evolução recente e alguns determinantes da proteção social...

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Rogério Nagamine Costanzi e Graziela Ansiliero

Revista do Serviço Público Brasília 60 (3): 219-240 Jul/Set 2009

Evolução recente e algunsdeterminantes da proteção

social dos idosos na AméricaLatina e no Brasil

Rogério Nagamine Costanzi eGraziela Ansiliero

Introdução

A existência de um sistema que ofereça seguridade social ou proteção social

aos idosos, com ampla cobertura, é de fundamental importância para prevenir o

incremento da pobreza. Na ausência do referido sistema, e frente às transfor-

mações demográficas (envelhecimento populacional) e da estrutura familiar

(aumento expressivo de famílias cada vez menores), haverá riscos crescentes de

que tanto o Brasil quanto a América Latina sofram com problemas de insuficiência

de renda entre as pessoas com idade mais avançada.

A América Latina atualmente possui profundas deficiências em termos de

proteção social dos idosos e, dadas as tendências demográficas e de estrutura

familiar, esse quadro pode-se agravar ainda mais. O cenário torna-se ainda

mais preocupante tendo em vista que a globalização financeira, caracterizada

por capitais especulativos em busca de ganhos rápidos e elevados, associada

a uma inadequada regulamentação, acabou gerando uma crise financeira

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Evolução recente e alguns determinantes da proteção social dos idosos na América Latina e no Brasil


internacional que criou riscos à seguridadesocial em países da América Latina, osquais realizaram reformas liberais quetransformaram regimes de repartiçãopública em regimes de capitalização decontas individuais, ou combinaram ambosos regimes, como Chile, Colômbia eArgentina – embora este último tenharecentemente voltado à repartição pública.

Dado esse contexto, o presente artigobusca avaliar a situação atual e as pers-pectivas da proteção dos idosos naAmérica Latina, com foco no caso brasi-leiro. O texto encontra-se organizado daseguinte forma: a) inicialmente, há umbreve relato da evolução recente dapopulação idosa no Brasil e na AméricaLatina; b) em seguida, apresenta-se umretrato da proteção social de idosos, deforma mais detalhada no Brasil, buscandoavaliar seus determinantes; c) na terceiraparte, são analisados os efeitos ouimpactos sociais da proteção, com focona participação dos idosos no mercadode trabalho e no nível de pobreza,especialmente no caso brasileiro; d) asconsiderações finais apontam as perspec-tivas da proteção social dos idosos noBrasil e na América Latina.

Evolução da população idosa noBrasil e na América Latina

De acordo com o Estatuto do Idoso,em vigor no Brasil desde janeiro de 2004,

são consideradas idosas todas as pessoascom idade igual ou superior a 60 anos.Existem no país cerca de 19,95 milhõesde pessoas nessa faixa etária, de acordocom a Pesquisa Nacional por Amostra deDomicílios (PNAD) de 2007. Do total deidosos brasileiros, aproximadamente44,3% (8,83 milhões) são homens e 55,7%(11,1 milhões) são mulheres (Tabela 1).

Os idosos compõem um grupo que,em 2007, representava 10,5% da populaçãoresidente no país – percentual que apresentatendência de crescimento. Três fatorescombinados têm contribuído para isso:a) os progressos na medicina e a melhorianas condições de vida da população favo-receram a elevação da esperança de vida aonascer, que passou de 42,7 anos em 1940para 72,6 anos em 2007 (IBGE, 2008a). Háexpectativa de que tal indicador chegue a81,3 anos em 2050; b) redução da taxa defecundidade, que caiu de seis filhos pormulher, na década de 1960, para 1,95 em2007, havendo a previsão de queda para1,5 em 2050; c) embora a taxa de mortali-dade tenha sido reduzida significativamentenas últimas décadas, passando de 100 óbitospor mil nascimentos em 1970, para 24,32por mil em 2007, esse patamar não podeser considerado baixo para os padrõesinternacionais (IBGE, 2008b).

A combinação de queda na taxa defecundidade com redução ainda insufi-ciente na taxa de mortalidade infantil,somada à elevação da expectativa de vida

Fonte: PNAD/IBGE 2007

Tabela 1: População idosa e população total – Brasil – 2007

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ao nascer, tem provocado um processode envelhecimento da população brasileira,com a diminuição relativa da populaçãojovem e, consequentemente, o aumento daparticipação dos idosos no total. Essasituação fica visível no Gráfico 1, que apre-senta a evolução da participação relativados idosos na população brasileira.Segundo os dados da PNAD, entre 1992e 2007, a taxa de participação dos idososna população aumentou sensivelmente,tendo passado de 7,9% para 10,6%.

Segundo os dados da projeção dapopulação de 1980-2050, considerando arevisão de 2008, a participação dos idosos(60 anos ou mais), que cresceu de 6,1%em 1980 para 9,5% em 2008, passaria para13,7% e 29,8%, em 2020 e 2050, respecti-vamente. O número de pessoas de 60 anosou mais aumentaria de 18 milhões, em2008, para 64 milhões em 2050.

Também projeta-se aumento daimportância relativa das pessoas com 80anos ou mais, que têm maior probabi-lidade de sofrer com problemas dedependência funcional (BATISTA; JACCOUD;AQUINO & DARIO EL-MOOR, 2008). Deacordo com os dados da projeção, osbrasileiros nessa faixa etária devem passarde 1,27% da população, em 2008, para1,93% e 6,39%, respectivamente, em 2020e 2050. Em termos absolutos, segundo osdados de projeção da população, os com80 anos ou mais passariam dos atuais 2,4milhões (2008) para 13,7 milhões em 2050.

Essa alteração da estrutura etária dapopulação, com aumento da participaçãorelativa dos idosos, obviamente implica anecessidade de mudanças nas políticaspúblicas e no planejamento, bem comotorna, a longo prazo, o desafio da proteçãosocial dos idosos ainda mais importante

Gráfico 1: Participação dos idosos na população do país (em% do total) – Brasil,1980 a 20501

Fonte: PNAD/IBGE 1992 e 2007 (exclusive área rural do Norte, exceto Tocantins) e Projeção da População 1980-2050 – Revisão/2008.

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para a sociedade – um desafio mais difícile custoso. Implica, também, a realocaçãoou reestruturação do gasto público aolongo do tempo.

Vale mencionar que não apenas aexpectativa de vida entre homens emulheres é distinta, mas o incremento daesperança de vida tem sido ligeiramentemais pronunciado entre as mulheres.Como resultado, a expectativa de vida ésuperior para as mulheres em todas as faixasetárias, ainda que os diferenciais por sexodiminuam com a idade. Esses fenômenostêm levado a uma “feminilização” doenvelhecimento populacional. Os homens,em especial quando jovens, também sãovítimas mais comuns da violência.

O envelhecimento populacional obser-vado no Brasil é, na realidade, um processomundial, que também está ocorrendo naAmérica Latina, no Caribe e na grandemaioria dos países da referida região(BATISTA; JACCOUD; AQUINO & DARIO

EL-MOOR, 2008). Segundo o referidoestudo, depois de aumentar de 5,9% em1950 para 8% em 2000, a participação daspessoas com 60 anos ou mais na popu-lação total representará 22,5% em 2050,na América Latina e Caribe.

As projeções e dados do CentroLatino-Americano e Caribenho de Demo-grafia da Comissão Econômica para aAmérica Latina e o Caribe (Celade/Cepal)apontam que a participação das pessoas de60 anos ou mais na população total, depoisde subir de 5,5% em 1950 para 8,1% em2000, cresceria para 23,6% em 2050 (Grá-fico 2). Em termos absolutos, a populaçãode 60 anos ou mais na referida região, queera de 41,6 milhões em 2000, alcançaria opatamar de 180,3 milhões em 2050. Já opercentual de pessoas com 80 anos ou mais,que cresceu de 0,4% para 1% no períodode 1950 a 2000, atingiria o patamar de 4,6%em 2050. Em termos absolutos, a popu-lação com 80 anos ou mais, que passou de

Gráfico 2: Participação dos idosos na população total (em %) – América Latinae Caribe, 1950 a 2050

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Celade/Cepal.

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679 mil em 1950 para 4,9 milhões em 2000,chegaria a 35,1 milhões em 2050.

Em 2010, segundo projeções doCelade, haverá na América Latina cerca de56,8 milhões de idosos com 60 anos oumais, correspondendo a 9,7% da popu-lação total (582,6 milhões). Desses, 25,7milhões serão homens (45,3%) e 31 milhões(54,7%) serão mulheres. Enquanto a partici-pação de idosos entre a populaçãomasculina será de 8,9%, entre as mulheresesse percentual será de 10,5%.

O comportamento demográficodescrito – que combina aumento do contin-gente de idosos, bem como o incrementode sua participação na população total, e aredução da taxa de fecundidade – provocaefeitos importantes na Previdência Social. Porum lado, esses fatores tendem a gerar eleva-ção da despesa previdenciária em função docrescimento absoluto da população idosa e,por outro, tendem a resultar em redução dastaxas de crescimento da populaçãopotencialmente ativa e, consequentemente, daprincipal fonte de arrecadação da Previdên-cia Social – a contribuição dos trabalhadoresativos (pelo menos em regimes de reparti-ção). Em outras palavras, caminha-se paraum agravamento da razão de dependênciada população idosa tanto no Brasil quantona América Latina (Tabela 2).

No Brasil, enquanto em 2008 havia10,26 pessoas de 15 a 64 anos para cadaindivíduo com 65 anos ou mais, em 2050haverá apenas 2,82 indivíduos na idadeeconomicamente ativa para cada idoso. NaAmérica Latina, de forma similar, em 2005havia 10,49 pessoas de 15 a 64 anos paracada idoso de 65 anos ou mais. Essarelação, em 2050, deve cair para 3,58.

Contudo, o aumento das responsabi-lidades, em termos de dependência, queas pessoas de 15 a 64 anos irão sofrer, emfunção do aumento de idosos, será

compensado, em parte, até 2020, com adiminuição da população de 0 a 14 anos,tanto no Brasil quanto na América Latina(Tabela 2). No período de 2020 a 2050,essa relação também irá se deteriorar.

Há uma profunda mudança de compo-sição dos dependentes, que passam a sercada vez mais idosos, em lugar de criançase adolescentes. Em 2008, por exemplo, noBrasil, cada pessoa de 15 a 64 anos teria quecuidar de 0,49 dependentes, sendo 0,1 idosoe 0,39 criança/adolescente. Naquele ano, deum total de 62,6 milhões de dependentes,50,2 milhões (80,2% do total) tinham de0 a 14 anos e 12,4 milhões eram pessoascom 65 anos ou mais (19,8% do total). Asprojeções indicam que, em 2050, cadapessoa de 15 a 64 anos teria de cuidar de0,56 dependentes, sendo 0,35 idosos e 0,21crianças/adolescentes. De um total de 77,2milhões de dependentes, cerca de 48,9milhões seriam idosos de 65 anos ou mais(63,3%) e 28,3 milhões, crianças e adoles-centes de 0 a 14 anos (36,7%).

Na América Latina também se observaalteração semelhante, tendo em vista que,do total de 197 milhões de dependentes em2005, 16,9% eram idosos e 83,1%, crianças/adolescentes; em 2050, de um total de 274,3milhões de dependentes, 49,7% serãopessoas de 65 anos ou mais e 50,3%,indivíduos de 0 a 14 anos.

Certamente essa profunda alteração daestrutura etária dos dependentes precisa serlevada em consideração na definição dasáreas prioritárias para os gastos públicos,para o planejamento e para o desenho daspolíticas de proteção social. Mais que isso,nesse contexto de envelhecimento popula-cional e piora da relação de dependência,é fundamental que as políticas de seguridadesocial sejam reforçadas sob pena decomprometer a proteção social de parcelacrescente da população.

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Evolução da proteção social deidosos no Brasil e na América Latina

No Brasil, apesar da expansãoexpressiva da população idosa descritabrevemente no tópico anterior, a Previ-dência Social tem logrado aumentar a taxade cobertura social das pessoas com 60anos ou mais, muito embora persista umdesequilíbrio na proteção de homens emulheres nessa faixa etária. Grosso modo,é considerado idoso com proteção socialaquele que, segundo os dados da PNAD,recebe benefício de pensão ou aposen-tadoria, ou continua trabalhando comcontribuição para a previdência, conformemetodologia empregada pelo Ministérioda Previdência Social e aprovada peloConselho Nacional de Previdência Social– CNPS (SCHWARZER; PAIVA & SANTANA,2004 e COSTANZI & ANSILIERO, 2008).

Na série harmonizada da PNAD, quedesconsidera a área rural da Região Norte(salvo Tocantins), a parcela da populaçãoidosa protegida socialmente – que recebeaposentadoria e/ou pensão de qualquerregime previdenciário ou da assistênciasocial e/ou contribui para a PrevidênciaSocial – passou de aproximadamente 74%em 1992 para 80,7% em 2007.

O recorte de gênero evidencia que taismelhoras, especialmente as ocorridas entre1992 e 2002 (Gráfico 3), resultam emgrande medida do aumento da proteçãode idosos do sexo feminino (+11,77pontos percentuais entre 1992-2002), umavez que a série referente aos homens idosospermaneceu relativamente estável nessemesmo período (+2,41 pontos percen-tuais). O aumento da cobertura entre asidosas pode ser resultado do incrementoda participação das mulheres na população

Tabela 2: Relação de dependência Brasil e América Latina 1980-2050

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do IBGE e do Celade.

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ocupada, fenômeno intensificado nasúltimas décadas. A longo prazo, a confir-mação dessa tendência pode reduzir asdisparidades na proteção de homens emulheres idosos.

Entre os idosos, o aumento na proteçãotambém pode estar relacionado à ampliaçãodo número de beneficiários da Lei Orgâ-nica da Assistência Social (Loas). As recentesalterações promovidas pelo Estatuto doIdoso expandiram ainda mais o públicobeneficiário dos chamados benefícios deprestação continuada (BPC), afetando po-sitivamente a cobertura dos idosos com 65anos ou mais.2 Além disso, a evolução posi-tiva observada de 1992 a 2005 estáindubitavelmente associada à instituição dacategoria de segurado especial, regulamen-tada em 1991, a qual possibilitou o cresci-mento significativo da cobertura previ-denciária no meio rural, notadamente entreas mulheres.3

Nos dois últimos anos, a PNADaponta para ligeira redução na taxa deproteção dos idosos, queda essa mais acen-tuada entre as mulheres. Entre 2005 e 2007,muito embora o contingente de protegidostenha aumentado sensivelmente (2007/2006: 3,8%; 2006/2005: 2,9%), a taxa decrescimento foi inferior à observada napopulação idosa total (2007/2006: 4,5%;2006/2005: 4,5%). Nesses dois anos, pareceter havido uma inversão no ritmo deexpansão dos dois grupos, resultado quepode ser explicado, em parte, pelo aumentona expectativa de vida da população em ge-ral. Esse fenômeno tem possibilitado ainclusão na população idosa de camadasmais vulneráveis da sociedade, para as quaisa contribuição previdenciária tende a sermais limitada durante a vida ativa.4

Ocorre que os indicadores de cober-tura apresentados encontram-se subesti-mados em 2004, 2006 e 2007, anos em

Gráfico 3: Brasil – Idosos de 60 anos ou mais que recebem aposentadoria e/oupensão ou que continuam contribuindo para algum regime previdenciário (em%),1992 a 2007

Fonte: Elaboração própria a partir dos microdados da PNAD/IBGE – 1992 a 2007.

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que a PNAD registrou os benefícios deprestação continuada na categoria “outrosrendimentos”. Nos demais anos, éprovável que uma grande parcela dessesbenefícios tenha sido contabilizada comoaposentadoria ou pensão.5 De todo modo,a cobertura previdenciária da populaçãoidosa brasileira é bastante expressiva,mesmo quando comparada ao nível deproteção alcançado nos países desenvol-vidos, destacando-se entre as nações emdesenvolvimento.

Tomando-se apenas 2007, quando ataxa de cobertura nacional (incluindo a árearural da Região Norte) chegou a 80,6%,os idosos socialmente protegidos totali-zavam 16,1 milhões de pessoas, sendo 7,6milhões de homens e 8,5 milhões demulheres. A proteção social entre oshomens chegou a 85,6%, resultado consi-deravelmente superior ao observado entreas mulheres (76,6%). Os dados apontampara a existência de concentração relativae absoluta de idosas socialmente despro-tegidas. Aproximadamente 67,1% dosdesprotegidos são do sexo feminino e asmulheres representam 55,7% do total depessoas com idade igual ou superior a 60anos. Em outras palavras, as mulheresidosas possuem a maior participaçãoabsoluta e estão sobrerrepresentadas entreo total de idosos socialmente desprote-

gidos. Em 2007, a proporção de idosasdesprotegidas correspondia a 1,2 vez aparticipação de mulheres na populaçãoidosa total (Tabela 3).

Esses números podem estar associadosao fato de que a participação das mulheresno mercado de trabalho – embora venhaapresentando evolução positiva contínuanas últimas décadas – ainda tende a sersistematicamente inferior à dos homens,sendo que a geração das idosas que atual-mente possuem 60 anos ou mais possi-velmente experimentou taxas de partici-pação ainda mais baixas. Além disso, aocupação em condições precárias e a taxade desemprego tendem a ser mais elevadasentre as mulheres. Consequentemente, emface da elevada correlação existente entreocupação e contribuição previdenciária, éprovável que esse indicador esteja apenasrefletindo a dinâmica do mercado detrabalho vivenciada pelas mulheres, atual-mente idosas, durante a idade ativa.

Em 2007, as mulheres eram maioriaabsoluta entre os pensionistas – 93,2% dototal de pessoas que recebem apenaspensão – , enquanto os homens sãomaioria, embora com diferencial menosexpressivo, entre aqueles que recebemaposentadoria – 58,5% do total de pessoasque recebem apenas esse benefício. Entreos que acumulam os dois benefícios, mais

Tabela 3: Proporção de idosos* residentes no país (A) e idososdesprotegidos (B), 2007

Fonte: PNAD/IBGE – 2007. Elaboração: SPS/MPS.* Pessoas com 60 anos ou mais de idade.

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uma vez a participação das mulheres ésignificativamente superior (86,2%), con-forme mostra a Tabela 4.

A elevada proporção de mulheresentre os pensionistas deve estar ligada àmaior expectativa de vida desse grupopopulacional. Como em média vivem mais,é natural que enviúvem mais frequente-mente que os homens, tornando-sebeneficiárias de pensão e, muitas vezes,chefes da unidade familiar. A menorparticipação das mulheres entre os aposen-tados, por sua vez, pode estar atrelada aquestões culturais e econômicas. A popu-lação feminina atualmente em idade deaposentadoria provavelmente participoudo mercado de trabalho com menosfrequência que os homens e em condiçõesbastante distintas, conforme mencionadoanteriormente.

De um modo geral, na América Latinaprevalece um baixo grau de proteção socialentre os idosos, sendo que o Brasil possuium dos níveis mais elevados da região(Quadro 1). Como mostrado por Rofman& Luccheti (2007), a cobertura dos idosos– entendida como o percentual que rece-be algum tipo de benefício contributivoou não contributivo – indica que a prote-ção social dessa população na AméricaLatina é extremamente baixa em muitospaíses da referida região. Essa cobertura

seria igual ou superior a 60% da popula-ção idosa apenas na Costa Rica (60,09%,sendo 39,42% contributivo e 20,12% nãocontributivo, em 2004), Argentina (68,8%em 2006), Bolívia (14,7% contributivo e69,46% não contributivo, resultando emum total de 72,34% em 2002), Chile(62,99% contributivo e 14,42% nãocontributivo, resultando em 77,26% em2003), Uruguai (85,97% em 2004) e Brasil(86,66% em 2002).

Essa cobertura era inferior a 60% emoutros 10 países da América Latina –Colômbia (18,61% em 2000), Equador(33,27%, sendo 16,08% contributivo e18,47% não contributivo, em 2004),Guatemala (11,17% em 2000), México(18,70% em 2002), Panamá (41,86% em2003), Paraguai (14,91% em 2004), Peru(26,19% em 2003), El Salvador (13,88%em 2003), Venezuela (26,82% em 2004) eRepública Dominicana (13,17% em 2004para a população de 65 anos ou mais) –,sendo que seis deles estavam em um pata-mar igual ou inferior a 20% e outros qua-tro na faixa de 20% a 40%. Tais dadosconsideram tanto os benefícios contri-butivos quanto os não contributivos, atéporque, para muitos países, as pesquisasdomiciliares não permitem separar orecebimento desses tipos de benefícios,sendo possível para Bolívia, Equador, Chile

Tabela 4: Cobertura social entre os idosos com 60 anos ou mais de idade, segundosexo e tipo de benefício – 2007

Fonte: PNAD/IBGE – 2007. Elaboração: SPS/MPS.

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Quadro 1: Proteção social dos idosos na América Latina

Fonte: Elaboração a partir de dados Rofman e Luccheti (2007).

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e Costa Rica, onde o percentual de idososque recebe benefícios desse tipo é de,respectivamente, 69,46%, 18,47%, 14,42%e 20,12%. Portanto, a cobertura seria aindamais baixa, sem considerar os benefíciosnão contributivos.

A baixa cobertura dos idosos reflete,entre outros fatores, a precariedade domercado de trabalho da região, caracteri-zado por elevada informalidade, bemcomo a incapacidade do modelo dedesenvolvimento dos países da AméricaLatina de construir um sistema deproteção social abrangente e adequado.Ademais, a baixa proteção social dosidosos afeta de forma muito desigual osdiferentes grupos da sociedade, sendomais um reflexo de modelo de desenvol-vimento que criou elevada desigualdade.São afetados de forma mais severa os quevivem nas áreas rurais, os mais pobres, eos com menor escolaridade. Em geral,há uma menor proteção para as mulheresvis-à-vis os homens e para determinadosgrupos raciais/étnicos que historicamenteforam alvo de discriminação, comoindígenas e negros.

No tocante à tendência da proteçãosocial, Rofman & Luccheti (2007) apontamque essa seria um mix de melhora em algunspaíses, com piora em outros, havendodificuldade de definir uma tendência geral.As mudanças seriam lentas e pequenas,prevalecendo um quadro geral de proteçãosocial muito baixo para os idosos da Amé-rica Latina. Na maioria dos países, comoconstata Mesa Lago (2007), não é possívelmensurar de forma precisa o impacto dereformas previdenciárias recentes nacobertura dos idosos, seja por terem ocor-rido há muito pouco tempo ou por insu-ficiência de registros estatísticos. De todomodo, em alguns países da região, pode-se sugerir alguma relação entre a evolução

da cobertura e a adoção de novosmodelos previdenciários.

No Chile, a cobertura permaneceurelativamente constante entre 1990 e 2003.No entanto, separando-se os benefícios,observa-se que a cobertura dos contri-butivos baixou, enquanto a dos assistenciaisaumentou. Esses resultados sugerem que areforma estrutural implantada em 1981,substituindo completamente o modelopúblico por um modelo privado, pode ter

contribuído para dificultar o acesso aosbenefícios contributivos. Na Bolívia, ondereforma similar foi realizada em 1997, aproteção aos idosos aumentou basicamenteem função da expansão da coberturaassistencial, mediante a instituição dodenominado Bônus Solidário, benefício anuale vitalício de caráter pessoal e destinado aidosos com idade igual ou superior a 65 anos.Na Colômbia, que em 1994 também optou

“A alteração daestrutura etáriada população,com aumento daparticipação relativados idosos, obviamenteimplica a necessidadede mudanças naspolíticas públicas [...]”

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por uma reforma estrutural, migrando paraum modelo paralelo de Previdência Social,no qual há competição entre sistema públicoe privado, os registros restritos aos benefícioscontributivos mostram retração da cober-tura entre 1992 e 2000.

No caso colombiano, cabe destacar ochamado Fundo de Solidariedade Pensional– uma conta especial do governo federaldaquele país –, vinculado ao Ministério daProteção Social, que tem como finalidadeampliar a cobertura mediante subsídio àscontribuições de grupos da população que,por suas características e condiçõessocioeconômicas, não têm acesso aossistemas de seguridade social; e oferta debenefícios para a proteção social de idososem situação de indigência ou pobreza –nesse último caso, com desenho e funçãomuito similares ao BPC-Loas.

Costa Rica e Argentina instituíramreformas estruturais que deram origem amodelos mistos de Previdência Social,caracterizados pela integração de sistemapúblico, que outorga um benefício básico,e sistema privado, que oferece um bene-fício complementar. No primeiro país, acobertura aumentou também em funçãodos benefícios contributivos, mas princi-palmente em razão da concessão debenefícios não contributivos. Na Argen-tina, a cobertura dos idosos de 65 anosou mais caiu de 76,7% em 1994 para71,8% em 1999 (BERTRANOU, 2001),quase um ponto percentual por ano dedecréscimo, desde a mudança demodelo.6 Entre outros fatores, umapossível explicação para a diferença nosresultados reside no fato de que, no casoargentino, o peso dos benefícios nãocontributivos sobre o total de benefíciosda seguridade social é menor –10,1%, emdezembro/2000 –, segundo Schwarzer &Quirino (2002).

Os dados deixam claro que, de modogeral, a proteção social dos idosos naAmérica Latina é bastante precária e hetero-gênea, variando de países com coberturade 80% a países com proteção abaixo de20%. O mais importante é salientar que, emvários países, a melhora da proteção socialesteve relacionada à introdução de benefíciosde caráter não ou semicontributivo, comoa Previdência Rural, ou mesmo de caráterassistencial ou não contributivo, como oBenefício de Prestação Continuada (BPC-Loas), no caso brasileiro, mas que tambémfoi realidade para outros países comoBolívia, Chile, Colômbia e Costa Rica.

Com as informações já apresentadas, épossível fazer, com limitações, uma estimativada proteção social dos idosos na AméricaLatina. Utilizando os dados de populaçãocom 65 anos ou mais do Celade/Cepal em2005 e a cobertura descrita do Quadro 1,pode-se estimar que, dos cerca de 30,7milhões de pessoas com 65 anos ou mais naAmérica Latina (inferior ao dado da Tabela2, pois não considera todos os países, apenasaqueles para os quais há informação sobrecobertura), 16,9 milhões contavam comproteção (54,9%) e 13,8 milhões (45,1%) eramdesprotegidos (Tabela 5).

A médio e longo prazos, o aperfei-çoamento da proteção social dos idososna América Latina passa necessariamentepor uma melhor estruturação dos mer-cados de trabalho da região, com reduçãoda informalidade e ampliação da proteçãosocial, bem como diminuição doschamados working poor (trabalhadoresocupados com baixo nível de renda eincapacidade de contribuição). Contudo,a curto prazo, a análise da evolução recenteda proteção social dos países da AméricaLatina indica que a ampliação da cober-tura depende da criação de mecanismossemi ou não contributivos, que geram

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distribuição de renda e ampliação daseguridade social. A focalização emesquemas de proteção social dos idososunicamente ou quase exclusivamentecontributivos resulta em mera reproduçãodas desigualdades profundas que existemno mercado de trabalho e da precariedadena proteção, tendo em vista o alto grau deinformalidade.

Ademais, a transformação de regimesde repartição pública em esquemas decapitalização de contas individuais tende,ceteris paribus, a reforçar o componentecontributivo dos esquemas de proteçãosocial, sem maiores ganhos em termos deampliação da proteção social dos idosos.

Efeitos ou impactos da proteçãosocial dos idosos brasileiros

Como o objetivo principal da Previ-dência Social é garantir renda ao trabalhadorem idade avançada, a taxa de participaçãodos idosos no mercado de trabalho consisteem indicador fundamental para avaliar oimpacto da política previdenciária na vidados beneficiários. Como mostra o Gráfico4, os resultados encontrados, de modogeral, são coerentes com a tese de que osbenefícios previdenciários7 provocamimpactos positivos e não desprezíveis nadecisão de seus beneficiários quanto à parti-cipação ou não no mercado de trabalho.

Entre os idosos do sexo masculino, ficaevidente a diferença na taxa de participação

de beneficiários e não beneficiários daprevidência social, embora para os doisgrupos essa tenda a decrescer com a idade.A participação média do total de homensbeneficiários com idade igual ou superior a60 anos é de 34,9%, menos da metade daparticipação dos homens não beneficiáriossituados na mesma faixa etária (76,7%). Nocaso das mulheres, o impacto da previdêncianão está tão evidente. A diferença de parti-cipação dos dois grupos é menor, ficandoem 18% entre as beneficiárias e em 25,1%entre as não beneficiárias, mas não deve sersubestimada.

De acordo com Schwarzer & Paiva(2003), a proximidade verificada nas taxasde participação por idade de mulheresbeneficiárias e não beneficiárias pode estarrelacionada à existência de padrões distintosde inserção no ambiente familiar, nãoobservados entre os homens, para os doisgrupos. Pouco mais da metade (54,1%) dasbeneficiárias ocupa posição de pessoa dereferência, categoria que tradicionalmentetende a participar mais do mercado detrabalho porque dela costuma depender amaior parte do núcleo familiar. No entanto,apenas 29% das não beneficiárias são chefesde família. Entre os homens, como podeser visto na Tabela 6, as diferenças no perfilde beneficiários e não beneficiários sãoquase inexistentes.

No caso das mulheres beneficiárias,ocorrem dois movimentos em sentidoscontrários, que aparentemente tendem a se

Tabela 5: Proteção social dos idosos na América Latina

Fonte: Estimativa elaborada a partir de dados da Celade/Cepal e Rofman e Luccheti (2007).

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Tabela 6: Distribuição de beneficiários e não beneficiários segundo condiçãona unidade familiar e sexo – 2007

Gráfico 4: Taxa de participação no mercado de trabalho por sexo e segundo asituação perante a Previdência Social (beneficiários ou não) – 2007


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anular. O rendimento recebido por meiodo benefício previdenciário atua nosentido de favorecer a queda na taxa departicipação no mercado de trabalho. Oelevado percentual de mulheres benefi-ciárias na condição de pessoa de referência,entretanto, pressiona a taxa de participaçãopara cima. Entre as não beneficiárias, apesarda inexistência de rendimentos previden-ciários, a pouco expressiva parcela dechefes de família tende a manter a taxa departicipação em nível mais baixo. O resul-tado dessa combinação de forças é a jámencionada semelhança da participaçãodos dois grupos no mercado de trabalho;situação que tenderia a não ocorrer caso acondição na unidade familiar fosse amesmo para beneficiárias e não bene-ficiárias – a taxa de participação dasprimeiras possivelmente seria significati-vamente inferior à das segundas.

Ressalte-se que, ao longo do período1992-2007, os dados relativos à partici-pação confirmam a tendência de menorparticipação de beneficiários da Previ-dência no mercado de trabalho, comomeio de complementação de renda(Gráfico 5). No período analisado, a taxade participação caiu ou, ao menos,permaneceu relativamente estável emquase todos os grupos, exceto para asmulheres não beneficiárias. Em todos oscasos, o diferencial entre beneficiários enão beneficiários de ambos os sexosmanteve-se evidente.

Uma forma de avaliar o impacto daproteção e da posição no domicílio sobrea probabilidade de participar ou não domercado de trabalho é fazer uma análisepor meio de uma regressão logística binária:tomando a participação ou não nomercado de trabalho como a variável

Fonte: PNAD/IBGE – 1992 a 2007. Elaboração: SPS/MPS

Gráfico 5: Taxa de participação no mercado de trabalho de residentes idosos,segundo sexo e situação previdenciária – l992-2007, 2007

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independente (sendo 1 para inativo e 0 paraativo) e as variáveis dependentes sendoproteção social (1 para protegido e 0 paranão protegido), dummy de sexo (sendo 0para mulher e 1 para homem) e dummy deposição no domicílio (sendo 1 para pessoade referência e 0 para as demais). Comomostrado pela Tabela 7, o fato de um idosoter proteção social aumenta a probabi-lidade de que esse se encontre fora daPopulação Economicamente Ativa (PEA),ou seja, esteja inativo, denotando o impactopositivo da proteção social.

Esse efeito foi mensurado isolando-seo impacto da posição no domicílio que, comodiscutido anteriormente, tornava mais obs-curo o impacto positivo da proteção socialsobre a não participação na PEA, no casodas mulheres. Os dados da Tabela 7 mostramque ser pessoa de referência, isolados osefeitos de sexo e proteção social, implica umaredução da probabilidade de estar fora daPEA ou, de forma inversa, aumenta aprobabilidade de estar ativo, mesmo sendoidoso. A dummy sexo indicou que, isolados osefeitos de pessoa de referência e proteção,ser homem reduzia a probabilidade de estarfora da PEA em relação a ser mulher –provavelmente em decorrência do fato deque entre os idosos atuais havia uma dife-rença de participação na PEA muito grande

entre homens e mulheres, ainda maior doque a atual prevalência.

Importante aspecto adicional do impactoda Previdência Social diz respeito à relevânciadas transferências previdenciárias para aredução da pobreza. A estimativa desseimpacto foi elaborada tomando-se em contaa quantidade de pessoas com renda domi-ciliar per capita abaixo de meio saláriomínimo – valor definido para a “linha depobreza”, conforme se inclui ou exclui a rendaprevidenciária. Seguindo esse critério, em2007, havia 56,87 milhões de pessoas emsituação de pobreza, considerando rendas detodas as fontes, número que chega a 79,10milhões quando excluídos todos os rendi-mentos oriundos da Previdência Social.

Isso significa que as transferênciasprevidenciárias foram responsáveis pelaretirada de 22,23 milhões de pessoas, detodas as faixas etárias, da condição depobreza8. Esse impacto dos benefícios daPrevidência Social sobre a pobreza seconcentra, naturalmente, na populaçãoidosa, tendo em vista que a função básicade benefícios desse tipo é substituir a rendado trabalhador contribuinte quando esseperde a capacidade de trabalho. Emboraa redução da pobreza decorrente daexpansão da Previdência Social atinja todasas faixas etárias, a renda previdenciária

Fonte: PNAD/IBGE, 2007.

Tabela 7: Regressão logística binária – probabilidade de participação de idososna PEA – Brasil – 2007

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privilegia, sobretudo, os com idadesuperior a 55 anos.

Como destaca Passos et al (2005),a partir dos 55 anos de idade nota-se forteredução no percentual dos que seriampobres, caso não fossem beneficiáriosda Previdência Social. Percebe-se que aPrevidência é determinante para quea pobreza diminua com o aumento daidade, chegando ao limite inferior de 10%para a população com 70 anos oumais (Gráfico 6). Caso não existissemtransferências previdenciárias, haveria umponto (que, para o ano de 2007, é deaproximadamente 50 anos) a partir doqual a pobreza aumentaria significativa-mente, chegando a cerca de 70% para apopulação com idade acima de 70 anos.

Pode-se dizer que os regimes previden-ciários têm como objetivo primordialgarantir que as fontes de renda dotrabalhador e de sua família sejam mantidas,caso venha a perder, de forma temporária

ou permanente, sua capacidade detrabalho. Em outras palavras, a Previdênciaatua na prevenção da pobreza, particular-mente entre os idosos. Nesse sentido, aPrevidência Social brasileira parece cumprircom seu papel: não apenas a taxa de parti-cipação de seus beneficiários é frequente-mente inferior à observada para os demaissubgrupos populacionais, mas também onível de pobreza é reduzido em todas asfaixas etárias em função das transferênciasprevidenciárias.

Considerações Finais

A combinação de elevação da expec-tativa de vida e redução da taxa defecundidade tem levado a um processo deenvelhecimento populacional não apenasno Brasil como em toda a América Latina,o que implica maior participação dosidosos na população total e o agravamentoda razão de dependência.


Gráfico 6: Percentual de pessoas com menos de ½ salário mínimo de rendadomiciliar per capita no Brasil por idade, considerando a renda previdenciária,2007

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No Brasil, de 1992 a 2007 notou-seuma melhora da proteção social de idosos,em especial entre as mulheres de 60 anosou mais. Esse aumento da coberturadecorreu, entre outros fatores, do aumentodo número de beneficiários da Loas e dasmudanças na Previdência Rural, como ainstituição da categoria de seguradoespecial. Portanto, a melhora da proteçãosocial dos idosos no Brasil está relacionadaao fortalecimento de programas de caráternão ou semicontributivo. Em outros paísesda América Latina, a ampliação daproteção social dos idosos esteve associadaà instituição ou ao fortalecimento deprogramas de proteção de caráter semi ounão contributivo.

Deveria ser óbvio que programastradicionais da Previdência Social, baseadosexclusivamente no princípio contributivo,não são capazes de universalizar a coberturada Previdência Social na América Latina,apesar de sua importância e mérito. Essesprogramas enfrentam dificuldades paraincluir os setores da economia familiar rural

e urbana e o chamado setor informal. Aelevada pobreza, seja estrutural ou resul-tante da instabilidade econômica e socialdas últimas décadas, é outro obstáculo aoincremento da proteção social por meiode programas contributivos na AméricaLatina.

Além de cobrar a contribuição dos quesão capazes de fazê-la, uma política quetenha por objetivo aumentar a coberturada proteção social demandará novasformas de financiamento que não sejambaseadas em contribuições monetáriasindividuais, para incorporar os grupos quenão são capazes de manter contribuiçõesregulares. Obviamente, programas exclusi-vamente contributivos não servem paradistribuir renda e apenas tendem a repro-duzir as desigualdades existentes nomercado de trabalho que, no caso daAmérica Latina, significa um setor com altainformalidade, elevada precariedade e mádistribuição de renda.

(Artigo recebido em abril de 2009. Versão finalem julho de 2009).

Notas

1 Exclusive 1994 e 2000, anos em que a PNAD não foi a campo. Não inclui os dados da árearural da Região Norte, exceto do Estado do Tocantins, nos anos de 2004 a 2007, para garantir amesma cobertura geográfica do período de 1992 a 2003. Há discrepância entre os dados da PNAD eos da Projeção da População.

2 O Estatuto do Idoso (Lei no 10.741/2003), vigente desde janeiro de 2004, reduziu – de 67 para65 anos – a idade mínima para acesso ao benefício assistencial, além de ter flexibilizado o cálculo dolimite máximo de ¼ de salário mínimo de renda familiar per capita, também necessário para aconcessão do benefício. De todo modo, os resultados recentes merecem uma análise maisaprofundada, especialmente no que toca aos efeitos da expansão da população idosa.

3 O segurado especial, segundo os incisos VII dos arts. 12 e 11 das Leis nos 8.212 e 8.213,ambas de 1991, respectivamente, é a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomeradourbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, aindaque com o auxílio eventual de terceiros, a título de mútua colaboração, na condição de: produtor,

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seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados, como datárioou arrendatário rurais, que explore atividade agropecuária (em área de até quatro módulos fiscais)ou de seringueiro ou extrativista vegetal (desde que exerça suas atividades nos termos do incisoXII do caput do art. 2o da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, e faça dessas atividades o principalmeio de vida); de pescador artesanal ou a este assemelhado, que faça da pesca profissão habitual ouprincipal meio de vida; e de cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 anos de idadeou a este equiparado, que comprovadamente trabalhem com o grupo familiar respectivo. A contri-buição do segurado especial é de 2,1% sobre a receita bruta decorrente da comercialização daprodução rural.

4 Dado o caráter amostral da pesquisa, oscilações dessa natureza, observadas em períodosimediatamente anteriores, devem ser tomadas com precaução. É precoce reconhecer nos dados umareversão da tendência, até então consistente, de elevação da cobertura.

5 Nesses anos foram realizados suplementos específicos sobre os programas de transferência derenda.

6 Os dados de Bertranou (2001) e Rofman & Luccheti (2007) não contemplam os efeitos dasnovas reformas aprovadas em 2007, com o intuito de fortalecer o pilar público do modeloprevidenciário argentino.

7 Como a PNAD não permite que os benefícios assistenciais sejam dissociados dos benefíciosprevidenciários, ao longo deste estudo tratamos do impacto dos benefícios pagos pela seguridadesocial – exceto na área da saúde.

8 Supondo que tudo mais permaneça constante, ou seja, considerando que todas as demaisvariáveis que interferem no nível de pobreza não sofram alterações e descartando possíveis impactosdas transferências previdenciárias nas decisões dos indivíduos beneficiados direta ou indiretamente.

Referências

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Resumo – Resumen – Abstract

Evolução recente e alguns determinantes da proteção social dos idosos na AméricaLatina e no BrasilRogério Nagamine Costanzi e Graziela AnsilieroA existência de um sistema de proteção social aos idosos, com ampla cobertura, é extremamente

importante para prevenir o aumento da pobreza e da desigualdade. Na ausência de tal sistema, efrente a transformações demográficas e da estrutura familiar presentes em grande parte dos países daAmérica Latina, haverá riscos crescentes de que tanto o Brasil, como outros países da região, soframcom problemas de insuficiência de renda entre as pessoas com idade mais avançada. Dado essecontexto, este artigo avalia a situação atual e as perspectivas de proteção dos idosos na AméricaLatina, com foco no caso brasileiro. Para o Brasil, as referências foram a Pesquisa Nacional porAmostra de Domicílios (PNAD/IBGE) e projeções realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geogra-fia e Estatística (IBGE), enquanto os dados relativos à América Latina foram obtidos no CentroLatino Americano e Caribenho de Demografia (Celade/Cepal) e em revisão de literatura sobre otema. As análises indicaram que o aumento do nível de proteção social na região parece depender deformas de financiamento não baseadas exclusivamente em contribuições monetárias individuais, demodo que seja possível incorporar aqueles grupos incapazes de manter contribuições regulares paraos regimes de Previdência.

Palavras-chave: seguridade social, previdência social, transição demográfica.

Evolución reciente y algunos determinantes de la protección social de los mayores enAmérica Latina y BrasilRogério Nagamine Costanzi y Graziela AnsilieroLa existencia de un sistema de protección social para los adultos mayores, con amplia cobertura,

es sumamente importante para prevenir el aumento de la pobreza y de la desigualdad. En la ausenciade un sistema de este tipo, y en razón de los cambios demográficos y de la estructura familiarpresentes en la mayoría de los países de América Latina, habrá riesgos crecientes de que tanto Brasilcomo los otros países de la región, sufran con problemas de insuficiencia de ingresos entre laspersonas de edad avanzada. En este contexto, este artículo evalúa la situación actual y las perspectivasde protección de los ancianos en América Latina, particularmente para el caso brasileño. Para el Brasil,las referencias fueran la Pesquisa Nacional por Muestra de Hogares (PNAD/IBGE) y proyeccionesrealizadas por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), mientras los dados relativosa la América Latina fueran obtenidos en el Centro Latino Americano y Caribeño de Demografía(Celade/Cepal) y en revisión de la literatura pertinente. Los análisis revelaron que el nivel de protecciónsocial en la región parece depender de formas de financiación que no sean basadas únicamente encontribuciones monetarias individuales, de modo que se pueda incorporar a los grupos incapaces demantener contribuciones regulares a los regímenes de previsión social.

Palabras clave: seguridad social, previsión social, transición demográfica.

Recent evolution of determinants on social protection for the elderly in Latin Americaand BrazilRogério Nagamine Costanzi and Graziela AnsilieroThe existence of a social protection system for the elderly, with broad coverage, is extremely

important to prevent the increase of poverty and inequality. In the absence of such a system, andconsidering the changes on demography and family structure faced by most Latin American countries,

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there will be an increasing risk that Brazil, as well as other countries in the region, might suffer fromincome insufficiency among old age individuals. Given this context, this article addresses the currentsituation and the prospects regarding the protection of the elderly in Latin America, particularly inthe Brazilian case. For Brazil, the references were the National Household Sample Survey (PNAD/IBGE) and projections made by the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE), whiledata for other Latin American countries were obtained from the Latin American and CaribbeanDemographic Centre (Celade/Eclac) and from a literature review on the subject. The analysis indicatedthat the level of social protection in the region seems to depend on funding strategies not basedsolely on individual monetary contributions, so that it may be possible to incorporate those groupsunable to maintain regular contributions to social insurance schemes.

Keywords: social security, social insurance, demographic transition.

Rogério Nagamine CostanziEspecialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental desde 1999, atualmente em exercício no Ministério daPrevidência Social. Bacharel e mestre em economia pela Universidade de São Paulo (USP). Contato:[email protected]

Graziela AnsilieroEspecialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental desde 2000, atualmente em exercício no Ministérioda Previdência Social. Bacharel em economia pela Universidade de Brasília (UnB). Contato:[email protected]

evolução recente e alguns determinantes da proteção social...

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