excesso de burocracia em contrataÇÕes e...
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Israel Souza Moraes
RA 004200300025 - 8º semestre
EXCESSO DE BUROCRACIA EM CONTRATAÇÕES E
LICITAÇÕES EM EMPRESAS PÚBLICAS
Campinas
2006
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Israel Souza Moraes
RA 004200300025 -8º semestre
EXCESSO DE BUROCRACIA EM CONTRATAÇÕES E
LICITAÇÕES EM EMPRESAS PÚBLICAS
Monografia apresentada à disciplina Trabalho de Conclusão de curso, do curso de Administração, da Unidade Acadêmica da Área de Ciências Jurídicas, Humanas e Sociais da Universidade São Francisco, sob orientação do Prof. Dr. Wagner Lucato, como exigência parcial para conclusão do curso de graduação
Campinas
2006
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Monografia defendida e aprovada em 07 de dezembro de 2006 pela banca
examinadora constituída pelos professores
Professor Doutor Wagner Lucato (orientador)
Professor Daniel Hofling
Professor Emilio Boog
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Existem homens que lutam um dia, e são bons,
Existem outros que lutam um ano, e são melhores,
Existem aqueles que lutam muitos anos, e são muito bons,
Mas existem aqueles que lutam toda a vida; esses são
imprescindíveis.
Bertold Brecht
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À Beatriz, que chegou para iluminar minha vida,
Ao bebê que está por vir, para completar nossa alegria,
À toda a minha família, por estar sempre ao meu lado,
Á minha esposa, por ser a pessoa mais especial da minha
vida.
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Agradecimentos
Antes de tudo, agradeço a Deus
“Eu te agradeço por tanto prodígio e me maravilho com as tuas maravilhas”
Sl 139:14
A realização desse trabalho só foi possível pela ajuda inestimável de algumas
pessoas:
Ao professor Wagner Lucato, pela atenção, confiança e orientação dedicada sem
os quais esse trabalho não teria sido possível;
A todos os professores do curso de Administração da Universidade São Francisco,
que tanto contribuíram para a minha formação;
Aos colegas de curso que, ao longo desses quatro anos, se tornaram grandes
amigos, e sempre se mostraram confiáveis e leais em todas as etapas do curso;
Aos amigos que estiveram ao meu lado e souberam entender a escassez de tempo
devido aos estudos;
À minha esposa, pela compreensão, pelo incentivo, pela paciência e por tudo ...,
pois foi graças a você que consegui atingir mais este objetivo.
A todos, o meu sincero agradecimento.
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SUMÁRIO
RESUMO ........................................................................................................... 081. INTRODUÇÃO ........................................................................................... 091.1.Caracterização da atual administração de Campinas.................................. 101.2. O problema................................................................................................ 111.3. Justificativas............................................................................................... 122. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA..................................................................... 132.1 A Lei 8.666 de 21/06/1993....................................................................... 132.2. A concorrência.......................................................................................... 203. Metodologia de Pesquisa............................................................................. 223.1 Técnica de coleta de dados....................................................................... 254. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS........................... 284.1. Obtenção dos dados.................................................................................. 284.2 Análise dos resultados............................................................................... 294.3 Conclusão sobre as respostas obtidas às questões propostas..................... 385. CONSIDERAÇÕES FINAIS...................................................................... 416. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................... 46
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MORAES, Israel Souza. Excesso de burocracia em contratações e licitações em
empresas públicas. 2006, 46f. Trabalho de Conclusão de Curso – Curso de
Administração da Universidade São Francisco, Campinas.
RESUMO
O presente trabalho partiu da constatação de que o processo de licitação em
empresas públicas está sujeito a etapas repletas de exigências, o que torna a resolução
de problemas muito lenta e pode desestimular algumas empresas a participarem destes
processos. Além disso, em alguns casos, essa demora pode ser danosa para o cidadão, já
que ele terá algum interesse que demorará a ser atendido por pura burocracia. Diante
disso elaborou-se a seguinte pergunta de pesquisa: O que poderia ser feito para que o
processo de licitação fosse mais rápido e menos burocrático? Para respondê-la, foram
analisadas as opiniões de muitos dos envolvidos nesse processo (obtidas através de
questionários). Ao mesmo tempo, discutiu-se o que determina a lei que rege esse
processo e problematizou-se se não seria o caso de o poder público fazer nela uma
revisão. Concluiu-se que é necessária a quebra da crença na qual as repartições públicas
são lugares para que as pessoas se limitem a cumprir minimamente suas atribuições,
durante um número de horas diárias. É preciso que esses indivíduos se vejam como
seres atuantes na sociedade, que fazem diferença com aquilo que produzem para que,
assim, passem a atuar mais diretamente em atividades que podem ser melhoradas se
houver motivação e envolvimento, o que poderia se obtido com projetos criados com tal
objetivo pela Prefeitura.
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1. INTRODUÇÃO
O presente projeto de pesquisa parte de uma constatação que já é corrente no
imaginário popular: as empresas públicas são lentas e, freqüentemente, deixam a desejar
no atendimento ao cidadão. Não é novidade para ninguém que um dos grandes vilões
para que as repartições públicas apresentem um atendimento insatisfatório é o excesso
de burocracia. Todavia, o que poucos se dão conta é que a culpa não é simplesmente da
má vontade do funcionário público, como constantemente se atribui, mas de um
conjunto de leis e obrigações que entravam o seu trabalho.
Para evitar fraudes e garantir ampla participação a cada vez que a empresa
pública precisa adquirir um produto ou um serviço, o expediente mais comum é recorrer
a licitações, processo exigido e regido por legislações específicas. No caso da cidade de
Campinas, tais contratações são regidas pelo disposto na Lei 8666/93, porém o modo
como tem sido posta em prática aponta a necessidade de que alguns elementos sejam
revistos, de modo a permitir que o processo se faça de forma menos burocrática e
morosa.
Tal preocupação é bastante pertinente nesse momento em que a própria
prefeitura municipal lança uma campanha para que o cidadão a informe sobre
momentos em que se sentiu prejudicado devido à burocracia.
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1.1. Caracterização da atual administração de Campinas
Em sua posse, um dos problemas destacados pelo atual prefeito de Campinas,
Hélio de Oliveira Santos, em seu discurso na primeira sessão da Câmara Municipal, em
02/01/2005, foi a burocracia. Ele questionava: “É possível conviver com uma
burocracia municipal irritante que arrasta por meses e anos a aprovação de projetos e
a liberação de licenças e alvarás de empreendimentos que proporcionarão empregos
aos milhares de trabalhadores que buscam uma oportunidade de produzir e sustentar
suas famílias?” Em seguida, sua conclusão apontava para a necessidade de união de
esforços no serviço público para atender dignamente o cidadão (LOPES, 2005).
No que se refere às tentativas para minimizar esse problema, a própria
prefeitura, em sua página oficial na Internet, lança a seguinte enquete: “Se alguma vez a
burocracia na Prefeitura atrapalhou a sua vida, conte pra gente. E se você tem alguma
sugestão para melhorar os serviços da Prefeitura, ajude-nos, pois assim estará
facilitando o seu dia-a-dia também.” Tal campanha está baseada em um decreto do
prefeito, segundo o qual foi criado um grupo de trabalho que efetuará os estudos
necessários ao desenvolvimento do Programa Municipal de desburocratização, chamado
"Facilita Campinas", responsável por propor medidas que visem agilizar, descentralizar
e facilitar o atendimento ao público (LOPES, 2005).
Todavia, tais atitudes parecem levar em conta apenas o atendimento direto ao
público, sem considerar que a burocracia também é um entrave ao andamento de
serviços internos das secretarias e autarquias, mesmo àquelas responsáveis apenas por
serviços indiretos.
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1.2. O problema
O processo de licitação em empresas públicas está sujeito a etapas repletas de
exigências, o que torna a resolução de problemas muito lenta e pode desestimular
algumas empresas a participarem desses processos. Além disso, em alguns casos, essa
demora pode ser danosa para o cidadão, já que ele terá algum interesse que demorará a
ser atendido por pura burocracia. Sem dúvida é preciso que haja cuidado para que as
empresas vencedoras de licitações sejam de fato as mais adequadas para a venda de um
determinado produto ou a prestação de um determinado serviço, mas esse cuidado não
pode ser confundido com a criação de entraves que limitem a eficiência de uma empresa
pública.
O objetivo principal desse trabalho será responder à seguinte questão: O que
poderia ser feito para que o processo de licitação fosse mais rápido e menos
burocrático? Em conseqüência a isso, procurar-se-á identificar um processo
alternativo para a realização de licitações de maneira mais objetiva e racional, sem
contrariar o disposto na Lei 8666/93 (BRASIL, 1993)
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1.3. Justificativas
Esta pesquisa é importante porque tem como foco um problema muito comum e
alvo de reclamações por parte das pessoas interessadas: a morosidade do serviço
público. Diante disso, ela se propõe a diagnosticar as causas desse problema para, a
partir delas, oferecer caminhos para as possíveis ações corretivas.
Além disso, trata-se de um objetivo bastante oportuno, tendo em vista que a
própria Prefeitura Municipal de Campinas está realizando uma campanha visando a
diminuir a burocracia que atrapalha o funcionamento de empresas públicas e pode ser
prejudicial ao cidadão. Isso demonstra que o poder público está ciente que essa é uma
das suas principais deficiências e quer a ajuda de quem puder fazê-lo.
Por fim, trata-se de uma pesquisa viável porque o pesquisador estagiou em três
empresas públicas na área de licitações, com possibilidade de acesso aos dados e aos
responsáveis pelo setor. Com isso, espera-se um intercâmbio de idéias no sentido de
atingir o objetivo principal, ou seja, oferecer alternativas para que o processo de
licitação se torne melhor e mais eficiente, eliminando as falhas encontradas no processo
atual.
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2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.1 A LEI 8.666 DE 21/06/1993
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 22 ,inciso XXVII, confere à
União competência privativa para legislar sobre as normas gerais relativas a licitações e
contratos administrativos. Para que essa Lei fosse cumprida, o Congresso Nacional
aprovou a Lei que regulamenta os processos de licitação e os contratos da
administração pública: Trata-se da Lei n º 8.666, de 21 de junho de 1993 (BRASIL,
1993). Esse diploma legal se aplica aos poderes da União, dos Estados, Distrito Federal
e dos Municípios, abrangendo também os órgãos de administração direta, os fundos
especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo poder
público.
Com o objetivo de garantir a observância do princípio da isonomia e selecionar a
proposta mais vantajosa para a administração, a Lei 8.666 (BRASIL, 1993) determinou
que as compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração
Pública, quando contratadas de terceiros, serão precedidas de licitações1.
Licitação significa um procedimento administrativo formal, realizado sob regime
de direito publico, prévio a uma contratação, onde a Administração seleciona com quem
1 Há alguns casos em que a Lei permite exceções, como em guerras, emergências, estado de calamidade pública, quando não houver interessado em concorrência anterior ou quando o valor for inferir a um piso estabelecido em Lei.
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contratar e define as condições de direito e de fato que regerão essa relação jurídica
futura.
Segundo a Lei 8.666, (BRASIL, 1993) o processo de licitações é dividido em
cinco modalidades, e a escolha de cada uma delas será determinada pelo valor estimado
da contratação. São elas:
a) Concorrência: Modalidade de licitação aberta a todos os interessados que , na
fase inicias de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos
de qualificação exigidos no edital para a realização de seu objeto. É a forma
mais democrática de licitação, já que todos aqueles que atenderem a uma série
de requisitos mínimos podem participar, sem que tenha havido, por parte do
poder público, procura por empresas já cadastradas (como na tomada de preços)
ou preferência por alguns (como no convite)
b) Tomada de preços: é uma forma de selecionar uma empresa que presta serviço
quando esse tem um baixo orçamento. Nesse caso, os preços são verificados
entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderam a todas as
condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas. Também nesse caso há pré-requisitos e qualificação
necessária.
c) Convite: Nesse caso, a empresa pública escolhe, entre interessados no ramo
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, um número mínimo de três
prestadores de serviços. A unidade administrativa deverá obrigatoriamente
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afixar em local apropriado cópia do instrumento convocatório, e estenderá aos
demais cadastrados a possibilidade de participar da licitação desde manifestem
seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação de propostas.
d) Concurso: adotado para quaisquer interessados na escolha de trabalho técnico,
cientifico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos
vencedores, conformes critérios constantes em edital publicado pela imprensa
oficial com antecedência mínima de 45 dias. Difere das três modalidades
anteriores pois o valor a ser pago é estipulado pela Administração e porque o
serviço a ser prestado já é oferecido pronto e acabado. Um bom exemplo é o
projeto arquitetônico de Brasília, escolhido em um concurso vencido por Lúcio
Costa.
e) Leilão: aplicado a quaisquer interessados para a venda de bens móveis
inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis a quem oferecer o maior lance,
igual ou superior ao valor de avaliação.
O principal critério que irá definir se o administrador utilizará a concorrência, a
tomada de preços ou o convite será o preço do objeto a ser licitado. A prioridade é a
utilização da concorrência, modalidade mais ampla de licitação. Todavia, o artigo 23 da
referida Lei 8.666 (BRASIL, 1993) indica os valores que autorizam a adoção das
modalidades tomada de preço e convite, em decorrência dos valores a serem
contratados.
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Para obras e serviços de engenharia, a Lei 8.666 (BRASIL, 1993) permite que se
utilize o convite se o valor estimado for até R$ 150.000,00. Até R$ 1.500.000,00, a Lei
autoriza o uso de tomada de preços e para valores superiores a esse é obrigatório que
se use a concorrência.
Para outras formas de compras e serviços, os limites são de até R$ 80.000,00
para que se possa utilizar o convite, até R$ 650.000,00 para a tomada de preços e,
acima desse valor, deve-se usar a concorrência.
É importante ressaltar que é vedada a utilização das modalidades convite e
tomada de preço para partes de uma mesma obra ou serviço, já que a somatória dos
valores poderá inviabilizar o uso dessas modalidades.
A Lei 8.666 (BRASIL, 1993) prevê quatro possibilidades para a análise do
vencedor da licitação. São elas:
a) Menor preço: é o critério ao qual se dá preferência pela Lei, ainda que outros
critérios, como a qualidade do produto, garantias e durabilidade devem ser
levados em conta. Para isso, basta que se faça uma descrição detalhada do
produto ou serviço que se pretende contratar, a fim de determinar os padrões
mínimos de qualidade e evitar que empresas que não oferecem o produto exato
pretendido sejam as vencedoras do processo, já que o critério para a escolha do
vencedor será o preço final oferecido. Cabe a ressalva, entretanto, que um
detalhamento exagerado pode ser sinal de tentativa de privilegiar uma
determinada empresa, o que caracterizaria crime. Se houver empate quanto ao
preço oferecido, os critérios de desempate são,em primeiro lugar, se o produto é
produzido ou prestado por empresas brasileiras de capital nacional; em seguida,
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será verificado se é produzido no país, por fim, será verificado se é produzido
ou prestado ou empresas brasileiras. Se persistir o empate, deverá ser feito um
sorteio. Nesse caso, a Lei não permite a análise de qualidade do produto
oferecido ou qualquer outro critério.
b) Melhor técnica: usada para serviços intelectuais, em especial na elaboração de
projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral. Excepcionalmente, poderá ser utilizada para contratação
de bens e serviços de informática ou em caso em que o domínio de uma
tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito.
c) Técnica e preço: se o disposto no item anterior permitir a comparação de preços
sem prejuízo para a qualidade do serviço ou bem oferecido, será usada a
análise de técnica e preço. Tanto nesse caso quanto no anterior, já no
instrumento convocatório deverá constar qual o preço máximo que a
Administração se propõe a pagar. Depois de avaliadas as propostas das
empresas, aquela julgada como melhor técnica é convocada a realizar pelo
menor preço proposto, mesmo que vindo de uma concorrente. Se não aceitar, a
mesma convocação é feita à segunda colocada em relação à técnica, e assim
sucessivamente até que se chegue àquela que fez a melhor proposta de preço.
Vale ressaltar que só são avaliados os preços oferecidos por empresas
consideradas aptas com relação à técnica. Com isso, podemos perceber que
aqui também é o critério preço o que prevalece.
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d) Maior lance ou oferta: usada nos casos de alienação de bens ou concessão do
direito real de uso. Nesse caso, há especificamente a Lei nº 8.987, de 1985,
que dispõe sobre concessões e permissões de serviços públicos. Como tratam
de contratos e situações tão particulares no serviço público, mereceram
legislação própria.
Dentro dos procedimentos internos da Administração Pública, a Lei 8.666
(BRASIL, 1993) determina a elaboração de um edital.
Esta é a fase mais importante, pois a má elaboração destes editais de
licitação trará problemas para o curso da licitação, alem de controvérsias e
divergências entre a Administração e a empresa ou profissional contratado.
Segundo a legislação vigente, o edital deverá conter todas as informações
necessárias e úteis para o processo de licitação. Em sua parte preliminar constará o
número de ordem em série anual, nome da repartição interessada e de seu setor, a
modalidade, o regime de execução e o tipo de licitação. Essas informações permitem
que qualquer interessado identifique o certame, verifique seu interesse em participar
e saiba o local onde poderá obter maiores informações. No restante do edital
deverão constar obrigatoriamente:
a) – objetivo da licitação, em descrição sucinta e clara;
b) – prazo e condições para assinatura do contrato
A boa elaboração de um edital é vital importância para que as regras se mostrem
claras para todos e ninguém se veja impedido de participar por problemas na divulgação
de informações fundamentais. Está previsto que o edital deve apresentar as datas de
apresentação dos envelopes e propostas, bem como de suas aberturas, para que todos os
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interessados possam estar presentes. No edital de licitação já devem constar as datas
para a realização dos serviços contratados (as quais, se não forem seguidas, podem se
motivo para rompimento de contrato). Da mesma forma, estarão previstas sanções para
a empresa licitante em caso de inadimplência. É fundamental que se disponibilizem
cópias do projeto a ser executado, para que as propostas possam se compatíveis ao que
se tem planejado. Aparecerão ainda as condições para a participação, os critérios de
julgamento e todas as outras informações pertinentes e relevantes aos interessados.
Quanto ao julgamento, a Lei 8.666 (BRASIL, 1993) determina que as licitações
devem ser processadas e julgadas com observância dos seguintes procedimentos:
a) Abertura dos envelopes com a documentação relativa à habilitação dos
concorrentes, e sua apreciação;
b) Devolução aos concorrentes inabilitados de suas propostas ainda fechadas nos
envelopes, desde que não tenha havido recurso ou após sua denegação;
c) Abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes habilitados,
desde que tenha transcorrido o prazo para que fossem interpostos recursos,
ou se tenha havido desistência expressa, ou após o julgamento dos recursos
interpostos;
d) Verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e,
conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão
oficial competente, ou ainda os constantes do sistema de registro de preços,
os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento,
promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou
incompatíveis.
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e) Julgamento e classificação das propostas de acordo com os critérios de
avaliação constantes do edital;
f) Deliberação da autoridade competente quanto à homologação de transferência
bens do objeto da licitação.
A Lei 8.666 (BRASIL, 1993) determina que esse procedimento seja aplicado à
concorrência e, sempre que possível e couber, às outras modalidades de licitação.
2.2. A concorrência
Dentre as várias modalidades de licitação, será de maior interesse para o
presente trabalho aquela considerada prioritária pela própria Lei: a concorrência. Sua
principal característica é a ampla publicidade e a universalidade, já que será
inicialmente aberta a todos os interessados potenciais.
Antes mesmo de ser publicado o edital, ocorre a fase interna da licitação, em que
se dá a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e
numerado, contendo a respectiva autorização, além da indicação sucinta de seu objeto e
do recurso próprio para a despesa. A ele será anexada uma série de documentos do
processo2, à medida que as fases forem se desenrolando.
Inicialmente há uma etapa anterior à da análise das propostas: a verificação da
adequação dos concorrentes às exigências legais ─ processo que recebe o nome de
habilitação. Existe a possibilidade legal de que as empresas mantenham cadastros nos
órgãos públicos em que costumam participar de concorrências. Esse mecanismo, o qual
2 Tais como edital, comprovante de publicação, ato de designação da comissão de licitação, original das propostas, pareceres técnicos, atas, relatórios e deliberações, eventuais recursos, despachos, etc.
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tem validade máxima de um ano, permite que não seja necessária a aferição de todas as
exigências legais, visto que muitas delas já terão sido avaliadas por ocasião do
cadastramento.
A própria legislação abre espaço para que a concorrência ─ que deveria ser a
regra nos casos de licitação ─ se torne exceção visto que os valores a partir dos quais a
Lei a torna obrigatória são bastante elevados, permitindo que as outras formas de
licitação se tornem preferenciais.
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3. Metodologia de Pesquisa
Todas as ciências caracterizam-se pelo uso de métodos científicos, ainda que
nem todos os ramos de estudo que empregam esse método possam ser chamados de
ciência. Entende-se por método, segundo Marconi e Lakatos (2005) “o conjunto de
atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e economia, permite
alcançar o objetivo – conhecimentos válidos e verdadeiros –, traçando o caminho a ser
seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista.” Todo trabalho de
pesquisa define a melhor metodologia a ser seguida em seu desenvolvimento a partir do
problema que se dispõe a analisar.
Segundo Marconi e Lakatos (2005) os métodos de pesquisa podem ser:
• Método histórico – como as atuais formas de vida social, as instituições e os
costumes têm origem no passado, a pesquisa sobre o seu passado pode se
mostrar relevante, de forma a aumentar a compreensão de sua natureza e função.
Segundo Boas, apud Marconi e Lakatos (2005), as instituições alcançaram sua
forma atual a partir de alterações, ao longo do tempo, de suas partes
componentes, influenciadas pelo contexto particular de cada época.
• Método comparativo – trata-se do estudo das semelhanças e diferenças entre
diversos tipos de grupos, sociedades e ou povos, o que, segundo Marconi e
Lakatos (2005), contribuiria para a melhor compreensão do comportamento
humano, uma vez que, a partir das comparações, pode verificar similitudes e
explicar divergências.
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Esse método pode ser usado, por exemplo, em um estudo descritivo para verificar a
analogia os elementos de uma estrutura e analisá-los, ou mesmo servir como fonte
para construções de tipologias em classificações.
Outro teórico que discute as diferentes metodologias de pesquisa é Oliveira
(2004), definindo-as da seguinte forma:
• Estudo descritivo – procura abranger aspectos gerais e amplos de um contexto
social e possibilita o desenvolvimento de um tipo de análise a qual permite
identificar as diferentes formas dos fenômenos, sua ordem e classificação, bem
como a exploração das relações de causa e conseqüência. Esse tipo de estudo
permite ao investigador uma melhor compreensão do comportamento de
diversos fatores e elementos que influenciam determinado fenômeno, sendo o
tipo de estudo mais adequado quando for essa a preocupação do pesquisador.
Quando uma pesquisa for do tipo estudo descritivo, o primeiro passo é
identificar as variáveis específicas, entendendo-se variáveis como diferenças,
inconstâncias e variações que pareçam ser importantes para explicar problemas
de comportamento, cujo enfoque deve ser visto pela psicologia. Tanto nesse tipo
de pesquisa quanto na quantitativa e também na qualitativa o processo para
obtenção dos dados sãos os mesmos (questionários, testes, entrevistas,
observações etc), o que deverá variar é o modo como se elaboram e aplicam os
instrumentos de pesquisa.
• Abordagem quantitativa – o método quantitativo é muito utilizado em pesquisas
em que se desejam quantificar opiniões, dados e informações coletadas. Esse
método é utilizado em desenvolvimento de pesquisa descritiva na qual se
procura descobrir e classificar a relação entre variáveis, e também em pesquisas
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de âmbito social, econômico, de opinião, de administração, de maneira geral
garantindo a precisão dos resultados.
• Abordagem qualitativa – a diferença entre esse método e o anterior, segundo
Oliveira (2004), está em não empregar dados estatísticos como centro da análise
do problema, já que não tem a pretensão de numerar ou medir unidades ou
categorias homogêneas. O estudo qualitativo é bastante adequado para a análise
de situações complexas ou estritamente particulares. As pesquisas que utilizam
esse tipo de metodologia possuem a facilidade de poder descrever a
complexidade de uma determinada hipótese ou problema, além de poder analisar
a interação de certas variáveis e compreender processos dinâmicos e possibilitar
a apresentação de contribuições para o processo de mudança.
Por fim, Cervo e Bervian (2002) apontam algumas outras formas de
metodologias, entre elas, interessa especialmente a esse projeto:
• Estudo exploratório – normalmente o passo inicial no processo de pesquisa pela
experiência e um auxílio para a formulação de hipóteses. Procura realizar
descrições precisas da situação e quer descobrir as relações existentes entre os
seus diversos componentes.
O objetivo principal desse projeto é analisar e indicar alternativas para que o
processo de licitação seja mais rápido e objetivo, obedecendo às prerrogativas legais.
Diante disso, dentre as várias metodologias de pesquisa analisadas acima, o estudo
descritivo, aliado ao método exploratório, mostra-se como mais adequado para a tarefa
que esse projeto se propõe a desenvolver.
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Essa será a forma predominante de análise de dados3, levando em consideração
especialmente o fato de que a situação a ser descrita é ancorada em Leis que não podem
ser modificadas.
3.1 Técnica de coleta de dados
Toda pesquisa, em especial a descritiva, envolve um bom planejamento,
inclusive no que se refere à coleta de dados. Esta envolve diversos passos, entre eles a
opção pelo instrumento de pesquisa.
Segundo Cervo e Bervian (2002), os instrumentos de coleta de dados mais
comuns são:
• Entrevista - pode ser entendida como uma conversa – face a face -
orientada para um objetivo definido. Os dados coletados através dela
podem ser usados tanto para o estudo de fatos quanto de casos e opiniões.
O entrevistador deve tentar controlar as condições em que se dará a
entrevista, evitando momentos inoportunos ou em que o entrevistado
esteja acompanhado. É mais fácil conseguir informações espontâneas de
uma pessoa isolada que de uma em grupo. Cabe ao entrevistador
formular perguntas focadas em seu objetivo, mas evitar perguntas diretas
que precipitariam as informações, deixando-as incompletas.
3 Embora sempre que for útil à análise, possa-se recorrer a outros métodos aqui apresentados.
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• Formulário – trata-se de uma lista informal, catálogo ou inventário,
destinado à coleta de dados a qual pode ser resultado de observação ou
de interrogações. O preenchimento é feito pelo próprio pesquisador.
Suas principais características são a assistência direta do investigador, a
possibilidade de perguntas mais complexas , a garantia de uniformidade
na interpretação dos dados e dos critérios pelos quais são fornecidos.
• Questionário – em geral, refere-se a um meio de obter respostas sem a
presença do pesquisador, por uma fórmula que o próprio informante
preenche. É composto por um conjunto de questões, todas logicamente
relacionadas a um problema central. Pode ser enviado pelo correio
(tradicional ou eletrônico), entregue ao respondente ou aplicada por
elementos preparados e selecionados. Pode ser aplicado
simultaneamente, portanto, a um número maior de indivíduos.
Marconi e Lakatos (2005) afirmam que antes de iniciar qualquer coleta de dados,
é necessário um trabalho minucioso de fontes documentais, que possam servir de
suporte à investigação projetada. Tais autoras apontam, como item possível na pesquisa
de campo, outras formas de observação. Dentre elas, destacam-se:
• Observação assistemática – consiste em recolher e registrar os fatos da realidade
sem que o pesquisador utilize meios técnicos especiais ou precise fazer
perguntas diretas.
• Observação sistemática – realiza-se em condições controladas, para responder a
propósitos pré-estabelecidos. Todavia, as normas não devem ser rígidas demais,
embora deva ser planejada com cuidado e sistematizada.
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• Observação não-participante –o pesquisador toma contato com a comunidade,
grupo ou realidade estudada, mas não se integra a ela. Presencia fatos sem se
envolver com eles, permanece no papel de espectador.
• Observação participante – consiste na participação real do pesquisador na
comunidade ou grupo. A integração permite uma maior cumplicidade com o
objeto de estudo, mas oferece o risco de diminuição da objetividade da
pesquisa.
• Observação individual – é o estudo feito por um único pesquisador. Exige um
esforço para que a objetividade se mantenha, já que os dados podem ser
distorcidos por suas interpretações.
• Observação em equipe – composta por um grupo de observadores, permite que
se estude um fenômeno de vários ângulos.
Como o presente projeto visa analisar o processo de licitação indicando
alternativas ao atual modelo usado, será necessária a aproximação com pessoas
envolvidas nesse processo. A coleta de dados será feita por meio de questionários, visto
que esse instrumento permite a obtenção de respostas isentas e objetivas, sem a indução
do pesquisador. Além disso, neles serão acrescentados espaços para respostas abertas,
no que se refere a sugestões de soluções para os problemas detectados. Essa técnica de
coleta de dados permitirá acesso a diversos administradores envolvidos no processo
estudado, já que o pesquisador fez estágio em ambientes diferentes, envolvidos em
licitações públicas. Serão utilizados, pelo mesmo motivo anterior, dados obtidos através
da técnica observação-participante.
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4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS
4.1. Obtenção dos dados
Com o objetivo de obter respostas sem que houvesse a indução do pesquisador,
foi feito um questionário para obter o ponto de vista de alguns dos responsáveis pelos
processos de licitação em algumas empresas públicas, de economia mista ou
departamentos da Prefeitura Municipal de Campinas.
O primeiro passo foi o envio dos questionários aos entrevistados, após contato
telefônico ou pessoal para combinar a participação na pesquisa. Cerca de 15
funcionários dessas empresas dispuseram-se a colaborar. Uma primeira dificuldade
ocorreu para o recebimento das respostas, uma vez que todos alegavam não ter tempo
disponível para elaborá-las. Em seguida, foi retomado o contato pessoal, para obtenção
dos questionários preenchidos e, mesmo depois de muita insistência, apenas cinco deles
foram entregues. Levando-se em consideração que os outros questionários
provavelmente não seriam entregues, a análise foi feita apenas a partir dos dados
obtidos desses cinco participantes, todos eles membros de comissões de licitação das
empresas citadas acima.
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4.2 Análise dos resultados
A seguir, serão apresentadas as respostas obtidas para cada uma da perguntas
constantes do questionário, bem como o objetivo da questão e suas possíveis
interpretações.
►1 . Qual é a sua participação no processo de licitação na modalidade
concorrência?
Objetivo da pergunta: Procurar descobrir o grau de envolvimento do entrevistado
com o processo que está sob análise nesta pesquisa.
Resultados: Todos os entrevistados apontaram etapas do processo de licitação que
atendem à legislação vigente, tais como “receber credenciamento (quando é
pedido no edital), receber envelopes, dar vistas nos envelopes e passar aos
representantes para que também dêem vistas nos envelopes, analisar
documentações, lavrar ata.” (Entrevistado 1); “elaboração de edital e minuta de
contrato, análise de documentação e propostas” ( E2); “ análise das amostras
(quando necessário)” (E3); “análise da documentação” (E4); “ presidência da
comissão formada por um presidente, dois membros, uma secretária e três
suplentes, com mandato de um ano.”(E5).
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Análise A partir das respostas obtidas, verifica-se que todos os participantes estão
diretamente ligados ao processo de licitação. Pode-se notar que há uma
preocupação muito grande, por parte dos envolvidos, em demonstrar o
cumprimento das exigências legais no que se refere ao processo licitatório.
Outro dado interessante é que eles se referem à comissão como um todo, na
maioria das vezes, como se não houvesse distinção entre os seus membros e a
função de cada um deles.
►2. Onde você encontra mais dificuldade no processo de licitação
modalidade concorrência?
Objetivo da pergunta: Procurar descobrir as dificuldades que o atual processo de
licitação oferece aos seus envolvidos e possíveis formas de minimizar esses
entraves, dependendo do que fosse respondido.
Resultados: Os entrevistados apontaram que a maior parte das dificuldades está
relacionada a prazos, tanto na abertura do processo, devido a prazos comumente
perdidos pelos gerentes, quanto no prazo para abertura dos envelopes após a
publicação do edital e na análise de documentações, que é considerado muito
longo. Um dos entrevistados apontou que há dificuldade também na divulgação,
para que não haja o risco de uma licitação deserta (E5), e outro demonstrou
preocupação com “equilíbrio seguro para a administração no aspecto menor
preço e melhor qualidade” , já que às vezes o menor preço significa que a
qualidade do produto adquirido não é a melhor do mercado (E4).
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Análise Os dados apontam que os prazos tendem a ser a maior dificuldade enfrentada
pelos responsáveis pelas licitações. Os entrevistados dão a entender que esse
processo carece de tempo no início e é muito demorado no final. Além disso, a
preocupação com a qualidade do produto adquirido também foi trazida à tona;
embora não seja uma etapa do processo, parece ser algo que frustra os
participantes da licitação, tendo em vista que a maioria das licitações leva em
conta o menor preço – o que nem sempre é garantia de que o produto terá a
melhor qualidade. Além disso, embora tenha sido apontado que há problemas no
que se refere aos prazos, os participantes não explicitam os motivos que levam a
esses retardamentos, referindo-se a eles de forma vaga.
►3. Se pudesse, o que você mudaria no modo como as concorrências são
feitas?
Objetivo da pergunta: Procurar encontrar alternativas, vindas de pessoas que de fato
estão envolvidas no processo de licitação modalidade concorrência, para agilizar
ou melhorar esse processo.
Resultados: Os entrevistados apontaram alguns elementos que gostariam que fossem
alterados, como o prazo de abertura dos envelopes após a publicação do edital,
de modo a tornar mais rápida a finalização. Um dos entrevistados indicou que
gostaria que houvesse “maior comprometimento de todos os membros da
Comissão na elaboração dos editais e acompanhamento do andamento e
31
finalização de todo o processo” (E2). Dois dos entrevistados se mostraram
preocupados com o cumprimento da Lei, ao afirmar que “não há como tecer
alguma crítica ou mesmo fazer sugestão, uma vez que são feitas dentro do
estrito cumprimento da Lei de licitações” (E4) e que “ o processo atual atende
às necessidades, o que se precisa é seguir rigorosamente a Lei” (E5).
Análise : As respostas obtidas nos indicam mais uma vez que os prazos são um dos
elementos mais incômodos no processo, mas a falta de comprometimento dos
envolvidos pode ser identificada como algo também responsável por aumentar
esse prazo e diminuir a eficiência do processo. Entretanto, chama a atenção a
necessidade de explicitação de que não descumpririam a Lei, mesmo a pergunta
fazendo a ressalva de que seria apenas se pudessem. Isso parece ser um bom
sinal, de que seguir rigorosamente as Leis, principalmente as que regem o gasto
do dinheiro público, é uma preocupação constante do funcionário público – ao
menos em discurso. Por outro lado, a Lei pode servir de fator de acomodação de
pessoas que, embora insatisfeitas com o processo, sequer pensam em formas de
mudá-lo ou melhorá-lo, com medo de descumprir o que crêem que a Lei
estabelece. Além disso, podem usá-la ainda como desculpa para não fazer
melhorias no modo de operação desse processo.
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► 4. Há outros critérios que você gostaria de poder analisar e não pode?
Objetivo da pergunta: Procurar identificar se mesmo com tantas exigências o
processo ainda apresenta falhas em alguns critérios ou elementos que os
responsáveis pelo processo gostariam de poder alterar.
Resultados: Alguns dos entrevistados indicaram limitações pela Lei que em alguns
casos são prejudiciais ao andamento do processo, tais como a impossibilidade de
escolher as marcas de determinados produtos, como indicou E1, ou a
necessidade de optar pelo menor preço, o que às vezes deixa em segundo plano a
qualidade(E5). Já outro entrevistado (E2) apontou a necessidade de melhor
elaboração de mapa de pesquisa, pois, segundo ele, na maioria das vezes seriam
“mascaradas” - embora não tenha deixado uma explicação de qual o sentido
desse termo. A inflexibilidade da Lei sobre os valores fixos em reais para certos
tipos de licitações foi apontada como um empecilho, já que há um valor fixo de
8 mil reais para a dispensa de licitações (E4).
Análise: É interessante ressaltar que todos os entrevistados demonstraram que se
sentem limitados pela Lei em suas escolhas, seja de marcas, de produtos de
maior qualidade ou mapas de pesquisa mais autênticos. Além disso, houve a
evidenciação de que o valor a partir do qual se pode dispensar uma licitação
parece defasado com relação às mudanças de preços. Se esse valor fosse maior,
essa seria uma forma de agilizar o processo em caso de compras de produtos de
valores próximos a esse . Nesse caso, poderia ser utilizado outro processo
33
licitatório, mais rápido que a concorrência, que a Lei os obriga a usar a partir de
R$8.000,00. A resposta que falou que alguns mapas de pesquisa seriam
“mascarados” não deixa claro qual o sentido exato pretendido pelo entrevistado,
mas permite a hipótese de que durante a realização do processo haveria alguma
forma de omissão. Entretanto, não é possível afirmar com certeza o que isso
significa.
►5. Você tem alguma opinião sobre como seria possível melhorar o processo
de licitação? Comente-o.
Objetivo da pergunta: Essa questão visa a verificar se os entrevistados, envolvidos
diretamente com o processo de licitação, já pensaram em fazer modificações no
modo como tal processo se desenvolve e quais seriam essas alterações. Visa
também verificar se algumas dessas alterações já foram postas em prática ou se
isso não seria possível.
Resultados: Todos os entrevistados mostraram-se presos às exigências legais, tal como
pode-se verificar na resposta do E1: “ Não há como fazer alterações, pois as
modalidades de licitação são regidas pela Lei federal 8.666/93. Dependendo do
órgão podem-se acrescentar exigências/documentos, mas nunca pedir menos do
que a lei exige.” Entretanto, um deles (E2) respondeu que sente como
necessidade uma revisão na Lei 8666/93 (BRASIL, 1993) , já que o limite anual
de compras diretas dispensadas de licitação é de R$ 8.000,00, valor que deveria
ser ampliado, segundo ele, “para dar mais autonomia para as entidades
públicas” (como já havia sido apontado por outro entrevistado na questão
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anterior). Outro entrevistado apontou que seria necessário melhorar a qualidade
dos usuários que confeccionam o edital, já que, segundo ele, “quanto melhor o
edital, maior a possibilidade de sucesso na licitação e menor possibilidade de
recursos” (E5). Por fim, houve a resposta de que “geralmente o poder público
compra mal. A compra é legal mas poderia haver uma maior negociação,
obtendo-se melhor preço.” (E4).
Análise: O primeiro aspecto a se ressaltar é a limitação legal para muitas das escolhas,
como ficou evidenciado na questão anterior, o que impede que as escolhas
levem em conta aspectos como marcas ou modelos específicos. Falou-se
também no valor considerado baixo para a dispensa de concorrência, e se esse
valor fosse maior crê-se que haveria maior autonomia para as compras. É
possível perceber-se, ainda, uma insatisfação quanto ao processo burocrático
que exige muito cuidado para a elaboração dos editais, o que garantiria não só o
sucesso nas compras mas também seria uma forma de evitar recursos, os quais
serviriam de entrave ao processo. Além disso, há a sensação, por parte dos
envolvidos, de que a negociação é insatisfatória no sentido de nem sempre
garantir o melhor preço. Essa forma passiva diante das negociações transmite a
idéia de submissão ao processo, sem tentativas de ajustá-lo ao que seria melhor
para a empresa - e, por conseqüência, aos cidadãos.
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►6. Há alguma outra consideração sobre o assunto que você gostaria de
fazer?
Objetivo da pergunta: Essa questão visa a verificar se os entrevistados poderiam
ressaltar algum item não apontado nas questões anteriores.
Resultados: Três dos entrevistados não opinaram nessa questão e, um dos outros dois
apenas repetiu a preocupação expressa anteriormente, de que “para o bom
andamento de uma licitação é necessário que o termo de referência do edital
esteja com a especificação a mais completa possível do produto a ser comprado
ou do serviço a ser prestado” (E1). Já outro entrevistado apontou que, “para
quem se empenha em fazê-lo, é trabalho gostoso de ser feito” (E5).
Análise: Além da coincidência quanto à preocupação no que se refere ao edital, já
expressa anteriormente por outro entrevistado, é interessante observar a ausência
de outras opiniões ou sugestões, o que pode ser sinal de que o assunto foi
esgotado pelas questões anteriores ou que os pesquisados não pensaram em
nenhum outro aspecto além daqueles sobre os quais haviam sido questionados.
Parece-nos mais plausível a segunda hipótese, uma vez que houve poucas
sugestões quando se perguntou o que eles mudariam no processo se pudessem
fazê-lo. Isso nos indica que muitos dos responsáveis pelas licitações se limitam a
cumprir aquilo que vêem como o seu papel, sem refletir muito sobre ele. Apenas
a última resposta nos parece vir de alguém que se sente ativo no processo, ao
expressar o prazer que sente por um trabalho bem feito. Entretanto, mesmo esse
36
entrevistado não foge da idéia de que a Lei o limitaria de tal forma que o
processo só poderia ser feito sempre do modo com o qual eles estão
acostumados.
37
4.3 Conclusão sobre as respostas obtidas às questões propostas
Um primeiro aspecto que se evidenciou nas respostas foi o quanto os
entrevistados se sentem limitados pela Lei 8666/93 (BRASIL, 1993), que rege as
licitações. Por esse motivo, muitos deles se sentem inclusive impedidos de fazer
sugestões de como o processo poderia ser melhorado já que, segundo eles, a Lei não
permitiria essa mudança. Isso evidencia a acomodação por parte deles e de, mesmo
insatisfeitos com o processo, não procurarem formas de otimizá-lo ou torná-lo mais
adequado aos seus objetivos.
Embora a Lei indique exigências que precisam ser atendidas, a maioria das
administrações públicas cria seus próprios mecanismos de trabalho, os quais não
costumam ser revistos ou alterados ao longo do tempo. Tal procedimento leva a crer que
não seja a Lei a única limitadora de suas ações, mas também o método utilizado para
fazer as etapas necessárias para a realização desse processo. As práticas existentes são
consideradas pelos entrevistados exigências legais. No entanto, o texto da Lei define
apenas condições mínimas a serem seguidas. O detalhamento do processo e o grau de
exigência estabelecidos pelos órgãos públicos transcendem muito os requisitos legais,
tornado-os claramente em entraves burocráticos que só fazem tirar a eficiência da
máquina pública.
Essas respostas não atenderam às expectativas da pesquisa, de que se
oferecessem alternativas para a diminuição da burocracia no processo licitatório, já que
todos se limitaram a apontar o quanto estão presos – e seguem – as exigências legais,
apesar de perceberem que elas tornam o processo lento, com possibilidade de erros, nem
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sempre com os melhores participantes e, freqüentemente, resultando em compras de má
qualidade.
Parece haver uma posição de submissão por parte dos envolvidos no processo,
os quais não se crêem autônomos o suficiente para repensar o processo e buscar formas
de alterá-lo sem contrariar a Lei. Limitam-se a repetir procedimentos, partindo da
crença de que, se sempre se trabalhou daquele modo, não há motivos para alterá-lo.
Além disso, não há a coragem de enfrentar o risco caso algo dê errado, risco esse
eliminado quando se percorrem os caminhos já conhecidos, mesmo que insatisfatórios.
Tal postura reforça uma visão de parte da sociedade de que alguns funcionários públicos
não estariam preocupados com tornar seu trabalho mais eficiente – apenas desejariam
cumprir suas obrigações.
Cabe ressaltar a falta de colaboração e má vontade de alguns entrevistados, que
sequer responderam ao questionário, embora tivessem se disposto a participar da
pesquisa. Tal atitude indica que, se não estão dispostos nem mesmo a falar sobre o
assunto, não se pode esperar que tenham a iniciativa de questionar o processo do qual
participam.
Mesmo aqueles entrevistados que participaram da pesquisa, em vários
momentos fugiram do tema abordado. Embora tenham repetido inúmeras vezes que
fazem o que é exigido pela Lei, não houve uma explicitação de quais as etapas
percorridas e, portanto, quais seriam os passos exigidos pela empresa. Em nenhum
momento houve uma explicitação dos passos concretos e do modo de trabalho de cada
empresa, como se não fosse necessário que se fizessem adaptações no modo de
realização de cada etapa, a partir das pessoas envolvidas. Não houve, portanto, nenhuma
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sugestão de como melhorá-lo. As respostas transferiram a idéia de que não há nada que
possa ser feito para interferir no modo como as licitações ocorrem, mesmo
reconhecendo que haja falhas. É como se estivessem todos de “mãos atadas” diante de
uma Lei implacavelmente coerciva. Entretanto, pode haver alternativas, como se
discutirá nas considerações finais.
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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Uma das principais características das Leis é que elas são ditadas pela autoridade
estatal e tornadas obrigatórias para manter, numa comunidade, a ordem e o
desenvolvimento. Elas são feitas, em um país democrático – e esse é o caso do Brasil –
para atender aos interesses dos cidadãos, não para submetê-los a regras que impeçam o
progresso. No caso específico da legislação que regulamenta as licitações, há o claro
objetivo de que se obtenha o que for mais vantajoso para a administração pública,
impedindo-se, também, que tais serviços atendam prioritariamente a interesses
particulares. Nesse sentido, se essa Lei – ou a forma como está sendo posta em prática –
gera insatisfação, cabe ao poder público fazer nela uma revisão.
Tal procedimento foi adotado, por exemplo, pela cidade de São Paulo a partir de
abril de 2006, com pequenas alterações na Lei que determina o modo de realização de
licitações. A partir da alteração na Lei, se estabeleceu a inversão de fases, de modo a
que primeiro haja a abertura dos envelopes “Proposta” e só depois, da “Habilitação”,
possibilitando a classificação prévia pelos preços ofertados para que depois só seja
necessária a análise e a confirmação da habilitação dos três primeiros colocados. Com
isso, há uma enorme economia de tempo, tanto porque no processo anterior eram
necessários cinco dias úteis entre a habilitação e a análise das propostas, quanto porque
só serão analisados os documentos das empresas que interessem cujos preços ofertados
sejam atrativos. Economiza-se ainda com um trabalho que era inútil, pois todos as
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empresas tinham que ser habilitadas, e isso poderia englobar um número muito grande
de participantes no processo licitatório. (OLIVER, 2006)
Quanto às críticas de que essas mudanças seriam inconstitucionais, a Secretaria
Municipal de Gestão de São Paulo afirma que não haveria inconstitucionalidade uma
vez que se mantém “garantidos os princípios básicos da legalidade, isonomia,
economicidade, objetividade, razoabilidade, dentre outros correlatos que regem as
compras da Administração Pública”. Com essa alteração, a Administração Pública visa
obter nas demais modalidades o mesmo sucesso amplamente comprovado na
modalidade Pregão, a qual, com maior agilidade e transparência, vem conquistando
resultados econômicos e financeiros bem mais vantajosos à Administração. (OLIVER,
2006)
Se tal alteração foi testada e obteve sucesso em uma cidade de tamanho de São
Paulo, a qual, apesar de uma estrutura administrativa parecida com a de Campinas, é
pelo menos 14 vezes maior, poderia ser ela uma alternativa viável e eficiente fazer essa
alteração legal também nesse município, já que os próprios membros de comissões
licitatórias admitem que o processo inicial de licitação é muito demorado. Além disso,
como só os concorrentes selecionados pelo preço teriam de ser habilitados, haveria uma
economia do tempo gasto com a habilitação de outros concorrentes e um número
enormemente menor de recursos de empresas não habilitadas.
Ainda no que se refere à habilitação, o programa de apoio à melhoria do ensino
municipal da UFRJ aponta que na definição dos documentos de habilitação, a comissão
deve exigir o mínimo indispensável, uma vez que um grande equívoco da
Administração Pública seria achar que poderia substituir a fiscalização do contrato por
exigências de documentos de habilitação. O sucesso, segundo esse programa, estaria
42
muito mais relacionado fiscalização efetiva do contrato. Além disso, o excesso de
exigências atrapalharia o processo, limitaria o número de concorrentes e até poderia
causar a suspensão ou o fracasso do processo licitatório.( NUCA, 2006)
Esse alerta quanto ao excesso de exigências, embora feito inicialmente às
Secretarias de Educação, poderia ser estendido a toda administração pública, uma vez
que o excesso de exigências, além daquilo estritamente necessário segundo a Lei, pode
apresentar aos inconvenientes indicados acima.
Há outro aspecto a ser discutido no que se refere à questão operacional do
processo licitatório. Em nenhum momento foram evidenciadas as etapas criadas pelos
órgãos analisados, como se elas fossem sempre a repetição daquilo que pede a Lei.
Entretanto , os envolvidos não se dão conta de que para adequar as exigências legais às
pessoas reais envolvidas, foram necessárias várias adaptações, como o tipo de
formulário utilizado, as pessoas que devem se contatadas para que o processo se inicie,
quais etapas devem ser feitas por toda a comissão e quais podem ser cumpridas por
alguns de seus membros isoladamente, etc. A não percepção de que há adaptações ao
modo concreto de trabalho já é um sinal de que não há uma possibilidade de avaliar
como dinamizar o processo licitatório.
Da mesma forma, não há como sugerir modificações genéricas visto que cada
órgão público tem seu próprio modo de operação, mas torna-se evidente que essa
maneira de trabalho não tem sido revista internamente para que se preencham as
lacunas ou se superem os problemas, por exemplo, de trânsito de documentos só para
que se consigam assinaturas, o que acarreta demoras e, às vezes, em perda do tempo
hábil para o processo.
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A análise do corpus e pela participação dos envolvidos na pesquisa, ficou claro
que o funcionalismo público não busca uma atuação mais efetiva em processos nos
quais estão envolvidos. Esse parece um problema de motivação, para o qual podem-se
levantar duas hipóteses: a primeira é que , como se trata de cargos para os quais os
servidores são concursados (não há o risco de perda de emprego), não há a necessidade
de “produtividade” como em uma empresa privada. A segunda é de que, mesmo os
inicialmente motivados, podem ter perdido o estímulo ao se darem conta de que não há
uma política de reconhecimento às boas contribuições aos órgãos públicos. Há um
paradigma, amplamente difundido e que precisa ser quebrado: não se deve perpetuar a
“crença” de que as repartições públicas são lugares para que as pessoas se limitem a
cumprir minimamente suas atribuições, durante um número de horas diárias. É preciso
que esses indivíduos se vejam como seres atuantes na sociedade, que fazem diferença
com aquilo que produzem. Para isso, a Prefeitura (bem como outros órgãos públicos)
poderia instituir um projeto de premiações pela competência, não apenas pelo tempo de
serviço e assiduidade, como se tem atualmente.
Poderia ainda ser criado grupo de “auditores”, formado por funcionários que
tivessem se destacado em suas funções e tivessem habilitação para análise, para que
avaliassem e fiscalizassem o trabalho dos diversos órgãos municipais que realizam
licitações, não no que se refere à legalidade, já que essa é sem dúvida a maior
preocupação de cada comissão, mas no que refere à praticidade.
Há uma grande possibilidade de que esse grupo possa indicar etapas
desnecessárias ou alterações no modo de trabalho que poderiam agilizar o processo.
Além disso, tal grupo poderia vir a detectar irregularidades, caso elas existirem em
alguma fase da licitação. Todo o trabalho desse grupo deveria ser feito, acima de tudo,
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visando a motivar e instruir os membros das comissões para que se envolvam mais
naquilo que realizam e busquem sempre o aprimoramento.
Embora o foco do presente trabalho tenha sido o processo licitatório, essa
sugestão de um grupo de auditoria poderia ser estendida a outros setores dos órgãos
públicos, já que a maior parte deles apresenta problemas decorrentes das mesmas causas
– a falta de motivação.
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6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CERVO, Amado Luiz e Bervian, Pedro Alcino. Metodologia Científica. São Paulo:
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prática e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2001
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MARCONI, Marina de Andrade e Lakatos, Eva Maria. Fundamentos de metodologia
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OLIVEIRA, Silvio Luis. Tratado de metodologia científica. São Paulo: Pioneira
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TOLOSA FILHO, Benedito Licitações: comentários, teoria e prática: Lei 8666/93 Rio
de Janeiro: Forense, 2000
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