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// Revista da Faculdade de Direito // número 3 // primeiro semestre de 2015

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ESTADO E DIREITO À SAÚDE: A EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS ANTE AS TRANSFORMAÇÕES LEGISLATIVAS EECONÔMICAS CONTEMPORÂNEASCamilo Onoda L. Caldas* e Silvio Luiz de Almeida**

*Advogado. Bacharel em Filosofia pela Universidade de São Paulo. Bacharel em Direito e Mestre em Direito Político e Eco-nômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Universidade de São Paulo. Pós-Doutorando em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (Por-tugal). Diretor do Instituto Luiz Gama. Pro-fessor da Universidade São Judas Tadeu.** Advogado. Bacharel em Filosofia pela Universidade de São Paulo. Bacharel em Direito e Mestre em Direito Político e Eco-nômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Universidade de São Paulo. Pós-doutorando em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Presidente do Instituto Luiz Gama. Professor da Universidade São Judas Tadeu e da Universidade Presbite-riana Mackenzie.

ResumoO presente artigo analisa recentes alterações nos padrões regulatórios do sistema de saúde brasileiro e seu efeito para o direito fundamental à saúde. Na análise, destacam-se duas mudanças: a primeira, já efetivada, torna possível a partici-pação direta de capital estrangeiro no sistema de assistência à saúde; a segunda, veiculada por meio de uma Proposta de Emenda à Constituição, busca introduzir como direito social ao trabalhador “plano de assistência à saúde, oferecido pelo empregador em decorrência de vínculo empregatício, na utilização dos serviços de assistência médica”. Para com-preender tais mudanças, mostraremos suas interfaces com a política nacional e com o cenário de reestruturação econô-mica internacional. Neste tocante, destacamos: a influência política direta das operadoras privadas de saúde e do capital estrangeiro no setor; o movimento em escala global de desmonte do Estado de Bem Estar Social, com o consequente avanço da privatização e da lógica de mercantilização dos serviços. Ao final, são abordados três prováveis efeitos decor-rentes das mudanças descritas: a insegurança jurídica gerada pela nova legislação; a desconstrução do modelo de acesso universal de saúde concebido por meio do Sistema Único de Saúde (SUS); o crescimento das assimetrias na possibilidade de acesso aos serviços de saúde de qualidade, com o consequente aumento da desigualdade social.

AbstractThis article examines recent changes in regulatory standards of the Brazilian health system and its effect to the funda-mental right to health. In the analysis, it highlights two changes: first, already made, makes possible the direct participa-tion of foreign capital in the healthcare system; the second, conveyed through a Proposed Amendment to the Constitu-tion, seeks to introduce as a social right for workers’ health care plan offered by the employer as a result of employment, the use of health care services. “ To understand these changes, we will show their interfaces with national policy and international economic restructuring scenario. In this respect, we highlight: the direct political influence of private opera-tors of health and of foreign capital in the sector; the movement on a global scale to dismantle the State of Social Welfare, with the consequent advancement of privatization and commodification logic of services. Lastly, the paper addressed three likely effects of the changes described: the legal uncertainty generated by the new legislation; the deconstruction of the universal access model health conceived through the Unified Health System (SUS); the growth of asymmetries in the possibility of access to quality health services, with a consequent increase in social inequality.

// A EFETIVIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS // número 3 // primeiro semestre de 2015

//Estado e direito à saúde: a efetivação dos direitos fundamentais ante as transformações legislativas eEconômicas contemporâneas // Camilo Onoda L. Caldas e Silvio Luiz de Almeida

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INTRODUÇÃO

AConstituição Federal de 1988 consagrou a saúde com

o direito de todo cidadão e dever do Estado. Desde

então, avançou-se – com dificuldades e inúmeros

obstáculos – na criação do Sistema Único de Saúde (SUS).

Recentemente, um conjunto de significativas mudanças le-

gislativas na área da saúde foram ou estão sendo realizadas

em nível constitucional e infraconstitucional. No presente

artigo, analisaremos tais alterações na legislação – que se

encontram aprovadas ou ainda na forma de projetos –, bem

como discutiremos suas possíveis causas e efeitos.

Duas mudanças na legislação já foram efetivadas: a pos-

sibilidade de participação direta de capital estrangeiro

no sistema de assistência à saúde; fixação de regras no

campo do direito financeiro, regulamentando o orçamento

para área da saúde. A segunda mudança, ainda na forma

de Proposta de Emenda à Constituição (PEC), pretende

introduzir como direito social ao trabalhador: “plano de as-

sistência à saúde, oferecido pelo empregador em decor-

rência de vínculo empregatício, na utilização dos serviços

de assistência médica”.

Para examinar as motivações de tais alterações, devemos

ultrapassar a justificativa oficial de que tais alterações seriam

apenas meios de efetivação do direito à saúde, de modo a al-

cançar suas causas mais profundas: a influência política dire-

ta das operadoras privadas de saúde e do capital estrangeiro

no setor; a crise do regime de acumulação fordista, o movi-

mento em escala global de desmonte do Estado de Bem Es-

tar Social, com o consequente avanço da privatização e da

lógica de mercantilização dos serviços públicos, neste caso,

os relacionados à saúde da população.

Ao final, abordaremos alguns dos possíveis efeitos decor-

rentes de tais medidas: (i) a insegurança jurídica, uma vez

que a alteração legislativa que permite a entrada direta de

capital estrangeiro é contrária à disposição constitucional

que baliza a matéria; (ii) a desconstrução do modelo de

acesso universal de saúde instituído por meio do Sistema

Único de Saúde (SUS); (iii) o crescimento das assimetrias na

possibilidade de acesso aos serviços de saúde de qualida-

de e o consequente aumento da desigualdade social.

O presente artigo, evidentemente, não tem a pretensão de

abranger todos os argumentos e teses existentes a respeito

do modelo de saúde vigente no Brasil, tampouco pretende

explicar quais as mudanças que deveriam ser implementa-

das ou evitadas. Contudo, nossa exposição será suficiente

para demonstrar que a complexidade do tema e a magni-

tude de seus impactos evidenciam a necessidade daquilo

que justamente se fez ausente no curso de tais mudanças:

a participação democrática e o debate com especialistas e

Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeuhttp://www.usjt.br/revistadireito/



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instituições ligadas à área da saúde.

1. As recentes alterações legislativas

Recentemente, a legislação constitucional e infraconstitu-

cional brasileira que trata a respeito da saúde foi alterada,

além disso, outras propostas de modificação – no nível

constitucional – tramitam atualmente no Poder Legislativo,

com a possibilidade de efetivação no curto prazo e a produ-

ção de efeitos a médio e longo prazo.

Dentre os dispositivos constitucionais que tratam da maté-

ria, é oportuno inicialmente destacarmos dois em especial:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,

garantido mediante políticas sociais e econômicas que vi-

sem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao

acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua

promoção, proteção e recuperação.

[...]

Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

[...]

§ 3º - É vedada a participação direta ou indireta de empre-

sas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no

País, salvo nos casos previstos em lei1.

Quanto à legislação infraconstitucional, a Lei nº 8.080 de 19

de setembro de 1990 (Lei Orgânica da Saúde) – que dispõe

sobre as condições para a promoção, proteção e recupe-

ração da saúde, a organização e o funcionamento dos ser-

viços correspondentes – regulamentava o referido art. 199

da Constituição Federal, proibindo explicitamente a partici-

pação direta do capital estrangeiro na assistência à saúde,

salvo exceções pontuais, nos seguintes termos.

Art. 23. É vedada a participação direta ou indireta de em-

presas ou de capitais estrangeiros na assistência à saúde,

salvo através de doações de organismos internacionais vin-

culados à Organização das Nações Unidas, de entidades

de cooperação técnica e de financiamento e empréstimos.

§ 1° Em qualquer caso é obrigatória a autorização do ór-

gão de direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS),

submetendo-se a seu controle as atividades que forem de-

senvolvidas e os instrumentos que forem firmados.

§ 2° Excetuam-se do disposto neste artigo os serviços de

saúde mantidos, sem finalidade lucrativa, por empresas,

para atendimento de seus empregados e dependentes,

sem qualquer ônus para a seguridade social.2

Adotava-se, assim, como regra, a vedação da parti-

cipação direta do capital estrangeiro na assistência à

saúde, salvo três exceções: (i) doações oriundas de or-

ganismos internacionais vinculados à ONU ou voltadas

para cooperação técnica; (ii) financiamentos e emprés-

timos; (iii) serviços de saúde sem finalidade lucrativa

mantidos por empresas para seus empregados. Em

suma, notava-se, com clareza, a harmonia da lei com o

texto constitucional e a intenção de impedir a mercan-

tilização da saúde por meio da intervenção direta do

capital estrangeiro no país.

O referido dispositivo legal, contudo, foi alterado por meio

da Lei nº 13.097 de 19 de janeiro de 2015, que no Capítulo

XVII, trata a respeito da “abertura ao capital estrangeiro na

oferta de serviços à saúde”3 e modificou radicalmente o re-

ferido artigo 23, que ficou com a seguinte redação:




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Art. 23. É permitida a participação direta ou indireta, inclu-

sive controle, de empresas ou de capital estrangeiro na as-

sistência à saúde nos seguintes casos: (Redação dada pela

Lei nº 13.097, de 2015)

I - doações de organismos internacionais vinculados à Or-

ganização das Nações Unidas, de entidades de coopera-

ção técnica e de financiamento e empréstimos; (Incluído

pela Lei nº 13.097, de 2015)

II - pessoas jurídicas destinadas a instalar, operacionalizar

ou explorar: (Incluído pela Lei nº 13.097, de 2015)

a) hospital geral, inclusive filantrópico, hospital especializa-

do, policlínica, clínica geral e clínica especializada; e (Inclu-

ído pela Lei nº 13.097, de 2015)

b) ações e pesquisas de planejamento familiar; (Incluído

pela Lei nº 13.097, de 2015)

III - serviços de saúde mantidos, sem finalidade lucrativa,

por empresas, para atendimento de seus empregados e

dependentes, sem qualquer ônus para a seguridade social;

e (Incluído pela Lei nº 13.097, de 2015)

IV - demais casos previstos em legislação específica. (In-

cluído pela Lei nº 13.097, de 2015)4

Nota-se, assim, uma inversão completa em relação ao anti-

go dispositivo legal: há uma permissão quase irrestrita para

a participação do capital estrangeiro nos serviços de as-

sistência à saúde, possibilitando assim que este realize a

instalação, operação e exploração de hospital geral e espe-

cializado, policlínica, clínica geral e especializada.

No plano constitucional, por sua vez, uma mudança foi recen-

temente efetivada por meio da Emenda Constitucional nº 86,

de 17 de março de 2015, que torna “obrigatória a execução

da programação orçamentária” que for especificada5. Trata-se

do chamado “orçamento impositivo”, cuja aprovação trouxe

duas mudanças que afetam diretamente o campo da saúde. A

primeira delas diz respeito às emendas parlamentares:

“Art. 166 [...]

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentá-

ria serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois

décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no

projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a

metade deste percentual será destinada a ações e serviços

públicos de saúde6.

A segunda mudança trazida pela referida emenda constitu-

cional diz respeito às receitas destinadas à área da saúde:

Art. 2º O disposto no inciso I do § 2º do art. 198 da Cons-

tituição Federal será cumprido progressivamente, garanti-

dos, no mínimo:

[...]

V - 15% (quinze por cento) da receita corrente líquida no

quinto exercício financeiro subsequente ao da promulga-

ção desta Emenda Constitucional.7

Em suma, a redação do inciso I, do § 2º do artigo 198 da Cons-

tituição Federal, após tal emenda, passou a ser a seguinte:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma

rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema

único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

[...]

§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí-

pios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos




27

de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de per-

centuais calculados sobre: [Incluído pela Emenda Constitu-

cional nº 29, de 2000]

I - no caso da União, a receita corrente líquida do respec-

tivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15%

(quinze por cento); [Redação dada pela Emenda Constitu-

cional nº 86, de 2015]8

A redação anterior do inciso I do § 2º do art. 198 da Cons-

tituição Federal determinava que tais percentuais seriam

definidos por meio de lei complementar, a ser reavaliada a

cada cinco anos, portanto, não estabelecia qualquer per-

centual fixo. Mais adiante, veremos como ocorreu exata-

mente tal modificação constitucional (a redação proposta

originalmente, era uma verdadeira garantia ao financiamen-

to público da saúde, mas não foi aprovada) e quais os pos-

síveis efeitos decorrentes dela.

Finalmente, destaca-se no conjunto das transformações

ocorridas a proposta formulada por meio do Projeto de

Emenda à Constituição nº 451 – denominada simplesmente

de PEC 451 – apresentada pelo Deputado Eduardo Cunha

(PMDB-RJ), atual presidente da Câmara dos Deputados,

juntamente com outros parlamentares, que introduz o inciso

XXXV no art. 7º da Constituição Federal, de modo a acres-

centar o seguinte direito social ao trabalhador:

XXXV - plano de assistência à saúde, oferecido pelo empre-

gador em decorrência de vínculo empregatício, na utiliza-

ção dos serviços de assistência médica9.

Para compreendermos melhor o sentido e a perspectiva

desta PEC, bem como sua relação com as alterações ante-

riormente mencionadas, trataremos de expor quais são as

causas e os possíveis efeitos das mudanças já efetivadas

ou em vias de aprovação pelo Poder Legislativo.

2. As causas da mudança legislativa

Após expormos as recentes mudanças ocorridas no campo

normativo, explicaremos a seguir quais são alguns dos fa-

tores que influenciaram tais alterações, de modo a compre-

ender algumas das causas determinantes deste processo,

que ainda não foi concluído. Noutras palavras, trata-se de

investigar elementos que expliquem as motivações das de-

cisões tomadas pelo Poder Legislativo.

Em uma análise inicial, partindo dos documentos oficiais da

Câmara dos Deputados, observa-se o seguinte argumen-

to (bastante típico e repetido): as alterações na legislação

de assistência à saúde visam efetivar o direito à saúde que

é garantido constitucionalmente. Isso pode ser visto, por

exemplo, na justificativa da emenda apresentada à Medida

Provisória nº 656/2014:

O art. 196 da Constituição Federal estabelece que saúde é

direito de todos e dever do Estado. Já o art. 199 esclarece

que assistência à saúde é livre à iniciativa privada, restringin-

do, contudo, mais adiante no seu § 3º, a participação direta

ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assis-

tência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei.10

Nesta mesma justificativa, é utilizado outro argumento bas-

tante comum neste debate: a escassez de recursos. Consi-

derando as dificuldades existentes para o financiamento de

políticas públicas na área de saúde, a abertura para partici-




28

pação do capital estrangeiro é apresentada como solução:

Um dos últimos setores ainda fechados ao capital estran-

geiro é o de hospitais, os quais prestam a assistência direta

à saúde do usuário e ainda assim não dispõem de uma fon-

te de recursos fundamental para a expansão da sua infra-

estrutura e dos serviços de assistência, ainda que em face

de uma notória necessidade de ampliação de novos leitos

para atendimento da população, hoje estimados em 15.000

aproximadamente, que para tanto demandam pesados in-

vestimentos e recursos. Também é notória a dificuldade

do Sistema Único de Saúde (SUS) de desempenhar suas

funções no atendimento da saúde da população, restando,

portanto, à iniciativa privada sanar esta deficiência.11

A proposta, originalmente apresentada pelo deputado e tam-

bém médico Manoel Alves da Silva Junior (PMDB da Paraí-

ba), autorizava uma participação mais abrangente do capital

estrangeiro, incluindo “b) laboratórios de análises clínicas,

de anatomia patológica e de genética humana; c) serviços

de fisioterapia; d) serviços de diagnóstico por imagem; [...]

f) seguro-saúde e plano privado de assistência à saúde”12.

No entanto, na redação final do projeto de lei, a cargo do

Deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ)13, o permissivo legal

tornou-se mais restrito, incluindo apenas dois itens da pro-

posta original: (i) hospital geral, inclusive filantrópico, hospital

especializado, policlínica, clínica geral e clínica especializa-

da; (ii) ações e pesquisas de planejamento familiar.

Quanto à Proposta de Emenda à Constituição nº 451, men-

cionada anteriormente, o deputado Eduardo Cunha apre-

senta uma justificativa semelhante àquela existente no Pro-

jeto de lei do deputado Manoel Junior:

O art. 7º da Constituição Federal estabelece direitos dos

trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem

à melhoria de sua condição social. Estabelece garantias

fundamentais aos trabalhadores. Sendo assim, reforça a

norma constitucional de princípio programático do art. 196.

Por conseguinte, entendo que o trabalhador urbano e rural, deve

ter incluso como garantia fundamental, plano de assistência à

saúde, oferecido pelo empregador em decorrência de vínculo

empregatício, na utilização dos serviços de assistência médica14.

Em suma, novamente, o argumento de proteção dos direitos

fundamentais – no caso o direito à saúde, garantido consti-

tucionalmente – é invocado para se defender a alteração le-

gislativa. Tais mudanças, portanto, seriam a solução para um

problema não resolvido pela Constituição Federal de 1988: a

saúde, de maneira inovadora, foi elevada a direito universal,

mas negada como prática cotidianaxv. Tal fenômeno ficou

conhecido como “universalização excludente”: o sistema se

tornou formalmente universal, mas do ponto de vista concre-

to não conseguiu incluir todos os seus destinatários16.

Para além das justificativas oficiais manifestadas pelos

próprios parlamentares, devemos avançar para desvendar

quais as motivações existentes para a proposição das mu-

danças legislativas acima descritas. Uma das informações

relevantes encontradas diz respeito aos financiadores de

campanha dos parlamentares acima mencionados. Eduar-

do Cunha aparece como terceiro maior beneficiário de do-

ações da “Saúde Bradesco”, uma das maiores empresas

ligadas à exploração privada da assistência à saúde:

[...] Cunha é também um dos mais legítimos representantes

dos planos de saúde que, só nas últimas eleições, distribu-




29

íram R$ 52 milhões em doações para 131 candidaturas de

23 partidos, em todos os níveis. O presidente da Câmara

foi o que recebeu o terceiro maior “incentivo”: R$ 250 mil,

repassados à sua campanha pelo Saúde Bradesco. 17

Suas atuações políticas voltadas para beneficiar as opera-

doras de Plano de Saúde são conhecidas publicamente:

Em contrapartida, desde mandatos anteriores, [Eduardo

Cunha] faz da sua atuação parlamentar uma verdadeira

cruzada em favor dos planos privados. Foi ele o relator de

uma emenda à Medida Provisória 653/2014, posteriormen-

te vetada pela presidenta Dilma Rousseff, que anistiava os

planos em R$ 2 bilhões em multas. Também foi Cunha que,

assim que assumiu a presidência da casa, engavetou o pe-

dido de criação da CPI dos Planos de Saúde, de autoria

do deputado Ivan Valente (PSOL-SP), que já tinha parecer

positivo da consultoria da Câmara pela admissibilidade e

contava com 201 assinaturas de deputados, 30 a mais do

que o mínimo necessário previsto pelo regimento.

Assim como Eduardo Cunha, que recebeu o referido mon-

tante de doações da Bradesco Saúde18 por intermédio de

seu partido, o deputado Manoel Junior recebeu recursos da

mesma forma, de modo que Bradesco Saúde figura como

terceira maior doadora de sua campanha de 2014, totali-

zando a soma de R$ 105,6 mil19 em doações.

Outro elemento que tornou possível a alteração do art. 23

da Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990 foi o momento

político no qual a proposta surgiu e a velocidade de sua

tramitação, condições que dificultaram a articulação das

entidades e demais atores sociais interessados no debate

da questão (tais grupos, inclusive, continuam manifestando

sua contrariedade à alteração legislativa ocorrida, conforme

veremos mais adiante).

Há mais de 20 anos são apresentadas propostas volta-

das a ampliar a participação direta do capital estrangeiro

na oferta de serviços à saúde, visando assim aumentar a

presença da iniciativa privada no setor de saúde. Neste

sentido, constata-se a existência de Projetos de Emenda

à Constituição20 e de Projetos de Lei21, bem como a auto-

rização de participação de capital estrangeiro nos planos

de saúde privados, ocorrida pela Lei nº 9.656 de 3 de ju-

nho 1998. Contudo, nenhuma ação política havia sido tão

exitosa em seus objetivos quanto as recentes alterações

que descrevemos aqui.

No caso da proposta que ampliou a possibilidade de

participação do capital estrangeiro no setor da saúde,

sua apresentação ocorreu em 14 de outubro de 2014xxii

– doze dias antes do segundo turno da acirrada disputa

presidencial daquele ano – na forma de emenda à Medi-

da Provisória 656/2014 que viria a ser convertida na Lei

nº 13.097/2015 mediante a aprovação do texto definitivo

ocorrida em dezembro, nas últimas sessões legislativas

de 2014, e cuja tramitação final ocorreu durante o reces-

so parlamentar de janeiro.

Outro aspecto importante a ser examinado é o conteúdo

da medida provisória que acabou por abrigar a alteração

legislativa em questão. Conforme veremos, a ampliação da

permissão para participação do capital estrangeiro apare-

ceu de forma inusitada no bojo de processo legislativo que

contemplou os mais diversos assuntos.




30

A medida provisória (MP) n. 656/2014, originalmente, foi

criada para zerar alíquotas de PIS/PASEP e COFINS para

algumas hipóteses de importação, prorrogar benefícios

fiscais e tratar da devolução ou destruição de mercado-

rias estrangeiras cuja importação não foi autorizada23. Em

suma, a referida MP tratava de questões de natureza tri-

butária e aduaneira.

Durante o processo de tramitação da referida medida pro-

visória, surgiram 386 (trezentos e oitenta e seis) emendas24,

relacionadas a diferentes questões, muitas delas incorpo-

radas ao texto final que foi aprovado pelo Congresso Na-

cional. Sendo assim, conversão da medida provisória em

lei trouxe a aprovação de dispositivos sobre os mais di-

versos assuntos, sem a menor congruência entre si, como

por exemplo25: “Descarte das Matrizes Físicas no Proces-

so Administrativo Eletrônico” (Arts. 46 e 47); “apresentação

da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tem-

po de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP”

(Art. 51), possibilidade dos trabalhadores autorizarem “o

desconto em folha de pagamento ou na sua remuneração

disponível dos valores referentes ao pagamento de em-

préstimos, financiamentos e operações de arrendamento

mercantil” (Art. 52); “Registro de Direito Real de Garantia

sobre Imóveis Rurais Localizados em Faixa de Fronteira”;

“Prorrogação dos Contratos de Fornecimento de Energia

Elétrica entre Geradores e Consumidores Finais” (Art. 111

e 112); “Legislação relativa à transportes” (Art. 114 a 126);

“margem de preferência para produtos nacionais nas licita-

ções” (art. 127); “Vigilância Sanitária” (Art. 128 a 131); “Pro-

fissão de Corretor de imóveis” (Art. 139); “Capital Social de

Cooperativas” (Art. 140); “Parcelamento de débitos federais

de entidades esportivas” (benefício tributário extraordinário

dirigido especialmente para os clubes de futebol, que no

entanto veio a ser vetado pela Presidente da Repúblicaxxvi).

Enfim, observou-se uma operação legislativa digna do Dr.

Frankenstein, costurando-se partes oriundas de sujeitos di-

versos a fim de constituir um único corpo. No entanto, se na

ficção de Mary Shelley as partes do monstro formavam um

todo orgânico, a medida provisória 656/2014 tornou-se uma

lei teratológica, com temas absolutamente incongruentes e

que seguramente demandavam um debate maior no interior

do Congresso Nacional e com a sociedade civil antes de

serem aprovados. Apesar da ausência da devida participa-

ção social, emergiu a Lei nº 13.097/2015 que trazia a refe-

rida alteração com relação à participação direta do capital

estrangeiro no setor de assistência à saúde.

Para além de uma explicação puramente política, as recen-

tes alterações na legislação brasileira de saúde podem ser

compreendidas a partir de uma análise das transformações

ocorridas no campo econômico nas últimas décadas. Neste

sentido, pode-se afirmar que tais mudanças estão atreladas

ao fenômeno da globalização e internacionalização do capi-

tal que pressiona pela privatização de todos os setores, in-

clusive o de assistência à saúde, promovendo a redução da

participação do Estado. Noutras palavras, trata-se da ten-

dência de se diminuir o Estado de Bem Estar Social em prol

de políticas neoliberais, conforme explica Roberto Gouveia

e José João Palma:

O SUS no contexto neoliberal

Foi com surpresa que muitos receberam a destacada en-

trevista de George Alleyne, então diretor da OPS – Organi-

zação Panamericana de Saúde, ao jornal Folha de S. Paulo




31

(14 dez. 1998). Nela, o dirigente propunha que o governo

brasileiro, em meio à crise, abandonasse os atuais prin-

cípios constitucionais com relação à saúde e passasse

a garantir apenas uma “cesta básica” (sic) de doenças e

procedimentos, composta por vacinas, atenção primária

e saneamento, além do fim da “gratuidade” dos serviços.

Para além disso, o mercado de planos e seguros... Muitos

talvez não tenham percebido que essa proposta neoliberal,

longe de inovadora, repete aquilo que vem sendo defen-

dido há mais de uma década pelo Banco Mundial – e por

outras agências de cooperação internacional – propondo,

explicitamente para o Brasil, o fim da saúde como direito,

e de seu caráter público, universal e igualitário. Tal direito

seria substituído por determinados procedimentos simpli-

ficados e de baixo custo, os demais destinados aos que

pudessem pagar. Como válvula de escape, restariam os

pronto-socorros e as Santas Casas, a exemplo dos velhos

tempos em que havia pacientes de primeira, segunda e ter-

ceira classe.27

A princípio, seria possível pensar que a abertura do mer-

cado de assistência à saúde ao capital estrangeiro junta-

mente com a obrigação das empresas fornecerem planos

privados não constituiria uma privatização propriamente,

mas apenas um aumento da participação do capital priva-

do. Contudo, a literatura especializada28 aponta que este

fenômeno, somado à queda de investimento do sistema

de saúde (reforçada por meio da Emenda Constitucional nº

86/2015, que diminuirá os recursos no setor, conforme ve-

remos adiante) e precarização das condições de trabalhos

dos profissionais da área constituem os elementos essen-

ciais para o processo de “privatização por dentro”29. Tal fe-

nômeno se alia a uma “privatização por fora”: subvenções

estatais ao setor privado de planos de saúde, realizadas

por meios diversos: “a) renúncia fiscal ou gastos tributários

(isenções e deduções no recolhimento de tributos de em-

presas, indústria farmacêutica e consumidores na saúde), b)

cofinanciamento público de planos privados de saúde aos

servidores federais do Executivo, Legislativo e Judiciário,

incluindo as Estatais, e c) não ressarcimento obrigado pela

Lei 9656/1.998”30. E por fim, tais fenômenos se combinam

com a “privatização por fora e por dentro”31, ocorrida por

meio de “novos modelos” de gestão, no qual os recursos

públicos e/ou a própria administração do serviço são re-

passados a organizações sociais, fundações privadas etc.

Complementando a explicação acima, Alysson Mascaro ex-

plica que o fenômeno da globalização e internacionalização

do capital, por si só, não explica o fenômeno neoliberal exis-

tente, uma vez que o capitalismo sempre possuiu, historica-

mente, uma feição globalizante. Sendo assim, devemos ob-

servar que tais mudanças estão ligadas à crise estrutural do

capitalismo após a década de 1980 (crise do fordismo), cuja

resposta consistiu justamente na reorganização do Estado e

de seu papel na realização das políticas públicas:

O neoliberalismo é a manifestação de um modo de regu-

lação que, a partir da década de 1980, começa a tomar

forma, acompanhando também um específico regime de

acumulação, massivamente de capitais financeiros inter-

nacionalizados. A globalização, tomada como fenômeno

causal, é insuficiente como explicação de tal dinâmica. O

capitalismo desde sempre é globalizado. Condições es-

truturais, de acumulação e regulação, nacionais e interna-

cionais, é que geram um novo padrão de desenvolvimento

capitalista, o pós-fordismo. O pós-fordismo se revela como




32

resultante de uma crise intrínseca ao fordismo e também

como o resultado de uma série de políticas supervenientes

de transformação das condições sociais e econômicas do

capitalismo, a partir da década de 1980.32

No entanto, conforme explica Mascaro, não se trata de um

processo inevitável. Ainda que haja uma tendência que con-

duz frações do capital a avançar internacionalmente sobre

os mais diversos setores, inclusive a saúde (tomando inclu-

sive aquilo que estava sob a gestão estatal), tal processo é

conduzido politicamente, portanto, as decisões no nível do

Poder Executivo e do Legislativo podem atuar para reforçar

ou conter este movimento do capital no regime de acumula-

ção pós-fordista33. Noutras palavras, se existe uma questão

econômica de fundo, pressionando iniciativas no nível Le-

gislativo e Executivo, isto não ocorre à margem da política,

pelo contrário, isto se opera por meio dela e, portanto, por

intermédio das instituições do Estado e da forma jurídica.

3. Os efeitos da mudança

Conforme mencionamos inicialmente, neste artigo apenas

pontuaremos alguns dos aspectos que consideramos mais

significativos com relação aos prováveis efeitos decorren-

tes das mudanças legislativas anteriormente referidas. Ain-

da que se trate de uma exposição resumida, ela será sufi-

ciente para fundamentar nossas conclusões.

Primeiramente, do ponto de vista da técnica legislativa e da

dogmática jurídica, destacamos que o modo por meio do

qual a abertura ao capital estrangeiro foi realizada gera um

cenário de insegurança jurídica. No caso, a alteração legis-

lativa foi feita por meio da conversão de medida provisória

em lei ordinária, de modo a criar um permissivo legal ve-

dado pela Constituição Federal (o artigo 199, § 3º, contém

claramente uma proibição, ao estabelecer que “É vedada a

participação direta ou indireta de empresas ou capitais es-

trangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos

previstos em lei”). Evidentemente, que a o texto constitucio-

nal permite exceções, contudo, a Lei 13.097/2015 inverteu

totalmente o sentido original do texto constitucional, tor-

nando regra uma permissão que tinha caráter de exceção.

A controvérsia a respeito da legalidade da alteração legis-

lativa tem como efeito a produção de insegurança jurídica,

cuja consequência potencial, ironicamente, é o afastamen-

to do capital estrangeiro (ou a busca mais desenfreada por

ganhos para compensar o risco). Sendo assim, do ponto

de vista da técnica legislativa, uma alteração neste sentido,

deveria ter sido realizado por meio de emenda constitucio-

nal de modo a evitar possíveis contestações perante o Ju-

diciário (não defendemos defender aqui que a alteração é

politicamente desejável, apenas destacar que do ponto de

vista jurídico a via adotada implica em inconstitucionalidade

e, portanto, deveria ter sido outra).

Passemos agora a uma análise dos efeitos para além do

campo da dogmática jurídica.

Conforme apontamos anteriormente, a escassez de recur-

sos públicos para área da saúde tem sido invocada como

argumento para autorização do ingresso do capital estran-

geiro na oferta de serviços à saúde. Neste sentido, trata-se

de aumentar a já expressiva participação do capital priva-

do neste setor, agora, no entanto, a partir do investimento

estrangeiro direto – conhecido como Foreign Direct Invest-

ment (FDI) na literatura estrangeira.




33

O aumento de capital e a participação de novas empresas

propiciariam crescimento da oferta dos serviços de saúde,

elementos que segundo as teorias econômicas clássicas

seriam responsáveis pelo aumento da concorrência, resul-

tado assim em benefícios maiores ao consumidor, uma vez

que o resultado (ao menos esperado) seria a queda de pre-

ços e o aumento da qualidade.

Tais argumentos, inclusive, constam expressamente no pro-

jeto de lei voltado a abrir o ingresso de capital estrangeiro

na oferta de serviços à saúde, no qual se afirma que “A

abertura do capital estrangeiro certamente acarretará uma

maior competição e concorrência no setor, o que é benéfico

para o mercado e o País e que ajudará na obtenção dos

resultados mencionados acima”34.

Esta iniciativa, somada a PEC 451 – relativa à obrigato-

riedade de fornecimento de plano de saúde pelas em-

presas – tem como efeito o fortalecimento do modelo de

saúde baseado na participação dos agentes privados

em detrimento do Sistema Único de Saúde (SUS), cujo

princípio norteador é o acesso universal e a atenção in-

tegral aos cidadãos. Não por acaso, diversas entidades

ligadas à saúde pública brasileira manifestaram-se con-

trárias a PEC 451, dentre elas: ABRASCO – Associação

Brasileira de Saúde Coletiva; ABrES – Associação Brasi-

leira de Economia da Saúde; AMPASA – Associação Na-

cional do Ministério Público de Defesa da Saúde; APSP

– Associação Paulista de Saúde Pública; CEBES – Cen-

tro Brasileiro de Estudos de Saúde; IDISA – Instituto de

Direito Sanitário Aplicado; REDE UNIDA – Associação

Brasileira Rede Unida; SBB – Sociedade Brasileira de

Bioética35.

O modelo proposto pelos defensores da iniciativa privada

na saúde não constitui propriamente uma novidade, pois

se trata de uma organização dos serviços de saúde que

privilegia a lucratividade na produção privada do setor, ex-

periência implantada no Brasil há algumas décadasxxxvi,

ainda que de forma distinta, por meio do Instituto Nacional

de Previdência Social (INPS), do Instituto Nacional de As-

sistência Médica da Previdência Social (INAMPS), do Siste-

ma Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS),

do Sistema Nacional de Controle e Pagamento de Contas

(SNCPCH) e do Sistema de Atendimento Médico e Hospita-

lar da Previdência Social (SAMHPS). Tal modelo foi alterado

com a promulgação da Constituição Federal de 1988, cuja

nova matriz se baseava em experiências exitosas ocorridas

em outros países:

A promulgação da Constituição da República, no final da

década de 1980, marca o início da reforma do estado brasi-

leiro. Ao introduzir fortemente, no seio da sociedade, a no-

ção de direito à saúde de forma universal e integral, deixa

explícita e latente a herança do sistema de saúde brasileiro,

acumulada nos anos 1980.

A partir da Constituição de 1988 o sistema de saúde no

Brasil segue uma orientação do tipo Beveridgiana, cujo

exemplo pode ser encontrado no modelo de organização

do sistema de saúde inglês da década de 1940, que é mar-

cado pela noção de direto à assistência à saúde, pela co-

bertura universal, pelo financiamento através de tributos,

prestação mista dos serviços e o controle e regulação do

sistema pelo Estado. A contribuição do economista William

Beveridge, para a construção das bases da seguridade so-

cial e especialmente os sistemas de saúde em vários paí-




34

ses, consubstanciada no que se convencionou de chamar

de Relatório Beveridge de 1942, permanece até hoje.37

Não há dúvida, portanto, que as alterações existentes e pro-

postas invertem a direção adotada pelo Constituinte de 1988

no que se refere às políticas públicas de saúde, norteadas pelos

princípios da universalidade, da equidade e da integralidade.

São conhecidas as críticas ao modelo de saúde pública,

centralizadas nos argumentos da falta de recursos e pro-

blemas de gestão38. Como resposta a isso, a solução apre-

sentada consiste justamente em defender a participação

dos agentes privados, o que inclui, dentre outras medidas,

a atração de capital estrangeiro, inclusive atuando de forma

direta no setor de saúde. No entanto, sobre esta questão

três pontos devem ser observados.

Primeiramente, devemos notar que o nível de investimen-

to público brasileiro na saúde, em termos comparativos, é

baixo, conforme aponta estudo da Organização Mundial

da Saúde (OMS): enquanto no Brasil 46% dos recursos

na saúde são públicos, nos demais países da Organização

para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)

este percentual, na média, é de 76%39. Dados mais recen-

tes continuam indicando a predominância de recursos pri-

vado no setor (51,7% do total)40. O nível de investimento

brasileiro envolve ainda duas outras questões: (i) a partici-

pação de cada ente (União, Estados e Municípios) conside-

rando seu PIB; (ii) o montante de recursos utilizados para

amortizar os juros da dívida pública, que drenam parte sig-

nificativa do orçamento público (o gasto com juros chega

a ser quatro vezes maior que o investimento público em

saúde)41. Como solução ao problema crônico de falta de in-

vestimento na saúde, foi apresentando Projeto de Lei Com-

plementar, oriundo de Iniciativa popular, que destinava 10%

das receitas correntes brutas para o setor42. Contudo, tal lei

não foi aprovada e em seu lugar adveio a referida Emenda

Constitucional n. 86/2015 que destinou 15% das receitas

correntes líquidas da União (de forma escalonada, ao longo

de cinco anos) para o setor de saúde, cujo resultado final

será a asfixia orçamentária do SUS43, ao gerar um déficit

estimado em 7 bilhões de reais, segundo o Conselho Na-

cional de Saúde44. A mesma estimativa foi apresentada em

nota técnica da consultoria de orçamento e fiscalização fi-

nanceira da Câmara dos Deputados e do Senado Federal45.

Em suma, além da participação de investimento público na

área da saúde estar longe do ideal, a sua tendência, ante as

novas leis, será de diminuição.

O segundo aspecto a ser observado diz respeito à altera-

ção legislativa introduzida pela mesma Emenda Constitu-

cional n. 86/2015, que ao inovar com o “orçamento impo-

sitivo”, estabeleceu a prerrogativa para o Poder Legislativo

determinar uma fração da alocação de recursos na área

da saúde por meio de emendas parlamentares, conforme

mencionado anteriormente. O efeito, neste caso, será a

diminuição da capacidade de planejamento do poder Exe-

cutivo e de controle social do gasto público, além da frag-

mentação dos recursos e do aumento do “clientelismo”

político no âmbito do Poder Legislativo, uma vez que o

parlamentar buscará alocar tais recursos considerando

precipuamente a possibilidade de obter retorno na forma

de votos, ou seja, ao invés de ser adotado um critério téc-

nico/político para distribuir recursos considerando a higi-

dez do sistema como um todo, haverá uma decisão base-

ada em critérios essencialmente eleitorais.




35

Terceiro, na medida em que há esvaziamento do público

em detrimento do privado, há uma diminuição potencial da

pressão política para melhoria do sistema estatal de saú-

de. A possibilidade de ocorrência deste fenômeno já era

suscitada na década de 1990 no Brasil, ao se descrever

o processo de “universalização excludente” mencionado

anteriormente46. O crescimento do setor privado como res-

posta as deficiências do sistema público trazia “a evidente

possibilidade de se instaurar um círculo vicioso onde a insa-

tisfação com os serviços públicos expulsaria cada vez mais

setores politicamente dinâmicos do contexto reivindicató-

rio por esta melhoria de serviços (públicos), enfraquecendo

continuamente o sistema”47. Neste sentido, nota-se que o

avanço dos serviços privados de saúde sobre as classes

médias da sociedade faz aumentar a atenção política em

torno da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS),

uma vez que as decisões desta agência reguladora afetam

tanto os trabalhadores, quanto as frações do capital. Ade-

mais, se aprovado o Projeto de Emenda à Constituição nº

451 – que obrigará as empresas a fornecerem planos de

saúde aos seus empregados – os sindicatos, agentes re-

levantes na arena política, inevitavelmente passarão a se

preocupar mais com as questões relativas à assistência pri-

vada da saúde.

Finalmente, examinado os efeitos das alterações legislati-

vas com relação ao SUS, resta indagar quais as prováveis

consequências decorrentes da abertura dada ao investi-

mento estrangeiro direto na área da saúde. Conforme expli-

ca a médica sanitarista Maria Angelica Borges dos Santos,

da Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp/

Fiocruz), é possível projetar possíveis efeitos com base em

experiências ocorridas em outros países:

Investimento direto estrangeiro na saúde é um tema em

que as discussões se dão com base em baixos níveis de

evidência. Há mais clichês do que evidências sobre efeitos

benéficos e maléficos. Mas uma unanimidade na literatura

é que o investimento estrangeiro acentua as desigualdades

de acesso aos sistemas de saúde. Os países em desen-

volvimento, onde há intensa entrada de capital estrangeiro

na saúde, como Índia e Turquia, não evidenciam nenhum

avanço em seu sistema de saúde, no sentido de amplia-

ção do direto à saúde. O que vemos é uma segregação

ampliada, com turismo médico, com os próprios hospitais

indianos se internacionalizando.48

A pesquisadora destaca ainda, conforme apontamos an-

terior, que a aprovação das alterações legislativas ocorreu

sem a devida participação da sociedade civil, promovendo

assim distorção repentina de um projeto, cujos efeitos so-

ciais serão inevitáveis:

Outro aspecto a ser comentado é que a aprovação da en-

trada de capital estrangeiro na saúde no âmbito legislativo,

sem qualquer debate pelas instâncias decisórias do SUS

é, no mínimo, indecente. Desautoriza todo um arcabouço

institucional que levamos anos para construir e que será

destruído como resultado da abertura da saúde ao comér-

cio internacional. Controle social, estados, municípios e

União em pé de igualdade são inadmissíveis nos arcabou-

ços de governança do comércio internacional de serviços,

cuja abertura, na prática, está sendo sancionada com a Lei

13.097. O SUS jamais será o mesmo.49

De fato, conforme apontado por Maria Angelica Borges dos

Santos, a literatura a respeito dos impactos do investimento




36

estrangeiro direto na saúde afirma que o debate da questão

se polariza entre contrários e favoráveis, sem que haja uma

quantidade de pesquisas empíricas suficientes para men-

surar todos os efeitos existentes, sobretudo seus benefí-

cios e malefícios50. Contudo, apesar das limitações, uma

das conclusões encontradas pelos estudos realizados diz

respeito a distribuição dos benefícios e, portanto, criação

de uma ambiente não igualitário.

Conforme apontamos, outros países permitiram a abertura

para participação direta do capital estrangeiro na área da

saúde, como é o caso da Índia. Há especialistas que apon-

tam para melhorias a partir do aumento de investimento pri-

vado51. No entanto, neste mesmo país, observa-se que tais

pontos de melhora são localizados em grupos particulares,

pois no que se refere ao caráter universal dos benefícios

a situação é oposta: acentua-se a exclusão e amplia-se a

desigualdade, em suma, o desenvolvimento dos sistemas

privados de assistência à saúde a partir do investimento es-

trangeiro direto (FDI) desencadeia um efeito social negativo,

que pode se agravar diante da ausência de uma forte regu-

lamentação estatal52.

O estudo realizado por Sarbajit Chaudhuri and Ujjaini

Mukhopadhyay, da Universidade de Calcutá (Índia), por sua

vez, questiona se o investimento estrangeiro direto na as-

sistência a saúde é desejável para o desenvolvimento eco-

nômico53. Tais economistas apresentam dois modelos de

cálculo, baseados em dois tipos diferentes de capital: o pri-

meiro aplicado a todos os setores da economia e o segun-

do aplicado ao setor de assistência à saúde. A conclusão

do estudo é do que o primeiro possui maior capacidade

de propiciar aumento no bem estar social da população,

sobretudo quando se trata de países em desenvolvimento

no qual o mercado de trabalho ainda se divide em formal e

informal54 (situação que ainda persiste no Brasil).

No caso do Brasil, ao mesmo tempo em que a altera-

ção legislativa já efetivada diminuirá recursos do se-

tor público (prejudicando sua qualidade), o projeto de

Emenda Constitucional condicionará o acesso à assis-

tência da saúde privada (cuja qualidade terá sido be-

neficiada pelo aumento de recursos) especialmente aos

que estiverem vinculados a uma empresa. Este modelo

tende a aprisionar o sujeito num círculo de marginaliza-

ção, pois, ter saúde (estar apto para trabalho) se torna

condição para ser contratado como empregado assa-

lariado e ser empregado assalariado se torna condição

para ter saúde (obtida por meio do sistema privado que

vende tais serviços). Conforme explica Maureen Ma-

ckintosh em seu artigo Health care and commercialisa-

tion: the embedding of inequality (Assistência à saúde

e comercialização: a incorporação da desigualdade), as

evidências empíricas demonstram que a assistência à

saúde pode reforçar as desigualdades existentes ou en-

tão diminuí-las, mas o processo de mercantilização da

saúde é, sem dúvida, um obstáculo para um processo

de desenvolvimento social mais igualitário55. Conforme

mencionamos anteriormente, Roberto Gouveia e José

João Palma explicam que um dos efeitos esperados do

modelo privado proposto – que recria modelos seme-

lhantes anteriormente existentes – é o fortalecimento de

um sistema hierarquizado, assimétrico, no qual existem

pacientes de primeira, segunda e terceira classe56, em

suma, trata-se da reprodução, no campo da saúde, das

iniquidades já existentes no campo econômico.




37

Em suma, as alterações propostas tem o potencial de re-

forçar uma polarização do sistema, aumento a assimetria

entre pobres e ricos, de modo que o acesso à saúde, ao

invés de ganhar o caráter universal proposto pelo cons-

tituinte originário, acabará por reproduzir a estratificação

social existente.

Conclusão

O constituinte de 1988 inseriu o direito à saúde como direito

fundamental e o desafio de sua efetivação permanecem até

os dias de hoje. As recentes mudanças legislativas na área

de saúde são significativas e claramente indicam uma al-

teração profunda cujos efeitos, contudo, somente poderão

ser sentidos a médio e longo prazo.

Do mesmo modo que os efeitos práticos da alteração jurí-

dica demorarão a ser percebidos, eventuais medidas para

evitar consequências nocivas do ponto de vista social de-

verão ser adotadas com antecedência, sobretudo se consi-

derarmos que na área da saúde a adoção de políticas equi-

vocadas pode ser irreversível em relação a determinados

sujeitos, afetando não apenas a qualidade de vida, mas a

própria sobrevivência.

A principal consequência que se pode esperar das mu-

danças ocorridas será o enfraquecimento do modelo

público preconizado pelo SUS – baseado na univer-

salidade, equidade e integralidade – e o consequen-

te fortalecimento de um processo privatizante, que

irá acentuar o quadro de desigualdade e assimetria já

existente no que se refere ao acesso e à qualidade da

assistência prestada.

Mesmo que possam subsistir controvérsias a respeito dos

efeitos que surgirão em função das leis novas já vigentes

ou daquelas que estão sendo propostas, não há dúvida de

que o modo como os parlamentares conduziram as altera-

ções na legislação da saúde acabou por ferir outro direito

fundamental: o de participação democrática. Em matéria

de saúde, tal direito foi garantido tanto pela Constituição

Federal quanto pela Lei Orgânica da Saúde nos seguintes

termos respectivamente:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram

uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um

sistema único, organizado de acordo com as seguintes di-

retrizes:

[...]

III - participação da comunidade.57

Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os ser-

viços privados contratados ou conveniados que inte-

gram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvi-

dos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da

Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes

princípios:

[...]

VIII - participação da comunidade;58

Torna-se assim necessário que os rumos futuros sejam cor-

rigidos, de modo que as entidades e especialistas em saú-

de pública recuperem o protagonismo no debate, evitando

assim que as alterações sejam conduzidas para atender os

interesses de determinadas frações do capital em detrimen-

to do interesse público.




38

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www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?id

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privado, nacional e estrangeiro, no serviço de assistencia a

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39

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zero as alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP, da CO-

FINS, da Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e da

Cofins-Importação incidentes sobre a receita de vendas e na

importação de partes utilizadas em aerogeradores; prorroga os

benefícios previstos nas Leis nos 9.250, de 26 de dezembro de

1995, 9.440, de 14 de março de 1997, 10.931, de 2 de agosto

de 2004, 11.196, de 21 de novembro de 2005, 12.024, de 27

de agosto de 2009, e 12.375, de 30 de dezembro de 2010;

altera o art. 46 da Lei no 12.715, de 17 de setembro de 2012,

que dispõe sobre a devolução ao exterior ou a destruição de

mercadoria estrangeira cuja importação não seja autorizada;

altera as Leis nos 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 12.546,

de 14 de dezembro de 2011, 12.973, de 13 de maio de 2014,

9.826, de 23 de agosto de 1999, 10.833, de 29 de dezembro

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2013, 10.820, de 17 de dezembro de 2003, 6.634, de 2 de maio

de 1979, 7.433, de 18 de dezembro de 1985, 11.977, de 7 de

julho de 2009, 10.931, de 2 de agosto de 2004, 11.076, de 30

de dezembro de 2004, 9.514, de 20 de novembro de 1997,

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de 2009, 10.848, de 15 de março de 2004, 7.565, de 19 de

dezembro de 1986, 12.462, de 4 de agosto de 2011, 9.503,

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de 1973, 12.850, de 2 de agosto de 2013, 5.070, de 7 de julho

de 1966, 9.472, de 16 de julho de 1997, 10.480, de 2 de julho


maio de 1978, 5.764, de 16 de dezembro de 1971, 8.080, de

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receita de vendas e na importação de partes utilizadas em

aerogeradores, prorroga benefícios, altera o art. 46 da Lei

nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, que dispõe sobre

a devolução ao exterior ou a destruição de mercadoria es-

trangeira cuja importação não seja autorizada, e dá outras

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Notas

1. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ constituicao.htm>. Acesso em 11 abr. 2015. Destaques nossos.

2. BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Disponível em : <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8080.htm>. Acesso em 10 abr. 2015.

3. BRASIL. Lei nº 13.097, de 19 de janeiro de 2015. Reduz a zero as alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP, da COFINS, da Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e da Cofins-Importação incidentes sobre a receita de vendas e na importação de partes utilizadas em aerogeradores; prorroga os benefícios previstos nas Leis nos 9.250, de 26 de dezembro de 1995, 9.440, de 14 de março de 1997, 10.931, de 2 de agosto de 2004, 11.196, de 21 de novembro de 2005, 12.024, de 27 de agosto de 2009, e 12.375, de 30 de dezembro de 2010; altera o art. 46 da Lei no 12.715, de 17 de setembro de 2012, que dispõe sobre a devolução ao exterior ou a destruição de mercadoria estrangeira cuja importação não seja autorizada; altera as Leis nos 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 12.546, de 14 de dezembro de 2011, 12.973, de 13 de maio de 2014, 9.826, de 23 de agosto de 1999, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 10.865, de 30 de abril de 2004, 11.051, de 29 de dezembro de 2004, 11.774, de 17 de setembro de 2008, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 12.249, de 11 de junho de 2010, 10.522, de 19 de julho de 2002, 12.865, de 9 de outubro de 2013, 10.820, de 17 de dezembro de 2003, 6.634, de 2 de maio de 1979, 7.433, de 18 de dezembro de 1985, 11.977, de 7 de julho de 2009, 10.931, de 2 de agosto de 2004, 11.076, de 30 de dezembro de 2004, 9.514, de 20 de novembro de 1997, 9.427, de 26 de dezembro de 1996, 9.074, de 7 de julho de 1995, 12.783, de 11 de janeiro de 2013, 11.943, de 28 de maio de 2009, 10.848, de 15 de março de 2004, 7.565, de 19 de dezembro de 1986, 12.462, de 4 de agosto de 2011, 9.503, de 23 de setembro de 1997, 11.442, de 5 de janeiro de 2007, 8.666, de 21 de junho de 1993, 9.782, de 26 de janeiro de 1999, 6.360, de 23 de setembro de 1976, 5.991, de 17 de dezembro de 1973, 12.850, de 2 de agosto de 2013, 5.070, de 7 de julho de 1966, 9.472, de 16 de julho de 1997, 10.480, de 2 de julho de 2002, 8.112, de 11 de dezembro de 1990, 6.530, de 12 de maio de 1978, 5.764, de 16 de dezembro de 1971, 8.080, de 19 de setembro de 1990, 11.079, de 30 de dezembro de 2004, 13.043, de 13 de novembro de 2014, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 10.925, de 23 de julho de 2004, 12.096, de 24 de novembro de 2009, 11.482, de 31 de maio de 2007, 7.713, de 22 de dezembro de 1988, a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, o Decreto-Lei no 745, de 7 de agosto de 1969, e o Decreto no 70.235, de 6 de março de 1972; revoga dispositivos das Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.360, de 23 de setembro de 1976, 7.789, de 23 de novembro de 1989, 8.666, de 21 de junho de 1993, 9.782, de 26 de janeiro de 1999, 10.150, de 21 de dezembro de 2000, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 12.973, de 13 de maio de 2014, 8.177, de 1o de março de 1991, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 10.865, de 30 de abril de 2004, 11.051, de 29 de dezembro de 2004 e 9.514, de 20 de novembro de 1997, e do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13097.htm>. Acesso em 10 abr. 2015.

D




43

4. Idem, Ibidem.

5. BRASIL. Emenda constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da pro-gramação orçamentária que especifica. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc86.htm>. Acesso em 10 abr. 2015.

6. Idem, Ibidem.

7. Idem, Ibidem.

8. BRASIL. Constituição (1988), op. cit.. Destaque nosso.

9. BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição nº 451. Insere inciso XXXV e altera o parágrafo único do art. 7º da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=22EEA19ECD6DF37CD8763E59655E4AEC.proposicoesWeb2?codteor=1295539&filename=Tramitacao-PEC+451/2014> . Acesso em 10 abr. 2015.

10. BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposição de Emenda na Comissão: proposição nº 99/2014 à Medida Provisória nº 656 de 07 de outubro de 2014. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=6D0200B02EE01571BD3B7DC51753BB64.proposicoesWeb2?codteor=1293162&filename=EMC+99/2014+MPV65614+%3D%3E+MPV+656/2014>. Acesso em 10 abr. 2015.

11. Idem, Ibidem.

12. Idem, Ibidem.

13. BRASIL. Câmara dos Deputados. Redação final da Medida provisória nº 656-a de 2014. Projeto de lei de conversão nº 18 de 2014. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1294589&filename=RDF+1+%3D%3E+MPV+656/2014>. Acesso em 10 abr. 2015.

14. BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição nº 451, op. cit..

15. COHN, Amélia; NUNES, Edison; JACOBI, Pedro Roberto; KARSCH, Ursula. A saúde como direito e como serviço. São Paulo: Cortez/Cedec, 1991.

16. Cf. FAVERET FILHO, P. e OLIVEIRA, P.J. A Universalidade Excludente. Reflexões sobre as tendências do Sistema de Saúde. In: Planejamento e Políticas Públicas, n. 3, jun. 1990, p. 153 et seq.

17. PASSOS, Najla. Para atender financiadores de campanha, Cunha ameaça a existência do SUS. Carta Maior. Publicado em 22 mar. 2015. Disponível em: <http://cartamaior.com.br/?/Editoria/Politica/Para-atender-financiadores-de-campanha-Cunha-ameaca-a-existencia-do-SUS/4/33111>. Acesso em 02 abr. 2015. No mesmo sentido: FARIAS, Leandro. Deputados financiados por planos de saúde declaram guerra ao SUS. Carta Capital. Publicado em 29 maio 2015. Disponível em: <http://www.cartacapital.com.br/politica/a-saude-publica-em-xeque-9805.html>. Acesso em 29 maio 2015.

18. MEU Congresso Nacional. Candidatos Eleições 2014. Disponível em: <http://meucongressonacional.com/eleicoes2014/candidato/2014190000001421>. Acesso em 07 abr. 2015.

19. Idem. Ibidem. Disponível em: <http://meucongressonacional.com/eleicoes2014/candidato/ 2014150000000175>. Acesso em 07 abr. 2015.

20. BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição nº 23/1995. Revoga os parágrafos primeiro e terceiro do artigo 199, e altera




44

a redação do inciso I do artigo 200, da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=169256>. Acesso em 10 abr. 2015. Na explicação da ementa se lê: “objetivando a participação de capital privado, nacional e estrangeiro, no serviço de assistencia a saúde [sic], alterando a constituição federal de 1988”.

21. BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 6482/2002. Dispõe sobre a possibilidade de as empresas ou capitais estrangeiros participarem direta ou indiretamente no setor de alta complexidade de prestação de serviços de saúde. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/65291.pdf>. Acesso em 10 abr. 2015.

22. Toda tramitação da Emenda Constitucional e de suas emendas encontra-se no site da Câmara dos Deputados: <http://www.camara.gov.br/proposico-esWeb/fichadetramitacao?idProposicao=622854.>.

23. BRASIL. Medida Provisória 656 de 07 de outubro de 2014. Reduz a zero as alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP, da COFINS, da Contribuição para o PIS/PasepImportação e da Cofins-Importação incidentes sobre a receita de vendas e na importação de partes utilizadas em aerogeradores, prorroga benefícios, altera o art. 46 da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, que dispõe sobre a devolução ao exterior ou a destruição de mercadoria estrangeira cuja importação não seja autorizada, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1280517&filename=MPV+656/2014>. Acesso em 10 abr. 2015.

24. Vide: < http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_emendas?idProposicao=622854&subst=0>. Aqui constam todas as emendas apresentadas.

25. BRASIL. Câmara dos Deputados. Redação final da Medida provisória nº 656-a de 2014. Projeto de lei de conversão nº 18 de 2014. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1294589&filename=RDF+1+%3D%3E+MPV+656/2014>. Acesso em 10 abr. 2015.

26. BRASIL. Presidência da República. Mensagem nº 21, de 19 de janeiro de 2015. Veta parcialmente o Projeto de Lei de Conversão no 18, de 2014 (MP no 656/14). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Msg/VEP-21.htm>. Acesso em 10 abr. 2015.

27. GOUVEIA, Roberto; PALMA, José João. SUS: na contramão do neoliberalismo e da exclusão social. Estudos Avançados, São Paulo, v. 13, n. 35, p. 139-146, Apr. 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40141999000100014&script=sci_arttext>. Acesso em 30 mar. 2015.

28. Vide: SANTOS, Nelson Rodrigues dos. SUS, política pública de Estado: seu desenvolvimento instituído e instituinte e a busca de saídas. Ciência & saúde coletiva, Rio de Janeiro , v. 18, n. 1, p. 273-280, Jan. 2013. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413--81232013000100028&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 10 Abr. 2015.

29. Idem, Ibidem.

30. Idem, Ibidem. O autor esclarece ainda que “O valor dessa subvenção ao mercado da saúde corresponde hoje por volta de 30% do faturamento anual do conjunto das empresas de planos privados de saúde, o que está perto da metade dos gastos anuais do Ministério da Saúde. Somente os gastos tribu-tários vêm crescendo nominalmente por ano, em velocidade 10 a 20% maior que o crescimento nominal dos gastos do Ministério da Saúde. É o que se pode chamar de privatização por fora do SUS, isto é, o sistema privado externo ao SUS, que fatura nas mensalidades dos consumidores e nas subvenções públicas, e que falsamente proclama que alivia o SUS”.

31. Idem, Ibidem.

32. MASCARO, Alysson Leandro. Estado e Forma Política. São Paulo: Boitempo, 2013, p. 122-123.




45

33. “Se por um lado o fordismo tornou patente uma aguda manifestação da lei da queda tendencial da taxa de lucro – conforme um processo que Marx já apontava –, a solução de sua crise não é apenas um processo econômico passivo de respostas. Em se tratando de um modelo resultante do encontro de variadas condições estruturais e relações de lutas sociais, o pós-fordismo é menos um padrão de inexorabilidade da lógica intrínseca do capital – não é um devir necessário do fordismo – e mais o resultado de construções sociais que nessa lógica se movimentaram. Desde os primeiros governos neoliberais no centro do poder econômico capitalista, na Inglaterra e nos Estados Unidos, há um constrangimento global e sistemático das condições de bem-estar social e das políticas de tipo keynesiano”. Idem, Ibidem, p. 123

34. BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposição de Emenda na Comissão: proposição nº 99/2014 à Medida Provisória nº 656 de 07 de outubro de 2014. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=6D0200B02EE01571BD3B7DC51753BB64.proposicoesWeb2?codteor=1293162&filename=EMC+99/2014+MPV65614+%3D%3E+MPV+656/2014>. Acesso em 10 abr. 2015.

35. CENTRO Brasileiro de Estudos da Saúde. Nota: a PEC 451 viola o direito à saúde e promove a segmentação do SUS. Publicado em 25 mar. 2015. Dis-ponível em: <http://cebes.org.br/2015/03/a-pec-451-viola-o-direito-a-saude-e-promove-a-segmentacao-do-sus/>. Acesso em 30 mar. 2015.

36. Vide FAVERET FILHO, P. e OLIVEIRA, P.J. A Universalidade Excludente. Reflexões sobre as tendências do Sistema de Saúde. In: Planejamento e Políticas Públicas, n. 3, jun. 1990, p. 158 et seq.

37. SOARES, Adilson. Formação e desafios do sistema de saúde no Brasil: uma análise de investimentos realizados para ampliação da oferta de ser-viços. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro , v. 23, n. 7, p. 1565-1572, July 2007 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X2007000700007&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 10 Abr. 2015.

38. Vide JORNAL do Senado (Ed.). Financiamento da saúde: à espera de resgate. Em Discussão!: Revista de audiências públicas do Senado Fede-ral, Brasília, ano 5, n. 19, fev. 2014. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/emdiscussao/Upload/ 201401%20-%20fevereiro/pdf/em%20discuss%C3%A3o!_fevereiro_2014_internet.pdf>. Acesso em 05 Abr. 2015.

39. OECD. OECD Health Statistics 2014. How does Brazil compare? Disponível em: <http://www.oecd.org/els/health-systems/Briefing-Note-BRAZIL-2014.pdf>. Acesso em 30 mar. 2015.

40. Vide LEVI, Maria Luiza; MENDES, Áquilas. Gasto Total com Saúde no Brasil: a importância e o esforço de medi-lo. SANTOS, Nelson Rodrigues dos (Coord.). Domingueira da Saúde. Instituto de Direito Sanitário Aplicado (IDISA). Publicado em 24 maio de 2015. Disponível em: <www.idisa.org.br/img/File/Domingueira%20da%20Saúde%20-%20008%202015%20-%2024%2005%202015.pdf>. Acesso 24 maio 2015.

41. “Enquanto a participação das receitas correntes da União no PIB cresceu de 19,7%, em 1995, para 26,7% em 2004, neste mesmo período, a participa-ção de gastos do Ministério da Saúde nessas receitas decresceu de 9,6% para 7,5%. Enquanto a contrapartida da União no financiamento público da saúde caiu, entre os anos 80 e 2004, de 75%, para 50%, neste mesmo período a soma das contrapartidas estaduais e municipais cresceu de 25% para 50%. Enquanto a contrapartida da União, entre 1995 e 2004, caiu de US$ 87,7 para US$ 62,3 per capita, entre 2000 e 2004, a soma das contrapartidas estaduais e municipais cresceu de US$ 44,1 para US$ 64,9 per capita. [...] A taxa real de juros no país, por volta do dobro da praticada nos países emergentes e nos desenvolvidos, e a taxa de crescimento do PIB - por volta da metade da realizada nesses países - depõem frontalmente contra a política econômica que também dispõe sobre gastos públicos. Em 2005, o gasto de R$ 157 bilhões com juros (crescentes) da dívida pública de 1,2 trilhão (também crescente) achatou os gastos federais na área social para R$ 17 bilhões na Educação, R$ 37,1 bilhões na Saúde (da qual foram utilizados R$ 2 bilhões para o Bolsa-Família) e mais ainda nos setores sociais sem orçamentos vincu-lados”. SANTOS, Nelson Rodrigues dos. Desenvolvimento do SUS, rumos estratégicos e estratégias para visualização dos rumos. Ciência & saúde coletiva, Rio de Janeiro , v. 12, n. 2, p. 429-435, Apr. 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script= sci_arttext&pid=S1413-81232007000200019&ln




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g=en&nrm=iso>. Acesso em 08 abr. 2015.

42. BRASIL Câmara dos Deputados. Projeto de Lei Complementar n. 321/2013. Altera dispositivos da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1123028&filename=PLP+321/2013>. Acesso em 30 mar. 2015.

43. SARLET, Ingo Wolfang. PINTO, Élida Graziane. Regime previsto na EC 86/2015 deve ser piso e não o teto de gasto em saúde. Publicado em 24 mar. 2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-mar-24/gasto-saude-previsto-ec-862015-piso-nao-teto>. Acesso em 30 mar. 2015.

44. CONSELHO Nacional de Saúde. CNS repudia aprovação da PEC do Orçamento Impositivo: Proposta pode reduzir em aproximadamente R$ 10 bilhões o montante de recursos federais para a Saúde. Publicado em 11 fev. 2015. Disponível em: <http://conselho.saude.gov.br/ultimas_noticias/2015/02fev11_re-pudio_pec_orcamento_impositivo.html>. Acesso em 30 mar. 2015.

45. CONSULTORIA de orçamento e fiscalização financeira da Câmara dos Deputados; Consultoria de orçamento e fiscalização financeira do Senado Federal. Nota técnica Conjunta nº 2, de 2015: Subsídios à apreciação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2016 – PL nº 1/2015-CN, Brasília--DF, Congresso Nacional, 05 maio 2015. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/orcamento/documentos/ldo/2016/elaboracao/projeto-de-lei/notas--tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta>. Acesso em 15 maio 2015.

46. FAVERET FILHO, P. e OLIVEIRA, P.J. A Universalidade Excludente. Reflexões sobre as tendências do Sistema de Saúde. In: Planejamento e Políticas Públicas, n. 3, jun. 1990, p. 153 et seq.

47. Idem, Ibidem, p. 157.

48. SANTOS, Maria Angelica Borges dos. Capital estrangeiro na saúde: ter ou não ter?. 21 jan. 2015. Fundação Oswaldo Cruz. Entrevista concedida a Da-niele Souza. Disponível em: <http://pensesus.fiocruz.br/capital-estrangeiro-na-sa%C3%BAde-ter-ou-n%C3%A3o-ter>. Acesso em 10 abr. 2015.

49. Idem, Ibidem.

50. CHAUDHURI, Sarbajit; MUKHOPADHYAY, Ujjaini. Is Direct FDI in Healthcare Desirable in a Developing Economy? Munich Personal RePEc Archive (MPRA). Mu-nique, Paper No. 41007, posted 3, 3 Set 2012. Disponível em: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de/41007/1/MPRA_paper_41007.pdf>. Acesso em 10 abr. 2015, p. 4

51. SOWMYA, Paul P; AMULYA, M. Foreign Direct Investment in Indian Health Care Sectors. Indian Journal of Applied Research, v. 4, n. 3, p. 235-239. Mar. 2014. Dis-ponível em: <http://www.theglobaljournals.com/ijar/file.php?val=March_2014_1394095280_98fb6_174%20Sowmya%20Paul.pdf>. Acesso em 10 abr. 2015.

52. Vide DEOGAONKAR, Milind. Socio-economic inequality and its effect on healthcare delivery in India: Inequality and healthcare. Electronic Journal of Sociology, 2004. Disponível em: <http://sociology.org/content/vol8.1/deogaonkar.html>. Acesso em 10 abr. 2015.

53. CHAUDHURI, Sarbajit; MUKHOPADHYAY, Ujjaini, op. cit..

54. Idem, Ibidem, p.16 e17.

55. MACKINTOSH, Maureen. Health care commercialisation and the embedding of inequality. RUIG/UNRISD Health Project Synthesis Paper, United Nations Research Institute For Social Development (UNRISD), Genebra, Set. 2003. Disponível em: <http://www.unrisd.org/80256B3C005BCCF9/(httpAuxPages)/4023556AA730F778C1256DE500649E48/$file/mackinto.pdf>. Acesso em 10 abr. 2015.




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56. GOUVEIA, Roberto; PALMA, José João. SUS: na contramão do neoliberalismo e da exclusão social. Estudos Avançados, São Paulo, v. 13, n. 35, p. 139-146, Apr. 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40141999000100014&script=sci_arttext>. Acesso em 30 mar. 2015.

57. BRASIL. Constituição (1988), op. cit..

58. BRASIL. Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990, op. cit..


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