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ESCOLA DE GUERRA NAVAL
Cel Av WILSON TOMAZ DA SILVA
GERENCIAMENTO INTEGRADO DAS COMPENSAÇÕES COMERCIAIS,
INDUSTRIAIS E TECNOLÓGICAS (“OFFSET”) NO MINISTÉRIO DA DEFESA
Rio de Janeiro
2009
Cel Av WILSON TOMAZ DA SILVA
GERENCIAMENTO INTEGRADO DAS COMPENSAÇÕES COMERCIAIS,
INDUSTRIAIS E TECNOLÓGICAS (“OFFSET”) NO MINISTÉRIO DA DEFESA
Monografia apresentada à Escola de Guerra Naval como requisito parcial para conclusão do Curso de Política e Estratégia Marítimas. Orientador: Professora Dra. Ana Cristina Reif
Rio de Janeiro
Escola de Guerra Naval
2009
RESUMO
A falta de um gerenciamento integrado e eficaz, no âmbito do Ministério da Defesa, das compensações comerciais, industriais e tecnológicas (offset), decorrentes da assinatura de contratos internacionais de aquisição de bens e serviços, impede que esse recurso seja melhor aproveitado pelas Forças Armadas e por sua base industrial de defesa. O offset é amplamente praticado por países mais desenvolvidos, representando a garantia de carga de trabalho para sua indústria e de transferência de tecnologia em setores pouco desenvolvidos. Embora o Ministério da Defesa brasileiro e seus Comandos subordinados possuam legislação para amparar o uso do offset, esta ferramenta ainda é pouco usada porque a sua implementação carece de métodos gerenciais que possibilitem a troca oportuna de informações e experiências, e que proporcionem a orientação e o acompanhamento do órgão responsável no Ministério da Defesa. O estudo apresenta uma análise da condução desse assunto em cada Força, focalizando os problemas para o desenvolvimento da atividade de offset e propõe um método organizacional para prover um gerenciamento integrado entre as Forças e o Ministério da Defesa que proporcione agilidade na troca de informações e facilite a tomada de decisões. Devido à simplicidade do método não são previstos impactos em recursos humanos e financeiros, tornando a sua implantação de baixo risco. É esperado que esse método promova a sinergia e a eficiência nos processos de acompanhamento, coordenação e controle, resultando na aplicação de offsets em todos os contratos internacionais assinados no âmbito do Ministério da Defesa e na melhora da qualidade destes, tornando-os mais vantajosos para as Forças e para a sua base industrial. Palavras-chave: offset, compensação, Forças Armadas, base industrial de defesa, método e gerenciamento.
ABSTRACT
The lack of an integrated and effective management of trade, industrial and technology compensation (offset) into the Ministry of Defense, due to the signing of international contracts of purchase and services, prevents this feature could be better used by the Armed Forces and by the defense industrial base. Offsets are widely practiced by developed countries, becoming the guarantee of industry work load and technology transfer in areas poorly developed. Although the Brazilian Ministry of Defense and its subordinate commands have enough legislation to support the use of offset, this tool has been little used because its implementation requires management methods that allow the timely exchange of information and experiences, and to provide guidance and monitoring by the Ministry of Defense. The study presents an analysis of the subject in each Force, focusing on the problems for the development of the offset activity and proposes an organizational method to provide integrated management between the Forces and the Ministry of Defense in order to increase flexibility in the exchange of information and to facilitate the decision making process. Due to the simplicity of the method are not expected impacts on human and financial resources, making its deployment at low risk. It is expected that this method promotes synergy and efficiency in the processes of monitoring, coordination and control, resulting on the offset implementation in all international contracts signed under the Ministry of Defense and the improvement of the its quality, making them more profitable for the Forces and its industrial base. Keywords: offset, the armed forces, defense industrial base, method and management.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 – Estrutura Departamental ou Funcional.............................................................. 38
FIGURA 2 – Estrutura da Organização Matricial................................................................... 41
QUADRO 1 – Matriz de funcionamento do Plano de Ação de Offset.................................... 47
FIGURA 3 – Sistema de gestão integrado.............................................................................. 48
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BID - Base Industrial de Defesa
CCSIVAM - Comissão para Coordenação do Projeto do Sistema de Vigilância
da Amazônia (Força Aérea Brasileira)
CISCEA - Comissão de Implantação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo
CMID - Comissão Militar da Indústria de Defesa
COMGAP - Comando Geral de Apoio (Força Aérea Brasileira)
COTAC - Comissão de Coordenação do Transporte Aéreo Civil
CORM - Coordenadoria de Orçamento da Marinha
CTA - Centro Tecnológico da Aeronáutica
DAC - Departamento de Aviação Civil
DCA - Diretriz do Comando da Aeronáutica
DECEA - Departamento de Controle do Espaço Aéreo
DEPCT - Departamento de Ciência e Tecnologia (Ministério da Defesa)
DEPLOG - Departamento de Logística (Ministério da Defesa)
DEPMOB - Departamento de Mobilização (Ministério da Defesa)
DGAC - Departamento Geral de Aviação Civil
DIPRODE - Divisão de Produtos de Defesa (Ministério da Defesa)
DMA - Diretriz do Ministério da Aeronáutica
DMAVEx - Diretoria de Material de Aviação do Exército
DoD - Department of Defense (Departamento de Defesa dos Estados
Unidos da América)
EB - Exército Brasileiro
EMA - Estado-Maior da Armada (Marinha Brasileira)
EMAER - Estado-Maior da Aeronáutica
EUA - Estados Unidos da América
FAB - Força Aérea Brasileira
FMI - Fundo Monetário Internacional
FMS - Foreign Military Sales (vendas militares a estrangeiros)
GO - Gerente de Offset
GPS – Global Positioning System (sistema de localização global)
ICA - Instrução do Comando da Aeronáutica
IFI - Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (Força Aérea
Brasileira)
ILA - Instituto de Logística da Aeronáutica
INS - Inertial Navigation System (sistema de navegação inercial)
ITA - Instituto Tecnológico da Aeronáutica
MB - Marinha Brasileira
MD - Ministério da Defesa
MOU - Memorandum of Understanding (memorando de entendimento)
ODG - Órgão de Direção Geral
ODS - Órgão de Direção Setorial
OMB - Office of Management and Budget (escritório de gerenciamento e
orçamento do gabinete do Presidente dos Estados Unidos)
OTAN - Organização do Tratado do Atlântico Norte
PFCEAB - Programa de Fortalecimento do Controle do Espaço Aéreo
Brasileiro
PNID - Política Nacional da Indústria de Defesa
PRM - Programa de Reaparelhamento da Marinha
PROFAB - Programa de Recuperação Operacional da Força Aérea Brasileira
PUC-RJ - Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro
R&S - Empresa Rohde & Schwarz
SDDP - Subdiretoria de Desenvolvimento e Programas (Força Aérea
Brasileira)
SELOM - Secretaria de Ensino, Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia
(Ministério da Defesa)
SIVAM - Sistema de Vigilância da Amazônia
SGM - Secretaria Geral da Marinha
VEM - Empresa Varig Engenharia e Manutenção
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.........................................................................................................8
2 O OFFSET NO MUNDO E NO BRASIL.............................................................10
2.1 Definição...................................................................................................................10
2.2 Desenvolvimento do offset no mundo.....................................................................13
2.3 Histórico do offset no Brasil – a experiência da Aeronáutica..............................15
2.4 Legislação pertinente...............................................................................................18
3 SITUAÇÃO DO OFFSET NO MINISTÉRIO DA DEFESA E NAS FORÇAS
ARMADAS BRASILEIRAS...................................................................................21
3.1 No Ministério da Defesa..........................................................................................21
3.2 Na Marinha..............................................................................................................24
3.3 No Exército...............................................................................................................27
3.4 Na Aeronáutica........................................................................................................30
4 PROPOSTA DE UM NOVO PROCESSO DE GESTÃO DE OFFSET NO
MINISTÉRIO DA DEFESA...................................................................................35
4.1 Óbices para o desenvolvimento da política de offset nas Forças Armadas e no
Ministério da Defesa................................................................................................35
4.2 Proposta de uma nova interação organizacional..................................................38
4.3 Implantação do novo gerenciamento no âmbito do Ministério da Defesa.........48
4.4 O futuro do offset no Ministério da Defesa...........................................................50
5 CONCLUSÃO..........................................................................................................53
REFERÊNCIAS.....................................................................................................................55
ANEXO 1 - Organograma do Ministério da Defesa..........................................................57
ANEXO 2- Portaria Normativa nº 764 /MD, de 27 de dezembro de 2002.......................58
ANEXO 3 - Organograma do Comando da Marinha........................................................63
ANEXO 4 - Organograma do Comando do Exército........................................................64
ANEXO 5 - Organograma do Comando da Aeronáutica..................................................65
1 INTRODUÇÃO
O Brasil busca, atualmente, de todas as formas disponíveis, aumentar sua carteira de
exportações, com a finalidade de manter equilibrada sua balança de pagamentos e gerar
progresso.
Como tradicional país agrícola, os aumentos significativos de suas safras têm sido
possíveis não só pelo aumento da área plantada, mas, principalmente, pelo emprego de
biotecnologia. Porém, os valores agregados a estas mercadorias ainda não são significativos, o
que as deixam demasiadamente à mercê das oscilações dos preços no mercado internacional
ou das variações climáticas.
Em produtos de maior valor agregado, devido ao emprego de alta tecnologia, como
os das indústrias farmacêutica, aeroespacial, de software, de instrumentos científicos,
automobilísticos, de produtos químicos e de maquinário elétrico, o Brasil tem tido
exportações crescentes, porém, ainda pequenas quando comparado com o cenário mundial.
O desenvolvimento científico na busca de novas tecnologias de ponta demanda
tempo e, principalmente, muito investimento. A lacuna entre as nações mais desenvolvidas e
o nosso País tem de ser vencida, devendo estar entre as prioridades de governo.
Na área da defesa, principalmente na indústria aeronáutica, foi achada uma solução
que tem rendido bons frutos ao comércio exterior e aos produtos derivados dessa indústria. A
utilização de contrapartidas (compensações) comerciais, industriais e tecnológicas ou offset,
largamente utilizadas no mundo, foi fundamental para o desenvolvimento desse segmento,
que em espaço de tempo relativamente curto conseguiu chegar a produtos que têm excelente
aceitação no mercado mundial.
Seria a utilização desse mecanismo nos outros setores da economia a solução para
todos os nossos problemas? Certamente a resposta seria negativa, mas poderia, juntamente
com outras ações de governo, ser parte importante da solução.
Esse trabalho não pretende abordar o emprego do offset pelos Ministérios que
compõem o Governo brasileiro, já que o tornaria muito extenso, enfadonho e difuso em suas
conclusões, uma vez que estes segmentos possuem características distintas e necessidades
diferentes.
Portanto, esta monografia pretende abordar o aperfeiçoamento dos métodos de
gerenciamento do offset no âmbito do Ministério da Defesa, com o objetivo de tornar mais
eficaz e oportuna a aplicação dessa importante ferramenta, proporcionando o intercâmbio de
9
oportunidades de contrapartidas entre as Forças e um melhor aproveitamento do potencial da
indústria nacional de defesa para receber novas tecnologias e carga de trabalho.
A reflexão apresentada a seguir certamente não esgotará o assunto, entretanto, é
esperado que o aumento da eficiência na gerência dessas contrapartidas melhore o
atendimento das demandas das Forças e de sua indústria de base na área tecnológica, logística
e operacional, tirando o máximo proveito das oportunidades de compensações comerciais que
surgem com os programas e projetos de reaparelhamento das Forças.
Com o objetivo de proporcionar uma visão geral deste trabalho, o texto apresenta,
inicialmente, a definição do conceito de offset, a sua origem, o seu desenvolvimento no
mundo e como tem sido praticado no Brasil, com ênfase na experiência adquirida pela Força
Aérea Brasileira.
O capítulo seguinte trata a situação do offset no Ministério da Defesa e nas Forças
Armadas, sendo abordada a legislação pertinente e a experiência de cada Força com os
acordos de compensação. O estudo da legislação no âmbito do Ministério é focado na
pertinência legal do tema e no entendimento da estrutura de sua administração.
O quarto capítulo apresenta os principais óbices encontrados para o desenvolvimento
da política de offset no Ministério da Defesa e propõe como solução uma nova forma de
gerenciamento deste assunto no âmbito do Ministério, por meio da modificação do método de
coordenação atual. Também é detalhado como será implantado este processo e quais serão
seus impactos, sendo proporcionada, em seguida, uma visão prospectiva dos resultados da
implantação dos métodos propostos no Ministério da Defesa.
Finalmente, no último capítulo são apresentadas as conclusões e uma síntese do
assunto.
2 O OFFSET NO MUNDO E NO BRASIL
Para melhor compreensão do que é o offset nos contextos estratégico e político
mundial contemporâneo, faz-se necessária uma minuciosa explicação do seu significado,
seguida de uma apresentação dos antecedentes históricos desde o início de sua prática, no
final da Segunda Guerra Mundial, até nossos dias, quando vem se destacando como um
importante instrumento de relacionamento comercial, industrial e tecnológico entre as nações.
2.1 Definição
De acordo com a Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da
Aeronáutica (DCA 360-1), offset é:
Toda e qualquer prática compensatória acordada entre as partes, como condição para importação de bens e/ou serviços, com a intenção de gerar benefícios de natureza comercial, industrial e tecnológica. [...]. (BRASIL, 2005, p. 10)
O contrato de offset é o instrumento legal usado para compensar aquisições
governamentais de grande valor no exterior, e tem como objetivo maximizar o poder de
barganha do Estado, trazendo benefícios para órgãos do Governo e para a indústria nacional,
minimizando, desta forma, os efeitos causados pelo dispêndio de recursos financeiros no
exterior.
Esses contratos podem ser compreendidos como o desenvolvimento de um meio de
troca, segundo a definição de Weber (1968, p. 48), transcrita a seguir:
O desenvolvimento de determinadas espécies de meios de troca, enquanto não existe dinheiro cartal, está condicionado por costumes, situações de interesses e convenções de todos os tipos, pelos quais se orientam os acordos entre os participantes na troca. Essas condições, não examinadas aqui em seus detalhes, em virtude das quais os meios de troca receberam primariamente a qualidade como tais, eram bem diversas conforme o tipo de troca de que se tratava.
O Acordo de Compensação pode ser implementado mediante a inserção de cláusulas
de compensação em um contrato de aquisição, um contrato específico correlacionado com a
compra, ou um acordo de cooperação comercial, industrial e tecnológica. A forma que essa
compensação se relaciona com o contrato gerador indica o seu uso e importância. A DCA
360-1 faz a seguinte abordagem:
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Compensação Direta - Refere-se aos Acordos de Compensação que envolvem bens e serviços diretamente relacionados com o objeto dos contratos de importação. Compensação Indireta - Refere-se aos Acordos de Compensação que envolvem bens e serviços não diretamente relacionados com o objeto dos contratos de importação. (BRASIL, 2005, p. 10)
Isso significa que uma compensação pode ser feita em qualquer outro setor não
relacionado com o objeto do contrato gerador. Neste sentido, o offset pode ser apresentado de
várias formas ao contratante, que vai escolher a forma mais adequada às suas necessidades. A
DCA 360-1 nos indica as modalidades mais apropriadas de compensações:
Produção sob licença - É uma reprodução de um componente ou produto que tenha origem no exterior, baseado em um contrato comercial de transferência de informação técnica entre empresas fornecedoras estrangeiras e os fabricantes nacionais. Co-produção - Refere-se à produção realizada no País, baseada em um acordo entre o Governo Brasileiro e um ou mais governos estrangeiros, que permita ao governo ou empresa estrangeira fornecer informações técnicas para a produção de todo ou parte de um produto originado no exterior. Os acordos de licença entre governos são aqui incluídos, porém os acordos de licença comerciais entre duas ou mais empresas privadas, excluídos. Produção sob subcontrato - Refere-se à produção de parte de um componente originado de um fornecedor estrangeiro. O subcontrato não envolve, necessariamente, a licença de informações técnicas e, usualmente, é um acordo comercial direto entre o fornecedor estrangeiro e o fabricante nacional. Investimentos - Referem-se àqueles realizados pelo fornecedor estrangeiro, originado de um Acordo de Compensação, na forma de capital para estabelecer ou expandir uma empresa nacional, por intermédio de uma "joint venture" ou de um investimento direto. Transferência de tecnologia - Refere-se àquela que ocorre como o resultado de um Acordo de Compensação e pode ser na forma de: assistência técnica; pesquisa e desenvolvimento; treinamento; e outras atividades, fruto de acordos comerciais diretos com os fornecedores estrangeiros, que represente um aumento qualitativo do nível tecnológico do País. Contrapartida ( COUNTERTRADE) - Em adição às modalidades de compensação definidas anteriormente, outros tipos de acordos comerciais podem ser exigidos. Um contrato pode incluir um ou mais tipos dos seguintes mecanismos: a) Contracompra (COUNTER-PURCHASE) - refere-se a um acordo com o fornecedor estrangeiro para que ele compre ou consiga um comprador para um determinado valor em produtos (normalmente estabelecido como uma percentagem do valor da aquisição) de fabricante nacional, durante um período determinado; b) Subcontratação (BUY-BACK) - refere-se a um Acordo de Compensação com o fornecedor estrangeiro para que ele aceite, como pagamento, total ou parcial, produtos derivados do produto originalmente importado; e c) Troca (BARTER) - refere-se a uma única transação, limitada sob um único Acordo de Compensação, que especifica a troca de produtos ou
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serviços selecionados, por outros de valor equivalente. (BRASIL, 2005, p. 11)
O acordo de offset é uma forma de contrato com características bastante distintas de
um contrato de aquisição de bens ou de serviços, o que implica um tratamento diferenciado na
condução das negociações.
Quando a indústria nacional não está capacitada a ofertar um determinado produto ou
serviço, e opta-se pela contratação de um parque fabril estrangeiro, é solicitada a devida
contrapartida para a indústria nacional e/ou para a Força contratante, fazendo parte das ofertas
das empresas concorrentes o offset, de acordo com os requisitos constantes no “pedido de
oferta” emitido.
A competição entre as empresas será fundamental para um melhor nível das
compensações a serem obtidas, conseguindo a Força, desta forma, um grande poder de
barganha. Não obstante a exigência de apresentação de offsets esteja prevista em diversas
legislações do Governo brasileiro, deve-se ter em mente que o cumprimento e o sucesso de
um acordo serão baseados em “boa vontade” e “melhores esforços” por parte do fornecedor
externo.
Este fornecedor deverá vislumbrar a “oportunidade” de um início de relacionamento
comercial que poderá trazer outras oportunidades de bons negócios em função da
“fidelização” de seu cliente ou de programas de padronização de equipamentos, caso
contrário, mesmo com a aplicação das penalidades pertinentes, o acordo de compensação
dificilmente alcançará os resultados esperados.
Outra característica marcante dos acordos de compensação é a utilização de fatores
multiplicadores. Segundo os Preceitos para a Negociação de Acordos de Compensação
Comercial, Industrial e Tecnológica na Aeronáutica (ICA 360-1), fatores multiplicadores são:
Índices numéricos utilizados com a finalidade de valorizar para mais ou para menos os produtos de interesse do comprador. Representam também o fator aplicado ao Valor Nominal das atividades fornecidas a título de compensação, para a determinação do montante de crédito a ser contabilizado na Transação de Compensação correspondente. (BRASIL, 2005, p. 11)
Esses fatores multiplicadores indicam a importância que essa compensação
representa para o contratante e para o contratado. De uma forma geral, os maiores fatores
multiplicadores estão associados à transferência de alta tecnologia e de conhecimentos
sensíveis, ligados a aspectos estratégicos.
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Exemplificando a situação acima descrita, presumindo uma transferência de
tecnologia considerada de alto valor em um acordo de compensação, sendo atribuído um fator
multiplicador “5” para este quesito, então, ao ser transferida esta tecnologia para uma empresa
brasileira ou para a contratante em um valor acordado de 1 milhão de dólares, esse montante
resultará em um crédito de offset de 5 milhões de dólares para ser abatido do total da
obrigação1 do fornecedor estrangeiro.
2.2 Desenvolvimento do offset no mundo
Segundo o 11º Relatório de Offset em Comércio Militar confeccionado para o
Congresso norte-americano (2007, p. 169), a origem do offset pode ser encontrada após a
Segunda Guerra Mundial, quando no começo dos anos 1950 foram desenvolvidas a produção
e a co-produção de equipamentos militares na Europa e no Japão.
Esse relatório ainda esclarece que a atividade de offset teve como objetivo estimular
os aliados dos Estados Unidos da América (EUA) a adquirir armas estado-unidenses e apoiar
a fabricação de armas nestes países, de modo a propiciar uma interação operativa e comercial.
Com o tempo essa prática demonstrou eficácia no aumento da demanda pelos produtos norte-
americanos extrapolando a área militar.
Colaborou para o sucesso da política de offset a conferência de Bretton Woods, em
julho de 1944, quando os destinos dos Países Aliados e do Eixo já estavam, em larga medida,
definidos. Seu objetivo era criar regras e instituições formais de ordenação de um sistema
monetário internacional e definir regras comuns de comportamento para os países
participantes que poderiam, por um lado, contribuir para que eles atingissem níveis
sustentados de prosperidade econômica e, por outro lado, para que eles abrissem mão de pelo
menos parte da sua soberania na tomada de decisões sobre políticas domésticas,
subordinando-as ao objetivo comum de conquista da estabilidade macroeconômica2.
O desemprego e a agitação social na Europa e nos Estados Unidos foram fatos que
marcaram a década que antecedeu a Segunda Grande Guerra. Predominava, naquela época, a
visão de que os mesmos problemas ocorreriam ao término do conflito.
1 De acordo com a ICA 360-1 obrigação é “o valor da contrapartida a ser prestada pela Contratada à
Contratante.” (BRASIL, 2005, p. 11). 2 CARVALHO, J. C. de. Bretton Woods aos 60 anos. Rio de Janeiro: UFRJ, [2004]. Seção Textos para
Discussão. Disponível em: <http://www.ie.ufrj.br /moeda/pdfs/bretton_woods_aos_60_anos.pdf>. Acesso em: 01 Abr. 09.
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Acreditava-se que a guerra tinha interrompido a depressão econômica, por causa da
mobilização de recursos que impunha, mas os problemas que deram origem à depressão não
teriam sido resolvidos. O fim da guerra poderia ter, nessas condições, um efeito perverso: a
paz traria o desemprego e os conflitos sociais de volta. Era essencial a descoberta de novas
formas de organização social que rompessem a ligação entre depressão e guerra.
A nação que mais teria a lucrar com a liberdade de comércio no pós-guerra eram os
Estados Unidos, os quais buscavam “pôr em xeque” os arranjos imperiais britânicos,
principalmente as preferências comerciais. Por isso, os estado-unidenses queriam regimes
cambiais organizados, que permitissem a expansão do comércio internacional e que tornassem
ilegal o recurso de controle administrativo contra as suas exportações.
Os acordos de Bretton Woods representaram uma vitória da argumentação dos EUA
nas negociações. Foi criado um fundo de estabilização, na linha proposta pelos Estados
Unidos, com o nome de Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial com a
finalidade de financiar a reconstrução das economias europeias no pós-guerra e foi adotado o
dólar como moeda internacional.
Em continuidade à tendência de expansão do comércio internacional, iniciada em
Bretton Woods, o governo dos Estados Unidos estabeleceu compensações, regidas pelo
Commodity Credit Corporation de 1949, para a troca de excedentes agrícolas, da ordem de
6,65 bilhões de dólares, por minerais estratégicos3.
Os Estados Unidos praticaram o offset como uma forma de consolidar sua área de
influência sobre os países da Europa Ocidental, com o objetivo de se opor ao poder
estratégico dos países do Leste Europeu, e o fizeram por meio do fortalecimento de sua
indústria de defesa.
Na década de 1970 muitos países já incluíam cláusulas contratuais com algum tipo
de contrapartida em suas aquisições civis e militares. Nesta época a indústria de defesa da
Europa passa a competir com a indústria dos EUA e procura oferecer compensação aos países
compradores como forma de conquistar novos mercados.
O Diretor-Geral do Departamento de Promoção Comercial do Ministério das
Relações Exteriores do Brasil, Ministro Mário Vilalva declarou, em janeiro de 2004, que:
As compensações comerciais são progressivamente utilizadas nos grandes contratos de compras governamentais. Acredita-se que aproximadamente
3 Idem.
15
40% do comércio mundial de bens e serviços esteja hoje relacionado a contratos com cláusulas de contrapartidas comerciais. No Brasil, a prática do OFFSET ainda é pouco conhecida.
Durante a Segunda Conferência sobre Cooperação Industrial, realizada em 2006, o
Ministro da Economia da Hungria comentou em palestra que: “[...] o offset é considerado uma
poderosa ferramenta não só para a indústria de defesa e aquisições do Ministério da Defesa
(MD), mas, sim, um importante canal para o desenvolvimento nacional que deve estar
presente em todas as aquisições internacionais do Estado”.
Atualmente, muitos países utilizam a compensação como forma de desenvolver a
indústria nacional de defesa, a fim de equilibrar a balança de pagamentos no comércio externo
e adquirir novas tecnologias.
A importância, os reflexos e o crescimento do offset no Brasil são aspectos que serão
melhor compreendidos por meio da análise histórica do processo que será apresentada a
seguir.
2.3 Histórico do offset no Brasil – a experiência da Aeronáutica
Segundo Modesti (2004, p. 30), a compensação comercial e tecnológica começou a
ser praticada, no Brasil, no início dos anos 1950, por ocasião da aquisição, na Inglaterra, das
aeronaves Gloster Meteor para equipar a Força Aérea Brasileira (FAB), as quais foram
trocadas por valor equivalente em algodão (Barter).
Este foi o início de uma atividade que se revelou, com o tempo, cada vez mais
frequente, podendo, desta forma, ser caracterizada como “prática de aplicação de
contrapartidas comerciais, industriais e tecnológicas”, em conformidade com as legislações
governamentais pertinentes ao tema.
Os exemplos mais significativos da história do offset no Brasil são os do Comando
da Aeronáutica, portanto serão usados como referência, sendo citados a seguir, no intuito de
proporcionar uma compreensão da finalidade e do âmbito do offset no desenvolvimento da
Base Industrial de Defesa no setor aeroespacial.
Em 1968, a Embraer iniciou a fabricação, sob licença, da aeronave AT-26 Xavante
de projeto italiano. Esse offset foi de grande relevância para que essa empresa pudesse
transportar o conhecimento adquirido para a montagem de linhas de produção de outros
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produtos, como ocorreu na produção da aeronave C-95 Bandeirante e da aeronave U-19
Ipanema, de pequeno porte, para aplicação no setor agrícola.
Conforme relata Modesti (2004, p. 32), em 1970, durante o processo de aquisição das
aeronaves F-5 Tiger, de origem norte-americana, a Aeronáutica exigiu do fornecedor que a
Embraer fosse capacitada a produzir e a montar os estabilizadores verticais e os pilones dessas
aeronaves. A partir desta experiência, a empresa nacional foi capaz de empregar o
conhecimento absorvido na área de materiais compostos, de tratamentos térmicos e de
usinagens especiais e transportá-lo para a elaboração de novos componentes para as aeronaves
EMB- 121 Xingu e EMB-120 Brasília, por efeito spin-off 4.
Modesti (2004, p. 32) identifica outro exemplo de offset ocorrido em 1979, durante a
aquisição das aeronaves Boeing 737 e Airbus A300, pelas empresas Varig e Vasp,
respectivamente. Nesse processo, houve a exigência de se instalar, nas aeronaves, os assentos
fabricados pelo Grupo Aeromot, com sede no Rio Grande do Sul, ocorrendo a capacitação da
empresa brasileira para esse fim.
Na década de 1980, uma grande oportunidade de offset foi criada com o início de um
programa de desenvolvimento conjunto entre o Brasil e Itália, denominado Programa AMX,
cujo objetivo era produzir as aeronaves A-15. Segundo Modesti (2004, p. 47), esse Programa
envolveu uma operação de offset relacionada à co-produção e à produção sob licença.
Para o cumprimento dos compromissos da parte brasileira no Programa, foi realizada
a capacitação de recursos humanos de empresas como: Embraer, Celma, ABC Dados, Rolls-
Royce do Brasil, Elebra, Eleb, Aeroeletrônica, Pirelli, Modata, entre outras. Porém somente a
Embraer, a Celma e a Eleb conseguiram continuar o processo de incremento tecnológico e
empregar os conhecimentos adquiridos no Programa AMX em novos empreendimentos. As
demais empresas não tiveram encomendas e linhas de crédito que lhes permitissem manter o
processo de atualização da tecnologia recebida.
No início da década de 1990, ocorreu um Acordo de Compensação relacionado à
aquisição das aeronaves MD-11 pela Varig. Naquela ocasião, a Embraer foi beneficiada com
a assinatura de contratos para a produção de conjuntos de flaps desse tipo de aeronave, o que
envolveu treinamento e transferência de tecnologia para a empresa nacional. Essa experiência
4 Segundo o Professor José Wladimir Freitas da Fonceca da Universidade do Paraná, spin-off é definido como
“um processo de disseminação tecnológica que tanto pode ocorrer na industria civil como na indústria bélica.” (Revista de Economia Política, vol 20, nº 3, julho-setembro de 2000).
5 Aeronave militar à reação, subsônica, empregada pela Força Aérea Brasileira para a execução de missões de ataque.
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possibilitou à Embraer desenvolver componentes para as aeronaves CBA 123, EMB 120 e
EMB 145.
Nos contratos sob responsabilidade do Sistema de Vigilância da Amazônia
(SIVAM), foram negociados pela FAB acordos de offset tendo como beneficiária a Fundação
Atech. Esta fundação absorveu tecnologia em duas ocasiões. Na primeira, a empresa brasileira
foi capacitada pela empresa americana Raytheon para implantar e para manter a parte do
SIVAM relacionada ao processamento de imagens, ao acompanhamento meteorológico e à
gestão ambiental.
Em uma segunda oportunidade, houve o início da capacitação para o
desenvolvimento do simulador de ambiente para teste de sistemas de controle de tráfego
aéreo, sendo conhecido que a Atech foi capaz de desenvolver novos produtos para o mercado
derivados da experiência acumulada nos dois casos. Como exemplo, a empresa desenvolveu
um sistema inteligente de monitoramento e investigação, um radar meteorológico, um sistema
de monitoramento ambiental e um software para suporte à formação de controladores de
operações militares.
Ainda na área do SIVAM, em 1997, foi firmado acordo de offset no valor de 5,3
milhões de euros com a empresa alemã Rohde & Schwarz (R&S) referente à aquisição de
rádios com capacidade de data-link6 para as aeronaves componentes do SIVAM. Neste offset
foi feita a transferência de tecnologia do algorítmo sensível de criptografia dos rádios R&S
para o Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA) e para a Comissão para Coordenação do
Projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia (CCSIVAM) com o respectivo apoio técnico
do fabricante.
Em 2000, a Comissão de Implantação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo7
(CISCEA) e o Comando-Geral de Apoio (COMGAP) assinaram mais dois acordos com a
R&S referentes à aquisição de equipamentos e serviços para o segmento terrestre ligado ao
enlace de dados (data-link) da CCSIVAM no valor de 12,7 milhões de euros.
Neste acordo estava previsto o desenvolvimento de uma programação de manutenção
dos equipamentos; a capacitação de pessoal de manutenção; a capacitação de pessoal no
6 Data-link – tranferência de dados. 7 A CISCEA é uma Organização do Comando da Aeronáutica, subordinada ao Departamento de Controle do
Espaço Aéreo (DECEA), que foi criada com a missão de desenvolver concepções, estudos, especificações, desenvolvimento de tecnologia e/ou equipamentos, aquisições, desapropriações, construções, instalações elétricas e atividades decorrentes e correlatas, necessárias à implantação de um determinado sistema no âmbito do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro.
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Brasil para reproduzir os cursos adquiridos na Alemanha; a realização de seminários diversos
de interesse da CCSIVAM, com especialistas vindos da Alemanha; o apoio ao pessoal da
FAB para cursos em nível de mestrado para sete oficiais; investimentos diretos da R&S alemã
no Brasil; o estabelecimento de um centro de serviços da R&S no Brasil para a calibração de
equipamentos de teste e de medição; o suporte ao projeto de substituição do algorítmo
sensível de criptografia da R&S, na forma de bolsas de estudo para alunos do ITA e da
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ) e o fornecimento de
equipamentos de laboratório e livros didáticos para o ITA.
Após esse rápido estudo da experiência adquirida pela Aeronáutica é interessante,
neste momento, entender como evoluiu a legislação que fundamenta o uso do offset.
2.4 Legislação pertinente
Mudando o foco para a área de legislação, em abril de 1979, a Força Aérea elaborou
o primeiro documento formal sobre o assunto, o Aviso nº 030/GM4/62, do Ministro da
Aeronáutica aos Ministros da Fazenda, Planejamento, Indústria e Comércio e Relações
Exteriores, em que é relatado o crescente protecionismo das nações industrializadas quanto ao
comércio internacional, com o propósito de manter os países do Terceiro Mundo na condição
de fornecedores de matérias-primas.
Neste documento também foram feitas considerações sobre a indústria aeronáutica e
as oportunidades abertas aos países importadores para exercerem o poder de barganha e
exigirem diversos tipos de compensação. O Ministro ainda informa que foi determinado, no
âmbito da sua pasta, o estabelecimento de programas de compensação às aquisições, mediante
o favorecimento de produtos brasileiros, especialmente aqueles relacionados à indústria
aeroespacial.
O Aviso traz em seu fechamento a sugestão de que sejam promovidas reuniões entre
assessores dos órgãos envolvidos, a fim de se buscar fórmulas eficazes de apoio ao programa
de exportações do setor aeronáutico.
Sobre esse assunto, diz Barreto Vianna (1992, p. 53): [...] a iniciativa deu em nada. Soubemos mais tarde que as autoridades dos Ministérios do Planejamento e Fazenda da época preferiram obter, no caso de aquisições vultosas, em vez de cláusulas de compensação, empréstimos em dinheiro de igual valor das aquisições, que eram aqui injetados para financiar grandes projetos – política em grande parte responsável pelo
19
enorme crescimento de nossa dívida externa.8
No setor de aviação civil, em 1981, a Comissão de Coordenação do Transporte
Aéreo Civil (COTAC) foi incumbida de propor instruções para a inclusão de cláusulas de
compensação para os contratos de aquisição de aeronaves de transporte aéreo civil. Com o
objetivo de melhorar o gerenciamento desse tema, foi criada, ainda nessa década, a
Subcomissão de Compensação Comercial, vinculada normativamente à COTAC e
administrativamente ao Centro Tecnológico da Aeronáutica (CTA).
Esta subcomissão não foi efetivamente operacionalizada devido aos entraves
burocráticos e jurídicos ocasionados pela sua dupla subordinação ao Departamento de
Aviação Civil (DAC) e ao CTA, contudo, o episódio serviu de lição para evidenciar a
necessidade de distinguir as compras do, então, Ministério da Aeronáutica das aquisições
realizadas pelas empresas aéreas.
A Portaria n° 434/DGAC, de 14 de dezembro de 1988, estabeleu as normas para a
efetivação de medidas de compensação, no âmbito da Aviação Civil. Neste documento foi
estipulado o percentual mínimo de 10% a ser compensado pelos fornecedores externos e a
contagem dos créditos da Aeronáutica com as empresas fornecedoras.
Para melhor entender o sentido do termo “crédito” acima citado, Weber (1991, p. 49)
o define como:
[...] toda troca de poderes de disposição sobre bens materiais atualmente possuídos pela promessa de uma transferência futura do poder de disposição sobre outros bens materiais, de qualquer espécie. A concessão de crédito significa, antes de mais nada, a orientação pela possibilidade de efetivamente realizar-se essa transferência.
Segundo Cruz (2005, p. 14) no período entre 1989 e 1998, o valor contabilizado de
compensações chegou a 500 milhões de dólares, de um total de 5 bilhões de dólares em
aquisições por parte da Aviação Civil.
A compensação comercial, industrial e tecnológica toma novo impulso com a
Constituição Federal de 1988, pois fica estabelecido, no Artigo 218 que “o Estado promoverá
e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas.”
O Artigo 219 complementa o anterior clarificando que “o mercado interno integra o
patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e
8 VIANNA, Cláudio Barreto. Palestra sobre Offset no I seminário de Compensação Comercial, Industrial e
Tecnológica do Ministério da Aeronáutica. Brasília, 1992.
20
sócio-econômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de
lei federal.”
Estas orientações reforçaram a necessidade do uso do offset como ferramenta capaz
de acelerar a obtenção da autonomia tecnológica e diminuir os seus custos.
Diante dessas novas responsabilidades do Estado, e contando com significativa
experiência na busca da nacionalização dos seus equipamentos, o Ministério da Aeronáutica
aprovou, em 1991, a sua Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica,
ficando estabelecida a concepção estratégica, os objetivos e os agentes responsáveis pelo
gerenciamento da política em discussão.
A Lei Complementar n° 117, de 2 de setembro de 2004, que altera a Lei
complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que dispõe sobre as normas gerais para a
organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas para estabelecer novas atribuições
subsidiárias suplementa o assunto da seguinte forma:
Art. 14º. – O preparo das Forças Armadas é orientado pelos seguintes parâmetros básicos: [...] II - procura da autonomia nacional crescente, mediante contínua nacionalização de seus meios, nela incluídas pesquisa e desenvolvimento e o fortalecimento da indústria nacional; (BRASIL, 2004)
Esses documentos foram os mais significativos na regulamentação das contrapartidas
no âmbito militar ao tratar do estímulo ao desenvolvimento da indústria nacional até a criação
do Ministério da Defesa em junho de 1999. A partir deste evento a atividade de offset passa a
ser regulamentada e incentivada em todas as Forças por orientação do MD. No próximo
capítulo será estudada a legislação elaborada pelo MD e como ela regulamenta a atividade de
offset dentro do Ministério e em cada Força.
3 SITUAÇÃO DO OFFSET NO MINISTÉRIO DA DEFESA E NAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS
3.1 No Ministério da Defesa
Com a criação do Ministério da Defesa, em 10 de junho de 1999, o Estado-Maior das
Forças Armadas foi extinto e os Ministérios da Marinha, do Exército e da Aeronáutica foram
transformados em Comandos subordinados a este Ministério (Anexo 1).
Desde então, dentre as suas diversas atribuições, o MD tem acompanhado com
atenção a necessidade de o parque industrial de defesa receber aporte de pedidos. Porém,
como o seu nível tecnológico, na maioria dos casos, está aquém das exigências dos projetos
de compra das Forças Armadas, as aquisições de sistemas bélicos acabam por se realizar no
exterior, diminuindo a demanda direcionada à indústria nacional e aumentando o pagamento
de divisas ao exterior.
O MD, valendo-se da experiência adquirida pelas Forças Armadas em projetos de
offset bem sucedidos, incorporou como atividade a ser desenvolvida a exigência de
contrapartidas comerciais, tecnológicas e industriais nos contratos de aquisição de material
militar no exterior, compreendendo que seriam ferramentas fundamentais para incentivar e
fortalecer a base industrial defesa (BID).
Baseado na Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica aprovada
em 1991 pela Aeronáutica, o Ministério da Defesa publicou a Portaria Normativa Nº 764
/MD, de 27 de dezembro de 2002, que aprova a Política e as Diretrizes de Compensação
Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa (Anexo 2) e apresenta como
primeira estratégia “utilizar o poder de compra e o poder concedente das Forças Armadas para
a negociação de práticas compensatórias, baseadas nas significativas importações do setor de
produtos de defesa”.
Este documento é o marco regulatório do assunto no âmbito do Ministério da Defesa
e norteia todos os documentos e ações posteriores exarados por este Ministério e pelas Forças
Singulares. Os objetivos da Política são os seguintes:
I – promoção do crescimento dos níveis tecnológico e qualitativo das indústrias de defesa, com a modernização dos métodos e processos de produção e aquisição de novas tecnologias, visando ao estado da arte; II – fomento e fortalecimento dos setores de interesse do Ministério da Defesa, criando condições para o aperfeiçoamento das indústrias de defesa e da sua base tecnológica, visando a aumentar suas cargas de trabalho e também a permitir a competitividade no mercado internacional;
22
III – ampliação do mercado de trabalho, mediante a criação de novas oportunidades de emprego de alto nível tecnológico, através da especialização e do aperfeiçoamento dos recursos humanos dos setores de interesse; IV – obtenção de recursos externos, de toda ordem, diretos e indiretos, para elevar a capacitação industrial e tecnológica dos setores de interesse da área de defesa; e V – incremento da nacionalização e a progressiva independência do mercado externo, no que diz respeito a produtos de defesa. (BRASIL, 2002, p. 1)
Os documentos que serão estudados a seguir nos mostrarão a importância dada ao
desenvolvimento da indústria nacional de defesa e a sua independência tecnológica. Neste
contexto, no qual o desenvolvimento da BID ganha prioridade na política nacional, o uso do
offset se apresenta como um instrumento capaz de acelerar esses processos de crescimento.
Decorrente das orientações constitucionais pertinentes ao setor de defesa foi criada a
Política de Defesa Nacional, aprovada pelo Decreto n° 5.484, de 30 de junho de 2005, que
apresenta como orientação estratégica para a indústria de defesa nacional o fortalecimento da
capacitação do País no campo da defesa. Para atingir este objetivo o uso das contrapartidas
comerciais, industriais e tecnológicas se apresenta como a principal alternativa ao
investimento direto na indústria nacional.
Neste mesmo ano foi criado um documento dedicado à indútria, a Política Nacional
da Indústria de Defesa (PNID) aprovada pela Portaria Normativa Nº 899/MD, de 19 de julho
de 2005. Para a consecução do objetivo geral desta política, concorrem os seguintes objetivos
específicos:
– conscientização da sociedade em geral quanto à necessidade de o País dispor de uma forte BID; – diminuição progressiva da dependência externa de produtos estratégicos de defesa, desenvolvendo-os e produzindo-os internamente; – ampliação da capacidade de aquisição de produtos estratégicos de defesa da indústria nacional pelas Forças Armadas; – melhoria da qualidade tecnológica dos produtos estratégicos de defesa; – aumento da competitividade da BID brasileira para expandir as exportações; [...]. (BRASIL, 2005, p. 1)
O Art.6º diz que “a responsabilidade pela coordenação da elaboração das ações
estratégicas decorrentes da PNID cabe à Secretaria de Ensino, Logística, Mobilização,
Ciência e Tecnologia (SELOM), bem como a preparação do programa de trabalho, com
avaliação anual, contendo metas e prazos.”
A Portaria Nº 611/MD de 12 de maio de 2005 instituiu a Comissão Militar da
Indústria de Defesa (CMID), com atribuições diversas, dentre as quais pode ser destacada a de
23
“propor e coordenar os estudos relativos ao fomento às atividades de pesquisa, de
desenvolvimento, de produção e de exportação de produtos de defesa e estabelecer um fluxo
adequado de informações entre o MD e as entidades civis e governamentais envolvidas”.
No Art. 2º desta Portaria é estabelecido que a CMID terá a seguinte composição:
Secretário de Ensino, Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia (SELOM), que a
presidirá; Diretor do Departamento de Logística (DEPLOG); Diretor do Departamento de
Mobilização (DEPMOB); Diretor do Departamento de Ciência e Tecnologia (DEPCT) e
Oficiais-Generais representantes dos Comandos da Marinha, Exército e Aeronáutica.
Em dezembro de 2008, o Ministério da Defesa lançou a Estratégia Nacional de
Defesa que descreve quais as ações necessárias para operacionalizar a Política de Defesa no
Brasil. No seu corpo, o desenvolvimento da base industrial de defesa é revestido de alta
importância estratégica:
2. A Estratégia Nacional de Defesa organiza-se em torno de três eixos estruturantes. [...] O segundo eixo estruturante refere-se à reorganização da indústria nacional de material de defesa, para assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas apóie-se em tecnologias sob domínio nacional. (BRASIL, 2008, p. 4)
Este documento também enfatiza como uma de suas diretrizes “capacitar a indústria
nacional de material de defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à
defesa.” (BRASIL, 2008, p. 8).
O documento continua focalizando a BID incentivando a sua reorganização de forma
a dar prioridade ao desenvolvimento de capacitações tecnológicas independentes. Comenta
que “essa meta condicionará as parcerias com países e empresas estrangeiras ao
desenvolvimento progressivo de pesquisa e de produção no País.” (BRASIL, 2008, p. 18).
Para satisfazer a referida estratégia muito investimento financeiro deverá ser aplicado
em capacitação humana e em equipamentos no intuito de prover o desenvolvimento das
tecnologias de ponta para a produção de equipamentos e armamentos.
Face ao exposto, deve ser levado em conta o risco deste desenvolvimento
tecnológico não conseguir satisfazer as necessidades das Forças no tempo necessário para o
reaparelhamento de seus efetivos.
Neste contexto, o uso de offsets se apresenta como uma alternativa que viabiliza a
aceleração do desenvolvimento tecnológico, possibilitando parcerias estratégicas com
24
empresas contratadas, aportando carga de serviço para a indústria nacional e transferência de
tecnologias.
As publicações acima citadas são as principais que iluminam o assunto no Brasil,
com o foco na área da defesa, porém, dentre estas, a Política e as Diretrizes de Compensação
Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa é a mais importante para
compreendermos como os Comandos da Forças têm trabalhado com o assunto offset que é
orientado, em seu Artigo nº 4, da seguinte forma:
Art. 4º Cabe aos Comandos das Forças Armadas a responsabilidade pela implementação da presente Política, em suas respectivas áreas, mediante o estabelecimento de normas, norteadas pelas seguintes orientações gerenciais: I – desenvolver competências e capacidades necessárias para a gestão da Política de Compensação nos níveis adequados da estrutura organizacional da respectiva Força; II – aprimorar, permanentemente, a execução e o controle das atividades relativas à Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica; III – promover efetiva coordenação no sentido da utilização eficaz do poder de compra da respectiva Força; IV – proporcionar agilidade às decisões relativas à elaboração dos acordos de compensação; e V – contribuir, dentro de suas competências, para criar condições complementares à capacitação das empresas do setor de defesa. (BRASIL, 2002, p. 2)
Face ao exposto será estudado a seguir como cada Força Singular tem tratado o
assunto, com ênfase no histórico, documentação pertinente, experiências e organização da
gerência do offset.
3.2 Na Marinha
A prática do offset na Marinha Brasileira (MB) está em crescente desenvolvimento
nos últimos anos. Esta Força tem procurado aperfeiçoar seus métodos para a exigência e
aplicação de contrapartidas mais eficientes através do incremento do intercâmbio com o
Exército e, principalmente, com a Força Aérea, que detém um número maior de pessoas
dedicadas e com experiência na área de grandes aquisições envolvendo contratos com
“operação de crédito externo” e de acordos de compensação comercial, industrial e
tecnológica.
No Seminário de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da
Defesa realizado em Brasília, em novembro de 2008, o palestrante da Marinha informou que
25
em 2000 o Comandante da Marinha determinou a confecção de um estudo inicial do modelo
de contrapartidas a ser exigido nas aquisições internacionais. Esse estudo orientou a
confecção da legislação que será focalizada a seguir.
Atualmente a Marinha possui três documentos que, no âmbito de sua competência,
regulam a prática de offset: a Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da
Marinha do Brasil, aprovada pela Portaria nº 286/MB de 12 de novembro de 2001, a
Publicação EMA-420 – Normas para a Logística de Material de 25 de junho de 2002, e a
Publicação SGM-102 – Normas sobre Licitações, Acordos e Atos Administrativos de 18 de
agosto de 2008.
A Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Marinha do
Brasil visa aos seguintes objetivos:
Promover o crescimento do nível tecnológico e da qualidade das indústrias do setor naval nacional, com a modernização dos métodos e processos de produção, e aquisição de novas tecnologias; Criar novas oportunidades de mercado para a exportação de bens e serviços, de modo a aumentar a carga de trabalho da indústria nacional, priorizando áreas que possuam significância tecnológica ou estimulem avanços tecnológicos do setor naval; Cooperar para ampliação do mercado de trabalho, por meio da criação de novas oportunidades de emprego em mão de obra especializada; Obter recursos externos para a capacitação industrial e tecnológica do setor naval; e Gerar economia em moeda forte. (BRASIL, 2001, p. 3)
A publicação EMA-420 de 2002, emitida pelo Estado-Maior da Armada (EMA),
trata das Normas para Logística de Material no âmbito da Marinha do Brasil, e atribui funções
na gerência de offset aos órgãos envolvidos, dos quais podem ser destacados:
- ao EMA - supervisionar as ações, avaliar os resultados e propor alterações na
Política de offset no âmbito da MB;
- aos Órgãos de Direção Setorial (ODS) - orientar, coordenar e centralizar as ações
da política no âmbito de seus setores; e
– à Secretaria Geral da Marinha (SGM) - estabelecer normas para elaboração dos
acordos de compensação.
A Publicação SGM-102, Normas sobre Licitações, Acordos e Atos Administrativos,
define todos os tipos e atividades relacionadas ao offset na MB, especifica o valor a partir do
qual será exigido o offset, descreve as áreas beneficiadas pela Política de Compensação,
estabelece o prazo de vigência do contrato de offset e como ele será implementado, como
26
serão os fatores de multiplicação, e como será feito o acompanhamento e o reconhecimento da
implementação do offset.
A partir de 2002, a Marinha começou a investir na formação de pessoal para atuar na
área de gerência de contratos internacionais relacionados com acordos de contrapartidas,
participando de cursos ministrados pelo Instituto de Logística da Aeronáutica (ILA) na MB.
Anualmente militares da Marinha participam do Curso de Negociação de Contratos
Internacionais no ILA.
O Programa de Reaparelhamento da Marinha (PRM), na sua versão atual, considera,
como um dos seus parâmetros básicos, a ênfase na nacionalização dos meios da MB, com
estímulos à indústria privada9.
No entanto, a dependência externa ainda é uma realidade para a MB, que se vê
obrigada a fazer substantivas aquisições de bens e serviços no exterior, para atender às suas
necessidades, em especial as associadas ao armamento, aos sensores e à propulsão10.
Nos anos de 2007 e 2008, foram celebrados nove contratos referentes a aquisições de
material de defesa, dos quais oito contemplaram contrapartidas. Esses contratos foram
assinados com as empresas: MBDA France, AVIBRAS Indústria Aeroespacial, Rolls-Royce,
Lockheed Martin Aircraft Argentina e Constructions Mécaniques de Normandie.
As contrapartidas oferecidas contemplam os seguintes benefícios: transferência de
tecnologia para desenvolvimento de sistemas de mísseis no Brasil; credenciamento e
qualificação de Organizações Militares Prestadoras de Serviço Industriais e de empresas
nacionais na prestação de serviços de manutenção; nacionalização de componentes;
qualificação de pessoal e fornecimento de bancadas de teste e ferramentas especiais.11
Atualmente encontra-se em fase final de elaboração na SGM para trâmite no EMA e
assinatura do Comandante da Marinha a nova Política e Estratégia de Compensação
Comercial, Industrial e Tecnológica da Marinha. Embora ainda não esteja aprovada, alguns
pontos já estão consolidados na MB como de grande valor para a gerência do offset. O
documento confere atribuições para a SGM, das quais pode ser destacado:
Consolidar a avaliação dos resultados da implementação da Política de Compensação; Informar às demais Forças Armadas e à Secretaria de Ensino, Logística,
9 Fonte – Seminário de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa realizado em Brasília, em novembro de 2008. 10 Fonte – idem. 11 Fonte – idem.
27
Mobilização, Ciência e Tecnologia - SELOM do Ministério da Defesa quando da abertura de negociações de contratos comerciais que envolvam Acordos de Compensação; Informar à SELOM sobre os resultados alcançados decorrentes da implementação de cada Acordo de Compensação; Atuar como órgão de ligação entre a MB e o Ministério da Defesa, nos assuntos relativos à Compensação. [...]. (BRASIL, 2009, p. 7)
Nesta nova Política é criado o Conselho de Compensação da MB com as atribuições
de:
Elaborar e encaminhar à SGM relatório contendo parecer prévio dos resultados da implementação da Política e Estratégia de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da MB; Elaborar e encaminhar à SGM relatório consolidado da situação dos Acordo de Compensação em vigor; Propor ao Comandante da Marinha, via SGM, alteração da Política de Compensação na MB e/ou suas atualizações; e Manter-se atualizado quanto às intenções da MB e das demais Forças Armadas quando da abertura de negociações de contratos comerciais que envolvam Acordos de Compensação visando ao assessoramento do Estado-Maior da Armada. (BRASIL, 2009, p. 8)
De acordo com este documento o Conselho de Compensação da MB é um grupo
permanente composto por representantes do EMA, dos Órgãos de Direção Setorial e do
Gabinete do Comandante da Marinha. Este Conselho será vinculado ao Estado-Maior da
Armada e constituído por Portaria desse Estado-Maior.
3.3 No Exército
No Exército Brasileiro (EB), a área de aviação concentra a experiência de offset. A
Aviação do Exército foi recriada em 1986 (Decreto n° 93.206, de 03 de setembro de 1986).
Em 1988 foram compradas as aeronaves de asa rotativa (helicópteros) que compõem o seu
acervo, fazendo parte da contratação destes meios, acordos de contrapartida comerciais no
valor total dos bens adquiridos. Essa data marca o início da prática de offset no Exército
Brasileiro.
Os procedimentos nas transações de compensação até 2002 guiavam-se por balizas
estabelecidas em brochuras elaboradas pelo General-de-Brigada Adalberto Imbrósio e pelo
Coronel Loriato.12 A primeira legislação que ordenou o assunto foi a Diretriz Estratégica de
12 Fonte – Seminário de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa realizado em Brasília, em novembro de 2008.
28
Aviação do Exército, aprovada pela Portaria n° 301, de 2 de julho de 2002, que tem como
finalidade: “orientar as ações e o planejamento do Sistema Aviação do Exército no sentido de
possibilitar à Aviação do Exército o cumprimento de sua missão.” (BRASIL, 2002, p. 1)
Dentre os objetivos específicos listados, pode-se destacar:
Incrementar a ligação com as demais Forças Armadas em todas as ações possíveis, visando à integração e economia de meios. Buscar maior integração com os setores industrial e de serviços aeronáuticos brasileiros, visando reduzir a dependência do mercado externo e de um só fornecedor ou prestador de serviços. Ampliar a capacidade da logística operacional da Aviação do Exército. Manter um levantamento preciso e atualizado da estrutura territorial e dos meios civis passíveis de requisição, no território nacional, de interesse para as atividades da Aviação do Exército. [...]. (BRASIL, 2002, p. 2)
Ao Departamento Logístico do Exército são atribuídas responsabilidades, algumas
relacionadas ao offset, tais como:
Gerenciar e executar as operações de compensação comercial, tecnológica e industrial (Off-Set) previstas em contrato específico e de acordo com as cláusulas constantes dos contratos de compensação. Priorizar a manutenção do material de aviação no Brasil e a sua aquisição no mercado nacional, desde que atendam aos interesses do Exército. Fomentar a nacionalização da fabricação do material de aviação, junto ao parque industrial brasileiro. Selecionar, certificar e cadastrar as empresas nacionais que atendam ao esforço de mobilização em proveito do Sistema de Aviação do Exército. [...]. (BRASIL, 2002, p. 4)
Outro documento pertinente ao offset é a Diretriz Estratégica de Logística, aprovada
pela Portaria n° 721 de 6 de dezembro de 2002, que tem como objetivo: “desenvolver a
política comercial, industrial e tecnológica nos contratos para aquisição de produtos de defesa
no exterior.”
Este documento traz como uma de suas orientações: “incluir quando possível, nos
contratos de importação de bens e serviços, cláusulas atinentes à compensação comercial,
industrial e tecnológica (offset)” (BRASIL, 2002, p. 2) e atribui aos Órgãos de Direção
Setorial com encargos logísticos a tarefa de: “introduzir nos contratos de importação de bens e
serviços, com fornecedores estrangeiros e nacionais, cláusulas de compensação comercial,
industrial e tecnológica (offset), de acordo com a política específica.” (BRASIL, 2002, p. 4).
A 4ª Subchefia do Estado-Maior do Exército realizou estudos e estabeleceu os
Fundamentos de Acordos de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica no Exército.
29
Atualmente o Estado-Maior do Exército está estudando e em data oportuna irá emitir as
Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica no âmbito do Comando do
Exército.
As experiências da Aviação do Exército na aplicação de contrapartidas comerciais
podem ser agrupadas em três grupos de aquisições envolvendo as empresas Aerospatiale,
Eurocopter e a Sikorsky.13
O primeiro grupo de aquisições ocorreu em 1988, quando o Exército realizou a
compra das primeiras aeronaves de asa rotativa para equipar sua aviação adquirindo da
empresa Aerospatiale (Eurocopter) 36 helicópteros AS 365K Pantera, 16 helicópteros HB 350
L1 Esquilo e 20 helicópteros AS 550 A2 Fennec gerando créditos de offset no valor de 307
milhões de dólares.
O contrato de offset negociado e firmado teve como principais objetos as seguintes
compensações diretas: assistência técnica, treinamentos (cursos e estágios), meios auxiliares
de instrução e serviços de manutenção e suprimento.
Os principais objetos de compensações indiretas foram a venda de aviões Tucano
fabricados pela Embraer para a França, a fabricação e revisão geral de componentes no Brasil
e o transporte aéreo sob pavilhão brasileiro.
O segundo grupo de aquisições a ser destacado ocorreu em 1999, quando foram
adquiridos com a Eurocopter 8 helicópteros AS 532 UE Cougar, sendo gerados créditos de
offset no valor de 90 milhões de dólares.
O contrato de offset negociado e firmado teve como principais objetos as seguintes
compensações diretas: treinamento de pessoal, assistência técnica, documentação técnica do
Cougar, meios auxiliares de instrução, montagem final dos Cougar no Brasil, nacionalização
da manutenção e fornecimento de ferramental.
Os principais objetos de compensações indiretas foram a subcontratação de
fabricação, transporte sob pavilhão brasileiro, capitalização das empresas brasileiras,
exportações de produtos brasileiros e administração e gestão da compensação.
O terceiro grupo de aquisições envolvendo contrapartidas comerciais por parte da
Aviação do Exército ocorreu no período de 1997 a 2002, quando o Exército adquiriu, da
empresa Sikorsky, 4 helicópteros S70A-36 Black Hawk, gerando créditos de offset no valor
13 Fonte – Seminário de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa realizado em Brasília, em novembro de 2008.
30
de 46 milhões de dólares. No período de 2002 a 2008 foram contratados, com a mesma
empresa, serviços de assistência técnica e apoio logístico que somaram 12,3 milhões de
dólares em créditos de offset, totalizando 58,3 milhões de dólares.
O contrato de offset negociado e firmado teve como principais objetos as seguintes
compensações diretas: documentação técnica, sistemas de gerenciamento informatizado da
manutenção, cursos, conferências, visitas, assistência técnica e outros treinamentos nos EUA
e no Brasil, transferência de tecnologia e meios auxiliares de instrução.
Os principais objetos de compensações indiretas foram a capacitação de empresas
brasileiras de serviços de manutenção e fabricação e exportação de produtos e serviços
brasileiros.
Segundo o General-de-Brigada Pádua,14 Comandante da Diretoria de Material de
Aviação do Exército (DMAVEx), a prática de se estabelecer contratos de compensação
comercial, no Exército Brasileiro, começou na área de aviação e está se consolidando com a
diretriz institucional, tendo a Aviação do Exército praticado e colhido vantagens financeiras e
operacionais com essa ferramenta. O Ministério da Defesa pode, com foco no
desenvolvimento da indústria de defesa e no melhor aparelhamento das Forças, utilizar seu
peso político para alavancar as vantagens amplamente conhecidas do uso dessa ferramenta.
3.4 Na Aeronáutica
No capítulo 2 deste trabalho monográfico, para exemplificar o uso das contrapartidas
no Brasil, foi mostrada a experiência do Comando da Aeronáutica, porque de acordo com as
publicações pesquisadas, este foi o primeiro caso de “uso continuado” (prática) das
contrapartidas comerciais, industriais e tecnológicas no Brasil.
Naquele capítulo foram citadas as atividades da Aeronáutica até a criação do
Ministério da Defesa, passando o foco, no presente capítulo, às ações mais recentes do
Comando da Aeronáutica. Além dos exemplos de offset já citados, existem outros acordos que
estão em execução ou no início de negociação, os quais são decorrentes do Programa de
Fortalecimento do Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (PFCEAB), aprovado pelo Aviso n°
1166/Gab-Ccivil/PR, de 17 de julho de 2000.
14 Fonte – Seminário de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa realizado em Brasília, em novembro de 2008.
31
O PFCEAB tem por objetivo reverter a degradação operacional e o excessivo
envelhecimento da frota de aeronaves da Força Aérea Brasileira, envolvendo recursos para
aquisição e modernização de aeronaves e recuperação da logística aeronáutica.
Este programa foi reestruturado devido ao cancelamento de alguns projetos como o
F-X, sendo atualmente denominado de Programa de Recuperação Operacional da Força Aérea
Brasileira (PROFAB) onde existem obrigações da ordem de 1,1 bilhão de dólares, a serem
cumpridas pelos fornecedores estrangeiros.
Para exemplificar os acordos de contrapartidas mais recentes, decorrentes do
PROFAB, serão apresentados os offsets derivados de quatro contratos negociados e
gerenciados pela Subdiretoria de Desenvolvimento e Programas.
– Projeto F-5 BR - Modernização das aeronaves F-5 pela Embraer com a
subcontratação da empresa israelense ELBIT Systems, sendo gerada uma obrigação de 230
milhões de dólares, até o ano 2012.
As atividades de compensação apresentadas foram: desenvolvimento da
modernização realizado em empresa brasileira; investimento financeiro em indústrias
brasileiras; estabelecimento de um centro de manutenção no Brasil de Software & Hardware;
co-produção; transferência de tecnologia; desenvolvimento de ambiente de engenharia de
software; integração de aviônicos; capacitação industrial para a fabricação de aviônicos;
guiagem por laser para foguetes 70mm; curso de integração de sistemas de navegação
(INS/GPS15) e know-how e capacitação em sistemas de data-link.
As atividades acima descritas beneficiaram a Associação Brasileira das Indústrias de
Defesa, a Fundação Atech, o Centro Técnico Aeroespacial (CTA), a empresa Aeroeletrônica e
a Embraer.
– Projeto VC-X - Compra da aeronave presidencial, o A-319, gerando uma
obrigação de 57,6 milhões de dólares pela Empresa AIRBUS SAS. As atividades de
contrapartidas foram: contratação de serviços em empresa brasileira, programa educacional na
área aeroespacial, construção de uma unidade fabril para tratamento de superfícies (empresa
Sopeçaero), aquisição de uma fábrica de componentes, partes e peças aeroespaciais (empresa
Pesola) e a capacitação de indústria nacional na manutenção de turbinas.
15 INS – sistema de navegaçao inercial (Inertial Navigation System) e GPS – sistema de localização global (Global Positioning System).
32
Foram beneficiários das compensações citadas os institutos do CTA, a comunidade
científica brasileira, a Sobraer Ltda. e a Rolls-Royce do Brasil.
– Projeto P-3 BR – Modernização das aeronaves de Patrulha Marítima P-3 Orion,
pela Empresa EADS-CASA, gerando uma obrigação de 467,1 milhões de dólares pela
empresa espanhola EADS-CASA.
As contrapartidas acordadas foram: atividades de transferência de tecnologia
relacionadas ao desenvolvimento, adaptação, integração, manutenção e atualização do
software do Sistema de Missão das aeronaves; atividades de transferência de tecnologia
relacionadas ao desenvolvimento do software do Centro de Suporte de Missão e do Treinador
Tático de Tripulações; capacitação de pessoal para manutenção de software; manutenção e
conversão de motores T-56 e subcontratação de empresas em serviços diversos.
Foram beneficiárias das compensações citadas a Fundação Atech e a Varig
Engenharia e Manutenção (VEM).
- Projeto CL-X – Compra de aeronaves C-295, gerando uma obrigação de 392,1
milhões de dólares pela empresa EADS-CASA. As contrapartidas acordadas foram:
contratação de empresas brasileiras; programa de educação na área aeroespacial,
desenvolvimento de empresas e instituições nacionais de capacidades tecnológicas;
desenvolvimento de softwares diversos e desenvolvimento do simulador da aeronave C-295.
Foram beneficiários das compensações citadas a VEM, a HTA Indústria Comércio
Importação e Exportação Ltda e o CTA.
Atualmente, três documentos regulamentam a prática do offset no Comando da
Aeronáutica: a DCA 14-3 Política da Aeronáutica para o Desenvolvimento da Indústria
Aeroespacial, de 2002; a DCA 360-1 Política e Estratégia de Compensação Comercial,
Industrial e Tecnológica da Aeronáutica, de 2005 e a ICA 360-1 Preceitos para a
Negociação de Acordos de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica na
Aeronáutica, de 2005.
A Diretriz do Comando da Aeronáutica (DCA) 360-1, Política e Estratégia de
Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Aeronáutica descreve os tipos e
modalidades de transação de compensação e os seus parâmetros e apresenta considerações,
das quais se pode destacar que “ciente de suas responsabilidades, a Aeronáutica tem
procurado criar condições para que as empresas do setor aeroespacial ultrapassem a fase
33
embrionária, buscando a sua inserção em um mercado internacional competitivo, de inovação
e de maior complexidade tecnológica”. (BRASIL, 2005, p. 13).
O documento traz como objetivo-síntese “a promoção do crescimento dos níveis
tecnológico e de qualidade do Parque Industrial Aeroespacial Brasileiro, com a modernização
dos métodos e processos de produção e implementação de novas tecnologias.” (BRASIL,
2005, p. 14).
Das ações estratégicas de compensação comercial, industrial e tecnológica pode ser
destacado que:
A consecução da Política requer ações coordenadas e eficazes. No âmbito da compensação comercial, industrial e tecnológica, tais ações denominadas estratégicas, deverão ser norteadas pela busca incessante da autonomia no setor aeroespacial nacional, priorizando-se atividades que agreguem o mais alto valor tecnológico. (BRASIL, 2005, p. 15)
Ao definir competências, o documento estabelece que o Estado-Maior da
Aeronáutica (EMAER) irá:
Supervisionar os Órgãos de Direção Setorial e o Gabinete do Comandante da Aeronáutica, quanto à implementação da Política e Estratégia de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Aeronáutica; Avaliar permanentemente os resultados da implementação das supramencionadas Política e Estratégia; [...] Convocar o Comitê de Compensação da Aeronáutica; Informar às demais Forças Armadas e à Secretaria de Logística e Mobilização do Ministério da Defesa (SELOM/MD) quando da abertura de negociações de contratos de importação que envolvam Acordos de Compensação; Informar à SELOM/MD sobre os resultados alcançados decorrentes da implementação de cada Acordo de Compensação, com base na avaliação procedida pelo Comitê de Compensação; e Atuar como órgão de ligação entre a Aeronáutica e o Ministério da Defesa, nos assuntos relativos à Compensação. (BRASIL, 2005, p. 16)
A DCA 360-1 define como Comitê de Compensação o grupo composto por oficiais-
generais representantes do Órgão de Direção Geral (ODG), dos Órgãos de Direção Setorial
(ODS) e do Gabinete do Comandante da Aeronáutica que tenham por atribuição a celebração
dos Acordos de Compensação.
A Instrução do Comando da Aeronáutica (ICA 360-1), Preceitos para a Negociação
de Acordos de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica na Aeronáutica, que
complementa a DCA, acima referida, detalha todo o envolvimento das negociações, da
confecção e do acompanhamento do contrato de offset. A nova sistemática de negociação e
34
contratação foi definida tendo em vista as experiências acumuladas ao longo dos anos, sendo
que o grande fato novo apresentado é o enfoque estratégico, na medida em que o Estado-
Maior, por intermédio do Comitê de Compensação, passa a ter o poder de determinar a
necessidade de projetos específicos de compensação.
A DCA 14-3, Política da Aeronáutica para o Desenvolvimento da Indústria
Aeroespacial, traz a concepção da política, na qual se pode destacar “que o estímulo à
progressiva diminuição da dependência de nossas Forças Armadas a fornecimentos do
exterior é uma obrigação nacional e é primordial para a Aeronáutica.” (BRASIL, 2002, p. 11).
O documento define, ainda, as prioridades, em ordem decrescente, para os processos
de aquisição de produtos aeronáuticos, espaciais e bélicos destinados ao atendimento das
necessidades operacionais da Aeronáutica, posicionando, em último lugar, a importação de
produtos e tornando obrigatória a oferta de compensações por parte do fornecedor que
aumentem a capacidade tecnológica do Parque Industrial Aeroespacial brasileiro, para que
este possa, prioritariamente, conceber, desenvolver, produzir, manter e atualizar as aeronaves
de combate da Força Aérea Brasileira (FAB), seus equipamentos e armamentos.
Como pôde ser observado no presente estudo, as Forças têm legislações semelhantes
e que satisfazem as diretrizes da política de offset do MD. Porém o desempenho na aplicação
dessa importante ferramenta tem sido distinto em cada Força tendo o MD pouca participação
como regulador e orientador de todo o processo de negociação, contratação e
acompanhamento do offset.
Agora que já são conhecidas todas as peculiaridades da gerência de offset no MD e
nos Comandos subordinados, é interessante estudar os problemas apresentados pelas
estruturas que estão vigentes atualmente e a proposta de solução dos mesmos.
4 PROPOSTA DE UM NOVO PROCESSO DE GESTÃO DE OFFSET NO
MINISTÉRIO DA DEFESA
Antes de começar a apresentação do estudo de um novo processo de gestão de offset
é oportuno focalizar pontualmente que problemas afetam o desenvolvimento do offset como
ferramenta de desenvolvimento no âmbito do MD. Esta focalização nos problemas existentes
irá permitir uma melhor compreensão da necessidade de implantação de um modelo de gestão
diferente do que está em vigência.
4.1 Óbices para o desenvolvimento da política de offset nas Forças Armadas e no
Ministério da Defesa
O fato de o Brasil possuir uma legislação e uma política amparando a consecução de
acordos de offset não é bastante o suficiente para o desenvolvimento desta ferramenta, pois
isso depende, também, da vontade dos governos das nações mais industrializadas e,
principalmente, da prioridade que o investimento em programas de defesa no Brasil tem para
essas potências econômicas e militares.
Portanto, para conseguir um bom contrato de compensação é necessária uma
negociação muito grande com a empresa a ser contratada, contando com o envolvimento da
cúpula do Ministério da Defesa, que representará os interesses do Brasil junto aos organismos
comerciais do país sede da empresa contratada.
Para viabilizar o sucesso das ações acima descritas é fundamental conhecer a real
necessidade de contrapartidas e a capacidade das Forças e de sua BID absorvê-las. Para ter
esse conhecimento é necessária a formação de um banco de informações contendo as
necessidades das Forças e de sua indústria, e uma efetiva coordenação das atividades de offset
no âmbito do Ministério da Defesa.
A falta de coordenação acima citada é o primeiro grande óbice para o
desenvolvimento da atividade de offset e pode ser exemplificada por contratos do Comando
da Aeronáutica firmados por dois órgãos distintos. Para atender as necessidades do SIVAM,
foram criadas duas comissões de coordenação, denominadas CCSIVAM e CISCEA,
responsáveis por importar bens e serviços e exigir a compensação comercial adequada.
Para as aquisições relacionadas ao PROFAB, a Subdiretoria de Desenvolvimento e
Programas (SDDP) é o setor encarregado de efetuar as aquisições dos equipamentos para os
diversos projetos sob sua gerência.
36
Neste contexto, a CCSIVAM firmou dois contratos, como parte do Projeto SIVAM,
para aquisição de equipamentos de comunicação data-link com a empresa alemã Rohde &
Schwarz, tendo sido negociados os respectivos acordos de offset. Ao mesmo tempo, porém,
com frequentes atrasos, foi negociada entre a SDDP e a mesma empresa, a aquisição de
equipamentos semelhantes para equipar as aeronaves A-29 Super Tucano, objeto do Projeto
AL-X. Como os contratos da CCSIVAM foram negociados previamente, perdeu-se a
oportunidade de se estabelecer uma negociação coordenada e com maior poder de barganha, o
que, sem dúvida, resultaria em condições mais vantajosas em termos de compensação para a
Aeronáutica.
Outro fato significante que se configura como o segundo problema é a falta da
exigência, por parte de um ODS, das contrapartidas de fornecedores externos devido à falta de
experiência com esse tipo de operação e pela falta de orientação de um nível superior da
estrutura organizacional da Força. Esse fato foi detectado e citado na Estratégia Nacional de
Defesa quando abordando as principais vulnerabilidades da atual estrutura de defesa do País,
sendo comentado o seguinte: “[...] cláusulas de compensação comercial, industrial e
tecnológica (off-set) inexistente em alguns contratos de importação de produtos de defesa, ou
mesmo a não-participação efetiva da indústria nacional em programas de compensação.”
(BRASIL, 2008, p. 22).
Um exemplo significativo de correção de conduta tem sido a MB, que tem procurado
capacitar pessoal em todas as áreas por meio de cursos e intercâmbios na FAB, de forma a
melhorar seu desempenho na atividade de offset.
Como terceiro óbice pode ser apontado que os recursos humanos alocados no
controle do offset no MD não conseguem coordenar as ações das Forças por estarem
localizados em uma Divisão (Divisão de Produtos de Defesa - DIPRODE) que é subordinada
a um Departamento (Departamento de Logística - DEPLOG), subordinado a uma Secretaria
(Secretaria de Ensino, Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia - SELOM), ficando,
portanto, em um nível muito baixo de gerenciamento dentro da estrutura organizacional do
MD (Anexo 2), não possuindo “poder” para coordenar e gerir o assunto perante os órgãos de
controle das Forças: Estado-Maiores no EB e FAB e Secretaria-Geral-da-Marinha na MB.
Um quarto fato a ser comentado é que o MD não participa da elaboração das
cláusulas de offset incluídas nos contratos negociados por cada Força e presta pouco suporte
37
nas negociações, representando os interesses do Brasil, junto aos organismos comerciais do
país sede da empresa a ser contratada.
O quinto óbice a ser apontado no âmbito do MD é o não compartilhamento de
créditos de offset excedentes entre as Forças. A prática comum é cada Comando usar todos os
seus créditos com projetos próprios, mesmo que alguns, usados para fechar a conta devida
pela contratada, resultem em contrapartidas de pouco valor agregado para a Força ou para sua
BID.
Este problema seria sanado caso o MD conseguisse ter conhecimento das
necessidades de offset das Forças e de suas BID, podendo intervir para negociar, dentro do
MD, algum crédito ocioso em favor de outro Comando com necessidades prementes.
Um último problema que pode ser comentado é a falta de adequabilidade do objeto
do acordo de offset. Isso ocorre quando este objeto não estiver bem delimitado e estiver fora
do campo de atividades do fornecedor externo ou mesmo do grupo industrial maior a que
estiver ligado. Neste caso os fatores multiplicadores poderão ser bastante elevados, a taxa de
administração será mais alta e um sobrepreço será incluído no contrato de aquisição principal.
Face ao estudo apresentado, sendo conhecidas as particularidades organizacionais do
MD e de seus Comandos subordinados e os principais fatores adversos da administração da
atividade de offset, é possível determinar, com clareza, que a principal causa destas
dificuldades está no fato de não haver um efetivo controle superior que coordene essa
atividade, estimulando a aplicação do offset e orientando-o para os setores mais carentes, de
forma oportuna, evitando a descontinuidade entre planejamento e ação.
Embora a Política e Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica
do MD tenham sido publicadas em dezembro 2002, estas não foram implantadas com os
meios e os métodos que permitissem o seu atendimento no âmbito do MD, ou seja, a
operacionalização ainda não foi completada pela falta de uma efetiva estrutura de
funcionamento na cúpula do MD e nas Forças que permita que os objetivos contidos nesta
Política sejam atingidos, deixando a importante prática do offset ainda sem uma orientação
sistêmica prática e eficiente.
Este é o principal foco deste estudo, que propõe um processo de gestão integrado, no
âmbito do MD, das transações de compensação comercial, industrial e tecnológica, de forma
que possa coordenar os esforços dos seus comandos subordinados na prática da política e na
consecução das diretrizes de compensação contidas na Portaria Normativa Nº 764.
38
Neste momento, é oportuno proceder a uma análise da gestão proposta que
promoverá a sinergia pretendida entre os órgãos envolvidos, por meio de uma melhor
administração do conhecimento e melhor interação organizacional.
4.2 Proposta de uma nova interação organizacional
Para entender as propostas que serão apresentadas nesse capítulo é necessário
conhecer a estrutura do Ministério da Defesa e de seus Comandos subordinados. As
organizações militares são estruturadas em organizações departamentais. Segundo Valeriano
(2005, p.14) organizações departamentais são estruturas:
[...] baseadas na divisão do trabalho, por categorias, especializações ou funções, sendo a autoridade distribuída em níveis hierárquicos e com ênfase na supremacia do órgão, com pouca atenção para as pessoas. A organização departamental parte do princípio de que a administração de um empreendimento se propõe a permanecer operando sem prazo previsto para seu término, ou seja, incumbido de operações correntes16.
FIGURA 1 – Estrutura Departamental Fonte: Valeriano (2005, p.16) Dentro deste tipo de organização o MD e seus Comandos subordinados são divididos
hierarquicamente (funcionamento vertical) em Órgãos de Direção Geral (Estados-Maiores) e
Órgãos de Direção Setorial (Comandos e Departamentos) distinguidos por sua especialização
dentro da Força.
De acordo com Valeriano (2005, p.16) “em uma organização departamental,
essencialmente voltada para operações correntes, rotineiras e repetitivas, os departamentos e
suas subdivisões trabalham independentemente das outras partes, sendo, ao mesmo tempo,
fornecedoras e/ou clientes, uma das outras.”
Valeriano (2005, p.16) enfatiza que:
16 Valeriano (2005, p.12) esclarece que uma operação corrente ocorre quando a solução é obtida por meio de
uma atividade permanente ou de longa duração, no mais das vezes, sem prazo para conclusão.
39
As organizações funcionais são, em essência, baseadas em uma estrutura hierárquica, ou seja, há uma seriação de níveis de chefias, comandos e direções, a cada um dos quais é atribuída uma autoridade e a responsabilidade decorrente. Cada parte da organização, em seus diferentes níveis, tem um chefe e, vinculados a este, há outros chefes e trabalhadores [...].
Como vimos neste estudo, as contrapartidas nas Forças Singulares são aplicadas pelo
ODS de cada Força que faz o contrato de compra internacional, regulamentado e fiscalizado
pelo seu ODG. Em todo o processo que envolve o offset, as informações produzidas desde a
geração dos requisitos, negociação com a contratada, até o acompanhamento da execução do
contrato de contrapartida, tem que sair do ODS contratante, passar pelo ODG da Força e ser
encaminhado para o MD, sendo direcionado à SELOM.
No processo acima citado, as informações passam por diversas chefias, gerando
relatórios com diferentes enfoques e, consequentemente, sofre diversos tipos de tratamento até
chegar ao MD, apresentando, desta forma, informações que por vezes não atendem à
necessidade deste órgão. Essas informações também têm que seguir os trâmites burocráticos
típicos de uma estrutura departamentalizada levando considerável tempo até chegar ao seu
destino final no MD, ocasionando demora no fluxo informativo.
Atualmente a produção e o gerenciamento de um contrato de offset demandam tanto
esforço e responsabilidades quanto o contrato principal que o gerou, sendo o ODS contratante
o responsável por essa atividade. A organização das demandas de contrapartidas para a força e
para a sua respectiva BID, a confecção dos requisitos da contratação do offset e sua
negociação com a contratada também são responsabilidade deste ODS.
Neste contexto, de acordo com a legislação vigente, cabe ao MD funcionar como
órgão regulador e orientador das atividades de offset, participando da concepção dos
requisitos de contratação e de alguns aspectos da negociação. Após a contratação sua função é
apenas de acompanhamento.
A carga de trabalho do MD no início do processo de contratação do offset se deve a
natural vocação do órgão de executar planejamentos estratégicos no setor da defesa. Sendo o
fomento às indústrias um dos pilares da Estratégia Nacional de Defesa, existe um trabalho de
gerenciamento estratégico a ser realizado pelo MD.
Segundo Valeriano (2005, p.10), gerenciamento estratégico é:
A arte e a ciência de formular, implementar e avaliar linhas de ação
40
multidepartamentais referentes às interações da organização (considerando suas forças e fraquezas) com seu ambiente (levando em conta suas oportunidades e ameaças) para atingir seus objetivos de longo prazo, relativos a seus produtos, mercado, clientes, concorrentes, sociedade, etc.
Dentro do estudo do gerenciamento, pode ser encontrada como solução para
resolução de problemas, a aplicação da “administração por projetos”.
A implementaçao é conseguida por meio da administração por projetos para alcançar os objetivos fixados e isso implica em que a organização esteja preparada para administrar multiprojetos e, até mesmo, tratar partes de seus problemas correntes como pacotes de trabalhos [...] (VALERIANO, 2005, p.12).
Dentro de um conceito de administração por projetos uma instituição pode ser
organizada por projetos tirando proveito de suas características. Segundo Valeriano (2005,
p.18) em uma estrutura deste tipo:
[...] as comunicações são mais expeditas e o trabalho entre especialistas flui com maior rapidez. Em suma, a integração é obtida sem as dificuldades inerentes à execução em estrutura departamental, por não violar a “cultura funcional”, preservando o “status” intocável dos departamentos e os vínculos hierárquicos nele existentes.
No contexto desse estudo, em que está sendo trabalhado o MD e seus comandos, é
interessante focalizar como seria a execução de um projeto dentro de uma organização
departamental. A solução está na organização matricial. De acordo com Valeriano (2005,
p.19):
Para combinar as vantagens de cada forma de estrutura, sem arrastar suas desvantagens, foi imaginada, implantada e está sendo praticada, há tempos, a estrutura matricial que consiste em superpor uma estrutura de projeto à estrutura departamental. A resultante deste artifício consiste em se ter uma equipe de projeto cujos componentes devem atuar na medida das necessidades do projeto e sob a coordenação do gerente deste, mas sem perder o vínculo com seu departamento.
41
FIGURA 2 – Estrutura da Organização Matricial Fonte: Valeriano (2005, p.19) A formulação de uma organização matricial, que combina as vantagens das
estruturas verticalizadas (especialização em cada setor) com as vantagens das estruturas
horizontalizadas (dedicação de recursos humanos a mais de uma atividade), será necessária
para viabilizar uma gestão integrada de offset no MD e para implementar a agilidade que as
estruturas funcionais não proporcionam, principalmente pela falta de coordenação. A
organização matricial tem sido usada com sucesso por empresas de diferentes tamanhos para
implementar projetos internos.
Trata-se de uma estrutura, aparentemente, conflitante, que, no entanto, demonstra ser
útil e eficaz em ambientes complexos, pelas características descritas a seguir, entre outras:
- melhor equilíbrio entre a atenção dispensada aos objetivos das áreas funcionais e a
dedicada aos objetivos dos projetos;
- promoção da abordagem intersetorial da problemática em questão, incentivando a
criatividade e a eficiência;
- eliminação das cadeias hierárquicas pela intensificação das comunicações
horizontais e diminuição do número de níveis;
- transferência da experiência e do saber entre os gerentes e os projetos; e
- abordagens consensuais de grupo e contatos interpessoais.
Neste contexto é possível propor que o órgão que controla o offset no MD, a Divisão
de Produtos de Defesa (DIPRODE), funcione, quando tratando deste assunto, como um
projeto, obtendo as vantagens da organização matricial, como descrito.
Explorando as características das tarefas em um projeto para obter um gerenciamento
integrado das atividades de offset nas Forças Singulares e no MD, devem ser abordadas as
seguintes atividades: gerência; organização de informações; fluxo das informações e fluxo de
decisões.
DIREÇÃO
Departamento A
ASSESSORIA
Departamento C Departamento B Departamento X
Projeto X
Projeto Y
Projeto Z
42
Gerência - esta proposta não modifica o atual modelo presente dentro do MD e das
Forças Singulares. No MD o órgão que controla o offset é a DIPRODE que é subordinado à
DEPLOG do SELOM; na MB a gerência é feita na Coordenadoria de Orçamento da Marinha
(CORM)17, que se localiza dentro da SGM; no EB a atividade é realizada na quarta Subchefia
do Estado-Maior do Exército e na FAB a gerência é exercida na quarta Subchefia do Estado-
Maior da Aeronáutica.
Neste contexto é possível propor que estes órgãos de gerência, quando tratando de
offset, funcionem como um projeto, obtendo as vantagens da organização matricial, como já
descrito.
A primeira ação a ser implementada, considerando essa formulação, consiste na
indicação de um Oficial, dentro dos órgãos acima citados, que será a pessoa de referência para
os assuntos de offset, sendo denominado de Gerente de Offset (GO).
Organizações de informações - os órgãos acima citados têm funções similares,
como vimos nos itens 3.2, 3.3 e 3.4, portanto, uma proposta resumida para as atividades dos
GO das Forças é:
- avaliar e consolidar os resultados da implementação das Políticas de Compensação;
- informar às demais Forças Armadas e à SELOM quando da abertura de
negociações de contratos de importação que envolvam Acordos de Compensação;
- informar à SELOM sobre os resultados alcançados decorrentes da implementação
de cada Acordo de Compensação;
- atuar como ligação entre a Força e o Ministério da Defesa, nos assuntos relativos ao
offset;
- organizar e manter atualizado um banco de dados com as necessidades de offset da
Força e da sua respectiva BID; e
- organizar e manter atualizado um banco de dados das empresas que constituem a
BID, em coordenação com seu órgão de fomento industrial.
Ao GO do MD caberá: organizar e interpretar todo o material enviado pelos GO das
Forças com o objetivo de assessorar a SELOM e para apresentar aos seus órgãos decisores
durantes as reuniões.
17 Conforme designação na nova Política e Estratégia de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da
Marinha.
43
Fluxo de informações - para caracterizar o rápido e eficiente fluxo de informações
numa organização por projetos a DIPRODE, por meio do seu GO, vai estabelecer
comunicações sistêmicas com os demais GO no intuito de receber as informações pertinentes
à função. Em resumo, essas informações versam sobre:
- a avaliação dos resultados da implementação das Políticas de Compensação das
Forças;
- a abertura de negociações de contratos de importação que envolvam Acordos de
Compensação;
- a gerência dos acordos de offset em curso; e
- as atualizações dos bancos de dados com as necessidades de offset para as Forças e
para as suas respectivas BID e dos bancos de dados das empresas que compõem a BID.
Os GO das Forças poderão trocar informações sistemicamente de forma a cumprirem
suas legislações e para melhor assessorarem o GO do MD. Como exemplo da importância
deste intercâmbio de dados, na área de aviação, a BID das três forças é coincidente, havendo
necessidade de troca de informações sobre oportunidades de offset nessa área, e de dados da
BID de cada força envolvida, com o consequente intercâmbio entre os órgãos de fomento
industrial das Forças.
A “comunicação sistêmica” citada para referenciar o contato entre os GO é a
comunicação típica feita no âmbito de uma organização (sistema) por projetos, ou seja, ela é
realizada no sentido horizontal, entre os gerentes, sem subordinação, ficando o GO do MD
responsável por entender e organizar todas as informações emitidas pelos GO das Forças com
o objetivo de exercer suas funções.
Fluxo de decisões – No âmbito das Forças as informações coletadas pelos seus GO
servem de base para a tomada das decisões necessárias ao desenvolvimento das respectivas
atividades de offset, devendo agora o presente estudo focalizar quem toma estas decisões.
Como a MB e a FAB possuem estruturas de gerenciamento de offset semelhantes e,
portanto, com perfil de decisão similar, estes modelos serão adotados na proposta de
gerenciamento integrado com modificações mínimas. Para uniformizar estruturas e
procedimentos é proposto que o EB crie um dispositivo semelhante aos destas Forças.
Temos nestas estruturas fóruns colegiados de decisão, o Conselho de Compensação
na MB e o Comitê de Compensação na FAB que serão compostos basicamente por
44
representantes: do Órgão de Direção Geral, dos Órgãos de Direção Setorial e do Gabinete do
Comandante e pelo respectivo Gerente de Offset.
Caberá a este fórum as seguintes funções de controle e decisão:
- estabelecer preceitos para a negociação dos Acordos de Compensação;
- orientar a organização contratante na elaboração do pedido de oferta e do Acordo
de Compensação;
- elaborar e encaminhar ao Estado-Maior relatório consolidado da situação dos
Acordos de Compensação em vigor;
- verificar a existência de créditos excedentes de compensação;
- avaliar os resultados da implementação da Política e Estratégia de Compensação
Comercial, Industrial e Tecnológica;
- propor ao Estado-Maior, alteração da Política e Estratégia de Compensação,
visando ao seu aprimoramento;
- manter-se atualizado quanto às intenções da Força, e também das demais, quando
da abertura de negociações de contratos comerciais que envolvam Acordos de Compensação
visando ao assessoramento do Estado-Maior e do Comandante;
- estabelecer prioridades para o recebimento dos benefícios decorrentes das práticas
compensatórias refletindo-as nos bancos de dados;
- analisar e aprovar as modificações do banco de dados com as necessidades de offset
para a Força e para a sua respectiva BID. Tomar conhecimento do banco de dados das
empresas que compõe a sua BID;
- estabelecer o percentual a ser exigido em relação ao valor do contrato comercial e,
quando aplicável, os fatores multiplicadores para as transações de compensação a serem
consideradas;
- autorizar o reconhecimento de créditos de compensação que eventualmente
excedam a obrigação18 pactuada em um Acordo de Compensação; e
- gerenciar o Banco de Crédito de Compensação19.
18 De acordo com a nova Política e Estratégia de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Marinha, créditos excedentes de compensação “são saldos de créditos de compensação que eventualmente não consigam ser integralizados pela MB durante a vigência do Acordo de Compensação.” (BRASIL, 2009).
19 Segundo a DCA 360-1 do Comando da Aeronáutica, banco de crédito de compensação “é o banco de dados, gerenciado pelo Comitê de Compensação, no qual estão listados os créditos de compensação, que eventualmente excedam a obrigação pactuada em um Acordo de Compensação.” (BRASIL, 2005).
45
Na estrutura do MD não existem fóruns colegiados de decisão para assuntos de
offset, possuindo a Comissão Militar da Indústria de Defesa (CMID) uma estrutura complexa
e com objetivo de “propor e coordenar os estudos relativos ao fomento às atividades de
pesquisa, de desenvolvimento, de produção e de exportação de produtos de defesa e
estabelecer um fluxo adequado de informações entre o Ministério da Defesa e as entidades
civis e governamentais envolvidas” (Brasil, 2005). Portanto, essa Comissão não é apropriada
para gerar fluxo de decisões na área de offset.
Face ao exposto, é proposta a criação, na SELOM, de um Comitê de Compensação
que será presidido pelo Secretário de Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia e
composto basicamente: por representantes da DEPLOG e DIPRODE; por representantes do
Comitê/Conselho de Compensação de cada Força e pelos Gerentes de Offset do MD e das
Forças, cabendo a este comitê as seguintes funções de controle e decisão:
- manter-se atualizado quanto às intenções das Forças quando da abertura de
negociações de contratos comerciais que envolvam Acordos de Compensação visando ao
assessoramento do Ministro da Defesa;
- analisar e decidir sobre transferência de créditos excedentes de compensação em
benefício de uma Força diferente da contratante;
- definir as prioridades de áreas e empresas com necessidades de receber offset no
âmbito do MD;
- acompanhar os resultados da implementação das Políticas e Estratégias de
Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica das Forças;
- estudar e propor alterações nas legislações pertinentes ao offset no âmbito do MD; e
- tomar conhecimento do banco de crédito de compensação de cada Força.
Como o MD é dividido em Secretarias em seu nível de Direção Geral, foi indicado
pela Política de Compensação (Portaria Normativa nº 764/MD) a SELOM para ser a
responsável final da administração das atividades de offset. Portanto, a pessoa indicada para
ser o Coordenador de todas estas atividades é o Secretário de Logística, Mobilização, Ciência
e Tecnologia pelo grau de responsabilidade que a condução desse assunto estratégico possui
para o Ministério e para a indústria nacional. É fundamental o vínculo direto de assessoria ao
Ministro da Defesa, que é, em última instância, o responsável por esse assunto.
46
Estando o trabalho dos Comitês de Compensação e dos Gerentes de Offset
claramente definidos é possível agora apresentar o método de planejamento estratégico para o
modelo matricial proposto neste trabalho.
O desenvolvimento de um planejamento estratégico é uma tarefa complexa, porém,
para uma melhor focalização do presente trabalho no modelo matricial proposto, pode ser
resumido seguindo as seguintes etapas:
- produção de um Plano de Ação para a atividade de offset no Ministério da Defesa,
baseado na legislação pertinente, contendo a definição da missão, dos objetivos, os envolvidos
e suas responsabilidades, os meios empregados, a identificação de problemas e respectivas
soluções e indicadores;
- descrição das atividades de acompanhamento e de avaliação, empregando-se
indicadores que identifiquem o grau de sucesso obtido com relação aos objetivos
estabelecidos no Plano de Ação de Offset;
- padronização de um meio informatizado de comunicação, como o MS-Project,
capaz de facilitar o acompanhamento das atividades por todos os envolvidos no processo; e
- treinamento para os envolvidos na ferramenta de informática acima descrita.
Para propiciar um rápido entendimento do Plano de Ação de Offset e do
funcionamento das estruturas propostas, o quadro abaixo mostra uma matriz resumida do
Plano onde é descrito o relacionamento entre os envolvidos no trabalho, suas
responsabilidades e atividades, assim como os meios de implementá-las.
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Quadro 1 – Matriz de funcionamento do Plano de Ação de Offset
COMPOSIÇÃO
(QUEM)
FUNÇÕES (O QUE)
MECANISMOS (COMO)
SISTEMA DE ACOMPANHAMENTO DE ATIVIDADES
(COM QUE MEIOS)
NÍVEL DE DECISÃO
Ministro da Defesa
Secretário da SELOM
Conduzir o processo por meio de: - orientação (Plano); - acompanhamento do Plano, dos relatórios e dos bancos de dados; - avaliação de resultados; -acompanhamento da negociação com fornecedores estrangeiros; - participação no Comitê de Compensação; e - tomada de decisões.
Reuniões do Comitê de Compensação e reuniões de coordenação. Sempre que necessário, a critério do Secretário de Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia;
MS-Project / Outlook Express: - acesso à leitura de todas as atividades; - verificação dos prazos de execução dos acordos; - envio e recebimento de mensagens gerenciais.
NÍVEL DE OPERAÇÃO
Gerentes de Offset
Conduzir o processo por meio de: - participação nas negociações de contrapartidas; - avaliação e relato das compensações obtidas; - participação no Comitê de Compensação; - ter conhecimento das necessidades de investimentos na sua Força e na BID; e - atualização dos bancos de dados e dos indicadores pertinentes.
Reuniões de coordenação; Reuniões do Comitê de Compensação; e Negociação de contratos.
MS-Project / Outlook Express: - acesso à leitura de todas as atividades; - acesso para modificação e atualização de dados sob sua responsabilidade; - verificação dos prazos de execução dos acordos; - envio e recebimento de mensagens gerenciais.
Fonte: Elaboração do autor.
O Plano acima descrito deverá atender a quesitos de simplicidade e objetividade de
forma a deixar claro as vantagens de transparência e rapidez que a organização matricial
proporciona. Os indicadores a serem empregados serão de grande valia para as ações do
Secretário de Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia no acompanhamento das
negociações com os fornecedores estrangeiros e da evolução anual do cumprimento dos
contratos, o que poderá ser obtido por meio dos relatórios de acompanhamento elaborados
pelos Gerentes de Offset.
Será possível ao Secretário da SELOM, de posse desses dados, empregar outros
meios para atingir os objetivos propostos, fazendo as correções de desvios, as modificações
no Plano de Ação para Offset e, principalmente, a atualização das Legislações que norteiam a
atividade de offset no MD.
48
Finalmente, o novo sistema de gestão integrado de offset proposto pode ser melhor
visualizado na figura abaixo.
Figura 3 – Sistema de gestão integrado Fonte: Elaboração do autor.
Tendo sido apresentada a proposta para uma gestão integrada de offset no âmbito do
MD, proporcionando agilidade e objetividade às ações de gerência e, consequentemente,
maior eficiência na contratação de contrapartidas, agora torna-se oportuna uma análise das
condições que devem ser atendidas para a implantação e o desenvolvimento da nova
sistemática, empregando-se os meios disponíveis.
4.3 Implantação do novo gerenciamento no âmbito do Ministério da Defesa
Para que a solução proposta tenha êxito, será necessário tomar algumas medidas que
favoreçam a transição do modelo atual para a nova sistemática proposta. A primeira e
principal medida é a compatibilização dos documentos da Política e Diretrizes de
Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do MD e de seus Comandos subordinados.
SELOM
DEPLOG
DIPRODE
MINISTRO DA DEFESA
SGM 4SC EME
4SC
EMAER
GO - MB GO - EB GO - FAB GO - MD
MB-CONSELHO DE OFFSET
EB – COMITÊ DE OFFSET
FAB – COMITÊ DE OFFSET
SECRETÁRIO DO SELOM COMITÊ DE OFFSET
MINISTÉRIO DA DEFESA
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No tocante à legislação administrativa interna do MD será necessária, ainda, a
modificação do Regimento Interno da SELOM, adequando-a às necessidades do sistema de
gestão citadas na seção anterior.
A implantação desse sistema de gestão está fundamentada na Política e as Diretrizes
de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa, onde se
podem destacar os seguintes itens:
Art. 3° São estratégias da Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa: - estabelecer os setores prioritários para o recebimento dos benefícios decorrentes das práticas compensatórias; - utilizar os mecanismos de coordenação e articulação que viabilizem o planejamento consensual das compensações entre as Organizações Militares, as empresas e as entidades representativas do parque industrial de produtos de defesa, com especial atenção para as questões de natureza tecnológica; e Art. 4° Cabe aos Comandos das Forças Armadas a responsabilidade pela implementação da presente Política, em suas respectivas áreas, mediante o estabelecimento de normas, norteadas pelas seguintes orientações gerenciais: - aprimorar, permanentemente, a execução e o controle das atividades relativas à Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica; - promover efetiva coordenação no sentido da utilização eficaz do poder de compra da respectiva Força; - proporcionar agilidade às decisões relativas à elaboração dos acordos de compensação; [...] Art. 7° Os Comandos das Forças Armadas devem definir um órgão coordenador das atividades relacionadas à Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica de forma a atender os seguintes pressupostos: - prover assessoria técnica de alto nível; - concentrar os especialistas no assunto; - gerenciar os Acordos de Compensação e Contratos de Compensação decorrentes; e - interagir com os órgãos congêneres nas demais Forças Armadas, com a SELOM, do Ministério da Defesa, e com as demais entidades públicas e privadas de interesse. [...] Art. 16° As Forças Armadas devem manter a SELOM informada sobre os resultados alcançados decorrentes da implementação de cada Acordo de Compensação, visando a possibilitar o acompanhamento para análise dos efeitos sócio-econômicos, políticos, orçamentários e estatísticos, bem como avaliar sua contribuição no fomento à Indústria de Defesa Brasileira. Parágrafo único. A SELOM promove e coordena a integração entre os Comandos das Forças Armadas, órgãos governamentais, entidades da iniciativa privada e seus congêneres no exterior, no que vier a facilitar e viabilizar os objetivos desta Política. (BRASIL, 2002, p. 2).
Com relação ao aspecto de recursos humanos, não são esperadas modificações nos
Comandos subordinados, pois, na prática, estes órgãos já possuem elementos responsáveis por
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acompanhar as ações de offset. Ocorrerá, entretanto, a investidura destes elementos das
responsabilidades inerentes à função de Gerente de Offset.
No MD, por sua vez, é sugerido alocar um oficial superior ou civil do mesmo nível,
com grande experiência na área de contratos de compensação, para assumir a função de GO
na DIPRODE.
Quanto aos recursos materiais necessários ao aparelhamento dos órgãos envolvidos,
será necessária a aquisição de licenças de software (MS-PROJECT ou programa com função
similar) e a implementação de acesso à rede interna dos Comandos subordinados. Os custos
envolvidos nestas ações podem ser considerados desprezíveis ao país, sendo praticamente
nulos os riscos de insucesso envolvidos na implementação da proposta.
Face ao exposto, pode ser concluído que a solução sugerida é plenamente praticável,
já que os meios existentes no MD já estão disponíveis e os custos envolvidos com material
são pouco significantes.
Como o MD será o grande coordenador do novo processo de gestão e a SELOM, por
meio da DIPRODE, é que terá que empreender as maiores modificações, é natural apontar
esta Secretaria como a condutora do processo de implantação da nova gestão.
Caso seja verificada, durante a implantação do novo modelo gerencial, a necessidade
de compatibilização das Políticas e Diretrizes de Compensação em vigor, deverá o Ministro
da Defesa fazer gestões junto aos Comandantes das Forças para efetuar as modificações
pertinentes.
Estando agora todo o processo de implantação da gestão integrada de offset no MD
detalhado e entendido, é oportuna uma clarificação das perspectivas futuras do funcionamento
desta gestão, identificando os benefícios possíveis de serem alcançados, ratificando, desta
forma, a análise de viabilidade de toda a proposta.
4.4 O futuro do offset no Ministério da Defesa
Uma reportagem no jornal Folha de S. Paulo, de 19 de novembro de 2007, tem o
seguinte fecho:
No passado, as forças armadas brasileiras compraram equipamento militar na base do "escambo" - submarinos italianos por café antes da Segunda Guerra, jatos britânicos por algodão depois dela. No governo Lula chegou-se a pensar em trocar caças por frangos. Mas as forças armadas pensam nos "offsets" como forma de gerar empregos e transferência de tecnologia, não
51
de simples troca por produtos primários.
O contínuo desenvolvimento do gerenciamento do offset garantirá que as futuras
transações comerciais com parceiros estrangeiros possuam contrapartidas mais vantajosas
para as Forças e para a indústria nacional.
De acordo com a Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e
Tecnológica do Ministério da Defesa, uma das estratégias estabelecidas visa à utilização de
mecanismos de coordenação e articulação que viabilizem o planejamento consensual entre
Comandos militares, as empresas e as entidades representativas do parque industrial de
tecnologia militar.
Assim sendo, como o Ministério da Defesa detém o planejamento estratégico das
Forças Armadas, com certeza haverá uma maior sinergia no gerenciamento com a
coordenação e a definição das ações gerais de offset passando a ser efetivamente
desempenhadas por esta organização, utilizando as ferramentas do novo sistema de gestão
integrada na Secretaria de Ensino, Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia e nos Órgãos
de Direção Geral das Forças.
O compartilhamento dos créditos de offset entre as Forças permitirá um melhor
aproveitamento desta oportunidade com a empresa contratada e com os órgãos do governo
fornecedor.
O novo método vai propiciar ao MD uma melhor visão do parque industrial de
defesa brasileiro e da distribuição das contrapartidas para as empresas, o que permitirá um
planejamento prévio e uma justa aplicação dos offsets referentes a contratos em fase de
negociação.
Em futuro próximo o efeito de spin-off gerado pelos offsets aplicados à BID vai
resultar em um maior número de empresas em condições de serem contratadas para serviços e
fornecimentos para as Forças Armadas, com grande potencial para a exportação destes
produtos.
Numa perspectiva com êxito, já no primeiro ano após a implantação do novo sistema
gerencial, todos os contratos celebrados entre fornecedores estrangeiros e os Comandos
Militares, que sejam passíveis de contrapartidas dentro da legislação pertinente, conterão
cláusulas de offset.
A aplicação da estrutura matricial aumentará a eficiência do acompanhamento e do
controle de todas as ações de offset em andamento e possibilitará que as diversas negociações,
52
relativas a cada contrato envolvido extrapolem a sua esfera de gerenciamento e concorram
para que sejam alcançados objetivos maiores, definidos pelo MD, o que significa a
erradicação do problema de falta de coordenação identificado nesse trabalho.
Com um trâmite rápido e eficiente de informações entre os Gerentes das Forças e do
MD, os bancos de dados estarão sempre atualizados permitindo assessorias consistentes aos
decisores (Comitês de Offset e Secretário da SELOM) permitindo, desta forma, uma gerência
simples e eficaz no âmbito do Ministério, proporcionando às Forças o compartilhamento de
conhecimentos e de oportunidades de participação em projetos de offset.
Outro aspecto relevante a ser considerado é o baixo custo requerido para a
implantação da proposta, que aliado à simplicidade das providências necessárias, justifica a
sua adoção imediata, considerando-se, principalmente, os benefícios resultantes em termos de
capacitação do parque industrial nacional e de independência das Forças Armadas para
desenvolver, manter, aperfeiçoar e operar seus sistemas bélicos.
Entretanto, dentro de uma concepção realista, deve-se inferir a ocorrência de alguns
conflitos motivados pelo inconveniente de se expor um indivíduo (Gerentes e membros dos
Comitês de Offset) à dupla chefia simultânea (matricial e funcional). É preciso que o
Secretário da SELOM (coordenador de todo o processo) tenha sempre presente o fato de que
o grau da qualidade dos planejamentos das atividades de coordenação minimiza os conflitos,
ao passo que o mau planejamento, ou sua inexistência, dificulta e até mesmo inviabiliza o
emprego da organização matricial.
Em função de a organização idealizada utilizar especialistas de órgãos diferentes,
será importante buscar padrões de comunicação na organização matricial em que os Gerentes
mantenham as suas respectivas estruturas funcionais informadas das atividades previstas e em
curso.
A união dos esforços empregados nos projetos que constituem os programas de
reequipamento e modernização das Forças Armadas será importante para que no futuro possa
ser organizado um grande “offset de defesa”. A unicidade de objetivos estratégicos nesta área
vai gerar um maior poder de barganha e uma melhor utilização das contrapartidas.
Todos os fatos citados, notoriamente importantes para as Forças Armadas e para o
Brasil, trazem motivação para rever as principais ideias expostas neste trabalho, dentro de um
enfoque geral do assunto, com o objetivo de sedimentar os novos conhecimentos.
5 CONCLUSÃO
A história do offset é altamente interessante e mostra a tentativa dos países em
estabelecer e consolidar seu parque industrial de alta tecnologia, de maneira a poder firmar-se
no panorama das nações mais industrializadas.
Todas as nações necessitam estar preparadas para sustentar a sua condição de Estado
Soberano, principalmente na atualidade, em função do cenário internacional de incertezas nos
campos políticos e econômicos.
Neste contexto, é importante que o Brasil fomente, de maneira ordenada e
consistente, a sua capacidade produtiva, com o desenvolvimento tecnológico, a expansão
industrial e o crescimento qualitativo dos seus recursos humanos.
O nosso país, por suas condições espaciais e estratégicas, não poderia ficar sem uma
indústria de defesa, em condições de figurar entre as melhores e maiores do mundo
industrializado. Tal tarefa é árdua e muito cara em termos de recursos financeiros,
considerando a situação econômico-financeira por que tem passado o país há tantos anos.
Neste cenário o offset surge como uma ferramenta de real valor compensatório que
traz para a nossa indústria novas tecnologias e aumento de carga produtiva. O Brasil também
tem experimentado algumas experiências nessa área, sendo notório o crescimento de acordos
de compensação após a década de 70, especialmente no setor aeronáutico.
Em função da aprovação da Política e as Diretrizes de Compensação Comercial,
Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa, em 27 de dezembro de 2002, muitas
expectativas foram geradas, no sentido de que a prática do offset fosse melhor empregada.
Contudo, a forma com que a Política e as Diretrizes de Compensação foram
implantadas no MD não propiciou ganhos significativos deixando os Comandos da Marinha,
Exército e Aeronáutica ainda trabalhando isoladamente nesse assunto.
Para tornar exequível a Política e as Diretrizes acima citadas foi proposta uma gestão
integrada do offset no MD, composta por uma estrutura matricial que combina as vantagens
das estruturas departamentais (verticalizadas com especialização em cada setor) com as
vantagens das estruturas de projetos (horizontalizadas com dedicação de recursos humanos a
mais de uma atividade), sendo a coordenação efetuada pelo Secretário de Logística,
Mobilização, Ciência e Tecnologia, assessorado pelos Comitês e Gerentes de Offset.
Empregando-se o gerenciamento matricial ocorrerá uma maior sinergia entre os
diversos órgãos envolvidos, proporcionado ao MD uma liderança eficaz, um aumento do
54
poder de barganha das Forças Armadas junto aos fornecedores externos e a plena consecução
de suas metas na aplicação do offset.
Neste contexto, o MD irá melhorar o seu desempenho na aplicação de contrapartidas
em contratos de compra internacionais, proporcionando à indústria nacional de defesa mais
carga de trabalho e a oportunidade de receber tecnologias que ajudarão a mitigar o atraso
tecnológico nesse setor, colaborando para o incremento do comércio interno e externo em
futuro próximo, assim como vem acontecendo no setor aeroespacial brasileiro.
Afinal, não existem Forças Armadas bem preparadas para defender a Pátria sem que
haja o suporte de um parque industrial preparado para novos desafios e um setor de pesquisa e
desenvolvimento autônomo.
“O novo dentro do velho é o caminho desejável e também o desafio. O novo só será
possível a partir de nossa história, tão rica de caminhos novos já outrora descobertos.”20
20 Revista de Administração Pública, nº 6, 2001, p. 212.
55
REFERÊNCIAS
BRASIL. Comando da Aeronáutica. Política da Aeronáutica para o Desenvolvimento da Indústria Aeroespacial. Brasília, 2002. ______. Política e Estratégia de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Aeronáutica. Brasília, 2005. ______. Preceitos para a Negociação de Acordos de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica na Aeronáutica. Brasília, 2005. ______. Comando do Exército. Diretriz Estratégica de Aviação do Exército. Brasília, 2002. ______. Diretriz Estratégica de Logística. Brasília, 2002. ______. Comando da Marinha. Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Marinha do Brasil. Brasília, 2001. ______. Minuta da Política e Estratégia de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Marinha. Brasília, 2009. ______. Estado Maior da Armada. Normas para a Logística de Material: EMA-420. 2. rev. Brasília, 2002. ______. Normas sobre Licitações, Acordos e Atos Administrativos: SGM-102. 3. rev. Brasília, 2008. _____. Ministério da Aeronáutica. Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica. Brasília, 1991. ______. Ministério da Defesa. Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica. Brasília, 2002. ______. Portaria nº 611/MD. Instituiu a Comissão Militar da Indústria de Defesa: CMID. Brasília, 2005. ______. Política Nacional da Indústria de Defesa: PNID. Brasília, 2005. ______. Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Constitui%C3%A7 ao.htm>. Acesso em 05 ago. 2009. ______. Estratégia Nacional de Defesa. Brasília, 2008. ______. Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999. Dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. Brasília, 1999.
56
______. Lei Complementar n° 117, de 02 de setembro de 2004. Altera a Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, para estabelecer novas atribuições subsidiárias. Brasília, 2004. CARVALHO, Fernando Cardim. Bretton Woods aos 60 anos. Rio de Janeiro: UFRJ, [2004]. Seção Textos para Discussão. Disponível em: < http://www.ie.ufrj.br/moeda /pdfs/ bretton_ woods_aos_60_anos.pdf>. Acesso em: 01 Abr. 09. CRUZ, Rogério Luiz Veríssimo. A política de compensação da Aeronáutica e a indústria aeroespacial brasileira. Rio de Janeiro, 2002. 63 f. Monografia (Curso de Comando e Estado-Maior) – Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica. CRUZ, Rogério Luiz Veríssimo. Offset: o exemplo do setor aeroespacial brasileiro. Rio de Janeiro, 2005. 137 f. Monografia (Mestrado em Ciências Aeroespaciais) – Universidade da Força Aérea. ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, Departamento de Comércio. 11º Relatório de Offset em Comércio Militar. 2007. 256 f. Relatório (Ostensivo) - Governo Norte-americano, Washington-EUA, 2007. FONSECA, José Wladimir Freitas. O Desenvolvimento da Indústria Bélica no Brasil e seu Processo de Spin-off. Revista de Economia Política, Centro de Economia Politica, v. 20, n. 3, p. 136-151, 2000. FRANÇA, Júnia Lessa; VASCONCELLOS, Ana Cristina de. Manual para normalização de publicações técnico-científicas. 8 ed. Belo Horizonte: UFMG, 2007. MODESTI, Ancelmo. Offset: teoria e prática. In: WARWAR, Z. (Ed.). Panorama da prática de Offset no Brasil: uma visão da negociação internacional de acordos de compensação comercial, industrial e tecnológica. Brasília: Projecto Editorial/Livraria Suspensa, 2004. p. 25-55. VALERIANO, Dalton. Gerenciamento Estratégico e Administração por Projetos. São Paulo: Makron Books, 2005. 225 p. WEBER, Max. História geral da economia. Tradução de Calógeras A. Pajuçara. São Paulo: Editora Mestre Jou, 1968. ______. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Tradução de Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1991. ZENTGRAF, Maria Christina. Introdução ao estudo da metodologia científica. Rio de Janeiro: COPPEAD/UFRJ, 2009. Módulo de ensino.
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ANEXO 1
ORGANOGRAMA DO MINISTÉRIO DA DEFESA
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ANEXO 2
PORTARIA NORMATIVA Nº 764 /MD, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2002
Edição Número 252 de 31/12/2002
Ministério da Defesa Gabinete do Ministro
PORTARIA NORMATIVA Nº 764 /MD, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2002
Aprova a Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa.
O MINISTRO DE ESTADO DA DEFESA, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo inciso I do parágrafo único do art. 87 da Constituição, e considerando o disposto no art. 14, inciso V, alíneas "a", "d", "j", "l", "o" e "q", da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, com redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, resolve:
Art. 1º Aprova a Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa.
Objetivos da Política
Art. 2º A Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa tem os seguintes objetivos:
I - promoção do crescimento dos níveis tecnológico e qualitativo das indústrias de defesa, com a modernização dos métodos e processos de produção e aquisição de novas tecnologias, visando ao estado da arte;
II - fomento e fortalecimento dos setores de interesse do Ministério da Defesa, criando condições para o aperfeiçoamento das indústrias de defesa e da sua base tecnológica, visando a aumentar suas cargas de trabalho e também a permitir a competitividade no mercado internacional;
III - ampliação do mercado de trabalho, mediante a criação de novas oportunidades de emprego de alto nível tecnológico, através da especialização e do aperfeiçoamento dos recursos humanos dos setores de interesse;
IV - obtenção de recursos externos, de toda ordem, diretos e indiretos, para elevar a capacitação industrial e tecnológica dos setores de interesse da área de defesa; e
V - incremento da nacionalização e a progressiva independência do mercado externo, no que diz respeito a produtos de defesa.
Estratégias
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Art. 3º São estratégias da Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa:
I - utilizar o poder de compra e o poder concedente das Forças Armadas para a negociação de práticas compensatórias, baseadas nas significativas importações do setor de produtos de defesa;
II interagir com outras organizações governamentais, buscando apoio para o fomento à Indústria de Defesa Brasileira;
III - estabelecer os setores prioritários para o recebimento dos benefícios decorrentes das práticas compensatórias;
IV - utilizar os mecanismos de coordenação e articulação que viabilizem o planejamento consensual das compensações entre as Organizações Militares, as empresas e as entidades representativas do parque industrial de produtos de defesa, com especial atenção para as questões de natureza tecnológica;
V - atuar, em consonância com a Comissão Militar da Indústria de Defesa - CMID, visando a manter o estímulo continuado à Indústria de Defesa Brasileira, conscientizando, assessorando, fomentando o seu desenvolvimento e abrindo a possibilidade de sua participação competitiva nas oportunidades comerciais, industriais e tecnológicas decorrentes da implementação desta Política; e
VI - caracterizar o instrumento básico de ação desta Política na forma de acordos de compensação específicos entre as Forças Armadas e o fornecedor estrangeiro, com acompanhamento da Secretaria de Logística e Mobilização - SELOM, do Ministério da Defesa.
Gerenciamento
Art. 4º Cabe aos Comandos das Forças Armadas a responsabilidade pela implementação da presente Política, em suas respectivas áreas, mediante o estabelecimento de normas, norteadas pelas seguintes orientações gerenciais:
I - desenvolver competências e capacidades necessárias para a gestão da Política de Compensação nos níveis adequados da estrutura organizacional da respectiva Força;
II aprimorar, permanentemente, a execução e o controle das atividades relativas à Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica;
III - promover efetiva coordenação no sentido da utilização eficaz do poder de compra da respectiva Força;
IV - proporcionar agilidade às decisões relativas à elaboração dos acordos de compensação; e
V - contribuir, dentro de suas competências, para criar condições complementares à capacitação das empresas do setor de defesa.
Diretrizes Gerais
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Art. 5º A Diretriz tem por finalidade definir a sistemática para a ação da Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa, destinada ao desenvolvimento da Indústria de Defesa Brasileira.
Art. 6º A Diretriz de que trata o art. 5º desta Portaria Normativa aplica-se aos órgãos do Ministério da Defesa que venham a se envolver em contratos para importação de produtos de defesa.
Art. 7º Os Comandos das Forças Armadas devem definir um órgão coordenador das atividades relacionadas à Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica de forma a atender os seguintes pressupostos:
I - prover assessoria técnica de alto nível;
II - concentrar os especialistas no assunto;
III - gerenciar os Acordos de Compensação e Contratos de Compensação decorrentes; e
IV - interagir com os órgãos congêneres nas demais Forças Armadas, com a SELOM, do Ministério da Defesa, e com as demais entidades públicas e privadas de interesse.
Art. 8º As negociações de contratos de importação de produtos de defesa realizadas por qualquer uma das Forças Armadas, com valor líquido - F.O.B. acima de US$ 5.000.000,00 (cinco milhões de dólares americanos), ou valor equivalente em outra moeda, seja em uma única compra ou cumulativamente com um mesmo fornecedor, num período de até doze meses, devem incluir, necessariamente, um Acordo de Compensação, desde que amparadas por dispositivos legais vigentes.
Art. 9º As negociações de contratos de importação com valores abaixo de US$ 5.000.000,00 (cinco milhões de dólares americanos), ou valor equivalente em outra moeda, podem incluir Acordos de Compensação, desde que sejam do interesse da Força Armada contratante e que estejam amparadas por dispositivos legais vigentes.
Art. 10 O valor a ser compensado deve ser precedido de minuciosa análise da exequibilidade para exigência de contrapartida e, quando possível, corresponder a cem por cento do valor do contrato de aquisição.
Parágrafo único. Observado o disposto no caput deste artigo, fica a critério de cada Força Singular estabelecer o percentual que julgar adequado.
Art. 11. O propósito do Acordo de Compensação deve ser explicitado ao fornecedor desde o início das negociações, bem como em todo e qualquer documento referente ao processo de aquisição.
Art. 12. No processo de aquisição de produtos de defesa das Forças Armadas e do Ministério da Defesa, em documento específico, deve constar que um dos fatores considerados é a forma de Compensação que será oferecida.
Parágrafo único. Após a definição do vencedor, deve ser lavrado um Acordo de Compensação que contemple os interesses do contratante e assegure o cumprimento do que ofereceu o contratado.
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Art. 13. O prazo de implementação do Acordo de Compensação deve, sempre que possível, coincidir com a duração do contrato principal.
Art. 14. A delegação de competência para assinatura dos contratos de aquisição deve ser estendida para a assinatura dos Acordos de Compensação.
Art. 15. As demais Forças Armadas e a SELOM devem ser informadas quando da abertura de negociações de contratos de importação que envolvam Acordos de Compensação, com o objetivo de:
I - identificar aspectos de interesse comum; e
II - ampliar as possibilidades de fomento e fortalecimento dos setores de interesse do Ministério da Defesa.
Art. 16. As Forças Armadas devem manter a SELOM informada sobre os resultados alcançados decorrentes da implementação de cada Acordo de Compensação, visando a possibilitar o acompanhamento para análise dos efeitos sócio-econômicos, políticos, orçamentários e estatísticos, bem como avaliar sua contribuição no fomento à Indústria de Defesa Brasileira.
Art. 17. As normas para negociação dos Acordos de Compensação devem observar um grau de flexibilidade que permita considerar as características próprias de cada processo de importação para a consecução dos objetivos definidos na Política de Compensação do Ministério da Defesa, com vistas à captação de tecnologia e aumento da carga de trabalho da indústria de produtos de defesa.
Art. 18. Os benefícios decorrentes dos Acordos de Compensação devem, prioritariamente, atender às áreas de interesse da Força Armada contratante, em termos de:
I - tecnologia;
II - fabricação de materiais ou equipamentos;
III - nacionalização da manutenção;
IV - treinamento de pessoal;
V - exportação; e
VI - incentivos financeiros à Indústria de Defesa Brasileira.
Parágrafo único. Em situações especiais e no interesse do Ministério da Defesa, esses benefícios podem ser repassados para outra Força Armada ou demais entidades públicas ou privadas.
Art. 19. A utilização dos créditos de compensação decorrentes dos Acordos de Compensação, pela iniciativa privada, deve ser formalizada em instrumento específico, visando a, prioritariamente, trazer benefícios às Forças Armadas.
Art. 20. O interesse de cada Força deve ser compatibilizado com a capacidade do País de absorver o benefício, a fim de possibilitar a consecução de objetivos práticos, que atendam às possibilidades do beneficiário, bem como às necessidades da Força envolvida.
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Disposições Finais
Art. 21. O trato dos assuntos relacionados à Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica, no âmbito deste Ministério, é de responsabilidade da SELOM.
Parágrafo único. A SELOM promove e coordena a integração entre os Comandos das Forças Armadas, órgãos governamentais, entidades da iniciativa privada e seus congêneres no exterior, no que vier a facilitar e viabilizar os objetivos desta Política.
Art. 22. Para efeito de melhor compreensão desta Portaria Normativa, os Anexos I e II, tratam respectivamente, da concepção da Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa, sua fundamentação legal e conceitos.
Art. 23. Situações especiais, casos não previstos ou que envolvam duas ou mais Forças, devem ser submetidos ao Ministro de Estado da Defesa.
Art. 24. Esta Portaria Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTÃO
63
ANEXO 3
ORGANOGRAMA DO COMANDO DA MARINHA
64
ANEXO 4
ORGANOGRAMA DO COMANDO DO EXÉRCITO
65
ANEXO 5 ORGANOGRAMA DO COMANDO DA AERONÁUTICA