estudos e pesquisas para subsidiar o aprimoramento do ... · abnt associação brasileira de normas...

TERMO DE COOPERAO TCNICA 003/2013

Estudos e Pesquisas para Subsidiar o

Aprimoramento do Arcabouo Regulatrio do

Transporte Ferrovirio de Passageiros

Produto 1: Anlise da Legislao Aplicvel aos Servios

de Transporte Ferrovirio de Passageiros

RELATRIO 1A-1

Braslia, julho de 2015

Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Superint. de Servios de Transporte de Passageiros Supas

Superintendncia de Estudos e Pesquisas Suepe

Universidade Federal de Santa Catarina UFSC Laboratrio de Transportes e Logstica LabTrans

Estudos e Pesquisas para subsidiar o Aprimoramento do Arcabouo Regulatrio do Transporte Ferrovirio de Passageiros Relatrio 1A-1

ANTT/Supas/Suepe-UFSC/LabTrans 3

FICHA TCNICA

AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES ANTT

Superintendncia de Servios de Transporte de Passageiros Supas

Alexandre Muoz de Oliveira Superintendente

Ricardo Timteo Antunes Gerente de Regulao e Outorga de Transporte de Pas-

sageiros Gerot

Alan Jos da Silva Fiscal do Termo de Cooperao Tcnica

Giulliano Renato Molinero Fiscal do Termo de Cooperao Tcnica (at mar/2015)

Srgio Sym Seabra Fiscal do Termo de Cooperao Tcnica (at mar/2015)

Marcelo Jos Gottardello Fiscal do Termo de Cooperao Tcnica (a partir de

mar/2015)

Superintendncia de Estudos e Pesquisas Suepe

Fbio Rogrio Teixeira D. de A. Carvalho Superintendente

Jean Claude Michel Seillier Gestor do Termo de Cooperao Tcnica

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA UFSC

Laboratrio de Transportes e Logstica LabTrans

Eng Civil Amir Mattar Valente, Prof. Dr. Coordenador do Termo de Cooperao

Tcnica CREA/SC 11036-8/D

Equipe Tcnica: Transporte de Passageiros

Eng Civil Rodolfo Carlos Nicolazzi Philippi, MSc. Coord. Tcnico CREA/SC

37925-3

Eng Civil Eliana Bittencourt, Dra. Coord. Projeto CREA/SC 006801-0

Eng Civil Fernanda Faust Gouveia

Eng Civil Jorge Alcides Cruz, Dr. CREA/SC 13598-8

Econ. Jos Georges Chraim CORECON/SC 1725

Adv. Jlia Bergamaschi Lara OAB/SC 28.216


4 ANTT/Suepe/Supas - UFSC/LabTrans

Gel. Luiz Antonio dos Santos Aranovich, MSc. Especialista Ferrovirio

CREA/RS 06126

Eng Civil Thas dos Santos Ventura, MSc. CREA/SC 099184-0

Eng Prod. Civil Tiago Just Milanez CREA/SC 056234-7

Equipe Tcnica: Meio Ambiente

Eng San. Amb. Soraia C. R. Fachini Schneider, MSc. CREA/SC 50419-3

Eng San. Amb. Manuela Kuhnen Hermenegildo CREA/SC 039868-9

Apoio tcnico e administrativo:

Secr. Executiva Mrcia Cristina B. O. dos Passos

Anderson Schmitt, graduando em Engenharia Civil, bolsista

Fernanda Ferrari Zrzebiela, Bel. em Letras Portugus, mestranda (UFSC), bolsista

Rafael Elizeu Beltro de Azevedo, graduando em Engenharia Civil (UFSC), bolsista

Victor Thives dos Santos, graduando em Relaes Internacionais (UFSC), bolsista

Tradutores:

Alggeri Hendrick Rodrigues, Bel. em Letras Lngua Alem, mestrando em Estudos

da Traduo (UFSC)

Fernanda Aline Souza, Bel. em Letras Lngua Inglesa e Literaturas, mestranda

(UFSC)

Marina Dias Beltrame, graduanda em Letras Lngua Italiana e Literaturas (UFSC)

Thais de Jesus Fontana, graduanda em Letras Lngua Italiana e Literaturas (UFSC)

Erica Mayumi Takahashi de Alencar, Bil. Dra., tradutora da lngua inglesa

Laboratrio de Transportes e Logstica (LabTrans), tradutor das lnguas espanhola,

francesa e romena

Tradux Servios de Traduo, tradutora das lnguas russa, mandarim e tcheca



LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Representao esquemtica do levantamento da legislao e da

definio da amostra da pesquisa ............................................................................. 25

Figura 2 Representao esquemtica do mtodo de procedimento ...................... 27

Figura 3 Porto de Mau, local de integrao do servio de navegao com a

Estrada de Ferro Mau ............................................................................................. 42

Figura 4 Organograma dos ministrios no incio do Imprio .................................. 75

Figura 5 Organograma dos ministrios em 1860 ................................................... 75

Figura 6 Organograma dos ministrios no incio do perodo republicano .............. 76

Figura 7 Organograma dos ministrios de 1891 a 1906 ........................................ 76

Figura 8 Organograma dos ministrios em 1911 ................................................... 78

Figura 9 Organograma dos ministrios de 1930 a 1937 Governo de Getlio

Vargas ....................................................................................................................... 79

Figura 10 Organograma dos ministrios - 1937 a 1945 - Estado Novo ou Estado

Nacional .................................................................................................................... 80

Figura 11 Organograma dos ministrios em 1957 ................................................. 83

Figura 12 Organograma dos ministrios - 1961 a 1964 - Governo Joo Goulart ... 84

Figura 13 Organograma dos ministrios - 1967 - Reforma constitucional e

administrativa ............................................................................................................ 87

Figura 14 Organograma dos ministrios em 1975 - Governo Ernesto Geisel ........ 88

Figura 15 Organograma dos ministrios em 1990 - Governo Fernando Collor ...... 90

Figura 16 Organograma dos ministrios em 1992 - Governo Itamar Franco ......... 91

Figura 17 Organograma com a reorganizao do Ministrio dos Transportes em

1996 .......................................................................................................................... 93

Figura 18 Organograma do setor de transportes em 2002 .................................... 99

Figura 19 Organograma do setor de transportes em 2007 .................................. 100

Figura 20 Organograma do setor de transportes a partir de 2012 ....................... 105

Figura 21 Representao dos metadados............................................................ 112

Figura 22 Exemplo de planilha de controle .......................................................... 113



LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Correlao entre as etapas e procedimentos metodolgicos e o Plano de

Trabalho .................................................................................................................... 22

Quadro 2 Principais disposies de contratos de concesso ferrovirios no perodo

imperial ..................................................................................................................... 38

Quadro 3 Desestatizao das malhas da RFFSA ................................................. 64

Quadro 4 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros no Brasil ............. 147

Quadro 5 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros no Brasil anterior

Constituio de 1988 .............................................................................................. 187

Quadro 6 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros no Brasil posterior

Constituio de 1988 .............................................................................................. 203

Quadro 7 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros nos estados

brasileiros ............................................................................................................... 221

Quadro 8 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Unio

Europeia ................................................................................................................. 245

Quadro 9 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na frica do Sul . 261

Quadro 10 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Alemanha .... 267

Quadro 11 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Austrlia ...... 275

Quadro 12 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros no Canad ....... 279

Quadro 13 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na China .......... 287

Quadro 14 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Espanha ...... 291

Quadro 15 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros nos Estados Unidos

da Amrica .............................................................................................................. 303

Quadro 16 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Frana ......... 309

Quadro 17 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na ndia ............ 321

Quadro 18 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Itlia ............ 327

Quadro 19 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros no Japo .......... 333

Quadro 20 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros no Reino Unido 337

Quadro 21 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Repblica

Tcheca .................................................................................................................... 341

Quadro 22 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Romnia ..... 347

Quadro 23 Legislao do transporte ferrovirio de passageiros na Rssia ......... 357



LISTA DE SIGLAS

ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas

Agef Rede Federal de Armazns Gerais Ferrovirios S.A.

ANP Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis

ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

CBTU Companhia Brasileira de Transporte Urbano

CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil

CLT Consolidao das Leis do Trabalho

CNT Conselho Nacional de Transportes

Cofer Comisso Federal de Transportes Ferrovirios

CVRD Companhia Vale do Rio Doce S.A.

DF Distrito Federal

DNEF Departamento Nacional de Estradas de Ferro

DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

Docenave Navegao Vale do Rio Doce S.A.

DPFF Departamento de Policia Ferroviria Federal (do Ministrio da Justia)

DPVAT Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais causados por veculos automo-

tores de via terrestre

DTM Diretoria de Transportes Metropolitanos (da Rede Ferroviria Federal

S.A.)

EBTU Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos

E.F. Estrada de Ferro

EFC Estrada de Ferro Carajs

EFVM Estrada de Ferro Vitria a Minas

EIV Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana

Embratur Empresa Brasileira de Turismo

Engefer Empresa de Engenharia Ferroviria S.A.

EPL Empresa de Planejamento e Logstica S.A.

ES Estado do Esprito Santo

ETAV Empresa de Transporte Ferrovirio de Alta Velocidade S.A.



Fepasa Ferrovia Paulista S.A.

FS Ferrovie dello Stato

Geipot Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes

IFE Inspetoria Federal de Estradas

Iphan Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

JK Juscelino Kubitschek

MG Estado de Minas Gerais

OAEs Obras de Arte Especiais

PND Programa Nacional de Desestatizao

PNV Plano Nacional de Viao

RDEP Rio Doce Engenharia e Planejamento S.A.

RFFSA Rede Ferroviria Federal S.A.

RTF Regulamento dos Transportes Ferrovirios

SGBD Sistema Gerenciador de Banco de Dados

SNV Sistema Nacional de Viao

SP Estado de So Paulo

SPEs Sociedades de Propsito Especfico

SRs Superintendncias Regionais (da Rede Ferroviria Federal S.A.)

STFP Sistema de Transporte Ferrovirio de Passageiros

STT Secretaria de Transportes Terrestres (do Ministrio dos Transportes)

TAV Trem de alta velocidade

TMV Trem de mdia velocidade

Trensurb Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.

UE Unio Europeia

UFSC Universidade Federal de Santa Catarina

Valec Engenharia Construes e Ferrovias S.A.

Valuec Valuec Servios Tcnicos Ltda.

VLT Veculo leve sobre trilhos



SUMRIO

APRESENTAO ..................................................................................................... 11

1 INTRODUO .................................................................................................. 15

2 CONSIDERAES METODOLGICAS .......................................................... 19

2.1 Primeira etapa levantamento da legislao ................................................. 23

2.2 Demais etapas aplicao do mtodo de procedimento ............................... 26

2.2.1 Anlise da legislao ................................................................................ 26

2.2.2 Construo do modelo de referncia ........................................................ 28

2.2.3 Construo do modelo adequado ao Brasil .............................................. 28

2.2.4 Avaliao e adequao da legislao vigente .......................................... 28

3 LEVANTAMENTO DA LEGISLAO DO TRANSPORTE FERROVIRIO DE

PASSAGEIROS ........................................................................................................ 31

3.1 Levantamento da legislao brasileira ............................................................ 32

3.1.1 Histrico da legislao federal .................................................................. 32

3.1.2 Levantamento da legislao federal vigente .......................................... 106

3.1.3 Levantamento das legislaes estaduais vigentes ................................. 107

3.1.4 Levantamento das legislaes metropolitanas e municipais vigentes .... 108

3.2 Levantamento da legislao internacional .................................................... 108

3.3 Instrumentalizao do repositrio de documentos oficiais do projeto ........... 110

4 CONSOLIDAO DA LEGISLAO ............................................................. 115

4.1 Legislao brasileira ..................................................................................... 116

4.2 Legislao internacional ............................................................................... 116

5 ANLISE CRTICA DA LEGISLAO ............................................................ 117

5.1 Pr-anlise dos sistemas de transporte ferrovirio internacionais ................ 117

5.2 Pr-anlise dos sistemas de transporte ferrovirio com caractersticas

urbanas internacionais .......................................................................................... 125

5.3 Anlise da legislao .................................................................................... 125

6 COMPARAO ENTRE LEGISLAES ....................................................... 133

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................ 135

APNDICE A - Legislao brasileira histrica e vigente em ordem cronolgica ..... 145

APNDICE B - Legislao brasileira em vigncia, anterior Constituio Federal de

1988 ........................................................................................................................ 185



APNDICE C - Legislao brasileira em vigncia, posterior Constituio Federal

de 1988 ................................................................................................................... 201

APNDICE D - Legislao dos estados brasileiros ................................................ 219

APNDICE E - Legislao internacional................................................................. 241

Unio Europeia ..................................................................................................... 243

frica do Sul ......................................................................................................... 259

Alemanha ............................................................................................................. 265

Austrlia ................................................................................................................ 273

Canad ................................................................................................................. 277

China .................................................................................................................... 285

Espanha ............................................................................................................... 289

Estados Unidos da Amrica ................................................................................. 301

Frana .................................................................................................................. 307

ndia ..................................................................................................................... 319

Itlia ..................................................................................................................... 325

Japo .................................................................................................................... 331

Reino Unido .......................................................................................................... 335

Repblica Tcheca ................................................................................................. 339

Romnia ............................................................................................................... 345

Rssia ................................................................................................................... 355

ANEXO - Cpia das atas das reunies de trabalho ................................................ 359

Estudos e pesquisas para subsidiar o aprimoramento do Arcabouo Regulatrio do Transporte Ferrovirio de Passageiros

Relatrio 1A-1

ANTT/Supas/Suepe - UFSC/LabTrans 11

APRESENTAO

Em dezembro de 2013, foi firmado o Termo de Cooperao Tcnica n

003/2013 (TCT 003) entre a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), visando realizao de um estudo

para subsidiar o aprimoramento do arcabouo regulatrio do transporte ferrovirio de

passageiros sob jurisdio federal.

O estudo composto por nove produtos:

PRODUTO 1: Anlise da legislao aplicvel aos servios de transporte fer-

rovirio de passageiros

1.1 Levantamento da legislao

1.2 Consolidao da legislao

1.3 Anlise crtica da legislao

1.4 Comparao entre legislaes

PRODUTO 2: Conceituao e organizao sistmica dos servios de trans-

porte ferrovirio de passageiros no Brasil

2.1 Levantamento de situaes existentes

2.2 Conceituao dos servios de transporte ferrovirio de passageiros

2.3 Alternativas de organizao dos servios de transporte ferrovirio de pas-

sageiros

PRODUTO 3: Requisitos para a autorizao da prestao do servio de

transporte ferrovirio de passageiros

3.1 Definio dos requisitos para a autorizao

PRODUTO 4: Indicadores de demanda e atributos de oferta dos servios de


4.1 Seleo dos indicadores de demanda

4.2 Seleo dos atributos de oferta

4.3 Sistematizao do encaminhamento de informaes para a ANTT

4.4 Estudo de caso

PRODUTO 5: Modelo para o clculo do valor do Seguro de Responsabilidade

Civil

5.1 Levantamento dos modelos existentes em nvel nacional

5.2 Levantamento da legislao vigente no Brasil



5.3 Proposio de modelo para o estabelecimento do valor do Seguro de

Responsabilidade Civil para a prestao do servio de transporte ferrovi-

rio de passageiros

5.4 Avaliao dos impactos no setor relativos definio do valor do seguro e

medidas mitigadoras

PRODUTO 6: Metodologia para definio do valor da tarifa do transporte fer-

rovirio de passageiros

6.1 Definio e levantamento das informaes de custos do servio ferrovirio

6.2 Metodologia de identificao e mensurao dos impactos socioambientais

6.3 Anlise de metodologias de determinao dos custos

6.4 Metodologia proposta para a identificao dos custos

6.5 Critrios para a determinao das tarifas

6.6 Aplicabilidade da metodologia s delegaes vigentes de servios de


PRODUTO 7: Avaliao e adequao da legislao vigente

7.1 Avaliao da legislao

7.2 Proposta de adequao da legislao vigente

PRODUTO 8: Fiscalizao na prestao do servio de transporte ferrovirio

de passageiros

8.1 Definio dos aspectos de fiscalizao

PRODUTO 9: Treinamento e capacitao

9.1 Preparao do contedo programtico

9.2 Planejamento e organizao do curso

9.3 Realizao de treinamento

O Produto 1 ser apresentado em dois relatrios: 1A e 1B. O contedo do Re-

latrio 1A abrange a totalidade da primeira e da segunda atividades 1.1 Levanta-

mento da legislao, 1.2 Consolidao da legislao e a apresentao da meto-

dologia adotada para a realizao da terceira e quarta atividades 1.3 Anlise crti-

ca da legislao e 1.4 Comparao entre legislaes. O desenvolvimento dessas

duas ltimas ser objeto do Relatrio 1B.

Na 5 Reunio de Trabalho (ata em anexo) foi deliberada a diviso do Relat-

rio 1A em duas partes: 1A-1 e 1A-2. A primeira contempla a legislao referente ao

transporte ferrovirio de passageiros, de carter geral, envolvendo os normativos in-

cidentes sobre o transporte de longa e mdia distncias e, eventualmente, por se

Estudos e pesquisas para subsidiar o aprimoramento do Arcabouo Regulatrio do Transporte Ferrovirio de Passageiros

Relatrio 1A-1


tratar de leis gerais, parte da legislao aplicvel aos servios de caractersticas ur-

banas; a segunda diz respeito legislao especfica dos servios de caractersticas

urbanas (regies metropolitanas). Este documento corresponde primeira parte,

quer seja, 1A-1.

Dos resultados do Produto 1 depende o desdobramento dos demais Produ-

tos, visto que ele fornece a comparao entre as legislaes aplicadas ao sistema

de transporte ferrovirio de passageiros do Brasil e a outros sistemas internacionais,

tendo como foco a avaliao da legislao brasileira pertinente e, em decorrncia,

as necessrias mudanas no cenrio legal vigente.



1 INTRODUO

O transporte ferrovirio no Brasil apresentou alguns declnios ao longo de sua

histria. O mais significativo foi marcado por uma poltica equivocada e no vision-

ria adotada na dcada de 1960, que privilegiou o transporte rodovirio em detrimen-

to de outros modais. No perodo, registra-se a preocupao do Governo em manter

a viabilidade do transporte ferrovirio de cargas, editando diplomas legais que esta-

beleciam a obrigatoriedade da utilizao das ferrovias e vias navegveis para as

cargas despachadas pelos rgos e entidades da administrao pblica federal e

fundaes institudas pela Unio. Para o transporte de passageiros, no entanto, fal-

tou uma ao que mantivesse a sua viabilidade econmico-financeira e consequente

continuidade.

Movido pelas necessidades de atendimento demanda em reas densamen-

te povoadas, somente o transporte por trens urbanos e suburbanos continuou sua

operao, recebendo um aliado na recuperao evolutiva do modal no incio da d-

cada de 1970, com a entrada do transporte metrovirio no mercado metropolitano.

Nesse cenrio, no prosperaram os servios de longo curso.

Assim que, atualmente, sob o controle da Agncia Nacional de Transportes

Terrestres (ANTT), existem apenas trs linhas de trens regulares (ANTT, 2014): du-

as delegadas Vale S.A. sob regime de concesso Vitria/ES-Belo Horizonte/MG,

Estrada de Ferro Vitria a Minas (EFVM), com 664 km, e Parauapebas/PA-So Lu-

s/MA, Estrada de Ferro Carajs (EFC), com 892 km; e uma delegada Serra Verde

Express Ltda., sob regime de permisso Curitiba/PR-Morretes/PR-Paranagu/PR,

com 110 km. Os demais servios so os chamados trens tursticos, histrico-

culturais e comemorativos, classificados como no regulares. Os trens tursticos e os

histrico-culturais, embora assim classificados, so operados durante todo o ano,

enquanto os comemorativos so realizados em pocas ou eventos especficos.

Pretendendo alterar essa realidade, alm de aumentar os investimentos nos

sistemas urbanos, o Governo Federal elaborou o Plano de Revitalizao das Ferro-

vias, no qual incluiu o Programa de Resgate dos Transportes Ferrovirios de Passa-

geiros, institudo com a finalidade de criar condies para o retorno do transporte de

passageiros s ferrovias, promovendo o atendimento regional, social e turstico, on-

de vivel, e a gerao de emprego e renda. O Programa prev intervenes para



implantao de trens modernos, especialmente, em zonas de elevada concentrao

populacional. O Plano foi lanado em 22 de maio de 2003, ficando sua coordenao

a cargo do Ministrio dos Transportes, exercida juntamente com a ANTT e a Enge-

nharia Construes e Ferrovias S.A.(Valec), no mbito das suas respectivas compe-

tncias.

Alm disso, entre 1981 e 2008 observou-se o incio de uma srie de estudos

para a implantao de um sistema de transporte com trens de alta velocidade (TAV),

desenvolvidos para o eixo Rio de Janeiro-So Paulo (Rio de Janeiro/RJ-

Campinas/SP). Esses estudos ensejaram a criao da Empresa de Transporte Fer-

rovirio de Alta Velocidade S.A. (ETAV) em 2011, posteriormente denominada Em-

presa de Planejamento e Logstica S.A. (EPL). Coube EPL, alm do planejamento

e da promoo do desenvolvimento do transporte ferrovirio de alta velocidade de

forma integrada com as demais modalidades de transporte, j anteriormente atribu-

dos ETAV, a responsabilidade para prestar servios na rea de projetos, estudos e

pesquisas destinados a subsidiar o planejamento da logstica e dos transportes no

Pas.

A implantao do TAV entre o Rio de Janeiro e Campinas foi objeto de um lei-

lo em 2011, processo este que no se concretizou devido ausncia de propostas.

Outros estudos esto nos planos da EPL para a implantao de TAVs entre: Belo

Horizonte/MG-So Paulo/SP, So Paulo/SP-Curitiba/PR, Campinas/SP-Tringulo

Mineiro/MG.

Para acompanhar e dar sustentao a essa perspectiva de desenvolvimento,

o sistema federal carece de uma reviso em toda a legislao referente ao transpor-

te ferrovirio de passageiros ora vigente, visto que o Decreto n 1.832, de 4 de mar-

o de 1996, que aprovou o Regulamento dos Transportes Ferrovirios, no abran-

gente o suficiente para recepcionar todos os aspectos desses servios e as mudan-

as que se espera introduzir no sistema, principalmente, a partir das intervenes

acima mencionadas.

Cabe salientar que esse regulamento trata do sistema como um todo, dedi-

cando um nico captulo ao transporte de passageiros, dividido em duas sees que

totalizam apenas 20 artigos. Na tentativa de minimizar os efeitos da precria regula-

mentao, a ANTT vem emitindo resolues, que tm conseguido resolver parte dos

problemas, notadamente, os de natureza pontual. Mas, estas, so aes paliativas,

visto que algumas questes s podem ser resolvidas com a adequao do arcabou-



o legal do setor s necessidades impostas, entre outros fatores, pelo seu cresci-

mento e sua modernizao.

Para a consecuo desse objetivo, comporta erigir um novo conjunto normati-

vo para a regulao do transporte ferrovirio de passageiros, especialmente porque

se trata de servios pblicos compreendidos no inciso XII (alnea d), do art. 21 da

Constituio Brasileira de 1988, cujo elenco, por inerncia, no admite disciplina-

mento infraconstitucional diverso da margem constitucional prevista.

O marco regulatrio a ser institudo a partir do presente estudo, portanto,

dispe-se a estruturar as atribuies discriminadas da Unio e dos demais entes fe-

derados com as leis ordinrias vigentes e aplicveis, como tambm a conciliar os

contratos, sobretudo, com a segurana jurdica, a sade econmico-financeira das

empresas operadoras, a modernizao da tecnologia e das ferramentas de gesto, o

desenvolvimento econmico e social, a conscientizao ambiental, aliados s exi-

gncias e expectativas dos usurios em relao aos servios de transporte ferrovi-

rio de passageiros.



2 CONSIDERAES METODOLGICAS

Os Estudos e Pesquisas para subsidiar o Aprimoramento do Arcabouo Re-

gulatrio do Transporte Ferrovirio de Passageiros esto divididos em grupos de

atividades que compem, a princpio, nove Produtos. O primeiro, Anlise da legisla-

o aplicvel aos servios de transporte ferrovirio de passageiros, compreende o

levantamento, consolidao e anlise crtica da legislao histrica e institucional

dos servios de transporte ferrovirio de passageiros no Brasil e comparativo da le-

gislao brasileira atual com a de outros pases, apresentada de forma contextuali-

zada e envolvendo os arranjos institucionais que viabilizam a aplicao da legislao

do arcabouo regulatrio.

O segundo, Conceituao e organizao sistmica dos servios de transpor-

te ferrovirio de passageiros no Brasil, tem por objetivo a proposio de conceitua-

o e de alternativas de organizao sistmica desses servios, considerando os re-

sultados do Produto 1 e conceitos adotados, inclusive, em outros modos de transpor-

te no Pas.

O terceiro, Requisitos para a autorizao da prestao do servio de trans-

porte ferrovirio de passageiros, visa formulao de uma proposta de requisitos

para a autorizao da prestao do servio no regular, observando as condies

de servio adequado.

O quarto, Indicadores de demanda e atributos de oferta dos servios de

transporte ferrovirio de passageiros, refere-se seleo dos indicadores de de-

manda e dos atributos de oferta dos servios de transporte ferrovirio de passagei-

ros e sistematizao do encaminhamento de informaes para a ANTT, essenciais

para o acompanhamento e fiscalizao da agncia reguladora sobre a execuo dos

servios. Alm da reviso, discusso e seleo dos indicadores e atributos, o Produ-

to contempla um estudo de caso para avaliar a aplicao desses instrumentos.

O quinto, Modelo para o clculo do valor do Seguro de Responsabilidade Ci-

vil, objetiva o estudo e a proposio de um modelo para o estabelecimento do valor

do Seguro de Responsabilidade Civil para a prestao do servio de transporte fer-

rovirio de passageiros.

O sexto, Metodologia para definio do valor da tarifa do transporte ferrovi-

rio de passageiros, tem por objetivo propor uma metodologia de identificao dos



custos e determinao das tarifas dos servios. A construo da metodologia consi-

dera os aspectos do transporte ferrovirio de passageiros no Brasil e a realizao de

um comparativo com metodologias utilizadas em outros pases. Os trabalhos abran-

gem a forma de identificao dos benefcios e prejuzos econmicos, sociais e ambi-

entais decorrentes da implantao e operao do servio de transporte ferrovirio de

passageiros e sua aplicabilidade em servios em operao no Brasil.

O stimo, Avaliao e adequao da legislao vigente, trata do objetivo

principal do presente estudo. Compreende a avaliao da legislao brasileira vigen-

te e a elaborao de proposta de sua adequao, de maneira a garantir a fundamen-

tao legal necessria e suficiente para recepcionar os resultados dos Produtos an-

teriores.

O oitavo, Fiscalizao na prestao do servio de transporte ferrovirio de

passageiros, visa a definir os aspectos a serem observados na fiscalizao da in-

fraestrutura de apoio e tambm da prestao dos servios.

O nono, Treinamento e capacitao, objetiva repassar aos tcnicos da

ANTT os resultados dos Produtos, de forma a homogeneizar o conhecimento produ-

zido no desenvolvimento das atividades.

A insero de um novo produto encontra-se em processo de anlise. Refere-

se identificao dos fatores e definio dos critrios que devem ser observados na

operao compartilhada do transporte ferrovirio de cargas e de passageiros, consi-

derando os diversos aspectos das delegaes vigentes. Caso seja incorporado, o

Produto dever intitular-se Critrios para o compartilhamento da infraestrutura para

a prestao dos servios de transporte ferrovirio de cargas e de passageiros e as-

sumir a terceira posio na sequncia de desenvolvimento dos Produtos.

Para conduzir os estudos, optou-se por utilizar o mtodo tipolgico associado

anlise de lacunas. O mtodo tipolgico foi desenvolvido por Max Weber e am-

plamente utilizado nas cincias sociais. Trata-se de um mtodo de procedimento que

compara fenmenos sociais complexos, criando tipos e modelos ideais construdos a

partir da anlise de aspectos essenciais do fenmeno investigado. O tipo ideal no

existe na realidade, mas serve de modelo para a anlise de casos concretos.

No presente estudo, o tipo ideal construdo a partir da anlise das legisla-

es de pases selecionados, por meio da qual so identificados seus pontos positi-

vos e negativos, de modo a caracterizar as boas prticas internacionais. Esses pon-

tos so tomados em relao s necessidades e perspectivas de desenvolvimento do



setor ferrovirio de passageiros no Brasil e s possibilidades de interveno jurdica.

Assim, pode ser verificada a aplicabilidade tcnica e legal dessas boas prticas ao

cenrio brasileiro, conduzindo-se os estudos para seu objetivo final: subsidiar o

aprimoramento do arcabouo regulatrio do transporte ferrovirio de passageiros.

O tipo ideal o parmetro para a realizao de uma anlise de lacunas entre

a legislao brasileira existente e a desejvel e possvel. Para efeitos da aplicao

do mtodo, o tipo ideal construdo em dois estgios dos estudos: no primeiro,

formado pelas boas prticas internacionais sem a preocupao destas serem aplic-

veis ao Brasil; no segundo, aps anlise de ordem tcnica e jurdica, apenas pelas

boas prticas aplicveis ao cenrio brasileiro. O tipo ideal construdo no primeiro es-

tgio foi denominado modelo de referncia, e no segundo, modelo adequado ao

Brasil.

Para estruturar os estudos e dar condies de se aplicar o mtodo adotado,

ao mesmo tempo em que se atende ao disposto no Plano de Trabalho, foram esta-

belecidas cinco etapas: a primeira para o levantamento da legislao e as demais

para a aplicao do mtodo tipolgico. Elas se desdobram nos seguintes procedi-

mentos:

Etapa 1 levantamento da legislao:

a) levantamento da legislao brasileira;

b) definio da amostra internacional para incio de investigao;

c) levantamento da legislao internacional;

d) organizao e classificao da legislao;

e) delimitao da amostra internacional final de investigao.

Etapa 2 anlise da legislao:

a) diagnstico da situao brasileira;

b) anlise das legislaes internacionais.

Etapa 3 construo do modelo de referncia:

a) comparao entre as legislaes nacionais e internacionais;

b) identificao das boas prticas internacionais;

c) construo do modelo de referncia.

Etapa 4 construo do modelo adequado ao Brasil:

a) verificao da aplicabilidade tcnica e jurdica do modelo de referncia;

b) seleo de subsdios para os Produtos 2 a 6;

c) construo do modelo adequado ao Brasil.



Etapa 5 avaliao e adequao da legislao vigente:

a) anlise de lacunas regulatrias;

b) avaliao dos impactos jurdicos;

c) proposta de adequao da legislao vigente.

Essas etapas esto diretamente relacionadas com as atividades definidas pe-

lo Plano de Trabalho, como mostra o Quadro 1.

Quadro 1 Correlao entre as etapas e procedimentos metodolgicos e o Plano de Trabalho

ETAPAS - PROCEDIMENTOS

PLANO DE TRABALHO

Produto Atividade

1

Levanta

me

nto

da leg

isla

o

levantamento da legislao brasileira 1 1.1 Levantamento da le-gislao

definio da amostra internacional para incio de investigao

1 1.1 Levantamento da le-gislao

levantamento da legislao internacional 1 1.1 Levantamento da le-gislao

organizao e classificao da legislao 1 1.2 Consolidao da le-gislao

delimitao da amostra internacional final de investigao

1 1.3 Anlise crtica da le-gislao

2

An

lise d

a

leg

isla

o

diagnstico da situao brasileira 1 1.3 Anlise crtica da le-gislao

anlise das legislaes internacionais 1 1.3 Anlise crtica da le-gislao

3

Constr

uo d

o

mode

lo d

e r

efe

-

rncia

comparao entre as legislaes nacio-nais e internacionais

1 1.4 Comparao entre le-gislaes

identificao das boas prticas internaci-onais

1 1.4 Comparao entre le-gislaes

construo do modelo de referncia 1 1.4 Comparao entre le-gislaes

4

4

Constr

uo d

o

mode

lo a

dequ

ado

ao B

rasil

verificao da aplicabilidade tcnica e ju-rdica do modelo de referncia

7 7.1 Avaliao da legisla-o

seleo de subsdios para os Produtos 2 a 6

2 a 6 Atividades dos Produtos 2 a 6

construo do modelo adequado ao Bra-sil

7 7.1 Avaliao da legisla-o

5

Avalia

o

e a

de-

quao

da le

gis

la-

o v

ige

nte

anlise de lacunas regulatrias 7 7.1 Avaliao da legisla-o

avaliao dos impactos jurdicos 7 7.1 Avaliao da legisla-o

proposta de adequao da legislao vi-

gente 7

7.2 Proposta de adequa-o da legislao vigente



Observando-se o Quadro 1, nota-se que o Produto 1 no somente funda-

mental para a aplicao do mtodo, como tambm para o desenvolvimento dos de-

mais produtos, influenciando diretamente os seus resultados.

As etapas da aplicao do mtodo so a seguir descritas, abordando os res-

pectivos procedimentos, que se encontram explicados com maiores detalhes ao lon-

go deste Relatrio, nas sees e subsees a eles relacionadas. Saliente-se que,

sendo necessrio, os procedimentos metodolgicos podero sofrer ajustes ao

longo do desenvolvimento dos Produtos, sempre objetivando a obteno de me-

lhores resultados.

2.1 Primeira etapa levantamento da legislao

Nesta etapa, procedeu-se ao levantamento da legislao brasileira, com-

preendendo os diplomas histricos e institucionais disponveis, alm daqueles em

vigor, pertinentes ao transporte ferrovirio de passageiros no Brasil. No que respeita

s esferas estaduais e municipais, foram levantados apenas os normativos em vi-

gncia, com destaque para as regies metropolitanas de Belo Horizonte/MG, Rio de

Janeiro/RJ e So Paulo/SP, escolhidas, preliminarmente, para compor a amostra

dos servios com caractersticas urbanas a ser estudada. A definio da amostra

ocorrer no Relatrio 1A-2, com a devida justificao.

No mbito internacional, o levantamento abrangeu os diplomas legais e arran-

jos institucionais, em vigor e disponveis: dos pases selecionados para o estudo, vi-

sando a atender as necessidades de anlise da legislao pertinente aos servios

de mdia e longa distncias; das regies metropolitanas selecionadas, visando a

atender as necessidades de anlise da legislao pertinente aos servios com ca-

ractersticas urbanas.

Pelo Plano de Trabalho, a amostra internacional seria composta pelos Esta-

dos Unidos da Amrica, Canad, Japo, Rssia, ndia e China, alm da Unio Euro-

peia, enquanto regio. Para imprimir maior segurana aos estudos, ampliou-se esse

universo, acrescentando-lhe nove pases: Austrlia, Alemanha, Espanha, Frana,

Itlia, Reino Unido, Repblica Tcheca, Romnia e frica do Sul. Para a anlise das

regies metropolitanas, foram escolhidas as de Berlim, Dli, Moscou, Nova Iorque,

Tquio e Toronto. Assim ficou definida a amostra internacional para incio de in-

vestigao.



O Plano de Trabalho tambm estabeleceu a sequncia de atividades para se

chegar coleta dos subsdios internacionais: primeiro o levantamento da legislao,

segundo a consolidao dos normativos levantados, seguida de sua anlise e com-

parao da internacional entre si e com a brasileira. Esgotar a pesquisa, levantando

todos os normativos pertinentes ao assunto, at o seu mais completo detalhamento,

e submet-los a todas essas atividades sem a certeza do aproveitamento do materi-

al coletado, pareceu ser contraproducente, visto a possibilidade de nem todos os pa-

ses terem boas prticas aplicveis ao cenrio brasileiro, especialmente por limita-

es impostas pelo ordenamento jurdico do Pas. De forma a otimizar a pesquisa,

optou-se, ento, por fazer o levantamento da legislao internacional obedecen-

do, no mnimo, a um limite estabelecido pela convenincia e necessidade de apro-

fundamento da anlise da legislao de cada pas e regio metropolitana, recorren-

do a levantamentos complementares, mais pontuais, medida que os estudos forem

avanando e requerendo tal recurso.

Para tanto, utilizou-se do critrio de elaborao dos normativos legais que

parte do nvel hierrquico mais alto (nvel I), de natureza de maior generalidade e

com funo de direcionamento das regulamentaes posteriores, para o de mais

baixo nvel (a partir do II em ordem crescente), mais especfico e com maior deta-

lhamento. Entendeu-se que se a anlise de um normativo de maior nvel mostra

igualdade ou estreita semelhana entre sistemas legais de diferentes pases, ou pr-

ticas que apesar de boas no podem ser aplicadas no Brasil, os normativos de me-

nor nvel dele decorrentes no necessitam ser analisados para se concluir que, no

primeiro caso, oferecero os mesmos subsdios para os estudos, nada acrescentan-

do, ou que, no segundo, no oferecero quaisquer contribuies.

Nesse contexto, a Constituio o ponto de partida, por ser o fundamento de

uma ordem jurdica e, assim sendo, classificada hierarquicamente no nvel I. A partir

do texto constitucional so atribudas as competncias do Estado, bem como os te-

mas a serem legislados. Colocando-se de maneira bastante simples, pode-se dizer

que dela decorrem as leis classificadas no nvel II , regulamentadas por decretos

classificados no nvel III , por sua vez detalhados por resolues, instrues nor-

mativas, etc. classificadas no nvel IV.

Considerou-se que os nveis I e II fornecem informaes suficientes para se

proceder verificao da convenincia de se continuar mantendo determinado pas

no universo da amostra utilizada nas etapas subsequentes do estudo. Os normativos



foram, portanto, coletados de acordo com esse critrio.

O passo seguinte foi a consolidao desses normativos, caracterizada pela

sua organizao e classificao segundo sete dimenses pr-estabelecidas no

Plano de Trabalho: jurdico-legal, institucional, gesto e controle, operacional, eco-

nmico-financeira, tecnolgica e ambiental. Tendo em vista a importncia do tema e

do tratamento legal verificado no material pesquisado, a essas dimenses foi acres-

centada a de segurana.

A consolidao da legislao levantada permitiu a realizao de uma pr-

anlise dos normativos internacionais de nvel I e II para se identificar a convenincia

de aprofundamento na pesquisa. Seus resultados delimitaram a amostra internaci-

onal final de investigao, realizando-se, assim, a primeira seleo amostral, cons-

tante do procedimento de levantamento da legislao e definio da amostra repre-

sentado na Figura 1.

Figura 1 Representao esquemtica do levantamento da legislao e da definio da amos-tra da pesquisa

Contudo, tem-se que considerar que as boas prticas dos pases seleciona-



dos, que interessem e ao mesmo tempo sirvam para o Brasil, no aparecem, neces-

sariamente, em todas as oito dimenses consideradas no presente estudo. Esse fato

determina a anlise dos normativos classificados no nvel seguinte de detalhamento,

exigindo novo levantamento, desta vez, dos de nvel III.

Essa anlise possibilita a segunda seleo para aprofundamento da pesquisa,

desta vez relativa s dimenses como um todo ou a alguns assuntos particulares

associados a cada uma delas (ver Figura 1). Aplicando-se o critrio estabelecido,

somente os normativos de nvel IV que detalhem essa nova seleo so objeto de

levantamento complementar.

2.2 Demais etapas aplicao do mtodo de procedimento

Concludos os levantamentos, prossegue-se com a aplicao do mtodo de

procedimento (mtodo tipolgico), composto pela anlise da legislao, construo

do modelo de referncia, construo do modelo adequado ao Brasil e avaliao e

adequao da legislao vigente, apresentado esquematicamente na Figura 2 e a

seguir descrito em cada uma de suas etapas.

2.2.1 Anlise da legislao

A anlise da legislao brasileira envolve no apenas os normativos espe-

cficos do transporte ferrovirio de passageiros, como tambm os de outros setores

que sobre ele incidem, direta ou indiretamente, influenciando-o de alguma maneira.

Alm disso, dados socioeconmicos brasileiros e informaes tcnicas e estatsticas

do transporte ferrovirio contextualizam o setor. Da anlise da legislao e da con-

textualizao resulta o diagnstico da situao brasileira, segundo as oito dimen-

ses j mencionadas.

Tendo em vista que os pases que compem a amostra final da pesquisa in-

ternacional foram definidos a partir da primeira seleo de normativos, a anlise para

a segunda seleo, relativa s dimenses, no tem o carter preliminar da anterior.

Por essa razo, os procedimentos que definem a necessidade de levantamento dos

normativos de nvel III e IV no exigem uma segunda pr-anlise, sendo parte inte-

grante da atividade de anlise da legislao internacional. Definidos e levantados

esses normativos complementares, a anlise completa e final da legislao interna-

cional obtida considerando-se o conjunto dos normativos de todos os nveis levan-



tados.

Figura 2 Representao esquemtica do mtodo de procedimento

A anlise realizada segundo as oito dimenses e leva em conta as categori-

as de servios preliminarmente definidas pelos seguintes filtros: forma de prestao

do servio; forma de utilizao da via; caracterstica da demanda atendida; distncia

Construo do modelo de refern-cia

Construo do modelo de referncia

Anlise da aplicabilidade jurdica do mo-delo de referncia ao cenrio brasileiro

Comparao entre as legislaes nacionais e internacionais

Anlise de lacunas regulatrias

Seleo de subsdios para os Produtos 2, 3, 4, 5 e 6

Anlise das legislaes interna-cionais

Anlise da legislao

Diagnstico da situao brasi-leira

Construo do modelo adequado ao Brasil

Construo do modelo ade-quado ao Brasil

Avaliao e adequao da legislao vigente

Avaliao dos impactos jurdicos e proposta de ade-quao da legislao vigente

Identificao das boas prticas in-ternacionais



do atendimento; e tecnologia do veculo utilizado.

2.2.2 Construo do modelo de referncia

Durante a anlise da legislao internacional vo sendo identificadas as bo-

as prticas presentes nas legislaes pesquisadas, separadas por pas e por di-

menso. Ao final, tm-se sete seis pases e uma regio conjuntos de boas prti-

cas internacionais classificadas segundo oito dimenses.

A construo do modelo de referncia comea com a consolidao desses

sete conjuntos em um nico conjunto de oito dimenses. A consolidao obtida a

partir da comparao das legislaes internacionais representadas pelas boas

prticas que compem cada uma das dimenses desses conjuntos.

O novo conjunto, reunindo as boas prticas de todos os pases o modelo

de referncia, que no se constitui no modelo adequado ao Pas, visto que o de re-

ferncia ideal, mas no necessariamente aplicvel ao Brasil.

2.2.3 Construo do modelo adequado ao Brasil

Utilizando-se do diagnstico da situao brasileira, no que diz respeito ao or-

denamento jurdico, procede-se verificao da aplicabilidade jurdica do mode-

lo de referncia ao cenrio brasileiro, identificando-se as boas prticas internacio-

nais: (i) que encontram amparo legal para sua aplicao; (ii) aplicveis somente com

alteraes legais possveis de serem realizadas; (iii) impossveis de serem aplicadas

por no encontrarem amparo jurdico e no serem legalmente permitidas as altera-

es capazes de torn-las viveis.

So, ento, selecionadas as prticas aplicveis que, num primeiro momento,

subsidiam a realizao das atividades referentes aos Produtos 2 a 6, os quais

aprofundam a anlise de assuntos especficos da legislao do transporte ferrovirio

de passageiros. O modelo adequado ao Brasil ser construdo com a incorpora-

o dos resultados dos Produtos 2 a 6 s boas prticas internacionais aplicveis ao

setor brasileiro de transporte ferrovirio de passageiros. Esse modelo ser utilizado

para o desenvolvimento das atividades que compem o Produto 7.

2.2.4 Avaliao e adequao da legislao vigente

Ao modelo adequado ao Brasil compara-se o diagnstico da situao da le-



gislao brasileira, avaliando-se as diferenas, ou sejam, as lacunas. A anlise das

lacunas regulatrias indica as adequaes que se fazem necessrias para viabili-

zar a implantao do modelo. Essas adequaes so submetidas a uma avaliao

dos seus impactos jurdicos para, ento, ser formulada a proposta de adequao

da legislao vigente.



3 LEVANTAMENTO DA LEGISLAO DO TRANSPORTE FERROVIRIO

DE PASSAGEIROS

O levantamento da legislao pertinente ao transporte ferrovirio de passagei-

ros (Atividade 1.1 do Plano de Trabalho) tem como objetivo o conhecimento do sis-

tema no Brasil e em outros 15 pases selecionados, mais a Unio Europeia, de for-

ma a detectar as necessidades de mudana no arcabouo regulatrio do transporte

ferrovirio brasileiro de passageiros frente s expectativas de desenvolvimento e de

modernizao do setor, apresentando subsdios para a realizao das requeridas

adequaes.

Nesse sentido, foi efetuada uma abordagem da legislao ptria como alicer-

ce da regulao dos servios ferrovirios, mediante uma busca histrica no ordena-

mento brasileiro, desde as expectativas iniciais de progresso econmico e os primei-

ros passos de Mau, apresentando, de maneira sucinta, informaes sobre o trata-

mento dispensado ao setor ao longo do tempo. Dedicou-se um item s normas em

vigncia, nas trs esferas de competncia (federal, estadual e municipal), observan-

do-se o campo e a abrangncia de sua aplicao. Em nvel internacional, a pesquisa

concentrou-se na legislao vigente na Unio Europeia, enquanto regio, Estados

Unidos da Amrica, Canad, Japo, Rssia, ndia, China, Itlia, Frana, Espanha,

Alemanha, Reino Unido, Romnia, Repblica Tcheca, Austrlia e frica do Sul.

Para o levantamento desses dados foi realizada uma pesquisa no repertrio

de legislao nacional e internacional, utilizando-se dos meios de busca disponveis

na internet, alm de literatura e coletneas legais existentes, particularmente, nos si-

tes oficiais dos governos dos pases envolvidos. Quando os documentos especficos

pesquisados no foram encontrados por esse processo, ou os resultados da pesqui-

sa no se mostraram suficientes ou confiveis, buscou-se outra fonte, tais como

consultas diretas a embaixadas ou a agncias e departamentos envolvidos com a

regulao, gesto ou operao do transporte ferrovirio de passageiros. Dessa for-

ma, foram obtidos alguns dos documentos ou informaes relativos aos sistemas ja-

pons, alemo e brasileiro.

As subsees 3.1 e 3.2 mostram, respectivamente, os desdobramentos do

processo de pesquisa e os resultados obtidos para o Brasil, Unio Europeia e de-

mais pases.



3.1 Levantamento da legislao brasileira

O presente tpico apresenta uma narrativa histrica sobre a legislao do

Brasil relativa ao transporte ferrovirio de passageiros, desde o momento de sua in-

dependncia de Portugal at os dias atuais, separando-se segundo as pocas em

que vigoraram os distintos regimes de governo: o perodo imperial compreendido en-

tre 07/09/1822 a 15/11/1889 e o perodo republicano que se estende desde

15/11/1889 at os dias atuais. O mesmo critrio de separao foi utilizado para a

apresentao da evoluo da estrutura institucional responsvel pelo setor de trans-

portes, com nfase no modal ferrovirio.

Esse cenrio compreende as experincias legais e o desdobramento relativo

natureza jurdica da concesso do servio e da construo das vias, bem como as

diretrizes poltico-administrativas para o gerenciamento do setor. Assim, a pesquisa

fornece um levantamento sistemtico que permite acompanhar o aperfeioamento

das normas legais editadas segundo a demanda, por um modo de transporte mais

eficiente para o deslocamento de pessoas e o escoamento da produo, e ainda as

razes e os momentos de expanso e de declnio do setor ferrovirio brasileiro.

Alm disso, foi investigada a existncia de legislao incidente sobre a pres-

tao dos servios ferrovirios de passageiros na esfera estadual, bem como levan-

tadas as normas vigentes nas regies metropolitanas e municpios atendidos por es-

ses servios, especialmente os metrovirios.

3.1.1 Histrico da legislao federal

A histria do transporte ferrovirio no Brasil marcada no somente pelas

mudanas ocorridas no cenrio econmico do Pas, como tambm pelas polticas

pblicas adotadas ao longo da trajetria de seu regime poltico, a partir de sua inde-

pendncia de Portugal.

Dois momentos podem ser apontados como difceis para o setor ferrovirio: o

perodo de transio do regime imperial para o republicano, quando este herda os

resultados de uma poltica de incentivo que consumiu os recursos pblicos; e, j du-

rante a Repblica, quando a economia cafeeira entrou em crise, esgotando-se o

modelo de transporte baseado nas ferrovias.

Em vista disso, a evoluo da legislao do transporte ferrovirio de passa-

geiros , a seguir, resumidamente apresentada segundo os acontecimentos mais



marcantes registrados nas duas pocas distintas: o perodo imperial, compreendido

entre a independncia e a proclamao da Repblica, que se estendeu de 7 de se-

tembro de 1822 a 15 de novembro de 1889; e desta at a data do presente Relat-

rio, compreendendo o perodo republicano.

Complementarmente, apresentada a evoluo institucional observada no

setor nesses mesmos perodos.

3.1.1.1 Evoluo da legislao do transporte ferrovirio de passageiros

Perodo imperial 07/09/1822 a 15/11/1889

A partir de 1820, com o advento do ciclo do caf no Brasil imperial, comeou

a surgir a necessidade de implantao de um meio de transporte que fosse mais efi-

ciente que os caminhos utilizados para o escoamento da produo por tropas de

mulas e carros de bois. Nesse perodo, o Brasil conheceu a sua primeira e mais lon-

ga Constituio, sancionada por D. Pedro I em 25 de maro de 1824.

Mesmo com uma nova realidade chegando ao Pas, nada constou sobre o

transporte ferrovirio na Constituio. Contudo, o texto deixou em aberto a possibili-

dade de sua regulamentao, visto que atribuiu o poder legislativo Assembleia Ge-

ral (art. 13), formada pela Cmara dos Deputados e pelo Senado (art.14), cabendo-

lhe a formulao de leis, sua interpretao, suspenso e revogao (art.15, VIII),

com vigncia aps a sano do imperador (arts.13 e 62).

Em 29 de agosto de 1828, foi assinada uma lei estabelecendo regras para a

construo das obras pblicas que tivessem como objeto, entre outros, a edificao

de pontes e estradas. Essa Lei s/n, denominada Lei Jos Clemente, ento ministro

do Imprio, refere-se a estradas sem particularizar o modal. Talvez por essa razo,

muitos autores na literatura atual, como Oliveira (2005) e Telles (2011), considerem

o Decreto no 101, de 31 de outubro de 1835, como o primeiro diploma legal sobre

ferrovias, o grande marco do incio desse tipo de transporte no Brasil. Mas, na po-

ca, as ferrovias eram comumente denominadas estradas de ferro.

A Lei Jos Clemente permitia que as obras fossem contratadas com empres-

rios nacionais ou estrangeiros, associados ou no em companhias. Aquelas perten-

centes Provncia do Rio de Janeiro, ento capital do Imprio, ou a mais de uma

provncia, eram de competncia do Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios do



Imprio, as privativas de uma s provncia, dos seus Presidentes em Conselho, e as

de alguma cidade ou vila, das respectivas Cmaras Municipais.

Os projetos e oramentos deveriam ser afixados nos lugares pblicos a elas

mais prximos, por um perodo de um a seis meses, convidando os cidados a faze-

rem as observaes e reclamaes que lhes conviessem. Aps a aprovao do res-

pectivo plano, as obras deveriam ser imediatamente apresentadas por meio de edi-

tais pblicos, dando-se a preferncia a quem oferecesse maiores vantagens. Esse

assunto foi matria do artigo 5 da Lei Jos Clemente, mas sem qualquer identifica-

o de quais seriam os critrios de escolha da proposta mais vantajosa, tampouco a

quem se dirigiam as vantagens. Contudo, aplicando-se os princpios bsicos de di-

reito pblico, h de se concluir que a proposta com maiores vantagens seria aquela

que implicaria menores custos e despesas para a administrao pblica e maiores

benefcios para a sociedade e tambm para o Governo.

Depois de concludas, as obras deveriam ser mantidas em estado de perfeita

conservao custa da empresa contratada, por todo o tempo de durao do direito

de cobrana da taxa de uso e de passagem. Findo o prazo do contrato, as autorida-

des competentes poderiam proceder contratao de servios de conservao com

quem oferecesse melhores vantagens, reduzindo as taxas de uso e passagem.

Nos casos em que no se apresentassem interessados, as obras seriam rea-

lizadas por conta dos rendimentos dos Conselhos provinciais, caso existissem, ou da

Fazenda Pblica imperial, cabendo-lhes os mesmos direitos de indenizao das

despesas. Isto, condicionado aprovao da Assembleia Geral para a devida inclu-

so das despesas nos oramentos anuais.

Sete anos depois, o Pas estava no perodo regencial1, quando o regente Diogo

Antnio Feij, em nome do imperador D. Pedro II, formulou uma poltica para a im-

plantao de ferrovias, disposta no Decreto n 101/1835, conhecido como Lei Fei-

j2. O Decreto autorizava o governo a conceder carta de privilgio exclusivo para a

execuo do transporte de cargas e passageiros por 40 anos a uma ou mais com-

panhias que construssem uma estrada de ferro ligando a capital do Imprio s pro-

vncias de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Bahia. As companhias teriam que

1 Com a abdicao do Imperador D. Pedro I, em 7 de abril de 1831, chegou ao fim o Primeiro

Reinado, iniciando-se o perodo regencial que perdurou at 23 de julho de 1840, data em que foi pro-clamada a maioridade de seu filho D. Pedro II.

2 Segundo o art. 62 da Constituio de 1824, concluda a discusso na Assembleia Geral, o

projeto de lei era reduzido a Decreto que, aps submetido sano do Imperador, passava a ter for-a de lei. Por isso, os diplomas daquela poca ora so encontrados como decreto, ora como lei.



construir a ferrovia passando pelas cidades e vilas que o Governo designasse, po-

dendo escolher o traado que lhes parecesse melhor. Nos lugares em que a via cor-

tasse as estradas de rodagem existentes ou que a elas se sobrepusesse, ficava a

companhia obrigada a construir outra, nas mesmas condies, sem poder exigir

qualquer taxa adicional.

Como incentivo, o Governo poderia estender a essas companhias, em tudo

quanto fosse aplicvel, os privilgios previstos no Decreto n 24, de 17 de setembro

de 18353, tais como: os empregados brasileiros seriam livres de recrutamento por

um perodo de cinco anos, exceto em caso de guerra; todos os veculos e equipa-

mentos importados para a execuo do servio seriam isentos de impostos durante

os primeiros cinco anos; os terrenos necessrios para a construo, se devolutos,

ser-lhes-iam cedidos gratuitamente, e se de propriedade particular, deveriam ser por

elas desapropriados; as taxas que a companhia estabelecesse pelos servios seriam

consideradas retorno do capital nos primeiros 40 anos, reservando-se ao Governo,

passado esse prazo, o direito de absorver as obras pelo seu valor ou de prorrogar o

privilgio por mais 40 anos, findos os quais seria a companhia obrigada a entreg-

las em bom estado, sem indenizao; seria livre a fixao do frete ou direito de pas-

sagem, podendo ser feito um regulamento para o transporte, o qual, depois de apro-

vado pelo Governo, no poderia ser alterado.

No entanto, essa tentativa no obteve xito, pois as perspectivas de lucro no

foram suficientes para despertar interesses e atrair investimentos (DNIT, 2014); so-

mente 19 anos depois foi implantada a primeira ferrovia, dando incio a uma fase de

construo e operao essencialmente privadas, que durou at o final do perodo

imperial.

O primeiro diploma legal autorizando a concesso de uma ferrovia a destina-

trio explicitamente especificado, contemplando tambm o transporte de passagei-

ros, foi a Lei n 24, de 30 de maro de 1838, da Provncia de So Paulo, revogada

somente em 2007 pela Lei n 12.621, de 4 de junho daquele ano. A Lei n 24/1838

concedia privilgio companhia Aguiar, Viva, Filhos & Cia. Ltda., associada com a

Platt e Reid, para a construo de:

3 O Decreto n 24, de 17 de setembro de 1835, autorizava o Governo a conceder privilgio ex-

clusivo por tempo de 10 anos Companhia denominada do Rio Doce ou a outra Companhia na falta desta, para navegar por meio de barcos a vapor, ou outros superiores, no s aquele rio e seus con-fluentes, como tambm diretamente entre o mesmo rio e as Capitais do Imprio e da Bahia, mediante condies estabelecidas.



Art. 1 [...] estradas de ferro, ou outras de mais perfeita e moderna

inveno, ou canaes, e uma ou outra cousa, apropriados ao tranzito de car-

ros de vapor, ou sem vapor puchados por animaes, e barcos de vapor, ou

sem vapor puchados porem por barco de vapor, para o transporte dos gene-

ros e viajantes desde as villas de Santos at as de S. Carlos, Constituio4,

It ou Porto-feliz, ou para todas estas, como tambem desde a villa de San-

tos ath a de Mogy das Cruzes, podendo juntar o rio Parahyba ao do Tiet

no primeiro ponto mais perto d'esta villa em que a companhia julgar possivel

para a navegao de seus barcos, e a fim de poder a companhia dar trans-

portes entre esta villa, a cidade de S. Paulo, e mais villas acima declaradas

por canaes, rio, ou estradas [...]. A estrada que a companhia fizer entre a ci-

dade de S. Paulo e o pico da serra que desce para Santos ser sempre pa-

ra carros de vapor; do pico da serra at abaixo da serra, e vice-versa, os

transportes sero feitos por meio do machinas destinadas a faze-los subir

ou descer; ou de baixo da serra at Santos por meio de carros de vapor, ou

barcos de vapor, ou sem elle, puxados porem por barcos de vapor. Nos

mais pontos porem poder a companhia deixar de uzar carros de vapor; e

no lhe fica nelles prohibido faser em conformidade com o que acima fica di-

to em qualquer outro perodo de seu privilegio, mudana no seu systema de

caminhos, mas somente para dar transporte entre a cidade de S. Paulo e

villas expressamente marcadas neste artigo, sendo-lhe licito fazer estradas

para vapor onde no principio fizer estrada de ferro para carros puxados por

animaes; e mudar o transito que principiar por terra para rio ou canal, e des-

tes para terra (SO PAULO, 1838).5

O texto mostra que a Lei n 24/1838, salvo melhor juzo, foi o primeiro disposi-

tivo legal a fazer referncia operao multimodal, a partir da integrao dos trans-

portes terrestre e aquavirio. Tambm se vislumbra um vis ambiental no referido

diploma, que, em seus arts. 8 e 9, dava companhia a permisso de entrar, salvas

as formalidades das leis, em todos os terrenos e guas que se achassem nas linhas

de suas operaes, bem como servir-se de madeira, pedra ou cal neles encontra-

das, alm de retirarem toda a pedra ferro de que precisassem, levantando as fbri-

cas que quisessem, mesmo em terreno de particulares, mediante a devida indeniza-

o pelo uso e apropriao do bem, nela includos os demais prejuzos sofridos.

O contrato estipulava o prazo de trs anos para o incio da obra, de sete anos

para a concluso das obras e incio da realizao do transporte de passageiros no

trecho entre Santos e So Paulo e de 12 anos para sua total finalizao. No caso de

descumprimento, as concesses ficavam sem efeito; e de fato foi o que ocorreu

(SANTOS, 2014).

O ano de 1839 foi palco de tentativas de se conseguir autorizao para cons-

truo de importantes ferrovias: enquanto o mdico ingls Thomas Cochrane pleite-

4 Atual Piracicaba.

5 Texto na grafia original. 5 Texto na grafia original.



ava a ligao entre o Rio de Janeiro e a Provncia de So Paulo, Irineu Evangelista

de Souza, futuro Baro de Mau, pretendia ligar a capital do Imprio Provncia de

Minas Gerais. Cochrane obteve a concesso desejada em 1839, por um prazo de 80

anos, com carncia de trs anos para o incio da obra, conforme Decreto6 de no-

vembro de 1840 (BOITEUX, 1943; OLIVEIRA, 2005; TELLES, 2011), constituindo-se

na primeira ferrovia concedida no mbito nacional. Mas, por falta de recursos finan-

ceiros para o investimento, no conseguiu organizar a empresa para dar incio

obra e, assim, teve o contrato cancelado.

Segundo Saes (2002), esse fato permitiu identificar a falta de perspectivas

claras sobre a rentabilidade do investimento como entrave ao desenvolvimento da

empresa ferroviria no Brasil. O prprio Cochrane j havia solicitado ao Governo a

garantia de juros sobre o capital necessrio obra. Seu pedido recebeu resposta

negativa em 1849, mas levou aprovao do Decreto n 641, de 26 de junho de

1852, que trouxe novidades para as concesses das estradas de ferro. Alm dos in-

centivos dispostos na Lei Feij, a Lei n 641/1852 incorporou solues para a situa-

o vigente, estabelecendo juros de at 5% sobre o capital empregado na constru-

o de ferrovias; por isso mesmo ficou conhecida como a Lei de Garantia de Juros.

Outra importante novidade apresentada no Decreto foi a fixao de zonas li-

vres de concorrncia, nas quais no poderiam ser concedidas outras ferrovias. As

zonas eram delimitadas por faixas que se desenvolviam paralelas aos trilhos, a cinco

lguas (30 km) de distncia, consideradas para cada lado.

Ao combinar a garantia de juros sobre o capital com a proteo contra a con-

corrncia, essa lei despertou o interesse de investidores privados e desencadeou um

grande nmero de empreendimentos no Pas. Ela estabeleceu as diretrizes para a

construo das primeiras estradas de ferro no Brasil, vigorando at o final do sculo

XIX (SAES, 2002).

O Quadro 2 compara o disposto na Lei de Garantia de Juros com as princi-

pais clusulas contratuais de ferrovias concedidas antes e imediatamente aps a vi-

gncia dessa Lei, de forma a mostrar a evoluo ocorrida na regulao das conces-

ses nesse perodo. Saliente-se que as clusulas e condies mnimas continuaram

a obedecer ao disposto na Lei s/n, de 29 de agosto de 1828, a conhecida Lei Jos

6 O texto desse Decreto no foi encontrado nos sites oficiais do Governo Cmara dos Depu-

tados, Planalto, Assembleias Legislativas dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro , nem a ele feita meno no rol das coletneas da legislao do Imprio e provncias neles disponibilizadas.



Clemente, conforme citada anteriormente.

Quadro 2 Principais disposies de contratos de concesso ferrovirios no perodo imperial

(continua)

Diploma legal

Decreto n 101, de 31 de ou-tubro de 1835 (Lei Feij)

Decreto n 641, de 26 de ju-nho de 1852 (Lei de Garan-

tia de Juros)

Decreto n 1.030, de 7 de agosto de 1852

Ementa

Autoriza o Governo a conce-der a uma ou mais Compa-nhias, que fizerem uma estra-da de ferro da Capital do Im-prio para as de Minas Ge-rais, Rio Grande do Sul, e Ba-hia, o privilgio exclusivo por espao de 40 anos para o uso de carros para transporte de gneros e passageiros, sob as condies que se estabe-lecem.

Autoriza o Governo a conce-der a uma ou mais companhi-as a construo total ou par-cial de um caminho de ferro que, partindo do Municpio da Corte, v terminar nos pontos das Provncias de Minas Ge-rais e S. Paulo, que mais con-venientes forem.

Concede, a Eduardo de Mor-nay e Alfredo de Mornay, pri-vilgio exclusivo pelo tempo de 90 anos para a construo de um caminho de ferro na Provncia de Pernambuco, en-tre a cidade do Recife e a Po-voao denominada gua Preta.

Objetivo

Transporte de carga e passa-geiros



Prazo 40 anos No superior a 90 anos, con-tados da incorporao da companhia.

90 anos contados da data da incorporao da companhia, a verificar-se dentro de um ano da data do contrato.

Zona pri-vilegiada

-

Durante o tempo do contrato no podero ser concedidas outras ferrovias dentro da dis-tncia de cinco lguas (30 km) de cada lado e na mesma di-reo dos trilhos, salvo se houver acordo com a compa-nhia.

Faixa de 5 lguas de largura (30 km), de cada lado e na mesma direo dos trilhos, dentro da qual nenhuma outra companhia poder receber mercadorias e passageiros, nem obter nova concesso no mesmo eixo, salvo se houver acordo com a companhia con-tratada.

Linhas alimenta-

doras - -

Podero ser construdas li-nhas transversais para facilitar o trnsito de gneros e de passageiros para a linha prin-cipal; no gozando, porm, dos favores concedidos li-nha principal, exceto se ex-pressos no contrato.

Desapro-priaes

A companhia ter o direito de desapropriar terreno de parti-cular e de receber gratuita-mente terrenos devolutos (Decreto n 24, de 17 de se-tembro de 1835).

A companhia ter o direito de desapropriar terreno de parti-cular, para executar estaes, armazns e obras adjacentes, e de receber gratuitamente terrenos devolutos e nacio-nais, para a passagem da fer-rovia; bem como de usar ma-deiras e outros materiais de que precisar para a constru-o, existentes nos terrenos devolutos e nacionais.

Idem Decreto n 641/1852.



Quadro 2 Principais disposies de contratos de concesso ferrovirios no perodo imperial (continuao)

Diploma legal



tia de Juros)


Iseno de impos-

tos

Para a importao de mqui-nas, barcos, instrumentos e outros artefatos de ferro ou qualquer metal necessrios ao servio da companhia, du-rante os primeiros cinco anos (Decreto n 24, de 17 de se-tembro de 1835).

Para a importao de trilhos, mquinas e instrumentos que se destinarem construo; para carros, locomotivas e demais objetos necessrios ao incio dos trabalhos; para a obteno do carvo de pedra durante um prazo determina-do.

Para a importao de trilhos, mquinas e instrumentos que se destinarem construo, e para carros, locomotivas e demais objetos necessrios ao incio dos trabalhos, dentro do prazo marcado para a con-cluso das obras. Para a ob-teno do carvo de pedra, dentro do mesmo prazo e de mais 10 anos depois das obras concludas e a linha aberta ao pblico em toda a sua extenso.

Trabalha-dores

Os brasileiros sero isentos do recrutamento militar, exce-to em caso de guerra (Decreto n 24, de 17 de setembro de 1835).

A companhia se obrigar a no possuir escravos e a no empregar seno pessoas li-vres; os brasileiros podem ser isentos do recrutamento mili-tar; os estrangeiros participam das vantagens que por lei fo-rem concedidas aos colonos trabalhadores.

Idem Decreto n 641/1852.

Garantia do inves-timento

-

Juro de at 5% do capital em-pregado na construo da fer-rovia, ficando ao Governo a faculdade de contratar o modo e tempo do pagamento desse juro.

Juro de 5% do capital empre-gado na construo da linha principal. Um regulamento es-pecial do Governo designar as pocas e a forma do pagamento do juro. A garantia cessa logo que a companhia realizar o rendi-mento lquido de 5% em 3 anos consecutivos.

Dividen-dos

-

O Governo estabelecer uma escala de porcentagem para o embolso dos juros despendi-dos, que comear a receber logo que a companhia tiver feito dividendos de pelo me-nos 8%. De comum acordo com a companhia, o Governo fixar o mximo dos dividen-dos, a partir do qual devero ser reduzidas as tarifas.

A companhia embolsar o Governo do que tiver despen-dido em virtude da garantia de juro estipulada, depois que ela tiver realizado o dividendo de 8%, obedecendo uma escala consignada no contrato.

Fundo de amortiza-

o - -

Se a companhia fizer dividen-do maior do que 12%, metade desse excesso ser destinada amortizao do seu capital e formar um fundo administra-do sob a fiscalizao do Go-verno.



Quadro 2 Principais disposies de contratos de concesso ferrovirios no perodo imperial (continuao)

Diploma legal



tia de Juros)


Tarifa Preo mximo fixado no con-trato.

Preos de transporte autori-zados pelo Governo a partir de uma tabela organizada pe-la companhia, no podendo exceder o custo atual das condues.

Embora preveja a cobrana pelo transporte de passagei-ros, o contrato estabelece apenas uma tabela de preos para o transporte de cargas, com reviso quinquenal.

Gratuida-de e des-contos

tarifrios

- -

Gratuidade para o transporte de malas postais e seus con-dutores; transporte de valores dos Cofres Pblicos; dois passageiros por viagem quando a servio do Governo, com gratuidade para carga de at 10 arrobas (146,9 kg) e desconto de 20% para o ex-cedente; desconto de 50% pa-ra tropas do Governo, presidi-rios e respectivos guardas.

Encam-pao

-

Se o Governo julgar conveni-ente, convencionando-se com a companhia sobre a poca e a maneira de o realizar.

Se o Governo julgar conveni-ente, mas somente passados 30 anos da concesso, salvo se acordado com a compa-nhia, mediante indenizao.

Seguran-a

-

Por meio de regulamentos, o Governo deve providenciar sobre os meios de fiscaliza-o, segurana e polcia, e estatuir quaisquer outras me-didas relativas construo, uso, conservao e custeio da ferrovia.

Por meio de regulamentos, o Governo deve estabelecer re-gras de segurana e polcia em favor dos passageiros, condutores, infraestrutura e empregados encarregados da fiscalizao, permitindo companhia ter guardas arma-dos.

Treina-mento para o

pessoal do Go-verno

- -

A companhia admitir enge-nheiros do Governo, se este assim desejar, para que assis-tam aos trabalhos de constru-o.

Penalida-des

Multas por descumprimento do contrato.

a) multa por atraso na cons-truo; cancelamento do con-trato se deixar pela segunda vez de comear ou acabar a obra dentro do prazo que de novo for marcado; b) multa relativa pela falta de segurana, e priso de at 3 m

estudos e pesquisas para subsidiar o aprimoramento do ... · abnt associação brasileira de normas...

Documents