exposiÇÃo de motivos · pela união de especialistas em direito previdenciário e entidades ......
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EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Pela união de especialistas em direito previdenciário e entidades
representantes da sociedade civil, foi construído o presente substitutivo global à
PEC 287, que buscou tratar do tema da Reforma da Previdência de forma ampla,
a partir de dados e premissas verdadeiras, para se alcançar um texto capaz de
ajustar o sistema previdenciário sem que haja retrocessos nas garantias de
direitos sociais.
Depois de audiência pública realizada na Ordem dos Advogados do
Brasil sobre a reforma da previdência, a sociedade civil, através de suas
entidades civis, sindicais, conselhos de classe e movimentos sociais, criou um
movimento conjunto com o intuito de esclarecer a sociedade brasileira da real
situação da Previdência e apresentar uma alternativa de proposta de Reforma
da Previdência.
Após longo desenvolvimento nos ordenamentos jurídicos em todo o
mundo, para a garantia de bem-estar e justiça social à humanidade, cria-se
modelo protetivo, adotado pela Constituição brasileira de 1988, em que a
previdência social se insere no Sistema de Seguridade Social em conjunto com
a Saúde e Assistência Social (artigo 194 da Constituição Federal). Esse tripé se
propõe a garantir a Ordem Social que tem como objetivo proteger a sociedade
dos riscos sociais (doença, invalidez temporária e permanente, morte, idade
avançada, etc.) de forma a evitar que a população passe por um estado de
necessidade na ocorrência dessas contingências.
A fim de garantir recursos financeiros para o Sistema de Seguridade
Social, a própria Constituição Cidadã trouxe, em seu artigo 195, a possibilidade
de criação de diversas fontes de custeio (contribuição sobre a folha de
pagamento, contribuição sobre a receita ou faturamento, contribuição sobre o
lucro, contribuição dos trabalhadores e demais segurados, contribuição sobre o
concurso de prognósticos, contribuição sobre a importação), contribuições
sociais essas que devem ser destinadas a um orçamento próprio da seguridade
social (artigo 165 da Constituição Federal). O texto constitucional possibilitou,
ainda, a criação de outras fontes de custeio pelo legislador infraconstitucional
desde que destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade
social.
Vários estudos técnicos demonstram que, ao se considerar o modelo
constitucional de custeio e de gastos da Seguridade Social, há seguidos
superávits e não déficit como aponta o governo. Isso porque o cálculo feito pelos
defensores do déficit leva em consideração apenas parte das fontes (folha de
pagamento e contribuição dos segurados) e despreza as demais contribuições,
como se a Previdência não estivesse inserida no Sistema de Seguridade Social,
como dita a Constituição Federal.
Diante dessa premissa equivocada de défict, atrelado ao quadro
demográfico de aumento de expectativa de vida e diminuição da natalidade no
Brasil, cria-se um cenário aterrorizante de quebra do sistema previdenciário e da
necessidade de reformas urgentes.
Ocorre que a pirâmide demográfica brasileira, embora apresente
indicativos de inversão, ainda possui população economicamente ativa maior do
que a inativa. Isso possibilita uma transição nas alterações das regras
previdenciárias de forma gradual, garantindo a sustentabilidade do sistema sem
gerar uma insegurança da população acerca da previdência pública brasileira.
O processo de envelhecimento da população é um fenômeno mundial
que tem gerado um repensar nos modelos protetivos em geral. Ocorre que o
modelo de financiamento de repartição, em que há um pacto de gerações, onde
os trabalhadores na ativa financiam os trabalhadores inativos, por um lado
possibilita diluição do risco entre toda a sociedade e garante pagamento amplo
e imediato dos benefícios previdenciários, mas por outro sofre grande impacto
quando há a inversão da pirâmide demográfica e quando tem como única fonte
a tradicional contribuição sobre a folha e contribuição dos segurados.
Entretanto, o modelo criado na Constituição Federal brasileira se
baseia no princípio da diversidade da base de financiamento do sistema (artigo
194, VI), o que minimiza substancialmente esse problema já que traz outras
fontes que independem da questão demográfica (por exemplo: contribuição
sobre o financiamento, contribuição sobre o lucro, concurso de prognósticos,
contribuição sobre a importação, etc). De modo que, a nossa Lei Maior, de forma
inteligente, já traz a solução para essa questão.
Outrossim, há de se observar o mecanismo da Desvinculação das
Receitas da União – DRU, que anualmente desvia 30% (trinta por cento) da
arrecadação do orçamento da seguridade social, fazendo que recursos
destinados à Saúde, Assistência e Previdência sejam utilizados para outros fins.
A impossibilidade de debates amplos sobre o tema induzem a
sociedade, propositalmente, ao erro, em especial quando a lógica constitucional
do cálculo da Seguridade Social, eivado de má-fé, difunde a ideia da fragilidade
do sistema e da bancarrota do sistema previdenciário nacional, enquanto, em
VERDADE, há superávit do sistema de seguridade social e se o Estado estive
assegurando o cumprimento da emenda 20/98, o fundo do Art. 250 teria recursos
suficientes para a manutenção do sistema inclusive em períodos de crise.
Algumas regras apresentadas pela PEC 287 descaracterizam a
natureza jurídica de institutos previdenciários, não cuidam de promover uma
reforma substancial nos sistemas, que possam resolver efetivamente problemas
de base e transparecer à sociedade brasileira o que de fato está acontecendo
com a nossa previdência.
Entendemos que a reforma é necessária, não restam dúvidas. No
entanto, uma reforma previdenciária não pode suprimir a existência digna de
qualquer participante do sistema. Não adotar unicamente a questão da
longevidade, em detrimento à direitos fundamentais assegurados
constitucionalmente e indissociáveis da condição humana.
Cumpre observar também que os Regimes Próprios dos Servidores
Públicos têm organização diversa do Regime Geral de Previdência Social, com
arrecadação em separado. Ademais já houve grande restruturação dos Regimes
Próprios de Previdência dos Servidores nas Emendas Constitucionais n. 20/98;
41/2003 e 47/2005 a fim de aproximar suas regras à regra geral dos demais
trabalhadores da iniciativa privada. Assim, eventuais novas alterações devem
respeitar período de transição determinado pelas emendas já aprovadas, a fim
de trazer segurança jurídica.
Para não permitir afronta a direitos fundamentais, a Proposta
Substitutiva começa sugerindo a inserção expressa no corpo do artigo 5º da
Constituição Federal de 1988, quatro princípios que ora se encontram implícitos:
i) garantia de cobertura previdenciária a todo trabalhador; ii) vedação do
retrocesso de direitos sociais; iii) vedação da quebra do contrato social; e iv)
garantia do bem-estar social e mínimo existencial como direitos fundamentais.
A Proposta Substitutiva fornece regras de concessão de benefícios
juntamente com regulamentação de políticas e ações que devem ser adotadas
para a sustentabilidade dos fundos.
Neste sentido e com base em sérias pesquisas realizadas, a Proposta
Substitutiva refuta a tese do governo de que há déficit no sistema previdenciário
brasileiro. Ao reverso, cria instrumentos que permitirão vir à tona a realidade dos
fundos previdenciários brasileiros, impondo auditoria nos mesmos e nas contas
públicas.
E para se chegar ao texto elaborado, foram considerados, dentre
outros, os seguintes dados:
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Área 8.515.767 km²
População (em 7.2.2017)1 207.062.966
População ocupada (PEA 2012) 130 milhões
Análise do contingente de ocupados
no segundo semestre de 2013, por
grupos de idade
Jovens de 18 a 24 anos de idade:
cerca de 14,0% das pessoas
ocupadas; aquelas no grupo etário
de 25 a 39 anos representavam,
aproximadamente, 40,0%; e cerca de
37,0% estavam na faixa de 40 a 59
anos. Os idosos somavam 6,5%. A
população menor de idade
representava 2,7% da população
ocupada.
População desempregada 12 milhões
Assalariados (PEA 2012) 50 milhões
Informais (PEA 2012) 14 milhões
Agricultura familiar (PEA 2012) 18 milhões
Número de contribuintes para a
previdência social (2013)
69,7 milhões
55,7% - homens
44,3% - mulheres
Número de aposentados em 2012
(dados concretos) e 2020 (projeção)
18,5 milhões
25 milhões
Porcentagem de aposentados que
trabalham (para completar ou
melhorar a renda)
25%
1% têm independência financeira
(dados do INSS)
População entre 16 e 59 anos
(2012)
Aprox. 90 milhões
Benefícios do sistema rural (2012) 9,3 milhões
Pesquisa do Dieese (2014) O universo de 84,7 milhões de
brasileiros – inclui 51,9 milhões do
mercado formal (assalariados dos
setores públicos e privados mais
trabalhadores domésticos com
1 http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/
carteira assinada) e 32,7 milhões de
aposentados e pensionistas, com
rendimento médio estimado em R$
1.774
Expectativa de vida – média geral
Expectativa de vida – homens
Expectativa de vida – mulheres
75,2 anos
71,6 anos
78,8 anos
Estado com maior expectativa de
vida
Santa Catarina: 78,8 anos
Estado com menor expectativa de
vida
Maranhão: 70 anos
Carga tributária no Brasil em 2015 32,6% do PIB (a maior da América
Latina e Caribe)
Trabalho infantil no Brasil Entre 5 e 8% das crianças trabalham
Percentual da população de até 14
anos vivendo
na escassez é duas vezes maior que
o dos adultos
Trabalho infantil – dados de 2014 do
Laboratório contra a Pobreza na
América Latina (LAC Equity
Lab/Banco Mundial)
O percentual de crianças latino-
americanas vivendo abaixo da linha
de pobreza (4 dólares/dia) é duas
vezes maior que entre os adultos:
36% e 19%, respectivamente
População de crianças e
adolescentes com menos de 18 anos
(PNAD, 2013)
60 milhões
Situação de pobreza extrema no
Brasil de crianças e adolescentes
(Relatório do Cenário da infância e
Adolescência no Brasil - Fundação
Abrinq)
Cerca de 8 milhões de crianças e
adolescentes até 14 anos
Crianças e adolescentes que
trabalham no Brasil (PNAD 2014)
Quase 1,7 milhão de crianças e
adolescentes de 5 a 15 anos
Situação de vulnerabilidade dos
jovens brasileiros
Dos adolescentes que morrem no
País, 36,5% são assassinados. Na
população total, esse percentual é de
4,8% (Índice de Homicídios na
Adolescência no Brasil, 2015). Esse
cenário perturbador coloca o Brasil
em segundo lugar no ranking dos
países com maior número de
assassinatos de meninos e meninas
de até 19 anos, atrás apenas da
Nigéria (Hidden in Plain Sight,
UNICEF, 2014)
Situação de aposentados e
pensionistas (SPC e CNDL, 2016)2
Para 74,6% dos idosos brasileiros, a
aposentadoria e a pensão são as
principais fontes de renda e, para
23,4%, a renda ainda não é
suficiente para atender todas as
necessidades dos aposentados, que,
em mais da metade dos casos
(59,7%), são os principais
responsáveis pelo sustento
financeiro da família. 95,7%
contribuem ativamente com as
despesas da casa
Famílias que dependem da
aposentadoria (IBGE 2014)
Mais de17 milhões de famílias no
Brasil têm um idoso como provedor.
Significa dizer que 24,89% do lares,
ou quase um quarto, têm como
2http://g1.globo.com/economia/seu-dinheiro/noticia/2016/09/mais-de-um-terco-dos-aposentados-continua-trabalhando-diz-pesquisa.html
responsável pelo sustento uma
pessoa com mais de 60 anos,
conforme a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílio (Pnad)
Brasileiros que vivem abaixo da
linha de pobreza (PNAD/IBGE, 2011)
51,26 milhões de brasileiros (com
menos de meio salário mínimo).
Linha de pobreza considerada pelo
Banco Mundial
O Banco Mundial utiliza a faixa de
US$ 1 dólar por dia por pessoa
como linha de indigência (renda
suficiente para comprar apenas os
alimentos necessários para repor os
gastos energéticos) e de US$ 2
dólares por dia por pessoa como
linha de pobreza extrema (renda
considerada suficiente para
satisfazer as necessidades mínimas
dos moradores de um domicílio)
Porcentagem de brasileiros que
vivem em situação de extrema
pobreza (Dados da Comissão
Econômica para a América Latina e
Caribe – CEPAL, 2015).
5,9% - 2013
Levando-se em consideração
população de 200 milhões de
habitantes em 2013, significa 11,8
milhões de pessoas
Porcentagem de brasileiros que
vivem em situação de pobreza
(CEPAL, 2015)
18% - 2013
Levando-se em consideração
população de 200 milhões de
habitantes em 2013, significa 36
milhões de pessoas
Foram também levados em consideração: i) inversão da pirâmide
etária: aumento da longevidade e queda da natalidade; ii) serviço passado
(relação pró-labore); iii) não equacionamento das insuficiências financeiras por
parte de órgãos e poderes; iv) desvio de recursos; v) pagamentos indevidos; vi)
sonegação (falta de repasses); vii) apropriação indébita; viii) ineficiência e
incompetência de governantes e gestores, com nepotismo, favoritismos; e ix)
falta de cultura previdenciária.
Noutra liça, a Proposta Substitutiva observa os parâmetros
estabelecidos pela Convenção n. 102 da Organização Internacional do Trabalho
– OIT, que estabelece Normas Mínimas da Seguridade Social, aprovada na 35ª
reunião da Conferência Internacional do Trabalho (Genebra, 1952), que entrou
em vigor no plano internacional em 27.4.55. No Brasil a referida convenção foi
aprovada através do Decreto Legislativo n. 269, de 19.09.2008, do Congresso
Nacional e ratificada em 15.06.2009.
Portanto, a presente proposta de EMENDA SUBSTITUTIVA GLOBAL
À PEC 287/2016 tem o objetivo de corrigir o retrocesso social promovido pelo
afastamento de importantes aspectos constitucionais, que o torna eivado, à
prima facie, de inconstitucionalidades, em especial porque seu rito atropelado
denota a não obediência do princípio político básico do Estado brasileiro: a
DEMOCRACIA.
JUSTIFICATIVAS Estudos técnicos
CAPÍTULO I.
ORIGEM JURÍDICA DO ARGUMENTO DO DÉFICIT DA PREVIDÊNCIA VILIPÊNDIO DA HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL
Instaurou-se no sistema de seguridade social brasileiro o estado de
coisas inconstitucionais – ECI, em decorrência de atos comissivos e omissivos
dos poderes públicos da União que expôs ao risco de colapso os preceitos
fundamentais da Constituição atinentes ao Estado de Bem-Estar Social, sempre
com base em premissas econômicas e jurídicas equivocadas que, em verdade,
não passam de mero jogo político de convencimento da sociedade acerca das
vontades dos governantes e de poucos interessados.
Pouco se sabe sobre a origem jurídica do argumento do déficit da
Previdência Social, que encontra respaldo no art. 250 da Constituição Federal e
na Lei Complementar nº 101/2000.
Tudo se iniciou com as discussões no processo legislativo da Emenda
Constitucional nº 33/1996 (convertida na EC nº 20/1998, de iniciativa da
Presidência da República), no qual o parecer nº 390, de 1997, da Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal, cujo relator foi o Exmo.
Senador Beni Veras, incluiu o art. 250 na Constituição Federal de 1988, abaixo
transcrito:
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos
benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em
adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir
fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza,
mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desse
fundo.
No parecer em análise, aprovado pela CCJC do Senado, os mesmos
fundamentos que baseiam a reforma previdenciária atual foram utilizados como
argumentos para aquela reforma considerada “urgente”, dentre os quais
podemos destacar o “déficit” da previdência, à época em pouco mais de R$ 2,5
bilhões, demografia, distinção entre regimes, etc.
Analisando com profundidade as questões do custeio e do
financiamento da Seguridade Social, o relatório aprovado consignou que “manda
o bom senso que eventuais superávit no sistema previdenciário sejam poupados
e aplicados adequadamente para financiar as crescentes despesas no futuro”,
conforme abaixo colacionado:
Ainda preocupado com a garantia das receitas da seguridade social
(lá confundidas com o termo “previdência”), o relatório modificou a base de
financiamento, incluindo o texto atual do art. 195 da CF, para tanto expondo os
seguintes motivos:
Conforme exposto pelos legisladores à época, o intuito do art. 250 era
muito claro: “criar mecanismo de participação do INSS na repartição das receitas
derivadas da privatização das estatais, para cuja implantação, em muitos casos,
foram utilizadas reservas técnicas da previdência social. Com a melhoria da
gestão dos passivos do Tesouro Nacional, será possível transferir ao INSS
alguns direitos e ativos da União, visando à criação de reservas técnicas, o que
terá um impacto direto no equilíbrio financeiro e atuarial da previdência social”
(grifos nossos).
Ou seja, o art. 250 buscava, apenas e tão somente, ressarcir o INSS
(previdência social) pelo vilipêndio das reservas técnicas para o programa de
privatização das estatais. Nada a mais.
A Lei Complementar nº 101/2000, assumiu o papel de regulamentar o
art. 250, estabelecendo em seu art. 68 que:
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do
Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da
Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos
para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência
social.
§ 1º O Fundo será constituído de:
I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional
do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;
II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados
ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei;
III - receita das contribuições sociais para a seguridade social,
previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da
Constituição;
IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou
jurídica em débito com a Previdência Social;
V - resultado da aplicação financeira de seus ativos;
VI - recursos provenientes do orçamento da União.
§ 2º O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na
forma da lei.
Em momento algum o art. 250 da CF ou o art. 68 da LC nº 101/2000
aniquilaram os princípios constitucionais da seguridade social, constantes do
parágrafo único do art. 194, uma vez que não excluíram do custeio da seguridade
social as demais fontes de receita.
Porém, de forma maliciosamente equivocada, o Governo interpretou
tais dispositivos legais como fundamento para exclusão das demais receitas de
contribuições sociais de destinação específica (CSLL, PIS/COFINS,
prognósticos, etc.) como financiadoras do sistema, separando apenas as
contribuições da folha (alínea “a” do inciso I e inciso II do art. 195 da
Constituição) como responsáveis por todo o custeio do sistema previdenciário
nacional.
Logo, a LC nº 101/2000 desobedeceu à recém-criada forma de
custeio e desvirtuou a destinação específica das contribuições sociais, que
financiam o sistema de seguridade social, violando todo o regramento
constitucional afeto aos direitos sociais (art. 194) envoltos pela seguridade social
(assistência, previdência e saúde), por consequência, atacando o Estado do
Bem-Estar Social (Preâmbulo e art. 193 da CF), confundindo-o com o acúmulo
de reservas em detrimento dos eficazes e necessários investimento social e
distribuição de renda.
DO ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: TRIBUTOS COM
VINCULAÇÃO ESPECÍFICA – CARACTERÍSTICA PRECÍPUA
CONSTITUCIONAL.
O financiamento da seguridade social é realizado com recursos
oriundos de contribuições sociais (art. 195 da CF), que foram criadas para
custear, especificamente, os planos, atos e benefícios deste sistema integrado
de políticas garantidoras do Estado de Bem-Estar Social.
Os legisladores constitucionais, ao tratarem do tema da seguridade
social, vincularam as contribuições sociais previstas no art. 195 da CF
especificamente para o custeio e financiamento da saúde, assistência e
previdência sociais, criando um sistema regido pelos princípios do art. 194:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e
serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - equidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores,
dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos
colegiados.
O artigo 195 da CF estabelece quais devem ser as fontes de
financiamento da seguridade, complementando a determinação de orçamento
próprio e autônomo, exigido pelo art. 165, § 5º, inciso III:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos
provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na
forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo
regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a
ele equiparar.
Art. 165, § 5º- A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.
Não há dúvida de que os legisladores constituintes conferiram às
contribuições sociais do artigo 195 uma destinação específica: compor o
orçamento e financiamento da seguridade social, com base no princípio da
diversidade da base de financiamento que, segundo os motivos da EC nº
20/1998, serviriam para dar segurança e liquidez ao sistema de seguridade
social.
Esse desenho constitucional é compatível com a ideologia do Estado
de Bem-Estar Social constitucional, fruto de todo um desenvolvimento mundial
em relação à proteção da sociedade face aos riscos sociais, conferindo
segurança financeira a um sistema interligado de ações que visam a assegurar
os direitos relativos à saúde, assistência e previdência social.
Teleológica e hermeneuticamente, quis o constituinte ampliar cada
vez mais a proteção da sociedade brasileira face aos riscos sociais (princípio da
universalidade) e, para tanto, instituiu o princípio da diversidade de base de
financiamento cuja inteligência ímpar coaduna-se com a lógica da diminuição do
risco, trazendo várias fontes de custeio, e não apenas a tradicional da folha de
pagamentos.
DA MANIPULAÇÃO E DO DESENCONTRO DE INFORMAÇÕES
A informação do governo e da mídia de massa é manipulada, omitindo
que as receitas da seguridade social são provenientes de outras fontes de
financiamento, como os recursos arrecadados com a Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social – COFINS, a Contribuição Social sobre o
Lucro – CSLL, receitas dos concursos de prognósticos e COFINS importação,
tal como ficou ampla e expressamente desenhado na vontade dos legisladores
que editaram a EC nº 20/1998.
À revelia da melhor interpretação dos direitos sociais (em especial da
previdência), os defensores do déficit e da reforma alegam que a arrecadação é
composta apenas das contribuições sociais incidentes sobre a folha de
pagamentos (empregador e empregado). Como explanado anteriormente, a
Constituição Federal foi reformada em 1998, por meio da emenda nº 20,
simplesmente para criar a diversidade na base de financiamento, porém sem
dividir ou separar receitas e despesas.
Embora a razão seja fundamentada no art. 250 da CF (acrescida pela
Emenda Constitucional nº 20/1998 – reforma previdenciária), regulamentada
pela Lei Complementar nº 101/2000, está claro que o interesse precípuo do
legislador era de assegurar recursos próprios para a previdência pública, através
de fundo próprio, o qual seria reconstituído em razão do desfalque promovido
pelo programa de desestatização. Por esta razão, não há espaço hermenêutico
para afirmar que estes dispositivos desnaturaram a finalidade maior da
arrecadação das receitas que compõem o financiamento da seguridade social,
em especial porque a destinação específica das contribuições sociais (art. 195)
não foi revogada ou alterada.
Apesar de integrar um orçamento constantemente superavitário,
conforme será demonstrado no tópico a seguir, o discurso daqueles que buscam
descontruir as justas conquistas dos trabalhadores brasileiros é o de que a
Previdência Social é altamente deficitária, criando o mito do déficit, terrorismo
social que assusta a população e põe em xeque as capacidades de governança
e de administração do Estado.
DO DESENCONTRO DE INFORMAÇÕES ENTRE GOVERNOS E
ENTIDADES REGULADORAS
A história da Previdência Social é marcada por constantes ataques
dos Governos, que sempre, no afã de economizar, buscam alternativas para que
o Estado acumule mais.
Estudos demonstram que, atualmente, a necessidade de economia
reside no pagamento dos juros da dívida pública, gastos que corresponderam a
mais de 42% de todas as receitas da União no ano de 2015.
Quando se busca o bom e especializado debate, tanto o Governo,
quanto a mídia tergiversam e fogem do debate, limitando-se a dizer que tem
déficit, em valores muito distantes, porém sem explicar os porquês. Quando o
fazem, apresentam fundamentos inconstantes e incongruentes.
Embora o resultado entre as receitas e despesas da seguridade
social, com fundamento nos arts. 165, 194 e seguintes da CF, demonstre
superávit, conforme dados e estudos técnicos da Associação Nacional dos
Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – ANFIP e de diversos
especialistas, tanto os governos da ex-Presidente Dilma Rousseff quanto o do
atual presidente Michel Temer alegam haver déficit.
O governo Dilma já alegava déficit de 83,5 Bilhões.
Já o governo Temer, conforme o último documento das informações
prestadas pela AGU na APDF 415/2016, já eleva este déficit para R$ 122.073
bilhões.
RESULTADO ANFIP
Superávit
RESULTADO DO GOVERNO DILMA
Déficit de R$ 83,5 bi.
R$ 352,553 – R$ 436.090 = - R$83,5 bi.
RESULTADO DO GOVERNO TEMER
Déficit de R$ 122.073 bi
Diferença dos cálculos do governo anterior: inclusão dos servidores públicos e
desconsideração das renuncias e isenções sobre as contribuições sociais.
Pelos gráficos apresentados pode-se notar algumas distorções entre
os cálculos dos governos que ocuparam o Poder Executivo e os cálculos dos
especialistas, que basicamente se fundam no seguinte:
i. as despesas com os servidores públicos devem ser integradas como
despesas da Seguridade Social?
ii. as renuncias e isenções fiscais, feitas pelos governos políticos ao
bel prazer momentâneo (copa do mundo, olimpíadas, e etc.), devem
ser suportadas pelo Tesouro ou pelas receitas vinculadas da
Seguridade Social?
Primeiramente, cabe destacar que os Regimes Previdenciários
Próprios dos Servidores Públicos (RPPS) são distintos do Regime Geral de
Previdência Social, não somente quanto às regras para acesso e concessão,
mas também pela forma de custeio.
Quanto ao custeio, o § 2º do art. 231 da Lei nº 8.112/1990 é
expressamente claro ao afirmar que “o custeio da aposentadoria é de
responsabilidade integral do Tesouro Nacional.”
Em fácil interpretação, a Constituição afasta completamente o RPPS
e o RGPS tanto na base de custeio quanto na forma de concessão de benefícios,
servindo como exemplo máximo o § 1º do art. 201, que aduz:
§ 1º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a
concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de
previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob
condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física
e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos
termos definidos em lei complementar.
O próprio art. 40 estabelece que o regime previdenciário dos
servidores, de caráter contributivo e solidário, será custeado mediante
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo
ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e
o disposto neste artigo.
Ainda como exemplo, quanto aos servidores dos estados, municípios
e do Distrito Federal, no art. 149, § 1º, a Constituição determina que poderão ser
criadas contribuições sociais para o custeio dos benefícios pagos pelos RPPS
aos seus servidores.
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições
sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das
categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua
atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146,
III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º,
relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão
contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em
benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja
alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de
cargos efetivos da União.
Diante da transparência e da lógica da Constituição ainda é uma
incógnita o fundamento do governo federal de que as despesas, com os
servidores públicos inativos são de responsabilidade do sistema de seguridade
social, dúvida ainda muito longe de ser solucionada. Porém, a hermenêutica
constitucional é bastante clara: a previdência dos servidores públicos não faz
parte da seguridade social.
Supondo que fizesse parte, mesmo que por reforma superveniente,
haveria grave inconstitucionalidade entre os regimes em razão da vedação
expressa no § 1º do art. 201, uma vez que a modalidade de aposentadorias
paritárias, isonômicas e integrais, equivalente à última remuneração do servidor,
são completamente destoantes das regras que sempre vigoraram no RGPS,
gerando enorme distorção entre os segurados de ambos os sistemas.
Cabe consignar que no cálculo apresentado pela União na ADPF
415/2016, muito embora estejam incluídas as contribuições dos servidores
(11%), por que não estão incluídas as contribuições da União, do DF, dos
estados e dos municípios, se o Governo interpretou que o custo dos servidores
públicos aposentados cabe às receitas do sistema de seguridade social? Estaria
disposto o governo a apresentar os cálculos com inclusão de sua contribuição
sobre toda a folha de salários do serviço público?
CONCLUSÕES
Após todo o arrazoado, resta claro que o sistema de seguridade social
é vítima de um grave desencontro de informações, com os governos
manipulando as verbas e fundamentando suas pretensões ao bel-prazer de
poucos, com objetivos ainda desconhecidos. Afinal, a quem interessa o
incessante pagamento dos exorbitantes juros da dívida pública? Por que não se
fundamenta, em momento algum, a reforma dos juros no país? Por que não se
utiliza como fundamento para reforma dos juros os gastos superiores a 50% das
receitas da União?
Afirmar que há déficit na previdência é o mesmo que afirmar o
desconhecimento completo e literal do Direito Previdenciário, tanto como
doutrina quanto como direito material.
Induzir a sociedade na crença do déficit, além de uma
inconstitucionalidade enorme, atenta contra a pátria, uma vez que por meio de
alianças políticas traiçoeiras causa prejuízos ao Brasil, acabando com a
democracia e com o Estado do Bem-Estar Social, efetuando desvios
fraudulentos dos cofres públicos para o pagamento dos juros exorbitantes da
dívida pública em detrimento das políticas sociais, aparelhando o Estado,
subjugando e enganando o povo.
É necessário que a sociedade entenda as diferenças no argumento.
O sistema de seguridade social é único e indivisível, seja no tocante às receitas,
seja no tocante às despesas, e dela não faz parte os servidores públicos, que
devem ser mantidos com recursos exclusivos do Tesouro Nacional.
O sistema de seguridade social brasileiro foi perfeitamente desenhado
e deveria ser um dos mais seguros do mundo, mas as tantas intervenções
políticas em prol de interesses desnaturaram sua essência e destruíram sua
segurança, levando ao caos atual.
Se o sistema está em colapso e em déficit é por culpa exclusiva da
malversação política na administração dos recursos.
Portanto, tudo o que se arrecada pelas contribuições sociais previstas
no art. 195 – e não somente da folha – deve ser gasto, solidariamente, nas
políticas de previdência (RGPS), assistência e saúde, sendo o resultado
superavitário, conforme estudos apontam, depositado e acumulado no fundo
específico criado pelo art. 250 da CF. Se esta política estivesse sendo cumprida,
o referido fundo teria verbas suficientes para amplo investimento em três pilares,
auxiliando em momento de crise e de baixa arrecadação, conferindo segurança
ao sistema e transferindo à sociedade a confiança necessária ao investimento e
formalização do trabalho.
CAPÍTULO II
DA NECESSIDADE DE EXPLICITAR PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS NO TEXTO CONSTITUCIONAL
A proposta da Emenda Substitutiva Global à PEC 287 preocupou-se
em inserir no corpo da Constituição Federal de 1988, princípios atinentes à
seguridade social que se encontram implícitos, mas que estão sendo
inobservados justamente porque não se apresentam de forma expressa e direta.
Com a visibilidade dos princípios não restaram dúvidas interpretativas, o que
proporcionará ao aplicador do direito e ao legislador maior segurança e ao
trabalhador a concretização da vontade do constituinte originário.
Destacamos que a ratio quaestio da substituição geral firma-se no
campo do combate às desigualdades sociais, ou seja, o cerne da atuação da
previdência social, na medida em que, no seu núcleo substancial, se insere a
reposição de renda daqueles que perderam a capacidade laborativa
(aposentadoria, invalidez, doença) ou que dependiam economicamente do ex-
segurado (pensão por morte e ausência).
Não se cuida de interferir na adoção da escolha das políticas
governamentais, no entanto, devemos lembrar que os compromissos políticos –
fruto do contrato social como veremos, devem alcançar a maioria e não apenas
a classe dominante. As leis devem ser dirigidas a todos – têm natureza de
abstratividade e não voltadas a uma minoria. Decisões políticas devem ouvir, na
medida do possível e sustentável, os anseios do povo, garantindo dessa forma,
a ordem institucional.
O cenário hodierno brasileiro na seara das decisões políticas está a
reclamar um maior positivismo, vez que de uma maneira isolada, tem-se
buscado normas constitucionais, interpretadas restritivamente, sem buscar o
sentido teleológico da CF/88, maculando assim, direitos fundamentais e sociais,
com respaldo legal em primeira análise.
A necessidade da inserção dos princípios urge a partir da premissa
de que princípio é o alvorecer da existência, é o começo do todo, servindo de
raiz, de base para decisões. O conjunto de princípios (que não devem ser
analisados isoladamente) induz à própria ideia do sistema, e quando bem
empregados, trazem justiça social.
Princípios devem ser sentidos como parte indissolúvel do todo
político. São como o cérebro da estrutura, que após o mecanismo de sinapse,
passam a atuar coordenando todo o organismo, pensando na solução de
problemas, relevantemente na área social. Nenhum corpo vivo se mantém sem
centro nevrálgico. Neste contexto, princípios são as diretrizes agudas e conexas
do organismo organizacional e operacional. Conjuntamente analisados e
tomados, diagnosticam doenças e curam-nas, expurgando patologias
cancerosas que em função diametralmente oposta, destroem o sistema,
colocando em risco a própria existência do Estado Democrático de Direito,
aniquilando assim a justiça social.
E esses cânones devem ter um diálogo permanente entre si,
emprestando-se mutuamente. Governantes e seus assessores, em matéria de
previdência social, devem ter sensibilidade e conhecimento principiológico – a
base do sistema constitucional. Devem ser cônscios de que é o cérebro quem
comanda a constituição corporal (apesar de muitos acharem que é o próprio
umbigo!). É o pensamento que coordena a razão. E esse pensamento deve ser
do homem probo, íntegro, justo,honesto, virtuoso, tal como Platão se referia em
seu discurso socrático “A Politeia”.
A proposta, com fincas na cognição do sistema como um todo, parte
do pensamento empírico lockeano, ou seja, a origem das ideias no sentido a
partir da demanda experimental. Adotamos a concepção de que é necessário
sentir o sistema, sua razão de existência. Sem essa concepção, tudo não passa
de meros atos sem conteúdo finalístico, como de fato temos experimentado. A
lucidez deve ser determinante para os atos políticos. O grande poeta russo
Maiakovski nos adverte em prosa que: cada um ao nascer, traz sua dose de
amor, mas os empregos, o dinheiro, tudo isso, nos ressaca o solo do coração.
(Vladimir Maiakovski, “Comumente é Assim”).
Transparecer princípios assume feição importante na medida em que
atos políticos podem ser atacados via direta, sem complexos questionamentos.
O direito constitucional à previdência social, encontra-se insculpido no caput do
artigo 6º da CF/88, mas seu conteúdo finalístico e teleológico não tem sido
cumprido. O princípio reverenciado deve ser acompanhado de ações políticas
concretas que visam ao seu atendimento e não a sua limitação ou completa
infringência. A Constituição Federal de 1988 tem ideologias desenvolvimentistas
no campo social que devem ser respeitadas. A CF pertence ao povo, e ao povo
devem ser dirigidos seus comandos. O corpo ideológico da CF traz um plexo de
deveres a serem cumpridos, sem o qual, há completa inversão da ordem política
e social.
O olhar da Constituição Federal de 1988 traz expressa a ideologia do
Bem-estar Social, posicionando-se inclusive, de forma expressa e taxativa, sobre
a erradicação da pobreza e a promoção do desenvolvimento da nação. A Magna
Carta não pode ser vista exclusivamente sob a ótica neoliberal, como tem
proclamado e atuado. O papel do Estado nas políticas sociais numa posição
ativa, não pode seguir descumprindo as diretrizes traçadas pela ordem
constitucional instalada em 1988, fruto da Assembleia Nacional Constituinte.
Não é demais afirmar que matéria de direitos fundamentais e sociais
não comporta retrocessos sob nenhuma hipótese e argumentação. Sob a ótica
constitucional, as políticas públicas sociais devem ser implementadas para
resguardar direitos humanos, de forma a atingir o seu fim maior, que é a busca
da justiça social.
Princípios devem “conversar” entre si, de forma a se alcançar justiça
social, sempre atendendo ao princípio maior que rege toda a Administração
Pública, qualquer que seja sua área de atuação: o interesse público primário,
que é a razão de existência do Estado Democrático de Direito: governo atuando
pelo povo e para o povo de forma a alcançar o ideal de justiça social. Nesta visão
social, são postulados, cânones, dogmas fundamentais que devem ser seguidos
pelos governantes em prol dos governados e não de uma classe minoritária. São
portanto, a viga mestra que conduz o Estado.
É de Miguel Reale a máxima de que princípios são “verdades
fundantes”. E como tal, inauguram uma ordem jurídica, que somente com o
rompimento podem deixar de ser observados e aplicados. No preâmbulo a
Constituição Federal de 1988, ao dispor sobre uma nova ordem jurídica, traz
ínsitos princípios a serem adotados, de forma a assegurar o exercício dos
direitos sociais e individuais.
No entanto, essa diretriz da nossa Carta Maior não tem sido
observada, na medida em que o positivismo isolado e sem conteúdo
interpretativo sistemático tem servido como escusa para o ataque à direitos
fundamentais, aqui principalmente aos sociais.
Elevados à posição superior de direitos fundamentais na CF/88, os
direitos fundamentais sociais, onde se insere o direito à previdência social,
determina ao governante - aquele que guia as ações políticas do Estado, a
incumbência de atuar no sentido de seja garantida existência digna para todos
os indivíduos. E no território afeto à seguridade social, essa existência digna
supõe a capacidade de se repor renda. Não podem assim ser tomados como
simples ilações, como romantismo dos poetas. Como já acentuado, são
comandos normativos e como tal, exigem respeito ilimitado à sua observância e
concretização para a construção de uma sociedade livre, democrática, soberana,
justa e igualitária.
Sem restarem quaisquer dúvidas que possam contradizer o aludido,
esse é o pensamento de mais de 200 milhões de brasileiros, que merecem
respeito incondicional aos seus direitos conquistados ao longo da existência da
República Federativa do Brasil.
“Art. 5º ........................................................................................
LXXIX. A todo trabalhador é garantida cobertura previdenciária.
LXXX. É vedado o retrocesso de direitos sociais.
LXXXI. É vedada a quebra do contrato social.
LXXXII. São a todos garantido o bem-estar social e o mínimo
existencial como direitos fundamentais”.
I - É VEDADO O RETROCESSO DE DIREITOS SOCIAIS
Sendo o resultado de um longo período de redemocratização no
cenário brasileiro, a Constituição cidadã de 1988 trouxe, em seu arcabouço,
direitos fundamentais e a previsão constitucional de que o legislador está
obrigado a editar leis que concretizem os direitos fundamentais sociais e à
evidência de não poder revogá-las sem norma substitutiva que continue a
protegê-los, ou ainda, altere o legislador ordinário a norma garantidora, de forma
a reduzir respectivo direito social.
Frente à Constituição portuguesa de 1976, a qual, vale mencionar,
muito influenciou a Constituição brasileira de 1988, Canotilho desenvolveu o
pensamento, embasado na doutrina alemã constitucionalista, de que o princípio
da democracia econômica e social impõe tarefas ao Estado e justifica que elas
sejam tarefas de conformação, transformação e modernização das estruturas
econômicas e sociais, de forma a promover a igualdade real entre os cidadãos,
o que aponta para a proibição de retrocesso social.
No âmbito do Direito Internacional, vários são os instrumentos que
apontam para o princípio da vedação do retrocesso (artigo 30 da Declaração de
Direitos do Homem; artigo 19, VIII da Constituição da Organização Internacional
do Trabalho, artigo 1º da Declaração da Filadélfia; artigo 5º dos Pactos de
Direitos Civis e Políticos e de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais,
aprovados na Assembleia das Nações Unidas em 1966; artigo 4º do Protocolo
de São Salvador, de 1966, do qual o Brasil participou como membro da
Organização dos Estados Americanos – OEA; o artigo 29 da Convenção
Americana sobre Direitos Humanos; artigo 1.2. da Convenção contra a Tortura;
e o artigo 41 da Convenção sobre os Direitos da Criança, entre outros).
Numa íntima relação à noção de segurança jurídica, Canotilho passa
a desenvolver o princípio da proibição do retrocesso social, e assim o define:
[...] O princípio da proibição de retrocesso social pode formular-se
assim: o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e efectivado
através de medidas legislativas (“lei da segurança social”, “lei do
subsídio de desemprego”, “lei do serviço de saúde”) deve considerar-
se constitucionalmente garantido sendo inconstitucionais quaisquer
medidas estaduais que, sem a criação de outros esquemas
alternativos ou compensatórios, se traduzam na prática numa
“anulação”, “revogação” ou “aniquilação” pura e simples desse núcleo
essencial. Não se trata, pois, de proibir um retrocesso social captado
em termos ideológicos ou de garantir em abstracto um status quo
social, mas de proteger direitos fundamentais sociais sobretudo no
seu núcleo essencial. A liberdade de conformação do legislador e
inerente auto-reversibilidade têm como limite o núcleo essencial já
realizado.3
A doutrina brasileira, também vem discorrendo acerca do princípio.
Luis Roberto Barroso traduziu o princípio da vedação do retrocesso, nos
seguintes termos:
Por este princípio, que não é expresso, mas decorre do sistema
jurídico-constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um
mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao
patrimônio jurídico da cidadania e não pode ser arbitrariamente suprimido.
Nessa ordem de idéias, uma lei posterior não pode extinguir um direito
ou garantia, especialmente os de cunho social, sob pena de promover um
retrocesso, abolindo um direito fundado na Constituição. O que se veda é o
ataque à efetividade da norma, que foi alcançada a partir da sua
regulamentação. Assim, por exemplo, se o legislador infraconstitucional deu
concretude a uma norma programática ou tornou viável o exercício de um direito
que dependia de sua intermediação, não poderá simplesmente revogar o ato
legislativo, fazendo a situação voltar ao estado de omissão legislativa anterior.4
Da mesma forma, no contexto da segurança jurídica, não exige a
dignidade da pessoa humana somente uma proteção de atos retroativos que
violem alguma de suas muitas manifestações; mas também, não abre mão (o
princípio da dignidade da pessoa humana em análise ampla), de uma proteção
contra:
[...] medidas retrocessivas, mas que não podem ser tidas como
propriamente retroativas, já que não alcançam as figuras dos direitos
adquiridos, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada.5
3 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 332-334. 4 BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 158 e 159. 5 BARROSO, op. cit., p. 438.
Nesse sentido, o estudo do princípio da vedação do retrocesso
analisa se há a possibilidade de o legislador suprimir determinado conteúdo, seja
por emenda à Constituição ou, por qualquer reforma na esfera legislativa,
expresso na Lei Fundamental ou revogar norma regulamentadora de dispositivo
constitucional voltado à proteção e garantia dos direitos sociais.
Destaca-se que no que diz respeito à proteção contra medidas
retroativas, o universo de situações que integram a noção mais ampla de
segurança jurídica vai além das manifestações específicas e expressamente
previstas na Constituição Federal de 1988, dentre as quais se destacam a
proteção dos direitos adquiridos, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito, (inciso
XXXVI, do art. 5º).
Desse modo, conforme explicação de Canotilho6, além da sua íntima
relação com a própria segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança,
na condição de elemento nuclear do Estado de Direito, impõe ao poder público
o respeito pela confiança depositada pelos cidadãos em relação a uma certa
estabilidade e continuidade da ordem jurídica como um todo e das relações
jurídicas especificamente consideradas.
Nessa mesma linha de raciocínio, Ingo Sarlet afirma que os órgãos
estatais, “[...] estão sujeitos a uma certa auto vinculação em relação aos atos
anteriores. Esta, por sua vez, alcança tanto o legislador, quanto os atos da
administração e, em certa medida, dos órgãos jurisdicionais”7. Isso porque o
Estado, por ter como corolário a segurança jurídica e proteção da confiança,
encontra-se vinculado não apenas às imposições constitucionais no âmbito de
sua concretização no plano infraconstitucional, mas aos seus atos realizados
outrora.
6 CANOTILHO, op. cit., p. 256-257. 7 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia do direito fundamental à segurança jurídica: dignidade da pessoa humana, direitos fundamentais e proibição do retrocesso social no direito constitucional brasileiro. REVISTA DE DIREITO SOCIAL. Porto Alegre: Notadez, n. 4, 2004, op. cit. p. 36.
Sobre a acepção garantista do nível de realização dos direitos
fundamentais sociais proposta pela Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, a Exma. Ministra Carmem Lúcia Antunes da Rocha enfatiza:
De se atentar que prevalece hoje, no direito constitucional, o princípio
do não-retrocesso, segundo o qual as conquistas relativas aos direitos
fundamentais não podem ser destruídas, anuladas ou combatidas, por se
cuidarem de avanços da humanidade, e não dádivas estatais que pudessem ser
retiradas segundo opiniões de momento ou eventuais maiorias parlamentares.8
Cumpre observar que o § 1º, do art. 5º da Lei Maior, impõe a proteção
efetiva dos direitos fundamentais não somente contra a atuação do poder de
reforma constitucional (de acordo com o disposto no art. 60, da CF88), mas
também contra o legislador ordinário e os demais órgãos estatais que, em que
pese estarem obrigados a um dever pleno de desenvolver e concretizar
eficazmente os direitos fundamentais, não podem por vontade própria suprimir,
pura e simplesmente ou estreitar seu conteúdo de maneira que invada o núcleo
essencial do direito fundamental, ou ainda, atente contra as exigências da
proporcionalidade e razoabilidade9. Portanto, o princípio da proibição do
retrocesso, resulta, também, diretamente do princípio da maximização da
eficácia de todas as normas de direitos fundamentais.
Quanto ao aspecto jurisprudencial, se observa a utilização pelo
Supremo Tribunal Federal do Princípio da Vedação do Retrocesso em suas
decisões, principalmente em matérias previdenciárias (Exemplos: ADIn n.
2.065/DF; ADIn n. 3.105/DF; RE 848.331; RE 581.353).
Numa perspectiva jurídico-evolutiva da sociedade, sempre que
houver avanço na concretização em sede legislativa de normas definidoras de
direitos fundamentais sociais, fica vedado ao legislador a possibilidade de,
injustificadamente, extinguir ou reduzir o nível de concretização já conquistado.
8 ROCHA, Carmem Lúcia Antunes da. O Princípio da Dignidade da Pessoa Humana e a Exclusão Social. Revista Interesse Público, vol. 4, 1999, p. 41. 9 SARLET, op. cit., p.37.
Assim, a vedação do retrocesso assume verdadeira feição de
princípio constitucional fundamental implícito ao ponto de poder remetê-lo, no
âmbito da estabilidade das relações jurídicas inerentes à segurança jurídica e à
proteção da confiança, ao princípio do Estado de Direito, quanto, na condição de
garantia da manutenção das conquistas sociais já firmadas, ao princípio do
Estado Social, sendo ainda corolário da máxima eficácia e efetividade das
normas de direitos fundamentais sociais e à segurança jurídica, assim como da
própria dignidade da pessoa humana10.
Portanto, diante da necessidade de se proteger a população brasileira
dos riscos sociais e das inúmeras tentativas de se reduzir sua proteção, seja
através da legislação, seja através de própria reforma da Constituição, se torna
fundamental que esse princípio da Vedação do Retrocesso, que se apresenta de
forma implícita no texto constitucional, se torne mais evidente com a redação
própria sugerida.
Não existe demonstração atuarial por parte do Governo de que houve
alteração do risco social no Brasil que justifique alteração com redução de
proteção social. Assim, enquanto ainda houver a probabilidade da ocorrência de
um dano, cujo risco social já seja protegido pela ordem jurídica, através de
direitos sociais, não pode o legislador, mesmo sob o poder reformador da
constituição, retirar do ordenamento ou restringir sua proteção, sem alguma
medida compensatória, enquanto o risco ainda existir, sob pena de violar o
princípio da vedação do retrocesso.11
Afinal, o núcleo essencial dos direitos fundamentais sociais encontra-
se diretamente vinculado ao princípio da dignidade da pessoa humana que
assegura a cada indivíduo um conjunto de prestações materiais indispensáveis
para uma vida com dignidade.
10 SARLET, op. cit., p. 35-36. 11 ZUBA, Thais. O direito previdenciário e o princípio da vedação do retrocesso. Ltr: 2012, p. 133
Por ser um direito sempre em formação, que busca o atingimento dos
objetivos do bem-estar e justiça social, e em razão das variações que o risco
social pode apresentar ao longo do tempo, nada obsta o desenvolvimento de
mudanças normativas. Contudo, para que sejam alcançados os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil, dispostos no artigo 3º da Lei
Suprema, tais reformas devem ter caráter ampliador, numa função impeditiva do
retrocesso social. Por isso que a proposta do presente substitutivo insere de
forma explícita o Princípio da Vedação do Retrocesso, hoje já presente de forma
implícita no texto constitucional e reconhecido em vários documentos
internacionais ratificados pelo Brasil.
II - A TODO TRABALHADOR É GARANTIDA COBERTURA PREVIDENCIÁRIA
Apesar do discurso pregado pelo neoliberalismo, certo é que a
Constituição Federal tem suas diretrizes traçadas na ideologia do Welfare State,
ao proclamar o bem-estar comum, a erradicação da pobreza e da
marginalização, com redução das igualdades sociais e regionais, de forma a ser
construída uma sociedade livre, justa e solidária. Neste sentido, é de suma
importância que o direito previdenciário “converse” com a Constituição, onde
estão fincadas suas raízes.
A ideia de seguridade social é inerente à própria ideia de ser humano.
Em tempos imemoriais, quando o homem começou a viver em bandos, percebeu
que tinha de amparar. A cobertura previdenciária, como parte da política de
proteção e inclusão social, para todos os trabalhadores, quer seja da iniciativa
privada, quer seja do serviço público, é fundamental para se reduzir
desigualdades sociais e influencia diretamente no combate à pobreza. Isto
porque é responsável pela redistribuição e reposição de renda. E sua ampliação
é responsável por retirar pessoas excluídas e que se encontram à margem da
proteção social.
Apesar da ideia de ser um gasto público (como vem sendo difundido),
se bem intencionada, gerida e formulada, a cobertura previdenciária ampla pode
significar, via reversa, investimento, na medida em que produz riqueza e
desenvolvimento.
A Constituição Federal em 1988 estabeleceu um novo marco de
cobertura previdenciária, determinando a adoção do pilar de universalidade na
base de cobertura e financiamento.
Com a constitucionalização do Princípio da Universalidade da
Cobertura Previdenciária, devendo ser dirigida a todos os trabalhadores,
indiscriminadamente, além de assegurar o direito do trabalhador à previdência,
inexoravelmente contribuirá para adoção de metas e planejamento estratégico
para aumentar a cobertura previdenciária, retirando milhões de trabalhadores da
informalidade e influenciando, via reflexa, na diminuição da pobreza.
De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
2011 (PNAD)12, 82,1% dos idosos brasileiros estão protegidos pela Previdência
Social. Essa porcentagem representa 19,3 milhões de pessoas com 60 anos ou
mais - cerca de 1,6 milhão (81,73%) a mais do que o registrado na última PNAD,
realizada em 2009.
Foi constatado pela Secretaria de Políticas de Previdência Social que
no caso dos homens dessa faixa etária, a proteção chega a 86,7% (9,01 milhões)
e para as mulheres idosas, o percentual de cobertura chega a 78,6% (10,3
milhões).
A maior parte dos idosos protegidos recebia aposentadoria, grupo em
que preponderavam os homens, que também eram maioria entre os não
beneficiários que contribuíam para a Previdência Social. Este fato foi explicado,
12 Fonte: Previdência Social e IBGE. Disponível em http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-
justica/2012/10/cobertura-previdenciaria-brasileira-atinge-82-1-dos-idosos-em-2011. Acesso em
04.02.2017
principalmente, por se depararem com requisitos mais elevados de idade e
tempo de contribuição para o requerimento de aposentadorias.
O impacto das transferências previdenciárias sobre a pobreza se
concentra na população idosa, tendo em vista o foco da Previdência na garantia
de renda para o trabalhador em idade avançada. Apesar da redução da pobreza
ser percebida em todas as faixas etárias, a renda previdenciária favorece,
sobretudo, aqueles com idade superior aos 55 anos, quando passar a ser notada
uma significativa expansão da diferença entre o percentual de pobres com e sem
as transferências previdenciárias.
Isso significa que a pobreza diminui com o aumento da idade,
chegando ao limite inferior de 10% para a população com 70 anos de idade ou
mais. Caso as transferências previdenciárias deixassem de ser realizadas,
haveria um ponto a partir do qual a pobreza voltaria a aumentar, chegando a
quase 70% para a população com idade acima de 70 anos.
O estudo revela também que o pagamento de benefícios
previdenciários impediu que mais de 23,7 milhões de brasileiros, de todas as
faixas etárias, ficassem abaixo da linha da pobreza. Sem os repasses da
Previdência, a quantidade de pobres seria de 74,97 milhões de pessoas -
redução de 12,8 pontos percentuais na taxa de pobreza.
Considerando como condição de pobreza o rendimento domiciliar per
capita inferior a meio salário mínimo, estima-se em 51,26 milhões a quantidade
de pessoas em condição de pobreza em 2011, considerando rendas de todas as
fontes. Caso não houvesse esse mecanismo de proteção social, o percentual de
pessoas pobres, aos 50 anos, chegaria a 30% e, no caso de brasileiros com 70
anos de idade, superaria a 65%.
Com base nos dados, verifica-se que o sistema previdenciário
brasileiro consegue fazer com que a taxa de pobreza entre os idosos seja cerca
de três vezes inferior à taxa média da população. Os segurados com 70 anos ou
mais, por exemplo, estão abaixo de 10% da linha de pobreza estimada.
III - É VEDADA A QUEBRA DO CONTRATO SOCIAL
Nas nossas terras, política pública não se consiste em decisão
unilateral. O Brasil que adotou como regime de governo a democracia deve ser
governado em nome do povo e este deve ter participação ativa na condução dos
negócios públicos. Políticas públicas devem ser vistas como a prevalência dos
fins constitucionais, a razão de ser do Estado Democrático de Direito e não
favorecimento de uma minoria que se julga senhora do poder. A tarefa maior do
homem público é concretizar o texto constitucional e não apenas uma fatia dele,
com interpretações isoladas para servir aos interesses de uma minoria.
Na posse para cumprimento de mandato eletivo, jura-se obediência à
Constituição Federal. Contudo o que temos presenciado é uma quebra
sistemática a esse juramento, já no primeiro instante que se depara com o poder,
esquecendo-se os representantes do povo, os dogmas traçados pela
Constituição Federal, como o livro maior das leis. Passam assim a ser guiados
pelo próprio individualismo, esquecendo-se dos anseios do povo e a confiança
neles depositada transmitida pelas urnas.
Historicamente a previdência pública brasileira representa forma de
seguro social, onde a renda suprimida é reposta através de benefícios. No
entanto, o que vemos é sua função primária ser transmudada em atos de
favoritismos. A corrupção (em sua terminologia ampliada, para designar
qualquer crime ou desvirtuação e desnaturalização da ordem pública), tem
contribuído de forma vertente e consubstancial para desordem dos fundos
previdenciários públicos, a qual se não for combatida e eficazmente repelida,
pode significar incapacidade de transferência de renda àqueles que dela
precisam para manter sua vital sobrevivência.
Hodiernamente verificamos uma quebra do pacto social inaugurado
pela Constituição Federal de 1988, uma vez que em busca do individual, o pacto
com a sociedade vem sendo rompido, levando à inconfiabilidade, à desconfiança
e à instabilidade das políticas públicas.
E com fulcro na premissa, urge a necessidade de se inserir, de forma
objetiva e clara, a vedação à quebra do contrato social que traz a noção da ideia
de que os indivíduos transferem direitos para o governo a fim de que possam
viver em sociedade, na busca da ordem social. É portanto, um pacto entre os
indivíduos e o governo, onde a autoridade deste é reconhecida, mas para servir
ao povo, e não a uma minoria determinada. O pacto social, no Estado
Democrático de Direito é firmado através do voto popular, isto quer dizer que,
qualquer governo que não seja estabelecido através da vontade popular, não é
fruto de um contrato social.
Sem o contrato social, a ordem normativa imposta ao alvedrio do
povo, traz como consequência que o regime político assim instaurado não pode
ser estabelecido. Ao reverso, são os elementos frutos do contrato social que
devem ser observados pelo governante para a condução das políticas públicas,
de acordo com o pactuado com a sociedade que lhe deu poderes para a
condução dos processos.
Neste sentido, Rousseau, firmou o posicionamento de que a liberdade
natural do homem, seu bem-estar e sua segurança seriam devidamente
preservados através do contrato social.
A questão que se colocava era a seguinte: como preservar a liberdade
natural do homem e ao mesmo tempo garantir a segurança e o bem-
estar da vida em sociedade? Segundo Rousseau, isso seria possível
através de um contrato social, por meio do qual prevaleceria a
soberania da sociedade, a soberania política da vontade coletiva.
Rosseau percebeu que a busca pelo bem-estar seria o único móvel
das ações humanas e, da mesma, em determinados momentos o
interesse comum poderia fazer o indivíduo contar com a assistência
de seus semelhantes. Por outro lado, em outros momentos, a
concorrência faria com que todos desconfiassem de todos. Dessa
forma, nesse contrato social seria preciso definir a questão da
igualdade entre todos, do comprometimento entre todos. Se por um
lado a vontade individual diria respeito à vontade particular, a vontade
do cidadão (daquele que vive em sociedade e tem consciência disso)
deveria ser coletiva, deveria haver um interesse no bem comum. Este
pensador acreditava que seria preciso instituir a justiça e a paz para
submeter igualmente o poderoso e o fraco, buscando a concórdia
eterna entre as pessoas que viviam em sociedade. Um ponto
fundamental em sua obra está na afirmação de que a propriedade
privada seria a origem da desigualdade entre os homens, sendo que
alguns teriam usurpado outros. A origem da propriedade privada
estaria ligada à formação da sociedade civil. O homem começa a ter
uma preocupação com a aparência. Na vida em sociedade, ser e
parecer tornam-se duas coisas distintas. Por isso, para Rousseau, o
caos teria vindo pela desigualdade, pela destruição da piedade natural
e da justiça, tornando os homens maus, o que colocaria a sociedade
em estado de guerra. Na formação da sociedade civil, toda a piedade
cai por terra, sendo que “desde o momento em que um homem teve
necessidade do auxílio do outro, desde que se percebeu que seria útil
a um só indivíduo contar com provisões para dois, desapareceu a
igualdade, a propriedade se introduziu, o trabalho se tornou
necessário” (WEFFORT, 2001, p. 207).
Daí a importância do contrato social, pois os homens, depois de terem
perdido sua liberdade natural (quando o coração ainda não havia
corrompido, existindo uma piedade natural), necessitariam ganhar em
troca a liberdade civil, sendo tal contrato um mecanismo para isso. O
povo seria ao mesmo tempo parte ativa e passiva deste contrato, isto
é, agente do processo de elaboração das leis e de cumprimento
destas, compreendendo que obedecer a lei que se escreve para si
mesmo seria um ato de liberdade.
Dessa maneira, tratar-se-ia de um pacto legítimo pautado na
alienação total da vontade particular como condição de igualdade
entre todos. Logo, a soberania do povo seria condição para sua
libertação. Assim, soberano seria o povo e não o rei (este apenas
funcionário do povo), fato que colocaria Rousseau numa posição
contrária ao Poder Absolutista vigente na Europa de seu tempo. Ele
fala da validade do papel do Estado, mas passa a apontar também
possíveis riscos da sua instituição. O pensador avaliava que da
mesma forma como um indivíduo poderia tentar fazer prevalecer sua
vontade sobre a vontade coletiva, assim também o Estado poderia
subjugar a vontade geral. Dessa forma, se o Estado tinha sua
importância, ele não seria soberano por si só, mas suas ações
deveriam ser dadas em nome da soberania do povo, fato que sugere
uma valorização da democracia no pensamento de Rousseau13.
Pelo pacto social, a vontade da maioria se sobrepõe a vontade do
governante ou do grupo de governantes. Do contrário, a submissão caracteriza-
se como escravidão e não há que se falar em liberdade e preservação de
direitos.
Ao governante, assim elegido pelo acordo da sociedade, cabe a
preservação de direitos e o diálogo com a sociedade. Por isso mesmo, quando
se fala de sistema previdenciário, é importante que se estabeleça e se esclareça
as condições desse pacto, adotando-se mecanismos eficazes que
verdadeiramente coíbam a inobservância do comando normativo, com a
consequente violação de direitos.
IV - SÃO A TODOS GARANTIDO O BEM-ESTAR SOCIAL E O MÍNIMO EXISTENCIAL COMO DIREITOS FUNDAMENTAIS
13 RIBEIRO, Paulo Silvino. ROUSSEAU E O CONTRATO SOCIAL. Disponível em
http://brasilescola.uol.com.br/sociologia/rousseau-contrato-social.htm
A colocação dos princípios de forma expressa no corpo do art. 5º da
CF/88 tem o desiderato de confirmar a diretriz traçada pelo seu Preâmbulo, que
assim proclama:
"Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado
a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade,
a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem
interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL”. (Grifamos).
Constitucionalizar os princípios é dar efetividade ao estabelecido pelo
texto inserto no Preâmbulo, garantindo de forma direta o determinado e
consagrado pelo constituinte originário de 1988, dotando-os assim, de conteúdo
normativo central. Com a inserção, a interpretação e aplicação dos princípios
assume feição de inafastabilidade, passando a observância a ser obrigatória,
sem interpretações divergentes e de cunho falacioso, uma vez reafirmados como
valores constitucionalmente assegurados e não apenas servindo como
paradigmas de confronto.
Não se pode negar que o Constituinte Originário de 1988, ao romper
com a ordem jurídica anterior, de estado de exceção, proclamou condutas a
serem seguidas a partir de então, dentre as quais a garantia de uma vida digna
a todos os cidadãos brasileiros, com fundamento no Bem-estar Social.
Para melhor embasar o aludido, vale fazer um breve escorço histórico,
de forma a demonstrar que o Bem-estar Social e a busca pelo mínimo existencial
sempre acompanharam e não podem ser dissociados do cerne que sempre
conduziu a ideia de seguridade social.
Na Alemanha, em 1883, o Chanceler Otto Von Bismarck, criou o
seguro de doença universal, em resposta às greves e pressões dos
trabalhadores. Foram editadas leis instituindo seguro-doença, acidente de
trabalho e seguro de invalidez e velhice. O modelo bismarckiano, associava um
regime de benefícios definidos com a capitalização coletiva. Além disso, previa
progressividade nas alíquotas de contribuição, promovendo, assim, a
redistribuição de recursos – dos mais, para os menos afortunados.
Para o financista José Matias-Pereira, a ideia de Bem-estar Social do
Chanceler Otto Von Bismarck, que instituiu o primeiro modelo essencialmente
securitário, pode ser assim caracterizada:
O modelo de Estado do Bem-Estar criado pelo chanceler alemão Otto
Von Bismarck ou modelo bismarckiano (Estado Corporativo), pode ser
considerado o precursor do Welfare State. Implantado no final do século XIX,
sua aprovação contou com o apoio efetivo da elite daquele país, para evitar uma
revolução popular. É um modelo seletivo, corporativo – beneficiava
exclusivamente os operários da indústria – e fortemente associado à ideia de
seguridade social. Registre-se que as principais medidas propostas por
Bismarck foram: as legislações previdenciárias, aprovada em 1883, a Lei do
Seguro-Doença, em 1884, a Lei do Seguro de Acidentes e, em 1889, a Lei do
Seguro de Invalidez e Velhice14.
Em 1897 é criado na Inglaterra através do Workmen´s Compensation
Act, o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho; em 1907, o sistema de
assistência à velhice e acidentes de trabalho; em 1908, o Old Age Pensions Ac,
objetivando a concessão de pensões a maiores de 70 anos; e em 1911, o
National Insurance Act, tratando do estabelecimento de um sistema compulsório
de contribuições sociais a cargo do empregador, empregados e do Estado.
A Organização Internacional do Trabalho (OIT) foi criada em 1919,
com a assinatura do Tratado de Versalhes, que pôs fim à 1ª Guerra Mundial. A
Guerra das Guerras foi responsável pela morte de mais de nove milhões de
14 MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: Foco na Política Fiscal, no Planejamento e Orçamento Público. 6ª. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 74.
soldados combatentes, o que abriu caminho para várias transformações
políticas, notadamente na seara previdenciária.
A partir da primeira década do século XX, constituições nacionais
passaram a prever direitos sociais, sendo exemplos pioneiros a Constituição do
México de 1917 e logo depois, a de Weimar, de 1919.
A Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos incluiu em
seu corpo normativo medidas de proteção social trabalhistas, bem evoluídas
para a época. Dentre essas podemos citar jornada de trabalho de oito horas,
direito à associação em sindicatos, direito de greve, salário mínimo.
Já a Verfassung des Deutschen Reichs (Constituição do Império
Alemão) é o marco da crise do Liberalismo (século XVIII) e é responsável pelas
mudanças no pensamento social. Com ela, surgem os direitos sociais de
segunda geração: igualdade (égalité)15. À segunda dimensão são atribuídos os
direitos econômicos, sociais e culturais. O surgimento deu-se principalmente em
função da Revolução Industrial e os problemas por ela causados. Um deles
nitidamente seria a necessidade de amparo aos trabalhadores da indústria
(produção em massa), que substituiu a fase artesanal das corporações de
ofícios.
Com a Constituição de Weimar, o Estado passa a atuar em favor da
sociedade, em detrimento ao individualismo. Ou seja, o Estado passa a se
preocupar com o Bem-Estar Social. Passa a ter maior abrangência, em
contraprestação ao estado mínimo, instituído pelo liberalismo. A prevalência do
público sobre o privado passa a ser uma vertente. Matias-Pereira, ao analisar o
período, assim se manifesta:
15
Sinteticamente, os direitos sociais de primeira geração são os fundamentais à liberdade (liberté): direitos civis e políticos (revoluções burguesas) e os de terceira geração (fraternité), são baseados na fraternidade: paz, desenvolvimento e meio ambiente (após a Segunda Guerra Mundial). Hodiernamente sobrevieram os direitos sociais de quarta geração, englobando o biodireito e o direito à informação. Alguns autores ainda consideram o direito à democracia planetária. E o de quinta geração, que é o direito à paz universal. Segundo Paulo Bonavides, “direito a uma convivência pacífica e harmoniosa entre os sujeitos e entre as nações, a fim de evitar a terceira Guerra Mundial”. (BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2013).
Fundamentada na tese da necessidade de subordinação do interesse
pessoal ao público, ocorre no século XIX a reação contra a concepção liberal e
o Estado mínimo. Dessa forma, tem início uma intervenção maior do Estado no
comportamento dos indivíduos e dos grupos, ou seja, o caminho inverso ao da
emancipação da sociedade civil em relação ao estado.
Essa crescente intervenção do Estado na economia, com o objetivo
de conter e corrigir as grandes desigualdades sociais geradas pela competição
sem limites criada pelo mercado, típica do liberalismo praticado no século XIX,
foi a solução que as democracias ocidentais passaram a adotar desde a década
de 1930, por meio do Estado-providência16.
O Brasil seguiu o modelo bismarckiano quando instituiu sua primeira
legislação previdenciária, através do Decreto nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923.
Referido decreto é considerado o marco do início da previdência social no Brasil
e ficou conhecido como Lei Eloy Chaves, sendo a primeira norma a instituir,
conjuntamente, os institutos de pensão e aposentadoria (por isso é considerado
o marco do sistema previdenciário brasileiro).
Eloy Chaves, que era advogado, percebeu a necessidade de se
amparar os ferroviários, quando em uma de suas viagens de trem, ouviu dos
mesmos as dificuldades as quais passavam notadamente os foguistas, que eram
submetidos a temperaturas absurdamente altas. E mesmo com idade avançada,
tinham que continuar trabalhando em prol do sustento de suas famílias.
A lei que criou em cada uma das empresas de estradas de ferro
existentes no país uma Caixa de Aposentadorias e Pensões para seus
respectivos empregados, foi o embrião de normas de planos de custeio e de
benefícios tal como os conhecemos hoje.
16 MATIAS-PEREIRA, José. Administração Pública Estratégica: Foco no planejamento estratégico. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 77 - 78.
Em 1933, o presidente Franklin Delano Roosevelt, aprovou o New
Deal (novo acordo), uma série de medidas econômicas, que previa programas
de ajuda social, com o fito de minimizar os efeitos da Grande Depressão. Franklin
acreditava na intervenção estatal como forma de “salvar” a economia.
A origem do termo segurança social é dada à Social Security Act – lei
da segurança social norte-americana, votada pelo Congresso dos Estados
Unidos em 14 de agosto de 1935.
Em fevereiro de 1819, Simon Bolivar, militar e líder venezuelano, já
havia proclamado que “o sistema de governo mais perfeito é aquele que reúne
a maior soma de bem-estar, a maior soma de segurança social e a maior soma
de segurança política”.
Na Itália, em 1894, o 1º Congresso Nacional do Partido dos
Trabalhadores Italianos, em carta destacada, deixou registrado que “todos os
homens que contribuem para criar e manter o bem-estar social têm direito a
desfrutar de tais benefícios e, sobretudo, da segurança social da existência”.
A então União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, URSS, num
decreto exarado em 31 de outubro de 1918, deixou registrado que “os cidadãos
da URSS têm direito à segurança material na velhice e em caso de doença ou
de perda da sua capacidade para o trabalho”.
No Brasil, com o início da Era Vargas (1930 a 1945), o Presidente
Getúlio Vargas, chamado de “pai dos pobres”, foi responsável por inúmeras
mudanças na área social brasileira.
Nos anos 30, a relação entre Estado e classe operária foi organizada,
mediante a interligação de três sistemas: sindicato, Justiça do Trabalho e política
previdenciária. A política adotada contribuiu para que a cobertura previdenciária
aumentasse enormemente. Ao final da década de 40, tínhamos dez vezes mais
segurados do que em 193417.
Como reflexo do pensamento da intervenção estatal, no Brasil em
1934, foi promulgada a Constituição Republicana de 1934, e foi bastante
influenciada pela Constituição alemã de Weimar. A concepção de intervenção
do Estado na economia veio a substituir a antiga ideia liberal do laisser-faire, com
a implantação da política do new deal nos Estados Unidos da América e o
planejamento nos países socialistas.18
A referida Carta Magna instituiu a Justiça do Trabalho e deu aos
direitos sociais cunho de direitos fundamentais, o que representava uma
prestação positiva do Estado.
Em 1939 é deflagrada a Segunda Guerra Mundial, com a invasão da
Alemanha na Polônia, o evento mais sangrento da história da humanidade, que
acabou devastando economias, com exceção nítida dos Estados Unidos, que
paradoxalmente, se tornaram a maior potência mundial, devido à ocorrência do
“baby boom”, ou explosão populacional.
Em 1941, é emitida a Atlantic Charter – Carta do Atlântico, um
prenúncio para a formação da Organização das Nações Unidas – ONU. Dentre
seus pontos, destaca-se: “Há de ser uma cooperação econômica global e avanço
do bem-estar social”.
Em 1942, a 1ª Conferência Interamericana de Segurança Social,
destacou trechos da Declaração de Santiago do Chile: “Todas as nações devem
criar, manter e acrescer o valor intelectual, moral e físico das suas gerações
ativas, preparar o caminho das gerações vindouras e sustentar as gerações
eliminadas da vida produtiva. É este o significado da segurança social numa
economia genuína e racional dos recursos e valores humanos”.
17 Panorama da Previdência Social brasileira. 2. ed. Brasília: MPS, SPS, SPC, ACS, 2007. 18 PINHO, Rodrigo César Rebello. Da Organização do Estado, dos Poderes e Histórico das Constituições (Coleção Sinopses Jurídicas, volume 18). São Paulo: Saraiva, 2000. p. 149.
A Segunda Grande Guerra terminou com a vitória dos Aliados que
oficialmente em 1945, formaram a Organização das Nações Unidas – ONU, e
em 1948, aprovaram a Declaração Universal dos Direitos Humanos, que assim
disciplina em seu art. 25:
1.Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe
assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente
quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência
médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito
à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na
velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por
circunstâncias independentes da sua vontade.
2.A maternidade e a infância têm direito a ajuda e a assistência
especiais. Todas as crianças, nascidas dentro ou fora do matrimônio,
gozam da mesma protecção social19.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos previu expressamente
que todo o homem teria direito a uma previdência social, como forma de proteção
social, alterando significativamente a estrutura social mundial.
A quinta Constituição do Brasil, que foi fruto de uma Assembleia
Nacional Constituinte, foi promulgada em 1946 e reafirmou a democratização do
país, iniciada em 1945. Após a vitória dos Aliados na Segunda Guerra Mundial,
não fazia mais sentido manter a constituição de 1937, uma vez que o Brasil lutara
ao lado das nações aliadas. No Título destinado à Ordem Econômica e Social, a
CB/46, assim afirmou em seu art. 145, verbis:
Art. 145. A ordem econômica deve ser organizada conforme os
princípios da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a
valorização do trabalho humano.
19 UNESDOC Database. Disponível em <http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001394/139423por.pdf>. Acesso em 24 de outubro de 2015.
Parágrafo único. A todos é assegurado trabalho que possibilite
existência digna. O trabalho é obrigação social.20
O Chile, a partir de 1981 torna-se o principal paradigma de mudanças
previdenciárias no mundo, notadamente com para países do continente sul-
americano, rompendo com a ordem previdenciária anterior ao mudar
radicalmente do sistema de repartição mantido pelo governo, para um modelo
de capitalização direcionado à iniciativa privada. Destarte, o que aconteceu no
sistema previdenciário totalmente capitalizado no Chile, entregue
exclusivamente à iniciativa privada, foi a oligopolização do mercado e ruína do
modelo, anteriormente aplaudido mundialmente como solução para o sistema
previdenciário.
Com o introito, temos que o Bem-estar Social, quando se fala em
previdência social, sempre triunfou sobre políticas liberais. É o que nos mostra a
história. E andar em contramão à história, sem atentar para os experimentos da
humanidade, é adotar políticas que claramente serão nefastas ao povo
governado.
No escólio de Bresser-Pereira, podemos conceituar o Bem-estar
como:
O “Estado de Bem-estar Social” (do inglês, Welfare State), é uma
perspectiva de Estado para o campo social e econômico, na qual a
distribuição de renda para a população, bem como a prestação de
serviços públicos básicos, é visto como uma forma de combate
às desigualdades sociais.
Portanto, neste ponto de vista, o Estado é o agente que promove e
organiza a vida social e econômica, proporcionando aos indivíduos
bens e serviços essenciais durante toda sua vida.
20 Portal da Câmara dos Deputados. Disponível em <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1940-1949/constituicao-1946-18-julho-1946-365199-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em 24 de outubro de 2015.
Com efeito, esse modelo de gestão pública é típico em sistemas
social-democratas das sociedades ocidentais modernas e,
atualmente, seus melhores exemplos podem ser encontrados nas
políticas públicas da Noruega, Dinamarca e Suécia21. (Grifos
nossos).
Não é o Bem-estar Social que promove crises. Crise fiscal e
econômica tem como pilares: estagnação da renda per capita, redução das taxas
de investimentos e inflação alta e acelerada. Como exemplo, temos que no auge
do Estado Protetor, que se dera no período do regime militar (1964-1985), os
grandes beneficiados foram os empresários brasileiros e estrangeiros
(destacam-se gastos públicos nas áreas de telecomunicações, energia elétrica,
estradas) e construções de grandes empresas.
E quando o Princípio do Bem-estar Social vem atrelado ao Princípio
da Garantia do Mínimo Existencial, revalidam-se os fundamentos do campo
previsional. O Mínimo Existencial é expoente da dignidade da pessoa humana,
a garantia de uma vida decente e justa. Apesar de ser considerado pela doutrina
abalizada, como um direito fundamental intrínseco na Constituição Federal, não
necessitando de norma expressa para ser exercido, entendemos que
constitucionalizá-lo de forma expressa, é uma maneira direta de dar
sustentáculos à Dignidade da Pessoa Humana, cujo conteúdo material vem
sendo esvaziado, o que vem transformando a vida de milhões de brasileiros em
mera existência, ou seja, sobrevida.
Neste sentido, para que os direitos fundamentais sociais sejam
concretizados, atuando de forma concreta, entendemos que devem ser
positivados, incorporados ao corpo constitucional de forma a permitir o
tratamento de justiça social. O expoente do Mínimo Existencial está ligado à ideia
dos direitos vitais do cidadão, englobando os direitos à vida, à saúde, ao trabalho
e à previdência. Vale colacionar conceituação:
21 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Estado de Bem-Estar Social. Disponível em https://www.todamateria.com.br/estado-de-bem-estar-social/. Acesso em 04.02.2017.
Observa-se, portanto, que este princípio está intimamente ligado a
ideia de justiça social e engloba os direitos sociais, econômicos e culturais
previstos na CF-88. Por conseguinte, ele abrange as ações positivas fáticas, que
dizem respeito ao conjunto de prestações materiais do Estado, que além de
serem essenciais, são necessárias para que os indivíduos possam gozar de uma
vida digna.
A importância do mínimo existencial é tamanha, que este é entendido
pela Doutrina como o núcleo do próprio Princípio da Dignidade da Pessoa
Humana, que vem sendo considerado como um direito absoluto por alguns
doutrinadores. Portanto O mínimo existencial é a parcela mínima que cada
pessoa necessita para viver, devendo ser garantido pelo Poder Público, por meio
de prestações positivas (RICARDO TORRES LOBO).22
E foi em busca dessa existência humanamente digna que a noção de
mínimo existencial foi difundida na Alemanha. O Tribunal Constitucional Federal
Alemão extraiu da dignidade da pessoa humana e do direito à vida e à
integridade física, mediante a interpretação sistemática junto ao princípio do
Estado social, o direito a um mínimo de existência, a partir do que determinou
um aumento expressivo do valor da ajuda social, valor mínimo que o Estado está
obrigado a garantir aos cidadãos carentes (KRELL, 2002, p. 59).
O mínimo existencial viabiliza a efetividade dos direitos fundamentais
sociais, principalmente os encartados no artigo 6º da Constituição Federal, eis
que estão, especialmente, ligados aos princípios da dignidade da pessoa
humana e da igualdade.
Este mínimo é “formado pelas condições materiais básicas para a
existência, corresponde a uma fração nuclear da dignidade da pessoa humana
à qual se deve reconhecer a eficácia jurídica” (BARCELLOS, 2002, p. 255).
22 https://pt.wikipedia.org/wiki/M%C3%ADnimo_existencial
“O conceito de mínimo existencial, do mínimo necessário e
indispensável, do mínimo último, aponta para uma obrigação mínima
do poder público, desde logo sindicável, tudo para evitar que o ser
humano perca sua condição de humanidade, possibilidade sempre
presente quando o cidadão, por falta de emprego, de saúde, de
previdência, de educação, de lazer, de assistência, vê confiscados
seus desejos, vê combalida sua vontade, vê destruída sua autonomia,
resultando num ente perdido num cipoal das contingências, que fica
à mercê das forças terríveis do destino” (CLÈVE, 2003, p. 27).
Verifica-se que o principio da dignidade da pessoa humana está
entrelaçado de forma intrínseca à noção de mínimo existencial.
“... além de um mínimo vital estrito, a doutrina dos direitos
fundamentais autoriza o reconhecimento de um mínimo digno. Este
mínimo, certamente não abrange as condições exteriores para
exercício de liberdades (aquisição de carros ou aviões, objetivando
otimização do direito de ir e vir, por exemplo), mas as condições
necessárias para que o individuo possua efetiva autonomia interior.
Acham-se justificadas jusfundamentalmente as prestações materiais
que, além da sobrevida, garantem ao indivíduo as condições
psíquicas que o tornem apto a valer-se, de acordo com suas aptidões
e preferências, das oportunidades que a sociedade oferece”
(GOUVÊA, 2003, p. 263).
É neste sentido que os mínimos vitais “têm uma implicação política
inovadora na medida em que permitem a discussão da justiça geral e da justiça
distributiva” (Lopes, 1998, p. 127). Desse modo, devem ser reconhecidos como
posições jurídicas subjetivas passíveis de ter sua satisfação exigida.
Logo, o Estado tem o ônus de implementar e fazer concretizar direitos
que são essenciais para que o ser humano tenha uma vida digna, especialmente
o direito a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e a infância, e a assistência aos
desamparados, estabelecidos no artigo 6º da Constituição Federal.
Para Rüdiger Breuer, citado por Ingo Wolfgang Sarlet, a
fundamentação do reconhecimento de direitos fundamentais a prestações
originários do texto da Constituição parte do fato de que no Estado moderno a
existência do indivíduo se encontra na dependência da atuação dos poderes
públicos, razão pela qual são indispensáveis à garantia das liberdades
fundamentais o reconhecimento de direitos subjetivos a prestações,
reconhecimento este que apenas pode se dar nas condições em que o indivíduo
não puder mais exercer autonomamente sua liberdade sem o auxílio do Estado
(SARLET, 2007, p. 367-368).
Desta feita, caso o Estado, que é responsável pela implementação
dos direitos fundamentais sociais, que são essenciais para que os seres
humanos usufruam de um padrão mínimo de dignidade, não cumpra com a sua
obrigação constitucional, é permitido ao Poder Judiciário atuar e conferir a
proteção ao indivíduo.
Apenas a título de complementação, cite-se que esta atuação do
Poder Judiciário não se dá única e exclusivamente em prol dos cidadãos, mas
também no sentido de se concretizar a própria Constituição Federal. É neste
âmbito que, “mais que a viabilidade de se admitir direitos fundamentais sociais a
prestações materiais, existe verdadeira prioridade quanto à efetivação de tais
direitos no sistema constitucional pátrio” (CARVALHO, 2006, p. 230)23.
Sem prejuízo de sua previsão (ainda que com outro rótulo) no plano
do direito internacional dos direitos humanos, como é o caso do artigo XXV da
Declaração da ONU, de 1948, que atribui a todas as pessoas um direito a um
nível de vida suficiente para assegurar a sua saúde, o seu bem-estar e o de sua
família, a associação direta e explícita do assim chamado mínimo existencial
23 IURCONVITE. Adriano dos Santos. A inaplicabilidade da reserva do possível em face do mínimo existencial à saúde. Revista eletrônica Âmbito Juridico. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8240. Acesso em 04.02.2017.
com a dignidade da pessoa humana encontrou sua primeira afirmação textual,
no plano, constitucional, na Constituição da República de Weimar, Alemanha,
em 1919, cujo artigo 151 dispunha que a vida econômica deve corresponder aos
ditames da Justiça e tem como objetivo assegurar a todos uma existência com
dignidade, noção que foi incorporada à tradição constitucional brasileira desde
1934, igualmente no âmbito da ordem econômica e/ou social, de tal sorte que o
artigo 170 da CF dispõe que “a ordem econômica, fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social...”24.
A Previdência Social, para ser efetivada, demanda quantias
financeiras, a fim de honrar com o pagamento dos benefícios e com a prestação
dos serviços previstos constitucional e legalmente. Seguindo a trilha já
percorrida, a reserva do possível encontra aqui óbices ao seu estabelecimento,
porquanto o direito à previdência está intrinsecamente ligado ao mínimo
existencial, à dignidade da pessoa humana, portanto.
Afora a essencialidade desse direito, cumpre lembrar que a
Previdência Social constitui um seguro obrigatório, de caráter contributivo,
havendo entre o segurado e o regime um pacto intergeracional. Assim sendo,
gera no beneficiário a justa expectativa de que ela a ampare quando dela
necessitar25.
O princípio está diretamente relacionado com a ideia de inclusão
previdenciária: diminuir a informalidade e erradicar a falta de alguma proteção
previdenciária.
A garantia do mínimo existencial deve servir de parâmetro
interpretativo para concessão e manutenção de benefícios previdenciários,
notadamente daqueles que dizem respeito às condições incapacitantes.
24 http://www.conjur.com.br/2015-mai-08/direitos-fundamentais-assim-chamado-direito-minimo-existencial 25 OLIVEIRA, Ana Paula Sousa de. O DIREITO FUNDAMENTAL À PREVIDÊNCIA SOCIAL FRENTE À TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. Disponível em: http://www.ancep.org.br/wp/artigos/o-direito-fundamental-a-previdencia-social-frente-a-teoria-da-reserva-do-possivel. Acesso em 04.02.2017.
PRINCÍPIOS ART. 40
I - Solidariedade;
II – Irredutibilidade do valor real dos benefícios;
III – Universalidade da cobertura do risco;
IV - Exclusividade da cobertura do atendimento;
V – Proibição da desvinculação das receitas;
VI – Transparência na prestação de contas e informação de dados;
VII – Caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação da União, dos
servidores, do ente federativo e dos aposentados nos órgãos
colegiados.
A Previdência Pública Funcional tem seus próprios princípios, de
observância obrigatória pelos entes federados, que tenham instituído RPPS.
Destaque-se que alguns deles são princípios universais da seguridade social.
Neste diapasão, o Supremo Tribunal firmou o entendimento de que,
dentre os princípios de observância obrigatória pela Constituição e pelas leis dos
Estados-membros, se encontram os contidos no art. 40 da Carta Magna Federal
(STF, ADI 101, ADI 178 e ADI 755, ADI 369, ADI 4.698-MC, Rel. Min. Joaquim
Barbosa, julgamento em 1º-12-2011, Plenário, DJE de 25-4-2012).
No entanto, urge a necessidade de elencar, de forma expressa e
específica, esses princípios, sob o prisma da Previdência Pública Funcional.
I - SOLIDARIEDADE
Tal princípio impõe a obrigação de todos os segurados (servidores
ativos e inativos e pensionistas) e respectivo ente público, contribuíram para a
mantença do sistema. Vem expressamente estabelecido no caput do artigo 40
da CF/88, quando diz textualmente que é assegurado aos servidores titulares de
cargos efetivos regime de previdência de caráter contributivo e solidário,
mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos
e dos pensionistas.
O sistema público de previdência social é fundamentado no princípio
da solidariedade (art. 3º, I, da CF/88), que se presta a universalizar o campo da
proteção social. Traz consigo a ideia de ajuda mútua, no sentido de possa dar
maior efetividade às regras de proteção, permitindo integração social e
colocando em destaque o conceito de cidadania. Tem portanto, identidade
coletiva em suplementação ao individualismo. Inclusive, abarca o pluralismo na
aceitação da diversidade.
Reforça assim, o compromisso de todos frente ao sistema, na busca
de soluções possíveis, que não afetem direitos conquistados, para a
sustentabilidade e solvabilidade de fundos previdenciários, com
responsabilidade recíproca na construção de valores, o que faz com que todos
aqueles que integram o sistema, sejam diretamente responsáveis pelo bem
comum.
Não se pode olvidar que um dos pilares previdência social é promover
a inclusão social, o que faz com a solidariedade permeie a possibilidade, na
medida em que o grupo se torna responsável pelas ações positivas,
assegurando a igualdade substancial.
II - IRREDUTIBILIDADE DO VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS
O legislador de 1988 preocupou-se em garantir a irredutibilidade do
valor real dos benefícios, tendo em vista o período inflacionário antes da
implantação do real, mais nitidamente visível na década de 80, quando os
proventos não conseguiam acompanhar os índices inflacionários e acabavam
totalmente defasados.
Hodiernamente, o princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios
é um dos pilares da seguridade social e encontra-se previsto no artigo 194,
parágrafo único, inciso IV, da Constituição Federal. E nos termos do seu artigo
201, § 4º, aduz textualmente que “é assegurado o reajustamento dos benefícios
para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios
definidos em lei”, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998.
A CF ainda assevera no § 17, do artigo 40, que “todos os valores de
remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão
devidamente atualizados, na forma da lei”.
Pelo princípio, o benefício legalmente concedido, não pode ter seu
valor nominal reduzido por atos governamentais, uma vez que possuem natureza
alimentar, com a ressalva de que no caso de não ser legalmente concedido pode
sofrer redução.
Sendo uma garantia constitucional, cabe à legislação ordinária
estabelecer os parâmetros para reajuste, devendo os benefícios refletir sempre
o poder aquisitivo original da data em que foram implantados.
A garantia constitucional da irredutibilidade do estipêndio funcional
traduz conquista jurídico-social outorgada, pela Constituição da República, a
todos os servidores públicos (CF, art. 37, XV), em ordem a dispensar-lhes
especial proteção de caráter financeiro contra eventuais ações arbitrárias do
Estado. Essa qualificada tutela de ordem jurídica impede que o poder público
adote medidas que importem, especialmente quando implementadas no plano
infraconstitucional, em diminuição do valor nominal concernente ao estipêndio
concedido e devido.
A cláusula constitucional da irredutibilidade de vencimentos e
proventos – que proíbe a diminuição daquilo que já se tem, em função do que
prevê o ordenamento positivo (RTJ 104/808) – incide sobre o que o servidor
público, a título de estipêndio funcional, já vinha legitimamente percebendo
(RTJ 112/768) no momento em que sobrevém, por determinação emanada de
órgão estatal competente, nova disciplina legislativa pertinente aos valores
pecuniários correspondentes à retribuição legalmente devida." (STF, ADI 2.075-
MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-2-2001, Plenário, DJ de 27-6-
2003. No mesmo sentido: STF, RE 426.491-AgR, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, julgamento em 8-2-2011, Primeira Turma, DJE de 10-3-2011.)
O Supremo Tribunal Federal reafirmou entendimento no sentido da
validade de índices fixados em normas que reajustaram benefícios pagos pelo
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. De acordo com decisão, os índices
adotados entre os anos de 1997 e 2003 foram superiores ao Índice Nacional de
Preços ao Consumidor - INPC e, dessa forma, não se pode falar em desrespeito
ao parágrafo 4º do artigo 201 da Constituição Federal, que garante a
manutenção do valor real do benefício. A jurisprudência foi reafirmada pelo
Plenário Virtual da Corte na análise do Recurso Extraordinário com Agravo - ARE
808107, relatado pelo ministro Teori Zavascki e que teve repercussão geral
reconhecida.
Conforme o entendimento proferido pelo Supremo Tribunal Federal
no julgamento do RE nº 376.846/SC, os índices de reajustes dos benefícios
previdenciários, previstos na Lei nº 9.711/98, Lei nº 9.971/2000, Medida
Provisória nº 2.187-13/2001 e Decreto nº 3.826/2001, aplicáveis para o período
compreendido entre os anos de 1997 e 2001, são válidos, porque seus
percentuais, superiores ao do INPC naqueles anos, resultaram em maior
vantagem aos beneficiários do INSS, garantindo a efetividade da norma prevista
no art. 201, § 4º, da Constituição Federal.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 376.846,
da relatoria do ministro Carlos Velloso, decidiu que as normas que promoveram
reajustes nos benefícios previdenciários nos períodos de 1997, 1999, 2000 e
2001 não ofendem o § 4º do art. 201 da Constituição Federal. A redação do §
2º do art. 201 do Texto Constitucional não foi alterada pela EC 20/1998. Na
verdade, a referida emenda apenas promoveu o deslocamento da norma dentro
do próprio art. 201, reposicionando-a no § 4º. Pelo que sua regulamentação por
medida provisória não afronta o art. 246 da Carta Magna. (STF, AI 570849 RJ,
Rel. Min. Ayres Britto, T2, j. 15-02-2011 e DJe 27-04-2011).
O STF definiu também que o disposto no art. 201, § 4º, da
Constituição do Brasil, assegura a revisão dos benefícios previdenciários
conforme critérios definidos em lei, ou seja, compete ao legislador ordinário
definir as diretrizes para conservação do valor real do benefício. (STF, AI
668.444-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 13-11-2007, Segunda
Turma, DJ de 7-12-2007. No mesmo sentido: AI 689.077-AgR, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, julgamento em 30-6-2009, Primeira Turma, DJE de 21-8-2009).
III - UNIVERSALIDADE DA COBERTURA DO RISCO
A constitucionalização do princípio da Universalidade da Cobertura de
Risco, no corpo do art. 40 da CF/88, vem reforçar os valores da proteção social.
É através do princípio que se aperfeiçoa a ideia da cobertura de atendimento,
para todos aqueles que necessitarem. Os eventos que causem estado de
necessidade, devem merecer tratamento da legislação de forma imperiosa e
adequada.
É o antídoto contra a ideia de exclusão, proporcionando o
atendimento às contingências sociais, na medida em que engloba todos os
eventos que causem incapacidade, garantindo pleno acesso às prestações
previsionais.
Pelo princípio e no campo da previdência pública funcional, não há
margem para o legislador infra-constitucional impedir o acesso das pessoas
envolvidas no sistema, que dele necessitarem. “Por universalidade de cobertura
entende-se que a proteção social deve alcançar todos os eventos cuja reparação
seja premente, a fim de manter a subsistência de quem dela necessite” (Carlos
Alberto Pereira de Castro; João Batista Lazzari, in Manual de Direito
Previdenciário, LTR, 2006, 7ª edição, página 110). “A universalidade de
atendimento significa, por seu turno, a entrega de ações, prestações e serviços
de seguridade social a todos os que necessitem, tanto em termos de previdência
social – obedecido o princípio contributivo – como no caso de saúde e de
assistência social”. (Carlos Alberto Pereira de Castro; João Batista Lazzari,
in Manual de Direito Previdenciário, LTR, 2006, 7ª edição, página 110).
IV - EXCLUSIVIDADE DA COBERTURA DE ATENDIMENTO
Como forma de seguro social, a previdência pública tem dentre suas
funções, a proteção contra infortúnios (velhice, incapacidade, invalidez, morte)
ou reposição de renda para dependentes econômicos.
Entretanto, na previdência pública existe um limitador para a
universalidade de cobertura, qual seja, a de ser servidor público titular de cargos
efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas
suas autarquias e fundações. A Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, dispõe
em seu artigo 1º, inciso V, que a cobertura exclusiva do sistema será direcionada
aos servidores públicos titulares de cargos efetivos, aos militares, bem como a
seus respectivos dependentes, de cada ente estatal.
Não há cobertura universal, no sentido de poder ingressar no sistema
qualquer pessoa. Para o sistema previdenciário público, exige-se a condição de
ser servidor público. Servidores temporários, comissionados e empregados
públicos são vinculados obrigatórios do RPPS, conforme alínea g, ao artigo 11,
da Lei nº 8.213/91.
Bem como são vinculados ao RGPS os servidores ocupantes de
cargo efetivo que não tenha vínculo previdenciário com o ente federativo do qual
é vinculado, por não ter sido instituído seu RPPS, conforme expressamente
previsto no artigo 12 da Lei nº 8.213/91: “O servidor civil ocupante de cargo
efetivo ou o militar, [...] são excluídos do Regime Geral de Previdência Social
consubstanciado nesta Lei, desde que amparados por regime próprio de
previdência social”.
O art. 40, § 1º, II, da CB, na redação que lhe foi conferida pela EC
20/1998, está restrito aos cargos efetivos da União, dos Estados-membros, do
Distrito Federal e dos Municípios – incluídas as autarquias e fundações. Os
serviços de registros públicos, cartorários e notariais são exercidos em caráter
privado por delegação do Poder Público – serviço público não privativo. Os
notários e os registradores exercem atividade estatal, entretanto não são titulares
de cargo público efetivo, tampouco ocupam cargo público. Não são servidores
públicos, não lhes alcançando a compulsoriedade imposta pelo mencionado art.
40 da CF/1988 – aposentadoria compulsória aos setenta anos de idade.
(STF, ADI 2.602, Rel. p/ o Ac. Min. Eros Grau, julgamento em 24-11-2005,
Plenário, DJ de 31-3-2006. No mesmo sentido: STF, AI 494.237-AgR, Rel.
Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 23-11-2010, Segunda Turma, DJE de 7-
12-2010. Vide: STF, RE 556.504-ED, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 10-
8-2010, Primeira Turma, DJE de 25-10-2010).
Não tem direito à aposentadoria estatutária o servidor detentor de
cargo em comissão aposentado após a EC 20, de 16-12-1998. (STF, AI 578.458-
AgR, Rel. Min.Gilmar Mendes, julgamento em 14-8-2007,
Segunda Turma, DJ de 14-9-2007).
O sistema previdenciário dos ocupantes de cargos comissionados foi
regulado pela Lei 8.647/1993. Posteriormente, com a EC 20/1998, o art. 40, §
13, da CF determinou a filiação obrigatória dos servidores sem vínculo efetivo ao
regime geral de previdência. Como os detentores de cargos comissionados
desempenham função pública a título precário, sua situação é incompatível com
o gozo de quaisquer benefícios que lhes confira vínculo de caráter permanente,
como é o caso da aposentadoria. Inadmissível, ainda, o entendimento segundo
o qual, à míngua de previsão legal, não se deva exigir o preenchimento de
requisito algum para a fruição da aposentadoria por parte daqueles que
desempenham a função pública a título precário, ao passo que, para os que
mantêm vínculo efetivo com a administração, exige-se o efetivo exercício no
cargo por cinco anos ininterruptos ou dez intercalados (art. 193 da Lei
8.112/1990). (STF, RMS 25.039, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 14-
2-2006, Segunda Turma, DJE de 18-4-2008. No mesmo sentido: RE 409.295-
AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 3-5-2011, Primeira Turma, DJE de 1º-
8-2011).
É entendimento pacificado no Supremo Tribunal Federal no sentido
de que o Estado-membro não pode conceder aos serventuários da Justiça
aposentadoria em regime idêntico ao dos servidores públicos (art. 40, caput, da
CF). (STF, ADI 2.791, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16-8-2006,
Plenário, DJ de 24-11-2006. No mesmo sentido: STF, ARE 705.633-AgR, Rel.
Min. Marco Aurélio, julgamento em 8-10-2013, Primeira Turma,DJE de 28-10-
2013).
Tabeliães e oficiais de registros públicos: aposentadoria:
inconstitucionalidade da norma da Constituição local que – além de conceder-
lhes aposentadoria de servidor público – que, para esse efeito, não são – vincula
os respectivos proventos às alterações dos vencimentos da magistratura:
precedente (ADI 139, RTJ 138/14). (STF, ADI 575, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, julgamento em 25-3-1999, Plenário, DJ de 25-6-1999. No mesmo
sentido: STF, AI 668.533-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 25-10-
2011, Primeira Turma, DJE de 23-11-2011. Vide: STF, RE 565.936-AgR, Rel.
Min. Ellen Gracie, julgamento em 26-10-2010, Segunda Turma, DJE de 29-11-
2010).
Como o regime próprio de previdência é destinado exclusivamente ao
servidor público titular de cargo efetivo, vincula-se ao regime de previdência do
órgão de origem quando cedido a órgão ou entidade de outro ente da federação.
(STF, MS 27.215-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 10-4-2014,
Plenário, DJE de 5-5-2014).
A filiação é obrigatória, tendo em vista que uma vez o regime próprio
sendo instituído pelo ente, não poderá haver filiação do RGPS. Além de
obrigatória, é automática, processando-se a partir da data em que o servidor
público adquire sua efetividade, que ocorre com a aprovação em concurso
público e a posse no cargo. Sem um e outro não há que se falar em filiação a
regime próprio de previdência.
Com o marco regulatório introduzido pela EC nº 20/1998, não existem
segurados facultativos em RPPS, uma vez que o sistema somente comporta os
segurados servidores públicos efetivos e estes são obrigados a aderir ao
sistema, caso o ente o tenha implantado.
V - PROIBIÇÃO DA DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS
O princípio da desvinculação das receitas significa que os recursos
previdenciários são indisponíveis para outros pagamentos que não sejam de
benefícios previdenciários. Está intimamente ligado ao princípio do interesse
público e ao equilíbrio financeiro-atuarial do sistema. Para o Supremo Tribunal,
ao princípio da responsabilidade dos gastos públicos. (Vide ADI 3.853, Rel. Min.
Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 12-09-2007 e DJe 26-10-2007).
Com razão, os princípios caminham de mãos atacadas e mantêm um
diálogo harmônico entre si. Assim considerados e indissociáveis, refletem a
sustentabilidade do sistema, ou seja, sua própria sobrevivência.
Os recursos previdenciários, notadamente aqueles advindos de
contribuições para o custeio do sistema e por terem natureza tributária com
destinação especifica (pagamento de benefícios previdenciários), não podem
ficar ao alvedrio do governante, a pretexto de cumprir sua agenda política no que
se refere às políticas públicas (inclusive cumprimento de folhas de pagamentos
de ativos).
Neste diapasão é o inciso V, do artigo 1º, da Lei nº 9.717/1998, que
expressamente veda a utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos
para empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos
respectivos segurados. No mesmo tópico, o inciso II do mesmo dispositivo aduz
que a conta de fundo previdenciário deve ter existência distinta da conta do
Tesouro da unidade federativa.
É a própria Lei Geral da Previdência Pública que faz uma blindagem
expressa dos recursos previdenciários. Os recursos previdenciários têm
natureza pública e como tal, não podem sofrer constrição judicial (penhora,
sequestro). É por esse fundamento que não se admite a instituição de unidade
gestora única fora do componente estrutural da Administração Pública (o que
acaba por confundir gestão de entidade com gestão de fundos previdenciários).
A vantagem da “blindagem” dos fundos é que os recursos não podem
ser desviados de sua finalidade essencial, ou seja, para quitar débitos diversos.
Os recursos permanecem intactos e com a característica de indisponibilidade,
que induz à impossibilidade de serem transferidos.
Uma vez aportados os recursos, qualquer que seja a procedência dos
mesmos (por exemplo empréstimos advindos de organismos internacionais –
leia-se Banco Mundial), não poderão ser “desaportados” para cumprimento de
outras obrigações financeiras que não seja exclusivamente pagamento de
benefícios previdenciários.
Não importa a roupagem que se dê ao ingresso de recursos no
sistema. Também se aportados ou contabilizados de forma diversa, como por
exemplo, com rubrica de antecipação de receitas. O que é juridicamente
relevante é a defesa desses fundos, que não podem servir à propósitos
imediatistas, de governantes e seus asseclas. Recursos previdenciários são a
garantia de todo o sistema, em longo prazo, pertence aos segurados, não a
particulares.
Aportar recursos financeiros significa dar destinação certa aos
mesmos, uma vez que sua finalidade é subsidiar, dar sustentação ao sistema.
O desvio de finalidade de recursos previdenciários aportados caracteriza-se
como ato de improbidade administrativa, e como tal, deve o (s) gestor (s) ser
devidamente responsabilizado, tanto na esfera administrativa, como na cível e
na penal.
Devido à crise fiscal que se instalou no Brasil recentemente, os
aportes de recursos destinados a fundos de previdência (capitalizados e com
massa específica de servidores), têm se mostrado vulneráveis a ingerências
políticas, sob alegação de se fazer cumprir a agenda política. Olvidam-se,
portanto, que as reservas de contingência desses recursos são provenientes de
estudos atuariais, destinados à solvabilidade dos fundos em longo prazo. E que
o desvirtuamento desses recursos caracteriza verdadeiro risco fiscal ao sistema,
dada possibilidade de impactar negativamente as contas previdenciárias,
gerando via de consequência, uma contingência passiva.
Tal operação não nos afigura legitima, tendo em vista as disposições
contidas no artigo 1º, III (as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo
Previdenciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as
contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo, e dos pensionistas, somente
poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos
respectivos regimes, ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas no
art. 6º, inciso V VIII, desta Lei, observado os limites de gastos estabelecidos em
parâmetros gerais) combinadas com as prescrições do artigo 6º, V, ambos da
Lei Geral de Previdência Pública – Lei 9.717/98. E este último expressamente
veda a utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para
empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos
respectivos segurados.
Saliente-se que as infrações cometidas em desatenção às normas
instituídas pelo artigo 6º da norma sob comento, implicam, conforme previsto no
artigo subsequente: I - suspensão das transferências voluntárias de recursos
pela União; II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou
ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções
em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
III - suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras
federais e V - suspensão do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral
de Previdência Social em razão da Lei no 9.796, de 5 de maio de 1999
(compensação previdenciária).
Além disso, o artigo 8º da lei geral, diz textualmente que os dirigentes
do órgão ou da entidade gestora do regime próprio de previdência social dos
entes estatais, bem como os membros dos conselhos administrativo e fiscal dos
fundos de que trata o art. 6º, respondem diretamente por infração ao disposto
nesta Lei, sujeitando-se, no que couber, ao regime repressivo da Lei no 6.435,
de 15 de julho de 1977, e alterações subsequentes, conforme diretrizes gerais.
Uma das ideias mais profícuas que surgiu em relação à blindagem de
fundos foi no tocante à nomeação de gestores não coincidir com o primeiro ano
de mandato de governantes, bem como limitar as indicações e exigir a faceta
multidisciplinar e a experiência comprovada dos mesmos. Para tanto, a indicação
dos nomes teria que ter aprovação fundamentada do Conselho de Administração
(ou Deliberativo), com representação paritária, representando assim a vontade
dos segurados.
O Estado de Goiás foi além, exigindo, através da Lei/GO nº 66, de 27
de janeiro de 2009 e que instituiu a GoiasPrev, a escolha dos representantes do
conselho diretor mediante listas sêxtuplas e tríplices, conforme dispõe e por
indicação dos representantes de cada um dos Poderes, órgão autônomos e
corporações diretamente interessadas.
A confiabilidade no gestor é um dos principais fantasmas que
assombram os segurados, que ainda guardam em suas memórias a falência de
montepios.
Prudente registrar que o Supremo Tribunal Federal para resguardar
recursos públicos, acabou por vedar a transferência de recursos para entidades
diversas da previdência pública, definindo que a imposição de
imediato aporte de recursos a um sistema previdenciário fechado provoca lesão
à ordem pública, considerada em termos de ordem econômica, por afronta ao
disposto nos arts. 100 e 202, § 3.º da Constituição Federal. (STF, SL-AgR
164/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 16-04-2008 e DJe 13-06-2008).
E também que compete ao ente federado a que se vincula o servidor
cobrir eventual insuficiência financeira decorrente do pagamento de benefícios
previstos nos regimes próprios de previdência dos servidores públicos, lógica
que se aplica ao custeio das aposentadorias especiais, afastando-se a incidência
do art. 195, § 5º, da CF. (STF, MI 1.271-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, julgamento em
24-10-2013, Plenário, DJE de 21-11-2013).
Em nossa leitura, o desvio de recursos previdenciários qualquer que
seja a forma como ingressaram no sistema (aporte expresso, transferências, etc)
e qualquer que seja a forma como foram cooptados (contribuições ou qualquer
outra fonte de receita), caracteriza apropriação indébita e para o Código Penal é
um crime previsto em seu artigo 168.
VI - TRANSPARÊNCIA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS E INFORMAÇÃO DE DADOS
O princípio em destaque é um verdadeiro postulado do Estado
Democrático de Direito, sendo alçado à categoria de direito fundamental pela
Constituição Federal de 1988, conforme texto do artigo 5º XXXIII: “todos têm
direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado”. O dispositivo foi regulamentado pela Lei
Federal nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação Pública – LAIP.
É ainda uma consequência natural do princípio da transparência. O
artigo 1º, VI, da Lei 9.717/98, diz ser um direito o “pleno acesso dos segurados
às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes
dos servidores públicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e
instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e
deliberação”.
De acordo com o artigo 11, da Lei 8.429/1992, IV, “constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições: IV - negar publicidade aos
atos oficiais”.
Manuella Maia Ribeiro, ao elaborar Manual sobre Acesso à
Informação Pública, pontuou que:
O acesso à informação pública é um direito humano que permite o
exercício da liberdade de expressão. Nos padrões internacionais de
direitos humanos há a compreensão de que o direito à informação é
inerente ao direito de liberdade de expressão, já que é necessário
estar informado para poder assumir posições e promover ideias. Além
disso, permite a concretização de uma democracia em que a
sociedade pode fiscalizar e participar da Administração Pública. Sem
o acesso à informação não é possível que haja controle das ações do
Poder Público ou condições de participação nas questões públicas.
Assim, para haver plena liberdade de expressão e informação em uma
democracia, existe, por um lado, uma obrigação sobre os governos
de serem transparentes, ou seja, darem condições para e facilitarem
o acesso à informação pública, e, por outro, a responsabilidade do
cidadão de reivindicar e utilizar esses instrumentos para que sua
opinião, informação ou ideia seja levada em consideração na
condução da coisa pública26.
A Lei de Acesso à Informação constitui importante propulsor da cultura
da transparência na Administração Pública brasileira, intrinsecamente conectado
aos ditames da cidadania e da moralidade pública, sendo legítima a divulgação
dos vencimentos dos cargos, empregos e funções públicas, informações de
26 Ribeiro, Manuella Maia. Lei de acesso à informação pública: Um guia prático para políticos, autoridades e funcionários da Administração Pública. Disponível em <http://artigo19.org/wp-content/uploads/2013/04/LEI_DE_ACESSO_%C3%80_INFORMA%C3%87%C3%83O_P%C3%9ABLICA.pdf. Acesso em 15-10-2015>. Acesso em 24 de outubro de 2015.
caráter estatal, e sobre as quais o acesso da coletividade é garantido
constitucionalmente (art. 5º, XXXIII, art. 37, § 3º, II e art. 216, § 2º, da CF/88).
(STJ, MS 18847/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, S1, j. 12-11-2014 e
DJe 17-11-2014).
Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os
dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos
enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição,
agentes estatais agindo 'nessa qualidade' (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança
física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela
resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos
dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com
a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor.
No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de
um Estado republicano. 3. A prevalência do princípio da publicidade
administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de
concretizar a República enquanto forma de governo. (STF, SS 3902 AgR-
segundo, Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 30/09/2011).
A Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação Pública - LAIP) foi
introduzida no ordenamento jurídico pátrio para regular o direito de acesso dos
cidadãos às informações públicas, previsto nos artigos 5°, XXXIII, 37, parágrafo
3°, II, e 216, parágrafo 2°, da Constituição Federal. Assim, em consonância com
as modernas tendências de pensamento acerca da função estatal no estado
democrático de direito, e da sua relação com a sociedade, já despidas do ranço
deixado após décadas de regime autoritário, verifica-se a intenção do legislador
de conferir total transparência aos atos estatais, bem como à destinação das
receitas públicas, em cumprimento aos princípios da moralidade,
impessoalidade, eficiência e publicidade, de modo que a atuação se dê sob o
estrito marco da legalidade. (TRF 2, RO 00014041920125020444 SP, Rel. Des.
Fed. Ricardo Artur Costa e Trigueiros, 4ª T, j. 29-07-2014 e p. 08-08-2014).
Todo aquele que gere recursos públicos tem a obrigação de prestar
contas acerca da correta aplicação dos mesmos, sendo o princípio consectário
da existência da República – res publica.
A prestação de contas (accountability), é um dos pilares da
governança, ao lado da compliance, da ética e da transparência. A Constituição
Federal expressamente determina no parágrafo único do seu artigo 70 que
“prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária”.
O artigo 9º, parágrafo único da Lei 9.717/1998 diz textualmente que a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão ao Ministério da
Previdência e Assistência Social, quando solicitados, informações sobre regime
próprio de previdência social e fundo previdenciário previsto no art. 6o da mesma
Lei.
Tem o dever de prestar contas todo aquele que administrar bens,
valores ou interesses de outrem. No caso da previdência pública, o gestor que
administra os recursos dos fundos previdenciários, que não lhe pertencem,
pertence à classe de segurados e via transversa à própria sociedade.
Deixar de prestar contas é um ato de improbidade administrativa,
conforme artigo 22, VI, da Lei 8.429/92: deixar de prestar contas quando esteja
obrigado a fazê-lo.
O Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo
Federal, regulamentado através do Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994,
dispõe no item XIV, alíneas “c” e “d”, do seu Anexo, que:
XIV. São deveres fundamentais do servidor público: [...] c) ser probo,
reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter,
escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor
e a mais vantajosa para o bem comum; d) jamais retardar qualquer
prestação de contas, condição essencial da gestão dos bens, direitos
e serviços da coletividade a seu cargo.
A obrigatoriedade da prestação de contas pode ser mitigada, tendo
em vista que planejamento e controle são princípios norteadores básicos a
serem seguidos por qualquer gestor, desde a edição do Decreto-Lei nº 200/1967
(reforma administrativa).
Como órgão de controle, ao Tribunal de Contas compete apreciar e
julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da
administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, conforme
expressamente previsto no artigo 1º da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, que
dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União.
O caput do artigo 8º da lei sob comento aduz que
Art. 8º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não
comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na
forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda,
da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que
resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob
pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar
providências com vistas à instauração da tomada de contas especial
para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e
quantificação do dano.
A Tomada de Contas Especial - TCE é um instrumento de que dispõe
a Administração Pública para ressarcir-se de eventuais prejuízos que lhe forem
causados. O processo tem rito próprio e somente pode ser instaurado após
esgotadas as medidas administrativas para reparação do dano. Neste sentido,
orienta a IN/TCU nº 71/2012, tendo em vista que a TCE é medida excepcional e
não regra.
O TCE visa apurar os fatos que resultaram em prejuízo ao erário,
identificar e qualificar os agentes causadores do dano e quantificar o prejuízo
sofrido pelos cofres públicos. O objetivo fulcral é, pois, o ressarcimento de
valores aos cofres públicos. Ao final do processo condenatório de TCE, tem-se
a formalização de título executivo extrajudicial, para cobrança dos valores em
juízo, conforme previsão expressa do artigo 71, § 3º da CF/88: As decisões do
Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.
Em relação à imposição da penalidade, incide, em regra, o prazo
quinquenal. (STJ, RESP 894539, Segunda Turma, Relator: Ministro Herman
Benjamin, DJE de 27.08.2009).
VII - CARÁTER DEMOCRÁTICO E DESCENTRALIZADO DA ADMINISTRAÇÃO, MEDIANTE GESTÃO QUADRIPARTITE, COM PARTICIPAÇÃO DA UNIÃO, DOS SERVIDORES, DO ENTE FEDERATIVO E DOS APOSENTADOS NOS ÓRGÃOS COLEGIADOS
Como está se cuidando de trabalhar a eficiência, eficácia, efetividade
e economicidade dos fundos que compõem os RPPS, é de suma importância
que se constitucionalize a forma de gestão e participação dos envolvidos nos
sistemas, de forma a permitir a proteção social e reafirmar a democracia.
O intuito é permitir a participação nos colegiados para tomada de
decisões, a partir dos interesses do grupo societário, de forma deliberada e
descentralizada.
O princípio já se encontra inserido no art. 194, VII, da CF/88 e confere
“caráter democrático e descentralizado da administração da seguridade social,
mediante gestão quadripartite, com a participação dos trabalhadores,
empregadores, aposentados e governo nos órgãos colegiados”.
O caráter democrático e descentralizado permite ampla participação,
inclusive das entidades representativas de servidores e que a gestão não sofra
ingerências políticas.
Reafirma o conteúdo expresso no art. 10 da CF/88 que
expressamente assegura “a participação dos trabalhadores e empregados nos
colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais e
previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação”.
E ainda proporciona maior segurança e transparência na gestão dos
recursos.
CAPÍTULO III
DO ESTABELECIMENTO DE UMA IDADE MÍNIMA DE APOSENTADORIA
Um dos grandes objetivos da reforma é o estabelecimento de uma
idade mínima obrigatória para aposentadoria voluntária de homens e mulheres,
aplicável tanto ao RGPS como ao RPPS. Estabelece uma idade mínima,
independente do gênero, de 65 anos e atrela a um tempo mínimo de contribuição
de 25 anos.
Inicialmente, cumpre observar que, no que concerne aos
Regimes Próprios de Previdência já existe essa idade mínima, introduzida pelas
reformas constitucionais anteriores, hoje em 60 anos de idade para os homens
e 55 anos de idade para as mulheres.
Já em relação ao Regime Geral da Previdência Social, a
aposentadoria por tempo de contribuição ainda existe, mas atrelada ao fator
previdenciário, que reduz substancialmente os valores das aposentadorias dos
segurados de acordo com a idade.
Se há no direito comparado a tendência de se ter uma idade mínima
para as aposentadorias voluntárias, tal fato deve ser considerado em perspectiva
à realidade populacional de cada país. No Brasil, estudam mostram que há uma
grande diversidade na expectativa de vida, a depender da região do país,
coexistindo realidades diversas resultantes das desigualdades entre os estados.
Assim, a proposta de uma idade mínima de 65 anos, para homens e mulheres
desperta extrema preocupação haja a vista a grande probabilidade de se reduzir
o patamar de proteção social já que existem regiões em que nem mesmo a
expectativa de vida alcança tal idade.
27
Cumpre destacar ainda, a diversidade de exposição aos riscos sociais
entre os trabalhos intelectuais e manuais. A depender do tipo de atividade
laboral, a idade avançada reduz substancialmente a capacidade para o trabalho,
27 Dados IBGE, 2014
sendo bem improvável que uma pessoa que exerça atividade manual desde
muito cedo consiga exercê-la de forma contínua por extenso espaço de tempo.
Outrossim, pela PEC 287 altera-se o cálculo do benefício da
aposentadoria por idade, que passa a ser 51% da média mais 1% do tempo
trabalhado, a idade mínima no patamar de 65 anos. Tal metodologia traz como
consequência a absurda necessidade de se contribuir por 49 anos, para se obter
a aposentadoria no valor integral (100% da média). Consequentemente, a
pessoa terá que iniciar suas atividades laborais ainda com 16 anos de idade,
incitando o trabalho infantil, que é evitado em todo o cenário internacional,
contrariando inclusive a Convenção 182 da Organização Internacional do
Trabalho - OIT, se prioriza o estudo e a formação profissional nessa faixa etária.
Ademais, a suposição de se contribuir todos os meses
ininterruptamente dos 16 anos aos 65 anos de idade, desconsidera mais uma
vez a realidade brasileira cujo desemprego e rotatividade no emprego é
extremamente alta, assim como informalidade e ilegalidade presente no
mercado de trabalho.
Fonte: RAIS/IBGE.
Por outro lado, o Governo propõe regra de transição acessível apenas
para aqueles segurados que possuam no mínimo 50 anos de idade se homem e
45 anos de idade se mulher, com um pagamento de um pedágio de 50% a mais
no tempo que falta para completar o mínimo de contribuições em vigor no
momento da promulgação da emenda. Esse pedágio também é exigido em
0
2000000
4000000
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90+
População brasileira X População empregada em dezembro de 2015
População Brasileira (IBGE) Trabalhadores empregados (RAIS)
relação ao tempo de carência (número mínimo de contribuições sem atraso ao
sistema previdenciário) hoje de 15 anos e que passa, pela proposta da PEC 287
a ser de 20 anos.
O corte etário nessa regra de transição não possui base atuarial e não
leva em consideração o tempo contribuído, podendo se chegar a situações
extremamente injustas. Por exemplo, duas mulheres com 29 anos de
contribuição na data da emenda, Maria com 45 anos de idade, e Joana com 44
anos de idade. Pelo pedágio proposto pelo Governo, Maria terá que contribuir
mais um ano e meio para o sistema previdenciário para se aposentar; enquanto
Joana terá que contribuir por mais 21 anos, já que só poderá se aposentar aos
65 anos de idade.
Num modelo contributivo, como ocorre na previdência brasileira, se
deve privilegiar o tempo contribuído e não o estabelecimento de uma idade
aleatória simplesmente sem qualquer fundamentação atuarial.
Logo, técnica e socialmente é adequado que o acesso à regra de
transição seja para todos os segurados que já estavam no sistema antes da
promulgação desta emenda.A nova regra de transição privilegia a contribuição,
e não a idade. A proposta de pedágio da PEC 287/16 é inviável e impraticável,
tacitamente impondo as novas regras aos segurados desde logo, pelo que se
mostra desarrazoado e incompatível com o resto do texto constitucional, por não
proteger o direito adquirido.
Por outro lado, na proposta do presente substitutivo, ficou
estabelecido um pedágio progressivo com alíquotas de 40%, 30%, 20% e 10%,
levando em consideração o tempo de contribuição do segurado à época da
promulgação da emenda constitucional. Assim, se garante dignidade e acesso
razoável à aposentaria aos segurados em atividade, resguardando que o
somatório do pedágio com o tempo de contribuição e idade não ultrapasse 95
pontos para os homens e 85 pontos para as mulheres. Ademais, reduz em 5
anos o tempo de contribuição, a carência mínima e a pontuação máximo das as
regras do pedágio para professores que hoje possuem regras específicas pelas
suas condições de trabalho.
Portanto, a proposta do presente substitutivo resguarda o direito
adquirido dos segurados que ingressaram antes da promulgação desta emenda
e retira a idade mínima como parâmetro de acesso às regras de transição, tendo
em vista que as novas disposições propostas só valerão àqueles que
ingressarem no sistema após a promulgação, em razão da busca pela igualdade
no futuro. Estabelecer idade mínima hoje de excluiria o direito adquirido a muitos,
mostrando-se injusto em diversas situações, privilegiando a idade à contribuição
e carência.
Ademais, a PEC não se limita em fixar uma idade mínima para todos
aos 65 anos, mas também prevê a elevação automática desse requisito mínimo,
conforme o aumento da expectativa de sobrevida do brasileiro pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Respeitando uma progressão ao longo dos anos, mas não de forma
tão agressiva aos segurados, a proposta do presente substitutivo prevê que o
somatório dos pontos previsto no § 7º será majorada em um número inteiro, por
meio de lei ordinária de iniciativa do Poder Executivo, garantida a ampla
participação da sociedade civil e o contraditório público, sempre que verificado o
incremento mínimo de dois anos inteiros na média nacional única
correspondente à expectativa de sobrevida da população brasileira aos setenta
e cinco anos, para ambos os sexos, em comparação à média apurada no ano de
promulgação deste substitutivo de emenda, conforme procedimento a ser
especificamente regulamentado por lei complementar.
Dessa forma, não há a imediata fixação do incremento móvel da
expectativa de sobrevida à idade, mas sim à quantidade mínima de pontos
necessários (idade + tempo de contribuição). Ademais, eleva o critério de análise
social de 65 anos para 75 anos e a cada 2 anos de aumento na expectativa de
sobrevida aos 75 anos, aumenta-se 1 ponto.
Ressalta-se que também se garante o contraditório público e a ampla
participação da sociedade na apuração do aumento da expectativa de sobrevida.
CAPÍTULO IV PENSÕES
A proposta da Emenda Substitutiva Global à PEC 287, no que tange
às pensões por morte e ausência, além de corrigir graves distorções, restaura
sua verdadeira natureza jurídica, que é REPOSIÇÃO DE RENDA. É o benefício
previdenciário pago ao dependente do ex-segurado quando este falece, seja em
atividade, seja quando já se encontrava aposentado. É a reposição de renda
daquele que dependia economicamente do ex-segurado, através de uma relação
de parentesco.
A presente proposta tem por objetivo devolver o real caráter do
benefício de pensão por morte que existe com o objetivo de assegurar a
manutenção da família do servidor falecido, cujo sustento em muitas
oportunidades decorre exclusivamente dos valores por ele estabelecidos e em
outros, não menos significativos, esse valor se constitui em parcela significativa
dessa manutenção familiar.
A PEC desnatura completamente o instituto, aproximando-o de um
benefício assistencial e não considerando sua verdadeira natureza jurídica, que
é reposição de renda justa, proporcional e razoável.
E neste contexto, a Emenda Substitutiva Global ora apresentada,
pretende corrigir essa grave distorção. A reformulação das formas de
elegibilidade são precisas, não há dissenso quanto a essa premissa. Inclusive
deve-se aproveitar a oportunidade para pôr fim às concessões de pensões feitas
de forma que permitem favoritismos em detrimento de todo o sistema.
Para aqueles que ganham acima do limite estabelecido pelo INSS, a
complementação do valor da pensão será garantida pela previdência
complementar, que pode inclusive prever pecúlios além das prestações mensais.
Contudo, para os dependentes dos trabalhadores e servidores
públicos – que em vida não tiveram condições de recorrer à uma previdência
complementar, porque mal ganhavam para sustentar com dignidade suas
famílias, migrarão para a linha de pobreza. E em muitos casos, para a linha de
pobreza extrema ou completa indigência.
A seguir, destacamos os pontos da PEC 287 no que se refere às
pensões por morte e ausência:
1. O valor da pensão será equivalente a uma cota familiar de 50%
(cinquenta por cento), acrescida de cotas individuais de 10
(dez) pontos percentuais por dependente, até o limite de 100%
(cem por cento);
2. Extinção da aplicabilidade do estabelecido no § 2º do art. 201
(Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou
o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior
ao salário mínimo). Ou seja, as pensões poderão ser pagas
com valores abaixo do salário mínimo;
3. Nenhuma pensão poderá ter valores superiores ao limite
máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social, quer tenha o óbito ocorrido quando o
servidor/trabalhador encontrava-se em atividade ou se já se
encontrava aposentado;
4. Na hipótese de óbito de servidor em atividade, as cotas serão
calculadas sobre o valor dos proventos aos quais o
servidor/trabalhador teria direito caso fosse aposentado por
incapacidade permanente na data do óbito, com cálculos pela
média aritmética – 51% da média das remunerações e dos
salários de contribuição utilizados como base para as
contribuições, apurados na forma da lei, acrescidos de 1 (um)
ponto percentual, para cada ano de contribuição considerado
na concessão da aposentadoria, até o limite de 100% da
média;
5. Limita o rol de dependentes e as condições necessárias para
o enquadramento e a qualificação aos estabelecidos para o
regime geral de previdência social;
6. Acaba com a conversão das cotas, sendo que as cotas
individuais cessarão com a perda da qualidade de dependente;
7. Estabelece que o tempo de duração da pensão e as condições
de cessação das cotas individuais devem seguir os parâmetros
do Regime Geral (escalonamento de idades – Lei
13.135/2015);
8. O reajustamento de qualquer benefício deve obedecer aos
critérios fixados pelo RGPS; e
9. A proibição do recebimento conjunto de benefícios (pensão
com pensão, pensão com aposentadoria), inclusive entre
regimes previdenciários e mesmo se fosse o caso de cargos
constitucionalmente acumuláveis.
NATUREZA JURÍDICA DA PENSÃO POR MORTE OU AUSÊNCIA
A pensão por morte ou ausência, tendo natureza previdenciária, não
se cuida de “manter padrão de vida”, mas sim de proporcionar uma vida digna.
Sendo reposição de renda, deve-se buscar uma taxa de reposição que realmente
contribua para a mantença digna do dependente.
Pensão por morte não tem caráter assistencial e sim previdencial.
Neste contexto, vale colacionar decisão proferida pelo Superior Tribunal de
Justiça:
Os instrumentos de hermenêutica devem estar atentos à premissa de
que "a previdência social é componente dos mais relevantes do direito social,
que impõe ao magistrado verdadeira revolução de pensamento, pois este
deixará de ser mero aplicador do Direito, e terá de voltar sua atenção para os
escopos jurídicos, sociais e políticos, a fim de que haja perfeita integração entre
a pretensão deduzida em juízo e o direito material." (Doutrina de Fábio Zambitte
Ibrahim em que o autor reforça que o Estado deve estar à frente de uma perfeita
materialização do abrigo social, mantendo-se, assim, a dignidade da pessoa
humana). 6. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1302237 RJ 2011/0313872-
9. T2 – Segunda Turma. Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES. J.
17.09.2013 e DJe de 25.09.2013).
O tema “Pensões” tem que ser revisado e seguramente reformar.
Deve estar de acordo com as novas formas sociais e grupos de convivência. Não
pode ser significar uma melhoria patrimonial para o beneficiário em relação a sua
situação anterior frente ao falecimento do segurado (aquele que dá causa ao
benefício). Entretanto, não pode significar um seguro de pobreza.
Vale dizer que também não tem caráter simplesmente indenizatório.
Deve proteger a capacidade de sustento. Neste sentido, se a renda é muito
elevada, a comunidade não tem obrigação de mantê-la. Vale dizer que na
realidade atual, deve-se considerar a própria capacidade de proteção. Neste
diapasão, a pensão deve assegurar capacidade razoável de sustento em
condições dignas de existência.
A REALIDADE DA PEC 287
Para melhor explicitar o conteúdo da PEC 287, no que se refere ao
cálculo das pensões, ilustramos com hipóteses (baseadas nas formas de
cálculos previstas na PEC), de como ficarão pensões de trabalhador/servidor
que durante toda a sua vida laboral recebia um salário mínimo28.
28Tabela com os valores do Salário Mínimo por ano no Brasil a partir do ano-base 2000.
VIGÊNCIA VALOR MENSAL
VALOR DIÁRIO
VALOR HORA
NORMA LEGAL D.O.U.
01.01.2017 R$ 937,00 R$ 31,23 R$ 3,89 Decreto 8.948/2016 30.12.2016
01.01.2016 R$ 880,00 R$ 29,33 R$ 3,66 Decreto 8.618/2015 29.12.2015
01.01.2015 R$ 788,00 R$ 26,27 R$ 3,58 Decreto 8.381/2014 29.12.2014
01.01.2014 R$ 724,00 R$ 24,13 R$ 3,29 Decreto 8.167/2013 23.12.2013
01.01.2013 R$ 678,00 R$ 22,60 R$ 3,08 Decreto 7.872/2012 26.12.2012
01.01.2012 R$ 622,00 R$ 20,73 R$ 2,83 Decreto 7.655/2011 26.12.2011
01.03.2011 R$ 545,00 R$ 18,17 R$ 2,48 Lei 12.382/2011 28.02.2011
01.01.2011 R$ 540,00 R$ 18,00 R$ 2,45 MP 516/2010 31.12.2010
01.01.2010 R$ 510,00 R$ 17,00 R$ 2,32 Lei 12.255/2010 16.06.2010
01.02.2009 R$ 465,00 R$ 15,50 R$ 2,11 Lei 11.944/2009 29.05.2009
01.03.2008 R$ 415,00 R$ 13,83 R$ 1,89 Lei 11.709/2008 20.06.2008
01.04.2007 R$ 380,00 R$ 12,67 R$ 1,73 Lei 11.498/2007 29.06.2007
01.04.2006 R$ 350,00 R$ 11,67 R$ 1,59 MP 288/2006 31.03.2006
01.05.2005 R$ 300,00 R$10,00 R$ 1,36 Lei 11.164/2005 22.04.2005
01.05.2004 R$ 260,00 R$ 8,67 R$ 1,18 MP 182/2004 30.04.2004
01.04.2003 R$ 240,00 R$ 8,00 R$ 1,09 MP 116/2003 03.04.2003
01.04.2002 R$ 200,00 R$ 6,67 R$ 0,91 MP 35/2002 28.03.2002
01.04.2001 R$ 180,00 R$ 6,00 R$ 0,82 MP 2.142/2001 (atual 2.194-5)
30.03.2001
03.04.2000 R$ 151,00 R$ 5,03 R$ 0,69 Lei 9.971/2000 24.03.2000
NOTAS:
1. Nos cálculos abaixo não foi considerado o ano-base de 2017,
porque não existem os valores dos índices de correção;
2. Foi considerado que o servidor faleceu em atividade;
3. O tempo de serviço considerado foi de 16 (dezesseis) anos de
tempo de serviço e contribuição;
4. As situações apresentadas levaram em consideração um
servidor público, que sempre recebeu UM SALÁRIO MÍNIMO
como remuneração/subsídio;
5. Valor da média aritmética – de 2000 à 2016, considerando o
salário mínimo: R$ 696,39 (seiscentos e noventa e seis reais e
trinta e nove centavos);
6. Foi considerado que, apesar de ser garantido o salário mínimo
para todo trabalhador, a PEC 287/2016, retira essa
obrigatoriedade e por isso, os cálculos das pensões não podem
ter complemento constitucional;
7. A cota familiar foi considerada como era feita e considerada
anteriormente – cota familiar como a cota atribuída
exclusivamente à viúva29.
29 Art. 45, § 1º, da Lei Estadual Alagoas n. 4.517, de 30.05.1984: A quota familiar corresponderá a 50% (cinquenta por cento) do salário de contribuição do segurado no mês de ocorrência do óbito e será devida ao cônjuge sobrevivente. Nota: A pensão não sofreria incidência de cálculo de média aritmética. Para resolver a injustiça, o Estado de Alagoas acabou por editar a Lei Estadual Alagoas n. 5.009, de 07.07.1988, modificando a redação do art. 45, § 4º da LE n. 4.517/1984: Deixando o segurado filhos inválidos, assim entendidos os declarados por decisão judicial ou pela Junta Médica do Instituto, a quota familiar será rateada entre eles, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior.
Situação fática Cálculos
Viúva, 50 anos, sem filhos.
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente do trabalho
Média aritmética: R$ 696,39
100% da média aritmética: R$ 696,39
(acidente do trabalho)
Pensão: 50% do valor da média: R$ 348,20
Viúva, 50 anos, dois filhos.
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente do trabalho
Média aritmética: R$ 696,39
100% da média aritmética: R$ 696,39
(acidente do trabalho)
Pensão: 50% do valor da média: R$ 348,20
Cotas individuais: 10% + 10%
Valor da cota individual: 69,64. Valor das
duas cotas: R$ 139,28
Valor da pensão: cota familiar + cotas
individuais = 487,48
Viúva, 50 anos, sem filhos.
Servidor não faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Média aritmética: R$ 696,39
51% da média aritmética: R$ 355,16
Acréscimo de 16% (16 anos de tempo
contribuição): 111,42
Resultado 2 + 3 = 466,58
Pensão: 50% do valor da média + acréscimo
de 16% = 233,29
Cota individual: 23,33
Filho do servidor fora da cota
familiar.
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Servidor pagava uma pensão
alimentícia de 15% sobre o seu
subsidio
Valor da pensão alimentícia (considerando o
salário mínimo de R$ 880,00 – 2016): R$
132,00
Valor da pensão por morte: R$ 139,28
Filho do servidor fora da cota
familiar.
Valor da pensão alimentícia: 264,00
Servidor tinha 2 vínculos,
recebia em cada vínculo 1
salário mínimo e pagava 15%
de pensão alimentícia
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Valor da pensão por morte: R$ 139,28 (não
poderá haver acúmulo de pensão).
Filho do servidor fora da cota
familiar.
1 vínculo funcional
Servidor não faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Valor da pensão alimentícia (considerando o
salário mínimo de R$ 880,00 – 2016): R$
132,00
Valor da pensão por morte: R$ 23,33
Filho do servidor fora da cota
familiar.
2 vínculos funcionais de 1
salário mínimo cada
Servidor não faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Valor da pensão alimentícia: 264,00
Valor da pensão por morte: R$ 23,33 (não
poderá haver acúmulo de pensão).
E com base na Emenda Substitutiva:
Situação fática Cálculos
Viúva, 50 anos, sem filhos.
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente do trabalho
Média aritmética: R$ 696,39
100% da média aritmética: R$ 696,39
(acidente do trabalho)
Pensão: 70% do valor da média: R$ 487,47
Viúva, 50 anos, dois filhos. Média aritmética: R$ 696,39
100% da média aritmética: R$ 696,39
(acidente do trabalho)
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente do trabalho
Pensão: 70% do valor da média: R$ 487,47,
dividida em partes iguais (observando-se o
mínimo estabelecido pelo RGPS).
Viúva, 50 anos, sem filhos.
Servidor não faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Média aritmética: R$ 696,39
51% da média aritmética: R$ 355,16
Acréscimo de 16% (16 anos de tempo
contribuição): 111,42
Resultado 2 + 3 = R$ 466,58
Pensão: 70% do valor do resultado = R$
326,61 dividida em partes iguais
(observando-se o mínimo estabelecido pelo
RGPS).
Filho do servidor
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Servidor pagava uma pensão
alimentícia de 15% sobre o seu
subsidio
Valor da pensão alimentícia (considerando o
salário mínimo de R$ 880,00 – 2016): R$
132,00
Valor da pensão por morte: depende do
rateio (de quantas pessoas receberão o
benefício).
Filho do servidor
Servidor tinha 2 vínculos,
recebia em cada vínculo 1
salário mínimo e pagava 15%
de pensão alimentícia
Servidor faleceu em
decorrência exclusiva de
acidente de trabalho
Valor da pensão alimentícia: 264,00
Valor da pensão por morte: depende do
rateio (de quantas pessoas receberão o
benefício).
O SISTEMA DE COTAS DA PENSÃO POR MORTE OU AUSÊNCIA E SUA INCONSTITUCIONALIDADE
O sistema de cotas foi instituído no Brasil antes da promulgação da
Constituição Federal de 1988, numa época em que o filho havido fora do
casamento era considerado como ilegítimo e bastardo.
Em assim sendo, a proteção previdenciária para o mesmo era mínima,
sendo direcionada quase que em exclusividade à esposa.
Com o advento da CF/88, tal sistema é inadmissível, uma vez que
proclama a igualdade de todos perante a lei.
Com o absurdo sistema de cotas, poderemos ter a seguinte situação:
Situação hipotética – considerando
que ambos os benefícios são vitalícios
Valor da pensão – considerando o
valor de R$ 1.000,00 após os cálculos
Servidor/trabalhador falece deixando
2 dependentes: uma esposa e um filho
havido fora do casamento totalmente
inválido desde o seu nascimento.
Para a esposa R$ 500,00
Para o filho
inválido
R$ 100,00
A situação apresentada acima, que é colocada de forma expressa na
PEC 287, fere frontalmente o disposto no art. 227 da CF/88, notadamente seu
caput, o § 3º, I e II e § 6º:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à
criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito
à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à
profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda
forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade
e opressão. (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de
2010)
[...]
§ 3º O direito a proteção especial abrangerá os seguintes aspectos:
I - idade mínima de quatorze anos para admissão ao trabalho,
observado o disposto no art. 7º, XXXIII;
II - garantia de direitos previdenciários e trabalhistas;
[...]
§ 6º Os filhos, havidos ou não da relação do casamento, ou por
adoção, terão os mesmos direitos e qualificações, proibidas quaisquer
designações discriminatórias relativas à filiação.
Além da Constituição Federal, a criança e o adolescente no Brasil têm
proteção especial, disciplinada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei
Nacional n. 8.069, de 13 de julho de 1990.
O ECA exige políticas públicas que favoreçam crianças e
adolescentes. A PEC 287 vai em contramão a toda sistemática do Estatuto.
Também não se pode olvidar que em matéria previdenciária, os filhos
considerados inválidos têm PRESUNÇÃO ABSOLUTA de dependência
econômica.
Outra realidade trazida pelo sistema de cotas é afirmar que a pensão
por morte ou ausência é verdadeira herança deixada pelo ex-segurado. O
sistema de cotas aproxima a pensão por morte ou ausência das regras
estabelecidas previstas para a sucessão – herança deixada pelo de cujus.
Ainda há de se indagar: como ficaria a situação dos dependentes do
ex-segurado que mantinha duas famílias em igualdade, uma ex-mulher com
filhos (pensão alimentícia total de 50% dos ganhos do ex-segurado) e uma
mulher atual também com filhos? A cota familiar seria apenas destinada a esta
última, independentemente do valor da pensão alimentícia.
Todas as situações que podem ser aventadas, quando existirão dois
ou mais dependentes, afronta cabalmente o Princípio da Igualdade, instituído
pelo caput do art. 5º da CF/88: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade, nos termos seguintes: [...].
INSERÇÃO DE MILHÕES DE BRASILEIROS NA LINHA DA POBREZA EXTREMA OU INDIGÊNCIA COMPLETA
Quando da promulgação da EC 41/2003, que introduziu novos
cálculos para as pensões no corpo da CF/88 (Art. 40, § 7º), não se tratou de
aplicar injustiças. Na realidade, o que a EC 41/2003, fez foi simplesmente tirar
da pensão a parte que caberia ao segurado falecido. O que realmente faz todo
o sentido, já que os dependentes teriam uma reposição de renda a maior.
No entanto, o que a PEC 287/2016 quer fazer é descaracterizar por
completo o instituto da pensão por morte, transformando-o num benefício
assistencial, ou seja, um favor do Estado, uma esmola para os dependentes do
segurado, quer seja do serviço público, quer seja da iniciativa privada.
E nesse aspecto é preciso ressaltar que segundo pesquisa contida na
Síntese de Indicadores Sociais, divulgada pelo Instituto de Geografia e
Estatística – IBGE (2014), a proporção de crianças e adolescentes com até 14
anos de idade na população brasileira, vem caindo e ficou em 21,6% em 2014.
Eles eram 27,1% da população. A queda é reflexo da menor fecundidade das
mulheres (opção por ter menos filhos). O número médio de filhos nascidos vivos
em 2014 foi reduzido para 1,74. Ou seja, a família brasileira hoje, em análise
global, tem menos de 2 filhos por casal.
O Brasil possui cerca de 60 milhões de crianças e adolescentes, com
menos de 18 anos (PNAD, 2013). Cerca de 8 milhões de crianças e adolescentes
até 14 anos vivem em situação de pobreza extrema no Brasil (Relatório do
Cenário da infância e Adolescência no Brasil - Fundação Abrinq). Quase 1,7
milhão de crianças e adolescentes de 5 a 15 anos ainda trabalham no Brasil
(Pnad 2014). Entre 5 e 8% de crianças no Brasil trabalham para ajudar no
sustento de suas famílias. O percentual da população de até 14 anos vivendo
na escassez é duas vezes maior que o dos adultos. Dos adolescentes que
morrem no País, 36,5% são assassinados. Na população total, esse percentual
é de 4,8% (Índice de Homicídios na Adolescência no Brasil, 2015). Esse cenário
perturbador coloca o Brasil em segundo lugar no ranking dos países com maior
número de assassinatos de meninos e meninas de até 19 anos, atrás apenas da
Nigéria (Hidden in Plain Sight, UNICEF, 2014).
O percentual de crianças latino-americanas vivendo abaixo da linha
de pobreza (4 dólares/dia) é duas vezes maior que entre os adultos: 36% e 19%,
respectivamente. Os dados são de 2014 e vêm do Laboratório contra a Pobreza
na América Latina (LAC Equity Lab/Banco Mundial). “A pobreza infantil de hoje
tem consequências importantes para o futuro da região”, avalia o economista
Oscar Calvo-González, do Banco Mundial.
Uma criança que nasce em um lar pobre tende a sair em desvantagem
na corrida pelos melhores postos de trabalho quando adulta – justamente os
empregos que poderiam ajudá-la a sair da pobreza. Ela tem menos acesso a
educação, corre maior risco de sofrer de desnutrição e, portanto, também pode
ficar doente com mais frequência.
Ao abandonarem a escola, ou terem que dividir o tempo entre a escola
e o trabalho, o rendimento escolar dessas crianças é muito ruim, e serão sérias
candidatas ao abandono escolar e consequentemente ao despreparo para o
mercado de trabalho, tendo que aceitar sub-empregos e assim continuarem
alimentando o ciclo de pobreza.
Linha de pobreza é o termo utilizado para descrever o nível de renda
anual com o qual uma pessoa ou uma família não possui condições de obter
todos os recursos necessários para viver. A linha de pobreza é, geralmente,
medida em termos per capita (expressão latina que significa "por cabeça") e
diversos órgãos, sejam eles nacionais ou internacionais, estabelecem índices de
linha de pobreza. O Banco Mundial utiliza a faixa de US$ 1 dólar por dia por
pessoa como linha de indigência (renda suficiente para comprar apenas os
alimentos necessários para repor os gastos energéticos) e de US$ 2 dólares por
dia por pessoa como linha de pobreza extrema (renda considerada suficiente
para satisfazer as necessidades mínimas dos moradores de um domicílio)30.
Em termos atuais da realidade brasileira, linha de extrema pobreza
significa a pessoa dispor de menos de R$ 200,00 por mês.
PISO DE PROTEÇÃO SOCIAL - TAXA DE SUBSTITUIÇÃO MÍNIMA
Considerando essas tristes constatações, temos que os valores
pagos pelos benefícios previdenciários devem permitir a garantia de sustento
mínimo, atendendo às necessidades básicas do dependente que
comprovadamente vivia às expensas exclusivas do ex-segurado.
Da forma como colocado na PEC 287, não há qualquer garantia de
uma taxa de reposição que seja justa, razoável e proporcional à realidade
brasileira. Ao revés, pensionistas estarão à margem da proteção social e
desumanamente, à margem da sociedade.
Assim como os trabalhadores ativos têm um salário mínimo garantido,
a Previdência Social deve garantir um Piso de Proteção Social, ou seja, uma taxa
de substituição mínima, que seja razoável, proporcional e sustentável -, uma
prestação previsional mínima e que esteja diretamente relacionada com o
sustento do dependente.
Como visto, nos quadros referentes aos cálculos das pensões, se
caso aprovada a PEC 287 sem emendas, os parlamentares brasileiros estarão
permitindo um valor de proteção abaixo de R$ 30,00 (trinta reais) por mês. Para
o Banco Mundial, uma pessoa que não tem outra fonte de renda e que recebe
esse valor, está posicionada na linha de indigência (O Banco Mundial utiliza a
faixa de US$ 1 dólar por dia por pessoa como linha de indigência - renda
30 https://pt.wikipedia.org/wiki/Linha_de_pobreza
suficiente para comprar apenas os alimentos necessários para repor os gastos
energéticos; e de US$ 2 dólares por dia por pessoa como linha de pobreza
extrema - renda considerada suficiente para satisfazer as necessidades mínimas
dos moradores de um domicílio)31.
Neste contexto, é humanamente insustentável que se desvincule o
valor do benefício de pensão por morte do salário mínimo brasileiro, que é o
mínimo dos mínimos possíveis, sem que seja instituída uma taxa de reposição
mínima, que garanta aos dependentes do segurado uma existência digna e que
supra valores fundamentais e indispensáveis para a manutenção de suas vidas.
PENSÕES EM OUTROS PAÍSES
Para melhor ilustrar e servir como parâmetro para comparações,
adicionamos a situação em alguns países, no que se refere à concessão e
pagamento do benefício de pensão por morte ou ausência.
Nota: acompanha as justificativas da Proposta de Emenda
Substitutiva Global, estudo aprofundado feito pelo Consejo Federal de Previsión
Social/Argentina – COFEPRES. Material cedido pelo seu presidente, Dr. Daniel
Antonio Elias.
PENSÕES EM OUTROS PAÍSES32.
(Considerando o ano-base de 2015).
PAÍS COMO É A PENSÃO SALÁRIO MÍNIMO
Alemanha
Só tem direito à pensão por morte a
viúva do segurado que tenha contribuído
por um período mínimo de cinco anos. O
valor da pensão é 100% da
R$ 4.491,74
31 Disponível em https://pt.wikipedia.org/wiki/Linha_de_pobreza. Acesso em 08.02.2017. 32 http://www.conjur.com.br/2009-set-27/aumenta-tempo-medio-viuvas-recebem-pensao-estudo
aposentadoria durante os três primeiros
meses e a partir de então, 25% do valor
se a pensionista tiver menos de 45 anos
e 55% do valor, se a pensionista tiver 45
anos ou mais.
Bélgica
A pensão por morte é paga para as
viúvas de 45 anos ou mais com pelo
menos um ano de casamento com o
segurado. A condição etária é
desconsiderada caso a viúva seja
incapacitada para o trabalho, tiver
crianças sob sua responsabilidade ou se
a morte do segurado for resultado de um
acidente. A viúva recebe 80% do valor da
aposentadoria do segurado. Se a viúva
se casar novamente, não terá mais
direito à pensão.
R$ 4.754,08
França
Exige do beneficiário uma idade mínima
de 52 anos e renda inferior a 15 mil euros
por ano. O benefício também é pago para
a esposa divorciada que não casou de
novo. O valor da pensão é 54% do valor
da aposentadoria a que o segurado teria
direito.
R$ 4.406,53
Noruega
A Noruega paga 100% do valor da
aposentadoria à viúva, desde que o
falecido tenha tido três anos de cobertura
antes da data da morte ou estivesse
recebendo aposentadoria. É necessário
o matrimônio formal de pelo menos cinco
Cerca de
R$ 14 mil
anos ou pelo menos uma criança
dependente.
Portugal
Em Portugal, o valor da pensão por
morte é igual a 60% do valor da
aposentadoria do falecido. A pensão é
limitada a cinco anos, exceto nos casos
em que a viúva tenha mais que 35 anos,
seja incapaz para o trabalho ou tenha
filhos menores de idade. No caso dos
segurados não casados, os pais ou avós
do segurado têm direito a 30% ou até
80% do valor da aposentadoria do
falecido, dependendo do número de
dependentes.
R$ 1.539,59
Argentina
Para ter acesso à pensão por morte na
Argentina é exigido um mínimo de 30
contribuições mensais nos últimos três
anos e que a viúva ou companheira
tenha vivido com o instituidor por pelo
menos cinco anos (dois anos se tiver
criança). A viúva ou companheira sem
dependentes receberá 50% do valor de
referência do pagamento ou
aposentadoria; a viúva ou companheira
com um filho de até 18 anos recebe 70%
do valor da aposentadoria, 90% com dois
filhos na mesma condição e integral se
três ou mais filhos na mesma condição.
Nota: o valor da pensão não pode ser
menor do que o haver mínimo jubilatório.
Ou seja, a fixação das pensões tem que
R$ 1.438,85
observar o menor salário pago para
aposentadoria.
Chile
o cônjuge sobrevivente sem crianças
receberá uma pensão mensal
equivalente a 60% do valor da
aposentadoria do instituidor; 80% para
cônjuge com até dois órfãos de 18 anos
(24 anos se for estudante e sem limite de
idade se for incapaz para o trabalho) e
adicional de 15% para cada filho
adicional na mesma condição. Não há
limite máximo de valor de pensão
R$ 938,92
Estados
Unidos
São beneficiárias de pensão por morte
as viúvas (ou divorciadas se o
casamento durou pelo menos 10 anos),
órfãos com menos de 18 anos ou com
idade entre 18 e 19 anos se estudantes
em tempo integral, mãe e pai
dependentes do instituidor com 62 anos
ou mais e com pelo menos 50% de
dependência. O valor da pensão é de
75% do valor segurado (que depende de
certas circunstâncias, como idade do
instituidor) para as viúvas, as esposas
divorciadas com crianças com menos de
16 anos ou não aptas ao trabalho. A
pensão não é paga às viúvas ou esposas
divorciadas com menos de 50 anos. A
pensão cessa se a viúva ou esposa
divorciada adquire novo matrimônio
antes dos 60 anos
R$ 3.297,10
CONCLUSÕES
Por todo o exposto, é impossível de sustentar o aventado pela PEC
287, uma vez que fere direitos fundamentais, direciona o país para uma comoção
social com graves consequências e proporções altíssimas.
O que se deve é acabar com favoritismos, com maior controle e
transparência dos pagamentos das pensões. Uma coisa é limitar ao limite do
INSS, outra coisa é a desvinculação ao salário mínimo sem qualquer outra
previsão legal que garanta um piso de proteção razoável, justo e proporcional à
realidade brasileira.
Ao invés de continuar cumprindo com seu papel de diminuição da
pobreza e das desigualdades sociais, a PEC 287 pode reverter o quadro e levar
milhões de pessoas à linha da pobreza, aumentando significativamente o
percentual acima apresentado.
Noutro prisma, a Proposta de Emenda Substitutiva Global à PEC 287,
com fundamento em estudos e pesquisas, bem como nas situações hipotéticas
apresentadas - que conduzem a realidade quer corrigir as inconstitucionalidades,
ilegalidades, injustiças e distorções apresentadas pelo governo, demonstrando
que o sistema pode ser sustentável e não ocasionar o ingresso de milhões de
pessoas na linha de pobreza, pobreza extrema e até mesmo indigência.
Acaso seja aprovada a PEC 287, da forma como apresentada, os
congressistas brasileiros responsáveis pela votação terão uma dívida impagável
com a sociedade brasileira.
CAPÍTULO V
DO APERFEIÇOAMENTO DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: CONVERGÊNCIA DAS REGRAS PREVIDENCIÁRIAS E AUMENTO
DE CONTROLE
Primeiramente cumpre informar que não foi a EC n. 41/2003 que
introduziu no corpo da CF/88 a previdência complementar para servidores
públicos como vem infirmado nas justificativas à PEC 287/2016.
A autorização para criação de fundos complementares pelos Entes
Federados se deu com a EC n. 20/1998. Eis o teor do §§ 14 e 15 do art. 40, da
CF/88, na redação dada pela EC n. 20/1998:
Art. 40......................
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde
que instituam regime de previdência complementar para os seus
respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o
valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime
de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art.
201.
§ 15 - Observado o disposto no art. 202, lei complementar disporá
sobre as normas gerais para a instituição de regime de previdência
complementar pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo
efetivo.
O que proclamou, na realidade, a EC n. 41/2003, foi modificar o texto
do § 15 do art. 40, impondo a obrigatoriedade da instituição por intermédio de
entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública:
Art. 40................................
§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será
instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo,
observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber,
por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar,
de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes
planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.
Nas justificativas apresentadas à PEC 287/2016, infere-se a
preocupação com o equilíbrio financeiro-atuarial, sob a alegação que o
desequilíbrio dos sistemas se deu por “problemas estruturais e locais”.
Se realmente existe desequilíbrio nos RPPS, este se deu, por
problemas mais de gestão do que de estruturação. A gestão de um RPPS exige
uma equipe multidisciplinar, e exige conhecimento técnico especifico na matéria,
que é complexo.
E esses problemas têm levado a mudanças legislativas constantes
pelos entes que optaram por instituírem seus regimes próprios.
A ciência avança, as pessoas cada vez mais estão mais longevas.
Com certeza, esta realidade está a inverter a pirâmide etária, trazendo
consequências para o sistema da seguridade social. O mundo, de forma
globalizada, passa por profundas reflexões acerca da temática, tendo em vista
que a longevidade afeta diretamente a potencialidade, na seara da previdência,
de se manter benefícios.
No entanto, a expectativa de vida não deve ser tomada de forma
exclusiva. Deve ser analisada conjuntamente com a expectativa de sobrevida e
qualidade de vida, de forma a que se aplique justiça social na concessão de
benefícios.
Outras medidas devem ser adotadas para a promoção da saúde
financeira dos fundos previdenciários, que não exclusivamente a elevação da
idade mínima e aumento do tempo contributivo.
A equipe técnica que elaborou os substitutos, entendeu pela
possibilidade da elevação da idade mínima e aproximação das regras entre
regime próprio e regime geral. Contudo, procurou mitigar as regras apresentadas
pela PEC 287, uma vez que, cônscia da real situação brasileira no que concerne
à solvabilidade dos fundos previdenciários, bem como apresentou
determinações para transparecer as contas dos mesmos.
No texto apresentado pelos substitutivos, exige-se no prazo máximo
de 1 ano, a instauração de auditoria pública da Seguridade Social e da dívida
pública nacional com vistas a esclarecer e dar transparência à sociedade, bem
como apurar o valor devido pela União, resguardado o direito de regresso e dano
moral coletivo contra qualquer instituição privada, nacional ou estrangeira, que
tenha dado causa ao endividamento público no intuito de auferir lucro em
prejuízo do povo brasileiro.
Medidas como esta apresentada servem de sustentáculo para
promover e manter o equilíbrio financeiro dos fundos previdenciários. A
realidade destes fundos deve ser clarificada através da exposição de dados e
estudos técnicos aprofundados, através de auditagem nos sistemas.
Sem resolver os problemas de base, não solucionaremos os
problemas previdenciários simplesmente aproximando os regimes
previdenciários, aumentando idades e transferindo parte da responsabilidade do
estado à iniciativa privada como vem exposto na PEC 287/2016.
CAPÍTULO VI
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Com previsão constitucional no art. 203, a Assistência Social
adveio com o objetivo de atender, inclusive, alguns dos objetivos fundamentais
da República Federativa do Brasil, qual seja, o de construir uma sociedade
solidária, bem como a erradicação da pobreza e a marginalização, e nesse
sentido tem se apresentado de forma bastante justa para a sociedade.
Veja-se que quando de seu início, a Lei Orgânica da Assistência
Social – LOAS (lei 8.742/93), previu-se inicialmente a idade de 70 anos para os
beneficiários escolhidos para serem atendidos em suas mínimas necessidades,
atendendo-se, até mesmo, a um dos fundamentos do nosso Estado Democrático
de Direito: o da dignidade da pessoa humana. De logo se previu uma redução
na idade para 67 no ano de 2008, com posterior redução, em face do advento
do Estatuto do Idoso, para 65 anos, o que temos até os dias atuais.
Em que pese prever em sua base constitucional muito mais do
que oferece atualmente, eis que a Assistência Social, basicamente, resume-se
ao pagamento de benefícios a pessoas idosas e a pessoas com deficiência,
ainda estamos longe do que foi prometido há mais de 20 anos, não havendo
espaço, nesse sentido, para se regredir mais ainda, pois o que já se oferece é o
mínimo do mínimo.
Veja-se que há um grande “afunilamento” para a obtenção do
benefício em questão, porquanto, além de se exigir a idade que se tem
presumida a incapacidade laborativa – razão da escolha da aposentadoria por
idade, também, aos 65 anos - com limite mínimo inclusive acima do que o
Estatuto do Idoso define tal condição (60) anos, ainda se reclama que a pessoa
já sobreviva em extrema condição de necessidade, dada a exigência de que a
renda per capita do grupo familiar seja inferior, sequer igual, a ¼ do salário
mínimo.
Conforme, igualmente, previsão constitucional, o salário mínimo
deveria ser “capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua
família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene,
transporte e previdência social...”, o que hoje sabemos não acontecer, pois muito
longe de sequer aproximar-se de atender a tais possibilidades; como então
cogitar de valor inferior, aquém?
Nesse sentido, segundo estudos do Departamento Intersindical
de Estatística e Estudos Socioeconômicos - DIEESE, o salário mínimo deveria
corresponder a R$3.811,29 (três mil oitocentos e onze reais e vinte e nove
centavos)33.
Estamos falando de pessoas, em boa parte, marginalizadas pela
sociedade, até mesmo quanto a oportunidades de emprego e de manutenção
alimentar.
Ademais, a exigência para o enquadramento na condição de
pessoa com deficiência é extremamente rigorosa, o que já faz com que
pouquíssimos pretendentes consigam acesso a tão valorosa prestação
assistencial.
Lembremos, a Assistência Social, consoante definição
constitucional, deverá ser prestada a quem dela necessitar, sendo obrigação do
Estado atender a tal comando, ainda que fosse necessário buscar fonte para
tanto em outras rubricas. Nada justifica o pagamento de tal prestação em valor
menor que um salário; ressalte-se, por oportuno, que tal benefício já é
desprovido do recebimento do décimo terceiro salário e personalíssimo, ou seja,
não oportuniza direito a pensão por morte.
Importante, outrossim, registrar que este mesmo Governo
recentemente assinalou respeitar a garantia que ora se busca ser observada, o
que pode ser observado na leitura do art. 40 da Lei 13.146/2015:
Art. 40. É assegurado à pessoa com deficiência que não
possua meios para prover sua subsistência nem de tê-la
provida por sua família o benefício mensal de 1 (um) salário-
mínimo, nos termos da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de
1993.
33 fonte: http://www.dieese.org.br/analisecestabasica/salarioMinimo.html.
Não menos importante, igualmente, é ressaltar que aludida
reafirmação teve “(...) como base a Convenção sobre os Direitos das Pessoas
com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, ratificados pelo Congresso Nacional
por meio do Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008, em conformidade
com o procedimento previsto no § 3o do art. 5o da Constituição da República
Federativa do Brasil, em vigor para o Brasil, no plano jurídico externo, desde 31
de agosto de 2008, e promulgados pelo Decreto no 6.949, de 25 de agosto de
2009, data de início de sua vigência no plano interno.” (art. 1º, parágrafo único,
da Lei 13.146/2015).
Por tais, razões, pugna-se pela extirpação de qualquer alteração na legislação
relativa aos benefícios assistenciais da Seguridade Social.
CAPÍTULO VI
PRESERVAÇÃO DO DIREITO ADQUIRIDO E REGRAS DE TRANSIÇÃO
As regras previdenciárias não são imutáveis. Devem, na medida do
possível, acompanhar as transformações de uma realidade dinâmica, altamente
volátil, e muito suscetível às variantes econômicas, demográficas e sociais. Sua
finalidade social e seu papel na distribuição da renda do país não podem,
contudo, ser esquecidos.
Caso acolhida a ideia de que a Reforma Previdenciária é realmente
necessária, devem ser consideradas as expectativas de direito daqueles que já
se encontram vinculados ao sistema previdenciário nacional, o que se traduz na
imposição de efetivas e proporcionais regras de transição.
O tema das reformas previdenciárias exige o enfrentamento dos
conceitos de direito adquiridos e de expectativas de direitos, bem como das
regras de transição.
Exige-se superar o pensamento rotineiro que entende que as
transformações normativas não atingem somente as situações que configurem
os direitos adquiridos e que, nos casos onde os requisitos legais ainda não se
encontram totalmente preenchidos se está diante de apenas meras expectativas
de direito, as quais não produzem nenhuma consequência jurídica.
Entretanto, não se pode perder de vista que essas categorias
conceituais da Teoria Geral do Direito estão muito vinculadas ao Direito Privado.
Foram criadas e jungidas especificamente nesse quadro, especificamente no
momento das primeiras codificações, visando particularmente a segurança
jurídica e estabilidade no campo das relações capitalistas então travadas.
Basta lembrar que a atual Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (LINDB) era tradicionalmente conhecida, até a adoção da
nomenclatura atual, como Lei de Introdução ao Código Civil (LICC), o que
corrobora essa matriz de Direito Privado que caracteriza certos conceitos da
Teoria Geral do Direito.
Certos conceitos da Teoria Geral de Direito são inaplicáveis aos
direitos sociais ou de difícil aplicação, pois ligados essencialmente ao Direito
Privado.
A dificuldade de aplicação decorre do fato de que os atos jurídicos
típicos do Direito Privado possuem certa imediatidade; são realizados e
consumados em curto lapso de tempo (como uma compra e venda, por
exemplo). Daí falar-se em direitos adquiridos e expectativas de direito de modo
rígido.
Direitos sociais, e direitos previdenciários, em particular, não são
praticados e estipulados com base nessa imediatidade. Dependem de políticas
e serviços públicos complexos e normalmente articulados em normas jurídicas
de distintos segmentos do Direito (Trabalhista, Tributário, Administrativo,
Orçamentário, etc).
Os requisitos para obtenção de direitos previdenciários muitas vezes
devem ser aferidos ao longo de 30 ou mais anos (considerando-se, por exemplo,
a aposentadoria por tempo de contribuição, em seu formato atual).
Não se pode simplesmente desconsiderar situações em que o
segurado já possui dezenas de anos de trabalho ou de contribuição, atribuindo-
lhes a pecha de mera e irrelevante expectativa de direito.
Deve-se empregar tratamento adequado a essas situações
corriqueiras no campo previdenciário e compatível com a dignidade
constitucional desse tipo de direito sujeito a alteração normativa.
Sendo inevitável a reforma previdenciária, as expectativas de direitos
das pessoas já filiados ao sistema previdenciário que não preencheram
totalmente os requisitos para obtenção de seus direitos previdenciários devem
ser amparadas juridicamente, o que se dá através da adoção de adequadas
regras de transição.
As regras de transição, no Brasil contemporâneo, devem procurar
salvaguardar certas situações bastante características de nossa sociedade.
No caso da fixação da idade mínima para aposentadoria ou elevação
do tempo de contribuição necessário para se aposentar deve-se cuidar de alguns
aspectos:
1. baixa empregabilidade do brasileiro;
2. precariedade e informalidade das relações de trabalho;
3. desemprego estrutural;
4. assimetrias de gênero, que produzem diferenças salarias
expressivas entre homens e mulheres, bem como períodos de
abandono do trabalho, pelas mulheres, a fim de prover
cuidados domésticos.
A cogitada uniformização do RGPS com os regimes próprios de
previdência é bastante inadequada, mas, caso implementada, as regras de
transição devem tratar da questão da contribuição previdenciária dos servidores,
bastante superior àquela aplicada aos trabalhadores da iniciativa privada (11%
sobre a remuneração bruta, ao passo que no RGPS é limitada ao teto pago como
benefício previdenciário).
CAPÍTULO VII
DA IGUALDADE DE GÊNERO
Outro ponto da proposta de reforma é igualar os requisitos de idade e
tempo de contribuição para homens e mulheres.
Hoje existe uma diferença de cinco anos no requisito idade, já que as
mulheres podem se aposentar aos 60 anos e homens aos 65 anos. Tal
diferenciação se deve a diferenças biológicas (principalmente para atividades
manuais) e por aspectos culturais de diferenças de atribuições e
responsabilidades domésticas e com a família.
Sobre esse fenômeno social, o próprio Governo admite em seus
dados estatísticos que as mulheres ainda possuem uma realidade no mercado
de trabalho distinta dos homens e que eventual tendência de estar em mesmo
patamar do homem, seja nos postos de trabalho, seja nos rendimentos
provenientes do trabalho, só ocorreria em um futuro.
Segundo estudos elaborados pelo DIEESE – Departamento
Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos, divulgados em seu site,
ainda permanece grande desigualdade de gênero no mercado de trabalho
brasileiro, visto que as mulheres têm remuneração média 17% inferior à dos
homens, assim fica reduzida a capacidade contributiva das mulheres para a
Previdência Social. Pelos resultados em suas pesquisas, o DIEESE conclui que:
1. A população economicamente ativa feminina é menor do que
a dos homens;
2. Rendimentos médios das mulheres são menores que dos
homens;
3. A permanência das mulheres no mercado de trabalho formal é
menor. Ficam em média 37 meses no mesmo trabalho, período
inferior ao dos homens, que é de 41,7 meses (Rais 2014). Isso
se relaciona, entre outros fatores, à ausência de equipamentos
públicos como creches e instituições para cuidados com idosos
e enfermos;
4. As mulheres têm ocupações mais vulneráveis, com baixos
rendimentos, maior rotatividade e menor qualificação;
5. A chamada “dupla jornada” limita as possibilidades de
ascensão profissional das mulheres e, com isso, limita a
elevação da sua remuneração;
6. Como as mulheres têm menor poder de contribuição e
dependem da sua idade ou da morte do cônjuge para obter o
benefício previdenciário, acabam recebendo um benefício
médio menor;
7. Embora sejam concedidos mais benefícios previdenciários
para mulheres (2,9 milhões em 2014) do que para homens (2,3
milhões, em 2014) devido ao impacto de benefícios como
salário maternidade e penso por morte, as mulheres recebem
uma parcela menor do valor total de benefícios pagos pelo
INSS;
As mulheres eram 56,1% das beneficiárias da Previdência, mas o
valor somado dos benefícios recebidos pelas mulheres representou somente
51,2% do valor total pago, ou seja, o valor médio de benefícios das mulheres é
menor que o valor médio pago aos homens.
De acordo com os dados do IBGE na tabela abaixo, a remuneração
das mulheres continua inferior à dos homens e quanto maior a escolaridade de
ambos os sexos, maior fica essa diferença, comprovando a desvantagem das
mulheres em relação aos homens.
Portanto, é contraditório o argumento de necessidade de uma
equiparação imediata entre homens e mulheres se a realidade que exige uma
proteção social é de desigualdade. O risco da mulher no mercado de trabalho é
maior do que a do homem, seja porque ainda é preterida no mercado de trabalho,
seja porque ainda lhe é exigida uma dupla jornada. Como o direito previdenciário
deve proteger as pessoas conforme o risco social, eventual equiparação entre
os sexos quanto aos benefícios previdenciários, que envolvam o critério idade,
só poderá existir no ordenamento jurídico quando essa for uma realidade
brasileira.
Assim, a retirada do critério de diferença de 5 anos de idade ou
contribuição pelo gênero deve ser paulatinamente introduzido na legislação de
forma a refletir a evolução cultural da sociedade. Daí a proposta desse
substitutivo de permitir uma equiparação entre os gêneros de acordo com o que
se prevê nos estudos estatísticos e atuariais sobre o mercado de trabalho e não
de uma forma repentina distante da realidade brasileira e em grave prejuízo às
mulheres do país.
O substitutivo ora apresentado altera o que fora proposto pela PEC
287, para excluir a idade mínima estabelecida, a qual iguala homens e mulheres
desde já sem, contudo, possuir critérios técnicos e sociais que fundamentem tal
igualdade em período de tempo tão curto.
A proposta da presente substituição global é aplicável apenas para
aqueles que ingressarem no sistema após a promulgação da emenda. A
igualdade de gêneros viria daqui a, no mínimo, 20 anos (tempo mínimo de
carência). Os atuais inscritos no sistema obedecerão às regras de transição.
Apresenta-se, portanto, nova metodologia concessória na qual
prioriza-se a contribuição, e não a restrição de direitos ou de acesso ao sistema.
Em contrapartida, maior contribuição acarreta maior idade ou compensa com
aqueles que iniciaram a vida laboral mais cedo. Estabelece o somatório da idade
e do tempo de contribuição mínimos em 95 pontos (60 de idade + 35 de
contribuição), sendo a idade compensada quanto maior for a contribuição e
estabelece a carência mínima em 20 anos, e não em 25, como proposto.
Como afirma Ana Lúcia Guimarães, no artigo Diferença de regras
entre homens e mulheres:
Apesar dos recentes avanços e da inegável ampliação da cobertura
previdenciária às mulheres, ainda existem muitas distorções a serem superadas,
decorrentes das históricas desigualdades existentes no mercado de trabalho e
na vida privada e familiar. Portanto, a equiparação da idade mínima para
aposentadoria entre homens e mulheres, sema necessária superação ou
atenuação das desigualdades existentes no mercado de trabalho e na vida
privada e familiar, pode aumentar a desigualdade de gênero relacionada à
proteção previdenciária34.
34 GUIMARÃES, Ana Lucia. Diferença de regras entre homens e mulheres in Previdência Social: contribuição ao Debate. Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social e Tributário e Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP). Brasília, 2016, p. 79.
Portanto, o risco da mulher no mercado de trabalho ainda justifica,
hoje, um tratamento diferenciado pelo ordenamento jurídico, sendo que eventual
equiparação de tratamento na seara previdenciária deve vir através de
alterações gradativas na legislação, de forma a refletir a evolução social e
cultural do país.
CAPÍTULO VIII
PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
A proposta de substituto à PEC 287/2016, no que tange à previdência
complementar trata basicamente da obrigatoriedade de instituição de entidade
fechada de natureza pública.
A EC n. 20/1998, introduziu a previdência complementar no texto
original da Constituição Federal de 1988: i) incluindo os §§ 14, 15 e 16 ao art. 40
– que trata da previdência complementar dos servidores públicos e ii)
modificando a redação do art. 202, para o trabalhador da iniciativa privada.
Em 29 de maio de 2001, foram editadas as Leis Complementares n.º
108 e n.º 109. A primeira regulamentando as Entidades Fechadas de Previdência
Complementar – EFCP (para os servidores públicos da União, Estados e
Municípios) e a segunda, as Entidades Abertas de Previdência Complementar –
EAPC e as EFCP, para funcionários de empresas ou grupos de empresas.
Ambas foram editadas com espeque no mercado de capitais, canalizando assim,
investimentos para as Bolsas de Valores.
Posteriormente, a EC n. 41/2003, modificou a redação do § 15 do art.
40 da CF/88, no sentido de determinar que a previdência complementar dos
servidores públicos somente pode ser instituída “por lei de iniciativa do respectivo
Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que
couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de
natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de
benefícios somente na modalidade de contribuição definida”.
Posteriormente, sob o dogma da Revolução da Longevidade e com o
intuito de “salvar os cofres previdenciários” da União, foi editada a Lei n. 12.618,
de 30 de abril de 2012, que instituiu regime de previdência complementar para
os servidores públicos da União. Referida norma criou três fundos específicos:
I) Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe);
II) Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Legislativo (Funpresp-Leg);
III) Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Judiciário (Funpresp-Jud).
No presente, a PEC 287/2016, quer inovar no mundo jurídico acerca
da previdência complementar. Da leitura da proposta temos que: i) os servidores
públicos ficarão submetidos ao teto do regime geral; ii) todos os entes federados
deverão instituir previdência complementar para seus servidores; e iii) não
haverá a exigência do plano complementar ser instituído e gerido por entidade
fechada de natureza pública, como exige o atual § 15 do art. 40 da CF/88, na
redação dada pela EC 41/03.
A redação proposta ao § 15 do art. 40 da CF/88 é a seguinte: O regime
de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de
iniciativa do respectivo Poder Executivo e oferecerá aos participantes planos de
benefícios somente na modalidade de contribuição definida, observado o
disposto no art. 202.
Ou seja, a PEC 287 acaba com a obrigatoriedade da instituição da
previdência complementar por intermédio de entidades fechadas, de natureza
pública. Com isso, qualquer instituição financeira – entidade aberta, poderá
oferecer planos de fundos de pensão para servidores públicos. E conforme
previsão, os planos somente poderão ser oferecidos na modalidade de
contribuição definida, ou seja, por intermédio de planos de capitalização
(funding),
Conquanto se pretenda a queda de gastos, em médio e longo prazo,
com a separação da conta previdenciária das despesas orçamentárias, não
podemos coadunar com a instituição de previdência complementar
exclusivamente através de entidades abertas.
Nas entidades abertas de previdência complementar, os planos de
cobertura são comercializados por bancos e seguradoras, e podem ser
adquiridos por qualquer pessoa física ou jurídica. São instituídas sob a forma de
sociedade anônima (SA) e a relação com os participantes é contratual. Parte da
rentabilidade vai para o plano e a outra parte para os bancos ou seguradoras.
Ou seja, o ganho de capital é dos patrocinadores e não é repartido
com os participantes. O que fica com o plano é para cobrir a taxa de
administração e para pagar benefícios. Não há repartição de lucros, esse é
unicamente do empresário.
Vale ressaltar que, por se tratar de investimento de longo prazo, o
plano de previdência complementar depende exclusivamente das variações de
mercado. Ou seja, se o mercado financeiro mostra-se em equação de
estabilidade, o plano vai bem. Via transversa, se o mercado financeiro tem
abalos, o plano segue o mesmo destino. Não há segurança. É um negócio de
risco.
Cuidando-se de entidade aberta, de natureza privada, a relação
jurídica estabelecida entre o patrocinador e o participante é contratual e de direito
privado, e quando da filiação, o participante assume os riscos por eventual
insolvência do plano. Não há garantia dos tesouros em aportarem valores caso
haja insuficiências financeiras para pagamento de benefícios. Neste sentido, os
participantes (servidores públicos) não poderão reclamar no futuro se as opções
de investimento os levaram a ficar sem aposentadoria complementar ao final de
15, 20 ou 30 anos de contribuições.
No que concerne ao plano de benefícios ser somente sob a forma de
contribuição definida, temos que o participante não contribui para um benefício
definido (sistema BD), mas sua contribuição é definida (sistema CD – benefício
variável, que depende dos acúmulos de reservas feitos de forma individualizada:
quanto maiores as reservas, maior o valor do benefício a ser pago e vice-versa).
Os participantes são envolvidos nos riscos financeiros, de forma proporcional.
Não há garantia do montante a ser recebido no futuro, o que vai depender das
variações do mercado financeiro (como taxa de juros, índices inflacionários, etc.).
No sistema CD, o sistema operado é individualista, não há solidariedade entre
os participantes, o chamado pacto de gerações – geração atual contribuindo com
a geração futura.
Com a PEC 287, o pacto de gerações não é totalmente extinto, uma
vez que somente o que suplantar o limite do regime geral será passível de
inserção na previdência complementar. Destarte, cuida-se de uma política
neoliberal, ao Estado incumbindo política pública previdenciária do mínimo
possível.
Não podemos nos olvidar que várias entidades de previdência
complementar foram criadas na década de 70, também sob o argumento de que
o Brasil precisava fomentar sua área econômica - incrementar, aumentar a
poupança interna. Na época, ficou famosa a frase do então Ministro da Fazenda,
Antônio Delfim Netto (17-03-1967 à 15-03-1974): “É preciso primeiro aumentar
o 'bolo', para depois reparti-lo”. O bolo a que se referia era a renda nacional.
As entidades foram instituídas com olhos no mercado de capitais,
canalizando assim, investimentos para as Bolsas de Valores. Um exemplo é a
Fundação Petrobrás de Seguridade Social – Petros, cujo plano começou a ser
elaborado em meados da década de 60 e oficialmente iniciou suas atividades,
como entidade de previdência complementar de natureza privada em 1º de julho
de 1970. E a maioria desses planos entrou em total colapso (Banrisul, Produban,
etc.).
Isto porque o Brasil apresentou, desde então, uma política fiscal e
cambial totalmente instável, com variações de moedas (cruzado, cruzado novo,
cruzeiro, real), dezenas de ministros da fazenda, confisco de poupança,
moratória, vários planos econômicos, altos índices inflacionários, desvalorização
monetária, alta de juros, etc. E o ambiente da instabilidade econômica não é
propício à investimentos de altos riscos, sem qualquer garantia.
Não podemos nos olvidar alinda que o regime de financiamento de
repartição simples com fundo capitalizado, foi uma aposta de vários governos,
mas por irresponsabilidade, incompetência e/ou ação deliberada para desvio de
recursos, com finalidade diversa, esses fundos capitalizados sofreram baixas, o
que fez com que vários regimes próprios, se vissem às voltas com graves
problemas de caixa. É por conta disso que estados como Rio de Janeiro, Rio
Grande do Sul e Minas Gerais estão sem ter condições de pagar seu
funcionalismo, aí compreendidos aposentados e pensionistas.
Com a PEC 287, a adesão ao sistema de previdência complementar
a adesão se torna obrigatória, para todos os servidores que recebem
remuneração e subsídios acima do teto. Não há margem de escolha, tendo em
vista que a suplementação de aposentadoria somente será possível via
previdência complementar.
E não havendo escolha, aos participantes (servidores) devem ser
dadas garantias mínimas. E é por isso que defendemos a instituição da
previdência complementar sob a forma de entidade fechada de natureza pública,
exclusivamente para os participantes do plano. As entidades fechadas
administram programas previdenciários de um determinado grupo de indivíduos.
Pode ainda ser multipatrocinada, agrupando diversos entes entre si, com
redução de custos operacionais.
As Entidades Fechadas de Previdência Complementar – EFPC são
também conhecidas como fundos de pensão. Operam planos de benefícios e
podem ser constituídas sob a forma de fundação ou sociedade civil, sem fins
lucrativos (art. 8º, par. único da LC nº 108/01 c/c art. 31, § 1º, da LC nº 109/01).
Nas EFPC a rentabilidade e o superávit revertem integralmente ao
plano de previdência. Com isso, o participante acumula um saldo de conta de
aposentadoria maior e, consequentemente, obtém um benefício maior.
Ou seja, ao invés dos ganhos de capital irem para a iniciativa privada,
são revertidos para os participantes do plano, o que possibilita uma
aposentadoria maior e prêmios em forma de pecúlio, além de proporcionar
tranquilidade aos participantes.
A previdência complementar que se pretende ser adotada através da
Emenda Substitutiva Global à PEC 287, não retira a responsabilidade do Estado
transferindo-a para a iniciativa privada, o que permitirá aos participantes
tranquilidade, vez que a entidade fechada de natureza pública deve observar os
princípios da Administração Pública, responsabilizar pessoalmente seus
administradores, ser eficazmente fiscalizada e prever benefícios proporcionais
diferidos, autopatrocínio, portabilidade e resgate. Tudo em prol dos participantes
do plano.
CAPÍTULO IX
APOSENTADORIA ESPECIAL
A retirada da expressão “integridade física” induz, inegavelmente, à
conclusão de que se quer deixar de fora da proteção da previdência social as
atividades envolvendo contato com inflamáveis ou explosivos, sendo essa a
mesma lógica para o trabalho em alturas, com exposição à alta tensão elétrica,
de segurança patrimonial etc. Na jurisprudência previdenciária, a “integridade
física” ou que “exerçam atividade de risco” aparece relacionada aos infortúnios
de ordem física, bem assim ao agente periculosidade.
Nesse ponto, portanto, causa verdadeira inquietação a PEC
287/2016, por confirmar a impressão de que, para o governo, o ganho com a
frustração da convicção de dano tem maior peso do que eventual perda de uma
vida e/ou danos à saúde, ou seja, não é considerado o valor das vidas salvas ou
danos evitados (com a redução do tempo de trabalho), mas tão somente o alto
custo do benefício e/ou a praticidade de se conceder uma aposentadoria por
invalidez ao trabalhador já incapacitado para o trabalho ou, na sua ausência, a
pensão por morte aos seus dependentes. É de se ver, portanto, que não se
abandonou toda referência ao dano, o que vai na contramão da
prevenção/precaução. O verdadeiro custo deve estar numa atuação preventiva
(seja numa dimensão preventiva ou precaucional) por parte da Previdência
Social, e não na compensação do dano, o que reafirma a importância de redução
do tempo de trabalho.
É quando o direito adquire um valor patrimonial em que se corre o
risco de perder de vista o bem da vida em jogo. Após 25 anos de trabalho sob
condições perigosas, a concessão da aposentadoria especial tem como
finalidade não dar “chance ao azar”. E isso, porque prolongar o tempo de
trabalho pode causar danos e, com muito mais razão, agravá-los, bem assim
aumentar a probabilidade de o trabalhador sofrer acidentes. Acidentes de
trabalho acontecem em tempo real, no espaço de um instante (explosão em
uma caldeira, queda de um andaime, eletrocução em sistema de alta voltagem
etc.). Com efeito, para o trabalhador que convive com tais riscos, agentes
nocivos letais – que podem lhe matar no dia D, na hora H –, permanecer
trabalhando até os 65 anos de idade pode significar um lapso de tempo muito
mais longo, em razão do medo do perigo que ronda sua mente.
Por força da Lei Previdenciária de Benefícios, 8.213/1991, e normas
internacionais, a doença ocupacional sempre foi equiparada ao acidente de
trabalho, logo, não se mostra razoável a exclusão dos riscos causados por
acidentes.
Conforme o último Anuário Estatístico da Previdência Social, lançado
em janeiro de 2015 e referente a 2013, foi registrado, naquele ano, 717.911
acidentes de trabalho no Brasil. As ocorrências resultaram em 2.792 mortes. Ou
seja, a cada dia, mais de sete trabalhadores brasileiros perdem a vida
executando sua atividade profissional.35 Tais números revelam uma distância
muito grande entre a realidade e os preceitos normativos.
Mesmo sob o viés de uma interpretação utilitarista, ao Estado é muito
mais valioso propiciar a proteção dos trabalhadores/segurados do que
negligenciá-la, pois poderá gerar tantos ou mais custos com doenças e acidentes
laborais. Ao mapear o perfil do trabalho decente no Brasil, a Organização
Internacional do Trabalho – OIT trouxe dados dignos de alerta e preocupação,
inclusive quanto aos custos que os acidentes de trabalho geram à economia do
país. O custo no Brasil com acidentes do trabalho atingiu o expressivo montante
de R$ 56,8 bilhões, sendo que R$ 14,2 bilhões representam a despesa da
Previdência Social com pagamento de benefícios acidentários e aposentadorias
especiais.36 O restante, cerca de R$ 42,6 bilhões, é o somatório de despesas
com reabilitação física (assistência e tratamentos médicos), reabilitação
profissional e o custo indireto das consequências, entre outros37.
É bem verdade que os números disponibilizados pelo Ministério da
Previdência Social não dão conta dos acidentes ocorridos, exatamente, após 15,
20 ou 25 anos de trabalho em serviços considerados perigosos, tampouco
traduzem as doenças evitadas e/ou não agravadas com a redução do tempo de
trabalho. Isso, contudo, não retira a necessidade de um tratamento diferenciado
aos trabalhadores sujeitos a riscos, como também a certeza de que o segurado
que escapou incólume da atividade não estará mais concorrendo a acidentes ou
danos à saúde que tenham como causa o trabalho em atividade perigosa ou
insalubre. Ainda, com a exigência de uma idade mínima, o risco de acidentes e
35 BRASIL. Ministério da Previdência Social. Instituto Nacional do Seguro Social. Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
Social. Anuário estatístico da previdência social AEPS 2013. Brasília, DF: MPS/DATAPREV, v. 22, p. 575, 2013. Disponível: <http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/ 03/AEPS-2013-v.-26.02.pdf>. Acesso: 06 jan. 2017.
36 As empresas são obrigadas, por lei, a contribuírem para o financiamento do benefício da aposentadoria especial, a partir do acréscimo de 6%, 9% ou 12% incidente sobre a remuneração dos trabalhadores.
37 ACIDENTES consomem R$ 7,8 bilhões ao ano. Previdência Social, Brasília, DF, a. 2, n. 2, p. 17, jan./abr. 2012. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/ arquivos/office/3_120425-115428-524.pdf>. Acesso em: 06 jan. 2017.
doenças ocupacionais aumentarão, por obrigar muitos trabalhadores a
permanecerem num trabalho insalubre, penoso ou perigoso até o implemento da
idade mínima. Enfim, a garantia fundamental do art. 7º, inciso XXII, de redução
dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e
segurança, assegurará ainda menos prevenção com a alteração das regras da
aposentadoria especial, restando apenas a “remuneração compensatória” ao
trabalhador.
A partir disso, afirma-se a necessidade de a aposentadoria especial
continuar a ser tratada como uma técnica de proteção específica da previdência
social, uma estratégia de proteção dos trabalhadores, por contribuir para se
evitar a efetiva incapacidade do trabalhador pela redução do tempo de serviço.
Não se mostra razoável, portanto, qualquer mudança - para o mal - na redação
do art. 201, § 4º, da CF/88. Só podemos respeitar verdadeiramente a vida
humana se considerarmos, ao máximo, o benefício da aposentadoria especial
como uma forma de reduzir as chances de dano, mesmo sabendo que essa ideia
não comporta um ambiente de trabalho insalubre, penoso ou perigoso.
Fica fácil perceber a violação aos princípios da vedação do
retrocesso, da igualdade, da proteção social, da vida, da saúde, da
prevenção/precaução, da proporcionalidade (no sentido de insuficiência na
proteção de um direito fundamental-social), da dignidade da pessoa humana,
para citar apenas estes, contemplados, expressamente e/ou implicitamente, na
Constituição Federal (entendida, à toda evidência, no seu todo principiológico),
bem assim nas normas internacionais.
O trabalhador é um ser humano que deve, em qualquer relação, ter
sua integridade preservada e protegida, logo, prevenir não é só ver as normas
de saúde e segurança cumpridas, mas, sim, ver o ser humano considerado pelo
seu trabalho e relevância para a sociedade, como é o casos dos profissionais da
área da saúde, que não deixaram de atender o paciente portador de doenças
contagiosas; do peão de vala, que realiza a limpeza de encanamentos e
tubulações; etc. Uma vez atingindo um determinado nível de proteção do
trabalhador/segurado, como no caso pela aposentadoria especial, esse nível de
proteção não pode ser diminuído, sob pena de retrocesso.38 Toda e qualquer
redução na ordem de prevenção – contra acidentes e doenças laborais – contida
nos preceitos normativos vigentes configura um retrocesso.
De fato, a mudança proposta se assemelha a uma vitória de Pirro, um
remédio pior que a doença: viver na confusão de um sistema em que,
paradoxalmente, como já não se respeita o princípio da prevenção (lato sensu)
no meio ambiente do trabalho, no sentido dele influenciar uma movimentação
pautada na antecipação de riscos, a solução agora é acabar com a
aposentadoria especial, obrigando o segurado a permanecer trabalhando em
atividades insalubres, penosas e perigosas, o que, ao mesmo tempo, significa
manter em risco sua saúde e integridade física/mental. Nesta perspectiva, a
aposentadoria especial perde sua função – de evitar a efetiva incapacidade do
trabalhador – para adquirir um valor em si mesmo como compensação do
desgaste e nada mais, ou seja, a ideia de risco fica então aceitável uma vez
mais.
Como se viu, a tematização do problema do risco ainda se restringe
à determinação de perdas.
O PORQUÊ DA EXCLUSÃO DO VOCÁBULO “EFETIVAMENTE”
Texto original da Emenda:
§ 1º Art. 201. É vedada a adoção de requisitos e critérios
diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos
pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos
definidos em lei complementar, os casos de segurados:
38 Por meio do prisma ambiental, pode-se afirmar: “uma norma deveria ser considerada regressiva sempre
que o grau de efetividade de um direito veiculado pela norma resulta inferior àquele que já havia sido alcançado anteriormente, de modo que somente seria possível afirmar-se uma situação de reversão proibida ou de retrocesso proibido mediante uma análise empírica e comparativa entre as realidades normativas”. AYALA, Patryck de Araújo. Deveres de proteção e o direito fundamental a ser protegido em face dos riscos de alimentos transgênicos. 2009. f. 264. Tese (Doutorado em Direito) – Curso de Pós--Graduação em Direito, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis-SC.
I - com deficiência; e
II - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
efetivamente prejudiquem a saúde, vedada a caracterização por
categoria profissional ou ocupação.
...
Art. 13 da PEC, apartada do texto constitucional:
Suprimiu-se o vocábulo "efetivamente", no inciso II do §1º do artigo
201 e do artigo 13 da PEC 287/16.
Em que pese tratar-se apenas de uma palavra, sua supressão é
fundamental para preservar a própria essência da aposentadoria especial,
conforme a conhecemos hoje, e seu escopo protetivo ao risco de determinadas
atividades. Explica-se:
A legislação evolui de forma a garantir o descanso precoce em relação
a segurados que exercem atividades nocivas, como forma de preservação da
saúde dos trabalhadores. A ideia era permitir a inativação antecipadamente,
prevenindo ou minorando danos. Com base nisto, criou-se toda uma sistemática
para a aposentadoria especial, inclusive com incremento em custeio. Não é
preciso lembrar que as empresas vertem contribuição específica para custear a
aposentadoria especial; benefício, portanto, que possui aditivo específico em seu
financiamento.
A aposentadoria especial é, assim, espécie de aposentadoria
diferenciada. A proteção à impossibilidade, incapacidade ou dificuldade laboral
futura, fundamentos desse sistema de proteção social que chamamos de
Previdência, encontra na aposentadoria especial um diferencial relativo ao
ambiente hostil (tanto perigosos, como prejudiciais à saúde).
Esse ambiente, seja perigoso, insalubre ou penoso, é que vai
submeter o ser humano a diferentes tipos de exposição maléficas, as quais
demandam um tratamento previdenciário diferenciado. Não se trata de privilégio,
mas apenas do reconhecimento de uma realidade incomum, tão incomum que a
aposentadoria especial responde por porcentagem ínfima em relação ao geral
de benefícios concedidos.
Diante desse quadro, a legislação elegeu que o meio nocivo seria
suficiente para gerar a compensação que traz esse tipo de aposentadoria. E
considerou, também, uma realidade prática: não é viável medir no ser humano,
efeitos concretos à saúde diante da exposição aos agentes maléficos. Por isso,
a utilização do termo "efetivamente", que teria como consequência impor ao
segurado a prova do efeito dos agentes nocivos em seu corpo, não pode ser
aceita.
Não há como, por exemplo, um cidadão fazer a prova do que ocorre
em seu corpo diante da exposição diária a agentes químicos, a agentes
biológicos, a temperaturas diferenciadas, etc. A ciência, com dificuldade,
consegue determinar, por exemplo, que um agente é nocivo à saúde do homem.
Contudo, o efeito do agente no indivíduo, concretamente, pode variar em tempo,
intensidade e até em qual doença será desenvolvida.
Em outras palavras, a comprovação pelo indivíduo dos males que o
agente causou irá praticamente acabar com a aposentadoria especial, pois fica
impossível, na maioria dos casos, fazer tal comprovação. A sabedoria do texto
anterior residia exatamente em considerar essa dificuldade e avaliar o ambiente
em si, permitindo a existência do benefício de forma equitativa, o que não
ocorrerá com a manutenção da expressão efetivamente.
Citando um exemplo concreto (poder-se-ia dar centenas de
exemplos): um segurado exposto ao agente químico benzeno.
Comprovadamente, este agente químico aumenta a incidência de câncer entre
os trabalhadores expostos continuamente, além de outras complicações de
saúde (algumas ainda em estudo, como é o caso da fertilidade, por exemplo).
Pergunta-se: apenas o cidadão que desenvolver a citada doença no
momento de sua aposentadoria terá direito ao benefício? Como medir os efeitos
tóxicos que estão ocorrendo em seu corpo com o passar dos anos, caso ainda
não tenha desenvolvido sintoma agudo? E, mesmo se desenvolver doença,
como comprovar que há efetiva relação entre agente nocivo a doença
desenvolvida especificamente?
Vê-se que não faz o menor sentido a inclusão do termo "efetivamente"
no texto constitucional. Além de desvirtuar o benefício da aposentadoria
especial, deslocando-o de proteção ao risco para próximo da aposentadoria por
invalidez, já que a proteção será em relação ao dano, está praticamente
inviabilizando sua concessão. Na prática, a extrema maioria dos segurados não
conseguirá o benefício. Pessoas que sofreram exposições a agentes nocivos
ficarão sem o benefício a que, em princípio, teriam direito, por não terem
desenvolvido alguma doença no tempo previsto. Outras, de outro lado,
desenvolverão doenças por ter que se submeter por mais tempo a condições
insalubres, mesmo assim com o risco de não terem o reconhecimento da relação
entre atividade desenvolvida e o dano à saúde.
O texto anterior da Constituição Federal apenas trazia a previsão
"atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a
integridade física". Não há motivo para alterá-lo. Se a atividade se dá em
condições que prejudicam a saúde, são essas condições que devem ser
avaliadas, e não o organismo humano a estas submetido. Não há outra
possibilidade, pois as condições podem ser objetivamente descritas, tornando o
benefício de aposentadoria especial viável e possível, o que não ocorrerá se
dependermos da análise em cada indivíduo.
Por todo o exposto, a emenda supressiva, que propõe a retirada do
termo "efetivamente" no texto destacado, é medida de extrema relevância e
justiça.
CONVERSÃO DE TEMPO
Quanto ao texto trazido no artigo 13 das regras apartadas, que
envolve a conversão do tempo especial em comum (muito utilizada por
trabalhadores que não permanecem no labor especial por todo o tempo
necessário para aquela espécie de aposentadoria):
Art. 13. É assegurada, na forma da lei, a conversão de tempo ao
segurado do regime geral de previdência social que comprovar tempo
de contribuição na condição de pessoa com deficiência ou decorrente
do exercício de atividade sujeita a condições especiais que
efetivamente prejudiquem a saúde, cumprido até a data de
promulgação desta Emenda.
O CONCEITO DE CONVERSÃO
Weintraub e Berbel esclarecem que:
O instituto da conversão de tempo de serviço veio ao mundo jurídico
para facilitar a percepção de benefício previdenciário – aposentadoria
especial ou por tempo de contribuição – àqueles indivíduos que
venham a militar em diversas atividades – nocividade elevada,
moderada, mínima ou inexistente – sem que cumpra, de forma
isolada, os requisitos necessários à satisfação da hipótese de
incidência da norma jurídica39.
Para Martinez, conversão de tempo representa atualmente a
transformação do tempo especial para comum (aumentando o tempo de serviço),
do tempo comum para o especial (diminuindo o tempo de serviço )40.
39 WEINTRAUB, Arthur Bragança de Vasconcellos; BERBEL, Fábio Lopes. Manual de Aposentadoria Especial, Editora Quartier Latin, p. 178. 40 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Aposentadoria Especial. 920 Perguntas e Repostas. 5. Ed. Editora LTR: São Paulo, p. 52
A conversão de tempo não é nada mais do que um critério de
equivalência. Períodos de tempo com diferentes graus de nocividade (15, 20 ou
25 anos) não podem se misturar, somar, sem antes tornarem-se iguais.
Assim, por exemplo, um segurado que trabalhou por 12 anos numa
atividade que lhe daria direito à aposentadoria especial com 15 anos (mineiro) e
trabalhou os outros 10 anos numa atividade que lhe daria direito à aposentadoria
aos 25 anos (por exemplo, o enfermeiro). Esses períodos não podem ser
simplesmente somados, pois, quando mineiro, o segurado se expôs a uma
nocividade muito diferente daquela em que exerceu a função de enfermeiro.
Possuem referenciais diferentes na contagem de tempo: um período é de 15
anos e o outro de 25 anos. Como as duas atividades são especiais, mas com
diferente grau de nocividade, é necessário convertê-los para tornar os períodos
iguais.
Martinez traz uma importante observação: o pressuposto lógico da
conversão é a existência de dois ou mais tempos de serviço especiais (de 15, 20
ou 25 anos) – hipótese pouco comum –, ou tempos de serviço especiais e
comuns. Não é possível conversão para quem tem apenas tempo especial (só
determinante de aposentadoria aos 15, 20 ou 25 anos)41.
A conversão nada mais faz do que atender à isonomia, onde as
adversidades do ambiente laboral pernicioso possam, através dela, fazer justiça,
reconhecendo que a exposição a diferentes graus de nocividade deve ter
tratamento diferenciado. Não é possível excluir esse direito já consolidado e que
representa o princípio constitucional da isonomia.
No texto apresentado na PEC 287/16, ao supostamente assegurar o
direito à conversão do tempo somente aos que “efetivamente” tiverem prejuízo
à saúde, ele está, na verdade, proibindo a conversão de quem não possui prova
do efetivo dano à saúde. Isto não poderia ocorrer, pois se está impondo
exigência nova para a conversão de tempo pretérito. Ou seja, não há, no ponto,
41 MARTINES, Wladimir Novaes. Aposentadoria Especial. 3. Ed. Editora LTR: São Paulo, p. 100.
respeito ao direito adquirido. E, da mesma forma, também não se pode admitir
que seja retirado esse direito aos futuros casos de aposentadoria dos segurados
expostos a agentes agressivos e que não tenham implementado todos os
requisitos para o benefício especial. Deve ser levada em consideração,
principalmente, a rotatividade do emprego e, um período trabalhado com
agentes nocivos deve ter tratamento diferenciado em relação aos que não estão
expostos a nenhum agente.
A exigência do efetivo prejuízo à saúde, se aprovada como está é
totalmente dezarrazoada; a retroação disfarçada, que está a se pretender no
texto original da PEC 287/2016, viola o direito adquirido de quem já conta com a
conversão de seu tempo de labor e o princípio do tempus regit actum, já que o
segurado incorporou o tempo laborado em condições especiais ao seu
patrimônio jurídico previdenciário.
Se o nível de proteção não pode ser diminuído para o futuro, sob pena
de retrocesso em termos de proteção do segurado/trabalhador, o que dirá
retroagir para atingir um direito adquirido, uma garantia constitucional do
segurado, e não da seguradora. O direito adquirido à conversão do tempo de
serviço em comum surge após o efetivo exercício de atividade especial, nela
compreendida o risco à integridade física, porquanto prevista no art. 201, §1º, da
CF/88.
O direito adquirido é uma garantia constitucional prevista no art. 5º,
XXXVI, da Constituição Federal (“A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada), protegido pelas limitações materiais do artigo
60, § 4º, VI, da CF, e definido na Lei de Introdução ao Código Civil, art. 6º, § 2º,
como: “Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém
que por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo
prefixo, ou condição preestabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.”
Por outro lado, o princípio tempus regit actum possui destacada
importância em matéria previdenciária, sobretudo na doutrina do Supremo
Tribunal Federal: “pela lei vigente à época de sua prestação, qualifica-se o tempo
de serviço do funcionário público, sem a aplicação retroativa de norma ulterior
que nesse sentido não haja disposto”. Assim, independentemente da alteração
legislativa quanto à caracterização ou aos meios de comprovação da atividade
especial, o que deve ser observado é a legislação vigente ao tempo da prestação
do serviço.
Assim, há que sempre se observar as regras vigentes à época do
exercício do labor, independentemente de lei nova exigir (ou não) o efetivo
prejuízo à saúde ou excluir a possibilidade de enquadramento (como especial)
pela via da periculosidade, em homenagem aos princípios da isonomia, da
legalidade, mas, sobretudo, do tempus regit actum e do direito adquirido.
Não é implicância nossa. É apenas compromisso com a Constituição
(com a integridade do direito). Desta feita, para não se atentar, no mínimo, contra
a boa lógica, imperioso se faz a retificação da redação do artigo 13, garantindo
ao segurado a caracterização do tempo de serviço especial nos termos da
legislação vigente à época do serviço, que, de uma forma geral, reafirmou o
referencial constitucional (“atividades exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física”).
IDADE MÍNIMA NA APOSENTADORIA ESPECIAL ANÁLISE PRELIMINAR SOBRE A IDADE NA APOSENTADORIA ESPECIAL
A aposentadoria especial foi instituída pela Lei Orgânica da
Previdência Social – LOPS sob n. 3.807/60. Naquela época, o único artigo da lei
sobre o benefício previa que:
Art. 31. A aposentadoria especial será concedida ao segurado que,
contando no mínimo com 50 anos de idade e 15 de anos de
contribuição, tenha trabalhado durante 15, 20 ou 25 anos pelo menos,
conforme a atividade profissional, em serviços que, para esse efeito,
forem considerados penosos, insalubres ou perigosos, por Decreto do
Poder Executivo.
A redação original do referido artigo previa uma idade mínima de 50
anos para que os segurados pudessem solicitar o benefício. No entanto, a Lei
5440-A suprimiu a exigência de idade mínima na aposentadoria especial. Na
exposição de motivos do Projeto de Lei 738/68 foram apresentadas duas
Emendas sobre a questão da exigência de idade mínima na Aposentadoria
Especial: Emenda 01: Suprimir a idade mínima de 50 anos; Emenda 02: Baixar
a idade para 40 anos. As justificativas das referidas emendas:
Justificação da Emenda n. 01
A recente Lei 4. 130, de 28 de fevereiro de 1962, que suprimiu o fator
idade para a concessão, pelo INPS, da aposentadoria por tempo de
serviço. Esqueceram-se os legisladores, entretanto, de estender a
supressão ao mesmo requisito em relação à aposentadoria especial
de que trata o artigo 31 da Lei Orgânica da Previdência Social, pois a
aposentadoria especial é considerada uma aposentadoria por tempo
de serviço com prazos reduzidos em razão das condições penosas,
de insalubridade ou de periculosidade, sob as quais os trabalhadores
exercem suas atividades. Daí deve-se com maior razão, suprimir o
fator idade como um dos requisitos para a concessão da
aposentadoria chamada especial.
Sala das sessões, 31/01/1968. Deputado Floriceno Paixão
Justificação da Emenda n. 02
A Lei 4.130, de 28 de fevereiro de 1962, suprimiu por inteiro a
exigência da idade (55) anos para a concessão da aposentadoria por
tempo de serviço (3 ou 35 anos de serviço) na previdência social,
Mas o legislador se esqueceu de fazer o mesmo relativamente à
aposentadoria chamada “especial”, que é concedida ao “segurado
que tenha trabalhado durante 15, 20 ou 25 anos, pelo menos,
conforme a atividade profissional, em serviços que, para esse efeito,
forem considerados penosos, insalubres e perigosos, por decreto do
Poder Executivo. Como esse limite mínimo (50 anos de idade) é muito
elevado, pretendemos sua alteração para 40 anos, por entender que
a exigência, tal como está na lei, é altamente danosa ao trabalhador.
Na verdade, se este começa a trabalhar com 18 anos, exercendo uma
atividade considerada altamente perigosa ou insalubre, por exemplo,
já teria direito a requerer sua aposentadoria com 33 anos, mas não
pode fazê-lo precisamente porque terá que aguardar que complete 50
anos de idade, isto é, terá que trabalhar mis 17 anos para fazer jus ao
benefício da previdência social...
Sala das sessões, 29/1/68 – Deputado Floriceno Paixão
Verifica-se que exigir idade mínima na aposentadoria especial sempre
foi uma preocupação do legislador, desde que o benefício foi instituído. No
entanto, nunca foi realizado um estudo técnico sobre os prejuízos efetivamente
causados aos trabalhadores que exercem suas atividades expostos a agentes
agressivos prejudiciais à saúde ou à integridade física.
A aposentadoria especial está prevista atualmente na Constituição
Federal, que em seu artigo 201, parágrafo 1º. veda a adoção de requisitos e
critérios diferenciados para a concessão de aposentadorias aos segurados
sujeitos a condições agressivas prejudiciais à saúde ou à integridade física.
A aposentadoria especial é dividida em três modalidades:
Aposentadoria Especial aos 15 anos (exclusiva dos mineiros permanentemente
no subsolo); Aposentadoria Especial aos 20 anos (destinada aos mineiros que
trabalham nas rampas de superfície afastados das frentes de trabalho; e aos que
expostos a asbestos ou amianto42); Aposentadoria Especial aos 25 anos
(destinadas aos demais agentes nocivos). Podemos dizer que o risco da
aposentadoria aos 15 anos é grave; aos 20 anos é moderado e aos 25 anos é
leve.
42 Amianto é um agente químico comprovadamente cancerígeno em humanos e banido seu uso em diversos países. No Brasil a Lei 9.055/95 disciplina sua utilização, mas a exposição ainda preocupa.
Em pesquisa às estatísticas da Previdência Social, verificamos que
dentre as três modalidades de aposentadorias, a que mais é concedida
atualmente é a de 25 anos, conforme comprova o gráfico abaixo43.
No ano de 2014 a aposentadoria especial aos 25 (ou mais) foi
concedida a 6.703 segurados, enquanto que a aposentadoria aos 20 anos foi
concedida a 222 segurados e aos 15 anos a concessão ocorreu a 59
segurados44. Isso significa que são bem mais escassas as concessões de
aposentadorias aos 15 ou aos 20 anos, certamente pelo fato de serem atividades
bem mais específicas (asbestos e mineiros).
Os estudos estatísticos da Previdência Social apontaram também a
idade média das aposentadorias especiais no momento em que são concedidas,
chegando ao número médio de idade de 48,63 anos45.
Pesquisamos ainda a quantidade de vínculos empregatícios
declarados em GFIP, segundo a exposição a agentes nocivos, no qual se
percebe que a maior quantidade de trabalhadores expostos a agentes
agressivos é aos 25 anos, sendo pouco mais de 5% o número de segurados
43 Tabela elaborada por Adriane Bramante de C. Ladenthin, com base nas informações do AEPS 2014 do site da Previdência Social, disponível em http://www3.dataprev.gov.br/scripts10/dardoweb.cgi. Acesso em 17/07/2016. 44 Informações do AEPS 2014 do site da Previdência Social, disponível em http://www3.dataprev.gov.br/scripts10/dardoweb.cgi. Acesso em 17/07/2016. 45 Dados extraídos do Boletim Estatístico da Previdência Social, Volume n. 21, n. 01, de janeiro/2016, pág. 57.
expostos a agentes agressivos aos 15 e aos 20 anos em ambos os sexos. Claro
que nessa conta não constam os segurados expostos a agentes nocivos e que
a empresa não informa em GFIP.
Cabe observar que a aposentadoria especial é a única aposentadoria
(dentre as demais aposentadorias do RGPS) que possui contribuição específica,
cuja finalidade é o financiamento do benefício, em razão do ambiente laboral
desfavorável. Há contribuição adicional, além das contribuições normais
(patronal e segurado), previstas no artigo 57, parágrafo 6º. da Lei 8.213/91.
Pelos estudos acima, verificamos que:
a. A aposentadoria aos 25 anos é o benefício concedido
em número significativamente maior em relação às
demais modalidades de aposentadorias especiais (94%
maior, conforme BEPS 2016);
b. A idade média das aposentadorias especiais
concedidas foi de 48 anos;
c. Há contribuição especifica para custear a aposentadoria
especial, criada pela Lei 9.732/98.
A função da Previdência Social não é apenas fornecer possibilidade
de prevenção contra danos na economia do trabalhador, mas também oferecer
possibilidade de prevenção/precaução contra danos à saúde e/ou integridade
física/mental do trabalhador humano, o que confirma o seu papel na gestão do
risco. É por isso que a legislação previdenciária brasileira nunca exigiu prova do
desgaste físico ou qualquer dano resultante da exposição a agentes nocivos, ou
seja, o segurado que postula sua aposentadoria especial não é submetido a
nenhuma perícia médica.
O que se exige é a prova de sua exposição a agentes nocivos, com
risco de prejudicar a sua saúde e/ou integridade física. Assim, a convicção de
dano futuro precisa restar frustrada faticamente, importando apenas as diversas
variáveis, pois, do contrário, a aposentadoria especial daria lugar a outros
benefícios como, por exemplo, por incapacidade para o trabalho ou pensão por
morte.
A aposentadoria especial não pode ficar restrita aos casos onde o
dano é dado como certo e/ou se contentar com a gestão de riscos concretos, ou
seja, quando cognocíveis e passíveis de uma avaliação quantitativa. Muito são
os riscos que, em razão da dificuldade de comprovação da existência de um
vínculo (nexo causal) inequívoco entre o agente e os prejuízos à saúde humana,
convertem-se em um mal silencioso, que somente será considerado quando o
efetivo dano já tiver ocorrido.
Os benefícios previdenciários são concedidos com fundamento na
presunção de incapacidade laborativa. Sobre tal presunção, Feijó Coimbra46
leciona:
A aposentadoria é a prestação previdenciária concedida pela
ocorrência do risco social invalidez. Esta tanto poderá ser a que se
apura efetiva, em uma perícia médica, como aquela que a lei
presume, ante circunstâncias que o legislador teve como geradora de
incapacidade laborativa. Assim, a concedida por velhice, considerada
como fator incapacitante por si mesma; a que se dá ao trabalhador
após certo tempo de serviço, ao qual se atribui o mesmo caráter de
gerador de desgaste físico e, no caso, a especial, destinada ao
trabalhador emprenhado em atividades que, pelo reconhecido teor de
periculosidade, de penosidade ou de insalubridade, persuadiram o
legislador a tê-las como fator incapacitante após certo lapso de tempo
mais curto [...]. O que justifica presumir-se incapaz o trabalhador,
atestadora dessa incapacidade, ou sem implemento da idade
46 COIMBRA, Feijó. Direito previdenciário brasileiro. 7. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1997. p. 155-156.
bastante, é o exercício da atividade reconhecida em lei como fator do
desgaste físico atuante de forma prenunciada.47
A aposentadoria especial é a prestação previdenciária que se dá ao
trabalhador depois de um certo tempo de serviço insalubre, penoso ou perigoso,
em razão da presunção de desgaste físico e psicológico, e não por velhice ou
incapacidade, logo, tal benefício nada tem a ver com idade mínima ou efetivo
prejuízo à saúde.
O fundamento constitucional a justificar a concessão de uma
aposentadoria especial é o princípio da igualdade48, determinando o art. 201,
§1º, da CF/88 um tratamento diferenciado para aqueles que não tiveram outra
alternativa ocupacional que não implicasse a exposição de sua saúde e/ou
integridade física aos riscos oriundos do trabalho, este benefício previdenciário
se apresenta como uma espécie de ação afirmativa49, considerando que, no
Brasil, o primado da “sadia qualidade de vida” (CF/88, art. 225), com relação às
condições de trabalho, nem sempre é observado.
Cumpre observar, portanto, que a redução do tempo de trabalho
surge como uma alternativa diante da impossibilidade de eliminação ou redução
do(s) agente(s) agressivo(s) a limites de tolerância seguros, seja porque a
ciência não encontrou um meio para tanto, seja por comodidade, como no Brasil,
que optou em compensar o desgaste do trabalhador com adicionais de
insalubridade ou periculosidade (CF/88, art. 7º, XXIII), também conhecidos como
47 Recentemente, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 664335/SC, suscitou a diferença entre os
benefícios, ressaltando a presunção de invalidez no caso aposentadoria por idade: “À exceção da aposentadoria por tempo de contribuição, que possuía uma ratio logicamente diversa, é certo que todos os benefícios previdenciários apresentam um rico social correlato. O que não se pode afirmar é que todos decorrem de um dano efetivo. Peguemos, verbi gratia, a aposentadoria por idade. Pode-se falar em dano efetivo? Evidente que não, o dano que consta da norma é, evidentemente, presumido”. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo em recurso extraordinário nº 664.335. Recorrente: Instituto Nacional do Seguro Social. Recorrido: Antônio Fagundes. Relator: Ministro Luiz Fux. Brasília, 04 de dezembro de 2014. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP= TP&docID=7734901>. Acesso em: 24 maio 2015.
48 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário. 3. ed. Curitiba: Juruá, 2011. p. 490-491. No Direito do Trabalho, por outro lado, o princípio da igualdade visa corrigir as desigualdades entre as partes (trabalhadores e detentores do poder econômico), isto é, a preocupação central é proteger o trabalhador, proporcionando uma igualdade substancial e verdadeira entre as partes. RODRIGUEZ, Américo Plá. Princípios de direito do trabalho. São Paulo: LTr, 1996. p. 28.
49 Segundo Marcelo Neves, “dada a sedimentação e cristalização de discriminações sociais negativas que impedem ou dificultam o acesso a direitos fundamentais, impõe-se a discriminação jurídica positiva para que se afirme o princípio da igualdade”. NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2009. p. 69.
adicionais de “suicídio”. Ou seja, na contramão daquilo que vem sendo banido
em muitos países50, a solução adotada pelo Brasil foi justamente compensar a
exposição do trabalhador a agentes morbígenos com adicionais de insalubridade
e de periculosidade (remuneração extra)51, o que parece ter colocado a redução
máxima, ou seja, a eliminação do agente prejudicial, como segunda opção.
Assim, diante dessas observações, não seria razoável exigir uma
idade mínima na aposentadoria especial, pois da maneira como foi apresentada
a Proposta de Emenda Constitucional n. 287/16, está desvirtuando o objetivo
pelo qual o benefício foi criado, ou seja, proteção/prevenção do trabalhador
exposto a agentes agressivos prejudiciais à saúde. Está em jogo sua saúde e
seu direito à vida!
SOBRE O CÁLCULO DA MÉDIA
O indivíduo que trabalhou sujeito a condições especiais é – e sempre
foi - compensado de duas formas (simultâneas), com a redução do tempo de
serviço, para fins de concessão da aposentadoria, e um salário-de-benefício
integral, para fins de cálculo do valor do benefício. A PEC 287/2017 coloca a
aposentadoria especial no mesmo nível das demais aposentadorias, ou seja, o
valor da aposentadoria corresponderá:
“a 51% (cinquenta e um por cento) da média dos salários de
contribuição e das remunerações utilizadas como base para as
contribuições do segurado aos regimes de previdência de que tratam
os art. 40, art. 42 e art. 142, acrescidos de 1 (um) ponto percentual
para cada ano de contribuição considerado na concessão da
50 No Canadá, a Lei sobre higiene e segurança do trabalho, de 1979, foi taxativa a respeito: “A presença de lei tem por
objetivo eliminar na raiz os problemas que ameaçam a saúde, a segurança e a integridade física dos trabalhadores”. Na Holanda foi estabelecido que os perigos para a segurança ou a saúde dos trabalhadores deverão, na medida do possível, com caráter prioritário, prevenir-se na origem ou limitar-se o quanto seja possível. Neste mesmo sentido, a Diretiva 89/391 da CEE, a legislação da Suíça e o Código do Trabalho do Paraguai. OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 3. ed. rev. e atual. São Paulo: LTr, 2001. p. 110-111.
51 Solução amparada pela própria Constituição Federal, que no seu art. 7º, inc. XXIII garantiu o direito à percepção de “adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei”. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 06 jan. 2017.
aposentadoria, até o limite de 100% (cem por cento), respeitado o
limite máximo do salário de contribuição do regime geral de
previdência social, nos termos da lei.”
Com a aplicação dessa sistemática de cálculo, a PEC simplesmente
neutralizou a benesse pecuniária na medida em que a redução do tempo de
serviço não garante, por si só, um benefício melhor, que faz com que valha a
pena se aposentar. E isso porque a diminuição do vetor tempo de
contribuição/serviço implica diminuição do coeficiente.
No Direito, há um efetivo controle a partir da tradição (da autoridade
desta), da obrigação da integridade, da coerência, da igualdade, da isonomia,
enfim, da incorporação dos princípios constitucionais. Se antes a aposentadoria
especial representava uma benesse constitucional, a redação proposta por meio
da PEC 287/2016 operará um evidente retrocesso na proteção dos
trabalhadores, reduzindo até 29% o valor da aposentadoria (51% + 20% - tempo
mínimo sob condições prejudiciais). Para atingir os 100%, o segurado terá de
trabalhar 49 anos sob condições prejudiciais à saúde e/ou à integridade física.
Viver nos tempos atuais significa correr riscos diários. Porém, os
riscos a que estão submetidos os profissionais da saúde tomam formas
diferentes daqueles trabalhadores da construção civil, que, por vezes, são
diversos dos riscos a que estão submetidos altos empregados (diretores) que
exercem sua função em um escritório, e assim por diante. Acontece que a PEC
não presta atenção na diversidade e multiplicidade dos riscos, não apenas
subjugando todos a uma mesma categoria, mas negligenciando os
acontecimentos individuais e coletivos que merecem um tratamento diferenciado
(excepcional), por envolver situações tão díspares (distintas), que suas vítimas
acabam sofrendo, desproporcionalmente, os seus efeitos, sobretudo no
ambiente de trabalho.
A solidariedade – como um desdobramento do princípio da dignidade
da pessoa humana –, por implicar responsabilidade coletiva, pode ser a chave
do financiamento do sistema, para assegurar a proteção dos trabalhadores
expostos a agentes nocivos à saúde e/ou à integridade física. Vale lembrar que
a empresa é obrigada a contribuir para o financiamento do benefício da
aposentadoria especial, a partir do acréscimo de 6%, 9% ou 12% incidente sobre
a remuneração dos trabalhadores.
A aposentadoria especial é uma modalidade extraordinária de
aposentadoria. Ela tem por objetivo a preservação da saúde daqueles que
exercem atividades de risco.
Para alguns setores, seja na iniciativa privada ou no serviço público,
o contato com agentes de risco por longos anos acarretará em doenças, muitas
vezes irreversíveis e somáticas. Desta forma, para se garantir o direito
constitucional do recebimento de aposentadoria, há que se garantir,
primeiramente, a possibilidade de se usufruir desse direito quando alcançados
os requisitos.
Exigir que o trabalhador tenha contato com agentes nocivos até os
cinquenta e cinco anos de idade, significa que ele, ao iniciar suas atividades por
volta dos vinte anos, ficará em situação de risco por no mínimo trinta e cinco
anos.
Em algumas atividades, expor-se durante um período tão prolongado,
acarretará incondicionalmente doenças que retirará do trabalhador uma
sobrevida suficiente para usufruir de sua aposentadoria, criando uma expectativa
de vida bem abaixo da média nacional.
A igualdade na concessão de benefícios deve passar pela
sensibilidade de que há necessidade de se criar desigualdades para criar
equilíbrio.
Nas aposentadorias especiais para atividades de risco ou exercidas
em condições que prejudiquem a saúde, o que se deve levar em conta é o tempo
de atividade nestas condições, sem que para isso se exija idade mínima muito
avançada.
Em que pese o percentual da média a ser apurada para a concessão
de aposentadorias nesta modalidade, há a necessidade de se indicar um
percentual diferenciado nas aposentadorias especiais.
Se considerar apenas 51% (cinquenta e um por cento), mais 1% (um
por cento) por ano laborado, será uma regra previdenciária inócua, pois não
protegerá o risco e exporá o trabalhador às intempéries laborais,
desestimulando-o a inativar-se com o tempo mínimo, já que, mesmo em situação
de risco, vai preferir continuar em atividade para não ter seus proventos
drasticamente reduzidos.
Portanto, aos trabalhadores que se submetem as atividades de risco,
a inativação mais precoce e a garantia de uma renda adequada fazem-se
necessárias para se assegurar a proteção do risco e o bem-estar social,
garantias preambulares do Estado Brasileiro.
REGRA DE TRANSIÇÃO NA APOSENTADORIA ESPECIAL
Em que pese tratar-se de benefício com fonte adicional própria de
custeio, bem como ter como destinatários um número percentual pequeno de
segurados, em comparação aos demais tipos de aposentadoria, o benefício da
aposentadoria especial acabou sendo prejudicado no texto original. Veja-se que
a aposentadoria comum, a rural e a do professor tiveram uma previsão de regra
de transição.
Contudo, o mesmo não ocorreu com a aposentadoria especial.
Simplesmente não foi possibilitada regra de transição para auferir este tipo de
benefício. O segurado que labora sob condições especiais, independentemente
do tempo que já esteja trabalhando, estaria sem proteção transitória alguma pela
proposta de Emenda Constitucional 287/2016.
Diante disso, o presente texto aditivo, portanto, vem atender a
expectativa de direito do trabalhador em atividade especial que está próximo da
conquista da aposentadoria, mas havia sido esquecido no texto original.
Aquele que cumpriu mais da metade do tempo previsto para tornar-
se elegível ao benefício estaria contemplado na regra de transição proposta na
presente emenda. Para este tipo de benefício, como se sabe, a aposentadoria
pode ocorrer em 15, 20, ou 25 anos de contribuição. Por esta razão, não é citado
o número exato de anos para ter-se direito à regra de transição.
De outro lado, não se vincula a transição a alguma idade, visto que a
expectativa de direito está toda baseada nos anos de trabalho já exercidos sob
condições especiais, nocivas à saúde ou à integridade física. Na aposentadoria
especial, não há idade mínima, pois a inativação é calculada com base no
desgaste da atividade exercida.
Quanto ao parágrafo único, procurou-se prestigiar a possibilidade de
conversão do tempo comum em especial, o qual era permitido pela legislação
previdenciária até a data de 28/04/1995, conforme a redação original do artigo
57, § 3º, da Lei nº 8.213/91. Assim, busca-se garantir, com base nos princípios
da segurança jurídica e da razoabilidade, bem como na valorização da
expectativa de direto dos trabalhadores, um maior acesso à regra de transição.
Já o pedágio de 40% mostra-se razoável e idêntico à reforma
previdenciária trazida pela Emenda Constitucional número 20, de 1998.
Exemplificando, se um trabalhador que exerce atividade especial com previsão
de aposentadoria em 25 anos conta, na data da emenda, com 12,5 anos de
atividade especial, deverá laborar mais 5 anos pela regra de transição, além do
que faltaria para completar o período descrito. Ou seja, alcançaria a aposentação
especial com 30 anos de atividade nociva à saúde ou à integridade física.
CAPÍTULO X APOSENTADORIA DOS PROFESSORES
Historicamente, o benefício de aposentadoria do professor remonta
uma modalidade de aposentadoria especial, em decorrência de atividade (e não
de exposição a agente nocivo). É o que se infere do Decreto n. 53.831/64, item
2.1.4 de seu quadro anexo.
Esta situação perdurou até a Emenda Constitucional 18/81, que
trouxe o direito de aposentadoria especial dos professores para o artigo 165, XX
da CF/69 (EC n. 1/69). Citado diploma constitucional revogou a previsão do
Decreto, trazendo a matéria para o corpo da Carta Magna.
Contudo, a constitucionalização do assunto NÃO excluiu a natureza
especial da aposentadoria do professor. Em sua essência, continuou sendo uma
aposentadoria com requisito temporal diferenciado, em razão da atividade
exercida.
A situação manteve-se na ordem constitucional atual, no artigo 201, §
8º. Mantém-se a aposentadoria do professor com sua natureza de aposentadoria
especial, diferenciada em seus requisitos temporais. É desarrazoado considerar
os professores como se não exercessem uma atividade eminentemente penosa.
Portanto, analisando a história do tratamento dado pela legislação à
aposentadoria do professor (interpretação histórica), verifica-se que a razão do
tratamento diferenciado dado aos docentes está diretamente ligada à
penosidade da atividade de magistério.
Nesse sentido, é interessante observar que, evidentemente, a
constitucionalização de sua aposentadoria a partir de 1981 não fez com que a
atividade de professor deixasse de ser nociva à sua saúde e/ou integridade
física, como bem relata a professora Cleci Maria Dartora, que ensina que os
professores sofrem de diversos males ligados à profissão, tais como: estresse,
depressão, insônia, lesão por esforço repetitivo, problemas de coluna, distúrbios
da voz, dentre outros.
Os professores apresentam especificidades, não compartilhando do
perfil de adoecimentos dos demais trabalhadores, sendo assim, um grupo
potencialmente mais vulnerável às patologias do trabalho.
DA PENOSIDADE DA ATIVIDADE DO PROFESSOR
O que caracteriza a especialidade do benefício aos professores, é a
penosidade do exercício de todas as funções do magistério, qualquer que seja a
atividade. Trabalho penoso é um tipo de atividade que acarreta desgaste físico
ou mental ao trabalhador, além dos padrões normais de trabalho desenvolvidos
no seu dia-a-dia laboral, provocando-lhes uma sobrecarga física e/ou psíquica.
Trata-se de um labor árduo e degradante, que agride a saúde, a integridade
física e, por conseguinte, a dignidade humana do trabalhador.
Conforme ensina Marques (2007, p. 64), o conceito de trabalho
penoso está relacionado:
“[...] à exaustão, ao incômodo, à dor, ao desgaste, à concentração
excessiva e à imutabilidade das tarefas desempenhadas que
aniquilam o interesse, que leva o trabalhador ao exaurimento de suas
energias, extinguindo-lhe o prazer entre a vida laboral e as atividades
a serem executadas gerando sofrimento, que pode ser revelado pelos
dois grandes sintomas: insatisfação e a ansiedade.52”
Na lição da Marques (2007, p. 98) ,
“[...] a atividade laboral penosa traz consigo a constituição e a
manifestação do desgaste mental e/ou físico. O ritmo de trabalho
acelerado, a ausência de pausas para descanso, a concessão
52 MARQUES, Christiani. A proteção ao trabalho penoso. São Paulo: LTr, 2007.
incorreta de folgas e as condições ambientais no local de trabalho
acarretam desgaste, porque não há repouso físico e mental adequado
[...].”
Segundo Martins (2009, p. 354) : “evidencia-se a penosidade, quando
o trabalho é desgastante, tanto física como mentalmente53”.
Em sentido semelhante, está o magistério de Júnior (2009, p. 259):
“a atividade penosa pode ser entendida como atividade que exija mais atenção
e estado de alerta constante durante a sua execução, causando maior desgaste
físico ou mental ao trabalhador [...]54”.
Martinez (2007, p. 24) ensina que atividade penosa é “todo esforço
físico produtor de desgaste no organismo, de ordem orgânica ou psicológica, em
razão da repetição de gestos, condições agravantes, pressões ou tensões
próximas do indivíduo55”.
A atividade laboral penosa pode acarretar inúmeras consequências
físicas e mentais aos trabalhadores, tais como: automação, desgaste mental
e/ou físico, Síndrome Loco Neurótica (SLN), Síndrome de Burnout, estresse e
fadiga. (MARQUES, 2007, p. 98).
Nesse sentido, é preciso reconhecer a atividade do professor
considerada penosa para efeito de concessão da aposentadoria especial como
forma de proteção à dignidade da pessoa humana do segurado que dedicou
parte de sua vida profissional a tal tipo de labor.
A dignidade da pessoa humana deve ser considerada como ponto de
partida principal para as interpretações levadas a efeito por aquele que é
responsável pela criação de leis que possam influenciar e retirar esses direitos
tão decantados em nossa Constituição Federal.
53 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. São Paulo: Atlas, 2009. 54 JÚNIOR, Miguel Horvath. Direito previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2009 55 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Aposentadoria especial. São Paulo: LTr, 2006.
E, ainda, como bem assevera Simm (2005, p. 121):
“O pleno exercício da cidadania reclama o também pleno gozo dos
direitos fundamentais da pessoa humana, dentre os quais os direitos
sociais, especialmente aqueles que protegem o indivíduo das
vicissitudes da vida. O ser humano só se aperfeiçoa como tal, só se
completa como gente, só se realiza como cidadão, quando têm
reconhecidos, respeitados e concretizados os seus direitos
fundamentais, que são inerentes a ele como obra máxima da criação
e que são mesmo anteriores e superiores ao próprio Direito e ao
Estado. Sem acesso aos direitos fundamentais, seja de forma natural
e espontânea, seja pela atuação judicial, não há cidadania.56”
DOS PREJUÍZOS À SAÚDE DA ATIVIADDE DO PROFESSOR
Da Nocividade Física
A classe de professores é uma das mais prejudicadas
profissionalmente, quanto a alguns problemas de saúde.
Problemas com a voz, alergias, tendinites, distúrbios do sono,
distúrbios sexuais, alterações da atenção e da memória, irritabilidade,
agressividade, dores na coluna e de cabeça e problemas cardíacos também
estão entre os males que afetam muitos dos que ensinam nas escolas.
A rotina diária de trabalho, de seis a oito horas falando sem parar,
pode causar problemas que precisam ser levados em consideração, como calos
nas cordas vocais, perda da intensidade da voz, rouquidão, ensurdecimento,
cansaço e fadiga, etc.
56 SIMM, Zeno. Os Direitos Fundamentais e a Seguridade Social. São Paulo: 2005
Um estudo inédito feito em São Paulo mostra que 63% dos
professores da rede particular já tiveram problemas de voz.
A pesquisa, feita pelo Centro de Estudos da Voz em parceria com o
Sindicato dos Professores de São Paulo, é o primeiro estudo epidemiológico que
aborda o tema no país.
Os sintomas mais apontados pelos docentes no levantamento foram
garganta seca (51,7%), rouquidão (35,1%) e pigarro (35,1%).
Afirma a fonoaudióloga Fabiana Zambon, uma das coordenadoras do
estudo que: “Como os professores trabalham com a voz o tempo todo, eles estão
mais propensos a ter problemas".
Outra coordenadora da pesquisa, Mara Behlau cita os seguintes
pontos que agravam a situação da voz dos professores: “carga horária intensa,
turmas numerosas, classes sem preparo acústico e falta de conhecimento
técnico do uso da voz. Para eles, é até uma associação direta o fato de ser
professor e de ter problema de voz."
Da Nocividade Ergonômica
Segundo a classificação de riscos ocupacionais da NR 5 consideram-
se riscos ergonômicos os que envolvem esforço físico intenso, o levantamento e
transporte manual de peso, a postura inadequada, o controle rígido de
produtividade, a imposição de ritmos excessivos, o trabalho em turnos e noturno,
as jornadas de trabalho prolongadas, a monotonia e a repetitividade e outras
situações causadoras de stress físico e/ou psíquico.
Estes agentes têm sua fonte de ação em pontos específicos do
ambiente. Sua ação depende da pessoa estar exercendo a sua atividade e tem
reflexos psicofisiológicos, podendo ocasionar lesões crônicas.
Diz-se que um serviço é ergonômico quando sua execução foi
idealizada (Tarefa) dentro dos princípios da Ergonomia, ou seja, respeitando a
limitação física, cognitiva e psicológica do executor.
Além dos quadros de saúde vocal e mental, outro grande motivo de
adoecimento dos Professores são os Problemas Ergonômicos, de ordem
musculoesqueléticos.
No caso dos professores, a LER (lesões por esforços repetitivos) e
DORT (distúrbios osteomoleculares relacionados ao trabalho), ligados aos
problemas de postura, estresse e trabalho excessivo, podem ser caracterizados
por: tendinite, bursite e outras doenças do gênero.
É bom lembrar, que os distúrbios psíquicos influenciam também na
estrutura física.
O trabalho por tempo prolongado, em pé, gera sobrecarga na coluna
e fadiga na musculatura. Mesmo sentado em seu escritório/sala para preparar
as aulas, o uso inadequado do computador na Escola (falta de apoio para os
punhos, monitor não ao nível da vista, cadeira sem regulagem de altura, reflexo,
etc.), pode causar problemas de natureza ergonômica.
O trabalho do Professor também é caracterizado pela correção de
centenas de provas e trabalhos escolares. Não é raro vê-lo pelos corredores,
carregado de livros e papéis. Outro problema de má postura em sala de aula é
o hábito de escrever no quadro em ângulo superior a 90 graus. Ressalta-se ainda
as alergias causadas pelo pó produzido pelo giz utilizado em lousas
convencionais.
Segundo Penteado e Pereira (1999, p.111), relativo a postura corporal
adotada pelo professor na sala de aula, durante sua jornada de trabalho, os
autores se reportam especificamente aos problemas causados pela posição de
ficar em pé como as varizes, dores nas costas, dor no ombro como possível
agravo à saúde desses indivíduos causada por uma postura corporal que é a do
professor permanecer um tempo excessivo com o membro superior elevado
acima da cabeça escrevendo no quadro negro.
Da Nocividade Psicológica
Sala de aula lotada, barulho dentro e fora da escola, desrespeito dos
alunos, acúmulo de turmas em vários colégios, excesso de pressão dos
gestores. Tudo isto pode causar bem mais do que frustração e desânimo nos
professores.
A falta de infraestrutura e de condições de trabalho é considerada uma
das principais causas doenças que afetam o magistério. São males que atingem
o corpo e a mente e retiram, a cada ano, milhares de profissionais das escolas.
As pressões do dia-a-dia se refletem em vários sintomas. Depressão,
sensação de esgotamento físico e mental e desânimo são indícios da chamada
síndrome de burnout, que se caracteriza por um desgaste que afeta o interesse
e a motivação em trabalhar. Crises de choro, de medo e pânico podem ser sinais
de que o profissional sofre assédio moral. (Fonte: Folha Dirigida - 26/03/09).
A Síndrome de Burnout (do inglês to burn out, queimar por completo),
também conhecida como Síndrome do Esgotamento Profissional, afeta
principalmente trabalhadores da área de educação, porque é uma função de
grande responsabilidade e que lida diretamente com outras pessoas,
particularmente quando elas estão com problemas ou preocupadas. "Cuidar de
alguém exige tensão. O trabalhador se envolve afetivamente com seus alunos -
, desgasta-se e, num extremo, desiste, não aguenta mais, entra em burnout”.
Outra doença que desenvolvem é a fobia escolar, onde o professor
sente um pavor profundo da escola e da sala de aula, acompanhado de
alterações físicas como palpitações, tremores, distúrbios de ansiedade.
Há ainda outro fator que desencadeia os problemas psicológicos nos
professores: a violência escolar, uma realidade que vem crescendo a cada dia,
principalmente quando se trata de aluno contra professor.
Ressalta-se a inexistência de equipamentos de proteção individual ou
coletivo capazes de efetivamente eliminar ou diminuir a ação dos agentes
agressivos aos quais estão expostos os professores, em razão da natureza da
atividade desenvolvida.
Ainda que se possa imaginar uma igualdade na concessão dos
benefícios é de se levar em conta as desigualdades entre as profissões. A
carreira do professor, segundo estudos, indica que o efetivo exercício das
funções do magistério causam doenças e degeneração laborativa ao longo dos
anos. Ao ser implementada tal modalidade de aposentadoria na constituinte de
1988, objetivava-se preservar a saúde do trabalhador, lhe dando a opção de
inativar-se, ao menos, cinco anos mais precocemente que os demais
trabalhadores. É importante destacar que os profissionais da educação possuem
jornada laborativa que extrapola os limites da carga horária de seu concurso, no
caso dos servidores públicos, assim como dos contratos de trabalho dos
profissionais da iniciativa privada, já que é uma atividade que requer preparo
prévio e atividade, inclusive, posterior a efetiva execução do trabalho. Portanto,
colocar na mesma vala comum que os demais segurados os professores é ferir
os direitos fundamentais nos seus princípios mais basilares.
O professor, principalmente de escolas públicas, não conseguirão
alcançar os 65 anos trabalhando, considerando a atividade extremamente
penosa que exercem. Haverá muitos professores que deixarão a profissão sem
que tenha ainda se aposentado, causando sérios prejuízos ao sistema
educacional do país, além de outros prejuízos de ordem social.57
57 Estudo sobre os professores extraído do livro da Profa. Cleci Maria Dartora, 2a. Editora Juruá.
CAPÍTULO XI COMPETÊNCIA JURISDICIONAL
Tratando desse tema, o argumento é simples: não há estudo de
viabilidade financeira e estrutural para a modificação da competência proposta
pela PEC 287/2016.
É impensável viabilizar minimamente esta alternativa, porquanto a
Justiça Federal, segundo seus dados estatísticos, está literalmente “atolada”, e
a tramitação de seus processos estão cada vez mais caros.
Aproveitando o ensejo de uma reforma especializada e que busca
garantir segurança jurídica, o grupo elaborador desta emenda propõe a extensão
da dilação probatória nas ações previdenciárias, independente da especialidade
do foro, com vistas à obtenção da verdade real no processo judicial
previdenciário.
Infelizmente alguns processos em trâmite nos Juizados Especiais
Federais sofrem limitações processuais que impedem a verificação do direito e,
em consequência, a proteção do risco e o primordial conceito de previdência,
tudo em nome da economia “extinção processual” de direitos. Isso não é
permitido num Estado de Direito.
Ainda com vistas à obtenção da verdade real, o grupo propõe a
aceitabilidade, pela Justiça Federal, das sentenças emanadas na Justiça do
Trabalho, quando procedida de dilação probatória e a devida instrução
processual. Assim, resguarda-se, além do Direito, a economia processual, o
respeito recíproco e a autonomia do Poder Judiciário e seus magistrados,
inclusive garantido a proteção da coisa julgada.
CAPÍTULO XII
FUNDAMENTAÇÃO PARA AS PROPOSTAS ESPECÍFICAS PARA OS TRABALHADORES RURAIS
A Previdência Social, considerando-se o reconhecido marco histórico
da Lei Eloy Chaves, existe no Brasil há 92 anos. No meio rural, os primeiros
benefícios a trabalhadores rurais foram concedidos a partir da Lei Complementar
11, de 25 de maio de 1971. Entretanto, no sistema previdenciário em sentido
estrito, essa categoria foi incluída com a Lei 8.213/91, ou seja, há apenas 25
anos.
Por outro lado, quando do surgimento da Previdência, quase metade
da população habitava o meio rural. Em 1996, essa quantia já havia reduzido
para 22%58. Verifica-se, portanto, que a inclusão dessa imensa massa de
trabalhadores no sistema previdenciário foi extremamente tardia.
A inclusão da grande massa de agricultores familiares (homens e
mulheres) representou a recuperação de uma dívida histórica para com essa
categoria que é responsável pela produção de alimentos. Assim, o art. 195, § 8°
determinou um tratamento diferenciado a esses trabalhadores.
Embora menos de 1% dos benefícios no meio rural seja superior ao
salário-mínimo, as aposentadorias, pensões e auxílios representaram uma vida
nova no campo. É indubitável ressaltam que o impacto da Previdência é
significativo na redução da pobreza no país. Conforme dados do
IBGE aposentados e pensionistas são, nas regiões mais carentes, a única fonte
de renda garantida do comércio das pequenas cidades. No interior do Nordeste,
a cobertura da Previdência chega a 35% da população59.
58 Nesse sentido ver ABRAMOVAY, Ricardo; CAMARANO, Ana Amélia. Êxodo Rural, envelhecimento e masculinização no Brasil: panorama dos últimos 50 anos. Disponível em <http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/td_0621.pdf>. Acesso em 2 set. 2009. 59 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Censo Demográfico 2000. Disponível em: <http://ibge.gov.br/home/previdencia/noticias/noticia_impressao.php?id_noticia=289>. Acesso em: 05 nov. 2005.
França mostra que, em 3.875 municípios, 69,6% do total de 5.566
existentes no Brasil, em 2010, o valor transferido monetariamente em nome da
Previdência Social (benefícios emitidos pela previdência – maioria no valor de 1
SM, cerca de 70%) foi maior que o valor transferido em nome do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), demonstrando o poder da Previdência
Social, e do preceito constitucional que vincula seus benefícios ao SM, em
transferir renda para regiões mais pobres. 60
1. Base de cálculo da contribuição previdenciária
A Constituição Federal dá tratamento diferenciado para os
trabalhadores rurais que trabalham em regime de economia familiar:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos
provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o
extrativista, o pescador artesanal e seus respectivos cônjuges ou
companheiros e filhos que exerçam suas atividades em regime de
economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão de
forma individual para a seguridade social com alíquota favorecida,
incidente sobre o limite mínimo do salário de contribuição para o
regime geral de previdência social, nos termos e prazos definidos em
lei.
A proposta é trabalhar com duas hipóteses de contribuição, nos
seguintes termos:
60 FRANÇA, Álvaro. S. A Previdência social e a economia dos municípios. 6ª ed. Brasília: ANFIP, 2011
Art. 195. § 8º. O produtor rural, proprietário ou não, o extrativista e o
pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges ou
companheiros e filhos que exerçam suas atividades individualmente
ou em regime de economia familiar, sem empregados permanentes,
contribuirão para a seguridade social com uma alíquota sobre a
comercialização da produção rural, ou, não havendo, com uma
alíquota favorecida incidente sobre o limite mínimo do salário de
contribuição, nos termos e prazos definidos em lei.
A regra, portanto, é a utilização da produção comercializada pelos
segurados especiais (assim chamados por lei os agricultores familiares) como
base de cálculo. Isso decorre do fato de que existe rendimento no meio rural
quando há venda de produtos agrícolas. Esse é o salário. Chama-se a atenção
para a realidade:
A rentabilidade da produção agrícola sofre influência de diversos
fatores, como: a cotação do dólar que afeta o preço dos insumos,
vários deles importados, e o preço dos próprios produtos agrícolas
brasileiros, indexados à moeda americana; a importação de produtos,
que reflete nos preços do mercado interno; as intempéries que fazem
aumentar ou reduzir o volume de produção e, geralmente, o valor do
produto; Assim, se num ano a renda for maior, no outro poderá haver
prejuízo na atividade rural.61
A exceção proposta pela Emenda contempla a hipótese de não haver
contribuição sobre a produção, situação em que deverá haver uma contribuição
direta. Todavia, essa contribuição não pode ser imaginada de forma mensal,
tampouco individual. O trabalho no campo é em regime de economia familiar,
portanto a contribuição também deverá ser desse modo: pelo grupo familiar.
Caso contrário, certamente se voltaria ao tempo anterior à Constituição de 1988,
em que somente o homem era vinculado à Previdência. As mulheres, embora
61 BERWANGER, Jane Lucia Wilhelm. Segurado Especial – O Conceito Jurídico para Além da Sobrevivência
Individual. Curitiba: Juruá, 2014. P. 178.
trabalhassem tanto ou mais que os homens, eram excluídas. Caso a contribuição
seja individual, isso deverá acontecer.
2. Idade para a aposentadoria no campo
A aposentadoria por idade no meio rural deve continuar tendo critérios
diferenciados. Atualmente, a idade é reduzida em cinco anos com relação aos
urbanos. A PEC 287/16 está propondo a equiparação total entre homens e
mulheres, urbanos e rurais.
A emenda aqui proposta mantém idade reduzida, nos seguintes
termos:
Art. 201. §7º Para os inscritos na previdência social a contar da
entrada em vigor desta Emenda, é assegurada aposentadoria no
regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as
seguintes condições:
II – Por idade quando cumprir:
a) sessenta e cinco anos de idade e 20 anos de carência;
b) se trabalhador rural que exerça suas atividades em regime de
economia familiar ou individualmente, nestes incluídos o produtor
rural, o garimpeiro e o pescador artesanal, observado a carência
mínima de 20 anos, aos 60 anos de idade, se homem, e aos 58
anos de idade, se mulher;
O trabalho no meio rural começa, segundo o IBGE62 em sua maioria
(78% homem e 70% mulher para o ano de 2014), ingressa ao trabalho antes dos
14 anos de idade. É fato público e notória que a atividade campesina é penosa,
porque não se limita a 8 horas diárias, está sujeita às intempéries e necessita de
esforço físico. Poderia se imaginar alguém trabalhar nessa atividade por 41
anos?
62 Fonte: IBGE/Pnad. Anos diversos.
Nesse sentido, a proposta de manter a redução de idade para os
trabalhadores rurais em cinco anos e das trabalhadoras rurais em sete anos é
mais coerente com a realidade brasileira e especialmente com o modo de vida
no campo.
3. Carência
A carência (tempo de atividade/contribuição) atualmente exigida é de
15 anos. A proposta é de ampliar para 25 anos. Todavia, o trabalho no campo é
fortemente influenciado pelas variações climáticas e do mercado agrícola.
Por isso mesmo, é necessário que a carência seja adequada à
realidade rural, à possibilidade de efetivamente cumprir com o tempo exigido.
A proposta de estabelecer a carência de 20 anos, assim como para os
urbanos, é essencial para efetivar o direito. Infelizmente, a realidade brasileira
não é de regularidade contributiva.
4. Regras de transição
A proposta de emenda à PEC 287/16 quanto às regras de transição
procura manter a regra atual – comprovação de atividade rural, nos seguintes
termos:
Art. 8º Os trabalhadores rurais e seus respectivos cônjuges ou
companheiros e filhos de que trata o § 8º do art. 195 da Constituição
que, na data de promulgação desta Emenda, exerçam suas atividades
individualmente ou em regime de economia familiar, sem empregados
permanentes, como o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário
rurais, o extrativista, o pescador artesanal poderão se aposentar se
na data da promulgação da Emenda contarem com idade igual ou
superior a cinquenta anos, se homem, e quarenta e cinco anos, se
mulher, quando atenderem cumulativamente as seguintes condições:
I - sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de
idade, se mulher, e cento e oitenta meses de tempo de atividade rural;
Justifica-se essa emenda tendo em vista que caso se exigisse
contribuição desde já, praticamente não haveria regra de transição, ou seja, de
imediato entraria na regra nova de contribuição individual, que sequer teria sido
regulamentada, além de não permitir que haja efetivamente uma preparação
para a regra nova.
Por fim, ainda nas regras de transição, propõe-se a supressão do
seguinte texto:
Art. 8º. § 1º. As regras previstas neste artigo somente serão aplicadas
se o segurado estiver exercendo a atividade prevista no caput na data
de promulgação desta Emenda e no período anterior ao requerimento
do pedido de aposentadoria.
A justificativa dessa supressão é que não se pode exigir o exercício da
atividade rural em período imediatamente anterior, sob pena de deterioração do
direito adquirido e de confisco do patrimônio do trabalhador rural: seu tempo de
serviço. Seria, mais uma vez, de fato não ter regra de transição.
CAPÍTULO XIII
CONCLUSÕES
A PEC 287 não considera que a Seguridade Social é, hoje, o maior
programa de redistribuição de renda existente no país, estável, seguro e
economicamente sustentável. Ela combate a pobreza, reduz as desigualdades
sociais e regionais, corrige injustiças ao garantir a cidadania, impulsiona as
economias locais, evita o êxodo rural e, assim, garante o bem-estar social e uma
existência digna.
Vários estudos e pesquisas desenvolvidas, como o demonstrado pelo
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), demonstram de maneira
insofismável que os benefícios previdenciários são arma fundamental no
combate à pobreza e na melhoria da distribuição de renda.
Segundo dados do (PNAD/IBGE, 2011), acerca dos 51,26 milhões de
pessoas que vivem abaixo da linha da pobreza, se não fosse a Seguridade, esse
número seria elevado para 74,97 milhões de pessoas. A Seguridade, portanto,
impediu que 23,71 milhões de pessoas ficassem abaixo da linha de pobreza.
Ou seja, a expansão do pagamento de benefícios tem importância
significativa no desenvolvimento do Brasil, uma vez que ao impedir o ingresso
na linha de pobreza, promove riqueza (ao contrário do discurso do governo, que
está considerando apenas como uma despesa, desmoralizando o sistema e
desestimulando o investimento).
Como cabalmente demonstrado, as regras atinentes aos benefícios
devem ser mitigadas. Não há como ingressar no cenário jurídico brasileiro
normas que não resolverão os problemas da Seguridade Social no Brasil e que
colocarão a existência digna de milhões de pessoas em risco, tudo em prol de
uma política temporária que visa a expansão do mercado financeiro, que visa
apropriar-se de mercado com apoio no desestimulo social promovido pelo
Governo Federal.
Exemplo disso é a mascarada possibilidade de gestão dos fundos de
previdência complementar dos regimes próprios por entidade com fins lucrativos,
o que abriria ao mercado previdenciário ao sistema financeiro internacional, sem
se preocupar com a responsabilidade política do Estado com o detentor do poder
originário na nação: O POVO.
A Constituição Federal é perfeitamente equilibrada no que tange à
proteção do bem-estar social com a possibilidade de lucro e o desenvolvimento
econômico. Porém, malversações egoístas derretem o princípio preambular do
Brasil, colocando o povo em segundo plano.
De fato, provou-se que o déficit é uma criação financeira e
orçamentária irresponsável da administração pública, sendo este fato público,
notório e defendido pelas maiores entidades nacionais, que se uniram na
proposição deste projeto preocupadas com a destruição da Ordem Social.
Em verdade, a lógica constitucional da proteção do financiamento e
dos superávits gera uma única conclusão: a Seguridade Social foi assaltada por
quem a devia proteger. Desvinculada para o pagamento de juros de uma dívida
pública nunca auditada, e para outros fins ainda não conhecidos. Portanto, não
conhecida pela sociedade brasileira. Somente pagamos. Até então, calados! A sociedade está consciente e não mais se deixa manipular por
uma propaganda pública enganosa e falaciosa, estando atenta à VERDADE.
A Emenda Substitutiva ora apresentada corrige defeitos
constitucionais no sistema de seguridade social, ao mesmo tempo garantindo o
direito e a preservação da proteção para o amanhã.
Substitui os efeitos da PEC 287, na medida em que dentro do possível
sustentável, divide responsabilidades e não permite que a Seguridade seja
alocada para a iniciativa privada. Já não basta a privatização vergonhosa da
saúde, mediante planos sem freios e sem controle, donos da regulação social.
Ao contrário de uma proposta totalmente voltada à restrição de
direitos, esta privilegia quem mais contribui e valoriza a contribuição e a
fidelidade ao sistema, não retirando o direito por meros cortes de idade,
mantendo o equilíbrio do lógico e razoável e trazendo como exemplo a vivência
prática internacional dos regimes de previdência. Evoluir é isso: adequar-se com
base na realidade e aprendendo com os erros do passado.
Por isso, este longo arrazoado demonstra apenas que este estudo foi
levado a sério, sendo elaborado pelo conjunto da sociedade (mais de 140
entidades), na casa da cidadania (OAB Nacional), que ouvindo anseios e
pesando consequências finalizou proposta socialmente aceita e
economicamente viável e equilibrada.
E por todo o apresentado nesta exposição de motivos, cientificamente
pautada, resguarda-se milhões de pessoas do ingresso na linha de pobreza
extrema ou mesmo da completa indigência.
Elaboração:
Diego Monteiro Cherulli, Advogado, professor, consultor, palestrante,
conferencista e assessor jurídico parlamentar especialista em Direito
Previdenciário, Direito Tributário e Econômico; Vice-Presidente da Comissão de
Seguridade Social da OAB/DF; Diretor de Assuntos Parlamentares do Instituto
Brasileiro de Direito Previdenciário – IBDP; Secretário-Geral do Instituto
Brasiliense de Direito Previdenciário – IBDPREV; Assessor Jurídico da
Federação das Associações dos Aposentados, Pensionistas e Idosos do Distrito
Federal; Assessor Jurídico do Conselho das Associações de Aposentados e
Pensionistas e Sindicatos do Espírito Santo. Autor de propostas de projetos de
Lei e emendas na Câmara e Senado Federais.
Thais Maria Riedel de Resende Zuba, Advogada, Cientista Política,
Professora, palestrante e conferencista, Mestre em Direito Previdenciário,
Especialização em Direito Processual Civil, Presidente da Comissão de
Seguridade Social da OAB-DF; Presidente do Instituto Brasiliense de Direito
Previdenciário – IBDPREV; Vice-Presidente da Comissão Especial de Direito
Previdenciário do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Autora
do livro: "O direito previdenciário e o princípio da vedação do retrocesso.
Rosana Cólen Moreno, Doutoranda em Direito Constitucional
(Universidad de Buenos Aires – UBA). Especialista em direito público e em
regimes próprios de previdência. Palestrante, conferencista, instrutora e
professora. Procuradora de Estado, Advogada e Consultora. Autora do livro
Manual de Gestão dos Regimes Próprios de Previdência Social: foco na
prevenção e combate à corrupção. Coordenadora do Centro Avançado de
Estudos Previdenciários.
Chico Couto de Noronha Pessoa, Advogado militante nas áreas
Previdenciária e Tributária, pós-graduando em Gestão de Previdência e
Regimes Próprios de Previdência e Direito Municipal. Presidente Comissão
Especial de Direito Previdenciário do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil; Assessor do Governo do Estado do Tocantins e para as
Prefeituras de Cocal/PI, União/PI, Piripiri/PI, Esperantina/PI e Bacabal/MA.
Guilherme Guimarães Feliciano, Professor Associado do
Departamento de Direito do Trabalho da Faculdade de Direito da USP. Livre-
Docente em Direito do Trabalho e Doutor em Direito Penal pela Faculdade de
Direito da Universidade de São Paulo. Juiz do Trabalho Titular da 1a Vara do
Trabalho de Taubaté (São Paulo, Brasil). Doutor em Ciências Jurídicas pela
Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa (2014). Coordenador
do Curso de Especialização (Pós-Graduação lato sensu) em Direito do Trabalho
e Processual do Trabalho da UNITAU. Extensão Universitária em Economia
Social e do Trabalho (Universidade Estadual de Campinas UNICAMP). Vice-
Presidente da ANAMATRA (Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do
Trabalho), gestão 2015-2107. Presidente da AMATRA-XV (Associação dos
Magistrados d a Justiça do Trabalho da Décima Quinta Região), gestão 2011-
2013. Membro do Conselho Editorial da Revista ANAMATRA de Direito e
Processo do Trabalho (ANAMATRA / LTr). Membro do Conselho Editorial da
Revista do Tribunal Regional do Trabalho da Décima Quinta Região. Membro
Vitalício da Academia Taubateana de Letras (cadeira n. 18). Entre 2005 e 2010,
Professor Assistente Doutor do Departamento de Ciências Jurídicas da
Universidade de Taubaté.
Dra. Jane Lucia Wilhelm Berwanger, Advogada, Doutora em Direito
Previdenciário pela PUC-SP. Presidente do Instituto Brasileiro de Direito
Previdenciário. Professora de Direito Previdenciário em várias instituições, tais
como: Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Instituto Cenecista de Ensino
Superior de Santo Ângelo, da Universidade Ritter dos Reis, da Universidade
FEEVALE, Rede LFG, Complexo de Ensino Renato Saraiva, Instituto de
Desenvolvimento Social América Latina, dentre outras. Autora de várias obras
de Direito Previdenciário. Integrante do Conselho Editoral da Juruá.
Adriane Bramante de Castro Ladenthin, Advogada, professora,
Doutoranda em Direito Previdenciário pela PUCSP; Vice-presidente e Diretora
de Cursos do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário – IBDP; Coordenadora
de curso de pós-graduação da Atame Brasília e Goiânia e do IEPREV;
Professora convidada de pós graduação de várias instituições de ensino, dentre
elas: PUC/PR, Escola Paulista de Direito, CERS, Rede LFG, Faculdade Baiana,
dentre outras. Autora de livros. Palestrante do Departamento de Cultura e
Eventos da OABSP. Membro do 13º Tribunal dê Prerrogativas da OABSP.
Membro do Conselho Editorial da Revista de Direito Previdenciário da Editora
LexMagister. Vice-presidente do Grupo de Estudos Previdenciários - GEP
Wladimir Novaes Martinez.
Emerson Costa Lemes, Professor, Contador e Consultor Trabalhista
e Previdenciarista; Diretor de Cultura do Sindicato dos Contabilistas de Londrina
Diretor de TI do IBDP - Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário
Membro-fundador do Observatório de Gestão Pública de Londrina
Autor da obra Cálculos de Liquidação de Sentença Previdenciária (Juruá Editora,
2013). Autor do Manual dos Cálculos Previdenciários - Benefícios e Revisões
(Juruá Editora, 2011, 2ª edição). 1º Tesoureiro da APEPAR - Associação dos
Peritos, Avaliadores, Mediadores, Conciliadores, Árbitros, Intérpretes e
Interventores do Paraná.
Elvio Flávio de Freitas Leonardi, Advogado especialista em Direito
Constitucional e Direito do Trabalho; Professor de Cursos de Pós-Graduação em
Direito Previdenciário; Vice-Coordenador da Comissão de Direito Tributário da
OAB/Londrina; Membro do Instituto de Direito Tributário de Londrina.
Marco Aurélio Serau Junior, Doutor e Mestre em Direitos Humanos
(Universidade de São Paulo). Especialista em Direito Constitucional (Escola
Superior de Direito Constitucional). Especialista em Direitos Humanos
(Universidade de São Paulo). Professor universitário e de cursos de pós-
graduação. Autor de diversos artigos jurídicos publicados no Brasil e no exterior,
além de diversas obras. Diretor Científico – Adjunto do IBDP – Instituto Brasileiro
de Direito Previdenciário. Professor de pós-graduação.
Ícaro de Jesus Maia Cavalcanti, Advogado especialista em Direito
Previdenciário; Coordenador do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário no
Distrito Federal; Membro da Comissão de Seguridade Social da OAB/DF; Pós-
graduado em Direito Previdenciário e Prática Processual nos Tribunais.
GUILHERME PORTANOVA, Advogado especialista em Direito
Previdenciário. Conselheiro Jurídico da Confederação Brasileira
COBAP. Membro da Comissão de Direito Previdenciário de São Paulo.
Professor universitário na empresa Professor de Pós Graduação do Legale
Educacional.
Malcon Robert Lima Gomes, bacharel em Direito pela Universidade
Estadual do Piauí, especialista em Direito Previdenciário pela Universidade do
Sul de Santa Catarina – UNISUL, pós-graduando em Direito Processual Civil
pela Verbo Jurídico, Professor de pós graduações em vários Estados da
Federação, Vice-presidente do Instituto Piauiense de Direito Previdenciário,
Autor de obra especializada e vários artigos sobre direito previdenciário, Servidor
do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Seção Judiciária do Piauí.
Elenice Hass de Oliveira Pedroza, Mestre em Ciência Jurídica pela
Universidade do Vale do Itajaí; Master en Derecho Ambiental y de la
Sostenibilidad - Universidad de Alicante; Master em Dirección y Gestión de
Planes y Fondos de Pensiones pela OISS e a Universidad de Alcalá, Espanha.
Possui Pós-Graduação latu sensu pela Escola da Magistratura do Paraná, Pós-
Graduação em Direito do Trabalho e Previdenciário pela Escola da Magistratura
do Trabalho - Ematra e aperfeiçoamento para Ingresso na Carreira do Ministério
Público pela Fundação Escola do Ministério do Estado do Paraná. Graduada em
Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Advogada, Sócia do
escritório Pedroza, Bacicheti e Advogados Associados. Secretária Geral do
Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário e da Comissão de Direito
Previdenciário da OAB/PR. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em
Direito Previdenciário e Trabalho. Possui artigos publicados, professora e
conferencista.
Anderson Avelino de Oliveira Santos, Advogado especialista e Mestre
em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-
Minas). Professor universitário com ênfase em Direito Público (Direito
Previdenciário, Direito Constitucional e Direito Administrativo). Professor da Pós-
Graduação do IEC/PUC-Minas. Presidente da Comissão de Direito
Previdenciário da OAB/MG (Ordem dos Advogados do Brasil, Seção Minas
Gerais).
Leandro Murilo Pereira, Advogado, Vice-presidente da Comissão de
Direito Previdenciário da OABPR, Membro da Comissão de Fiscalização do
Exercício Regular da Profissão da OABPR, Especialista em direito e processo
do trabalho, Especialista em direito e processo previdenciário aplicado – PUCPR
e Diretor Jurídico do IBDP - Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário.
Alexandre Augusto Santos de Vasconcelos, Advogado, Professor de
Direito Previdenciário em cursos de extensão; Autor do livro DIREITO
PREVIDENCIÁRIO, Módulo: BENEFÍCIOS, da editora AudioJus, Recife, 2005;
Co-autor do livro “Um Retrato da Advocacia Pernambucana”, da editora Bagaço,
Recife, 2012; Conselheiro da Ordem dos Advogados do Brasil Seccional de
Pernambuco; Presidente da Comissão de Seguridade Social; Membro da
Comissão Contra a Propaganda e Publicidade Irregular da OAB/PE; Membro da
Comissão de Direito Securitário da OAB/PE.
Carlos Alberto Vieira de Gouveia, jurista, parecerista, autor de várias
obras dentre elas o livro Benefício por Incapacidade e Perícia Médica,
Especialista, Mestre e Doutorando, Vice-Presidente da Comissão de Direitos e
Prerrogativas da OAB-SP, Presidente da Comissão de Direito Previdenciário da
OAB-SP, Coach Profissional, Professor de diversos cursos jurídicos, professor
da Escola Superior de Advocacia - OAB-SP, palestrante do Departamento do
Cultura e Eventos da OAB, Assessor Jurídico do Instituto Paulista de Medicina,
Coordenador da Pós-Graduação em Direito Previdenciário da Faculdade Legale,
Coordenador da Pós-Graduação em Direito Público da Faculdade Legale,
Coordenador da Pós-Graduação em Direito Tributário e Empresarial da
Faculdade Legal e Coordenador do MBA Prática Previdenciária da Faculdade
Legale.
Jonas Albert Schmidt, Advogado Previdenciarista desde 2003, Mestre
em Política Social (UFMT/Brasil – intercâmbio na Universidade de
Coimbra/Portugal) - Pesquisa: A estrutura de financiamento e repartição dos
recursos da previdência social no Brasil e em Portugal, Especialista em Direito
Administrativo (FESMP/MT – FMP/RS) - Pesquisa: O devido processo legal na
concessão de benefícios previdenciários, Vice-Presidente da Comissão de
Direito Previdenciário da Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional de Mato
Grosso, Membro da Renap - Rede Nacional de Advogados Populares e
pesquisador em previdência social.
Maria Regina Jansen Alcântara, Advogada Especialista em Direito
Previdenciário; Membro da Comissão Própria de Avaliação do Centro
Universitário Estácio do Ceará Estácio/FIC; Possui graduação em PEDAGOGIA
pela Universidade Estadual Vale do Acaraú (2002) e graduação em DIREITO
pela FACULDADE INTEGRADA DO CEARÁ (2008), Especialista em
Planejamento Educacional; Conselheira Estadual da OAB/CE; Presidente da
Comissão de Direito Previdenciário e Assistência Social da OAB/CE; Professora
Universitária nos anos de 2009 a 2013, lecionou nos Cursos da Universidade
Vale do Acaraú e na Faculdade Metropolitana de Horizonte através do
INSTITUTO DOM JOSÉ; Lecionou na Faculdade Darcy Ribeiro; Procuradora da
APAE Fortaleza ano 2015;
Suzani Andrade Ferraro, Doutora em Direito: Efetividade do Direito
pela PUC-SP e Mestre em Direito das Relações Social (Direito Previdenciário)
pela PUC-SP, Master em Gestão em Fundo de Pensão pela OISS e a
Universidade de Alcalá na Espanha, Especialista em Direito do Trabalho e Direito
Previdenciário e Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do
Rio de Janeiro PUC-RJ. Atualmente é Professora Adjunta da UFRRJ -
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e da UCAM - Universidade
Cândido Mendes, Consultora Jurídica. Presidente da Comissão de Previdência
Social da OAB-RJ e da Comissão de Seguridade Social do IAB, Instituto dos
Advogados Brasileiro, Membro e Associada Benemérita do IBDP - Instituto
Brasileiro de Direito Previdenciário. Possui experiência na área de Direito do
Trabalho (Empresarial) e Direito Público com ênfase em Direito Previdenciário:
público, privado e fiscal tributário, em Direito Administrativo, atuando com
Servidor Público. Atua, ainda, em várias Pós-graduações em Direito e possui
também vários artigos e livros publicados.
Tiago Beck Kidricki, graduado pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS), especialista em Direito Previdenciário pelo Instituto de
Desenvolvimento Cultura (IDC), Membro da Comissão Especial de
Acompanhamento Legislativo do Conselho Federal da OAB, Presidente da
Comissão Nacional de Seguridade Social da ABA - Associação Brasileira de
Advogados, Vice-Presidente da Comissão Especial de Previdência Social da
OAB / Seccional RS, Membro do Coletivo Jurídico da Federação dos
Trabalhadores Aposentados e Pensionistas do RS (FETAPERGS), Vice-
Presidente da Comissão de Direito Previdenciário da Associação Brasileira de
Advogados (ABA) em Porto Alegre, Advogado Militante, Sócio-Diretor do
escritório Kidricki e Sousa Advogados Associados, OAB/RS n. 5195.
Alexandre Augusto Santos de Vasconcelos, Conselheiro Estadual
da OAB.PE; Presidente da Comissão de Seguridade Social da OAB.PE; Vice-
presidente da Comissão de Direito Previdenciário do IAP - Instituto dos
Advogados de Pernambuco.
Bruno Sá Freire Martins, Professor. Palestrante. Parecerista.
Consultor. Advogado. Pós-graduado em Direito Público e Direito Previdenciário.
Professor Analista Administrativo do Estado de Mato Grosso. Autor e coautor de
diversos livros e artigos na área de previdência dos servidores públicos.
Theodoro Vicente Agostinho, Professor, Palestrante, Parecerista,
Consultor, Advogado, Doutorando em Direito Previdenciário, Mestre em Direito
Previdenciário, Especialista em Direito Previdenciário. Coordenador e Professor
da área de Direito Previdenciário. Conselheiro junto ao CARF – Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais. Presidente da Comissão Especial de
Regimes Próprios de Previdência da OAB-SP. Autor e coautor em diversas
publicações especializadas de Direito Previdenciário.