
de Pivotal State (Estado Pivô), que se refere ao “país-chave cujo futuro pode não somente
determinar o sucesso ou fracasso da sua região, mas também afetar significativamente a
estabilidade internacional” (CHASE; HILL; KENNEDY apud NOLTE, 2006, p. 7, tradução
nossa)6. São países que possuíam grande relevância para a política externa dos Estados
Unidos, ao lado de grandes potências, clientes especiais (Como Israel, Arábia Saudita, Kuwait
e Coreia do Sul) e estados párias (como Coreia do Norte, Iraque, Irã, Líbia e Cuba). Para os
autores, enquanto Rússia e China configuram-se como grandes potências, Índia, África do Sul
e Brasil seriam Pivotal States. Entretanto, Nolte destaca que, da perspectiva dos Estados
Unidos, o conceito para estes países foi substituído pelo conceito de rising powers.
Nolte prossegue sua exposição dizendo que, apesar de existir um relativo consenso em
relação ao papel dos Estados Unidos como única superpotência sobrevivente, o mesmo não
ocorre em relação aos outros países e à estruturação da hierarquia internacional de poder,
assim como também não há consenso para terminologia dos atores, havendo na literatura
várias sugestões: secondary powers, second-Tier states, great powers, intermediate states,
middle powers, middle-tier states, regional (great) powers (NOLTE, 2006, p. 10). O autor,
porém, busca se limitar a três conceitos principais para tentar explicar esses atores, de algum
modo, intermediários: middle power, regional power, regional middle power. Ele elogia a
Enciclopédia Wikipédia que, na sua versão inglesa, conceitua middle power e regional power
e apresenta a confusão entre os termos. A Wikipédia coloca que
Middle power é o termo no campo das Relações Internacionais para descrever os
Estados que não são superpotências ou grandes potências, mas que de algum modo
possuem alguma influência internacionalmente. (...) Alguns middle powers podem
ser considerados potências regionais e vice versa; Por isso os dois termos são,
algumas vezes, usados de maneira intercambiável, embora suas definições não sejam
necessariamente as mesmas. (...) Middle powers são caracterizados por fidelidade a
grupos, mas não a liderança dos mesmos. (...) Middle powers são constantemente os
Estados mais comprometidos com o multilateralismo. (...) Uma potência regional é
um termo usado no campo das Relações Internacionais para descrever o Estado com poder e influência que é de alguma maneira limitado para sua região no mundo.
5 A presença da Indonésia é interessante na medida em que também O’Neill (2001) quase a considerou parte dos BRIC e é um país constantemente cogitado como um potencial membro da coalizão BRICS, o que seria
interessante na medida em que poderia ser o representante do mundo islâmico na coalizão. 6 A key country whose future may not only determine the success or failure of its region but also siginificantly
affect international stabilility.
18
Uma potência regional é similar às grandes potências, mas em escala regional e não
em escala global. Muitas potências regionais podem ser consideradas middle powers
e vice versa. (...) Não há clara delineação entre uma “potência regional” e uma
“grande potência”. Diferentes teóricos discordarão quanto ao fato de alguns Estados
poderem ser classificados como potências regionais ou grandes. Também, alguns
Estados que são considerados potências regionais são, potencialmente, futuras
grandes potências. (WIKIPEDIA apud NOLTE, 2006, p. 14, tradução nossa)7
Esta definição é bem próxima daquela de Keohane (1969), apesar deste não destacar a
dimensão regional na qual um middle power pode exercer seu poder.
Nolte (2006) apresenta o conceito de Osterud de regional great power, que poderia ser
traduzido como grande potência regional, que se define por:
a) ser parte de uma região geográfica bem delimitada;
b) ter a capacidade de enfrentar a qualquer coalizão de Estados na região;
c) ter grande influência em assuntos de relevância regional;
d) exercer um papel importante não somente no âmbito regional mas também no
âmbito global, diferentemente de um middle power.
Este último aspecto, porém, para Nolte, diminuiria de maneira considerável o número
de potências regionais, além de gerar problemas de definição, dado que, como visto, um
middle power é definido como tal por outros critérios (NOLTE, 2006, p. 13-14). De fato,
vários países figuram como candidatos a ambas as definições, como Índia, Brasil e África do
Sul (COOPER; VAN DER WESTHUIZEN; HURRELL; SCHOEMAN apud NOLTE, 2006).
Outra diferença conceitual feita por Nolte é entre, de um lado, traditional middle
powers e, de outro, emerging regional powers e emerging middle powers. Por potências
médias tradicionais Nolte sugere Canadá, Austrália, Nova Zelândia, Países Baixos e países
escandinavos e como potências emergentes regionais e/ou médias África do Sul, Índia e
Brasil (SCHOEMAN apud NOLTE, 2006, p. 14). Para a distinção emergente/tradicional,
Nolte coloca que
7 Middle power is a term in the field of international relations to describe states that are not superpowers or great
powers, but still have some influence internationally. … Some middle powers can be regarded as regional
powers and vice versa; hence, the two terms are sometimes used interchangeably, though their definitions are not
strictly the same. … Middle powers are characterized by allegiance to groups, but not leadership of them. …
Middle powers are often the states most committed to multilateralism.” “A regional power is a term used in the
field of international relations to describe a state with power and influence that is to some extent limited to its
region of the world. A regional power is similar to a great power, but on a regional rather than a global scale. Many regional powers can be regarded as middle powers and vice versa … There is no clear delineation between
a ‘regional power’ and a ‘great power’. Different theorists will disagree as to whether some states should be
classified as regional or great powers. Also, some states that are regarded as regional powers are potentially
future great powers.
19
Enquanto as potências médias tradicionais se definem principalmente pelo papel
executado na política internacional, as novas potências médias são em primeiro lugar potências regionais e também potências médias no âmbito global (NOLTE,
2006, p. 14, tradução nossa)8.
Já para evidenciar a dimensão regional, Nolte enumera como requisitos de uma
potência regional apontados por Schoeman:
a) dinâmica institucional interna dos Estados correspondentes que permite executar
papel destacado e estabilizador na região;
b) vontade de exercer este papel e contar com recursos necessários para uma política
d estabilização, para garantir a paz e, em caso extremo, impor a paz na região e;
c) aceitação por parte dos outros Estados da região do papel preponderante da
potência regional em todos os temas que afetam a segurança regional
(SCHOEMAN apud NOLTE, 2006, p. 16).
O construtivismo pode dar uma útil contribuição neste debate, como destaca Hurrell
citado por Nolte (2006, p. 16). Hurrell escreve que o status de grande potência não é algo
somente oriundo de grandes quantidades de recursos materiais, mas é uma categoria social
cuja participação no clube de grandes potências depende do reconhecimento por outros – seja
pelos pares no clube, seja por Estados menores e mais fracos que aceitam a legitimidade e
autoridade daqueles que estão no topo da hierarquia internacional – e Nolte conclui que a
mesma lógica vale para potências médias e para potências regionais. Nolte, enfim, conclui
que a definição de uma potência regional vai depender de uma lista de requerimentos,
oriundos das contribuições destes diversos autores: base regional, poder de exclusão, vontade
e percepção do papel, recursos, inserção, atividades e resultados, estruturar a governança
regional, existência de um complexo de segurança regional, aceitação, representação e
definição de interesses regionais (NOLTE, 2006, p.18).
Ao discutir as estratégias destes atores, Nolte apresenta mais um conceito, o de
Second-tier major power, de Paul (PAUL apud NOLTE, 2006, p. 22). Para Paul, a política
tradicional recorria principalmente a recursos militares, mas com o período de domínio dos
Estados Unidos, os second-tier major powers (algo como Grandes potências de segundo
8Mientras las potencias medianas tradicionales se definieron principalmente por su papel en la política
internacional, las nuevas potencias medianas son en primer lugar potencias regionales y además potencias
medianas en el ámbito global.
20
escalão) recorrem ao soft balancing, o que inclui coalizões diplomáticas limitadas (no tempo e
nas matérias) e processos de sintonização nas organizações internacionais para contrapor e
restringir a influência dos Estados Unidos, para ampliar a própria influência e para garantir a
própria segurança. Seriam exemplos China, França, Alemanha, Índia e Rússia, assim como
provavelmente podem ser também outras potências regionais emergentes ou tradicionais,
como Brasil e África do Sul.
A tese de doutorado de Huelsz, ao discutir a aplicação de teorias de middle powers
para estes novos atores (em oposição aos atores tradicionais), busca sintetizar a definição de
emerging power em cinco hipóteses. A primeira é que potências emergentes possuem uma
forte identidade internacional, baseada em uma clara visão da ordem mundial e em um
entendimento da posição atual e potencial do país nesta ordem. A segunda é que potências
emergentes são aqueles países que estão tradicionalmente situados em diferentes contextos
estruturais em relação às economias industrializadas, mas cujas capabilities materiais foram
desenvolvidas de modo a viabilizar um grau de influência na economia global. A terceira
hipótese é que o comportamento das potências emergentes tende a ser influenciado por uma
agenda global diferente daquela das potências médias tradicionais, o que significa que
potências emergentes não necessariamente enfatizam o envolvimento em questões que
requerem um senso de responsabilidade infundido moral ou eticamente pela comunidade
internacional. A quarta hipótese é que potências emergentes são aqueles estados cujas
estratégias possuem um caráter reformista. Por fim, Huelsz escreve que potências emergentes
são também potências regionais (HUELSZ, 2009, p. 67-70). Estas características nos levam a
concluir que Brasil, Índia, China e África do Sul são potências emergentes. Entretanto,
MacFarlane (2006) questiona a classificação de Rússia como potências emergente. Segundo
ele, a Rússia não é uma potência emergente no sentido convencional do termo, dado que sua
política externa busca reverter o declínio dos anos 1980 e 1990 quando era uma grande
potência e restaurar a influência sobre os antigos territórios soviéticos. Diferentemente dos
outros países, a Rússia não está num caminho de ascensão, mas de recuperação após uma
queda de status. Como escreve o próprio MacFarlane, a Rússia é um Estado que recentemente
foi ferido de maneira grave e ainda tenta parar de sangrar. Assim, a exclusão da Rússia do
conceito de emerging power impede o uso deste conceito para descrevermos os países
membros dos BRICS.
A última proposição que consideraremos é aquela de Hurrell (2006). Ele introduz a
edição 82 da revista International Affairs, voltada para entender os BRIC (África do Sul ainda
não fazia parte do grupo). Ao contrário dos autores anteriores, em que buscavam conceitos
21
para explicar o ordenamento internacional, aqui Hurrell se foca especificamente nos países
BRIC para entender o papel deles no sistema internacional. De maneira semelhante aos outros
autores, temos um sistema unipolar (ou ainda unipolar) dominado pelos Estados Unidos. Os
BRIC, segundo o autor, mereceriam uma atenção particular por quatro razões. Primeiro
porque todos parecem dispor de recursos de poder militar, político e econômico e alguma
capacidade de contribuir para a gestão da ordem internacional em termos regionais e globais,
além de algum grau de coesão interna e capacidade de ação estatal efetiva. Segundo porque
todos esses países compartilham uma crença no direito a um papel mais influente em assuntos
mundiais. Terceiro porque estudar os quatro países em conjunto deriva do desenvolvimento
das relações entre eles. Podemos citar para ilustração a Organização da Cooperação de Xangai
(OCX), o G20 na Organização Mundial do Comércio (OMC), o G20 financeiro, o Fórum
IBAS, dentre outros. Finalmente porque estes países possuem algo que os distingue de outros
países de segunda ordem e potências médias. Hurrell, para este último item, explica que estes
(Brasil, Rússia, Índia e China) são países que se encontraram à margem da formação política
liberal tecida pelos Estados Unidos no pós-Segunda Guerra, ao contrário de países como
Japão, Coreia do Sul, Canadá, Austrália e os principais países europeus. Não bastasse a
exclusão, Hurrell aponta ainda que os países que formam os BRIC ainda desafiavam o
Ocidente liberal com concepções próprias, como o revolucionismo soviético e chinês, o
revisionismo terceiro-mundista extremado da Índia pós-1948 e o revisionismo terceiro-
mundista moderado brasileiro entre o início da década de 1970 e o final da década de 1980
(HURRELL, 2006). Neste sentido, Hurrell faz uma distinção entre os países BRIC e as
potências médias liberais: para ele, as últimas possuem políticas externas que se voltam para a
promoção e exploração de mudanças no sistema internacional em temas como direitos
humanos, democracia, autodeterminação, limites do uso da força, sustentabilidade ambiental e
maior efetividade das normas internacionais envolvendo enforcement coletivo, ou seja,
agendas secundárias para as grandes potências. Já os BRIC, como veremos, possuem um
discurso de reforma do ordenamento internacional para um sistema multipolar, buscam maior
voz nos principais fóruns políticos e econômicos e evitam discutir temas secundários
sensíveis a seus membros, como direitos humanos, autodeterminação e promoção da
democracia.
Não obstante as diferenças substanciais entre os países BRIC destacadas pelo próprio
Hurrell (como poder e importância geopolítica, peso econômico e grau de integração à
economia global, trajetórias culturais e históricas e sistemas políticos domésticos), ele
enquadra estes países no conceito de would-be great powers, que apesar de ter sido traduzido
22
para o português como “potências emergentes”, talvez seja entendido melhor no sentido de
aspirantes a grande potência. Esta nova proposição de tradução é relevante dado que ressalta a
implicação que a emergência destes países gera no ordenamento internacional, da
unipolaridade dos anos 1990 para um provável cenário de multipolaridade, com várias
grandes potências.
Sempre no mesmo trabalho, Hurrell apresenta a perspectiva liberal institucionalista, na
qual “globalização e redes cada vez mais densas de trocas e comunicação transnacional geram
crescente demanda por instituições internacionais e novas formas de governança”
(HURRELL, 2006, p. 6, tradução de Dani Kaufmann Nedal). Neste sentido, para Hurrell o
BRICS pode ser visto como um fórum de trocas através do qual os atores envolvidos buscam
uma visão liberal de bandwagoning ao invés de um balanceamento tradicional em termos de
hard power9. Ou seja, apesar de possuir um discurso sobre superação da ordem unipolar, na
qual os Estados Unidos são hegemônicos, os BRICS não resistem à ordem liberal, mas se
inserem na mesma através de reformas que aumentam o poder relativo de seus membros10
.
Hurrell, neste sentido, destaca três dimensões pelas quais podem ser analisados estes países: a
dimensão regional, que pode tanto evidenciar a preponderância de um país quanto pode expor
uma fraqueza; as instituições internacionais, que são espaços de poder e negociação,
importantes para potências secundárias e médias como lembrou Keohane (1969); e finalmente
as relações com os Estados Unidos. No último caso, Hurrell apresenta duas possibilidades de
práticas pelos países dos BRIC: bandwagoning e soft balancing. Em ambos os casos, porém,
é evidente o fato que tais países buscam evitar um conflito, ou gerar inimizades, com os
Estados Unidos. Entretanto, enquanto no bandwagoning os países buscam se aliar ao Estado
mais forte, no soft balancing há uma tentativa sutil de restringir o poder das grandes potências
estabelecidas por meios não militares.
É justamente esta questão deixada por Hurrell que guiará este trabalho: buscaremos
entender qual é a estratégia usada pelos países BRICS para atingirem seus objetivos sempre
repetidos nas declarações conjuntas (ordem global multipolar, instituições com maior
representatividade, dentre outros). Hurrell cita como middle power Canadá e Austrália e usa
mais constantemente o termo emerging power para designar países como Brasil, Índia e
China. O termo would-be great power, no título, não é usado ao longo do texto, de modo que
9 Segundo nota da tradução para o português do artigo de Hurrell (2006), “Bandwagoning é um termo utilizado para indicar o ato de se aliar ao país ou coalizão mais forte, comportamento oposto ao balanceamento; isto é, ao
ato de unir forças contra os mais poderosos”. 10 Exemplo seria a demanda por reformas nos pesos dos votos no Fundo Monetário Internacional (FMI) e no
Banco Mundial.
23
acaba por servir mais como uma provocação inicial, propondo uma direção para a qual os
emerging powers estão caminhando. Destarte, usaremos neste trabalho a tradução “potências
emergentes” para designar os BRICS, países estes que estão se destacando pelo crescente
impacto no sistema internacional nos últimos anos, especialmente através de formação de
coalizões e atuação multilateral em instituições internacionais.
Uma vez apresentadas algumas das principais tentativas de classificação dos Estados e
ordenamentos do sistema, temos a seguinte tabela que sintetiza como cada autor vê os países
BRICS:
Quadro 1 – Classificação conceitual dos países dos BRICS
Autor Conceito(s)
intermediário(s) Classificação dos países dos BRICS
Keohane, 1969
Secondary power
Middle power
União Soviética como great power, China
comunista e talvez Índia como secondary
power, Brasil como middle power, África
do Sul provavelmente como small power.
Buzan e
Wæver, 2003
Regional power Rússia e China como great power, Brasil,
África do Sul e Índia como regional
power.
NIC, citado por
Nolte, 2006
Rising power Brasil, Rússia, Índia, China e África do
Sul como rising powers.
Chase, Hill e
Kennedy, citado
por Nolte, 2006
Pivotal state China e Rússia como Grandes potências.
Brasil, Índia e África do Sul como pivotal
states.
Wikipédia,
citado por
Nolte, 2006
Middle power
Regional power
Brasil, Rússia, Índia, China e África do
Sul tanto como middle power quanto como
regional power.
Osterud citado
por Nolte, 2006
Regional great power Não especificado. Provavelmente China e
Rússia.
Nolte, 2006
Potencia regional (em
espanhol)
Índia, Brasil e África do Sul como
regional middle power. China e Rússia
não especificados.
Schoeman,
2003, citado por
Nolte, 2006
Emerging regional power
Emerging middle power
Traditional middle power
Índia, Brasil e África do Sul como
Potências regional e média emergentes.
24
Autor Conceito(s)
intermediário(s) Classificação dos países dos BRICS
Paul, 2005 ,
citado por
Nolte, 2006
Second-tier major powers China, Índia e Rússia como second-tier
major powers, talvez também Brasil e
África do Sul.
Huelsz, 2009
Emerging power Brasil, Índia, China e África do Sul como
potências emergentes. Rússia é alvo de
discussão (MACFARLANE, 2006).
Hurrell (2006)
Would-be great power Brasil, Rússia, Índia e China como would-
be great power. África do Sul ainda não
fazia parte da sigla.
Fonte: Elaboração do autor
25
3. A COALIZÃO BRICS: DEFINIÇÃO E FORMAÇÃO
Após o primeiro capítulo, no qual analisamos como conceituar os países componentes
do BRICS enquanto atores do sistema internacional, analisaremos agora o BRICS enquanto
arranjo cooperativo entre potências emergentes.
3.1. Identificação do BRICS enquanto coalizão
Como visto anteriormente, as potências emergentes não são fortes o suficiente para
tomarem decisões de grande impacto a nível internacional, nem fracas a ponto de podermos
desconsiderar o impacto das decisões tomadas. Portanto a atuação conjunta destes países é
relevante na medida em que potencializa a influência de tais países sobre o sistema
internacional. Neste sentido temos, como apresenta Flemes (2010), uma série de arranjos
cooperativos ou coalizões entre países emergentes no contexto atual, como o IBAS, OCX,
BASIC, G20 agrícola e, claro, o BRICS. Estes grupos se diferenciam de casos como o G77 e
o Movimento dos Não-Alinhados (MNA), já que o contexto, a forma e a quantidade de
membros nestes grupos diferem dos exemplos atuais. Tanto no G77 quando no Movimento
dos Não-Alinhados, se tratava de países fracos e economicamente pobres, em um sistema
bipolar, que buscavam ganhar importância pela quantidade de membros ao recusar tanto o
bloco dos Estados Unidos quanto o da União Soviética. No caso do BRICS, temos menos
países, que estão entre as maiores economias globais, mas que não são potências econômicas
estabilizadas como os países do G7.
Dado que potências emergentes se arranjam em grupos para cooperar e se reforçar no
ambiente internacional, se faz necessário entender, na literatura de Relações Internacionais,
qual conceito é mais adequado para o caso dos BRICS. Nota-se que nem mesmo entre os
membros há um consenso: enquanto o site do Ministério das Relações Exteriores do Brasil
trata o BRICS como “agrupamento político” e “mecanismo de integração”, o equivalente
indiano usa o conceito de “instituição”, o chinês “mecanismo” e “grupo”, o russo “Estados
BRICS” e “países BRICS” e o sul-africano chama o BRICS de “agrupamento” 11
. Entretanto,
é claro que todas estas alternativas podem ser consideradas arranjos cooperativos.
11 Os termos listados são traduções livres das páginas em inglês de todos os ministérios, exceto no caso
brasileiro, no qual a página consultado estava em português. Em todos os casos, os termos foram facilmente
encontrados após uma pesquisa por páginas com o termo “BRICS” no sistema de busca de cada página.
26
Para entender melhor a possibilidade de cooperação entre os países, é importante
considerar o que foi desenvolvido por Keohane (1984), que explica a cooperação pelo
surgimento de instituições que permitam superar o Dilema do Prisioneiro. Na lógica do
Dilema do Prisioneiro, atores racionais possuem baixa propensão à cooperação por causa da
impossibilidade de trocas de informações que poderiam viabilizar uma estratégia conjunta que
gere um resultado positivo para ambos. Além disso, no Dilema os atores não têm a
possibilidade de se assegurarem que o outro fará a escolha combinada, fato este que corrobora
para a importância do desenvolvimento de mecanismos de enforcement. Desta maneira,
Keohane identifica a necessidade dos atores em criar instituições que viabilizem a
cooperação.
De acordo com a literatura, instituições não são somente arranjos cooperativos ou
agrupamentos de atores. Instituições são um conjunto de regras que orientam o
comportamento dos atores que compõem este grupo, constrangendo-os a tomar decisões que
sejam benéficas a todos os outros membros e que aumentem o nível de segurança no sistema
internacional, além de aumentar o fluxo de informações e reduzir os custos de transação entre
eles, de maneira formal ou informal (KEOHANE, 1988). De acordo com Keohane (1984), “a
cooperação ocorre quando os atores ajustam seus comportamentos para as preferências atuais
ou antecipadas dos outros, através de um processo de coordenação política”12
.
Entretanto, ainda que o BRICS funcione como um fórum de cooperação multilateral,
não é possível categorizá-lo enquanto instituição, uma vez que remete ao conceito
desenvolvido por Keohane (1984), que entende como instituição internacional um conjunto de
regras, explícitas ou implícitas que prescreve papéis comportamentais, inibe atividades e
molda expectativas. O BRICS não se encaixa nesta ideia, dado que não possui documento
constitutivo, não funciona com um secretariado fixo nem tem fundos destinados a financiar
qualquer uma de suas atividades13
. No limite, como se encontra no próprio site do Ministério
das Relações Exteriores (MRE) brasileiro, “o que sustenta o mecanismo é a vontade política
de seus membros”14
.
Como alternativa, (LIMA, 2010) apresenta o conceito de coalizão, que “implica na
articulação de posições comuns em arenas de negociação no plano global ou regional”.
12Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through
a process of policy coordination. 13 Em relação ao fundo, veremos no capítulo 3 que está em discussão a criação de um fundo chamado “Arranjo Contingente de Reservas, destinado a ajudar os países BRICS a evitar pressões de liquidez no curto prazo,
fornecer apoio mútuo e reforçar a estabilidade financeira. 14 Fonte: http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/agrupamento-brics. Acesso em 9 jun.
2011
27
Especificamente no caso de coalizões entre potências emergentes, Lima (2010) destaca que as
mesmas tendem a ter geometria variável, de acordo com o tema e regime internacional em
questão. Oliveira, Onuki e Oliveira (2009) destacam duas características deste tipo de
coalizão: a primeira é a heterogeneidade entre os membros e a segunda é a baixa
interdependência econômica. Para a segunda característica, porém, Lima (2010) faz uma
exceção: a relação de todos os países em questão com a China. Não obstante, ela escreve que
estas duas características principais geram duas consequências: a primeira é que fatores
políticos se tornam mais relevantes na explicação da formação da coalizão e a própria
heterogeneidade, que num primeiro momento pode ser visto como algo que dificulta a
cooperação, cria incentivos para que países com maiores capacidades relativas desenvolvam
um papel de empreendedores políticos na coordenação da ação coletiva, de acordo com a
lógica Olsoniana da superação de problemas da ação coletiva em contextos de diferentes
interesses. Olson (1965) escreve que a motivação da ação coletiva poderia ser baseada no
cálculo utilitário de custo e benefício, no qual a propensão do agente em cooperar pela ação
coletiva pressupõe a percepção de que haverá um ganho líquido marginal derivado da ação.
Neste sentido, Oliveira, Onuki e Oliveira (2009) destacam duas dimensões chave: o tamanho
do grupo e a distinção entre benefícios coletivos e benefícios seletivos (ou privados). Em
relação ao tamanho, Olson defende uma relação inversamente proporcional entre a propensão
a cooperar através do grupo e o tamanho do grupo. O BRICS, assim, por ser um grupo
pequeno, pode ser entendido como uma coalizão na qual os países possuem forte propensão a
cooperar. Assim, o risco do free rider é reduzido, dado que a possibilidade deste
comportamento surgir é maior em grupos com muitos atores.
Dada esta discussão teórica, podemos buscar entender de que maneira o BRICS é uma
coalizão. Segundo nossa hipótese fundamentada na literatura (FLEMES, 2010; LIMA, 2010;
HURRELL, 2006), a escolha estratégica dos BRICS vai ser promover o soft-balancing,
Flemes (2010) identifica como elemento em comum entre os países trabalhados a demanda
por uma reforma multilateral por meio de soft balancing em detrimento das grandes potências
estabelecidas. Neste contexto, temos como principal potência os Estados Unidos, que nos
últimos anos vive um processo de enfraquecendo enquanto hegêmona (ZAKARIA, 2008;
PIETERSE, 2009). Ilustra esta estratégia a entrevista do ex-presidente Lula para a Reuters à
época da Cúpula de Ecaterimburgo em 2009, na qual afirmou que os países BRIC deveriam
trabalhar para “mudar a geografia política e comercial do mundo” (FLEMES, 2010). Observa-
se neste contexto que os BRICS não buscam provocar um colapso violento da atual ordem
internacional, mesmo porque, segundo Flemes (2010), não haveria recursos suficientes e
28
interesse de enfrentar militarmente a potência hegemônica. Mas eles buscam seus objetivos
através de instituições internacionais, limitando as tentativas estadunidenses “de promover
novas normas sobre o uso da força, incluindo a guerra preventiva, a soberania condicional, ou
o direito de usar a força para promover mudança de regime” (HURRELL, 2006).
Em relação à estratégia de soft balancing, Pape (2005), citado por Flemes (2010),
afirma ela não desafia de modo direto a preponderância militar dos EUA, mas sim utiliza de
instrumentos não militares para retardar, frustrar e prejudicar as políticas unilaterais do
hegêmona. Pape afirma também que o soft balancing envolve estratégias institucionais como
coalizões ou ententes diplomáticas, como, além do BRICS, o IBAS e o G20.
Paul (2005), também citado por Flemes (2010), enumera três pré-condições para o
comportamento soft balancing:
a) a posição da potência hegemônica e o comportamento militar são de crescente
preocupação, mas ainda não representam uma séria ameaça à soberania dos
poderes secundários;
b) o Estado dominante é uma importante fonte de bens públicos nas áreas de
economia e segurança, que não podem ser simplesmente substituídas;
c) o Estado dominante não pode simplesmente retaliar, porque os esforços de
equilíbrio dos outros não são evidentes ou porque não desafiam diretamente a sua
posição de poder por meios militares.
Hurrell (2006), ao trabalhar a questão da busca por ser grandes potências, destaca que
não é somente uma questão de poder material bruto que é relevante, mas também noções de
legitimidade e autoridade, dependentes do reconhecimento de outros países. Essa
consideração vai ser útil futuramente, quando se observará esta busca por legitimidade através
das declarações conjuntas dos BRICS.
Após termos enquadrado teoricamente o grupo BRICS enquanto coalizão de potências
emergentes que agem pela estratégia do soft balancing, buscaremos a seguir apresentar um
breve histórico que permita entender o surgimento do grupo e sua estrutura.
3.2. As origens da coalizão
O termo BRIC surgiu pela primeira vez em 2001, através do proposto pelo economista
Jim O’Neill, da Goldman Sachs. No seu artigo, O’Neill defendeu a ideia de que, nos dez anos
29
seguintes, o peso relativo das economias dos BRIC, e em particular da China, no PIB mundial
aumentaria consideravelmente, sendo que já em 2001 o PIB conjunto dos mesmos, corrigido
pelo Poder de Paridade de Compra (PPC), representava 23,3% do PIB global (O’NEILL,
2001). O’Neill destacou que o uso do PPC para corrigir o PIB das maiores economias
revelava distorções que prejudicavam os países que estavam crescendo. Ele observou que o
PIB dos países do G7, ao ser corrigido pelo PPC, não mudava muito. A exceção era o Japão,
cujo PIB corrigido pelo PPC era menor do que o PIB corrente. Por outro lado, Brasil, Rússia,
Índia e China possuíam um PIB corrigido pelo PPC muito maior do que o PIB até então
usado, fato este que os colocava entre as maiores economias globais. Também a Indonésia
teve o PIB corrigido pelo PPC maior que o PIB não corrigido, mas O’Neill escolheu excluí-la
do acrônimo por ser uma economia pequena em comparação aos outros quatro países.
Portanto, quando O’Neill criou o termo BRIC, não o fez por uma razão política, mas sim para
criar um conjunto de países cujo PIB corrente era muito menor do que o PIB corrigido pelo
Poder de Paridade de Compra e, portanto, subestimado por economistas e analistas
(O’NEILL, 2001). Em suma, para O’Neill, os BRIC são aqueles países entre as 20 maiores
economias globais que apresentam um PIB corrigido pelo PPC muito maior do que o PIB
trabalhado pelos economistas até então. E, por isso, ele destacava que estes países mereciam
uma atenção particular, uma vez que as prospecções indicavam um ritmo de forte crescimento
econômico. Neste sentido, O’Neill sugeriu que os fóruns de ação política mundiais (em
particular o G7) deveriam se reorganizar para incorporar os representantes do BRIC.
Em 2003, outro artigo da Goldman Sachs reforça a importância dos BRIC. Wilson e
Purushothaman (2003) afirmavam que, nos próximos 50 anos, as economias dos países BRIC
poderiam estar entre as maiores na economia global. Seus estudos prospectivos indicavam que
em menos de 40 anos, as economias dos quatro países dos BRIC conjuntamente poderiam ser
maiores que as economias das então seis maiores potências (Estados Unidos, Japão,
Alemanha, Reino Unido, França e Itália, chamados de G6 pelos autores). As prospecções de
Wilson e Purushothaman indicavam também que, até 2050, somente Estados Unidos e Japão
permaneceriam entre as seis maiores economias, sendo que a Rússia (menor economia dos
BRIC) superaria a Itália em 2017, a França em 2020 e a Alemanha em 2030. Entretanto, o
estudo também indica que as populações brasileira, chinesa e indiana continuariam mais
pobres do que as populações do G6 de 2003, sendo que somente a Rússia conseguiria atingir o
mesmo nível. Eles destacaram, assim, que as maiores economias não seriam, necessariamente,
as de populações mais ricas.
30
Em 2006, a partir de uma iniciativa da diplomacia russa na Assembleia Geral da
Organização das Nações Unidas (ONU), um encontro entre os chanceleres desses países
ocorreu de modo marginal ao evento principal (SEATON, 2012). Esta reunião é considerada
como o primeiro evento público político entre tais países, que passavam a demonstrar
interesse em dar um sentido político à sigla. Nos anos seguintes as reuniões se repetiram, além
de outras que surgiram a partir dela, como encontros de ministros de diversas áreas (como
Saúde e Finanças), encontros de empresários, seminários de think tanks, encontro entre
cidades e, o evento mais importante, as Cúpulas anuais entre os líderes dos países. Seaton
(2012) lembra que O’Neill criou o acrônimo BRIC, mas é a diplomacia russa do então
presidente Vladimir Putin, junto com o Ministro das Relações Exteriores Sergei Lavrov, que
cria o primeiro encontro em 2006. Seaton defende que esta jogada geopolítica e geoestratégia
russa indiretamente criou a aliança econômica com mais potencial para o futuro.
A primeira Cúpula dos BRIC, ocorrida em 2009 em Ecaterimburgo, na Rússia, marcou
a fundação oficial do BRIC enquanto agrupamento político. Foi estabelecida a presidência
rotativa, de modo que a cada ano a Cúpula ocorresse em um dos países. Assim, o Brasil
sediou a Cúpula de 2010 e a China a Cúpula de 2011. Nesta última, a África do Sul foi
convidada oficialmente a fazer parte da coalizão, acrescentando um S maiúsculo ao final do
nome (BRICS), em referência ao nome inglês do país africano (South Africa). Em 2012 os
cinco países tiveram sua Cúpula na Índia e em 2013 o primeiro ciclo foi encerrado na África
do Sul. O próximo ciclo de Cúpulas já foi definido, de modo que o Brasil sediará a sexta
Cúpula em 2014 e as subsequentes serão de acordo com a ordem da sigla (Rússia em 2015,
Índia em 2016, China em 2017 e África do Sul em 2018). A rotina de realizar cúpulas anuais
entre os líderes dos países é algo que merece atenção, uma vez que revela a importância que
os países dão à coalizão.
Através das declarações conjuntas dos BRICS é possível traçar alguns valores
compartilhados entre os cinco países, o que pode colaborar para identificar a direção da
cooperação entre eles. O quadro a seguir faz uma síntese dos principais valores encontrados
nas declarações:
31
Quadro 2 – Valores dos BRICS
Declaração Principais valores
Reunião de
Ministros das
Relações
Exteriores 2008
Sistema internacional fundado sob o estado de direito e a
diplomacia multilateral;
Segurança e estabilidade internacionais;
Iguais oportunidades de desenvolvimento para todos os países;
Resolução pacífica de disputas no âmbito das relações
internacionais;
Desarmamento e não proliferação devem se reforçar mutuamente;
Evitar corrida armamentista no espaço sideral;
Cooperação Sul-Sul como complemento às formas tradicionais de
ajuda ao desenvolvimento.
Cúpula de
Ecaterimburgo,
2009
Diálogo e cooperação de maneira crescente, proativa, pragmática,
aberta e transparente;
Construção de um mundo harmonioso de paz duradoura e
prosperidade comum.
Cúpula de
Brasília, 2010
Diálogo e cooperação de maneira crescente, proativa, pragmática,
aberta e transparente;
Construção de um mundo harmonioso de paz duradoura e
prosperidade comum.
Paz, segurança, desenvolvimento e cooperação;
Cúpula de
Sanya, 2011
Mundo mais justo e equânime;
Paz, harmonia, cooperação e desenvolvimento científico.
Cúpula de Nova
Délhi, 2012
Paz, segurança e desenvolvimento em um mundo multipolar,
interdependente e cada vez mais complexo e globalizado.
Cúpula de
eThekwini, 2013
Promoção do direito internacional, do multilateralismo e do papel
central da ONU;
Solidariedade entre BRICS;
Paz, estabilidade, desenvolvimento e cooperação globais;
Abordagem inclusiva de solidariedade compartilhada e
cooperação com todos os povos e nações;
Mundo harmonioso com paz duradoura e prosperidade
compartilhada;
Paz, segurança, desenvolvimento e cooperação.
Fonte: Elaboração do autor
À primeira vista, pode parecer que estes valores são genéricos e superficiais, mas é
interessante notar a ausência de questões como democracia, liberdade e direitos humanos, tão
defendidos pelos países europeus e pelos Estados Unidos. Por outro lado, as constantes
referências à paz, à harmonia, ao direito internacional e à resolução por meios pacíficos
32
sugere uma crítica ao caráter intervencionista das grandes potências, como nos casos da Líbia,
Síria, Iraque e Afeganistão.
Além das reuniões de Cúpula, os BRICS aumentam suas possibilidades de cooperação
através de diversos eventos, que trabalham temas de interesse comum aos membros em
diversos níveis (entre os líderes dos países, entre ministros, entre Cortes etc). O quadro
seguinte mostra a evolução cronológica dos principais eventos realizados.
Quadro 3 – Eventos entre os BRICS
Evento 9
2006
3
2007
3
2008
3
2009
3
2010
3
2011
3
2012
2
2013
Reunião de Chanceleres à margem da
Assembleia Geral da ONU
Cúpula dos BRICS
Reunião dos líderes dos BRICS por
ocasião da Cúpula do G20
Reunião de Vice-Ministros
Encontro de Ministros de Finanças
Reunião de Ministros da Fazenda
Reunião de Ministros da Agricultura
Reunião dos Ministros de Comércio
Encontro de Ministros da Saúde
Reunião de Altos Funcionários
Responsáveis por Temas de Segurança
Reunião de Altos Funcionários na área
de ciência, tecnologia e inovação
Reunião de “sherpas financeiros”
Reunião dos Chefes dos Institutos
Estatísticos
Intercâmbio de Magistrados
Encontro de Bancos de
Desenvolvimento
Seminário de Think Tanks
Fórum Empresarial
33
Evento 9
2006
3
2007
3
2008
3
2009
3
2010
3
2011
3
2012
2
2013
Encontro de Cooperativas
Reunião de Cidades-Parceiras
GT Especialistas em Agricultura
Conferência Internacional sobre
Concorrência do BRICS
Grupo de Contato para Assuntos
Econômicos e Comerciais
GT sobre acesso a medicamentos
Encontro dos chefes de delegação à
margem da Cúpula do G20
Fórum Acadêmico dos BRICS
Encontro do Grupo de Contato sobre
Temas Econômicos e Sociais
(CGTEC)
GT sobre Banco de Desenvolvimento
dos BRICS e sobre o Mecanismo
Contingente de Reservas (CRA)
Reunião sobre Propriedade Intelectual
Fórum de Urbanização
Fonte: Elaboração do autor
Percebe-se, neste contexto, que o BRICS enquanto grupo de ação política se distancia
do BRIC acrônimo. E reforça este distanciamento entrevista dada por O’Neill, na qual ele se
diz cético à possibilidade de institucionalização da sigla e não vê sentido no fato de se
convidar um país como a África do Sul, bem menor economicamente (WASSERMANN,
2011). Na mesma entrevista, O’Neill destaca algumas as diferenças dos BRICS que limitam a
possibilidade de cooperação entre eles, como a democracia (presente na Índia, África do Sul e
Brasil, mas não na Rússia e na China) e o nível de renda per capita (maior na Rússia e Brasil,
menor nos outros). Outras diferenças entre os países, aprofundadas com a entrada da África
do Sul, destacas por Hurrell (2006), são o poder e importância geopolítica, peso econômico e
grau de integração à economia global, trajetórias culturais e históricas distintivas e sistemas
políticos domésticos profundamente diferentes.
34
Por outro lado, de acordo com Paulo Roberto de Almeida:
(...) se bem sucedido em seus mecanismos de consulta e de cooperação política, bem
como na coordenação quatripartite das posições de seus integrantes em foros
multilaterais e nos de governança mais restrita, pode representar maior potencial
transformador, maior impacto econômico e maior capacidade de influência no
ordenamento global. (ALMEIDA, 2008)
Os BRICS, então, possuem um grande potencial para trazer mudanças no sistema
internacional, potencial este que vai ser melhor explorado na medida em que os países
conseguirem aprofundar o entendimento entre eles em objetivos comuns, não obstante as
profundas diferenças de cada um. Assim, para entender melhor como os BRICS conseguem,
em cada agenda trabalhada, promover o entendimento comum e a cooperação entre eles,
faremos no capítulo seguinte uma análise das agendas trabalhadas.
35
4. AS AGENDAS TRABALHADAS PELOS BRICS
Após a definição conceitual dos países do BRICS no capítulo 1 e da apresentação mais
detalhada do histórico e formação do agrupamento no capítulo 2, analisaremos agora o
posicionamento dos BRICS nos temas tratados nas reuniões anuais de Cúpulas e em reuniões
entre altas autoridades com declarações conjuntas disponíveis. Para melhor análise,
escolhemos dividir os temas em três blocos: agenda de segurança, agenda econômica e outras
agendas. O quadro a seguir apresenta os principais temas encontrados.
Quadro 4 – Principais temas das agendas trabalhadas pelos BRICS
Agenda Tema
Agenda de Segurança
Ordem do sistema internacional
Terrorismo
Reforma da ONU
Primavera Árabe
Guerra no Afeganistão
Papel da União Africana
Reconhecimento da Palestina
Questão nuclear do Irã
Conflitos africanos (Mali, República Centro-Africana e
República Democrática do Congo)
Agenda econômica
Papel do G20
Reforma das Instituições Financeiras Internacionais
Comércio Internacional e Rodada de Doha
Preocupação com os países mais pobres (crise, Objetivos do
Milênio, cooperação para o desenvolvimento)
Desenvolvimento Sustentável
Crise econômica e crescimento
Cooperação monetária e Regulação do mercado financeiro
Agricultura e Segurança Alimentar
Infraestrutura e industrialização na África
Banco de Desenvolvimento dos BRICS
Comércio intra-BRICS
Outros
Energia
Assistência humanitária
Diversidade Cultural (Aliança das Civilizações)
Mudança climática e meio ambiente
Internet, Cyberespaço e Tecnologias de Informação e
Comunicação
Saúde Pública e Reforma da OMS Fonte: Dados da pesquisa
36
Os documentos analisados no nível de Cúpula foram as declarações dos BRIC de 2009
e 2010, as declarações dos BRICS em 2011, 2012 e 2013. A nível de altas autoridades, será
trabalhado o Comunicado dos Ministros das Relações Exteriores de 2008, a Declaração
Conjunta sobre Segurança Alimentar Global de 2009, o Memorando de Cooperação entre
Bancos de Desenvolvimento dos BRIC de 2010, as Declarações dos Ministros de Agricultura
de 2010 e 2011, as Declarações dos Ministros da Saúde de 2011 e 2012, o Comunicado
Conjunto dos Ministros das Finanças dos BRICS em 2011, o Comunicado dos Vice-Ministros
de Relações Exteriores sobre o Oriente Médio e Norte da África em 2011, a Declaração dos
Ministros de Comércio dos BRICS de 2011, a Declaração Conjunta dos Representantes dos
BRICS no FMI em 2011, a Declaração da Reunião de Ministros das Relações Exteriores às
Margens da Assembleia Geral da ONU em 2013 e a Declaração Conjunta da Reunião
Informal dos líderes dos BRICS às margens da Cúpula do G20 em 2013.
Seguirão, a seguir, análises de cada um destes grandes temas, de modo a entender as
possíveis colaborações dos BRICS para o sistema internacional. Buscaremos identificar se os
temas das agendas trabalhadas evoluíram, congelaram ou regrediram com o avanço das
relações entre os países da coalizão.
4.1.Agenda de segurança
Nesta primeira parte sobre segurança, analisaremos as ocasiões em que os BRICS se
manifestam sobre conflitos, ameaças à paz, papel de organizações internacionais e ordem do
sistema internacional.
4.1.1 Ordem do sistema internacional
Este parece ser um tema que guia a necessidade de cooperação entre os países BRICS.
Todos eles veem a hegemonia dos Estados Unidos de maneira negativa e, portanto, buscam se
tornar novos polos de poder no sistema internacional. Esta mudança da estrutura de poder
relativo se dá tanto pelo declínio dos Estados Unidos quanto pelo crescimento dos aspirantes a
grandes potências (would-be great powers). Entretanto, as diferenças de poder entre os
BRICS levam a potenciais diferentes para se tornarem polos de poder. Neste sentido, é
37
interessante notar como a China predomina como principal aposta de nova grande potência15
.
Por outro lado, como destacado no capítulo anterior, os BRICS não querem acabar com esta
ordem, mas apenas dela obter reformas, como será visto a seguir.
Nas Cúpulas de 2009, 2010, 2011 e 2012 a questão do apoio a uma ordem multipolar
sempre esteve presente. Os países defendem que tal ordem seja baseada no respeito ao direito
internacional, igualdade, respeito mútuo, cooperação, ação coordenada e tomada de decisões
coletiva por todos os Estados. Em 2011 e 2012 buscou-se ressaltar a importância de dar
ressonância à voz dos países emergentes e em desenvolvimento nas relações internacionais.
Em 2013, porém, é curioso notar como o assunto não apareceu, ou apareceu indiretamente
através do apoio ao papel dos países emergentes para a promoção do desenvolvimento no
continente africano, o que pode ser entendido como uma tentativa de projetar poder para
outras regiões.
4.1.2 Terrorismo
Em relação ao terrorismo, todas as Cúpulas anuais os países BRICS condenam a
prática, por qualquer razão. É interessante notar neste tema que há um constante pedido para
que a Convenção Abrangente contra o Terrorismo Internacional seja adotada. Tal convenção,
porém, está sempre sob consideração da Assembleia Geral da ONU. Em 2013, surge pela
primeira vez o apoio à implementação da Estratégia Global contra o Terrorismo.
Por um lado, é notável a importância enfática que o BRICS dá ao tema, uma vez que
condena o terrorismo em toda ocasião de reunião entre Chefes de Estado. Por outro lado, a
dificuldade do direito internacional em relação ao terrorismo dificulta o avanço no tema
(CERQUEIRA, 2013).
4.1.3 Reforma da ONU
Este tema possui uma complexidade grande para os BRICS, já que eles não possuem
uma proposta clara para suas intenções. Entretanto, observa-se uma tentativa de buscar chegar
15 É ilustrativa a mesa redonda que presenciei na reunião anual da International Studies Association, em abril de
2013. O nome da mesa era “Rising Powers and Global Order: Is Peaceful Status Accomodation Possible?” e
estavam presentes T. V. Paul, Amitav Acharya, Wililam Wohlforth, Joseph Nye, John Mearsheimer e Deborah Larson. A discussão se centrou durante praticamente todo o tempo na ameaça chinesa aos Estados Unidos. Ao
abrir para perguntas, um professor questionou o que os autores pensavam sobre os outros países do BRICS.
Tirando risadas da plateia, Mearsheimer respondeu que a Índia é um país muito bonito e o Brasil é um ótimo
lugar para se tirar férias.
38
a uma proposta comum para os cinco países do que seria bom como reforma. Em 2009 foi
afirmada a necessidade de reforma abrangente e China e Rússia “entenderam e apoiaram” as
aspirações de Índia e Brasil no sentido de desempenhar papel mais relevante na ONU, sem,
entretanto, precisar quais aspirações são estas. A Cúpula de 2010 não trouxe nenhuma
novidade. Já a Cúpula de 2011, pela primeira vez, citou claramente a necessidade de reforma
no Conselho de Segurança, mas as aspirações brasileiras e indianas (agora somadas às sul-
africanas) na ONU continuam sendo apresentadas de modo vago. As Cúpulas de 2012 e 2013
também não trouxeram nada de novo ao tema. Tal lentidão na busca por maiores
entendimentos é compreensível na medida em que vemos que os países BRICS estão em
grupos diferentes no tema da reforma do Conselho de Segurança, principal estrutura da ONU.
Enquanto Brasil e Índia se aliaram a Japão e Alemanha no G4, a África do Sul se aliou à
proposta da União Africana e Rússia e China, que já são membros permanentes, buscam se
posicionar sobre a proposta mais interessante. Entretanto, a China expressa forte oposição à
proposta do G4, por colocar como membros permanentes com direito de veto dois fortes
vizinhos (Japão e Índia), o que seria uma ameaça à força chinesa no contexto do Leste e Sul
asiático (BITTENCOURT, 2011).
4.1.4 Primavera Árabe
Os protestos ocorridos em diversos países do Norte da África e Oriente Médio que
começaram no inverno de 2010 para 2011 ficaram conhecidos como Primavera Árabe. Os
BRICS, desde então se manifestaram em suas reuniões de Cúpula (2011, 2012 e 2013) e ainda
fizeram uma reunião de vice-ministros de Relações Exteriores para discutir o tema, em
novembro de 2011.
A primeira ocasião de posicionamento foi a Cúpula de 2011, na qual os BRICS
destacaram a potencial contribuição dos mesmos, dada a presença de todos no Conselho de
Segurança (na ocasião, Brasil, Índia e África do Sul eram membros temporários como
representantes de suas respectivas regiões). É interessante notar que eles desejam aos países
com turbulências a paz, a estabilidade, a prosperidade e o progresso, mas não a democracia ou
a liberdade. Este detalhe os distancia dos Estados Unidos, que se aproveitaram da ocasião
para difundir estes valores caros para o modelo capitalista liberal. Esta diferença valorativa é
importante na medida em que vemos a diversidade política e econômica dos BRICS, já que há
países democráticos como o Brasil e países não (ou menos) democráticos, como a China - ou
como eles mesmos afirmam, democráticos a partir de um modelo próprio, que não segue os
39
padrões ocidentais (ZHIYUE, 2010). Outra diferença substancial é a forte resistência ao uso
da força, em nome da defesa da soberania e da integridade territorial dos países afetados.
Pouco depois desta reunião ocorreu a bloqueio ao espaço aéreo líbio, que levou à queda e
morte de Muamar Kadafi. Tal bloqueio foi possível somente graças à abstenção de China e
Rússia no Conselho de Segurança, que se sentiram enganados com a ofensiva militar
subsequente. À frente outra tentativa de intervenção na Síria seria vetada pelos mesmos, o que
leva a um travamento do Conselho de Segurança até a retomada da tensão em setembro de
2013.
Na reunião de vice-ministros, em novembro de 2011, os cinco países se posicionaram
sobre a situação em muitos dos países da região. Eles reconhecem como legítimas as
aspirações populares por maiores direitos políticos e sociais e defenderam novamente a
resolução das crises sem recurso à força, além de definir como “inadmissível” a imposição de
soluções por meio de intervenções externas. Esta insistência na não intervenção em questões
internas é uma característica forte da diplomacia chinesa, que estabelece relações comerciais e
políticas com diversos países sem considerar como condição mudanças na situação interna
dos mesmos. Ao cooperar nestes termos, a China é acusada de se aliar a ditadores, mas, por
outro lado, permite alcançar populações que nada têm a ver com os regimes polít icos de seus
países. Este comportamento é oposto ao europeu em países africanos, que antes de cooperar
exigem que sejam cumpridos certos requerimentos, considerados neoliberais pelos críticos, o
que seria uma ofensa à soberania dos países (HARRISON, 2010).
No caso sírio, os BRICS repetem a importância da negociação pacífica, mas o que se
evidencia é o forte posicionamento russo pró-Assad, mais evidente após os ataques químicos
em agosto de 2013. Percebe-se, assim, que a posição não é necessariamente uma prioridade
para todos os BRICS, mas para um deles de modo particular.
Para a Líbia, os BRICS defendem as aspirações democráticas, em um momento no
qual Kadafi já havia sido morto pelos rebeldes. Eles defendem que a ONU e o Conselho de
Segurança tenham papel central na reconstrução pós-conflito. Falam de “consequências
devastadoras da guerra civil”, que contou com o apoio da Organização do Tratado do
Atlântico Norte (OTAN) aos rebeldes.
Em relação ao Iêmen, eles aprovaram as iniciativas de transição de poder pacífica no
país. Já em relação ao conflito Árabe-Israelense, os BRICS defenderam um Estado palestino
independente, viável e com um território contíguo, com plena soberania, de acordo com as
fronteiras de 1967, com trocas territoriais acordadas e com Jerusalém Oriental como sua
40
capital. Também apoiaram os esforços palestinos para admissão na ONU (em 2012 a
Palestina foi admitida como Estado Observador, mesmo status da Cidade do Vaticano).
Na Cúpula de 2012, foi novamente expressa preocupação pelo adiamento de
resoluções para o conflito árabe-israelense. Para a Síria, se disseram preocupados pela
situação de violência e de violações de direitos humanos. A recomendação, neste contexto,
permanece o uso de meios pacíficos para o diálogo e negociação, solução esta que começa a
ser vista pelos Estados Unidos como ineficiente. Finalmente, a Cúpula de 2013 condena
novamente o aumento das violações de direitos humanos e reafirmam oposição a qualquer
militarização do conflito.
Em relação às recomendações, críticas e defesas dos BRICS para o Oriente Médio, é
interessante notar como a oposição ao uso da violência atende aos países da coalizão por
motivações diferentes. O Brasil é um país que tradicionalmente rejeita conflitos bélicos e
defende a negociação e o respeito ao direito internacional como soluções adequadas. A China
possui uma diplomacia não intervencionista e pragmática. Já a Rússia, geograficamente mais
próxima, tem interesse em manter aliados como Assad, importante para a balança de poder
regional. A Índia carrega uma visão Nehruviana de não alinhamento cooperativa que rejeita a
lógica realista (BERI, 2007). Por fim, a política externa sul-africana fora da África valoriza
muito parcerias Sul-Sul em detrimento de uma atuação individual, o que leva o país a se
alinhar aos parceiros do IBAS e do BRICS (LANDBERG, 2007).
4.1.5 Guerra no Afeganistão
A Guerra no Afeganistão veio em consequência dos ataques terroristas de 11 de
setembro de 2001, nos Estados Unidos, mas nunca havia levado os BRICS a se manifestarem
juntos. Somente na Cúpula em Nova Délhi, que o país foi pela primeira vez citado. Os países
evidenciaram a necessidade afegã de tempo, assistência ao desenvolvimento e cooperação,
acesso preferencial a mercados internacionais, investimentos estrangeiros e clara estratégia
nacional para paz duradoura e estabilidade. Defenderam também o Pacto de Paris, que visa
combater o tráfico de ópio que se origina no país. Em 2013 o posicionamento foi repetido.
Percebe-se um distanciamento dos países sobre o tema, sem propostas e compromisso mais
evidente, ainda que três dos BRICS (Índia, Rússia e China) estejam muito próximos
geograficamente do Afeganistão.
41
4.1.6 Papel da União Africana
Apesar de ser crescente a presença dos países BRICS no continente africano, através
de assistência e cooperação para o desenvolvimento, mas principalmente através de
investimentos diretos externos, a União Africana é colocada na agenda pela primeira vez
somente em 2013, na Cúpula de eThekwini, na África do Sul. Os países instam o Conselho de
Segurança da ONU a cooperar com o Conselho de Paz e Segurança da União Africana e
reconhecem o papel central da organização na resolução de conflitos em África. Em
particular, expressam preocupação com instabilidades no Sahel e no Golfo da Guiné.
Observa-se que, para falar dos conflitos, os BRICS não falam de países específicos, mas de
regiões do continente africano. Uma hipótese para isto é a dimensão regional dos conflitos e o
baixo controle fronteiriço, o que faz com que grupos armados possam se deslocar com
facilidade entre os países.
4.1.7 Reconhecimento da Palestina
Os BRICS defenderam o reconhecimento da Palestina enquanto Estado independente
na reunião de novembro de 2011 sobre o Oriente Médio e Norte da África e na Cúpula de
2012, como visto acima. A Cúpula de 2013 trouxe já a saudação pela admissão como Estado
observador nas Nações Unidas, mas nenhuma novidade em relação ao posicionamento dos
países, que defendem a solução com dois Estados, com um Estado palestino contíguo e
economicamente viável, existindo lado a lado e em paz com Israel, dentro de fronteiras
internacionalmente reconhecidas, baseadas naquelas existentes em 4 de junho de 1967, com
Jerusalém Oriental como sua capital.
4.1.8 Questão nuclear do Irã
Em relação ao Irã, os BRICS defenderam uma resolução somente por meios políticos e
diplomáticos, definiram como contraproducente o uso de sanções adicionais unilaterais ao
país e apoiaram o estabelecimento de um acordo para um Oriente Médio livre de armas
nucleares e de outras armas de destruição em massa. Eles também manifestaram o direito do
uso da energia nuclear para fins pacíficos, posição esta que incomoda as grandes potências
pela ameaça que o país representa para Israel.
42
4.1.9 Conflitos africanos (Mali, República Centro-Africana e República Democrática do
Congo)
Conflitos na África Subsaariana só tornaram-se assunto na Cúpula de eThekwini, o
que demonstra uma preocupação sul-africana com a estabilidade do continente. Para o Mali,
os BRICS mostram preocupação com a situação humanitária e instam os outros países à
cooperação não só com Mali, mas também com os vizinhos. Eles declaram apoio ao Governo
malinês em seus esforços civis para implantação do programa de transição que conduzirá às
eleições presidenciais e legislativas. Já para a República Centro-Africana, os BRICS
condenam os atos de violência, instam as partes a retomarem as negociações e se oferecem
para ajudar a construir uma resolução pacífica do conflito. Neste país, África do Sul e Índia
têm um interesse particular no fim da violência, dado que cidadãos dos mesmos morreram no
conflito. Por fim, em relação à República Democrática do Congo, os BRICS saúdam a
assinatura do Marco para a Paz, Segurança e Cooperação para o país e região, declaram apoio
à independência, integridade territorial e soberania do país e apoiam também os esforços da
ONU e a União Africana para a paz, segurança e estabilidade.
Destes três casos, nota-se ao mesmo tempo, por um lado, uma preocupação com o
clima de instabilidade e fragilidade da soberania, independência e integralidade territorial,
mas por outro, um distanciamento das questões, dizendo-se prontos se solicitados a ajudar,
mas sem nenhuma ação concreta. Este comportamento mais uma vez reflete a característica
chinesa de não intervencionismo em questões internas, assim como vimos anteriormente para
a Síria, Líbia e Palestina, para citar três exemplos. Ao compararmos as situações com as
potências tradicionais, é interessante notar como a postura é diferente, já que a França invadiu
militarmente o Mali para combater os rebeldes tuaregs e na República Democrática do Congo,
o conflito atual é consequência do conflito entre hutus e tutsis, que abrange toda a região dos
Grandes Lagos. Tal tensão entre as etnias foi criada pelos belgas ainda no período colonial,
foi ignorada pelas grandes potências no momento mais crítico em vistas de proteger as tropas
internacionais e, em seguida, foi neutralizada em Ruanda por tropas francesas. Enquanto as
grandes potências possuem uma estreita relação com os conflitos africanos, os BRICS
parecem observar de longe, obedecendo à lógica de não intervenção e proteção da soberania e
integridade.
43
4.2 Agenda econômica
Esta segunda parte do capítulo se encarrega dos temas relacionado à economia. É
interessante notar como aqui, diferentemente da agenda de segurança, os BRICS conseguem
evoluir mais em suas posições, chegando inclusive a propor a criação de um banco de
desenvolvimento e um fundo comum de reservas monetárias.
4.2.1 Papel do G20
O G20 é um grupo composto pelas vinte maiores economias do mundo, incluindo a
União Europeia. Sua agenda, desde sua criação, é focada nos problemas econômicos e
financeiros que podem afetar o mundo inteiro. Assim como os BRICS, o G20 não é um grupo
com características formais ou mecanismos que coagem seus membros a seguir o que é
estabelecido nas reuniões ou que punem aqueles que desobedecem aos acordos. Entretanto, as
Cúpulas do G20 se tornaram um importante fórum para discutir e tomar decisões sobre
problemas globais. Muitas das conclusões e declarações dos BRICS em suas Cúpulas
coincidem com as conclusões e declarações das Cúpulas do G20, embora não haja
necessariamente um comportamento de agenda-setting por parte dos países BRICS (SOUTO,
LOPES, 2013).
O interesse dos BRICS no G20 é um dos temas mais antigos e importantes defendidos
pelo grupo. Na reunião ministerial de 2008, o G20 ainda não existia formalmente e quem
ocupava o espaço de principal fórum de cooperação em temas econômicos e financeiros era o
G8, que convidavam alguns parceiros para suas reuniões. Os BRIC, nesta época,
manifestavam interesse em manter esta cooperação. O G20 realizou sua primeira reunião de
cúpula meses antes da primeira Cúpula do BRICS, em 2009, na qual os países enfatizavam o
papel central das Cúpulas do G20 para lidar com a crise financeira e apelavam a todos os
Estados e organismos internacionais a agir. Este destaque ao papel do G20 torna-se uma
constante nas declarações dos BRICS, que com a mudança do G8 para o G20 passaram a
desempenhar um papel mais importante na governança global. A declaração de 2010 confirma
esta satisfação, ao argumentarem que o G20 é mais amplo, mais inclusivo, diversificado,
representativo e eficaz. Em 2011 os BRICS declararam apoio ao G20 nos campos da
economia, finanças, comércio e desenvolvimento. Defenderam a estabilidade dos mercados
financeiros internacionais, em vistas de um crescimento forte, sustentável e equilibrado. Em
2012, os BRICS declaram também acreditar que o papel do G20 é facilitar a ampla
44
coordenação de políticas macroeconômicas, de forma a permitir a recuperação econômica
internacional e assegurar a estabilidade financeira. Já em 2013, ano no qual a Rússia exerce a
Presidência do G20, saúdam os esforços para aumentar o financiamento do investimento e
para assegurar a sustentabilidade da dívida pública. Além disso, declararam priorizar a agenda
de desenvolvimento do G20.
Além das declarações das cúpulas, os BRICS também apresentaram declarações
conjuntas em outros âmbitos que falassem sobre o G20. Em setembro de 2011, os ministros
das Finanças dos BRICS se comprometeram a seguir o plano de ação estabelecido pela
Cúpula do G20 em Cannes, na França. Em outubro do mesmo ano, os ministros da
Agricultura e Desenvolvimento Agrário dos BRICS se reuniram em Chengdu, na China e
declararam estar comprometidos com organizações regionais e internacionais como o G20
com o objetivo de concertar opiniões sobre segurança alimentar, mudança climática, proteção
ao meio-ambiente, promoção do comércio, dentre outros.
Por fim, na reunião informal dos líderes dos BRICS à margem da Cúpula do G20 de
São Petersburgo, na Rússia, em setembro de 2013, os cinco países se alinharam em relação
aos seus principais interesses, como a reforma do Fundo Monetário Internacional, tema este
que já havia sido acordado entre os membros do G20 na Cúpula de Seul, em 2010. Além
disso, os BRICS se pronunciaram sobre os avanços de seus dois mais importantes projetos, o
Novo Banco de Desenvolvimento e o Arranjo Contingente de Reservas (CRA na sigla em
inglês).
4.2.2 Reforma das Instituições Financeiras Internacionais
O desejo de reformas, principalmente do FMI e do Banco Mundial é uma das
principais demandas dos BRICS, repetida em todas as Cúpulas anuais. Em 2009 se
pronunciaram pela primeira vez, conjuntamente, sobre o tema, demandando reformas que
reflitam as mudanças ocorridas na economia mundial, dando, portanto, voz mais ativa e maior
representatividade às economias emergentes e em desenvolvimento. Outra demanda é que a
designação dos diretores e lideranças sênior das IFI (Instituições Financeiras Internacionais)
seja feita através de um processo de seleção aberto, transparente e baseado no mérito, em
oposição ao atual que, por costume, elege um europeu para o FMI e um estadunidense para o
Banco Mundial.
Em 2010, a declaração de Cúpula destacou que os BRIC haviam aumentado muito os
recursos disponíveis ao FMI. Então, as negociações para reformas estavam em curso e os
45
BRIC defenderam uma mudança substancial no poder de voto, a favor das economias
emergentes e dos países em desenvolvimento, a fim de resolver déficits de legitimidade. Em
2011 os BRICS foram breves ao falar sobre o tema e somente repetiram o que já diziam antes.
Em 2012, destacaram a importância do expressivo crescimento das economias emergentes e
em desenvolvimento para a recuperação da economia global, argumento a favor de maior
poder para os mesmos nas reformas das IFI. No ponto seguinte os BRICS apresentam
preocupação com a lenta velocidade das reformas das cotas e a governança do FMI. Os cinco
países ainda demandam ampliação de recursos para financiamento do desenvolvimento de
economias emergentes e em desenvolvimento por parte do Banco Mundial e acolhem
positivamente as candidaturas de países em desenvolvimento para o cargo de Presidente do
Banco Mundial, algo que rompe com o costume de ser sempre um cidadão dos Estados
Unidos. Este apoio, entretanto, não foi suficiente para eleger algum candidato, tendo vencido
Jim Yong Kim, antropólogo e físico de nacionalidade coreana e estadunidense. Por fim, os
BRICS criticam a natureza do Banco Mundial como intermediadora da cooperação Norte-Sul,
por se tratar de uma dicotomia doador-receptor considerada ultrapassada pelos mesmos. Os
países BRICS são alguns dos principais atores da modalidade Sul-Sul de cooperação para o
desenvolvimento, que possui um discurso de relações horizontais e de ganho mútuo (ALDEN,
2007, p. 15).
Além das declarações de Cúpula, outras três declarações conjuntas dos BRICS
retomaram o tema da reforma das IFI. Em maio de 2011, os Diretores Executivos
representantes dos cinco países no FMI se reuniram para publicar entendimentos em comum
em relação à escolha de um novo diretor para o FMI em substituição a Dominique Strauss-
Kahn, que havia renunciado por denúncias de escândalos sexuais. Eles criticaram o costume
de se escolher somente europeus para o cargo, e destacaram que, além do perfil de técnico de
destaque, o sucessor (não europeu) deveria estar comprometido com as reformas do FMI a
favor das economias emergentes e em desenvolvimento. Entretanto, eles não conseguiram
chegar a um consenso em torno de um nome específico e a candidata francesa Christine
Lagarde venceu. Em setembro de 2011, os ministros das finanças dos cinco países alinharam
o que seria dito na Cúpula de 2012, não havendo nenhuma novidade substancial. No início de
setembro de 2013, os BRICS voltam a tocar o tema, em uma reunião às margens do G20 entre
os líderes dos países, pedindo urgência na implementação da reforma de quotas e governança
do FMI.
Algumas concessões já foram realizadas às potências emergentes nas quotas de votos,
como o aumento em 3,13% do poder de voto do grupo de países emergente no Banco Mundial
46
(CORRÊA, 2013a). Para o FMI, foi decidido em 2010 no G20 que a mudança na divisão de
cotas transferiria 5% de países ricos para países emergentes sub-representados, mudança esta,
porém, que ainda não foi efetuada (CORRÊA, 2013b).
4.2.3 Comércio Internacional e Rodada de Doha
A busca por uma resolução da Rodada de Doha é outra importante e constante
demanda da agenda dos BRICS. Na Cúpula de 2009, eles exortaram a comunidade
internacional a manter estável o sistema multilateral de comércio, a refrear o protecionismo
comercial e a impulsionar resultados abrangentes e equilibrados para a Agenda de
Desenvolvimento de Doha da OMC. No mesmo dia, em uma declaração conjunta sobre
segurança alimentar global, eles destacaram a importância de acelerar as negociações da
Rodada de Doha para encontrar soluções para reduções radicais de multibilionários subsídios
no setor agrícola, que distorcem os termos de comércio e impedem os países em
desenvolvimento de aumentar suas produções agrícolas. Nesta declaração eles também se
comprometeram em se opor ao protecionismo, estabelecendo um regime para o comércio
internacional “justo e razoável” para os produtos agrícolas e dando aos agricultores dos países
em desenvolvimento incentivos para se empenharem na produção agrícola.
Em março de 2010, os ministros da agricultura dos BRIC declararam que é de suma
importância que as rodada de Doha se acelere para garantir a segurança alimentar, já que ela
demanda um mercado mundial e um sistema de comércio para alimentação e agricultura
baseados na justiça e na não discriminação. Já em junho, na Cúpula anual, os BRIC se
comprometeram e instaram os Estados a “resistir a todas as formas de protecionismo
comercial e a lutar contra restrições disfarçadas ao comércio”. Além disso, declararam apoio à
candidatura de adesão da Rússia à OMC.
Na Cúpula de Sanya em 2011 os BRICS mais uma vez se colocaram contra medidas
protecionistas, defenderam a conclusão da Rodada de Doha a partir dos progressos já
alcançados e apoiaram a adesão da Rússia na OMC. No final de 2011, os ministros de
Comércio se encontraram em Genebra às vésperas da 8ª Conferência Ministerial da OMC.
Naquele momento a Rússia acabara de concluir o processo para entrada na OMC, acesso que
foi expressamente apoiado pela coalizão. Os ministros do Comércio destacaram a importância
da OMC para conter o protecionismo, disseram-se contra todas as formas de protecionismo e
criticaram explicitamente os subsídios distorcivos ao comércio concedidos pelas economias
desenvolvidas, particularmente em agricultura, por gerar insegurança alimentar e anular o
47
“potencial de desenvolvimento de um setor fundamental em países que já enfrentam enormes
desafios para participar dos fluxos globais de comércio”. Em relação à Rodada de Doha, os
ministros se mostraram preocupados com o impasse e declararam estar engajados nas
negociações para concluir o “single undertaking” rapidamente16
. Em seguida, os ministros
dizem que os impasses não devem desencorajar os membros na busca por entendimentos, mas
ressaltam que não pode se perder de vista a centralidade do tema do desenvolvimento, de
modo que os temas de interesse para os países em desenvolvimento devem ter prioridade e
não estar vinculado a outras áreas. Nesse sentido, destacam a prioridade para temas como
algodão e agricultura. Ainda defenderam negociações abertas e transparentes, fazendo
oposição, portanto a reuniões fechadas entre poucos atores, que podem comprometer a
natureza multilateral das negociações.
Na Cúpula de 2012 em Nova Délhi, os BRICS trataram em três tópicos sobre o tema,
sendo que nos dois primeiros praticamente repetiram o que os ministros de comércio haviam
declarado em 2011. No terceiro ponto, falaram brevemente sobre o desejo de manter a
cooperação com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
(UNCTAD), agência da ONU para comércio e desenvolvimento.
Em eThekwini, em março de 2013, os BRICS destacaram o tema do comércio em três
pontos: no primeiro, sobre a Rodada de Doha, não trouxeram nenhuma novidade, repetindo as
últimas declarações. No segundo, sobre a seleção para Diretor-Geral da OMC, defenderam a
possibilidade de que o próximo Diretor-Geral seja de um país em desenvolvimento, o que de
fato aconteceu semanas depois com a eleição do brasileiro Roberto Azevêdo. No último
ponto, sobre a UNCTAD, os BRICS destacaram a importância da UNCTAD como
construtora de consensos, diálogo sobre políticas, pesquisa, cooperação técnica e capacitação
em vistas de um melhor executado mandato sobre desenvolvimento. Por fim, os BRICS se
manifestaram em reunião informal às margens da reunião do G20 em setembro de 2013, de
forma mais breve, reafirmando o desejo pela conclusão da Rodada de Doha para o
Desenvolvimento.
É relevante notar que o constante rechaço dos BRICS ao protecionismo, em particular
agrícola, possui dois efeitos: por um lado, realmente o protecionismo dos mercados
desenvolvidos dificulta o desenvolvimento do setor agrícola em países em desenvolvimento.
Por outro lado, a rejeição aos subsídios é sempre dita como uma norma universal
16 Single undertaking: Cada idem da negociação é parte de um pacote indivisível e inteiro e não pode ser
negociado separadamente. Tal princípio é resumido na frase “Nothing is agreed until everything is agreed”.
(WTO, 2013)
48
(enfaticamente rejeitam “toda forma de protecionismo” em diversas ocasiões supracitadas).
Os países em desenvolvimento, porém, precisam deste artifício para aumentar a
competitividade de seus produtos. E parece contraditório que os BRICS defendam incentivos
para agricultores de países pobres, já que eles são tão enfáticos ao se declarar contra o
protecionismo. Um bloqueio universal ao subsídio beneficiaria principalmente os próprios
países BRICS, principalmente o Brasil, que por ser grande produtor agrícola ganharia
mercados tanto nos países desenvolvidos quanto naqueles em desenvolvimento. Em relação
ao benefício para os próprios BRICS, é válida a crítica de Wise (2009), que destaca que a
liberalização agrícola é benéfica em países em desenvolvimento somente nos casos em que
possuem extensas e férteis terras, nível significativo de industrialização agrícola, que tenham
modernizado a produção agrícola e que tenham desenvolvido infraestrutura adequada para
responder às demandas do mercado global, ou seja, justamente países como Brasil e Índia.
4.2.4 Preocupação com os países mais pobres (crise, Objetivos do Milênio, cooperação
para o desenvolvimento)
A preocupação com o desenvolvimento nos países mais pobres é uma das principais
questões trabalhadas pelos BRICS, sendo abordada em quase todas as declarações dos países.
Isso se deve em parte ao papel de liderança que os BRICS buscam assumir para si em suas
regiões e em regiões onde promovem cooperação para o desenvolvimento e ajuda
humanitária, em particular na África Subsaariana.
Já em 2008, na primeira declaração do BRIC, ocorrida às margens da Assembleia
Geral da ONU daquele ano, os ministros colocaram o tema em pauta, ao colocarem a
importância de considerar os interesses de todas as nações para iniciativas de combate à
pobreza, fome e doenças. Além disso, apoiaram a intensificação do diálogo com vistas a
alcançar as Metas de Desenvolvimento do Milênio, também conhecidas como Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio (ODM).
Na primeira Cúpula dos BRIC, em 2009, eles declararam que os países mais pobres
foram os mais afetados pela crise financeira e, nesse contexto, defenderam que a comunidade
internacional necessita intensificar os esforços para prover liquidez nestes países e para
minimizar o impacto da crise sobre o desenvolvimento. Eles destacam também que os países
desenvolvidos deveriam cumprir o compromisso de destinar 0,7% dos respectivos Produtos
Nacionais Brutos (PNB) para Assistência Oficial para o Desenvolvimento, além de esforços
adicionais para aumentar a assistência, o alívio de dívidas, o acesso a mercados e a
49
transferência de tecnologia para países em desenvolvimento. No mesmo dia os BRIC deram
uma declaração conjunta sobre segurança alimentar, na qual eles demonstraram a
preocupação pelo aumento dos preços dos alimentos, que afeta diretamente as populações
mais pobres dos países em desenvolvimento.
Na Cúpula de Brasília em 2010, os BRIC falam em reduzir os desequilíbrios no
desenvolvimento econômico global e em promover inclusão social, através de um papel maior
e mais ativo das economias emergentes e países em desenvolvimento. Os BRIC também
reiteraram a importância da Declaração do Milênio das Nações Unidas e a necessidade de
alcançar os Objetivos do Milênio, ressaltam a importância de prevenir um potencial revés
devido aos efeitos da crise econômica e financeira e destacam a importância da cooperação
técnica e do apoio financeiro aos países pobres na execução das políticas de desenvolvimento
social para suas populações. Também em relação ao combate à pobreza, os BRIC destacam a
cooperação técnica e financeira como forma de contribuir para o desenvolvimento social
sustentável, com proteção social, pleno emprego e políticas e programas de trabalho digno,
principalmente para grupos vulneráveis como os pobres, as mulheres, os jovens, os migrantes
e as pessoas com deficiência. É interessante notar como a questão da democracia não entra, na
perspectiva dos BRIC, como elemento importante a ser defendido na promoção do
desenvolvimento.
A Cúpula de 2011 em Sanya destacou a necessidade de acelerar o crescimento
sustentável dos países em desenvolvimento que, junto com o desenvolvimento, permite
enfrentar a pobreza e alcançar as Metas do Milênio. Os BRICS colocam a erradicação da
pobreza extrema e da fome como um imperativo moral, social, político e econômico da
humanidade, o que ajuda a entender a importância que os cinco países dão ao tema. Por fim,
eles reafirmam o compromisso em cooperar nos domínios da proteção social, trabalho
decente, igualdade de gênero, juventude e saúde pública e luta contra a Síndrome de
Imunodeficiência Adquirida (AIDS).
Ainda em 2011, os BRICS se pronunciaram sobre o tema em três ocasiões no nível de
altas autoridades após a Cúpula de Sanya. Na primeira, os ministros da Saúde dos BRICS
expressaram o compromisso em ajudar os países mais pobres na promoção de um sistema de
saúde acessível a todos e sustentável, em particular para combater doenças como AIDS,
tuberculose, hepatites virais e malária. Na segunda, os ministros das finanças e representantes
dos respectivos Bancos Centrais afirmaram que os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento
devem mobilizar mais recursos para expandir a capacidade de financiamento, de modo que o
desenvolvimento financeiro nos países em desenvolvimento não fique negligenciado. Enfim,
50
na terceira, os ministros da Agricultura reiteraram a cooperação entre os BRICS de modo a
ajudar também outros países no campo da agricultura, em vistas de reduzir a pobreza de
maneira alinhada aos ODM e à promoção de estabilidade, prosperidade e desenvolvimento
global.
Em 2012, os BRICS se manifestaram novamente na Cúpula, em Nova Délhi.
Destacaram a necessidade de ampliar a disponibilidade de recursos para financiamento do
desenvolvimento nas economias emergentes e em desenvolvimento. Destacaram também
elementos importantes para a promoção do desenvolvimento, como a aceleração do
crescimento, a segurança alimentar e energética, a criação de empregos e o desenvolvimento
sustentável. Por fim, reforçaram os Objetivos do Milênio como marco fundamental na agenda
de desenvolvimento, que permite um crescimento inclusivo, justo e sustentável. No mesmo
ano, os Ministros da Saúde se reuniram para reafirmar a declaração do ano anterior e a
declaração de Cúpula em Sanya no que tange à preocupação com os países mais pobres.
A Cúpula de eThekwini, em 2013, a primeira na África do Sul, deu uma importância
especial para o continente africano de modo ainda não visto anteriormente nas declarações
dos BRICS. A primeira novidade é o apoio aos processos de integração regional na África
para o crescimento sustentável, o desenvolvimento e a erradicação da pobreza. O segundo
destaque de posicionamento dos BRICS em relação aos países em desenvolvimento (esta não
exclusivamente para os países africanos) é em relação à importância de acesso contínuo,
adequado e previsível a financiamentos de longo prazo, para infraestrutura e investimento,
com fontes diversificadas de fundos. A terceira questão revela a dependência dos países mais
pobres (em especial na África) dos países desenvolvidos para atingirem os Objetivos do
Milênio, para enfrentarem a crise econômica e financeira e seus choques exógenos e para
viabilizar a ação do Estado em um contexto de redução dos volumes de ajuda dos países
desenvolvidos em crise. Por fim, os BRICS passam a falar da agenda para o desenvolvimento
pós-ODM, ou seja, após 2015. Para eles, o foco na erradicação da pobreza e no
desenvolvimento humano deve ser mantido.
Este tema é muito trabalhado pelos BRICS e uma das razões é pelo papel de lideranças
que estes países buscam assumir nas regiões em que se encontram, dominadas por países em
desenvolvimento, ou seja, América do Sul, África Subsaariana, e Sul, Centro e Leste da Ásia.
51
4.2.5 Desenvolvimento Sustentável
O tema do Desenvolvimento Sustentável é presente em quase todas as Cúpulas dos
BRICS, sendo a Cúpula de 2010, em Brasília, a exceção. Em 2009, os BRICS defendem a
mudança de paradigma de desenvolvimento econômico para desenvolvimento sustentável,
tendo como vetores documentos como a Declaração do Rio e a Agenda para o Século XXI.
Em 2011, os BRICS também incluem como referência o Plano de Implementação de
Joanesburgo e manifestam apoio para que Brasil e Índia sediem eventos multilaterais
relacionados ao tema.
Em Nova Délhi (2012) os BRICS reafirmam a perspectiva de desenvolvimento
sustentável das declarações anteriores e destacam a importância da Economia Verde.
Entretanto, ressaltam que tal conceito, que seria definido meses depois na Rio+20, deve “ser
entendido no contexto mais abrangente de desenvolvimento sustentável e erradicação da
pobreza, como um meio para se alcançar essas prioridades de maior hierarquia e não um fim
em si mesmo”. Defenderam também flexibilidade e espaço político para que as autoridades
nacionais possam ter um leque de opções para a tomada de decisões, de modo que o
desenvolvimento sustentável de cada país considere o estágio de desenvolvimento, as
estratégias nacionais, as circunstâncias e as prioridades. Por fim, declaram resistir à
introdução de barreiras de comércio e investimento que sejam vinculadas ao desenvolvimento
da economia verde.
A Cúpula de 2013 foi a primeira após a Rio+20, que gerou o documento “O Futuro
que Queremos”. Ao parabenizar o Brasil por ter sido país-sede, os BRICS reafirmam o
compromisso político para o desenvolvimento sustentável e erradicação da pobreza. Os cinco
países também saúdam a criação do Grupo de Trabalho Aberto sobre os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS).
Apesar de terem declarado apoiar o conceito de Desenvolvimento Sustentável, os
BRICS avançaram pouco na área, em grande medida devido à dificuldade encontrada também
pelo sistema internacional em obter novas resoluções acerca do tema.
52
4.2.6 Crise econômica e crescimento
A preocupação com a resolução da crise econômica nos BRICS cresce na medida em
que eles começam a sofrer com a redução de mercados para seus produtos. Mas por outro
lado, a crise na Europa e Estados Unidos acabou por fortalecer os BRICS, que passaram a
estar entre as principais economias globais.
Na Cúpula de Ecaterimburgo em 2010, os BRICS reconheceram um contexto de
melhora da situação econômica mundial, com retomada do crescimento e pediram reforço da
cooperação macroeconômica para um crescimento forte, sustentável e equilibrado.
Destacaram também a importância de manter a estabilidade relativa das principais moedas de
reserva e sustentabilidade das políticas fiscais. Em 2011, endossaram a declaração anterior e
destacaram o empenho dos cinco BRICS, apoiado pela crescente cooperação entre eles nas
áreas econômica, financeira e comercial. Os Ministros de Finanças no mesmo ano destacaram
que os países BRICS recuperaram rapidamente da crise, mas sofreram com pressões
inflacionárias vindas da instabilidade do mercado global. Criticaram também as políticas
adotadas por Bancos Centrais dos países desenvolvidos, que geraram excessiva liquidez para
estabilizar as economias a nível doméstico, gerando excessivos fluxos de capital e preços
voláteis de commodities a nível global. Os BRICS também sugerem que as economias
desenvolvidas adotem políticas macroeconômicas e financeiras responsáveis e façam
reformas estruturais para recuperar o crescimento e criar empregos. Por fim, os Ministros
ainda reforçam a importância dos bancos multilaterais de desenvolvimento como parceiros
para necessidades financeiras de desenvolvimento em longo prazo. As Cúpulas de 2012 e
2013 não trouxeram novidades ao tema, somente reafirmando as declarações anteriores. Da
mesma maneira, a reunião informal dos líderes do BRICS à margem da Cúpula do G20 em
São Petersburgo em setembro de 2013 somente endossou a Declaração de eThekwini.
É interessante notar como, em um primeiro momento no qual os BRICS crescem
mesmo em um contexto de crise, eles criticam as economias centrais tendo como fonte de
legitimidade o crescimento e, em um segundo momento no qual os BRICS tem o ritmo de
crescimento reduzido, eles mantêm as críticas, justificando que as dificuldades que enfrentam
é consequência das políticas macroeconômicas e financeiras dos países desenvolvidos ao
buscarem resolver a crise a nível doméstico.
Dentro da questão do crescimento internacional, em particular em países em
desenvolvimento, está a discussão sobre agricultura e Segurança Alimentar. A primeira vez
que os BRIC falaram sobre segurança alimentar foi em uma declaração específica para o tema
53
em 2009. Na ocasião, os países BRIC alertaram sobre as flutuações nos preços globais dos
alimentos associada à crise financeira, que ameaçam a segurança alimentar global, o que leva
ao aumento de pessoas que sofrem com a fome e desnutrição, indo na contramão, portanto, do
que foi acertado como Meta de Desenvolvimento do Milênio. Os BRIC defendem que a
questão da segurança alimentar deve ser enfrentada pelo princípio da responsabilidade
comum, mas diferenciada, isto é, países desenvolvidos devem prover suporte financeiro e
tecnológico aos países em desenvolvimento para melhorar a capacidade de produção
alimentar. Na declaração, eles afirmam que a alta global do preço dos alimentos se deve a
questões que vão além do aumento do consumo nos países em desenvolvimento. Em uma
argumentação multifacetada, eles apontam como causas a mudança climática global, desastres
naturais, crises econômica e financeira acesso restrito a mercados, subsídios de países
desenvolvidos que distorcem o comércio, além da falta de incentivos adequados para a
expansão da produção agrícola em países em desenvolvimento que se tornaram importantes
importadores de produtos agrícolas.
Em 2010, os Ministros da Agricultura dos BRIC se reuniram com o objetivo de definir
contornos para a cooperação entre os então quatro membros do grupo no tema, em particular
no que tange a agricultura familiar e à segurança alimentar global. Meses depois, na Cúpula
de Brasília, os BRIC decidem criar um sistema de base de dados agrícolas que ajude a
desenvolver uma estratégia para garantir acesso aos alimentos pelas populações mais
vulneráveis, além de reduzir impacto da mudança climática na segurança alimentar e reforçar
a cooperação em agricultura, tecnologia e inovação.
Em abril de 2011, a Cúpula de Sanya trouxe como preocupação dos BRICS o preço
das commodities. De acordo com a declaração a volatilidade excessiva apresenta novos riscos
para a recuperação da economia, o que demanda, portanto, cooperação para garantir
estabilidade, fortalecimento dos mercados físicos, regulação do mercado financeiro, aumento
da produção e fortalecimento do diálogo entre produtores e consumidores para reduzir o
problema da escassez de informação confiável e atualizada. Em outubro do mesmo ano, os
Ministros da Agricultura se reuniram pela segunda vez e destacaram a preocupação dos países
africanos em relação a segurança alimentar, em particular no Chifre da África, região que
estava enfrentando o pior período de seca e déficit de comida das últimas seis décadas. Os
ministros destacaram, por fim, o compromisso dos BRICS em ajudar os países africanos a
aumentar a produção de alimentos para atingir a segurança alimentar, em particular através
entre pequenos fazendeiros, de técnicas de cooperação, diálogo político, demonstração e
transferência de tecnologia agrícola, treinamento de pessoal, construção de infraestrutura
54
agrícola e ajuda alimentar. A Cúpula de 2012 em Nova Délhi não trouxe novidade no tema,
mas reafirmou os avanços conseguidos na reunião de ministros da agricultura de 2011.
Destaca-se a preocupação dos BRICS em promover a segurança alimentar através de
infraestrutura que torne os países mais independentes, ao contrário da tradicional cooperação
Norte-Sul paternalista que não traz reais melhorias no desenvolvimento e também não
promove a liberdade dos vínculos coloniais (MOYO, 2009).
A preocupação com o meio ambiente e, principalmente, com a mudança climática e
também discutida pelos BRICS dentro do contexto do crescimento econômico. Na reunião de
Ministros das Relações Exteriores de 2008, os ministros apoiaram o fortalecimento da
cooperação internacional para o tema no contexto da Convenção-Quadro sobre Mudança
Climática da ONU e de seu Protocolo de Quioto. Em 2009, no comunicado conjunto sobre
Segurança Alimentar os BRIC lembraram que o fenômeno da mudança climática global tem
implicações diretas na segurança alimentar através de condições agroecológicas. Tal
percepção levou os Ministros da Agricultura, em reunião conjunta em 2010, a colocar como
prioridades na cooperação a redução do impacto negativo da mudança climática na segurança
alimentar. A Cúpula de Brasília, no mês seguinte, também reconheceu a mudança climática
como ameaça e defende que as negociações internacionais devem ser mais inclusivas e
transparentes, refletindo o princípio da equidade e responsabilidades comuns, mas
diferenciadas. Também a Cúpula de Sanya tratou o tema, mas sem novidades, assim como a
reunião de Ministros de Agricultura em outubro de 2011. A Cúpula de Nova Délhi em 2012,
além de reforçar as declarações anteriores, destacou que os países desenvolvidos que são parte
da Conferência da ONU sobre Mudança Climática devem prover apoio financeiro,
tecnológico e capacitação para a preparação e implementação, por parte dos países em
desenvolvimento, de ações nacionalmente apropriadas de mitigação. Por fim, na Cúpula de
2013 em eThekwini, os BRICS conclamam por uma conclusão, em 2015, de um novo
protocolo para a questão da mudança climática.
Para além das questões relacionadas à mudança climática recém-apresentados, os
BRICS na Cúpula de 2012 declararam manter os esforços para a implementação da
Convenção sobre Diversidade Biológica, com especial atenção ao Protocolo de Nagoya sobre
o Acesso a Recursos Genéticos e Repartição Justa e Equitativa de Benefícios Derivados de
Sua Utilização, ao Plano Estratégico para a Biodiversidade 2011-2010 e à Estratégia para a
Mobilização de Recursos.
55
4.2.7 Cooperação monetária e CRA
O tema da cooperação monetária é um dos mais recentes nas declarações dos BRICS.
Na Cúpula de 2010, eles declararam haver necessidade de um sistema monetário internacional
estável, previsível e diversificado. Em 2011, a Cúpula trouxe o apoio a uma reforma do
sistema monetário internacional por meio de um sistema de reservas internacionais. Neste
contexto, eles apoiaram o debate sobre os Direitos Especiais de Saque (SDR na sigla em
inglês). As dificuldades encontradas pela dependência principalmente do dólar levou o
BRICS a, na Cúpula de 2013, anunciar o Arranjo Contingente de Reservas (CRA na sigla em
inglês), que ajudará os países do BRICS a evitar pressões de liquidez no curto prazo,
fornecerá apoio mútuo e reforçará a estabilidade financeira. O CRA é estabelecido com o
tamanho inicial de 100 bilhões de dólares.
Na reunião à margem do G20 em setembro de 2013, mais detalhes acerca do CRA são
revelados. Do valor total, a China se comprometeu com 41 bilhões de dólares. Brasil, Rússia e
Índia com 18 bilhões de dólares cada. Finalmente, a África do Sul, consideravelmente menor
que seus pares, contribuirá com 5 bilhões de dólares.
O anúncio do CRA surpreendeu à época que foi anunciado, uma vez que a expectativa
dos analistas se focava na possível criação do Banco de Desenvolvimento dos BRICS, que
havia sido anunciado na Cúpula anterior e que, entretanto, teve um avanço menor em termos
de negociação em comparação ao CRA.
A preocupação em promover a cooperação monetária se dá dentro de um contexto no
qual o BRICS demanda maior regulação do mercado financeiro. Na Cúpula de 2010, os
BRICS criticam a crença na natureza de autorregulação dos mercados financeiros e defendem
a cooperação em regulação e supervisão das instituições e instrumentos dos mercados
financeiros. Na Cúpula de 2012 e na reunião dos líderes dos BRICS às margens do G20 em
2013, foi reforçada a necessidade de reforma com maior supervisão financeira internacional.
Em particular, a preocupação dos BRICS se manifesta pela volatilidade dos preços dos
produtos de base, como alimentos e energia, que representam parcelas consideráveis das
exportações dos BRICS.
56
4.2.8 Infraestrutura e industrialização na África
A questão da industrialização na África está crescendo na agenda dos BRICS dentro
de suas cúpulas. Na Cúpula de 2011, os países apoiaram o desenvolvimento de infraestruturas
e industrialização do continente no quadro da Nova Parceria para o Desenvolvimento da
África (NEPAD)17
. A Cúpula de 2012 destacou a importância do crescimento econômico que
apoie o desenvolvimento e estabilidade, uma vez que muitos países africanos não realizaram
ainda completamente o potencial econômico. Nesse sentido, os BRICS dizem levar adiante a
cooperação em apoio aos esforços de aceleração da diversificação e modernização das
economias africanas, através do desenvolvimento de infraestrutura, intercâmbio de
conhecimento e apoio à ampliação de acesso à tecnologia, aumento da capacitação com
investimento em capital humano, inclusive (reforçando a declaração do ano anterior) no
contexto da NEPAD.
A Cúpula de 2013, na África do Sul, colocou o tema com importância até então não
vista. No primeiro ponto relativo ao tema, os BRICS se colocam abertos ao engajamento e
cooperação com países não membros da coalizão, em particular emergentes e em
desenvolvimento. Os BRICS também realizaram um encontro com líderes africanos com o
tema “Liberando o potencial da África: Cooperação entre BRICS e África em Infraestrutura”,
o que reforça o interesse do grupo em aprofundar esta cooperação. No segundo ponto, dentro
do âmbito da NEPAD, os BRICS afirmam apoiar o processo de industrialização dos países
africanos através de estímulo ao investimento direto externo (IDE), ao intercâmbio de
conhecimento, à capacitação e à diversificação das importações provenientes da África.
Destaca-se que a base deste estímulo dos BRICS é o benefício mútuo (o que a diplomacia
chinesa constantemente chama de win-win), em vistas de apoiar o desenvolvimento industrial,
a criação de emprego, o desenvolvimento de competências, segurança alimentar e nutricional,
erradicação da pobreza e desenvolvimento sustentável na África. Por fim, o terceiro ponto do
tema na Cúpula de eThekwini saúda o Acordo Multilateral sobre Cooperação e co-
financiamento para o Desenvolvimento Sustentável entre os Bancos de Exportação-
Importação e Bancos de Desenvolvimento dos BRICS. Este acordo é fundamental, dadas as
17 O NEPAD é um programa de desenvolvimento da União Africana que visa dar aos países africanos controle pleno das suas agendas de desenvolvimento, em destaque a seis temas centrais: agricultura e segurança
alimentar, mudança climática e gestão dos recursos naturais, integração regional e infraestrutura,
desenvolvimento humano, governança econômica e corporativa e questões transversais como gênero,
desenvolvimento de capacidades e tecnologias de informação e comunicação.
57
necessidades de financiamento de infraestrutura no continente africano, para a criação de um
Banco de Desenvolvimento dos BRICS, como será visto na a seguir.
4.2.9 Banco de Desenvolvimento dos BRICS
A criação de um Banco de Desenvolvimento dos BRICS é uma das principais
promessas da coalizão, além de uma importante etapa em direção à institucionalização do
grupo. A possibilidade foi anunciada na Cúpula de Nova Délhi em 2012. Na declaração, os
BRICS disseram que consideravam a possibilidade de estabelecer este banco, que mobilizará
recursos principalmente para projetos de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável, não
somente entre os BRICS, mas também em outros países emergentes e em desenvolvimento.
Eles destacaram que esta iniciativa não visa competir com outras formas de mobilização de
recursos já existentes, mas servirá como suplemento para tais as outras instituições
financeiras.
Assim, os Ministros de Finanças ficaram responsáveis por examinar a viabilidade da
iniciativa. No ano seguinte, na Cúpula de 2013 em eThekwini, os BRICS introduziram o tema
lembrando que os países em desenvolvimento enfrentam desafios para o desenvolvimento da
infraestrutura devido à insuficiência de financiamento de longo prazo e de investimento
externo direto, especialmente do investimento em capital. E então eles confirmam que a
criação do Banco de Desenvolvimento dos BRICS é factível e viável, com contribuição inicial
dos países substancial e suficiente para funcionamento efetivo do mesmo. Novamente os
líderes dos cinco países deixam a cargo dos ministros das Finanças e presidentes dos Bancos
Centrais o trabalho de negociar e concluir os acordos que estabelecem o novo banco.
Por fim, em setembro de 2013 os líderes dos BRICS, à margem da reunião do G20 em
São Petersburgo, deram o mais recente parecer em relação ao Banco de Desenvolvimento dos
BRICS. Eles declararam que houve avanços nas negociações relativas à estrutura de capital,
composição, participação acionária e governança. É também publicado o valor do capital
inicial, de 50 bilhões de dólares.
Por ser uma das mais recentes novidades do BRICS, as informações concretas e não
especulativas sobre o Banco de Desenvolvimento dos BRICS se resumem ao que foi apenas
apresentado. É provavelmente a principal promessa dos BRICS, assim como um grande
mecanismo para aumentar a cooperação com os países emergentes e em desenvolvimento,
além de um instrumento útil de poder para diminuir a dependência de organizações
dominadas pelas grandes potências, como o Banco Mundial.
58
4.2.10 Comércio intra-BRICS
Os BRICS praticamente não se pronunciaram em suas Cúpulas anuais para tratar da
intensificação do comércio entre eles. Entretanto, em três ocasiões o tema foi tratado em
declarações conjuntas. A primeira foi em 2010, em um memorando de cooperação entre os
bancos de desenvolvimento de Brasil (BNDES), Rússia (Vnescheconombank), Índia (Exim
Bank of India) e China (CDB). Na ocasião, os países apresentam o desejo de desenvolver
cooperação a longo prazo entre os quatro países para facilitar e apoiar transações e projetos
transfronteiriços de comum interesse, fortalecer e aumentar as relações comerciais e
econômicas entre os BRIC e suas empresas, estabelecer um esquema para prover serviços
financeiros e bancários para projetos de investimentos para promoção do desenvolvimento
econômico e estudar a viabilidade de estabelecer uma entidade entre os bancos para ajudar a
atingir os outros objetivos. Ainda no mesmo memorando, foram identificadas como áreas
majoritárias para a cooperação pelo alto potencial: troca de informações em projetos de
infraestrutura, energia, indústrias chave, indústria de alta tecnologia, setores orientados para a
exportação; assistência mútua na troca de informações e experiências em investimentos em
projetos de comum interesse na exportação de bens e serviços entre os países BRIC;
treinamentos de equipe, visitas de delegações, simpósios para negócios, workshops dentre
outros; conduzir estudos e iniciativas que busquem o fortalecimento e crescimento das
relações econômicas e comerciais entre os BRIC.
A segunda ocasião foi em 2011, na reunião dos Ministros de Comércio dos BRICS em
em Genebra, na Suíça. Os ministros lembram-se da importância da reunião feita entre os
Bancos de Desenvolvimento e destacam o papel de liderança que os países BRICS devem
desempenhar na cooperação Sul-Sul, em vistas do grande potencial de crescimento dos fluxos
de comércio e da cooperação em investimentos.
A terceira ocasião foi na reunião informal dos líderes dos BRICS em 2013. Em duas
curtas frases, eles saudaram a primeira reunião do Conselho Empresarial do BRICS que busca
incentivar a comunidade empresarial a incrementar contatos e cooperação e enfatizaram a
necessidade de cooperação econômica entre os cinco países.
Nota-se que o interesse em reforçar os laços de cooperação econômica e comercial
entre os países não é um objetivo político forte, dada a pouca atenção dada ao tema, mas é um
tema que está se institucionalizando através da cooperação entre os Bancos de
Desenvolvimento nacionais e pelas iniciativas da própria comunidade empresarial.
59
4.3 Outras agendas
Após análise das declarações dos BRICS nas agendas política e econômica,
analisaremos outros temas relevantes trabalhados pela coalizão.
4.3.1 Energia
A questão energética é um dos temas mais trabalhados entre os BRICS, sendo um dos
poucos que está presente em todas as declarações de Cúpula. A primeira ocasião entre as
declarações analisadas foi na reunião de Ministros das Relações Exteriores em 2008, quando
eles ressaltaram a conexão entre segurança energética, desenvolvimento socioeconômico e
proteção ambiental, apoiaram a cooperação entre produtores de energia, Estados de trânsito e
consumidores e enfatizaram a necessidade de apoiar programas que ampliem o acesso à
energia, eficiência energética, desenvolvimento e uso de fontes de energia novas, renováveis e
que sejam compatíveis com o desenvolvimento sustentável, como os biocombustíveis.
Em 2009, o tema foi tratado na Cúpula de Ecaterimburgo e na declaração conjunta
sobre Segurança Alimentar, que aconteceu contemporaneamente. Na declaração da Cúpula, os
BRIC retomam o afirmado em 2008 e apoiam a cooperação internacional no campo da
eficiência energética, dentro do princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, a
necessidade de proteção do clima e as medidas necessárias para o desenvolvimento
socioeconômico. Na declaração sobre Segurança Alimentar, é tratada a questão dos desafios e
oportunidades relacionados à produção de biocombustíveis, produção esta que deve estar
conectada à segurança alimentar, à segurança energética e às necessidades do
desenvolvimento sustentável18
. Os BRIC também defendem o estabelecimento de
mecanismos de cooperação internacional para revisar e reavaliar as implicações de longo
prazo do desenvolvimento de energia pela biomassa. Os países mostram-se interessados pela
troca de experiências relacionada aos biocombustíveis para comprovar a sustentabilidade da
produção e uso dos mesmos (daí a preocupação em não afetar a segurança alimentar).
18Vale destacar que o aumento na produção de biocombustíveis implica diretamente na agenda agrícola e de
alimentos, uma vez que terras férteis deixam de ser usadas na produção de alimentos para gerar energia, além do
possível aumento do land grabbing, prática na qual estrangeiros passam a adquirir grandes extensões de terra em países em desenvolvimento para produzir commodities, o que pode prejudicar a agricultura familiar, a segurança
alimentar de países em desenvolvimento e provocar impactos ambientais pela inserção em larga escala de
espécies não necessariamente típicas da região, ou não presentes em tão larga escala (SAUER, 2010; HALL,
2011).
60
Em 2010, na Cúpula de Brasília, os BRIC declaram que buscarão desenvolver
sistemas energéticos mais limpos, mais acessíveis e sustentáveis, promover o acesso a energia
e tecnologias mais eficientes, além de procurarem também diversificar as respectivas matrizes
energéticas. Eles reconhecem o potencial de tecnologias novas e ambientalmente sustentáveis,
que permitem diversificar a matriz energética e gerar empregos. É interessante o cuidado com
as palavras nesta declaração. Os BRIC não se “comprometem” a nada, mas dizem que vão
“buscar desenvolver”. Eles não vão “diversificar” as matrizes, mas vão “buscar diversificar”.
Eles não vão “aumentar” a contribuição de energias renováveis, mas vão trazer estas
contribuições “quando apropriado”. Este detalhe na redação da declaração esvazia a agenda,
uma vez que evidencia o baixo comprometimento com o tema, ainda que haja interesse em
buscar alternativas.
Em 2011, a Cúpula de Sanya destacou o papel das energias renováveis como meio
para combater a mudança climática e se dizem convencidos da importância da cooperação e
da troca de informações na área do desenvolvimento de fontes de energia renováveis. Sanya
insere, também, outra fonte de energia, a nuclear, ao defender que a energia nuclear deverá ser
elemento importante na matriz energética dos BRICS e ao defender a continuidade da
cooperação internacional no desenvolvimento seguro da energia nuclear para fins pacíficos.
Ainda em 2011, os Ministros da Agricultura também trabalharam questões relacionadas a
energia. Entretanto, o aumento da produção de alimentos para produção de biocombustível é
apontado como um problema que causa aumento no preço dos alimentos, o que agrava o
problema da fome em vários países, especialmente naqueles de baixa renda e com déficit na
produção de alimentos. Por outro lado, na mesma declaração os ministros afirmam que a
bioenergia é ambientalmente correta (environmental-friendly) e renovável na natureza. Mas
destacam que o apoio ao desenvolvimento da bioenergia deve existir somente com a garantia
da segurança alimentar. Os ministros declaram, ainda que as políticas nacionais para
desenvolvimento da bioenergia devem ser compatíveis com estratégias para redução da
pobreza, desenvolvimento rural e segurança alimentar e energética. Reconhecem, também, a
importância de pesquisa e desenvolvimento de alternativas para biocombustíveis que usam de
plantações que não servem como alimentos.
A Cúpula de 2012 em Nova Délhi trouxe dois pontos relacionados à energia. No
primeiro, sobre a questão nuclear iraniana, os BRICS defendem o direito de uso pacífico da
energia nuclear, inclusive pelo Irã. No segundo ponto, os BRICS admitem que a energia
baseada em combustíveis fósseis será ainda a dominante das matrizes energéticas e, como em
ocasiões anteriores, afirmam expandir as fontes de energia limpa e renovável e uso de outras
61
tecnologias eficientes para atender a demanda crescente das respectivas economias e para
responder às preocupações com o clima. Os BRICS, porém, destacam a energia nuclear como
limpa e de baixo impacto ambiental. Em eThekwini, na Cúpula de 2013, os BRICS mais uma
vez tratam a questão iraniana em defesa do uso pacífico da energia nuclear. Curiosamente,
nada foi declarado a respeito de alternativas às fontes fósseis de produção de energia.
4.3.2 Assistência humanitária
A questão da assistência humanitária nas Cúpulas dos BRICS surgem tanto em
contexto de desastres ambientais quanto em contextos críticos de pobreza e fome. Na Cúpula
de 2009, reiteram o compromisso de elevar a cooperação entre países em áreas socialmente
vitais e a aumentar os esforços para a provisão de assistência humanitária internacional e para
a redução de riscos de desastres naturais. Em 2010, a Cúpula relembrou o terremoto haitiano
de janeiro de 2010 e reiteraram o compromisso de reunir esforços com a comunidade
internacional para ajudar a reconstruir o país. Também em 2010 eles reafirmam esforços para
aumentar a cooperação e assistência entre os BRIC para redução de desastres naturais, como
no terremoto de Yushu (China) e no deslizamento de terra no Rio de Janeiro. Em 2011, a
Cúpula de Sanya presta condolências ao Japão em decorrência da catástrofe iniciada por um
terremoto em março de 2011 e declaram continuar o apoio ao país para superar as
consequências da catástrofe. Em Nova Délhi, a Cúpula de 2012 lembrou a crise humanitária
no Chifre da África e os BRICS expressaram compromisso com o alívio da crise.
Sobre o tema, é interessante notar que é um caso no qual os países aceitam cooperar
automaticamente, dispensando assim necessidade de mecanismos institucionais que
incentivem a cooperação, mas somente que organize e que torne mais eficiente a ajuda.
4.3.3 Diversidade Cultural (Aliança das Civilizações)
Os BRICS incentivaram uma única vez o diálogo entre civilizações, culturas, religiões
e povos através da Aliança de Civilizações, iniciativa da ONU importante para a promoção da
diversidade cultural. Entretanto, o tema não voltou de maneira relevante na agenda dos
BRICS, o que surpreende ao observar que os BRICS são um exemplo de cooperação na
diversidade, uma vez que são países de histórias e culturas muito diferentes que se unem em
busca de encontrar agendas comuns em um mundo cada vez mais multilateral. A foto oficial
dos líderes dos países BRICS é interessante neste sentido: se tomarmos, por exemplo, a foto
62
de 2011, teremos a Rússia representada por um caucasiano (Dmitri Medvedev), a China por
um biótipo oriental (Hu Jintao), a África do Sul por um negro (Jacob Zuma), a Índia por um
sikh, sempre com turbante (Manmohan Singh) e o Brasil por uma mulher (Dilma Rousseff).
Não obstante, a diversidade cultural dos BRICS não é tomada em consideração nas suas
declarações conjuntas.
4.3.4 Internet, Cyberespaço e Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC)
Na Cúpula de eThekwini em 2013 os BRICS falaram pela primeira vez sobre o papel
da internet na promoção do desenvolvimento econômico, social e cultural. E defenderam a
importância de um ciberespaço pacífico, seguro e aberto, cuja segurança no uso das
Tecnologias de Informação e Comunicação se dê por normas, padrões e práticas
universalmente aceitos.
4.3.5 Saúde Pública e Reforma da OMS
A Saúde Pública nunca foi tratada pelos BRICS em suas Cúpulas anuais, mas foi tema
de declaração conjunta dos respectivos ministros da Saúde em 2011 em Beijing e em 2012 em
Genebra, na Suíça.
Em 2011, os ministros declararam que a saúde pública é um elemento essencial para o
desenvolvimento social e econômico e, portanto, deve ser tratado por políticas nacionais e
internacionais. Para eles, o fortalecimento dos sistemas de saúde e seu financiamento nos
países em desenvolvimento deve ser o objetivo central da comunidade global de saúde. Nessa
perspectiva, a Organização Mundial da Saúde (OMS) deve ter um papal majoritário na
promoção do acesso a medicamentos, transferência de tecnologias e capacitação para
promover universalmente um acesso à saúde mais igual. Eles ainda reconhecem desafios
comuns aos BRICS, como promover assistência médica a um volume de milhões de pessoas,
em particular nos segmentos mais vulneráveis da população, em particular em doenças
infecciosas como a AIDS e a tuberculose. Destaca-se na declaração a reafirmação do
compromisso de promover os BRICS como fórum de coordenação, cooperação e consulta em
relevantes questões relacionadas à saúde pública global, o que levou os ministros a concordar
em institucionalizar uma base permanente de diálogo entre Ministros da Saúde e entre os
respectivos representantes permanentes em Genebra. Esta decisão se destaca por ser uma das
raras ocasiões em que os BRICS caminham concretamente em direção a uma maior
63
institucionalização da coalizão, apesar de não ser em um tema considerado prioritário. Os
ministros de saúde dos BRICS também concordaram em estabelecer uma agenda de saúde
global para acesso universal a medicamentos e produtos de saúde. Outro ponto tratado foi o
apoio à Declaração de Doha no sobre saúde pública, inovação e propriedade intelectual. Por
fim, ainda foi estabelecido um grupo técnico para discutir propostas específicas, entre elas a
ideia de criação de uma rede de cooperação tecnológica dos BRICS.
Na reunião de 2012, os Ministros da Saúde dos BRICS reafirmaram o que haviam
declarado no ano anterior, destacando a importância da transferência de tecnologia como meio
de empoderar os países em desenvolvimento na promoção da saúde pública, os medicamentos
genéricos ao garantirem o direito à saúde, o estabelecimento de prioridades na pesquisa e
desenvolvimento e a cooperação entre os países BRICS. Os ministros também destacaram a
necessidade da ação unificada dos BRICS para garantir que a OMS permaneça comprometida
com o fortalecimento dos mecanismos regulatórios de drogas e que evite envolver-se em
questões relacionadas a direitos de propriedade intelectual. Eles também expressaram
preocupação com a falta de pesquisas de doenças como a tuberculose, a malária e outras
doenças negligenciadas.
Alguns pontos se destacam nesta agenda. Em primeiro lugar, a notável velocidade com
a qual a agenda da saúde pública se institucionaliza mais velozmente do que outras entre os
BRICS. Isso se dá em grande medida pelo fato de serem países em condições semelhantes,
com forte interesse em viabilizar o acesso universal a medicamentos para milhões de
habitantes. Em segundo lugar, destaca-se o interesse dos países na quebra de patentes de
medicamentos (como os antirretrovirais), que é negociada no âmbito da OMC, na discussão
sobre propriedade intelectual. Neste sentido, é válido lembrar das já conquistadas licenças
compulsórias para medicamentos no tratamento da AIDS (MARTINS, 2013).
Em relação à reforma da Organização Mundial da Saúde, os BRICS se manifestaram
nas duas declarações de ministros da Saúde de 2011 e 2012. Na primeira ocasião, em Pequim,
os cinco países se colocaram determinados a fortalecer a saúde pública a nível global ao
aumentar a liderança e papel coordenador da OMS em relação à cooperação internacional
para a saúde. Eles pedem também maior apoio dos países desenvolvidos diante dos desafios
financeiros impostos pela crise econômica e apoiam mecanismos de financiamento
inovadores para a saúde como meios para mobilizar recursos adicionais. E é neste contexto
que apresentam a necessidade e importância de reforma da OMS, que inclua maior foco na
atividade principal, fortalecimento do financiamento, mobilização de recursos e comunicação
64
estratégica e fortalecimento do papel da OMS na governança da saúde global, cuja liderança
se dê com transparência, eficiência e responsabilidade (accountability).
Já na segunda reunião, em Genebra (Suíça), os BRICS reiteraram a relevância do
processo de reforma e destacaram a necessidade de um processo de tomada de decisões
transparente e inclusivo dentro da OMS, de maneira a valorizar o multilateralismo como
princípio fundamental que fortalece e legitimiza a organização enquanto autoridade
coordenadora das questões relacionadas à cooperação e saúde global.
Em relação a este processo, os BRICS se mostram satisfeitos com o caminho que está
sendo percorrido para a reforma pela Diretora Geral Margaret Chan, chinesa que foi,
inclusive, apoiada pelos BRICS para um novo mandato adiante da organização. A insatisfação
parece, novamente, estar na relação com os países desenvolvidos, que não estariam
colaborando financeiramente de modo suficiente para permitir que a OMS desenvolva seu
potencial de autoridade em saúde global.
65
5. ANÁLISE DO PAPEL E DAS DEMANDAS DO BRICS
O capítulo anterior é de grande valia para uma análise sobre o papel e as demandas do
BRICS enquanto coalizão de potências emergentes. Nos cinco anos de reuniões de Cúpula
dos BRICS não é possível observar relevantes mudanças no conteúdo das agendas, mas houve
o aumento do número de temas discutidos, como pode ser observado no capítulo anterior. Os
quadros a seguir fazem síntese dos pontos nos quais os cinco países chegaram a
entendimentos comuns.
Quadro 5 – Síntese da “Política Externa” dos BRICS na Agenda de Segurança
Tema Posição
AGENDA DE SEGURANÇA
Ordem do sistema
internacional
Não querem uma nova ordem, mas querem maior poder relativo, de
modo que o sistema passe a ser multipolar, mas ainda com os EUA
assumindo os custos da liderança.
Terrorismo Condenam enfaticamente o terrorismo
Reforma da ONU Desejam uma reforma que dê maior representatividade aos países
emergentes e em desenvolvimento, mas não possuem uma proposta
comum.
Primavera Árabe Evitam interferir em questões internas, defendem resoluções
pacíficas.
Guerra no
Afeganistão
Pouco envolvimento com o tema
Papel da União
Africana
Apoiam a atuação e incentivam a cooperação com o Conselho de
Segurança da ONU.
Reconhecimento da
Palestina
Mantém o apoio à solução de dois Estados na questão Israel-Palestina.
Questão nuclear do
Irã
Defendem a resolução pacífica da questão e o uso da energia nuclear
para fins pacíficos.
Conflitos africanos Evitam interferir em questões internas, se oferecem para cooperar,
defendem a resolução pacífica da questão.
Fonte: Dados da pesquisa
66
Como principais características relacionadas à agenda de segurança dos BRICS,
destaca-se a busca por maior poder relativo dentro da ordem atual, de modo que ela passe a se
tornar multipolar, mas mantendo os Estados Unidos enquanto ator responsável pelos custos da
liderança e segurança do sistema. Além disso, os BRICS desejam resoluções pacíficas de
conflitos na África e Ásia e demandam reformas das organizações internacionais do regime de
segurança internacional, em particular o Conselho de Segurança, ainda que não consigam
chegar em uma proposta comum.
Quadro 6 – Síntese da “Política Externa” dos BRICS na Agenda Econômica
Tema Posição
AGENDA ECONÔMICA
Papel do G20 Defendem o G20 como fórum principal para lidar com a crise
financeira e outras questões econômicas.
Reforma do FMI e
Banco Mundial
Demandam reformas que tornem as instituições mais representativas,
ou seja, com mais espaço para emergentes e países em
desenvolvimento.
Comércio e Rodada
de Doha
Criticam veementemente o protecionismo comercial, mas defendem
que agricultores de países pobre possam ter incentivos. Para a Rodada
de Doha, defendem o single undertaking por viabilizar a barganha.
Defendem também maior importância para a UNCTAD, que dá mais
espaço para países emergentes e em desenvolvimento.
Preocupação com os
países mais pobres
Demandam maior ajuda dos países desenvolvidos e se comprometem
a cooperar com benefícios mútuos. Prioridade no combate à pobreza.
Urgência para os Objetivos do Milênio. Destacam necessidade de
financiamento para construção de infraestrutura.
Desenvolvimento
Sustentável
Defendem a economia verde como meio para promover o
desenvolvimento sustentável e combater a pobreza, não como um fim
em si mesmo.
Crise econômica e
crescimento
Culpam os países desenvolvidos pela crise econômica, criticam as
políticas domésticas que geram excesso de liquidez e exigem políticas
macroeconômicas que retomem o crescimento e gerem empregos.
Cooperação
monetária e CRA
Não pretendem abandonar o FMI, mas criam o CRA como alternativa
para evitar pressões de liquidez no curto prazo.
67
Regulação do
mercado financeiro
Crítica à crença de autorregulação dos mercados financeiros.
Defendem regulação e supervisão.
Agricultura
e Segurança
Alimentar
Preocupação com a volatilidade dos preços globais de alimentos.
Defesa do princípio da responsabilidade comum, mas diferenciada.
Compromisso em ajudar países em escassez alimentar a aumentar a
produção para atingir a segurança alimentar, principalmente com
pequenos fazendeiros.
Infraestrutura e
Industrialização na
África
Forte interesse em apoiar o desenvolvimento de infraestrutura e
industrialização, coerente com o pensamento de cooperação com
benefícios mútuos. Apoio ao NEPAD. Apoio à industrialização
através de investimento externo direto dos BRICS.
Banco de
Desenvolvimento
Vai ser criado para mobilizar recursos em projetos de infraestrutura e
desenvolvimento sustentável, para suplementar as instituições
financeiras já existentes.
Comércio entre os
BRICS
Pouca atenção diplomática para o tema, mas forte interesse dos
Bancos de Desenvolvimento de cada país e das comunidades
empresariais.
Fonte: Dados da pesquisa
A agenda econômica acima revela, assim como na agenda de segurança, a aspiração
do BRICS por maior poder relativo, mas sem comprometer a ordem liberal. Outra questão que
emerge com força nesta agenda é a preocupação dos BRICS com os países emergentes e em
desenvolvimento, preocupação esta que os leva a criar novas iniciativas como o Banco de
Desenvolvimento e a propor um novo paradigma de cooperação, no qual a ajuda internacional
e o investimento direto externo são os dois mecanismos para viabilizar o ganho mútuo entre
os países.
Quadro 7 – Síntese da “Política Externa” dos BRICS em Outras Agendas
Tema Posição
OUTRAS AGENDAS
Energia Apoio a fontes alternativas de energia desde que sejam compatíveis
com o desenvolvimento sustentável, mas comprometimento baixo.
68
Assistência
humanitária
Compromisso para ajudar em desastres baseado no princípio da
solidariedade.
Diversidade
Cultural
Pouco envolvimento com o tema.
Mudança climática
e meio ambiente
Preocupação com mudança climática vem da ameaça à segurança
alimentar. Defesa do princípio das responsabilidades comuns, mas
diferenciadas. Exigem mais recursos dos países desenvolvidos para
ajudar os países em desenvolvimento a mitigar o impacto da mudança
climática.
Internet,
Cyberespaço e TIC
Pouco envolvimento com o tema.
Saúde Pública Criação de base permanente de diálogo em Genebra dos BRICS vindo
do reconhecimento que possuem problemas em comum. Defendem
acesso universal a medicamentos e produtos de saúde.
Reforma da OMS Pedem maior apoio financeiro dos países desenvolvidos. Apoiam
reforma que valorize o multilateralismo, que dá mais espaço para
emergentes e países em desenvolvimento.
Fonte: Dados da pesquisa
Estas outras agendas apresentadas no Quadro 7 mantêm o discurso por reformas de
organizações internacionais em prol da multipolaridade e a demanda por promoção do
desenvolvimento em países emergentes e em desenvolvimento. É relevante notar a
preocupação dos BRICS em esclarecer, nas agendas relacionadas ao meio-ambiente, que o
pensamento sustentável e de interesse deles, mas não é prioritário quando for obstáculo para o
desenvolvimento dos países em desenvolvimento.
Após entender quem são os países membros, o tipo de agrupamento formado e os
posicionamentos em diversos temas das agendas política e econômica, é possível entender
melhor de que maneira o BRICS está presente no sistema internacional, viabilizando a
presença das cinco potências emergentes da coalizão.
Ao buscar um conceito capaz de incorporar adequadamente os cinco países BRICS,
temos que eles estão insatisfeitos com a ordem unipolar, mas não exigem ou buscam
mudanças radicais na ordem. A estratégia de soft-balancing no relacionamento com os
Estados Unidos permite uma oposição suave à potência hegemônica, de modo a diminuir o
69
poder estadunidense e aumentar em termos relativos o poder dos BRICS. Esta dinâmica se dá
através de instituições internacionais e coalizões, mecanismos que viabilizam e potencializam
a participação e peso de países que não são capazes de pressionaram de maneira eficiente
sozinhos, como defendeu Keohane (1969) e Hurrell (2006). Em relação às instituições
internacionais, comprova-se este comprometimento quando se observa a preocupação que o
BRICS tem em trazer reformas que promovam maior representação dos países emergentes e
em desenvolvimento, assim como quando defendem o direito internacional e o
multilateralismo. As declarações analisadas mostram que isso acontece com o Conselho de
Segurança da ONU, com o FMI, com o Banco Mundial, com a OMC e com a OMS, o que
comprova a tese acima, que países emergentes buscam atuar através de instituições
internacionais. A atuação em grupos de pressão e coalizões também destacada por Hurrell
(2006) é também forte quando o autor enumera algumas destas iniciativas, como o G20
financeiro, o G20 da OMC, o IBAS, Organização da Cooperação de Xangai e, claro, o
BRICS. A ausência de demandas radicais, mas este intenso trabalho de coordenar posições
políticas, evidencia a ideia de que os países BRICS não buscam mudar a ordem liberal
vigente, mas buscam maior presença e poder na mesma, se opondo à preponderância dos
Estados Unidos. É interessante notar a delicadeza desta oposição: por um lado, como ressalta
Pape (2005), os BRICS se beneficiam dos custos da liderança que são assumidos pelos
Estados Unidos, em especial ao fornecer bens públicos nas áreas de segurança e economia.
Por outro lado, eles se opõem de maneira cuidadosa à concentração de poder típica desta
ordem liberal e, portanto, demandam por reformas que dê a eles maior poder de decisão em
instituições internacionais.
Ainda sobre as demandas por mudanças dentro da ordem, é interessante notar o
constante apelo dos BRICS pela paz e a repulsa por intervenções militares. Como elementos
relevantes que ajudam a formar esta posição é possível apontar, em primeiro lugar, uma
preocupação geopolítica dos países asiáticos dos BRICS (Rússia, Índia e China) que se
encontram muito próximos de países que os Estados Unidos invadiram ou ameaçam invadir,
como Afeganistão, Iraque e Irã. Entretanto, é relevante notar que a preocupação está mais em
limitar a presença militar dos Estados Unidos na região do que, de fato, evitar ações
militarizadas, uma vez que todos os três países possuem histórico bélico conturbado.
É possível questionar, neste contexto de mudança da distribuição de poder da ordem
internacional, se o sistema vai continuar unipolar. Quando o BRICS demanda em suas
declarações um sistema multipolar não está, necessariamente, desafiando a ordem
internacional surgida com o final da Segunda Grande Guerra que permanece até hoje, mas
70
busca corrigir o anacronismo institucional, decorrente da falta de reformas que ajustassem as
organizações a novos contextos internacionais. O interesse dos BRICS por tais reformas é
movido pelo fato de que são justamente eles os países que mais se beneficiariam de eventuais
reformas, por serem as novas potências políticas e econômicas, o que faz sentido em uma
análise racionalista como a deste trabalho, que entende o ator racional como aquele que busca
evitar custos e maximizar os ganhos.
A possibilidade de institucionalização dos BRICS é uma questão que emerge desta
análise de coalizão. Pelas agendas analisadas, é possível afirmar que eles são muito diferentes
entre si, uma vez que concordam com pontos demasiado genéricos, sem apresentar propostas
concretas, como temos na discussão de reforma do Conselho de Segurança e na Rodada de
Doha. Dado que maior institucionalização significa maior comprometimento e menor
flexibilidade, pode não ser tão interessante para os países a institucionalização, pelo menos
não enquanto tamanhas diferenças permanecerem. O formato atual, de coalizão, é interessante
na medida em que permite que os países cooperem nos temas que julgarem adequados e que
os permita discutir e negociar temas mais delicados sem implicar em um compromisso
formal. É interessante notar como que o surgimento do Banco de Desenvolvimento dos
BRICS se institucionaliza enquanto o BRICS continua como fórum: de outra maneira, o
Banco de Desenvolvimento teria maiores dificuldades em ser criado, dada a ausência de
espaços de negociação com baixo comprometimento institucional.
Neste sentido, vale notar a importância de um comportamento pragmático entre os
BRICS, voltado à cooperação entre eles, ainda que haja pouca convergência de valores
comuns e grandes diferenças em termos políticos, econômicos e culturais. Se os cinco países
tivessem um comportamento restritivo em relação a tais diferenças, o potencial de cooperação
do BRICS seria fortemente reduzido. O diálogo pragmático permite que várias questões
pontuais de comum acordo sejam levadas adiante, ainda que defendidas por motivações
diferentes. Um bom exemplo que demonstra este fato é na agenda de meio-ambiente, na qual
foi formada uma outra coalizão chamada BASIC, que agrupa praticamente os mesmos países,
mas exclui a Rússia. Isso não significa que o BRICS não tem na sua agenda a questão
ambiental, mas as diferenças de posicionamento político levam a declarações genéricas, o que
passa a ser contornado pela lógica das coalizões de geometria variável, ou seja, o BASIC para
este exemplo.
Além da atuação em instituições multilaterais, Hurrell (2006) apontou as regiões como
espaço para atuação das potências emergentes. É interessante notar, todavia, que somente a
África do Sul trouxe a respectiva região para a agenda do BRICS na Cúpula de eThekwini. A
71
África Subsaariana, porém, possui um contexto no qual potências estrangeiras disputam
mercado, influência e poder. E nesta disputa, os países BRICS, inclusive a África do Sul,
rivalizam e cooperam simultaneamente.
O convite feito à África do Sul para participar da coalizão é relevante neste contexto: o
interesse dos outros quatro países do então BRIC pelo país africano está na possibilidade que
a África do Sul fosse o ator que legitimiza a presença dos BRICS na África, por ser também
africano. Esta confiança que a África do Sul transmite a outros países africanos é importante
também na perspectiva do Banco de Desenvolvimento dos BRICS, que tem como objetivo
cooperar no desenvolvimento de infraestrutura principalmente em países da região. Assim, é
possível concluir que o convite não se deu por semelhanças políticas e econômicas, mas sim
pelo legitimidade que traz às presença chinesa, indiana, brasileira e russa na África
Subsaariana.
Ao considerar o Sul Global, ou os países em desenvolvimento localizados
principalmente na América Latina, África Subsaariana e Sul da Ásia, é interessante notar
como os BRICS se posicionam como líderes, dada a força econômica deles e o potencial para
ajuda e cooperação para o desenvolvimento diferenciada destes países. Em declarações
conjuntas, eles se colocam como defensores dos países em desenvolvimento e fazem
demandas em prol do desenvolvimento destes países e pela maior cooperação Norte-Sul e
Sul-Sul. Já entre os países desenvolvidos, os BRICS se posicionam demandando recursos
também para eles porque ainda estão se desenvolvendo. Ou seja, entre os mais pobres eles se
colocam como líderes e entre os ricos eles se colocam como pobres, criando assim uma
espécie de presença intermediária que encontra no conceito de Hurrell de potência emergente
uma explicação adequada, como visto anteriormente.
Em relação à Cooperação para o Desenvolvimento, é interessante notar o esforço do
BRICS em mostrar como este processo é diferente da Cooperação tradicional Norte-Sul e, de
alguma maneira, complementar. O BRICS afirma que a Cooperação Sul-Sul é uma relação
win-win (jogo de soma positiva, na qual todos ganham) com outros países em
desenvolvimento, mas não querem que estas relações diminuam os recursos vindos da
cooperação Norte-Sul. Lógica sempre racional, em que buscam aumentar os ganhos através
de ambas as modalidades de cooperação, ganho não somente no sentido de recursos
financeiros, mas também no sentido de promoção do desenvolvimento.
A agenda de desenvolvimento está no centro da preocupação dos BRICS ao lado das
demandas por maior participação na ordem internacional. Mas esta preocupação não é
colocada de maneira altruísta. Na verdade, a lógica defendida pelos países BRICS de
72
cooperação win-win se baseia em uma noção de cooperação de benefício mútuo, no qual os
BRICS também ganham ao serem solidários (por exemplo, com investimento externo direto).
Ou seja, os BRICS colocam ajuda internacional e investimento externo direto como inciativas
de cooperação. Os BRICS apresentam esta noção nova de cooperação, mas não parecem
propor uma noção alternativa de desenvolvimento, uma vez que apoiam sem restrições os
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, atuam comercialmente dentro da lógica capitalista
do sistema e se mostram dispostos a cooperar para a agenda de desenvolvimento pós-2015 das
Nações Unidas. Isto é mais uma evidência de que os BRICS não almejam uma nova ordem,
mas sim uma mudança na distribuição de poder dentro da ordem vigente.
Dada a centralidade do tema do desenvolvimento, para os BRICS é muito importante
que FMI e Banco Mundial se reformem. Eles conseguiram mudanças pequenas (no percentual
dos votos), mas seguem exigindo mudanças efetivas na distribuição de poder nas instituições
financeiras. E, dentro da perspectiva da Cooperação Sul-Sul que complementa a Cooperação
Norte-Sul, é importante notar a criação do Arranjo Contingente de Moedas entre os BRICS
que pode servir como um complemento do FMI e o Banco de Desenvolvimento dos BRICS
que pode complementar o trabalho feito pelo Banco Mundial. A criação destas instituições
BRICS não significa que eles vão abandonar as instituições de Bretton Woods, já que nas
próprias declarações eles se comprometem a colocar mais recursos e sempre pedem por
mudanças nestas organizações. Entretanto, criar mecanismos alternativos é um meio de os
cinco países conseguirem mais poder sem sair da ordem unipolar vigente. Os custos que os
países BRICS estão assumindo, tanto na criação destas instituições quanto no
comprometimento com as instituições de Bretton Woods é um indicador considerável da
importância que o BRICS dá para a agenda de desenvolvimento.
Por fim, é interessante notar como que as diversas agendas trabalhadas, direta ou
indiretamente, colaboram na demanda dos BRICS pela promoção do desenvolvimento ou pela
maior presença relativa em instituições internacionais multilaterais. É assim na agenda de
saúde, em que há tanto apoio a reformas na OMS quanto o apoio a acesso universal a
medicamentos e produtos de saúde, derrubando assim limitações oriundas da defesa da
propriedade intelectual que eram obstáculos para combate de doenças como AIDS e malária
nos países em desenvolvimento.
73
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a apresentação de dados e análises feitas nos capítulos anteriores, retomaremos
aqui os elementos que guiaram este trabalho para sua devida conclusão.
A pergunta de partida deste trabalho foi “Por que o BRICS tornou-se um agrupamento
político?”. O objetivo geral foi compreender o processo de articulações entre os BRICS de
modo a identificar os limites e potencialidades do grupo através da análise da estratégia de
soft-balancing usada por tais países conjuntamente. Deste objetivo surgiram três objetivos
específicos: analisar a discussão de como classificar os países componentes dos BRICS em
relação à posição dos mesmos no sistema internacional, analisar o processo de formação dos
BRICS enquanto agrupamento político, entendendo a partir do conceito de coalizão este
processo e, finalmente, analisar as agendas trabalhadas pelos BRICS e apresentadas nas
declarações conjuntas de reuniões ministeriais e Cúpulas entre os Chefes de Estado e
Governo. Nossa hipótese foi que Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, em uma busca
por balanceamento sem desafiar diretamente a preponderância militar dos Estados Unidos,
usam como estratégia o soft-balancing. Como será melhor explicado nos parágrafos seguintes,
nossa hipótese foi confirmada através da execução deste trabalho monográfico.
No capítulo introdutório, foi apresentado o interesse em compreender o processo de
articulações entre os BRICS, o que foi viabilizado através dos três capítulos seguintes. No
capítulo conceitual, foi possível entender que os países constituintes do BRICS são potências
emergentes, aspirantes a grandes potências, limitadas quando agem isoladamente, mas de
impacto considerável quando agem coordenadamente e através de instituições multilaterais.
No capítulo histórico sobre a coalizão, vimos os passos que foram dados pelas diplomacias
dos cinco países que levaram à situação atual do BRICS, que pode ser entendido como uma
coalizão, dado seu baixo nível de formalização e seu alto potencial para viabilizar discussões
e negociações em um contexto de alta heterogeneidade. No capítulo seguinte, foram
apresentadas as principais agendas trabalhadas pelos países BRICS, de modo que foi possível
entender como se posicionam nos principais temas contemporâneos das relações
internacionais, ou como se ausentam de certas discussões, em particular relacionadas à
promoção da democracia, à defesa dos direitos humanos e à defesa de autodeterminação dos
povos. Enfim, o capítulo analítico permitiu que as considerações, dados e hipóteses anteriores
se encontrassem em uma análise qualitativa do processo de cooperação entre os cinco países,
que levou ao entendimento do papel dos BRICS no sistema internacional e permitiu
identificar as aspirações que guiarão o processo de continuidade da coalizão no futuro.
74
Neste sentido, a pergunta de partida “por que o BRICS tornou-se um agrupamento
político?” foi respondida ao longo do trabalho, em particular quando se buscou evidenciar a
necessidade que potências emergentes possuem de coordenar posições para agir
conjuntamente, ganhando maior relevância no cenário político internacional. Nossa hipótese,
que postula que os países BRICS, em uma busca por balanceamento sem desafiar diretamente
a preponderância militar dos Estados Unidos, escolhem a estratégia de soft-balancing, foi
confirmada, já que foi mostrado que eles se opõem à hegemonia, mas sem usar de meios
militares para balancear e sem demandar uma nova ordem.
A pergunta feita logo no início da introdução pode retornar aqui para concluir nosso
trabalho. O que é o BRICS? Em suma, é possível dizer que o papel da coalizão BRICS é
viabilizar e potencializar a ação política das cinco potências emergentes envolvidas, que se
posicionam no sistema internacional de maneira a se opor à concentração hegemônica de
poder, mas sem se opor à ordem liberal, dado o alto custo que esta oposição implicaria.
Assim, este balanceamento brando se manifesta em duas questões principais: a primeira
questão são as reformas de instituições internacionais de modo que se tornem mais
multilaterais e deem mais poder e voz aos países emergentes e em desenvolvimento e a
segunda é a defesa da promoção do desenvolvimento principalmente nos países e regiões mais
necessitados, através de cooperação tradicional, com recursos vindos dos países
desenvolvidos e complementada pela cooperação de ganhos mútuos, entre países em
desenvolvimento, cooperação esta que pode ocorrer tanto através de ajuda internacional
quanto através de investimento externo direto. Nestes dois grandes temas (reformas de
instituições e cooperação para o desenvolvimento), os países BRICS mantém as
características de atores racionais, orientados aos ganhos relativos, através da redução de
custos e maximização de ganhos. Estas dinâmicas, em um contexto de crise nos Estados
Unidos, levam a um cenário no qual a potência hegemônica mantém os custos da liderança,
mas divide o poder com outros polos de poder, sejam as tradicionais potências da União
Europeia, sejam as potências aspirantes do BRICS.
75
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APÊNDICE A – LISTA DE DECLARAÇÕES DOS BRICS ANALISADAS
Declarações de Cúpula
Comunicado Conjunto dos Líderes dos Países BRIC. Ecaterimburgo, Rússia, 16 de
junho de 2009.
Declaração Conjunta da II Cúpula de Chefes de Estado/Governo dos BRIC. Brasília,
Brasil, 15 de abril de 2010.
Declaração de Sanya do Encontro de Líderes BRICS. Sanya, Hainan, China, 14 de
abril de 2011.
Declaração de Nova Delhi da IV Cúpula dos BRICS. Nova Delhi, Índia, 29 de março
de 2012.
Declaração de eThekwini da V Cúpula do BRICS. Durban, África do Sul, 27 de março
de 2013.
Outras Declarações
Comunicado conjunto da reunião de Ministros das Relações Exteriores.
Ecaterimburgo, Rússia, 16 de maio de 2008.
Declaração Conjunta dos BRIC sobre Segurança Alimentar Global. Ecaterimburgo,
Rússia, 16 de junho de 2009.
Memorando de Cooperação entre Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, China Development Bank Cooperation, Export-Import Bank of
India e State Corporation Bank for Development and Foreign Economic Affairs
(Vnesheconombank). Brasília, Brasil, 15 de abril de 2010.
Declaração de Moscou dos Ministros de Agricultura do BRIC. Moscou, Rússia, 25 de
março de 2010.
Declaração de Pequim do Primeiro Encontro dos Ministros da Saúde dos BRICS.
Pequim, China, 11 de julho de 2011.
Comunicado Conjunto dos Ministros das Finanças dos BRICS emitido ao final do
Encontro em Washington. Washington, Estados Unidos da América, 22 de setembro
de 2011.
Comunicado Conjunto por ocasião da Reunião de Vice-Ministros de Relações
Exteriores do BRICS sobre a situação no Oriente Médio e no Norte da África.
Moscou, Rússia, 24 de novembro de 2011.
Declaração dos Ministros de Comércio do BRICS. Genebra, Suíça, 14 de dezembro de
2011.
80
Declaração dos Diretores Executivos representantes do Brasil, Rússia, Índia, China e
África do Sul no FMI sobre o Processo Seletivo para apontar o novo Diretor
Executivo do FMI. 24 de maio de 2011.
Declaração Conjunta do Segundo Encontro dos Ministros de Agricultura e
Desenvolvimento Agrário do BRICS. Chengdu, China, 30 de outubro de 2011.
Comunicado conjunto dos países membros do BRICS sobre Saúde. Genebra, Suíça, 22
de maio de 2012.
Reunião de Ministros das Relações Exteriores do BRICS à margem da 68ª
Assembleia-Geral das Nações Unidas. Nova York, Estados Unidos da América, 26 de
setembro de 2013.
Reunião informal dos Líderes do BRICS à margem da Cúpula do G20 em São
Petersburgo. São Petersburgo, Rússia, 5 de setembro de 2013.