fiscalizaÇÃo e controle da administraÇÃo pÚblica na ... · eventos, quer das idéias...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
DIEGO ANTUNES DOS SANTOS LIMA SILVA
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA
TERCEIRIZAÇÃO: Estudo da Associação de Atividades de Valorização Social
(ATIVA)
NATAL-RN
2014
DIEGO ANTUNES DOS SANTOS LIMA SILVA
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA
TERCEIRIZAÇÃO:Estudo da Associação de Atividades de Valorização Social
(ATIVA)
Monografia apresentada na Universidade Federal do
Rio Grande do Norte como um dos requisitos para
obtenção do título de bacharel em Ciências Contábeis.
Orientadora: Halcima Melo Batista, Ms.C.
NATAL
2014
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Silva, Diego Antunes dos Santos Lima.
Fiscalização e controle da administração pública na terceirização: estudo da
Associação de Atividades de Valorização Social (ATIVA) / Diego Antunes dos
Santos Lima Silva. - Natal, RN, 2014.
56f.
Orientadora: Profa. Ma. Halcima Melo Batista.
Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) - Universidade Federal do
Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de
Ciências Contábeis.
1. Ciências contábeis - Monografia. 2. Contabilidade pública – Monografia. 3.
Fiscalização - contratos - Monografia. 4. Empresa terceirizada - Monografia. I.
Batista, Halcima Melo. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III.
Título.
RN/BS/CCSA CDU 657:336.13
DIEGO ANTUNES DOS SANTOS LIMA SILVA
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA
TERCEIRIZAÇÃO:Estudo da Associação de Atividades de Valorização Social
(ATIVA)
Monografia apresentada na Universidade Federal do
Rio Grande do Norte como um dos requisitos para
obtenção do título de bacharel em Ciências Contábeis.
APROVADO EM 05/12/2014.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
PROFª. Ms. HALCIMA MELO BATISTA
Orientadora
________________________________________
PROF. Dr. VICTOR BRANCO DE HOLANDA
Membro
________________________________________
PROF. LEANDRO SARAIVA DANTAS DE OLIVEIRA
Membro
RESUMO
A Administração Pública tem aumentado a utilização dos contratos com terceiros na intenção
de diminuir os gastos públicos. No âmbito do terceiro setor observa-se que, devido a
incapacidade do Estado em realizar ações de cunho social, este tem delegado esta tarefa a
entidades sem fins lucrativos através da realização de convênios. O presente trabalho tem
como objetivo verificar a importância do controle e da fiscalização da administração pública
nos contratos de terceirização. Quanto ao modelo de pesquisa adotada, foi utilizado o estudo
de uma entidade do terceiro setor com convênio celebrado com o poder executivo municipal,
tratando-se também de uma pesquisa documental e bibliográfica. Realizou-se uma analise
qualitativa, onde se comparou as irregularidades encontradas pelo Ministério Público na
entidade pesquisada em relação aos princípios de controle interno e as normas de fiscalização
de contratos. Verificou-se a inexistência de qualquer tipo de controle ou fiscalização nos
convênios celebrados entre a instituição e o Estado, de forma que foram encontradas várias
irregularidades na execução do contrato. Todos esses problemas culminaram na extinção da
entidade e geraram perdas enormes de recursos públicos, pois cabia ao ente público a
obrigação de fiscalizar a execução do contrato, o que gerou a responsabilidade do Município
Natal em pagar as verbas trabalhistas e previdenciárias dos trabalhadores lesados e que
entraram na justiça trabalhista.
Palavras-chave: Administração Pública, Fiscalização, Controle, Contratos.
ABSTRACT
Public administration has increased the use of contracts with third parties to justify the
reduction in public spending. Within the third sector is observed that due to the state's
inability to perform social actions, it has delegated this task to nonprofits through making
covenants. This study aims to determine the importance of control and supervision of public
administration in outsourcing contracts. As for the adopted research model, the study of a
nonprofit entity with an agreement signed with the municipal executive power was used also
in the case of a documentary and bibliographic research. We performed a qualitative analysis
where we compared the irregularities found by the Ministério Público in the entity
investigated in relation to the principles of internal control and inspection standards for
contracts. There was a lack of any kind of control or supervision in agreements signed
between the institution and the state, so that several irregularities were found in the contract.
All these problems led to the extinction of the entity and generated huge losses of public
resources, as it was for the public entity an obligation to oversee the execution of the contract,
which generated the responsibility of the Natal City in pay labor and social security funds of
injured workers and entered the labor courts.
Keywords: Public Administration, Supervision, Control, Contracts.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO......................................................................................................................8
1.1 Tema e Problema..................................................................................................................8
1.2 Objetivos.............................................................................................................................10
1.2.1 Geral.................................................................................................................................10
1.2.2 Específicos.......................................................................................................................10
1.3 Justificativa.........................................................................................................................10
2 REFERENCIAL TEÓRICO...............................................................................................12
2.1 Terceiro Setor......................................................................................................................12
2.2 Terceirização.......................................................................................................................17
2.3 Administração Pública........................................................................................................22
2.4 Controles e Fiscalização......................................................................................................26
2.5 Histórico da Entidade..........................................................................................................33
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS......................................................................36
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS.........................................................................................38
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................................................49
REFERÊNCIAS........................................................................................................................51
ANEXO A - INSTRUÇÃO NORMATIVA MP Nº 2, DE 30 DE ABRIL DE 2008.................55
8
1 INTRODUÇÃO
1.1 TEMA E PROBLEMA
Desde sua idealização, em meados da segunda guerra mundial, nas décadas de 40 e 50,
a terceirização tem crescido cada vez mais no mercado global. De acordo com seus
idealizadores, seus objetivos eram os melhores possíveis, pois através da terceirização visava-
se aumentar a produção e baratear os custos, utilizando-se de empresas mais especializadas,
de forma que as grandes empresas conseguissem diminuir os tamanhos de suas estruturas e
cadeias de comando, que aumentavam consideravelmente os gastos com manutenção. Por
isso, ao delegar funções que não fazem parte do objetivo fim da entidade, para empresas
menores e mais especializadas, diminuem-se os gastos, além de melhorar a qualidade dos
produtos.
O problema é que, com o passar do tempo, as empresas começaram a se utilizar deste
modelo com o objetivo de diminuir os gastos, principalmente com tributos, sem se preocupar
com a qualidade dos serviços prestados. Nesse tipo de contrato, o trabalhador é a parte que
mais sofre, pois o mesmo acaba por perder muitos direitos trabalhistas conquistados,
principalmente pelos sindicatos. Quando o trabalhador passa de contratado para terceirizado,
ele acaba por perder a identidade com quem o está contratando, visto que o mesmo pode ser
remanejado a qualquer momento.
No Brasil, a terceirização tem tomado grandes proporções, sendo inclusive a
administração pública grande adepta deste tipo de empreendimento, principalmente quando se
trata do terceiro setor1. A administração pública no Brasil possui um sistema burocrático em
excesso, o que torna a realização de muitas atividades uma complicação, principalmente na
área social. Para isso, o Estado tem se utilizado cada vez mais de contratos com as chamadas
entidades sem fins lucrativos, repassando as verbas necessárias para a execução das ações. As
entidades do terceiro setor, por terem personalidade jurídica privada, possuem menos entraves
burocráticos, por essa razão é que tem crescido cada vez mais os investimentos neste tipo de
instituição.
Cabe à administração pública fiscalizar as empresas com quem ela celebra contratos,
pois o Superior Tribunal Federal (STF) reconheceu a responsabilidade subsidiária sobre os
direitos trabalhistas e previdenciários dos funcionários terceirizados, através da Ação
Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº. 16. Assim, caso a entidade contratada venha a
1 Entidades com personalidade jurídica privada, sem fins lucrativos e constituídas com um determinado objetivo,
geralmente de assistência social.
9
cometer irregularidades que prejudiquem os trabalhadores quanto aos seus direitos, onde a
empresa não tenha condições de pagá-los, o Estado deverá fazê-lo, pois cabe a este a
obrigação de fiscalizar a execução do contrato e inibir este tipo de acontecimento.
Com base em experiência profissional foi observado no âmbito do Tribunal Regional
do Trabalho 21º região, que corresponde ao estado do Rio Grande do Norte, a grande
quantidade de processos trabalhistas envolvendo a Associação de Atividade de Valorização
Social (ATIVA),uma instituição, sem fins lucrativos e que possui convênios com a
administração pública do Município de Natal/RN para a realização de atividade de cunho
social.
No ano de 2012 a referida instituição foi alvo de ação civil pública de dissolução e
liquidação de entidade de interesse social com pedido de intervenção judicial. Essa ação foi
realizada devido a uma serie de irregularidades constatadas na sua administração, as quais
foram posteriormente comprovadas. Neste ano (2014), o Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Norte acatou o pedido de dissolução da entidade, marcando a data para 19 de
dezembro de 2014.
Refletindo sobre este caso e todo o contexto que o envolve, algumas questões
surgiram: A partir de que momento houve a necessidade de intervenção do Ministério
Público? Houve algum tipo de fiscalização ou controle antes desta atitude do Ministério
Público? Em que medida, fiscalizações desta natureza são necessárias para o bem do
Estado?
Assim, com base nestes questionamentos é que e presente estudo foi realizado.
O trabalho descrito nesta monografia foi assim organizado: O primeiro capítulo, que
se tratou desta introdução, comentou brevemente sobre o universo em que se insere a
pesquisa, os fatos que levaram a realização do trabalho e os objetivos a serem alcançados.
O segundo capítulo constitui-se do referencial teórico, onde é abordado o terceiro
setor, a terceirização, a administração pública, o controle interno e a fiscalização além do
histórico da entidade.
No terceiro capítulo são demonstrados os procedimentos metodológicos utilizados no
estudo e a analise das informações.
O quarto capítulo refere-se às considerações finais do autor sobre tudo que foi
abordado.
No último capítulo são dispostas as referências utilizadas no trabalho.
10
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Geral
Conforme Prodanov e Freitas (2013, p. 124), o objetivo geral "está ligado a uma visão
global e abrangente do tema. Relaciona-se com o conteúdo intrínseco, quer dos fenômenos e
eventos, quer das idéias estudadas. Vincula-se diretamente à própria significação da tese
proposta pelo projeto"
O objetivo geral da pesquisa é verificar a importância do controle e da fiscalização
da administração pública nos contratos de terceirização.
1.2.2 Específicos
Em relação aos objetivos específicos, Prodanov e Freitas(2013, p. 124) entendem que
estes "apresentam caráter mais concreto. Têm função intermediária e instrumental,
permitindo, de um lado, atingir o objetivo geral e, de outro, aplicar este a situações
particulares"
Para o alcance do objetivo geral se fazem necessários alcançar os seguintes objetivos
específicos:
a) Levantar as irregularidades encontradas no contrato entre a ATIVA e a
administração pública;
b) Analisar o controle interno da ATIVA com base nos princípios de controle interno;
c) Verificar se a administração pública adotou os procedimentos de fiscalização
necessários com base nas irregularidades encontradas.
1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO
Ao conviver durante certo período com o cotidiano de um tribunal regional do
trabalho, foi verificado a existência de grande números de processos trabalhistas envolvendo a
entidade objeto do estudo. Assim nasceu a curiosidade de realizar uma investigação mais
aprofundada sobre o assunto, de modo a verificar quais os motivos que levaram a existência
desse grande número de processos. Destacando também a responsabilidade subsidiária da
administração pública nos referidos processos, de forma que, caberá ao Município de Natal o
pagamento de todos os processos trabalhistas, valores que já deveriam ter sido pagos com o
dinheiro dos convênios.
11
A partir dessa verificação, foi observado que tratava-se de um tema ainda pouco
explorado e que pode contribuir para o setor contábil, principalmente nas áreas de controle e
fiscalização. Outro fator importante é que se trata de um caso que afeta diretamente a
população, pois envolve recursos públicos de altos valores, tem participação de políticos
potiguares e de uma entidade sem fins lucrativos, a qual tinha como objetivo realizar ações de
assistência social.
Dessa forma, o estudo é importante no sentido de evidenciar o quão importante é a
necessidade de um controle interno e de uma fiscalização eficaz, de modo a evitar
irregularidades e combater a corrupção envolvendo a administração pública na terceirização.
12
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo é indicado o referencial teórico utilizado para fundamentar esta
pesquisa. Inicia-se tratando dos tipos de setores socais existentes. Em seguida comenta-se
sobre o terceiro setor, como é estruturado e sua importância social. Após é abordado
historicamente e legalmente a terceirização com foco nos contratos com o estado.
Posteriormente é dado um panorama da estruturação da administração pública no Brasil.
Continuando, é tratado sobre o controle interno e as normas de fiscalização dos contratos. Por
fim é feito um panorama da instituição estudada.
Entende Tachizawa (2004), que a sociedade é dívida em três setores:
O primeiro setor ou Estado é composto por representantes da população e tem como
objetivo assegurar o bem-estar da sociedade. A manutenção de suas funções é realizada
através da instituição de tributos aos cidadãos com o intuito de arrecadar recursos financeiros,
que servirão para oferecer para a população, saúde, educação, segurança etc.
O segundo setor ou Mercado é constituído por qualquer pessoa ou empresa que se
disponha a inserir no mercado, tendo como objetivo principal o lucro. A criação e manutenção
de suas atividades provem do capital próprio do investidor e dos lucros advindos de seus
esforços.
O terceiro setor ou entidades sem fins lucrativos são instituições de caráter privado,
mas ao contrário do segundo setor, estas não possuem como objetivo o lucro e sim a
realização de trabalhos de assistência social, os quais serão definidos na sua constituição. Para
a realização destes objetivos a entidade pode utilizar recursos tanto do estado como da
iniciativa privada através de contratos, convênios, doações, assim como a ajuda de voluntários
(pessoa física).
2.1 TERCEIRO SETOR
A incapacidade do estado em prover as necessidades básicas previstas na constituição
federal gerou a necessidade de um novo tipo de entidade organizada de forma privada, ou
seja, sem a intervenção do estado, cujo objetivo é promover o bem estar social. O poder
público com sua burocracia excessiva, má administração de recursos e falta de iniciativa, não
consegue chegar a determinadas partes da população e nem ser eficaz mesmo nos trabalhos
que realiza. As entidades do terceiro setor, por serem entidades privadas criadas com um
objetivo especifico, conseguem ter mais agilidade e flexibilidade para realizar determinadas
13
ações sociais, seja na saúde, na educação, no lazer, na alimentação etc. Sabendo disso, o
Estado percebeu no terceiro setor a oportunidade para realizar ações de cunho social sem a
necessidade de ele mesmo o fazer, delegando a outros o papel que lhe deveria caber. Assim, o
Estado tem cada vez mais se utilizado de contratos, convênios e outros modelos de negócio
com entidades do terceiro setor, repassando os recursos financeiros necessários e dando
incentivos para que as entidades realizem as atividades.
O terceiro setor é juridicamente classificado em associações e fundações e possui
inúmeras denominações popularmente utilizadas, como: Instituto, Entidade, Organização sem
fins lucrativos, ONGs, Organização Filantrópica etc.
As Fundações são criadas a partir de um patrimônio, seja ele de pessoa física ou
jurídica, o qual será destinado para um determinado objetivo de cunho social sem objetivar a
lucro. Assim a essência das fundações não está nas pessoas que a compõem (embora estas
incorporem as entidades auxiliando na realização das tarefas), mas sim no patrimônio, o qual
fora designado para alguma finalidade sendo esta inalterável. Dessa forma, aos
administradores cabe apenas colocar em prática os objetivos.
Conforme o art. 62 do Código Civil, a fundação somente poderá constituir-se para fins
religiosos, morais, culturais ou de assistência e sua constituição deve ser realizada através de
escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se
destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la.
As Associações tem como essência a união de pessoas que se organizam
coletivamente com objetivos não econômicos. De acordo com o art. 54 do código civil são
constituídas através de estatuto o qual sob pena de nulidade deverá conter: a denominação, os
fins e a sede da associação; os requisitos para a admissão, demissão e exclusão dos
associados; os direitos e deveres dos associados; as fontes de recursos para sua manutenção; o
modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos; as condições para a
alteração das disposições estatutárias e para a dissolução; a forma de gestão administrativa e
de aprovação das respectivas contas. As associações poderão ter seu fim alterado, desde que
os associados queiram, sendo que o mesmo não acontece com as fundações, cujo objetivo,
para qual seu patrimônio fora destinado, é inalterável.
O Estado se utiliza, principalmente, de benefícios fiscais como forma de incentivar a
criação de novas entidades e aumentar o desenvolvimento do setor. Para obter os benefícios
que o Estado fornece, faz-se necessário preencher alguns requisitos para receber os registros e
títulos. Com a qualificação alcançada poderá se obter imunidade, isenção de tributos, receber
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recursos públicos, tudo isso através de convênios, contratos, subvenções sociais, auxílios,
doações e termos de parceria.
Existem quatro titulações dadas pela administração pública. São elas: Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), Organização Social, Certificado de Entidades
Beneficentes de Assistência Social (CEBAS) e Título de Utilidade Pública.
As OSCIPs são regidas pela Lei nº 9.790, de 23 de Março de 1999 que qualifica
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos desde que atendam os objetivos
sociais e normas estatutárias da referida lei, sendo estes descritos nos artigos 3º e 4º
respectivamente. Além disso, o art. 2º relaciona uma serie de entidades que mesmo
obedecendo os artigos 3º e 4º não poderão receber o título de OSCIP. Em relação às OSCIPs é
realizado o termo de parceria formando-se um vinculo de cooperação entre as partes, com o
objetivo de executar as atividades de interesse público. Tal termo tem vantagem sobre os
convênios por serem menos burocráticos.
A Lei nº 9.637, de 15 de Maio de 1998 é responsável pela normatização das
Organizações Sociais que são qualificadas a partir pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.
Em seu art. 2º ela dispõe de uma série de requisitos necessários para a habilitação do referido
título. As Organizações Sociais realizam suas atividades através de um contrato de gestão,
tendo assim direito à dotação orçamentária, mantendo-se autonomia financeira e
administrativa, desde que esteja de acordo com as normas de composição do conselho de
administração, conforme disposto no art. 3º.
As entidades que recebem o Titulo de CEBAS devem obedecer aos requisitos expostos
na Lei nº 12.101, de 27 de Novembro de 2009, a qual revogou outros dispositivos acerca do
tema. Conforme a norma, são qualificados como CEBAS pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social com a
finalidade de prestação de serviços nas áreas de assistência social, saúde ou educação, desde
que cumpra os requisitos dispostos nela. Os ministérios da Educação, Saúde e
Desenvolvimento Social e Combate à Fome são os responsáveis pela análise e decisão dos
requerimentos de concessão ou de renovação dos certificados, sendo o prazo de validade dos
certificados com variação entre 1 (um) a 5 (cinco) anos conforme critérios definidos em
regulamento. Desde que cumpra os requisitos necessários, as entidades beneficentes farão jus
a isenção do pagamento das contribuições de que tratam os art. 22 e 23 da Lei nº 8212, de 24
de Julho de 1991, dentre as quais está a cota patronal de INSS, no importe de 20% sobre as
15
remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título durante o mês, aos segurados
empregados e trabalhadores avulsos que lhe prestem serviços.
O Título de Utilidade Pública é, dentre os quatro tipos, o mais antigo, sendo regido
pela Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935. A referida Lei traz em seu art. 1º a seguinte redação:
Art. 1º As sociedades civis, as associações e as fundações constituídas no
país com o fim exclusivo de servir desinteressadamente á coletividade
podem ser declaradas de utilidade publica, provados os seguintes requisitos:
a) que adquiriram personalidade jurídica;
b) que estão em efetivo funcionamento e servem desinteressadamente á
coletividade;
c) que os cargos de sua diretoria, conselhos fiscais, deliberativos ou
consultivos não são remunerados.
Não poderá ocorrer nenhum tipo de favor por parte do estado, exceto a utilização de
emblemas, flâmulas, bandeiras ou distintivos próprios, devidamente registrados no Ministério
da Justiça e a da menção do titulo concedido. Assim como o CEBAS o Título de Utilidade
Pública concede Benefício Fiscal Previdenciário, podendo ser Municipal, Estadual ou Federal.
É importante ressaltar a diferença entre convênio e contrato, pois ainda são bastante
confundidos. O conceito de convênio pode ser verificado no Decreto n.º 6.170, de 25 de julho
de 2007, onde o mesmo considera:
I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que
discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas
nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como
partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal,
direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração
pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda,
entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de
governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de
bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;
Em relação aos contratos, de acordo com a lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993,
"considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração
Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada".
Assim, a principal diferença entre ambos os modelos consiste no interesse das partes,
ou seja, enquanto no convênio há um interesse mútuo e colaborativo de realizar um
determinado objetivo, no contrato os interesses são divergentes, de forma que, é esperado uma
contraprestação pelo serviço prestado ou entrega de um produto.
De acordo com o Código Tributário Nacional (CTN) correspondente a Lei nº 5.172, de
25de outubro de 1966 dispõe que é vedado à União, Estados e Municípios instituir impostos
ao patrimônio, renda ou serviços sobre templos de qualquer culto, partidos políticos,
16
fundações, entidades sindicais de trabalhadores, instituições de educação e de assistência
social sem fins lucrativos. A Imunidade fiscal é um direito constitucional, ou seja,
permanente. Já a isenção fiscal é um direito temporário, cuja origem provém de alguma lei
específica que determine os requisitos necessários, o tributo isento e o tempo de duração deste
benefício.
Em relação a essa diferença a Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997,nos seus
capítulos 12 e 15 dispõe as seguintes redações:
Art. 12. Para efeito do disposto no art. 150, inciso VI, alínea c, da
Constituição, considera-se imune a instituição de educação ou de assistência
social que preste os serviços para os quais houver sido instituída e os
coloque à disposição da população em geral, em caráter complementar às
atividades do Estado, sem fins lucrativos.
§ 1º Não estão abrangidos pela imunidade os rendimentos e ganhos de
capital auferidos em aplicações financeiras de renda fixa ou de renda
variável.
§ 2º Para o gozo da imunidade, as instituições a que se refere este artigo,
estão obrigadas a atender aos seguintes requisitos:
a) não remunerar, por qualquer forma, seus dirigentes pelos serviços
prestados;
b) aplicar integralmente seus recursos na manutenção e desenvolvimento dos
seus objetivos sociais;
c) manter escrituração completa de suas receitas e despesas em livros
revestidos das formalidades que assegurem a respectiva exatidão;
d) conservar em boa ordem, pelo prazo de cinco anos, contado da data da
emissão, os documentos que comprovem a origem de suas receitas e a
efetivação de suas despesas, bem assim a realização de quaisquer outros atos
ou operações que venham a modificar sua situação patrimonial;
e) apresentar, anualmente, Declaração de Rendimentos, em conformidade
com o disposto em ato da Secretaria da Receita Federal;
f) recolher os tributos retidos sobre os rendimentos por elas pagos ou
creditados e a contribuição para a seguridade social relativa aos empregados,
bem assim cumprir as obrigações acessórias daí decorrentes;
g) assegurar a destinação de seu patrimônio a outra instituição que atenda às
condições para gozo da imunidade, no caso de incorporação, fusão, cisão ou
de encerramento de suas atividades, ou a órgão público;
h) outros requisitos, estabelecidos em lei específica, relacionados com o
funcionamento das entidades a que se refere este artigo.
Art. 15. Consideram-se isentas as instituições de caráter filantrópico,
recreativo, cultural e científico e as associações civis que prestem os serviços
para os quais houverem sido instituídas e os coloquem à disposição do grupo
de pessoas a que se destinam, sem fins lucrativos.
§ 1º A isenção a que se refere este artigo aplica-se, exclusivamente, em
relação ao imposto de renda da pessoa jurídica e à contribuição social sobre
o lucro líquido, observado o disposto no parágrafo subseqüente.
§ 2º Não estão abrangidos pela isenção do imposto de renda os rendimentos
e ganhos de capital auferidos em aplicações financeiras de renda fixa ou
de renda variável.
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Quanto à fiscalização das entidades do terceiro setor é possível citar: Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS), o Ministério de Previdência e Assistência Social
(MPAS), o Ministério Público, o Ministério da Justiça, o Tribunal de Contas da União, a
Receita Federal do Brasil, os Conselhos Municipais, os Tribunais de Contas Estaduais e
Órgãos de fiscalização e controle do terceiro setor.
2.2 TERCEIRIZAÇÃO
De acordo com Miraglia (2008), no início do século XX, o modelo de produção
praticado pelas empresas em geral era o Taylorismo, cujo seu idealizador Frederick Taylor
utilizava um modelo rígido de controle do tempo de cada tarefa a ser executada. Os
empregados eram colocados em tarefas específicas realizando-as repetidamente durante todo
o expediente e sendo rigidamente controlados pelo tempo, onde deveriam produzir uma certa
quantidade de peças em determinado tempo de serviço.
O modelo de Taylor foi aperfeiçoado por Henry Ford, o qual implementou a
integração de todo o sistema de produção, transformando as empresas em estruturas verticais,
imensas e custosas, sendo responsáveis por todo o processo produtivo.
Segundo Miraglia (2008), com o aumento da competitividade do mercado, visando
cada vez mais o aumento do lucro, as empresas procuraram diminuir os custos de produção
focando apenas no objetivo para quais elas foram instituídas, repassando as tarefas auxiliares
a outras empresas, cujo modelo se conhece hoje como terceirização.
O crescimento da terceirização se deu principalmente com a segunda guerra mundial,
onde havia escassez de material bélico. Assim, procurou-se transferir determinadas tarefas
para terceiros de forma a acelerar o processo de produção e diminuir os custos. Este novo
modelo segue os preceitos do Toyotismo cujo objetivo é enxugar e flexibilizar as estruturas
das empresas, transformando estruturas verticais em horizontais.
As empresas passaram a se preocupar apenas com o objetivo fim, delegando
atividades secundarias a empresas menores que eram especializadas em alguma atividade
especifica. Com a diminuição da estrutura necessária, há diminuição dos custos tanto com
maquinas, matéria-prima, como também com a mão-de-obra. Nesse caso as empresas
terceirizadas deverão oferecer seus profissionais para a contratante, onde esses profissionais
irão trabalhar dentro da empresa que os está contratando, sendo que os mesmos são de
responsabilidade da empresa terceirizada.
18
Para Miraglia (2008), essa nova prática provou-se benéfica para as empresas, pois
desonera consideravelmente os custos com mão-de-obra, principalmente dos tributos
trabalhistas. Por outro lado, o trabalhador perde muitos direitos trabalhistas, visto que ele não
é totalmente integrado ao seu ambiente de trabalho,já que desempenha suas atividades na
empresa tomadora, a qual não tem responsabilidade direta por sua evolução profissional. Essa
situação faz com que o trabalhador não se insira integralmente na tomadora, de forma que
muitos direitos lhe são negados, como a participação em treinamentos e nos programas de
incentivos. Além disso, eles podem ser substituídos a qualquer momento a pedido da
tomadora.
Delgado (2003 apud MIRAGLIA, 2008), entende que no âmbito Brasileiro existem
dois tipos de terceirização: as chamadas Internas ou de serviços e as externas ou de bens ou
atividades. No caso da terceirização de bens ou atividades, a empresa prestadora realiza as
atividades contratadas dentro do seu próprio estabelecimento. Esse tipo de contrato
assemelha-se à compra de bens, pois a empresa contratante repassa alguma etapa de sua
produção, que pode ser a fabricação de determinada peça ou utensílio necessário a sua
produção para uma terceira, de forma a enxugar sua estrutura e focar seus esforços no projeto
principal, agilizando, assim, a sua produção. Importante ressaltar a necessidade de observar se
há existência de grupo econômico por trás deste tipo de empreendimento, visto que a empresa
principal ao optar por repassar quase todo seu processo produtivo para uma única terceirizada,
tornando-a economicamente dependente da primeira com objetivo de burlar as normas
trabalhistas.
O outro tipo de terceirização, a chamada terceirização de serviços é o caso mais
comum na sociedade Brasileira, onde a "empresa principal" contrata empresas especializadas
a fim de terceirizar atividades não essenciais ou atividade-meio. Os principais exemplos de
terceirização de serviços são as atividades de limpeza e conservação e de segurança, pois
esses são serviços básicos em quase todo tipo de empreendimento.
Existe, ainda, uma terceira modalidade, mas que por conter características únicas é
considerada a parte das outras duas. Esta modalidade é o trabalho temporário, o qual é o único
tipo de contratação de trabalhadores por empresa interposta legal no Brasil. De acordo com a
Lei nº 6.019, de 03 de janeiro de 1974, o trabalho temporário tem como objetivo atender uma
necessidade transitória de substituição ou acréscimo de pessoal, podendo estes serem
inseridos na atividade-fim da empresa. É necessário o contrato do trabalhador com ambas as
empresas, sendo que cabe à empresa de trabalho temporário a qualificação, assistência e
remuneração.
19
Pela possibilidade de os trabalhadores serem utilizados na atividade-fim da empresa,
possuem uma relação de subordinação com a empresa tomadora, sendo que neste caso há uma
limitação temporal de 3 meses, salvo autorização conferida pelo órgão local do Ministério do
Trabalho e Previdência Social, segundo instruções a serem baixadas pelo Departamento
Nacional de Mão-de-obra. De modo a evitar fraudes pelas empresas, no tocante ao excesso de
contratos de trabalho temporário, a fim de escapar das normas trabalhistas, a lei obriga as
empresas a justificar, no contrato, os motivos da necessidade de mão-de-obra extra. Por fim, o
trabalhador temporário tem todos os direitos trabalhistas já conquistados pelos empregados da
empresa tomadora, além de que se o período do contrato ultrapassar o exposto na norma, o
mesmo será automaticamente considerado por tempo indeterminado e subordinado a CLT.
Conforme Martins (2001 apud MIRAGLIA, 2008), o surgimento da terceirização no
Brasil se deu com as multinacionais, principalmente da indústria automobilística já na década
de 50. Apenas na década de 60 é que foram criadas as primeiras normas sobre o tema. Tais
normas abordavam apenas o setor bancário e especificamente os serviços de segurança.
No âmbito da administração pública, em 1967, através do decreto-lei de nº 200, de 25
de fevereiro, é disposto que para diminuir o crescimento da maquina pública e melhor
executar o planejamento, coordenação, supervisão e controle é necessário descentralizar as
atividades de execução, mediante contratos com terceiros e desde que exista iniciativa privada
competente. Foi somente em 1970 com a lei nº 5.645, de 10 de dezembro, que foram
relacionadas às atividades passiveis de terceirização, sendo elas as atividades de transporte,
conservação, custódia, operação de elevadores, limpeza e outras assemelhadas. Existiram
outras normas acerca do tema, mas que se restringem a assuntos específicos gerando muitas
brechas na legislação. Para evitar fraudes na administração pública quanto à contratação de
terceiros, o Decreto n.º 2.271, de 7 de julho de 1997, proibiu a execução indireta de atividades
inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade,
corroborando assim com a Constituição Federal de 1988, a qual proíbe a contratação de
servidor público sem a realização de concurso de provas ou de títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego.
Explica Maurício Delgado (2007 apud MIRAGLIA, 2008, p.146), que visto todos os
problemas que decorreram por falta de uma legislação abrangente sobre a terceirização, o
Superior Tribunal do Trabalho interveio através da criação de súmulas2 sobre o tema.
2 As súmulas são instrumentos utilizados como interpretação e aplicação do direito pelo Tribunais Superiores
sobre determinada matéria, sendo muito importantes nos casos em que não há normatização legal.
20
A Súmula n.º 239, de 09 de dezembro de 1985, tinha como objetivo impedir
cometimento de fraude pelos bancos, onde utilizavam empresas de processamento de dados,
que eram integrantes do grupo econômico bancário, para subcontratação de funcionários,
como forma de transgredir a legislação acerca do regime de trabalho especial dos bancários.
Em seguida, foi aprovada a Súmula n.º 256, de 30 de setembro de 1986, que mais
tarde seria substituída pela Súmula nº 331, de 31 de maio de 2011, sendo que a primeira,
através de sua redação, restringia quase em sua totalidade o sistema de terceirização, pois só
era licito os contratos de trabalho temporário e de serviços de vigilância contidos na Lei nº
7.102, de 20 de junho de 1983. Esse entendimento por parte de Súmula gerou problemas, pois
tornava atividades antes legais em ilegais além de que a atividade terceirizada já era uma
realidade tanto no setor privado como na administração pública.
A Súmula nº 331 fora criada com intuito de resolver os problemas gerados pela
Súmula nº 256. A Súmula nº 331 dispõe que:
Súmula n.º 331 do TST
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE(nova
redação do item IV e inseridos os itens V e VI à redação) - Res. 174/2011,
DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-
se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de
trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não
gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta,
indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços
de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem
como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador,
desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,
implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto
àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das
autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades
de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e
constem também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de
21.06.1993). V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta
respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º
8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das
obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora.
A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das
obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
21
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as
verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.
A Súmula n.º 331 originalmente não abordava em seu item IV os órgãos da
Administração Pública, além de não conter os itens V e VI. O item IV foi elucidado através da
Resolução n.º 96 do TST, de 11 de setembro de 2000, que finalizou a discussão da aplicação
do referido item também à administração pública. Já os itens V e VI foram inseridos devido às
dúvidas geradas sobre qual a responsabilidade do ente público quanto a culpa da
inadimplência das obrigações nessa relação. Assim, coube ao Superior Tribunal Federal (STF)
determinar qual o entendimento sobre a legislação existente com base na discussão sobre a
Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº. 163 acerca do imbróglio entre o art. 71, §
1º, da Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações) e Súmula de Jurisprudência
n.º 331 do Tribunal Superior do Trabalho.
Lei n.º 8.666/93 Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas,
previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas,
fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a
responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato
ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive
perante o Registro de Imóveis. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995)
Súmula n.º 331 do TST
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços,
quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração
direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das
sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação
processual e constem também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº
8.666, de 21.06.1993). (Alterado pela Res. 96/2000, DJ 18.09.2000).
De acordo com o STF, a mera inadimplência do contratado não poderia transferir à
administração pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos, mas reconheceu-se
que isso não significaria que a eventual omissão da administração pública, na obrigação de
fiscalizar as obrigações do contratado, deixasse de gerar essa responsabilidade.
3 Supremo Tribunal Federal (2010)
22
2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Segundo Meirelles (1984 apud KOHAMA, 2003, p.29): "Administração Pública é
todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas". Já para Silva (2004 apud CASTRO, 2010, p.18),
"Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e
humanos organizados e necessários para executar as decisões políticas".
Com base nos conceitos apresentados pelos autores, pode-se perceber que a
administração pública nada mais é do que a ferramenta utilizada pelo Estado para realizar
seus objetivos, estes então gerados das decisões políticas.
Em seu art. 3º, a Constituição Federal do Brasil destaca seus objetivos fundamentais.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A partir da descrição dos objetivos transcritos na Constituição Federal percebe-se que
o Estado, neste caso representado pela República Federativa do Brasil, é uma entidade criada
pela sociedade brasileira com o intuito de que, através da utilização de normas, gere o bem
estar social.
Conforme Castro (2010), acerca do Estado são atribuídos três elementos principais que
ele deve possuir. São eles: Povo, Território e Soberania.
O povo nada mais é do que o conjunto de pessoas pertencentes a determinado Estado,
ressaltando-se a diferença entre povo e a população, pois o primeiro está vinculado
institucionalmente e de forma estável a um governo específico, enquanto a população se trata
de um elemento apenas quantitativo, por estarem inseridos nesta tanto as pessoas natas, assim
como estrangeiros e apátridas.
O Território é um elemento espacial, pois se trata de todo espaço geográfico de um
determinado governo, compreendendo o espaço terrestre, marítimo e aéreo.
Já a soberania é um elemento de poder, pois se trata da independência e a capacidade
de se auto-administrar sem interferência de outrem, consubstanciado a partir da vontade de
seu povo e dentro do seu território.
23
Acerca de como se divide a estrutura da administração pública, a própria Constituição
Federal, nos seus artigos 1º e 2º aborda os níveis e os poderes públicos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Neste caso, existem três níveis, o Municipal, o Estadual e o Federal e os três poderes,
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O conjunto dos três poderes, atrelado aos três
níveis, correspondem à administração pública direta.
Conforme o Portal Brasil (BRASIL, 2009), o poder Legislativo tem a função de
legislar, ou seja, criar as leis ou normas que regem a nação, sendo subdivididas em emendas à
Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias,
decretos legislativos e resoluções. Entre as atribuições do Poder Legislativo está a atuação
como controle externo na fiscalização do poder executivo, sendo auxiliado nesta tarefa pelo
Tribunal de Contas da União.
No âmbito federal, o poder Legislativo é representado pelo Congresso Nacional, este
que se subdivide em Senado Federal composto pelos senadores e a Câmara dos Deputados
composta pelos deputados federais. Nas esferas estaduais e municipais representam o poder
legislativo, as Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais compostas respectivamente
por deputados estaduais e vereadores.
O poder Executivo tem como função administrar a máquina pública, ou seja, colocar
em prática todas as normas dispostas na legislação brasileira. Desta forma o poder executivo
é, dos poderes, o que possui maior volume, tanto de pessoal, como de despesas.
Na Esfera federal, compete ao Presidente, auxiliado pelos Ministros de Estado, a
manutenção do executivo. Nas esferas estaduais e municipais, o poder executivo é
representado pelos Governadores com seus Secretários Estaduais e Prefeitos com seus
Secretários Municipais respectivamente.
Segundo o Portal Brasil (BRASIL, 2009, p.1) "A função do Poder Judiciário é garantir
os direitos individuais, coletivos e sociais e resolver conflitos entre cidadãos, entidades e
24
Estado. Para isso, tem autonomia administrativa e financeira garantidas pela Constituição
Federal".
O Supremo Tribunal Federal (STF) é o órgão Máximo da justiça brasileira, tendo
como função principal o zelo pela Constituição Federal. Logo abaixo se encontra o Superior
Tribunal de Justiça (STJ) responsável pela interpretação da legislação Federal. No Brasil, o
poder judiciário se divide em quatro tipos: Justiça Comum, Justiça Militar, Justiças do
Trabalho e Eleitoral sendo estas duas ultimas divididas em Tribunais superiores e Regionais,
sendo ambos órgãos federais. Na justiça do trabalho há as figuras do Tribunal Superior do
Trabalho (TST) e Tribunais Regionais do Trabalho (TRT) e na justiça eleitoral o Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) e Tribunais Regionais Eleitorais (TRE). Já na justiça comum
diferentemente das Justiças do Trabalho e Eleitoral, existem a Justiça Federal comum,
responsável por processar e julgar causas em que a união, autarquias ou empresas públicas
federais façam parte e cabe aos próprios estados instituírem e organizarem sua própria Justiça,
estas que serão responsáveis por quaisquer casos que não envolvam a Justiça Federal Comum,
do Trabalho, Eleitoral e Militar.
Todos os três poderes, além de suas atribuições normais, são responsáveis pelo próprio
controle interno. Com exceção dos Senadores que possuem mandatos de 8 anos, todos os
outros cargos do Poder Legislativo tem 4 anos de mandato.
Entre os órgãos mais importantes da Administração Pública quanto a manutenção da
ordem jurídica e defesa da democracia está o Ministério Público. Este possui independência
funcional e administrativa e se divide, basicamente, em Ministério Público da União (MPU) e
Ministério Público dos Estados (MPE). A Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, em
seu artigo 9º, dispõe sobre as funções do Ministério Público.
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de
relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo
as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos
e coletivos;
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de
intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua
competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na
forma da lei complementar respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;
25
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito
policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações
processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis
com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria
jurídica de entidades públicas.
A Administração Pública Indireta segundo Kohama (2003, p.35), "é aquela atividade
administrativa, caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou
deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada".
Entre as entidades que compõem a administração pública indireta, estão: Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas. O Decreto-Lei nº
200, de 25 de fevereiro de 1967, alterado pelo Decreto-Lei nº 900, de 29 de setembro de 1969,
considera os seguintes conceitos:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei
para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a
exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa
podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.(Redação
dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a
voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração
Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído
pela Lei nº 7.596, de 1987)
As Autarquias mesmo não integrando o poder executivo são, em essência, uma
extensão da administração pública direta, por executarem atividades típicas da administração
pública. Devem as autarquias prestar contas aos seus respectivos Ministérios, dependendo da
sua área de atuação. Exemplos de Autarquias são as Universidades Federais e Conselhos de
Classe Profissional.
26
As Empresas Públicas são regidas por preceitos comerciais, mas que se utilizam de
capital público, criadas a partir de uma necessidade do poder público por não haver no
mercado empresa privada que proveja essa demanda. São exemplos de Empresas Públicas, a
Caixa Econômica Federal e os Correios.
As Sociedades de Economia Mista mais conhecidas no Brasil são a Petrobrás e o
Banco do Brasil, ambas pioneiras nos seus respectivos ramos de atuação, característica deste
tipo de entidade, pois não havia ainda um mercado estruturado na época de suas criações.
2.4 CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
A terminologia "Controle", de acordo com o dicionário Michaelis4, significa "a
Fiscalização e domínio de alguém ou alguma coisa". Assim pode-se entender como controle,
a fiscalização de alguém ou alguma coisa de forma a exercer domínio sobre ele, neste caso as
finanças, e para isso se utilizam técnicas e modelos.
Segundo Chiavenato (2004), na Teoria da administração existe uma abundância de
princípios defendidos por vários pensadores da ciência administrativa. Dentre os inúmeros
princípios destaca-se os quatro princípios da administração científica idealizados por Taylor,
sendo eles: Planejamento, organização, direção e controle. Neste sentido, o controle é
entendido como o processo de assegurar que as tarefas estão sendo executadas de acordo com
planejamento. Através deste monitoramento, devem ser realizadas as correções necessárias
para diminuir ou mesmo extinguir os problemas encontrados.
O controle é uma ferramenta importante na administração das empresas do setor
privado, mas na administração pública este se faz essencial, pois tem como principal objetivo
coibir a corrupção. Porém, é necessário que haja um equilíbrio na utilização de ferramentas de
controle, pois conforme Castro (2010), seu excesso pode gerar uma burocracia que pode
atrapalhar a gestão e torna a execução das tarefas cada vez mais lentas. São inúmeros os
problemas gerados pelo excesso de burocracia, desde o atraso de obras públicas ao simples
atendimento na rede pública de saúde.
Acerca do controle na administração pública, destaca Castro (2010, p. 263) uma maior
complexidade de se manter uma administração eficiente e eficaz durante o passar do tempo,
visto a tendência com que se cai de rendimento. O referido autor destaca características que
diferenciam o setor público:
4 Michaelis (2009).
27
É uma instituição onde a participação do cidadão é obrigatória;
Dispõe de um enorme poder de compulsão: o poder de tributar, de
emitir moeda, de definir tipos de proibições para o cidadão, de punir
etc.;
Não dispõe de mecanismos naturais de correção de desvios como
ocorre nas atividades privadas, onde a competição e o lucro
funcionam como potentes instrumentos para reduzir desperdícios,
melhorar o desempenho e alocar recursos de forma mais eficiente; e
O direito de propriedade estatal é difuso, não existindo a vigilância
do "olho do dono" como na empresa, o que dá margem ao
surgimento de grupos de pressão, internos ou externos ao aparelho
estatal, que procuram explorar o interesse e o patrimônio públicos
em proveito próprio.
(Castro, 2010, p. 263)
Percebe-se que, no setor privado, a própria situação em que as empresas se inserem já
lhes obriga a realizar um controle interno eficiente das atividades, pois caso não haja, essa
empresa irá sair do mercado. Neste caso, todo o capital inserido na empresa para a
manutenção das suas atividades possuem donos específicos, estes que o investiram por
vontade própria procurando retorno financeiro. Já em relação ao setor público, os recursos
utilizados são oriundos de toda população e de maneira imposta pelo estado através
principalmente da tributação. Assim caberia a população a obrigação de fiscalizar sua
aplicação, ou seja, exercer um controle social5. Porém, a maioria da população está alheia aos
seus direitos.
Ademais, o controle como ferramenta de averiguação e analise da execução das
atividades em relação ao planejamento tem ligação direta com a contabilidade e a auditoria. A
contabilidade pode ser entendida como a atividade de registrar os fatos ocorridos com o
intuito de quantificar e controlar o patrimônio das entidades; ela serve como base de dados
para que seja exercido o controle interno nas entidades. Já em relação a auditoria, o controle é
utilizado como ferramenta de análise, pois avaliando-se a eficiência de um sistema de controle
interno, a auditoria poderá determinar os riscos inerentes ao trabalho efetuado e,
posteriormente, indicar melhorias a serem efetuadas.
Assim, quanto ao aspecto temporal do controle, Castro (2010), afirma que ele foi
dividido em três etapas: o controle prévio, o controle concomitante e o controle posterior. O
primeiro acontece anteriormente a conclusão dos atos administrativos e tem como função
prevenir erros ou desvios e também dar segurança tanto ao agente público como aos cidadãos.
O controle concomitante é o acompanhamento constante dos atos administrativos, garantindo
5 Controle e fiscalização por parte da Sociedade sobre as ações do Estado
28
assim execução correta das ações. Por fim, o controle posterior é aquele realizado após a
conclusão do ato administrativo com o objetivo de avaliar a eficiência, corrigir defeitos ou
declarar sua nulidade.
Segundo Castro (2010, p.290), a definição mais aceita de controle interno é a
divulgada pelo American Institute of Certified Accountants6 (AICPA), que dispõe:
O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e
medidas, adotadas numa empresa para proteger seu ativo, verificar a
exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência
operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas
estabelecidas.
Levando essa definição para o setor público, pode-se entender o controle interno como
um sistema de técnicas que visam proteger os cidadãos de possíveis manobras políticas dos
gestores públicos em benefício próprio, procurando assim combater a corrupção.
Outra característica é estimular a eficiência. Um exemplo disso seria a realização de
uma obra utilizando materiais e maquinaria em excesso, tornando os custos da obra maiores
que os previstos, recursos estes que poderiam ser empregados em outros projetos. Por fim
outro ponto em destaque é a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas, também
chamadas de legislação.
O controle interno possui uma serie de princípios que devem ser seguidos para
diminuir os riscos dentro da entidade. Castro (2010, p.294), relaciona estes princípios da
seguinte forma:
Fixação de responsabilidades: numa estrutura de controles internos
deve haver delimitação de responsabilidades, para evitar o
comprometimento de sua eficiência;
Segregação de funções: a segregação de funções, conhecida como
princípio de oposição de interesse, consiste no fato de que, numa
estrutura de controles internos, a pessoa que realiza uma operação
não pode ser a mesma envolvida na função de registro;
Ciclo de uma transação: preconiza que uma só pessoa não deve
realizar todas as fases de uma transação, quer seja funcionário ou
administrador;
Pessoal de controle deve ser criteriosamente selecionado: para
contratação de funcionários para cargos de controle, torna-se
necessário que seu passado seja investigado e as referências,
conferidas;
Rodízio de pessoal: a entidade deve promover, periodicamente, o
rodízio de servidores, visando, inclusive, permitir que cada um possa
ser capaz de desenvolver novas tarefas. Isso impede a existência de
servidores imprescindíveis, traz motivação ao pessoal e aumenta a
segurança do sistema de controles;
6 Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados.
29
As tarefas devem estar previstas em manuais operacionais: as
instruções inerentes ao desempenho funcional da estrutura devem
ser escritas em manual de organização, a fim de evitar a ocorrência
de erros e aumentar a eficiência operacional; e
Utilização de processamento eletrônico: sempre que possível, a
entidade deve adotar processo eletrônico para registrar as operações.
Este procedimento aumenta a eficiência operacional dos controles
internos, evita erros e dificulta fraudes.
É necessário destacar, porém, a necessidade de se avaliar todo o custo benefício
advindo da implantação desses procedimentos, pois, em certos casos, o benefício esperado por
determinada medida implantada é muito inferior ao benefício obtido. Dessa forma, se faz
necessário utilizar outro procedimento com menor custo, mas que ainda assim consiga atender
às necessidades da entidade.
Na Administração Pública brasileira, o controle é efetuado externamente pelo Poder
Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas e internamente por cada um dos três
poderes. A Lei complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi implementada com o intuito de melhorar a gestão pública no
sentido de responsabilidade e transparência por parte dos agentes públicos, procurando, assim,
organizar as finanças públicas e controlar o equilíbrio entre receitas e despesas. A referida Lei
em seu escopo traz a seguinte redação:
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II
do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar.
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios.
Em relação ao controle sobre os contratos efetuados com terceiros, a administração
pública se utiliza da fiscalização, que pode ser considerada como o controle concomitante, ou
seja, o acompanhamento contínuo das atividades da entidade contratada, com o objetivo de
verificar se existem irregularidades e se é mantida a eficiência dos trabalhos.
Como já abordado, existe uma escassez em relação à normatização dos contratos de
terceirização, principalmente em relação ao terceiro setor, sendo inclusive necessária a
30
intervenção do TST para resolver as discussões acerca dos limites da legislação. A Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993, é quem regula a execução dos contratos. De acordo com a
referida lei:
Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo
com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma
pelas conseqüências de sua inexecução total ou parcial.
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição.
§ 1o O representante da Administração anotará em registro próprio todas as
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que
for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência do
representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a
adoção das medidas convenientes.
Observa-se que a norma obriga a necessidade de acompanhamento das atividades por um
representante da administração, sendo que não entra em detalhes sobre as técnicas de
fiscalização utilizadas neste processo.
No tocante à execução da fiscalização, existem normas e procedimentos que devem ser
adotados, emitidos por órgãos de controle e fiscalização dos gastos públicos em diversas
áreas. Neste caso, foram utilizados os modelos emitidos pelo Tribunal de Contas da União
(TCU) e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
O TCU é o órgão diretamente responsável pelo controle externo das entidades da
administração direta e indireta, onde qualquer pessoa física ou jurídica que esteja envolvida
com a administração de recursos públicos deve prestar contas ao referido órgão. O TCU no
uso de suas atribuições com o objetivo de melhorar a gestão dos recursos públicos emitiu a
Portaria nº 297, de 14 de novembro de 2012.
A fiscalização dos contratos é realizada mediante a atuação de dois tipos de profissionais:
os fiscais e os gestores. Os fiscais são aqueles incumbidos de atuar no local, ou seja, dentro da
entidade contratada ou no local da execução das suas atividades. Já os gestores atuam
externamente, analisando toda a documentação levantada. De acordo com os art. 5º e 6º
compete aos fiscais e gestores:
Art. 5º Ao fiscal técnico do contrato compete:
I – verificar a conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos
recursos necessários, de acordo com o objeto do contrato;
II – atestar as notas fiscais e as faturas correspondentes à prestação dos
serviços;
III – prestar informações a respeito da execução dos serviços e de eventuais
31
glosas nos pagamentos devidos à contratada; e
IV – quando cabível, manter o controle das ordens de serviço emitidas e
cumpridas.
Art. 6º À gestora do contrato cabe a análise da documentação trabalhista,
previdenciária e fiscal e a juntada dos documentos probantes, nos respectivos
processos administrativos de liquidação e pagamento, e de acompanhamento
e análise da documentação trabalhista e previdenciária.
(Portaria TCU nº 297, de 14 de novembro de 2012)
Devem ser exigidos documentos que comprovem a situação fiscal, trabalhista e
previdenciária do contratado, sendo eles:
Art. 7º Os documentos a serem exigidos da contratada, durante a vigência do
contrato, são os seguintes:
I – certidão conjunta negativa de débitos relativos a tributos federais e à
Dívida Ativa da União;
II – certidão negativa de débitos junto às fazendas estadual ou distrital e
municipal do domicílio sede da contratada;
III – certidão negativa de débitos relativos às contribuições previdenciárias e
as de terceiros (CND);
IV – certidão de regularidade junto ao Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS/CRF);
V – certidão negativa de débitos trabalhistas (CNDT);
VI – aqueles de comprovação de pagamento de salários, inclusive férias e
13º salário, quando cabível, de vale-transporte e de vale-alimentação na
forma do artigo 13 desta Portaria; e
VII – extratos comprobatórios do recolhimento do FGTS e da contribuição
social previdenciária (INSS) na forma dos artigos 10 e 11 desta Portaria.
VIII - Guias da Previdência Social e Guias de Recolhimento do Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência social com
comprovante de entrega.(AC) (Portaria – TCU nº 120, de 14/05/2014, BTCU
nº 15/2014)
§ 1º Poderão ser requeridos outros documentos complementares relativos ao
cumprimento dos encargos trabalhistas e previdenciários.
§ 2º Os documentos mencionados nos incisos I a V deste artigo podem ser
substituídos, total ou parcialmente, por Declaração do Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf).
(Portaria TCU nº 297, de 14 de novembro de 2012)
Já quanto aos procedimentos mensais, podem-se destacar os seguintes quesitos:
Art. 9º Cabe à gestora do contrato realizar mensalmente os seguintes exames
relativos aos empregados terceirizados:
I – comprovação do recolhimento do INSS e do FGTS; e
II – verificação do pagamento de salários e demais verbas cabíveis.
Art. 10. O exame da comprovação do recolhimento do INSS e do FGTS pela
contratada será realizado por meio de extratos fornecidos pelos empregados,
solicitados de, pelo menos, 10% (dez por cento) do total dos empregados
terceirizados, mediante utilização de amostra com reposição.
§ 1º Se o total de empregados terceirizados contratados for inferior a 10
(dez), a gestora do contrato deve analisar os extratos de todos os
empregados, no mínimo, a cada quatro meses.
§ 2º A gestora do contrato deverá assegurar a todos os empregados
32
terceirizados os meios necessários para acesso aos extratos de que trata o
caput deste artigo.
Art. 11. Detectada irregularidade nos depósitos do FGTS ou nos
recolhimentos ao INSS, a gestora do contrato poderá ampliar a amostra
examinada a fim de verificar se o evento representa caso isolado ou
impropriedade de maior relevância.
Art. 13. Será utilizada relação nominal assinada, no mínimo, por 10% (dez
por cento) dos empregados terceirizados, para averiguação se o pagamento
de salários, inclusive férias e 13º salário, quando cabível, vale-transporte e
vale-alimentação foi realizado tempestivamente.
§ 1º A relação tratada no caput deste artigo conterá, no mínimo, os seguintes
dados:
a) nome do empregado terceirizado;
b) data de recebimento do salário;
d) datas de recebimento do vale-transporte e do vale-alimentação;
e) mês de referência; e
f) campos para observações e assinaturas.
§ 2º Se o total de empregados terceirizados contratados for inferior a 10
(dez), a relação tratada no caput deste artigo deverá abranger todos os
empregados e ser realizada, no mínimo, a cada quatro meses.
§ 3º Se os pagamentos aos empregados terceirizados não forem realizados
nas datas previstas legalmente ou em convenções coletivas de trabalho, a
gestora do contrato fixará prazo para a empresa resolver a irregularidade.
§ 4º Os casos isolados de falhas no pagamento das verbas a que se refere o
caput serão objeto de acompanhamento por parte da gestora do contrato e
ensejarão a adoção de medidas formais se a pendência não for regularizada
em cinco dias após comunicação da irregularidade à contratada.
(Portaria TCU nº 297, de 14 de novembro de 2012)
Segundo o próprio portal do MPOG7, o órgão é integrante do executivo federal e tem
como algumas de suas atribuições a formulação de planejamento estratégico nacional e a
Coordenação da gestão de parcerias público-privadas. Sua missão é " Planejar e coordenar as
políticas de gestão da administração pública federal, para fortalecer as capacidades do Estado
para promoção do desenvolvimento sustentável e do aprimoramento da entrega de resultados
ao cidadão".
Através da Instrução Normativa MP nº 2, de 30 de abril de 2008, que posteriormente
foi alterada pela Instrução Normativa MPOG nº 3, de 15 de outubro de 2009, é disposto sobre
regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não. O texto destacado da
Instrução normativa MP nº 2, contendo o art. nº 34 e o guia de fiscalização dos contratos de
terceirização, foi inserido no trabalho na forma do Anexo A, devido ao volume de texto.
A Instrução Normativa nº 3 além de alterar a Instrução Normativa nº 2, também
adicionou outros quesitos, entre eles o disposto no anexo VII. O referido anexo instrui a
administração pública da necessidade de se criar uma conta vinculada com o objetivo de
assegurar os direitos trabalhistas dos funcionários terceirizados num possível "calote" da
7 BRASIL. Ministério do Planejamento.
33
entidade contratada. Esta abordagem também é necessária para resguardar os recursos
públicos, visto que caberia ao Estado a obrigação de pagar as dívidas trabalhistas por ser
responsável subsidiário.
ANEXO VII
CONTA VINCULADA PARA A QUITAÇÃO DE OBRIGAÇÕES
TRABALHISTAS 1.1 As provisões realizadas pela Administração contratante para o
pagamento dos encargos trabalhistas de que tratam este Anexo, em relação à
mão de obra das empresas contratadas para prestar serviços de forma
contínua, por meio de dedicação exclusiva de mão de- obra, serão destacadas
do valor mensal do contrato e depositados em conta vinculada em instituição
bancária oficial, bloqueada para movimentação e aberta em nome da
empresa.
1.2. A movimentação da conta vinculada será mediante autorização do órgão
ou entidade contratante, exclusivamente para o pagamento dessas
obrigações.
1.3 O montante do depósito vinculado será igual ao somatório dos valores
das seguintes previsões:
13º salário;
Férias e Abono de Férias;
Adicional do FGTS para as rescisões sem justa causa;
Impacto sobre férias e 13º salário.
Observa-se muitas semelhanças entre as abordagens do TCU e do MPOG em suas
orientações, onde ambos os órgãos dão ênfase principalmente na fiscalização dos
trabalhadores. Esta preocupação é muito importante, visto que, neste tipo de contrato, é o
trabalhador quem mais sofre perdas tanto em relação ao ambiente de trabalho como seus
direitos remuneratórios. Mais importante ainda é o fato de que cabe ao Estado defender os
direitos do trabalhador, por este ser a parte mais fraca na relação entre a administração
pública, a entidade e o empregado. Outro fato que favorece ainda mais essa preocupação é de
que o Estado é responsável subsidiariamente pelos direitos não pagos pela entidade, ou seja,
caso não haja uma fiscalização eficiente, poderá a administração pública pagar em dobro pelo
mesmo serviço.
2.5 HISTÓRICO DA ENTIDADE
De acordo com seu estatuto, a Associação de Atividades de Valorização Social
(ATIVA) é uma entidade civil sem fins lucrativos, com duração por tempo indeterminado,
sediada em Natal/RN, sendo constituída em 13 de abril de 1989 por interesse da gestão
municipal. Ainda sobre sua constituição a Ação Civil Pública do Ministério Pública contra a
34
entidade informa que a mesma está registrada sob nº de ordem 1288, do Livro Anº 16, às fls.
151v/152, no Cartório do 2º Ofício de Notas de Natal-RN, em 12 de maio de 1989, e que em
virtude de reformas, foram feitos novos registros, sob os nºs de ordens 2300, 2456, 3794,
6093 e 6094, nas datas de 25/07/1994, 23/05/1995, 30/12/1999,08/03/2006 e 08/03/2006,
respectivamente
No seu art. 2º o referido estatuto dispõe acerca das finalidades da entidade:
Art. 2º. A sociedade terá como finalidades básicas:
I - Realizar estudos e pesquisas no campo de assistência e promoção social.
II - Promover a coordenação e a conjugação de esforços para a melhoria das
condições de vida nas comunidades.
III - Desenvolver programas, prestação de serviços e assistência social à
família carente, à infância, à maternidade, à adolescência e à 3ª idade,
complementando a atuação dos órgãos governamentais e organizações
privadas.
IV - Integrar a ação com participação ativa de um corpo de voluntários,
visando despertar a cooperação em prol da melhoria da assistência e
pesquisa no campo social.
V - Desenvolver, por si ou em colaboração com voluntários e/ou outras
entidades, quaisquer atividades compreendidas nos objetivos e propósitos da
instituição.
VI - Promover e desenvolver a captação de recursos voltada para o seu
objetivo social, revertendo sua eventual receita para manutenção,
funcionamento e desempenho de atividades da ATIVA.
É uma entidade sem fins lucrativos, pertencente ao terceiro setor e de Utilidade
Pública, assim a entidade tem direito a realizar convênios com empresas privadas e a
administração pública nas três esferas de governo.
A associação é constituída por um número ilimitado de sócios, os quais não
respondem, nem mesmo subsidiariamente, pelas obrigações sociais.
Sua administração será realizada por: Assembleia Geral, Diretoria, Conselho de
administração e Conselho fiscal. A diretoria é constituída por Presidente e Vice, sendo
presidente nato da entidade a esposa do Prefeito de Natal, com igual tempo de mandato,
podendo o cargo, em caso especial, ser ocupado por pessoa de confiança do Prefeito de Natal.
No art. 26 do estatuto da entidade é relacionado o pessoal que poderá prestar serviços:
Art. 26 - Para a consecução dos seus objetivos e desenvolvimento de suas
atividades, a entidade disporá de:
I - Colaboradores sem remuneração à título de voluntariado;
II - Pessoal remunerado, admitido mediante contrato de trabalho e sujeito,
em seus direitos e deveres, ao estabelecido na Consolidação das Leis
Trabalhistas;
III - Servidores Públicos ou de outras entidades que, a título de colaboração,
venham a ser colocados à disposição da Entidade sem perda dos
vencimentos e vantagens proporcionais pelos órgãos a que pertençam.
35
A ATIVA, no ano de 2012, possuía dois convênios em curso, sendo o primeiro com a
Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social (SEMTAS) no valor de R$
1.150.000,00 (hum milhão e cento e cinquenta mil reais) e o segundo com a Fundação
Cultural Capitania das Artes (FUNCARTE) no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais). A
sobrevivência da ATIVA está atrelada diretamente a esses convênios com o poder público.
Devido a inúmeras irregularidades detectadas na entidade, foi alvo de intervenção
judicial pelo Ministério Público do RN, que pediu a dissolução da entidade. Este pedido foi
acatado pelo Poder Judiciário no RN, o qual decretou que se mantivesse o funcionamento da
entidade pelo período de 100 dias, pela sua característica, bem como para que os funcionários
fossem devidamente notificados, sendo a data oficial de liquidação marcada para dia 19 de
dezembro de 2014.
36
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Neste capitulo é apresentado a metodologia utilizada no estudo, descrevendo-se todos
os procedimentos adotados na análise dos dados.
O procedimento metodológico adotado, para o desenvolvimento deste trabalho, foi o
estudo de caso. Segundo Prodanov e Freitas (2013, p.60).
O estudo de caso consiste em coletar e analisar informações sobre
determinado indivíduo, uma família, um grupo ou uma comunidade, a fim de
estudar aspectos variados de sua vida, de acordo com o assunto da pesquisa.
É um tipo de pesquisa qualitativa e/ou quantitativa, entendido como uma
categoria de investigação que tem como objeto o estudo de uma unidade de
forma aprofundada, podendo tratar-se de um sujeito, de um grupo de
pessoas, de uma comunidade etc. São necessários alguns requisitos básicos
para sua realização, entre os quais, severidade, objetivação, originalidade e
coerência.
Sendo assim, o estudo de caso, realizado nesta pesquisa, consistiu em analisar,
especificamente, o controle e a fiscalização no âmbito da Associação de Atividade de
Valorização Social (ATIVA) com base nas normas referentes a fiscalização dos contratos de
terceirização e nos princípios de controle interno adotados pelos especialistas na área, se
tratando, portanto, de uma pesquisa bibliográfica. Por outro lado, a pesquisa também se
caracteriza como documental, por utilizar documentos provenientes do Ministério público.
Sobre a diferença entre os dois tipos de pesquisa mencionados, Gil (2008, apud Prodanov e
Freitas, 2013, p.55) destaca:
como principal diferença entre esses tipos de pesquisa a natureza das fontes
de ambas as pesquisas. Enquanto a pesquisa bibliográfica se utiliza
fundamentalmente das contribuições de vários autores sobre determinado
assunto, a pesquisa documental baseia-se em materiais que não receberam
ainda um tratamento analítico ou que podem ser reelaborados de acordo com
os objetivos da pesquisa.
Utilizando-se de uma análise qualitativa foi realizado um estudo comparativo entre as
normas de fiscalização, juntamente aos princípios de controle interno, adotados em relação
aos problemas encontrados na entidade estudada - ATIVA.
As normas de fiscalização utilizadas neste estudo foram elaboradas por órgãos com
competência na área, sendo eles o TCU e o MPOG. Já quanto aos problemas encontrados na
entidade, foi utilizada a ação de dissolução e intervenção judicial realizada pelo Ministério
Público do Rio Grande do Norte, que realizou inúmeras investigações, incluindo analise
documental, entrevista com funcionários e ex-funcionários etc.
37
O estudo foi realizado em etapas, da seguinte forma: Realizou-se um resumo dos
principais problemas encontrados pelo MP-RN em sua ação de dissolução (ver referências),
onde se dividiram os problemas em categorias e comparou-os com as respectivas medidas que
seriam necessárias para evitá-los. As categorias seguindo a ordem são: Intervenção Política na
entidade contratada; Irregularidades nas contratações de funcionários; Descontrole das folhas
de ponto dos funcionários; Problemas referentes à documentação; Concessão excessiva de
horas-extras e diárias; Irregularidades em licitações e pagamentos; Descontrole dos recursos
recebidos. Na parte final do estudo foi realizado um resumo comparativo entre as
irregularidades encontradas e as medidas necessárias que deveriam ter sido adotadas.
Os dados como quantidade de funcionários, valores de horas extras pagos, valor das
passagens emitidas, são utilizados apenas para ilustrar as irregularidades encontradas, de
forma que não foi realizada uma análise quantitativa dos mesmos.
38
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS
Neste capítulo é apresentado os resultados obtidos a partir da análise feita pela
comparação entre as irregularidades encontradas na ATIVA e as normas de fiscalização e
princípios de controle interno. O levantamento das irregularidades foi realizado com base na
Ação civil pública do Ministério Público do RN contra a entidade. Todos os depoimentos
contidos neste capítulo foram coletados da Ação do MP-RN (ver referências).
Em 26 de Outubro de 2012, o Ministério Público do Rio Grande do Norte (MP-RN)
entrou com uma Ação civil pública de dissolução e liquidação contra a ATIVA, pedindo
intervenção judicial devido às inúmeras irregularidades averiguadas pelo órgão.
Essa ação está de acordo com o Decreto-lei nº 41/66, o qual dispõe o
seguinte texto: “Art. 1º - Toda sociedade de fins assistenciais que receba
auxílio ou subvenção do Poder Público, ou que se mantenha, no todo ou em
parte, com contribuições periódicas de populares, fica sujeita à dissolução
nos casos e formas previstas neste Decreto-lei.
Art. 2º - A sociedade será dissolvida se:
I – deixar de desempenhar efetivamente as atividades assistenciais a que se
destina.
II – aplicar as importâncias representadas pelos auxílios, subvenções ou
contribuições populares em fins diversos do previsto nos seus atos
constitutivos ou estatutos sociais.
III – ficar sem efetiva administração por abandono ou omissão continuada
dos seus órgãos ou diretores
De acordo com o MP-RN, após uma investigação sobre as ações da ATIVA, foram
encontradas dentre outras, as seguintes irregularidades:
O Inquérito Civil Público nº 001/12 foi instaurado com o fim de investigar
uma série de irregularidades detectadas na ATIVA como, à guisa de
exemplo: a) desvio de finalidade da instituição; b) Presidente nomeado pelo
Chefe do Executivo Municipal de Natal; c) irregularidades nas contratações
de funcionários; d) ausência de controle no ponto dos funcionários
contratados para a prestação de serviços aos órgãos públicos conveniados; e)
variação de remuneração para funcionários que exercem os mesmos cargos e
funções; f) irregularidades em licitações e pagamentos; g) ausência de
controle dos recursos recebidos a título de convênio.
Ressalta-se a responsabilidade subsidiária do Município de Natal pelas irregularidades
averiguadas, principalmente em relação aos direitos trabalhistas, pois os valores repassados,
via convênio, tinham como principal finalidade a contração de funcionários para prestar
serviços públicos de forma terceirizada. Inclusive o próprio termo de convênio dispõe sobre a
responsabilidade do ente público com o seguinte texto:
39
"CLÁUSULA QUARTA
É da responsabilidade da Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência
Social, dentro do interstício de validade do presente Convênio e no seu
âmbito de atuação:
I - Repassar mensalmente os valores estipulados no presente Convênio, na
sua forma e de seus anexos;
II - Analisar os relatórios enviados pela "CONVENIADA", oferecendo as
sugestões cabíveis, bem como analisando a prestação de contas dos recursos
repassados, sempre com o escopo de verificar o cumprimento do presente e
de seus princípios, administrativamente firmados."
Diante de todos esses problemas descritos, um grande número de processos
trabalhistas passou a tramitar nas Varas do trabalho de Natal do Tribunal Regional do
Trabalho 21ª região (TRT-21), inclusive o próprio depoimento das testemunhas averiguadas
pelo MP-RN afirmam que as pessoas demitidas no ano anterior da ação de intervenção
judicial, em 2012, ainda não tinham recebido as verbas rescisórias, corroborando com o alto
volume de ações trabalhistas contra a ATIVA.
Com base apenas nessas informações pode-se perceber que uma instituição com tantos
problemas identificados não deve possuir sistema de controle interno eficiente, ou sequer
mesmo existir um. Também é cabível afirmar que não havia fiscalização adequada por parte
da administração pública, visto a proporção que as irregularidades tomaram.
Esses problemas não acontecem de uma hora para outra; eles vão somando-se e
gerando cada vez mais transtornos até chegarem a um ponto em que não há mais solução,
ocasionando, neste caso, a dissolução da entidade peticionada pelo MP-RN. Se houvessem
qualquer tipo de controle ou fiscalização quanto as atividades da investigada, poder-se-ia
evitar que os problemas se acumulassem e chegasse a esta situação.
INTERVENÇÃO POLÍTICA NA ENTIDADE CONTRATADA
Avaliando-se a relação que deve existir entre contratado e contratante num processo de
licitação, bem como na administração dos convênios, percebe-se que não havia qualquer
separação entre as partes, tornando a ATIVA totalmente dependente da administração pública.
O próprio estatuto da entidade dispõe a seguinte redação quanto a administração da mesma.
Art. 17 É Presidente nato da entidade a esposa do Prefeito de Natal e tendo
seu mandato coincidente com o do chefe da edilidade. Em caso especial a
presidente poderá ser pessoa designada e de confiança do Prefeito
Municipal.
40
Há também uma série de depoimentos colhidos através de um processo que tramita na
Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e que podem ser encontrados na ação de
dissolução do MP-RN, onde se observa a existência de intervenção política na contratação de
funcionários. Nestes depoimentos prestados pelos próprios ex-funcionários da entidade é
verificado que vários eram contratados pela ATIVA através de indicação política, pois já
prestaram serviços em campanhas eleitorais de políticos potiguares. Outra informação
relatada que reforça ainda mais essa intervenção é a rotatividade das pessoas ocupando altos
cargos na administração, sendo a modificação das pessoas, ligadas diretamente as mudanças
no poder executivo e legislativo de Natal. De acordo com o relato de uma ex-funcionária,
houve uma grande reformulação nos cargos de chefia na entidade a partir da mudança do
chefe do executivo municipal.
Verifica-se que é inexistente a independência da instituição, sendo ela alvo de controle
político de quem está no poder. Esta intervenção política vai totalmente contra o princípio de
segregação de funções num sistema de controle interno, princípio este que também pode ser
interpretado como princípio de oposição de interesse. Não é legal, moral e ético que o prefeito
de Natal tenha poder sobre a escolha do presidente da ATIVA, tendo em vista que a entidade
possui convênios com a administração pública municipal.
Não é legal, pois no Brasil é vedado o Nepotismo8, e a 13ª Súmula vinculante do STF
aprovada em 21 de agosto de 2008 reconheceu que o Nepotismo praticado em qualquer esfera
Pública viola a constituição federal. Não é moral e nem ético, pois esse tipo de conduta
baseia-se em trocas de favores pessoais e políticos em detrimento da qualificação profissional.
Caberia ao gestor do contrato analisar o estatuto da entidade quanto aos possíveis
abusos contidos nele. Neste caso, ou se pediria a mudança do estatuto no quesito referente a
escolha do presidente da entidade, ou se optaria por extinguir o convênio.
Outro ponto importante está na escolha do pessoal responsável pelo controle da
entidade, pois não há nenhum tipo de processo seletivo, mas sim contratações por indicação
política.
IRREGULARIDADES NAS CONTRATAÇÕES DE FUNCIONÁRIOS
Quanto às irregularidades nas contratações, convêm destacar o trecho de um dos
depoimentos coletados pelo MP-RN, prestado pela esposa do ex-advogado da ATIVA acerca
8 Favorecimento de Parentes ou amigos em relação a outras pessoas
41
da superintendência (Setor da entidade): "[...] que a administração da ATIVA é exercida pela
superintendência; que é a superintendência quem contrata e demite funcionários, contrata e
paga fornecedores, enfim quem executa todos os atos de gestão da entidade […]”.
De acordo com o MP-RN, grande parte dos empregados estão lotados nas
dependências da administração pública, exercendo funções próprias de servidores públicos.
Assim a entidade estaria sendo utilizada como esquema para burlar a necessidade de
realização de concurso público imposta pela Constituição Federal, em seu art. 37, inciso II,
inclusive não eram feitas nem processos seletivos pelos responsáveis das contratações.
Ocorre também que vários funcionários foram contratados, mas não eram utilizados,
pois os projetos os quais iriam trabalhar nunca saiam do planejamento, de forma que muitos
só compareciam para receber o salário. O MP-RN constatou ainda a existência de vários
funcionários sem lotação definida corroborando com suspeita de existência de "funcionários
fantasmas", ou seja, funcionários apenas na forma, mas não em essência, pois recebiam
remuneração sem que fossem realmente utilizados nas atividades da entidade.
Conforme depoimentos recolhidos tanto pelo MP-RN como num procedimento que
tramita na Promotoria de Justiça do Patrimônio Público, gravados em DVD, a Secretaria
Municipal de Trabalho e Assistência Social (SEMTAS) e a Fundação Cultural Capitania das
Artes (FUNCARTE), as quais são responsáveis pelo repasse dos convênios com a ATIVA,
organizavam as contratações já definindo o cargo e a remuneração, de forma que a ATIVA
não tinha controle nenhum sobre quem contratava.
Quando da realização da intervenção, existiam apenas dois projetos em funcionamento
na entidade, sendo eles: o Recicla Ativa, o qual era direcionado a produção de peças
artesanais com a utilização de materiais recicláveis; e o Cidadão Nota 10, projeto este que na
verdade foi criado pelo Governo do Estado do RN, proporcionando ajuda financeira as
entidades beneficentes, através da arrecadação de cupons fiscais. Todos os outros projetos, ou
foram cancelados, ou nunca entraram em vigor.
Percebe-se, nessa situação, que também não é obedecido o princípio de segregação de
funções e nem o princípio do ciclo de transição, tanto internamente como externamente.
Internamente porque, conforme depoimento, apenas um setor, a superintendência, realizava
todas ações dentro da entidade. Já em relação a parte externa, verifica-se a contradição
existente na contratação de funcionários, pois principalmente a SEMTAS, que deveria ser o
órgão gestor responsável por fiscalizar as ações da entidade contratada, definia as
contratações. Segundo o TCU o gestor deve ser responsável pela juntada e analise de todos os
documentos que comprovem as informações sobre licitações, pagamentos, verbas trabalhistas
42
e previdenciárias. Com base no exposto, percebe-se a contradição do que ocorria na entidade,
onde quem realizava os procedimentos era o mesmo que analisava a veracidade das
informações. Esta situação deixa brechas enormes para a existência de corrupção.
Essa ingerência política sobre a entidade fez com que não houvesse fiscalização que
pudesse comprovar as irregularidades que ocorriam na contratação dos empregados, sendo
que seriam necessárias uma série de ações para identificar os problemas, dentre elas:
Elaboração de uma planilha contendo todas as informações dos trabalhadores terceirizados
com todas as informações necessárias: nome, salário, cargo, horário de trabalho etc;
Verificação das Carteiras de Trabalho e Previdência Social (CTPS), observando se o número
de funcionários em cada função coincide com o que está no contrato.
DESCONTROLE DAS FOLHAS DE PONTO DOS FUNCIONÁRIOS
Através da analise das folhas de pagamento e de ponto, verificou-se que foram
contratados vários candidatos a vereador na capital e no interior do estado, estes filiados ao
partido da então prefeita.
Foi observado que uma série de funcionários ou não possuem folhas de ponto, ou
estão incompletas. Com base em depoimentos gravados em DVD, prestados por funcionários
da ATIVA através de um procedimento que tramita na Promotoria de Justiça do Patrimônio
Público, havia um total descontrole das folhas de ponto, pois enquanto uns afirmam que
existia folha de ponto outros atestam que não, destacando-se que os entrevistados também não
sabiam precisar quem era o responsável por esse controle. Ademais, de acordo com o relato
de testemunhas, a ATIVA começou a imprimir várias folhas de ponto na tentativa de justificar
a contratação de funcionários, sendo que a maior parte desses funcionários sequer prestou
serviço a entidade.
Segundo a analise dos dados fornecidos pela ATIVA ao MP-RN, o mesmo concluiu
que "[...]35% dos funcionários existentes na folha de pagamento da entidade não possuem
folha de ponto[...]" e que "[...]a ATIVA chegou a pagar 50% mais funcionários do que os
efetivamente existentes no dia a dia laboral[...]", ou seja, várias pessoas foram contratadas
sem necessidade. Elas recebiam salário sem nem mesmo prestar os serviços para qual foram
convocadas inicialmente. Para contextualizar a necessidade da contratação dessas pessoas era
realizados vários projetos que nunca foram colocados em prática, sendo apenas utilizados
como justificativa. Para ilustrar essa situação no quadro 1 consta o comparativo do número de
43
pessoas constantes na folha de pagamento e de pessoas com folha de ponto referente ao ano
de 2011.
QUADRO 1 - Comparação entre a folha de pagamento e as folhas de ponto
MÊS/2011 FOLHA DE PAGAMENTO FOLHA DE PONTO
Jan 968 571
Fev 894 600
Mar 868 587
Abr 768 616
Mai 874 625
Jun 919 643
Jul 974 670
Ago 974 674
Set 990 622
Out 995 665
Fonte: Documentos da Ativa - Extraído da Ação Civil do MP-RN
Visando aumentar a eficiência e combater fraudes, segundo um dos princípios de
controle interno relacionado por Castro (2010), é necessário haver uma documentação muito
bem organizada e que dê preferência a utilização de processos eletrônicos. Observando-se os
depoimentos dos funcionários e também a tabela comparativa entre a quantidade de pessoas
registradas na folha de pagamento e nas folhas de ponto, percebe-se que não havia controle
nenhum dos funcionários, sendo inclusive necessário a "fabricação" de folhas de ponto para
enganar a fiscalização.
De modo a controlar os funcionários realmente ativos, seria necessário que houvesse
uma planilha-mensal que constasse os nome completo do empregado, função exercida, dias
efetivamente trabalhados, horas extras trabalhadas, férias, licenças, faltas, ocorrências e
exigir, ainda, a apresentação das folhas de ponto da entidade, de preferência através de
processo eletrônico. O acompanhamento deveria ser tanto diário como mensal, fazendo um
comparativo entre as folhas de ponto entregues pela entidade e a planilha elaborada pelo
fiscal.
PROBLEMAS REFERENTES À DOCUMENTAÇÃO
A Controladoria Geral do Município (CGM), órgão responsável pelo controle interno
do poder executivo de Natal em Ofício nº 150/2012-CGM (22/05/2012), relatou uma série de
44
dificuldades ao solicitar os documentos referentes aos convênios com a ATIVA. Entre as
irregularidades encontradas na prestação de contras estão: Falta de documentos acerca dos
recolhimentos de INSS, ISS e IRRF, inconsistências entre documentação apresentada e a
contabilidade, erro nos cálculos de verbas trabalhistas, pagamento de multa indevida, falta de
justificativa e definição do objeto da contratação ou aquisição, processos de despesa sem
parecer jurídico, despesas superiores aos valores repassados pelos convênios. Outro agravante
é a renovação do convenio entre a ATIVA e SEMTAS sem que esta última realizasse a
prestação de contas a CGM.
Foi encontrado, também, grande dificuldade na obtenção dos documentos solicitados
pelo MP-RN, onde a ATIVA não respondia as solicitações. Além da desobediência quanto
atender às solicitações, foram encontradas várias omissões e irregularidades nos documentos
enviados, gerando incapacidade dos órgãos em atestar a veracidade das informações
dispostas.
Assim como em relação às folhas de ponto, os documentos referentes aos pagamentos,
licitações, recolhimentos previdenciários etc. não atendiam os preceitos de controle interno
necessários, pois os documentos continham várias inconsistências, gerando uma falta de
segurança quanto a veracidade das informações.
Para atestar a veracidade das informações, existem uma série de documentos
necessários a serem apresentados aos órgãos de fiscalização, tais como: cópia do Protocolo de
Envio de Arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP); cópia da Guia de
Recolhimento do FGTS (GRF); cópia da Relação dos Trabalhadores Constantes do Arquivo
SEFIP (RE); cópia da Guia da Previdência Social (GPS); Certidão Negativa de Débito junto
ao INSS (CND); Certidão Negativa de Débitos de Tributos e Contribuições Federais; e
Certificado de Regularidade do FGTS (CRF).
CONCESSÃO EXCESSIVA DE HORAS-EXTRAS E DIÁRIAS.
A partir de analises em relação às horas extras e concessão de diárias, constatou-se o
pagamento de um número excessivo de horas extras a vários funcionários que não condizem
com a realidade, chegando a existir meses em que determinado funcionário tinha mais horas
extras do que horas normais trabalhadas. Para exemplificar esse excesso, no Quadro 2 consta
o resumo de horas extras de um determinado funcionário da entidade:
45
QUADRO 2 - Excesso de horas extras
Nome Referência Qtde Horas Valor (R$)
Ivan Carlos da Costa Folha 03/2012 164 926,98
Ivan Carlos da Costa Folha 04/2012 224 1.248,97
Ivan Carlos da Costa Folha 05/2012 231 1.354,25
Ivan Carlos da Costa Folha 06/2012 243 1.448,24
Ivan Carlos da Costa Folha 07/2012 272 1.565,04
Ivan Carlos da Costa Folha 08/2012 280 1.594,77
TOTAL 8.138,25
Fonte: Elaboração do Setor Contábil PJCSFTFEIS (Parecer Contábil 009/2012) - Extraído da Ação
Civil do MP-RN
Em relação a concessão de diárias o MP-RN através do Parecer Contábil 009/2012
entendeu que:"[...]foram, mais uma vez, detectadas inúmeras irregularidades, a exemplo da
não comprovação do valor concedido, valores consideráveis e incompatíveis com os eventos
relacionados, não indicação dos eventos que motivaram a concessão das diárias(...)".
Utilizando-se novamente da planilha-mensal, juntamente com o acompanhamento
diário, onde são averiguados todos os dados dos empregados, seriam levantados as horas
extras efetivamente trabalhadas, devendo ser instaurada uma rotina para autorizar pedidos de
realização de horas extras por terceirizados, e combinar com a entidade a forma da
compensação de jornada.
Exigir da entidade a comprovação das informações prestadas nos relatórios, através de
documentos e notas fiscais que atestem a veracidade quanto aos valores e os motivos da
concessão de diárias.
IRREGULARIDADES EM LICITAÇÕES E PAGAMENTOS
Identificou-se uma série de irregularidades no contrato com a empresa de viagens,
quanto às justificativas e a comprovação dos destinos. Entre os beneficiários das passagens
estão os próprios responsáveis por autorizá-las e os valores das passagens não condizem com
a realidade, pois o valor dos destinos a que elas se referem são inferiores aos registrados. Para
demonstrar essa discrepância segue trecho do parecer contábil nº 009/2012-
27aPmJCSFTFEIS elaborado pelo Setor contábil do MP-RN:
46
Em 19 de março de 2010 foi emitido uma fatura para cobrança das passagens
aéreas emitidas para a Sra. Cássia Araújo e para a Sra. Emanuela Alves. As
passagens tinham como trecho Natal/Brasília/Natal, no valor de R$ 5.259,76.
A referida fatura não menciona o período a que se referem.
Existiam contratos de locação de veículos com duas empresas, sendo o sócio de uma
delas integrante de organização criminosa identificado na operação "Pecado Capital9". Tais
contratos não contêm nenhuma justificativa para a necessidade dos veículos e nem
comprovação de sua utilização.
Mesmo que não haja relação direta entre o contratante, neste caso o Município de
Natal através dos convênios SEMTAS e FUNCARTE e possíveis empresas contratadas pelo
terceiro, neste caso as empresas de viagens e locação de veículos, o ente público tem
obrigação de fiscalizar estes contratos, vistos que são realizados utilizando recursos públicos
repassados através dos convênios. O fiscal não deve atestar as Notas Fiscais enquanto não
forem cumpridas a total execução, entrega ou correção dos bens ou serviços. Devem verificar
a conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos recursos necessários, de acordo
com o objeto do contrato. Realizar a juntada dos documentos probantes, nos respectivos
processos administrativos de liquidação e pagamento.
DESCONTROLE DE RECURSOS RECEBIDOS
Todos esses problemas geraram um total descontrole administrativo e financeiro na
entidade, onde suas despesas superavam em muito o total de receitas. Através da análise
contábil verificou-se que os somente os débitos trabalhistas e encargos sociais superavam as
receitas, chegando à conclusão de que os gastos com pessoal foi o principal motivo que levou
a essa crise financeira. Gastos esses que podem ser totalmente explicados, visto as inúmeras
irregularidades envolvendo a contração e remuneração de funcionários.
Através do Parecer Contábil nº 009/2012 elaborado pelo MP-RN com base nos
documentos fornecidos pela ATIVA, onde se analisou entre outros, o exercício de 2011.
foi constatado que a ATIVA gasta bem mais do que arrecada, comprovando
a dificuldade financeira instalada em seus quadros e ainda evidenciando que
os gastos mais expressivos se dão com as despesas de pessoal, os quais
chegam ao percentual de 167,13% do total das receitas auferidas, isto é, além
de ultrapassar de forma significativa as receitas obtidas no exercício, a
9 Procedimento de Investigação Criminal n.º 011/2011, cujo objetivo era apurar os desvios de recursos do
Instituto de Pesos e Medidas do Estado do Rio Grande do Norte (IPEM).
47
entidade ainda utiliza tal montante exclusivamente para o pagamento de
pessoal.
Essa situação acarretou em demissões em massa na entidade, onde inúmeros
empregados foram demitidos sem receber as verbas rescisórias, o que gerou uma enorme
demanda de processos trabalhistas contra a ATIVA e o Município de Natal, este último como
litisconsorte10
. Assim o Município de Natal foi condenado pela justiça do trabalho em pagar
os processos trabalhistas envolvendo a ATIVA devido a falta de recursos da entidade em
fazê-lo, pois o Tribunal entende que os empregados não podem sair prejudicados nessa
relação.
Esses problemas poderiam ser minimizados se houvesse uma fiscalização sobre os
pagamentos de salários, visto que as demissões começaram bem antes da ação do MP-RN.
Deveriam ser exigidos da entidade os comprovantes de pagamentos de salários, bem como os
benefícios a que tenham direito, além dos recolhimentos do FGTS e INSS, comprovados
através das Guias da Previdência Social e Guias de Recolhimento do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço e Informações à Previdência social.
De forma a proteger o erário diante de processos trabalhistas, deveria ter sido criada
uma conta vinculada, aberta no nome da entidade contratada, em uma instituição bancária e
que fosse bloqueada para movimentações. Neste conta deveria ser depositado provisões
referentes a 13º salário; Férias e Abono de Férias; Adicional do FGTS para as rescisões sem
justa causa; e Impacto sobre férias e 13º salário. Dessa forma o impacto financeiro sobre os
recursos no Município seria bem menor.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Para que houvesse uma fiscalização eficiente seria necessário que os funcionários
responsáveis pelo trabalho fossem totalmente independentes, seja os funcionários da ATIVA
realizando o controle interno, seja os funcionários pertencentes aos órgãos públicos
responsáveis pela fiscalização da execução do contrato. Na declaração do funcionário
responsável por elaboração de relatórios técnicos acerca do cumprimento das ações, dada ao
MP-RN , ele afirmou que tinha consciência de que possivelmente as folhas de ponto eram
forjadas, mas que ele seguia o que seus superiores informavam, ou seja, de que não havia
problemas quanto ao cumprimento dos horários pelos empregados.
10
Quando há mais de um interessado, seja como parte autora ou ré. Um réu autuado como litisconsorte num
processo que seja comprovado que foi beneficiado pelo contrato, será responsável subsidiário pelas verbas
trabalhistas e previdenciárias.
48
Dessa forma, não havia uma fiscalização eficiente, visto que as investigações sobre
possíveis irregularidades não eram aprofundadas e os fiscais apenas acreditavam nas palavras
dos administradores. Levando-se em conta que foram encontrados problemas, não apenas nas
folhas de ponto, mas em vários outros itens, entende-se que a mesma metodologia era
aplicada quanto a fiscalização de outras possíveis irregularidades na entidade.
Confirmada as irregularidades, caberia ao Fiscal, juntamente com o gestor do contrato,
pedir a punição da entidade com a aplicação de advertências, multas e posteriormente a
possibilidade de rescisão dos contratos, inclusive com suspensão do direito de participar de
licitações durante um período de tempo. Essas medidas se fazem necessárias para que o órgão
fiscalizador se imponha sobre as partes, de modo que, ou se corrijam as irregularidades, ou
não mais repasse os recursos.
Visando resumir a avaliação das irregularidades em relação às medidas necessárias, o
Quadro 3 apresenta uma análise comparativa entre ambos.
QUADRO 3 - Resumo das irregularidades e medidas necessárias IRREGULARIDADES MEDIDAS NECESSÁRIAS
Intervenção política Analisar o contrato e o estatuto da empresa e
requerer a mudança do estatuto ou extinção do
convênio
Irregularidade nas contratações Elaborar a planilha contendo todas as
informações dos funcionários contratados, assim
como verificar as carteiras de trabalho.
Descontrole das folhas de ponto Acompanhar diariamente e mensalmente as
folhas de ponto e comparar com a planilha
elaborada pelo fiscal contendo as informações
dos funcionários.
Problemas com a documentação Exigir todos os documentos necessários para a
comprovação das informações, punindo a
entidade caso não cumpra as exigências.
Irregularidade em Horas-extras e diárias Acompanhar as horas-extras através de planilha
de controle; instaurar rotina na autorização de
horas-extras; exigir documentação comprobatória
sobre os valores e motivos das diárias.
Irregularidades em licitações e Pagamentos Não atestar Notas Fiscais sem a total execução,
entrega ou correção dos bens ou serviços.
Verificar a conformidade da prestação dos
serviços e da alocação dos recursos necessários.
Juntar documentos probantes, nos respectivos
processos administrativos de liquidação e
pagamento.
Descontrole dos recursos recebidos Exigir a comprovação do pagamento de salários,
bem como das verbas previdenciárias. Criar a
conta vinculada para proteger os trabalhadores e
o patrimônio público.
Fonte: Dados da pesquisa
49
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado cada vez mais se utiliza de contratos de terceirização para realizar ações que
deveriam ser de sua responsabilidade, mas que devido a incapacidade do mesmo, seja técnica,
organizacional, entre outras, obriga a administração a recorrer a esse modelo de trabalho.
Assim, avaliando-se os problemas expostos na entidade alvo do estudo, percebe-se o
total descaso das pessoas que detinham o poder sobre os recursos públicos, valores que
deveriam ser utilizados para gerar bem estar social à população, principalmente os mais
necessitados.
Todas ações que envolvam recursos públicos devem receber atenção redobrada, de
forma a evitar deixar brechas para esse tipo de comportamento e dificultar a manipulação dos
contratos em benefício dos que estão no poder, principalmente em contratos envolvendo
terceiros, pois é mais fácil ocorrer a manipulação das informações, e os corruptos tem se
aproveitado disso.
O que não deve ocorrer é o que aconteceu com a instituição pesquisada, onde precisou
da intervenção do Ministério Público para resolver a situação, que acabou com a extinção da
entidade. O problema deste tipo de intervenção é que ela é realizada posteriormente aos
acontecimentos, ou seja, ao invés de se inibir a existência de corrupção, combatendo-a no dia-
a-dia das atividades, é realizado um levantamentos dos prejuízos e uma tentativa de punição
dos culpados.
Outro fato importante a se destacar é a escassez de servidores públicos nos órgãos de
fiscalização, somando-se a existência cada vez maior de contratos. Torna-se inviável uma
abordagem mais substancial e é cada vez mais importante a participação dos cidadãos através
de denúncias.
Para isso, enfatiza-se a necessidade de haver a existência de um controle interno que
seja eficiente e que possua total independência em relação ao administradores da entidade,
como também é estritamente necessário a fiscalização constante por parte da administração
pública, destacando servidores do quadro da entidade responsável pelos convênios, que
devem, também, possuir autonomia para realizar seus trabalhos.
O trabalho limita-se ao objeto de estudo, neste caso a ATIVA e o município de Natal.
Assim recomenda-se a pesquisa de outros casos para aprofundamento no tema. Sugere-se
pesquisar a existência de outros casos no próprio MP-RN, assim como nos Ministérios
Públicos dos outros estados da federação. Como a pesquisa envolveu apenas a esfera
50
municipal é interessante a realização de um estudo envolvendo a administração pública no
âmbito estadual e federal.
51
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52
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ANEXO A INSTRUÇÃO NORMATIVA MP Nº 2, DE 30 DE ABRIL DE 2008 - DOU DE 23/05/2008 - ALTERADO
Art. 34. A execução dos contratos deverá ser acompanhada e fiscalizada por meio de
instrumentos de controle, que compreendam a mensuração dos seguintes aspectos, quando for
o caso:
I - os resultados alcançados em relação ao contratado, com a verificação dos prazos de
execução e da qualidade demandada;
II - os recursos humanos empregados, em função da quantidade e da formação profissional
exigidas;
III - a qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados;
IV - a adequação dos serviços prestados à rotina de execução estabelecida;
V - o cumprimento das demais obrigações decorrentes do contrato; e
VI - a satisfação do público usuário.
§ 1º O fiscal ou gestor do contrato ao verificar que houve subdimensionamento da
produtividade pactuada, sem perda da qualidade na execução do serviço, deverá comunicar à
autoridade responsável para que esta promova a adequação contratual à produtividade
efetivamente realizada, respeitando-se os limites de alteração dos valores contratuais previstos
no § 1º do artigo 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
§ 2º A conformidade do material a ser utilizado na execução dos serviços deverá ser
verificada juntamente com o documento da contratada que contenha a relação detalhada dos
mesmos, de acordo com o estabelecido no contrato, informando as respectivas quantidades e
especificações técnicas, tais como: marca, qualidade e forma de uso.
§ 3º O representante da Administração deverá promover o registro das ocorrências
verificadas, adotando as providências necessárias ao fiel cumprimento das cláusulas
contratuais, conforme o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 67 da Lei nº 8.666, de 1993.
§ 4º O descumprimento total ou parcial das responsabilidades assumidas pela contratada,
sobretudo quanto às obrigações e encargos sociais e trabalhistas, ensejará a aplicação de
sanções administrativas, previstas no instrumento convocatório e na legislação vigente,
podendo culminar em rescisão contratual, conforme disposto nos artigos 77 e 87 da Lei nº
8.666, de 1993.
ANEXO IV
Guia de Fiscalização dos Contratos de Terceirização
1. Fiscalização inicial (no momento em que a prestação de serviços é iniciada) (Nova redação
pela INSTRUÇÃO NORMATIVA MP Nº 3, DE 15/11/2009)
1.1 Elaborar planilha-resumo de todo o contrato administrativo. Ela conterá todos os
empregados terceirizados que prestam serviços no órgão, divididos por contrato, com as
seguintes informações: nome completo, número de CPF, função exercida, salário, adicionais,
gratificações, benefícios recebidos e sua quantidade (vale-transporte, auxílio-alimentação),
horário de trabalho, férias, licenças, faltas, ocorrências, horas extras trabalhadas.
1.2 Conferir todas as anotações nas Carteiras de Trabalho e Previdência Social (CTPS) dos
empregados, por amostragem, e verificar se elas coincidem com o informado pela empresa e
pelo empregado. Atenção especial para a data de início do contrato de trabalho, a função
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exercida, a remuneração (importante esteja corretamente discriminada em salário-base,
adicionais e gratificações) e todas as eventuais alterações dos contratos de trabalho.
1.3 O número de terceirizados por função deve coincidir com o previsto no contrato
administrativo.
1.4 O salário não pode ser inferior ao previsto no contrato administrativo e na Convenção
Coletiva de Trabalho da Categoria (CCT). (Alterado pela INSTRUÇÃO NORMATIVA
MP Nº 3, DE 15/11/2009) 1.5 Consultar eventuais obrigações adicionais constantes na CCT para as empresas
terceirizadas (por exemplo, se os empregados têm direito a auxílio-alimentação gratuito).
1.6 Verificar a existência de condições insalubres ou de periculosidade no local de trabalho,
cuja presença levará ao pagamento dos respectivos adicionais aos empregados. Tais condições
obrigam a empresa a fornecer determinados Equipamentos de Proteção Individual (EPIs).
2. Fiscalização mensal (a ser feita antes do pagamento da fatura) (Alterado
pela INSTRUÇÃO NORMATIVA MP Nº 3, DE 15/11/2009)
2.1 Elaborar planilha-mensal que conterá os seguintes campos: nome completo do empregado,
função exercida, dias efetivamente trabalhados, horas extras trabalhadas, férias, licenças,
faltas, ocorrências.
2.2 Verificar na planilha-mensal o número de dias e horas trabalhados efetivamente. Exigir
que a empresa apresente cópias das folhas de ponto dos empregados por ponto eletrônico ou
meio que não seja padronizado (Súmula 338/TST). Em caso de faltas ou horas trabalhadas a
menor, deve ser feita glosa da fatura.
2.3 Exigir da empresa comprovantes de pagamento dos salários, vales-transporte e auxílio
alimentação dos empregados.
2.4 Realizar a retenção da contribuição previdenciária (11% do valor da fatura) e dos
impostos incidentes sobre a prestação do serviço.
2.4.1 Realizar a retenção e o depósito do FGTS dos trabalhadores da contrata, caso exista
autorização da empresa contratada, conforme definido no instrumento
convocatório. (Incluído pela INSTRUÇÃO NORMATIVA MP Nº 3, DE 15/11/2009)
2.5 Exigir da empresa os recolhimentos do FGTS por meio dos seguintes documentos:
a) cópia do Protocolo de Envio de Arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP);
b) cópia da Guia de Recolhimento do FGTS (GRF) com a autenticação mecânica ou
acompanhada do comprovante de recolhimento bancário ou o comprovante emitido quando
recolhimento for efetuado pela Internet;
c) cópia da Relação dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP (RE);
d) cópia da Relação de Tomadores/Obras (RET).
2.6 Exigir da empresa os recolhimentos das contribuições ao INSS por meio de:
a) cópia do Protocolo de Envio de Arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP);
b) cópia do Comprovante de Declaração à Previdência;
c) cópia da Guia da Previdência Social (GPS) com a autenticação mecânica ou acompanhada
do comprovante de recolhimento bancário ou o comprovante emitido quando recolhimento for
efetuado pela Internet;
d) cópia da Relação dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP (RE);
e) cópia da Relação de Tomadores/Obras (RET).
2.7 Consultar a situação da empresa junto ao SICAF.
2.8 Exigir a Certidão Negativa de Débito junto ao INSS (CND), a Certidão Negativa de
Débitos de Tributos e Contribuições Federais e o Certificado de Regularidade do FGTS
(CRF), sempre que expire o prazo de validade.
3. Fiscalização diária
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3.1 Conferir, todos os dias, quais empregados terceirizados estão prestando serviços e em
quais funções. Fazer o acompanhamento com a planilha-mensal.
3.2 Verificar se os empregados estão cumprindo à risca a jornada de trabalho. Deve ser
instaurada uma rotina para autorizar pedidos de realização de horas extras por terceirizados.
Deve-se combinar com a empresa a forma da compensação de jornada.
3.3 Evitar ordens diretas aos terceirizados. As solicitações de serviços devem ser dirigidas ao
preposto da empresa. Da mesma forma eventuais reclamações ou cobranças relacionadas aos
empregados terceirizados.
3.4 Evitar toda e qualquer alteração na forma de prestação do serviço como a negociação de
folgas ou a compensação de jornada. Essa conduta é exclusiva do empregador.
4. Fiscalização especial
4.1 Observar qual é a data-base da categoria prevista na Convenção Coletiva de Trabalho
(CCT). Os reajustes dos empregados devem ser obrigatoriamente concedidos pela empresa no
dia e percentual previstos (verificar a necessidade de proceder ao equilíbrio econômico-
financeiro do contrato em caso de reajuste salarial).
4.2 Controle de férias e licenças dos empregados na planilha-resumo.
4.3 A empresa deve respeitar as estabilidades provisórias de seus empregados (cipeiro,
gestante, estabilidade acidentária).