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Rio de Janeiro - RJ
2013
Maj Art FREDERICO OTÁVIO SAWAF BATOULI
O direito internacional dos conflitos armados e
sua influência no processo de planejamento de
comando para operações conjuntas das forças
armadas brasileiras
ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
Maj Art FREDERICO OTÁVIO SAWAF BATOULI
O direito internacional dos conflitos armados e sua
influência no processo de planejamento de comando para
operações conjuntas das forças armadas brasileiras
Tese apresentada à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor em Ciências Militares.
Orientador: Tenente-Coronel EDUARDO XAVIER FERREIRA GLASER MIGON
Rio de Janeiro - RJ
2013
S 574 Batouli, Frederico Otávio Sawaf.
O direito internacional dos conflitos armados e sua
influência no processo de planejamento de comando
para operações conjuntas das forças armadas
brasileiras. / Frederico Otávio Sawaf Batouli 2013.
283 f. : il ; 30cm.
Tese (Doutorado) - Escola de Comando e Estado-
Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2012.
Bibliografia: f. 104-106.
1.Direito. 2. Direito Internacional dos Conflitos 3.
Direito Internacional Humanitário 4. Defesa 5. Defesa 6.
Operações 7. Operações Conjuntas. I. Título.
CDD 658.15
A todos que sofreram alguma espécie de
violação em um conflito armado.
AGRADECIMENTOS
Aos quatro orientadores deste trabalho, Coronel Ricardo Pereira de Araujo
Bezerra, Tenente-Coronel Alexandre Guerra, Tenente-Coronel Carlos Eduardo De
Franciscis Ramos e Tenente-Coronel Eduardo Xavier Ferreira Glaser Migon, minha
gratidão pela paciência e sabedoria nas colocações.
Ao ilustre Professor Celso Duvivier de Albuquerque Mello (in memoriam), por
quem tive o privilégio de travar o primeiro contato formal com a disciplina Direito
Internacional dos Conflitos Armados.
Ao meu pai, exemplo de chefe de família e soldado, pelo incentivo e apoio ao
longo de toda minha vida e também neste trabalho.
A minha mãe, de quem sempre recebo palavras de motivação.
Aos instrutores e companheiros do Curso de Comando e Estado-Maior 2010-
2011, pelas contribuições e a constante, franca e camarada troca de ideias.
Aos companheiros do Curso de Estado-Maior das Forças Armadas Alemãs
2013, pelo apoio prestado por ocasião das últimas etapas deste trabalho.
À Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, por ter me concedido a
honra de empreender esta pesquisa.
Aos diversos civis e militares que responderam aos meus questionamentos,
pela cooperação sincera, polida e transparente.
À Carol, pelo apoio irrestrito e Theo, por fazer a parte final da redação deste
trabalho um pouco mais leve.
―[...] a guerra é um fato e o que podemos
fazê-la é apenas humanizá-la.‖
Mello (1997)
RESUMO
A pesquisa investiga como se insere o Direito Internacional dos Conflitos Armados
(DICA) no processo de planejamento para operações conjuntas brasileiro, em
particular na etapa do exame de situação. Para isto se vale de uma abordagem
qualitativa e de seis questões de estudo que são respondidas ao longo do trabalho.
Constrói-se inicialmente um referencial teórico, em que se discutem aspectos do
Direito Internacional dos Conflitos Armados e do Direito Internacional Público,
métodos de planejamento de comando para operações conjuntas, o processo de
planejamento de comando conjunto britânico e o método de resolução de problemas
militares das forças armadas brasileiras. Por meio da técnica do discurso do sujeito
coletivo (DSC), a partir de depoimentos de especialistas, examina-se quais aspectos
do DICA devem ser considerados por um comandante de operações conjuntas na
elaboração de uma linha de ação. Por meio da análise de conteúdo de documentos
doutrinários do Reino Unido e do Brasil, examina-se como estes aspectos se
refletem no processo de planejamento conjunto britânico e no brasileiro. A análise se
centra em duas categorias temáticas: aspectos levantados pelos especialistas no
DSC e aspectos não levantados. Em seu conjunto, as categorias servem à
verificação da hipótese de que o DICA no âmbito do processo de planejamento
conjunto brasileiro pode ser alvo de aprimoramentos. Na conclusão, apresentam-se
aspectos para uma nova abordagem para a análise de questões jurídicas em
metodologias de resolução de problemas militares no Brasil, indicando ainda
oportunidades de outras pesquisas científicas na área.
Palavras-chave: Direito Internacional dos Conflitos Armados. Operações Conjuntas.
Doutrina.
ABSTRACT
The research investigates how the Law of Armed Conflict (LOAC) is involved in the
process of planning for joint operations in Brazil, particularly in the stage of analysis
of the situation. For that purpose, it relies on a qualitative approach and six study
questions that are answered throughout the work. It builds initially a theoretical
reference, in which aspects of the Law of Armed Conflict and Public International
Law; command planning methods for joint operations; the planning process of British
joint command and the method of solving military problems of Brazilian armed forces
are discussed. Through the Discourse of the Collective Subject (DCS), from expert’s
testimony, it examines which aspects of the LOAC must be considered by the
commander of joint operations when he develops a course of action. Through
content analysis of doctrinal documents of the United Kingdom and Brazil, it
examines how these aspects are reflected in British and Brazilian joint planning
processes. The analysis focuses on two themes: issues arisen by the experts at DCS
and issues not arisen. Taken together, the categories serve to verify the hypothesis
that the LOAC in the process of Brazilian joint planning can be improved. In
conclusion, ideas for a new approach to the analysis of legal issues in methodologies
for solving military problems in Brazil are presented indicating also opportunities for
other scientific researches.
Keywords: Law of Armed Conflict. Joint Operations. Doctrine.
RESEÑA
El estudio investiga cómo insertar el Derecho Internacional de los Conflictos
Armados (DICA) en el proceso de planificación de las operaciones conjuntas en
Brasil, particularmente en la etapa del examen de la situación. Para ello se basa en
un enfoque cualitativo y en seis preguntas de estudio que son respondidas a lo
largo de la obra. Construye inicialmente una referencia teórica, en la que se discuten
aspectos de la Ley de Conflictos Armados y Derecho Internacional Público, métodos
de planificación de comando para las operaciones conjuntas, el proceso de
planificación del comando conjunto británico y el método para resolver los problemas
militares de las fuerzas armadas brasileñas. A través del Discurso del Sujeto
Colectivo (DSC), a partir de testimonios de expertos, analiza qué aspectos del DICA
deben ser considerados por el comandante de las operaciones conjuntas en el
desarrollo de un curso de acción. A través del análisis del contenido de los
documentos doctrinales del Reino Unido y Brasil, examina cómo estos aspectos se
reflejan en los procesos de planificación conjunta británico y brasileño. El análisis se
enfoca en dos temas: las cuestiones planteadas por los expertos de DSC y
cuestiones no planteadas. Tomadas en conjunto, las categorías sirven para verificar
la hipótesis de que el DICA en el proceso de planificación conjunta brasileña puede
ser mejorado. En conclusión, se presentan caminos para uma nueva aproximación al
análisis de cuestiones jurídicas en las metodologías para resolver problemas
militares en Brasil, lo que indica las oportunidades para otras investigaciones
científicas en la área.
Palabras clave: Derecho Internacional de los Conflictos Armados. Operaciones
Conjuntas.Doctrina.
ZUSAMMENFASSUNG
Die Studie untersucht, wie sich das Humanitäre Völkerrecht (HV) in den
streitkräftegemeinsamen (SKgem) Planungsprozess der brasilianischen Streitkräfte
einbringen lässt, insbesondere in der Phase Entscheidungsfindung. Zu diesem
Zweck beruht es auf einem qualitativen Ansatz und versucht anhand von sechs
Leitfragen durch den Prozess zu führen. Zu Beginn wird eine theoretische Referenz
aufgebaut, in der die Aspekte des HV und des Völkerrechts, der Planung und
Befehlsgebung in SKgem Operationen, der Planungsprozess des britischen Joint
Command und die Methoden zur Lösung militärischer Probleme in den
brasilianischen Streitkräften diskutiert werden. Durch den gemeinsamen Diskurs und
die entsprechenden Expertenmeinungen (Diskurs des kollektiven Subjekts, DKS)
wird untersucht, welche Aspekte des HV durch den kommandierenden General der
SKgem Operation beim Ausarbeiten von Handlungsoptionen berücksichtigt werden
müssen. Durch die inhaltliche Analyse doktrinärer britischer und brasilianischer
Dokumente wird untersucht, wie diese Aspekte in beiden Ländern im SKgem
Planungsprozess beachtet werden. Die Untersuchung betrachtet zwei Aspekte:
Fragen vom DKS und Fragen nicht vom DKS. Zusammengefasst lässt sich sagen,
dass die Ergebnisse die Hypothese stützen, dass sich der Prozess der
Entscheidungsfindung in Bezug auf die Berücksichtigung des HV in den
brasilianischen Streitkräften verbessern lässt. Wege für einen neuen Ansatz zur
Berücksichtigung humanitärer Aspekte und Methoden um militärische Probleme zu
lösen werden präsentiert, aber auch weitere Indikatoren und Möglichkeiten zur
weiteren wissenschaftlichen Untersuchung.
Schlagwörter: Humanitäres Volksrecht. Gemeinsamestreitkräfte Einsätze. Lehre.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
a.C. antes de Cristo
A Op Área de Operações
CA Categoria Analítica
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior
CCOPAB Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil
CDICA Curso de Direito Internacional dos Conflitos Armados
CIOpPaz Centro de Instrução de Operações de Paz
Ch Chefe
Cmt Comandante
CNDIDIHB Comissão Nacional para Difusão e Implementação do
Direito Internacional Humanitário no Brasil
CICV Comitê Internacional da Cruz Vermelha
CIJ Corte Internacional de Justiça
CMiD Conselho Militar de Defesa
CPO Conceito Preliminar da Operação
CPM Código Penal Militar
CPPM Código Processual Penal Militar
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
DDIDICAFA Diretriz para a Difusão e Implementação do Direito
Internacional dos Conflitos Armados nas Forças Armadas
DECEx Departamento de Educação e Cultura do Exército
DI Direito Internacional
DICA Direito Internacional dos Conflitos Armados
DIDH Direito Internacional dos Direitos Humanos
DIH Direito Internacional Humanitário
DIP Direito Internacional Público
DMD Doutrina Militar de Defesa
DMED Diretriz Ministerial de Emprego de Defesa
DOU Diário Oficial da União
DPED Diretriz Presidencial de Emprego de Defesa
DSC Discurso do Sujeito Coletivo
EC Emenda constitucional
ECEME Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
ECEMAR Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica
EFD Estado Final Desejado
EGN Escola de Guerra Naval
EM Estado-Maior
EMCj Estado-Maior Conjunto
EMCFA Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas
EsAO Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais
EsFCEx Escola de Formação Complementar do Exército
EB Exército Brasileiro
EC Emenda Complementar
ECH Expressão chave
ECEME Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
EEM Escola de Estado-Maior
EGN Escola de Guerra Naval
EMFA Estado-Maior das Forças Armadas
EMCFA Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas
END Estratégia Nacional de Defesa
EUA Estados Unidos da América
ESG Escola Superior de Guerra
FA Forças Armadas
FACES feasibility, acceptability, fullness, exclusivity and suitability
test. Teste de viabilidade, aceitabilidade, exaustividade,
exclusividade e idoneidade.
FARU Forças Armadas do Reino Unido
Gen General
ISAF International Security Assistance Force. Força de
Assistência à Segurança Internacional.
IAD Instrumento de Análise de Discurso
IC Ideia central
LA Linha de Ação
JDP Joint Doctrine Publication.Publicação de Doutrina Conjunta.
LC Lei Complementar
LOAC Laws of Armed Conflict. Leis dos Conflitos Armados
MD Ministério da Defesa
MDRU Ministério da Defesa do Reino Unido
MINUSTAH Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti
MPM Ministério Público Militar
Nr Número
ONU Organização das Nações Unidas
OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte
PDN Política de Defesa Nacional
PEECFA Plano Estratégico de Emprego Conjunto das Forças
Armadas
PEST Political, Economic, Social/demographic and Technological.
Política, Econômica, Sócio-demográfica e tecnológica
PG Prisioneiro de guerra
Pl Cmp Plano de Campanha
PPC Processo de Planejamento de Comando para Operações
Conjuntas
QCO Quadro Complementar de Oficiais
QG Quartel-general
QEMA Quadro do Estado-Maior da Ativa
RE Regras de Engajamento
SDH/PR Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da
República
STM Superior Tribunal Militar
SWOT Strengths, weaknesses, opportunities and threats. Pontos
fortes, fraquezas, oportunidades e ameaças.
TO Teatro de Operações
TPI Tribunal Penal Internacional
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Plano da Ação Naval do Lago Champlain em 1814 .................................. 64
Figura 2 - Campanha contra Oribe e Rosas. ............................................................. 66
Figura 3 - Manobra do Piquiciri. ................................................................................ 67
Figura 4 - Comando Conjunto. .................................................................................. 74
Figura 5 - Estado-Maior Conjunto. ............................................................................ 76
Figura 6 - A missão como elemento norteador das decisões. ................................... 87
Figura 7 - Contribuição de Moltke para a Ciência da Administração. ...................... 103
Figura 8 - Estrutura Básica do MD do Reino Unido. ................................................ 113
Figura 9 - Desdobramento do Exército do Reino Unido em junho de 2010............ 116
Figura 10 - A Doutrina como vetor de formação de capacidades conjuntas nas
Forças Armadas do Reino Unido . .......................................................................... 117
Figura 11 - O ―enquadramento‖ da situação problema e a compreensão do ambiente
operacional. ............................................................................................................. 125
Figura 12 - Exempo de referência a aspectos legais em documento de campanha do
RU. .......................................................................................................................... 140
Figura 13 - Exemplo de referência a aspectos legais em documento emanado pelo
comandante conjunto. ............................................................................................. 141
Figura 14 - Diferentes cenários após a análise da situação pelo estado-maior
conjunto. .................................................................................................................. 142
Figura 15 - Planejamento militar no RU: interação entre o DCMO e o PJHQ. ........ 144
Figura 16 - Correspondência entre objetivos de campanha e objetivo estratégico
nacional. .................................................................................................................. 146
Figura 17 - A Análise Operacional britânica como um método racional de
planejamento de operações conjuntas. ................................................................... 148
Figura 18 - Os 6 Passos da Análise Operacional e as técnicas a serviço do
comandante da força conjunta. ............................................................................... 151
Figura 19 - Técnica das 3-Colunas: registro de fator, dedução e ações tomadas pelo
comandante da força conjunta ao longo da análise operacional. ............................ 152
Figura 20 - Ferramenta de processo de planejamento de comando conjunto
britânica. .................................................................................................................. 157
Figura 21 – 5º Passo da análise operacional britânica: comparação de linhas de
ação......................................................................................................................... 160
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 Resumo dos procedimentos metodológicos..........................................25
Quadro 02 Comparação entre a abordagem analítica e a intuitiva nos processos de
tomada de decisão.................................................................................98
Quadro 03 Metodologias de suporte à tomada de decisão no processo de
planejamento conjunto do Reino Unido...............................................127
Quadro 04 Atribuições dos Chefes de Seção de EMCj brasileiro que possuem
nítido relacionamento com o DICA......................................................181
Quadro 05 O DICA no Processo de Planejamento de Comando Conjunto Britânico:
Categorias e subcategorias levantadas na Análise de Conteúdo.......198
Quadro 06 Elementos não levantados pelos especialistas.............................215
Quadro 07 O DICA no Processo de Planejamento de Comando Conjunto Brasileiro:
Categorias e subcategorias levantadas na Análise de Conteúdo.......217
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 6
2 METODOLOGIA .................................................................................................... 11
2.1 PROBLEMA ........................................................................................................ 11
2.2 IMPORTÂNCIA DA INVESTIGAÇÃO .................................................................. 16
2.3 HIPÓTESE E QUESTÕES DE ESTUDO ............................................................ 19
2.4 TIPO DE PESQUISA ........................................................................................... 28
2.5 INSTRUMENTOS ................................................................................................ 29
2.6 ANÁLISE DOS DADOS ....................................................................................... 30
2.7 CONFIABILIDADE............................................................................................... 33
3 O DICA E O DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO............................................. 34
3.1 DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO: O DIREITO DAS GENTES ................... 34
3.2 DIREITO INTERNACIONAL DOS CONFLITOS ARMADOS COMO RAMO DO
DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO ..................................................................... 39
3.3 DIREITO INTERNACIONAL DOS CONFLITOS ARMADOS: ALGUMAS
PECULIARIDADES ................................................................................................... 47
3.4 INTERNALIZAÇÃO DE NORMAS INTERNACIONAIS NO DIREITO
BRASILEIRO ............................................................................................................. 60
4 OPERAÇÕES CONJUNTAS E OS MÉTODOS DE RESOLUÇÃO DE
PROBLEMAS MILITARES ....................................................................................... 63
4.1 AS OPERAÇÕES CONJUNTAS – BREVE HISTÓRICO e DEFINIÇÕES .......... 63
4.2 METODOS DE RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS MILITARES E O PROCESSO
DE PLANEJAMENTO CONJUNTO ........................................................................... 78
5 O REINO UNIDO E SEU PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO
PARA OPERAÇÕES CONJUNTAS ....................................................................... 109
5.1 REINO UNIDO E SUA DOUTRINA BASICA DE DEFESA ................................ 110
5.2 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO BRITÂNICO
................................................................................................................................ 118
6 O MÉTODO DE RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS MILITARES DAS FORÇAS
ARMADAS BRASILEIRAS ..................................................................................... 162
6.1 O BRASIL E SUA DOUTRINA BASICA DE DEFESA ....................................... 162
6.2 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO BRASILEIRO
................................................................................................................................ 175
7 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS ......................................... 194
7.1 ELEMENTOS COMUNS AOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO DE
COMANDO .............................................................................................................. 194
7.1.1 Discussão ....................................................................................................... 195
7.2 O DICA NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO
BRITÂNICO ............................................................................................................. 199
7.2.1 Categoria Analítica CA1 - Aspectos coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC .............................................................................................. 200
7.2.2 Categoria Analítica CA2 - aspectos não coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC .............................................................................................. 202
7.2.3 Discussão ....................................................................................................... 205
7.3 ELEMENTOS POSSIVELMENTE NÃO LEVANTADOS NA INVESTIGAÇÃO
ANTERIOR .............................................................................................................. 216
7.4 O DICA NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO
BRASILEIRO ........................................................................................................... 218
7.4.1 Categoria Analítica CA1 - aspectos coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC .............................................................................................. 219
7.4.2 Categoria Analítica CA2 - aspectos não coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC .............................................................................................. 221
7.4.3 Discussão ....................................................................................................... 223
8 CONCLUSÃO ...................................................................................................... 233
8.1 APRESENTAÇÃO RESUMIDA DO CONTEÚDO DA PESQUISA .................... 234
8.2 PRINCIPAIS ACHADOS, SUGESTÕES PARA PESQUISAS POSTERIORES E
RECOMENDAÇÕES ............................................................................................... 243
8.2.1 Regras de Engajamento ................................................................................. 245
8.2.2 Aspectos do PPC ........................................................................................... 246
8.2.3 Assessoria Jurídica Operacional .................................................................... 248
8.2.4 Revisão Curricular .......................................................................................... 249
8.2.5 Prosseguimento de Pesquisas em áreas afins ............................................... 249
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 251
ANEXO A – MODELO DE ROTEIRO DE ENTREVISTA ........................................ 260
ANEXO B - LISTA DE PESQUISADORES E AUTORIDADES CIVIS E MILITARES
................................................................................................................................ 271
6
1 INTRODUÇÃO
Desde o início de sua existência na Terra, o homem vive em conflito. A
doutrina de emprego das Forças Armadas evoluiu bastante ao longo dos séculos,
mostrando que a arte da guerra é dinâmica e um verdadeiro reflexo da sociedade de
cada época. Simultaneamente ao aumento da eficiência das operações militares,
houve também um substancial aumento no número de vítimas.
Em paralelo à evolução da arte da guerra, houve um movimento no sentido
de se impor algum limite aos métodos e meios empregados pelos contendores. Por
que massacrar mulheres e crianças, por exemplo? Este movimento se tornou um
ramo independente do direito que, segundo Swinarski (1991), limita ―o direito das
partes em conflito de escolher livremente os métodos e os meios utilizados na
guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados, ou que possam ser afetados
pelo conflito.‖
Sob a nomenclatura de Direito Internacional Humanitário (DIH) ou Direito
Internacional dos Conflitos Armados (DICA), como adota a Organização das Nações
Unidas (ONU) e o Ministério da Defesa (MD), este ramo do direito compreende uma
gama de tratados extensos que podem exigir anos para serem estudados por um
jurista. É de se entender, portanto, que a sua inclusão apropriada nos processos de
planejamento de resolução de problemas militares seja uma dificuldade comum a
vários países.
O encontro destas duas áreas do conhecimento humano - o DICA e o
processo de resolução de problemas militares – caracteriza o âmbito desta pesquisa.
A fim de elucidar melhor o tema, buscar-se-á, a seguir, apresentar considerações a
respeito destas duas áreas do conhecimento, os motivos da realização deste
trabalho, seus objetivos gerais e sua estruturação.
Segundo Santos (2009), antes da Operação Tempestade do Deserto no
Iraque em 1990, o Exército dos EUA adotou uma preparação de DICA em quatro
frentes, a saber: as leis de guerra e a lei internacional humanitária; as políticas,
objetivos e diretrizes do Governo dos EUA para os direitos humanos, em níveis
nacional e internacional; as responsabilidades dos militares em apoiar tais políticas;
e os procedimentos para o relato de suspeitas de violações dos direitos humanos.
Ainda assim, segundo Valladares (2011), o Comitê Internacional da Cruz Vermelha
7
no Iraque foi consultado quase diariamente por integrantes do estado-maior do
exército dos EUA a fim de esclarecer dúvidas sobre o DICA.
É verdade, ainda, que uma força em vias de capitular será atraída a se render
se souber que estará nas mãos de um oponente que irá respeitar os ditames do
DICA, tratando seus prisioneiros de guerra adequadamente, por exemplo1. As forças
armadas brasileiras têm um retrospecto favorável no respeito ao DICA. Talvez por
pura índole, Caxias exigia trato digno ao inimigo na Guerra da Tríplice Aliança. Na 2ª
Guerra Mundial, os alemães - não por acaso - escolheram a Força Expedicionária
Brasileira para se render. Enfim, modernamente, o DICA pode ser forma de projetar
poder e até mesmo economizar forças e, também por isto, é aconselhável sair de
uma ação instintiva para uma mais positiva, inserindo-se o assunto apropriadamente
no planejamento de estado-maior.
É natural que tal preocupação permeie o meio militar, uma vez que as
violações ao DICA possibilitam que comandantes sejam responsabilizados
criminalmente frente a tribunais internacionais. Ocorre, entretanto, que o respeito ao
DICA já se tornou oficialmente política de estado, na medida em que sua difusão já
faz parte de decreto do executivo desde 20032.
Esta atenção que a sociedade brasileira dá ao tema não é por acaso. O País
não deseja ver as operações militares de suas forças armadas associadas a
imagens como as que o mundo viu na prisão de Abu Ghraib, no Iraque.
Enquanto o respeito ao DICA vem definindo o sucesso - ou insucesso - de
algumas campanhas, a doutrina militar contemporânea caminha para um emprego
cada vez mais conjunto de suas forças singulares. E isto vem se consagrando de
várias formas. As Forças Armadas Norte-americanas se empenham em encontrar o
que o então Secretário de Defesa Robert Gates (2009) colocou como o ―mix ideal‖.
1 O manual C 45-4 Operações Psicológicas (1999) ensina que panfletos de rendição devem trazer impressos os itens mais importantes da Convenção de Genebra sobre o tratamento humano a ser dispensado ao seu portador. Como exemplo, menciona modelo da Guerra do Golfo, com a seguinte inscrição: ―RENDA-SE! Os EUA obedecem às regras da Convenção de Genebra. Após o cessar-fogo proporcionar-lhe-á o seguinte: tratamento humanitário; comida e água; tratamento médico; abrigo e retorno à sua casa após cessarem as hostilidades". 2 O Decreto S/Nr – 2003, da Presidência da República, criou a Comissão Nacional para Difusão e Implementação do DIH no Brasil, a qual é formada por representantes dos ministérios da Defesa, Justiça, Saúde, Educação e Cultura, além das Relações Exteriores, do Gabinete da Presidência da República, Secretaria Especial de Direitos Humanos e do Congresso Nacional.
8
Para ele, a natureza da guerra contemporânea está se alterando constantemente, e
isto exige uma flexibilidade apenas concebida pelo emprego conjunto3 das forças.
Atento a esta tendência mundial, o governo brasileiro também vem dedicando
atenção especial a esta modalidade de emprego. Evidência disto são as grandes
operações que o MD coordena anualmente há cerca de dez anos, como as
Operações Laçador e Tapuru, por exemplo. Elas se caracterizam pelo emprego de
meios ponderáveis de mais de uma força armada, sob a responsabilidade de um
comando único e de um estado-maior igualmente composto por mais de uma força
singular. Após a primeira edição da END (BRASIL, 2008), o então ministro da
Defesa Nelson Jobim deixara claro que haveria uma ampla reformulação doutrinária
e que deveria ser dada ênfase ao emprego conjunto das Forças Armadas
Brasileiras.
Mas a evolução doutrinária não é fruto apenas da tendência mundial. Nos
últimos anos, o País viveu uma estabilidade econômica e política que lhe permitiu
iniciar um processo de inserção internacional.
Este novo status de global player vem impondo ao País a assunção de
maiores responsabilidades no campo político e militar. Como líder regional e
potência militar de médio porte, o País recebeu a liderança da Mission des Nations
Unies pour la Stabilisation en Haïti (Missão das Nações Unidas para a Estabilização
do Haiti – MINUSTAH), por exemplo.
Este destaque no contexto internacional foi uma das premissas para a
redação da END, em 2008 e 20124. Ambos os documentos deixam claro que é
momento do País adotar uma nova postura no campo da defesa. Em resumo, deve-
se compreender que a expressão militar do poder nacional deve estar à altura do
destaque do Brasil nas expressões econômica e política. Isto implica em contar com
a última palavra - o estado da arte - em termos doutrinários.
3 Até a primeira edição da Estratégia Nacional de Defesa (END), em 2008, este tipo de operação era conhecido no Brasil como operação combinada, o que trazia certa inconsistência com o termo consagrado internacionalmente na OTAN e nas forças armadas dos EUA, do inglês joint - traduzido como ―conjunto‖, segundo consta do Michaelis Moderno Dicionário de Inglês (2010). A END determinou assim uma alteração terminológica, basicamente de operações combinadas para operações conjuntas. 4 À época da redação deste trabalho, encontrava-se em apreciação no Congresso Nacional a segunda edição da END. Cabe a ressalva que a presente pesquisa teve enfoque em documentos publicados até dezembro de 2012.
9
Em função da edição da END e suas implicações para a doutrina militar, o
processo de planejamento de estado-maior para operações conjuntas sofre
atualmente uma profunda revisão. Neste contexto, surge uma pergunta: qual a
situação atual do Direito Internacional dos Conflitos Armados presente neste
processo?
Estudar, portanto, o Direito Internacional dos Conflitos Armados e sua
influência no processo de planejamento conjunto das forças armadas brasileiras é o
escopo deste trabalho.
Para estudá-lo, será necessário se valer de noções de diferentes ramos da
ciência, como o Direito e da Doutrina Militar. Dada a multidisciplinariedade do tema,
foi impositivo valer-se de diversos procedimentos metodológicos, que, em regra,
tiveram uma abordagem qualitativa.
Espera-se que as conclusões obtidas colaborem na elucidação de dúvidas
comuns acerca do DICA e o Planejamento Conjunto, áreas do conhecimento que
têm nesta pesquisa a rara oportunidade de se encontrarem. Por conseqüência,
possiblitar-se-ia obter um ponto de partida para nortear estudos sobre a implantação
do DICA no planejamento de estado-maior no âmbito conjunto, do Exército Brasileiro
e nas outras forças singulares.
A fim de alcançar os objetivos propostos, este trabalho foi dividido
basicamente em quatro partes. Após esta introdução, apresenta-se no Capítulo 2 o
trajeto metodológico adotado, descrevendo-se pormenorizadamente o problema, a
importância de seu estudo, assim como a hipótese, questões de estudo, os
instrumentos e as fontes utilizados.
A seguir constrói-se um referencial teórico, em quatro passos. Em um
primeiro passo, elucidam-se determinados conceitos do direito internacional público,
ressaltando-se algumas peculiaridades do direito internacional dos conflitos
armados.
Num segundo passo, discutem-se as operações conjuntas e a questão da
metodologia para resolução de problemas militares.
No terceiro passo do referencial teórico, estuda-se especificamente o
processo de planejamento de comando para operações conjuntas das forças
armadas do Reino Unido e por fim, no quarto e último passo do referencial teórico, o
processo brasileiro.
10
Na terceira parte da pesquisa, na Seção 7, desenvolve-se, de maneira crítica
e à luz do referencial criado na fase anterior, a apresentação e análise dos
resultados. Nesta etapa, vale-se das técnicas do Discurso do Sujeito Coletivo e da
Análise de Conteúdo, buscando inferências e deduções que venham a responder as
questões de estudo formuladas.
Por fim, na conclusão do trabalho, expõe-se sumariamente o conteúdo da
pesquisa, apresentando-se ainda os principais achados, sugestões para pesquisas
posteriores e recomendações. Neste contexto, trata-se de aspectos acerca de uma
nova abordagem para a análise de questões jurídicas nos métodos de resolução de
problemas militares.
11
2 METODOLOGIA
A metodologia empregada no decorrer da pesquisa foi calcada basicamente
no percurso metodológico proposto por Neves e Domingues (2007) na obra Manual
de Metodologia da Pesquisa Científica. Em 2008, esta publicação foi colocada como
base pelo então chefe do Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx)
para pesquisas científicas no âmbito do departamento.
De forma a se obter um perfeito encadeamento das idéias, o autor se valeu
complementarmente de outros autores consagrados neste campo, como Gonsalves
(2007), Chizzotti (2001) e obras como o manual da Fundação Getúlio Vargas de
Metodologia Científica para Ciências Militares (2003), por exemplo.
Quanto à teoria da pesquisa qualitativa, a pesquisa foi baseada em Alves-
Mazzotti e Gewandsnadjer (2001), Denzin e Lincoln (2006) e Chizzotti (2010).
Denzin (2006) ensina que o foco da pesquisa qualitativa embute uma multiplicidade
de métodos, a fim de se alcançar o máximo de profundidade na compreensão do
tema em estudo; tudo isso sem que se perca o rigor científico. Assim caracteriza-se
o presente trabalho.
Serão apresentados a seguir, o problema, sua importância, a hipótese e as
questões de estudo, além de aspectos referentes aos tipos de pesquisa
empreendidos, a coleta e a análise de dados .
2.1 PROBLEMA
Para caracterizar o problema que se buscará resolver, valemo-nos
inicialmente de dados do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF).
Segundo Theophilo (2009), enquanto no início do século passado apenas 5% da
população civil era atingida por um conflito armado, atualmente, esta parcela chega
a 90%. A verdade é que os conflitos armados migraram dos campos de batalha para
os centros urbanos, além de os meios e métodos de guerra terem evoluído
consideravelmente neste período.
Isto traz reflexos para a arte da guerra. Com a cobertura jornalística quase
que em tempo real das operações, a liberdade de ação dos contendores no estudo
das ações militares sofreu uma limitação considerável.
12
Com a recente entrada em funcionamento do Tribunal Penal Internacional,
em 2003, os autores de crimes de guerra passam a ser suscetíveis de foro. Aí se
incluem os comandantes em todos os níveis, em especial os mais elevados. Como
pontua Cinelli (2008):
A ordem de operações é um documento de Estado. Em caso de persecução criminal ela será uma das primeiras provas materiais a serem examinadas. É preciso então que contenha realmente o que interessa e precisa ser enfatizado, mas cujo conteúdo não seja tão sintético a ponto de deixar dúvidas quanto a questões elementares sobre o DIH. A antiga conotação de uma ordem de
operações sob a forma de romance, cuja única destinação futura seria o museu histórico da unidade, aparentemente está superada nos conflitos modernos, agora sob o manto jurídico do Tribunal Penal Internacional.(grifo nosso)
Isto equivale dizer que, caso uma campanha militar seja alvo de acusações
quanto a crimes de guerra, seu comandante pode ser indiciado criminalmente e vir a
responder a processo judicial perante um tribunal de fora do país. Tal instituto é
conhecido no direito internacional como responsabilidade de comando. Em uma
análise rasa é possível vislumbrar alguns reflexos meta-jurídicos desta situação,
como uma diminuição do moral das tropas empenhadas na operação e uma virtual
redução do grau de liberdade de ação por parte da expressão política do poder
nacional, por exemplo.
Enquanto o DICA vem trazendo novos ingredientes à arte da guerra, a
doutrina militar enfrenta novos cenários no início deste século. A natureza da guerra
contemporânea exige tal flexibilidade das forças que apenas seu emprego conjunto
pode dar ao comandante a gama de ferramentas necessárias a cumprir sua missão
de combate. Tal preocupação se externa de várias formas, como, por exemplo, a
reunião dos cursos de estado-maior em único estabelecimento de ensino, como já
fazem o Reino Unido, Alemanha e Portugal.
No Brasil, com a implantação do Ministério da Defesa, a doutrina das forças
singulares passou a ser foco de um processo de integração. Assim, o MD editou
manuais que se sobrepõem aos existentes na Marinha, Exército e Aeronáutica.
13
Neste contexto, foi elaborada em 2011 uma nova doutrina5 de operações conjuntas.
A partir desta são elaborados planos de operações que irão nortear todo o esforço
militar.
Caso este esforço seja mal-dirigido, infringindo normas de Direito
Internacional de Conflitos Armados ratificadas pelo governo brasileiro, comandantes
podem ser responsabilizados. Vale lembrar que o Brasil ratificou, em 1998, o
Estatuto de Roma, que estabeleceu o Tribunal Penal Internacional (TPI).
Apesar de signatário deste tratado que está em vigor desde 2002, o País
ainda não se adaptou plenamente às suas disposições. Há várias questões técnico-
jurídicas, como a adaptação do Código Penal Militar (CPM) e do Código Processual
Penal Militar (CPPM), ambos editados em 1969 e alvo de poucas alterações desde
então. No campo militar, as Forças Armadas brasileiras ainda não formalizaram uma
revisão em suas doutrinas com o escopo de adequar o planejamento conjunto às
mais recentes normas de DICA, aí incluída a Responsabilidade de Comando.
Segundo Valladares (2010), alguns países já o fizeram, como o Chile, por exemplo.
Este país promoveu recentemente uma ampla revisão em mais de 200 (duzentas)
publicações de cunho militar. O objetivo era inserir adequadamente os ditames do
DICA na doutrina.
Partindo do entendimento, portanto, de que o mais alto nível de planejamento
– o nível estratégico - encontra-se centrado no Ministério da Defesa, é pertinente,
ainda, inferir sobre as atividades e coordenações referentes ao DICA no âmbito
deste órgão. Entende-se que se tornará difícil tratar de DICA no planejamento
conjunto sem abordar objetivamente os principais aspectos referentes ao mesmo
assunto no Ministério da Defesa, como aspecto caracterizador do problema desta
pesquisa.
Neste sentido, vale ressaltar o imperativo de uma nova atitude no campo da
Defesa (BRASIL, 2012), em razão da posição de destaque que o País desfruta no
contexto internacional. É inegável que o País alcançou ao longo da última década
uma posição de relevo no mundo, o qual vem exigindo a assunção de novos
5 Com esta, revogaram-se inúmeros manuais que tocavam a doutrina de planejamento conjunto: o Manual de Doutrina Básica de Comando Combinado MD 33-M-03 (BRASIL, 2001), o Manual de Processo de Planejamento de Comando para Operações Combinadas MD 33-M-05 (BRASIL, 2001) e o Manual de Metodologia de Planejamento Estratégico de Emprego Combinado das Forças Armadas MD 33-M-07 MPEECFA (BRASIL, 2008).
14
compromissos no campo militar. Vale reafirmar, portanto, que isto exige uma
doutrina atualizada em todas as áreas.
Na área das operações conjuntas, por exemplo, a END (BRASIL, 2008)
determinou a criação do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas6 (EMCFA).
Segundo o então ministro Nelson Jobim (2009):
...isto representará uma mudança na doutrina e no emprego das Forças. Hoje, em exercícios militares conjuntos, elas atuam sob um ―comando combinado‖ e, com a criação do EMCFA, passarão a atuar sob um ―comando conjunto‖. Esta é uma mudança fundamental. Altera por completo a doutrina de emprego das Forças. Antes, o emprego era individual de cada Força com um
comando combinado. Agora, o emprego é conjunto. (grifo do autor)
Segundo o ministro, a atuação sob um comando conjunto é matéria
―pacificada mundialmente‖ em termos de doutrina militar. ―O preparo das Forças é
feito individualmente e o emprego é conjunto‖, completa a autoridade. Nesta linha, o
Exército dos Estados Unidos da América, em recente revisão do seu manual de
planejamento conjunto, o JP 5-0 Joint Operation Planning, inseriu no tocante a
análise de linhas de ação pelo Estado-Maior Conjunto o seguinte item: ―identificar
aspectos legais que possam afetar as linhas de ação, inclusive aqueles relacionados
ao DICA, às convenções de Genebra [...]‖ (tradução livre do autor).
Modernamente, vive-se a chamada guerra da Terceira Onda. A expectativa
dos analistas de defesa era de que se veria um conflito recheado de sofisticados
engenhos bélicos que garantiriam a proteção de civis, mas a realidade dos campos
de batalha sugere algo diferente. As ações – e os eventuais erros - são bastante
humanos. Mesmo com os esforços dos planejadores e com a precisão das armas,
as violações do DICA se repetem. Exemplo claro disto foi o recente episódio da
prisão de Abu Ghraib, fartamente explorado pela mídia mundial. Como pontua
Dragoman (2005):
…os efeitos do uso de meios violentos estavam saltando aos olhos. Muitas organizações governamentais e não-governamentais, governos, forças armadas, políticos e juristas acreditam que a única solução para o problema é apoiar e desenvolver o direito internacional humanitário. (grifo nosso, tradução livre do autor)
15
Além disso, vale ressaltar que a necessidade de se investigar a inclusão do
DICA nos métodos de planejamento de estado-maior já foi levantada em inúmeros
trabalhos anteriores, como em Costa (2002) e Cinelli (2008), por exemplo. Reforça
esta corrente o General-de-Divisão Theophilo (2009), antigo Diretor de
Especialização e Extensão do Exército. Segundo o General: ―É fundamental que a
instrução relativa ao direito internacional humanitário seja parte da formação militar
em seu conjunto. [...] os oficiais superiores devem participar diretamente do
planejamento...‖. Aqui reside uma das peculiaridades desta pesquisa: ela investiga
pela primeira vez um método de tomada de decisão nacional à luz do DICA.
Do exposto acima, verifica-se algumas premissas iniciais para o
desenvolvimento desta pesquisa, a saber:
- os campos de batalha migraram para os centros urbanos, o que aumentou
consideravelmente o efetivo de baixas civis nos conflitos;
- a cobertura em tempo real dos combates trouxe aos lares a discussão sobre
o respeito às pessoas não envolvidas nos combates e limites à aplicação da força;
- a comunidade internacional consagrou a responsabilidade individual de
pessoas acusadas de crimes de Guerra através do estabelecimento do Tribunal
Penal Internacional;
- as tendências doutrinárias atuais nas forças armadas mais desenvolvidas do
mundo apontam cada vez mais para uma integração entre as forças singulares por
meio das operações conjuntas.
- o MD é uma instituição recente no Brasil, mas que vem buscando ano a ano
intensificar os exercícios conjuntos. A atual doutrina de planejamento de estado-
maior conjunto brasileira em vigor é de 2011;
- em conseqüência da celebração de tratados internacionais, a sociedade
brasileira se envolveu na discussão da implementação do DICA via diretrizes
presidenciais e do Ministério da Defesa, esta última emanada em 2008. Apesar
disto, a doutrina de PPC atual ainda não foi analisada após a edição destas novas
diretrizes;
6 Previsto na primeira edição da END, o EMCFA teve sua criação oficializada posteriormente pela Lei Complementar Nr 136, de 25 de agosto de 2010.
16
- As duas edições da Estratégia Nacional de Defesa (BRASIL, 2008 e 2012)
entenderam que o País precisa estar apto a assumir novos compromissos na área
bélica, fruto de seu atual status político-econômico;
Da análise destas premissas, surge a seguinte questão de estudo e problema
maior que este trabalho busca resolver:
Qual a situação atual do Direito Internacional dos Conflitos Armados presente
no Processo de Planejamento de Comando para Operações Conjuntas das forças
armadas brasileiras?
2.2 IMPORTÂNCIA DA INVESTIGAÇÃO
É válido fazer algumas considerações acerca da importância de se resover o
problema apresentado anteriormente. Sua atualidade é sustentada basicamente por
dois aspectos.
No século XXI, durante e após os conflitos, os contendores intensificaram as
acusações de violações do DICA. Assim se procedeu após o conflito Rússia e
Geórgia de 2008. Após incriminações mútuas, foi enviada uma equipe da União
Européia para a região com o fim de investigar indícios de ocorrência de delitos sob
a jurisdição do Tribunal Penal Internacional. Em janeiro de 2010, Rússia e a própria
União Européia solicitaram ao TPI que aprofundasse as investigações. O que se
extrai disto é que comandantes de operações podem ser indiciados por crimes de
guerra, como, por exemplo, destruição ou apropriação de bens não justificados por
necessidades militares levadas a cabo em grande escala e de forma ilícita e
arbitrária.
Conforme já aventado supra, atento aos tratados ratificados pelo País, o
executivo federal criou, em 2003, a Comissão Nacional para Difusão e
Implementação do Direito Internacional Humanitário no Brasil, com o objetivo de
―propor às autoridades competentes as medidas necessárias à implementação e à
difusão do Direito Internacional Humanitário no Brasil‖. Na seqüência, edita o
Ministério da Defesa a Portaria Normativa 916/MD de 13 de junho de 2008, que
estabeleceu a Diretriz para a Difusão e Implementação do Direito Internacional dos
17
Conflitos Armados nas Forças Armadas. No artigo 11, tal documento estabelece que
cabe ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas 7, entre outras tarefas:
planejar e acompanhar as operações militares de emprego combinado das Forças Armadas, aplicando o DICA em todas as
fases das operações, a fim de avaliar a eficiência das medidas de difusão e implementação aplicadas. (grifo do autor)
Neste sentido, estudar o PPC sob o enfoque do DICA, é importante porque
colabora também no processo de implementação deste ramo do direito no País,
conforme orientam os dispositivos da Presidência da República e do MD acima
citados.
Segundo ação estratégica prevista na área do ensino em geral da END
(BRASIL, 2012), é necessário:
Promover maior integração e participação dos setores civis governamentais na discussão dos temas ligados à defesa, assim
como a participação efetiva da sociedade brasileira por intermédio do meio acadêmico (…), intensificando-se a divulgação das atividades de defesa, de modo a aumentar sua visibilidade junto à sociedade (…). (grifo do autor)
Neste contexto, a Escola de Comando e Estado-Maior do Exército vem
buscando difundir o assunto DICA nas faculdades paralelamente aos exercícios que
executa no País8. O retorno do meio acadêmico tem sido excelente, uma vez que o
DICA é assunto palpitante, porém ausente dos currículos das faculdades de direito
do País, nas quais prevalecem assuntos mais ligados à área cível ou relativos a
concursos públicos. Neste aspecto, espera-se que este trabalho se preste também
para efetivar esta ação estratégica prevista na END.
Segundo Valladares (2010), a preocupação com os reflexos do engajamento
de alguns alvos de valor tático durante a ofensiva dos EUA em Kosovo foi alçada ao
presidente dos EUA. Em suma, uma análise a fundo o DICA no PPC pode gerar
7 O documento ainda se referia ao Estado-Maior de Defesa, termo em desuso atualmente. 8 A Escola realiza anualmente cerca de dez exercícios no terreno e, em alguns deles, oficiais instrutores ministram um curso de DICA nas instituições de ensino superior da região. O público alvo preferencial são ―alunos dos cursos de Direito e Relações Internacionais, os quais, ao lado dos próprios militares, são os potenciais operadores desse sub-ramo do Direito‖. (BRASIL. Exército, 2011)
18
conclusões com repercussão prática em outros campos do poder, como o político,
caracterizando-se aí a importância prática de se desenvolver tal pesquisa. É lícito
lembrar, todavia, que este trabalho não tratará destes reflexos, o que não impede
que outras pesquisas posteriormente o façam.
Quanto ao aspecto ético, pesquisar o DICA significa valorizar o respeito à
dignidade humana, conforme prescreve nossa Constituição Federal (CF) e a Carta
das Nações Unidas. No âmbito interno, a sociedade brasileira classifica a dignidade
da pessoa humana como princípio fundamental da República, insculpido no primeiro
artigo da Carta Magna, inciso III. Na mesma direção segue a comunidade
internacional, ao inserir, após o término da sangrenta Segunda Guerra Mundial, os
seguintes dizeres no preâmbulo da Carta de São Francisco9 (NAÇÕES UNIDAS,
1945):
NÓS, OS POVOS DAS NAÇÕES UNIDAS, RESOLVIDOS a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, que por
duas vezes, no espaço da nossa vida, trouxe sofrimentos indizíveis à humanidade, e a reafirmar a fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direito dos
homens e [...] (grifo nosso)
Fica evidente, assim, a relevância social da pesquisa em tela.
O que se pretende deste trabalho é que traga as contribuições esperadas de
uma tese de doutorado, como bem destaca Severino (2002): ―exige-se da tese de
doutorado contribuição suficientemente original a respeito do tema pesquisado.‖
Assim, dado o pouco tempo transcorrido desde a introdução de novos
documentos norteadores nas duas áreas de estudo, é natural que existam muitas
controvérsias e dúvidas ainda sobre o DICA e o Planejamento Conjunto. A Diretriz
para a Difusão e Implementação do Direito Internacional dos Conflitos Armados nas
Forças Armadas foi editada em 2008. Vale ressaltar que o processo de assimilação
do DICA nas doutrinas militares começou há bastante tempo em outras forças. Nos
9 Assinada a 26 de junho de 1945, a Carta das Nações Unidas também é conhecida como Carta de São Francisco, denominação dada pelo fato de ter sido assinada na cidade de São Francisco, nos Estados Unidos da América.
19
EUA, teve início no século XIX, durante a Guerra Civil Americana10. No Reino Unido,
em 191411. Isto equivale dizer que, em relação a alguns países, o DICA no Brasil
ainda está amadurecendo e o presente estudo pode contribuir neste processo.
Quanto à doutrina de planejamento para operações conjuntas do MD,
elaborou-se recentemente um novo manual de Processo de Planejamento de
Operações Conjuntas. Apresenta-se assim, mais uma possibilidade de contribuição
do trabalho, dada a excelente oportunidade da formulação do mencionado manual.
Ademais, um diagnóstico do DICA nas operações conjuntas brasileiras, e a
posterior adoção de medidas apropriadas, poderão evitar duas conseqüências
graves das violações das leis da guerra. Primeiramente, será possível reduzir os
riscos da responsabilização criminal de oficiais das forças armadas, conforme prevê
o TPI. Em um segundo plano, poder-se-á diminuir o risco de o país viver os efeitos
devastadores de uma campanha militar marcada na comunidade internacional por
violações a dignidade da pessoa humana. Violações do DICA, como a tortura de
prisioneiros em campos de concentração, morte de milhões de civis após os
bombardeios de Hiroshima e Nagasaki, e os maus-tratos fotografados em Abu
Ghraib demoram a sair da memória da opinião pública mundial e seus reflexos
podem atingir as mais variadas expressões do poder nacional.
2.3 HIPÓTESE E QUESTÕES DE ESTUDO
De uma forma ampla, esta pesquisa visa integrar a bibliografia de doutrina
militar referente ao tema do Direito Internacional dos Conflitos Armados. De uma
forma mais objetiva, seguiremos o que ensina Gonsalves (2007):
- Os objetivos gerais definem o que se pretende alcançar com a
realização da pesquisa. É um objetivo mais amplo, a questão principal da pesquisa.
- Os objetivos específicos são considerados objetivos secundários,
estão relacionados à questão principal e definem aspectos mais específicos, que contribuem para alcançar o objetivo geral.
10 O Código Lieber foi a primeira tentativa de se codificar as leis da guerra no plano interno dos Estados. Hoje os EUA contam com dezenas de publicações a respeito no âmbito do seu Departamento de Defesa. 11 O Manual de Direito Militar de 1914 continha um capítulo sobre ―Leis da Guerra Terrestre‖. O Reino Unido editou seu primeiro manual de DICA em 1958 e conta atualmente com uma farta e internacionalmente respeitada regulamentação sobre o assunto.
20
A fim de se resolver o problema proposto, o objetivo geral do estudo definido
foi o de investigar de uma forma crítica a situação atual do DICA constante do PPC
brasileiro. Para atingi-lo, foram estabelecidas questões de estudo, cujas respostas,
em última análise consistirão os objetivos específicos da pesquisa desenvolvida.
Ensina Alves-Mazzotti e Gewandsnadjer (2001) que há situações na pesquisa
qualitativa em que a utilização de hipóteses é bastante rara, apesar de que o
emprego de uma hipótese orientadora inicial possa ser útil. As características deste
trabalho apontam para este procedimento, uma vez que o estudo profundo do DICA
no PPC nacional envolve uma gama de ciências afins.
Partindo da premissa colocada acima, e de indícios elencados ao longo da
pesquisa, como o recente amadurecimento do País no âmbito das operações
conjuntas, sua atual estatura político-econômica-militar, a edição de normas
difusoras de DICA no País na última década e uma novíssima doutrina de PPC, a
investigação foi direcionada por meio da seguinte hipótese inicial:
O Direito Internacional dos Conflitos Armados se encontra de forma limitada
no exame de situação do Processo de Planejamento de Comando para Operações
Conjuntas atualmente utilizado pelas forças armadas brasileiras.
Segundo Neves e Domingues (2007), após a enunciação das hipóteses, deve
o autor apresentar as variáveis que fazem parte do trabalho. A principal variável
deste estudo é a variável 1: o DICA presente no PPC brasileiro. Neste estudo, o
DICA presente no PPC será caracterizado pelos aspectos imprescindíveis de serem
observados por um comandante conjunto brasileiro, ao elaborar uma linha de ação.
Estes aspectos, enquanto indicadores que poderiam interferir no objeto desta
pesquisa foram desenvolvidos a partir da análise do discurso do sujeito coletivo com
próceres da área. Assim, eles surgiram ao longo do trabalho e serão apresentados à
miúde no Cap referente aos resultados.
A partir da quantidade de aspectos levantados, estabeleceu-se o seguinte
padrão de desempenho para se confirmar/refutar a hipótese em razão da variável 1:
100% dos aspectos: o DICA presente no PPC se encontra perfeitamente
incutido no exame de situação do PPC brasileiro.
Entre 75% e 99% dos aspectos: o DICA presente no PPC se encontra muito
bem incutido no exame de situação do PPC brasileiro.
21
Entre 50% e 74%: o DICA presente no PPC se encontra de forma limitada
no exame de situação do PPC brasileiro.
Entre 25% e 49%%: o DICA presente no PPC se encontra de forma bem
limitada no exame de situação do PPC brasileiro.
Entre 1% e 24%: o DICA presente no PPC se encontra muito mal incutido
no exame de situação do PPC brasileiro.
0% dos aspectos: o DICA não se encontra presente no exame de situação
do PPC brasileiro.
Além disto, os mesmos autores colocam a possibilidade de se empregar
questões de estudo para nortear o desenvolvimento da pesquisa. Elas serão o ponto
de partida para encontrar um caminho que leve ao melhor conhecimento acerca do
problema e são fundamentais para chegar a uma solução ao problema proposto.
Assim se enquadra o atual trabalho. Posto, isto, será feita uma breve
apresentação de alguns conceitos que fazem parte das questões de estudo, para, a
seguir, enunciá-las.
Segundo Swinarski (1991), DICA é:
o conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinária, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou não-internacionais, e que limita, por razões humanitárias, o direito das Partes em conflito de escolher livremente os métodos e os meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados, ou que possam ser afetados pelo conflito.
Até 2011, o DICA não possuía uma definição no âmbito do MD. Assim, as
forças se valiam de seus manuais próprios, como o manual C 124-1 Estratégia, do
Exército Brasileiro. Neste, há uma discrição do termo Direito Internacional
Humanitário:
Também denominado direito da guerra, é o conjunto de normas internacionais que regulam o uso da força ao indispensável, com o fim de evitar sofrimentos inúteis entre inimigos, e assegurar a proteção às vítimas que as hostilidades não puderem evitar. Seu propósito é tentar conciliar as necessidades militares e os requerimentos humanitários.
Em maio de 2011, com a edição do manual MD34-M-03 (BRASIL. Ministério da
Defesa, 2011), surge um conceito para o nível MD. O ministério optou pela mesma
22
definição de Swinarski, também citado por Mello acima, reforçando a relevância
deste autor para o DICA nacional. Por esta e outras razões, Celso Duvivier de
Albuquerque Mello foi selecionado como ponto de partida da investigação, no
tocante ao DICA. Membro do Conselho Consultivo do Instituto Brasileiro de Direitos
Humanos e professor de faculdades como a Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ) e Pontifícia Universidade Católica (PUC), suas publicações sobre o
assunto são reconhecidas como marcos no DICA internacional. Transitando pelo
Direito Internacional, os Direitos Humanos e áreas afins, seu livro ―Direitos Humanos
e Conflitos Armados‖ tem a densidade de uma obra que ainda não encontrou
substituta à altura no País desde a sua primeira edição em 1997. Os ensinamentos
de Celso Mello serão a principal referência – mas não a única - pela qual este
trabalho buscou enxergar o DICA e sua influência no atual PPC.
Nesta mesma linha, o CICV (1999), em estudo feito nas comemorações dos
cinqüenta anos da assinatura das Convenções de Genebra de 1949, concluiu que os
conflitos contemporâneos têm se caracterizado pela violação de direitos da
população civil, tendo sido esta a maior vítima dos conflitos armados e dos atos de
seus comandantes. O CICV é um órgão reconhecido historicamente pela
comunidade internacional, inclusive a ONU, como o maior defensor do DICA. A
legitimidade de suas ações se assenta principalmente pela sua imparcialidade e seu
reconhecimento pela sociedade internacional12.
Por esta razão, outro doutrinador de relevo na atualidade, Christophe
Swinarski, antigo consultor jurídico, também fará parte do arcabouço teórico para a
pesquisa proposta. Sua maior contribuição é no tocante ao espírito prático que sua
obra apresenta, contextualizando normas e princípios nos conflitos armados com
reconhecida precisão.
Tal enquadramento servirá como contextualização técnica-jurídica ao trabalho
como forma de se chegar ao perfeito entendimento de como uma norma de DICA
elaborada fora do país se encaixa no mundo jurídico interno e, por conseguinte na
doutrina conjunta brasileira.
12 Seu fundador, Henry Dunant, recebeu o primeiro prêmio Nobel da paz, em 1901. No decorrer do século passado, a instituição foi laureada outras três vezes.
23
Para a apresentação das questões de estudo, portanto, estas serão as
definições escolhidas. Ao longo do trabalho, todavia, serão discutidas nuances entre
as diferentes definições de DICA.
Sobre o PPC, reza a doutrina conjunta que, antes de uma crise ou de conflito
armado, onde se antevê o emprego de tropa, será ativada a Estrutura Militar de
Defesa. Deste ponto em diante, haverá planejamento em diversos níveis desta
estrutura. Estes processos de planejamento serão desenvolvidos de acordo com a
ameaça apresentada. Quando o planejamento é feito no âmbito do MD e envolver
um Estado-Maior Conjunto, esse processo é denominado processo de planejamento
de comando para operações conjuntas. Para a presente pesquisa, portanto, o DICA
presente no PPC é o estampado na doutrina aventada acima, em particular no
manual MD 30-M-01 (BRASIL. Ministério da Defesa, 2011).
Quando se coloca a questão do estado da arte em termos bélicos, é natural
se remeter imediatamente à maior máquina de guerra do mundo atualmente, as
Forças Armadas dos EUA, grande inspiradora da doutrina militar nacional. No caso
em tela, todavia, o mais sensato é optar por alinhar a capacidade bélica com a
eficiência no campo do DICA. Neste caso, as Forças Armadas do Reino Unido
parecem um referencial mais apropriado. São reconhecidas pelo emprego hábil da
estratégia direta e de projeção de poder, como nos conflitos das Malvinas de 1982, e
atualmente Iraque e Afeganistão. Ademais, o Reino Unido ratificou o Estatuto de
Roma do Tribunal Penal Internacional, enquanto os EUA não.
Por outro lado, as Forças Armadas do Reino Unido são referidas por
acadêmicos do DICA como exemplo a ser seguido em termos de respeito às leis da
guerra. Assim concluiu Valladares (2010) e o Seminário sobre Manuais Militares em
Direito dos Conflitos Armados, realizado no âmbito do Forum for International
Criminal Justice and Conflict13, em 2007. A atenção ao DICA – e sua positivação -
nas forças armadas britânicas é algo que remonta ao início do século passado, com
a inserção de um capítulo ―Leis da Guerra Terrestre‖ em seu Manual de Direito
Militar editado em 1914. Ademais, o trato dos ingleses para com os PG argentinos
durante a Guerra das Malvinas se tornou leading case na matéria, servindo de meio
auxiliar de instrução (MAI) usado pelo CICV no treinamento de militares em diversos
13 Fórum criado no âmbito do Instituto de Pesquisa da Paz Internacional, em Oslo, Noruega.
24
países. Para o presente estudo, portanto, o DICA estampado na doutrina deste país
será de grande valia.
Feitas estas considerações, enumera-se a seguir as questões de estudo que
nortearão o trabalho:
a. como se insere o DICA no âmbito do Direito Internacional Público?
b. à luz de próceres do Direito Internacional dos Conflitos Armados, quais os
elementos que devam ser considerados nos métodos de planejamento operacional
conjunto?
c. com base nestes elementos, como se encontra o Direito Internacional dos
Conflitos Armados constante do processo de planejamento de comando para
operações conjuntas do Reino Unido?
d. fruto da resposta à questão de estudo anterior, quais e como seriam os
elementos do Direito Internacional dos Conflitos Armados não levantados na
questão de estudo b.?
e. como se encontra o DICA no Planejamento Operacional Conjunto brasileiro à
luz dos elementos levantados na resposta à questão de estudo b.?
f. fruto da resposta à questão de estudo anterior, quais seriam os outros
elementos do Direito Internacional dos Conflitos Armados a serem inseridos no
processo de planejamento de comando para operações conjuntas brasileiro?
O que se buscou acima é que cada questão de estudo forneça uma solução
parcial e os indícios necessários para uma melhor compreensão e solução do
problema da influência do DICA no PPC brasileiro.
Neste ponto é válido ressaltar alguns limites da pesquisa desenvolvida. O
perfil multidisciplinar desta investigação, aliado à velocidade que existe no tocante
em especial ao Direito e normas do Ministério da Defesa, exigiu-se que fosse
estabelecida uma janela temporal. Assim, o recorte abrangeu atualizações até
dezembro de 2012.
Além disto, o recorte incluiu tão somente operações em que o DICA se aplica,
isto é, não foram consideradas, por exemplo, operações típicas de garantia da lei e
da ordem em âmbito interno. Ademais, não foram estudadas operações singulares,
as doutrinas específicas de cada força armada para o DICA e conflitos armados
outros que o internacional.
Cabe ressaltar que o tratamento dado ao tema foi meramente teórico, com
ênfase no DICA positivado, não se tratando ou testando a eficácia das normas de
25
DICA e da doutrina de PPC em conflitos reais. Por esta mesma razão, não foi, por
exemplo, estudada a fase do PPC conhecida como Controle da Operação
Planejada, uma vez que já se configura a execução propriamente dita da operação,
subseqüente à decisão tomada durante o processo de planejamento.
Além disto, ainda que ações militares em desacordo com o DICA possam ter
reflexos em outros campo do poder, estas repercussões não serão estudadas neste
trabalho.
Dada a multidisciplinaridade do tema abordado, envolvendo áreas como o
Direito, doutrina militar e método de resolução de problemas, e da imprescindível
profundidade que uma pesquisa no nível pretendido requer, foram necessários
métodos diversos para se responder completamente as questões de estudo
formuladas e se testar a hipótese inicial. Tal crença orientou a escolha
predominante pela pesquisa qualitativa.
A seguir, segue um quadro resumo dos procedimentos metodológicos
empregados para cada questão de estudo proposta.
26
Questão de estudo Metodologia(s) empregada(s)
a. como se insere o DICA no âmbito
do Direito Internacional Público?
- pesquisa bibliográfica (Mello, Rezek,
Accioly, Dal Maso Jardim, Swinarski, Palma)
- pesquisa documental (normas)
b. à luz de próceres do DICA, quais
os elementos que devam ser
considerados nos métodos de
planejamento operacional conjunto?
- pesquisa de campo
- discurso do sujeito coletivo a partir do
depoimento de especialistas em DICA.
Lefèvre e Lefèvre (2003).
- pesquisa bibliográfica (Mello e Swinarski)
c. com base nestes elementos, como
se encontra o DICA constante do
processo de planejamento de
comando para operações conjuntas
do Reino Unido?
- pesquisa documental;
- análise de conteúdo de documentos
referentes ao DICA no PPC do Reino Unido.
Bardin (1977) e Laville e Dione (1999).
- pesquisa bibliográfica (Descartes e Simon)
d. fruto da resposta à questão de
estudo anterior, quais e como seriam
os elementos do DICA não
levantados na questão de estudo b.?
- análise de conteúdo de documentos
referentes ao DICA no PPC do Reino Unido.
Bardin (1977) e Laville e Dione (1999).
- pesquisa documental;
e. como se encontra o DICA no PPC
para operações conjuntas brasileiro à
luz dos elementos levantados na
resposta à questão de estudo b.?
- análise de conteúdo de documentos
referentes ao DICA no PPC brasileiro. .
Bardin (1977) e Laville e Dione (1999).
- pesquisa documental;
- pesquisa bibliográfica (Descartes e Simon)
f. fruto da resposta à questão de
estudo anterior, quais seriam os
outros elementos do DICA a serem
inseridos no PPC brasileiro?
- pesquisa documental;
Quadro 01 - Quadro resumo dos procedimentos metodológicos empregados Fonte: o autor
Vez que a pesquisa foi classificada quanto à natureza dos dados como
qualitativa, no saber de Chizzotti (2001), isto influi na seleção dos indivíduos que
possam colaborar na resposta às questões de estudo:
27
Na pesquisa qualitativa, todas as pessoas que participam da pesquisa são reconhecidas como sujeitos que elaboram conhecimentos e produzem práticas adequadas para intervir nos problemas que identificam. Pressupõe-se, pois, que elas têm um conhecimento prático, de senso comum e representações relativamente elaboradas que formam uma concepção de vida e orientam as suas ações individuais.
Assim, o universo selecionado para obtenção de informações a respeito das
questões de estudo referentes ao DICA foi composto por: membros do Comitê
Internacional da Cruz Vermelha (CICV); operadores do Direito e da doutrina militar;
doutores, mestres, e possuidores de especialização na área de DICA; e membros
do Ministério da Defesa.
No tocante ao PPC, fizeram parte do universo: instrutores indicados pelas
escolas de comando e estado-maior das forças singulares e integrantes do MD.
Conforme ensina Alves-Mazzotti e Gewandsnadjer (2001), ao contrário do
que acontece com as pesquisas tradicionais, na pesquisa qualitativa a escolha dos
participantes14 é proposital, segundo suas questões de estudo e também de
aspectos como condições de acesso e disponibilidade dos sujeitos envolvidos.
Estes autores apontam uma seqüência para a correta seleção de sujeitos,
contextualizada a seguir para o presente trabalho:
a. Identificação dos participantes iniciais. Etapa bem encaminhada desde o
início do trabalho, a partir de uma lista de autoridades constante do projeto de
pesquisa (Anexo B).
b. Emergência ordenada da amostra. A partir das primeiras autoridades
entrevistadas, foram selecionados outros que pudessem complementar ou testar as
informações obtidas. O teste colaborou para a própria credibilidade da pesquisa.
c. Focalização contínua da amostra. À medida que novos aspectos relevantes
da investigação emergiram, surgiram novas questões e outros participantes puderam
ser incluídos.
d. Encerramento da coleta. A partir do ponto em que as informações se
repetiam, e a emersão de novos dados se rareava, chegava-se a um ponto de
redundância em que novas entrevistas não eram mais justificadas.
14 Para os autores, há doutrinadores que discutem o emprego do termo amostra nesta parte do trabalho, a fim de não confundir com a intenção de generalizações de tipo estatístico.
28
Foram feitos contatos prévios com os especialistas constantes do Anexo B,
enviados os questionários semiestruturados e agendado uma entrevista oral com os
mesmos. As entrevistas duraram de quarenta minutos a uma hora e trinta minutos,
sendo gravadas em mídia digital e posteriormente degravadas. O tempo necessário
para a transcrição das entrevistas oscilou entre três e cinco horas.
Em geral, os entrevistados se mostraram solícitos e entusiasmados com o
conteúdo da pesquisa. Singular foi o caso da entrevista com juiz do Tribunal Penal
Internacional, que devido a excesso de trabalho na corte, foi obrigado a desmarcar a
entrevista, sem possibilidade de remarcação em prazo útil. Não foi registrado
constrangimento com as perguntas realizadas.
A caracterização da amostra revela que dos especialistas entrevistados, 75%
tinham livros publicados na área do direito internacional, sendo 98% doutores ou
mestres na área e 100% leciona ou já lecionou em instituição de ensino superior. As
entrevistas foram feitas entre janeiro de 2011 e fevereiro de 2012.
2.4 TIPO DE PESQUISA
Gonsalves (2007) estabelece quatro critérios para classificar os tipos de
pesquisa. Considerando o critério de classificação dos tipos de pesquisa segundo
seus objetivos, foram realizadas pesquisas do tipo exploratória, descritiva e
explicativa.
A pesquisa exploratória foi realizada, no início do trabalho, por meio de outras
visitas ao Ministério Público Militar, ESG, EGN, para que fosse verificada a
possibilidade de coletar dados que sejam facilitadores da elaboração dos roteiros de
entrevista ou que também já servissem de base para o trabalho.
Na construção do referencial teórico, valeu-se da modalidade de pesquisa
descritiva, a fim de registrar as características gerais do DICA, dos métodos de
tomada de decisão e de estado-maior, das operações conjuntas do Reino Unido e
do Brasil. Foram ainda descritas peculiaridades destas áreas do conhecimento que
se relacionavam com a pesquisa, tudo com o escopo de se responder as questões
de estudo propostas.
A pesquisa explicativa é conceituada por Gonsalves (2007) como aquela que
―pretende identificar os fatores que contribuem para ocorrência e o desenvolvimento
de um determinado fenômeno. Buscam-se aqui as fontes, as razões das coisas. [...]
29
este tipo de pesquisa convive muito bem com os outros [...]‖. Assim pode-se afirmar
que a pesquisa foi predominantemente explicativa quando da análise do status atual
do DICA no PPC nacional.
2.5 INSTRUMENTOS
a. Pesquisa Documental
Foi baseada na consulta a tratados, acordos internacionais firmados pelo
Brasil, na área do DICA e a legislação federal atinente ao assunto. Foi analisadas,
ainda, documentação referente ao tema do Ministério da Defesa do Brasil e das
Forças Armadas do Reino Unido. Entre estes documentos, encontram- se manuais,
diretrizes e outros do gênero. Cabe ressaltar que, no tocante ao estudo do DICA,
como subramo do Direito Internacional Público, tem normas de fundo costumeiro,
conforme o Art 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça. Neste contexto,
estudo do CICV levantou como fonte do costume os manuais militares que um país
edita. Assim, confirma-se a aplicabilidade de se estudar o DICA a partir dos manuais
militares de um determinado país.
b. Pesquisa Bibliográfica
Essa pesquisa foi realizada por meio de consultas a obras e a artigos
científicos de autores nacionais e estrangeiros, com relevância na área que foi
estudada e pela consulta ao material disponível na internet e em bibliotecas e
órgãos afetos ao DICA e ao Planejamento Conjunto.
c. Pesquisa de Campo
Para a resposta à questão de estudo b. foi utilizado inicialmente um roteiro de
entrevista piloto. Este roteiro foi submetido a cinco operadores do direito e cinco
militares com experiência em planejamento de operações conjuntas. Da análise do
roteiro piloto e a fim de permitir se adequar da melhor maneira possível à resposta
das questões de estudo levantadas, chegou-se ao roteiro contido no Anexo A. No
final das entrevistas havia espaço aberto para que o entrevistado comentasse algo a
respeito do tema de seu interesse, além de indicar outros especialistas a serem
entrevistados.
30
2.6 ANÁLISE DOS DADOS
Foi desenvolvida durante todo o trabalho, por teorizações progressivas fruto
da interação com os dados obtidos na coleta. Obteve-se uma gama de dados e foi
buscado o fichamento digital destes dados.
As informações foram analisadas qualitativamente. A fim de se percorrer um
caminho lógico que permitisse chegar a uma solução ao problema do atual estado
DICA presente no PPC brasileiro, foi feita uma leitura exaustiva dos documentos que
substanciam o estado da arte do DICA, notadamente o DICA presente no Reino
Unido e a doutrina do MD de operações conjuntas.
Em relação à questão de estudo b., em que foi utilizada a técnica do discurso
do sujeito coletivo, vale ressaltar seu emprego anteriormente em pesquisas no
âmbito das ciências militares, como em Costa (2008), por exemplo.
O percurso metodológico utilizado foi o proposto por Lefèvre e Lefèvre (2003).
Foi elaborado um discurso a partir das entrevistas realizadas, extraindo-se destas
idéias centrais e expressões-chaves semelhantes ou coincidentes. Para isto,
inicialmente, transcreveu-se as entrevistas integralmente. A seguir, empregando-se
o Instrumento de Análise de Discurso 1 (IAD 1) do software Qualiquantisoft, foi
incluída a respectiva pergunta no sistema. Com olhos para a resposta à questão de
estudo .b, foram identificados trechos que revelassem a essência da resposta do
entrevistado, as chamadas expressões-chave (ECH). A cada conjunto homogêneo
de ECH foi identificada uma idéia central (IC), com o sentido de se categorizar cada
posicionamento presente nos depoimentos. A seguir, as IC da mesma espécie
levantadas no IAD 1 foram transportadas para a ferramenta IAD 2 do software
Qualiquantisoft e agrupadas na coluna respectiva. Por fim, reconstituiu-se o
pensamento coletivo através do DSC correspondente. Para isto, as EC foram
seqüenciadas de forma lógica, partindo do geral para o particular. Foram
empregados conectivos para poder se ―discursivar‖, conforme ensinam os criadores
da técnica. Como assevera Lefèvre e Lefèvre (2010), surgiu assim o terceiro sujeito
diálogo intradiscursivo nas pesquisas: o primeiro é o pesquisador, o segundo o leitor,
e o terceiro o sujeito do pensamento coletivo.
O esquema empregado buscou identificar mais as grandes áreas de
consenso do que esgotar até o detalhe as informações coligidas.
31
Para as questões de estudo c., d. e f. , em que foi empregada a técnica de
análise de conteúdo, o ponto de partida foi o percurso metodológico proposto por
Bardin (1977), complementado por Laville e Dione (1999).
Conforme Bardin (1977), a análise de conteúdo pode abranger formas
diversas de comunicação e segundo exemplo da própria autora, entre a infinidade
de ―análises de conteúdo possíveis‖, presta-se também a investigar a axiologia
presente em manuais, Daí a escolha desta técnica para se estudar a doutrina
britânica e brasileira.
Em sede de pesquisa qualitativa, ensina Bardin que a presença ou ausência
de uma certa característica de conteúdo ou ainda de um conjunto de características
num determinado fragmento de mensagem é que carece ser levado em
consideração. Assim se enquadrou este trabalho, buscando características do DICA
na doutrina de operações conjuntas britânica e na brasileira.
Assim na primeira fase, a da pré-análise, foram selecionados os documentos
a serem trabalhados. Após leitura extensa da doutrina de planejamento conjunto
britânica e brasileira, definiu-se as amostras a serem analisadas que poderiam
auxiliar na elucidação das respectivas questões de estudo. Assim, foram
selecionados dois manuais britânicos e um manual brasileiro. Eles foram
identificados como Documento RU1, Documento RU2 e Documento BR1.
Quando se emprega a análise de conteúdo é importante caracterizar o
emissor da mensagem. No caso em estudo, RU1 e RU2 foram promulgadas em
2008 por orientação do Chefe de Estado-Maior de Defesa do Reino Unido, sob a
coordenação do Assistente Chefe do Estado-Maior de Defesa para a área de
Desenvolvimento, Concepções e Doutrina. A doutrina de operação conjunta
brasileira em sua edição de 2011 foi aprovada pelo ministro da Defesa do Brasil,
Embaixador Celso Amorim, segundo proposta da Assessoria de Doutrina e
Legislação do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas.
Ambos os manuais são organizados segundo capítulos, seções e parágrafos.
As unidades de análise foram, portanto, os respectivos parágrafos destes manuais
que tratam do planejamento conjunto, em especial na parte relativa à fase do exame
de situação.
Da leitura flutuante, buscando portadores de sentido nas publicações e
focando as intenções da pesquisa, verificou-se que basicamente duas grandes
categorias permeavam ambos os textos: aspectos coincidentes com o aventado
32
pelos especialistas no DSC, a denominada Categoria Analítica 1 (CA1) e uma CA2 –
Aspectos não coincidentes com o aventado pelos especialistas no DSC.
Quanto à definição destas categorias analíticas, prevaleceu o modelo misto,
abrindo a possibilidade para a abertura de novas subcategrorias que apontassem
algo de relevo para a resolução das questões de estudo.
No caso da resposta à questão de estudo b, no âmbito da CA1, foram
determinadas duas subcategorias, respectivamente a subcategoria RU2 - Princípios
do DICA no corpo da publicação e a subcategoria RU4 - Regras de engajamento
como assunto-chave no planejamento. Na CA2 foram incluídas a subcategoria RU1 -
Legitimidade da campanha, a subcategoria RU3 - Assessoramento e
enquadramento jurídico como fator decisivo e a subcategoria RU 5 - Orientações
Gerais ao Comandante Conjunto.
Na questão de estudo e. foram levantadas três subcategorias sob a CA1 e
quatro subcategorias dentro da CA2. Dentro da CA1 foram incluídas as seguintes
subcategorias: BR2 - Regras de engajamento como assunto-chave no planejamento
, BR5 - Atenção a efeitos colaterais e BR6 - Respeito ao Princípio da Humanidade. A
CA2 abrangeu as subcategorias BR1 - Possibilidade de acesso a assessor jurídico,
BR3 - Atenção com as conseqüências, BR4 - Aspectos do Direito Internacional e BR
5 - Orientações Gerais ao Comandante Conjunto.
As unidades de análise foram estudadas em função de sua situação no
respectivo manual, e ainda em função do contexto da doutrina conjunta aos quais se
ligam e que Ihes fixavam o sentido e o valor, caracterizando o que Laville e Dione
(1999) descrevem como estratégia do Emparellhamento.
Buscando o máximo de rigor científico nas respostas às questões de estudo
c., d. e e. optou-se por pesquisar o conteúdo manifesto das mensagens, chamado
de primeiro grau. Evitando-se assim, no dizer de Laville e Dione (1999), inferências
delicadas que poderiam gerar conclusões, no mínimo, lamentáveis. Este trabalho se
voltou para as características da mensagem propriamente dita e idéias aí expressas,
caracterizando-se pela análise temática.
Além disto, foi feita uma discussão com base no referencial teórico
apresentado acima, buscando-se integrar a teoria com os dados obtidos na pesquisa
de campo. Desta forma, foi possível chegar a conclusões a respeito do DICA e sua
influência no PPC. Foram verificadas, ainda, outras possíveis informações que
pudessem surgir dos dados levantados, buscando enriquecer os achados.
33
2.7 CONFIABILIDADE
Durante a pesquisa foram empregados os seguintes procedimentos propostos
por Alves-Mazzotti e Gewandsnadjer (2001), a fim de se aumentar a confiabilidade
dos dados levantados:
- Checagem pelos participantes: remessa das conclusões para posterior
avaliação pelos especialistas entrevistados nas questões de estudo b. e..
- Questionamento por pares: foi solicitado ao oficial instrutor relator de DICA da
ECEME para que, ao longo do trabalho, ratifique ou retifique as conclusões parciais
do trabalho.
- Triangulação de fontes: no decorrer da própria coleta de dados.
Além disto, deve-se considerar a razoável permanência no campo do
pesquisador. Os dois anos do Curso da ECEME – ambiente em que se discute a
doutrina militar e o DICA, além de se empreender um Exercício Conjunto entre as
três forças armadas com participação do MD – podem ser computados como fator
de aumento da confiabilidade. Um plus neste tocante foi a permanência do
pesquisador por mais seis meses no campus da Escola como relator da disciplina
Direito, fato que facilitou sobremaneira sua interação com os especialistas em 2012
e a redação dos capítulos finais do trabalho.
34
3 O DICA E O DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO
Eu estou muito certo, pelas causas
que antes expus, que existe entre os
povos um direito comum que tem
vigência para fazer a guerra e também
na guerra.
Grotius (2004)
A compreensão dos assuntos relacionados ao problema proposto depende da
elucidação prévia de determinados conceitos que serão abordados a seguir, de
maneira preliminar e objetiva.
O estudo do DICA exige alguns conhecimentos afins, uma vez que é sub-
ramo de um ramo maior conhecido como Direito Internacional Público (DIP). Em
resumo, tal enquadramento servirá como contextualização técnica-jurídica ao
trabalho, como forma de se chegar ao perfeito entendimento de como uma norma de
DICA elaborada fora do país se encaixa no mundo jurídico interno. Assim, esta parte
do trabalho contribuirá para que se verifique como o DICA se insere no DIP e, por
conseguinte, como o DICA se enquadra no processo de planejamento de comando
para operações conjuntas.
3.1 DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO: O DIREITO DAS GENTES
O Direito é uma ciência que tem um sem número de facetas. Disciplina uma
gama de espécies de relações das mais diferentes naturezas. Em um exemplo
modesto como de uma mera compra-e-venda entre dois particulares, podemos
vislumbrar diferentes matizes do Direito.
Os romanos dividiam o Direito em dois grandes ramos: Direito Público e
Privado. Há Direito Público quando na análise do objeto da relação jurídica
prevalecer o interesse geral, e há Direito Privado quando predominar o interesse dos
participantes envolvidos. Isto é, se naquela compra-e-venda o comprador não paga,
surge uma relação jurídica em que vendedor irá buscar seu interesse de receber e o
conteúdo desta relação será meramente privado.
Se, por exemplo, o bem posto à venda for fruto de roubo consumado pelo
vendedor, vemos que exsurge outra relação jurídica em que o interesse geral da
sociedade de reprimir este tipo de conduta levará o Estado a atuar. Além disto,
acrescenta-se que este interesse geral da sociedade (também conhecido por
35
interesse público) será indisponível, diferentemente do que ocorre no Direito Privado.
Há neste caso uma relação típica de Direito Público. Assim entende a doutrina
clássica.
O Direito Público tem também suas matizes. Reale (1991) o divide em Direito
Interno e Externo. O primeiro seria o que tem vigência em determinado território. Aí
se incluem, por exemplo, o Direito Constitucional, Penal, e Administrativo brasileiros,
que só têm vigência no nosso País. O Direito Externo, por exclusão, rege
primordialmente relações em que o Direito Interno não se aplica.
Segundo o mesmo autor, o Direito Internacional Público estaria listado no
âmbito deste Direito Externo. Os internacionalistas preferem tecer comentários sobre
a sociedade internacional antes de definir objetivamente o Direito Internacional
Público. Para Mello (2000), ―O direito é manifestação da vida social. A cada
sociedade corresponde um determinado sistema jurídico. O DIP dos dias de hoje
corresponde a uma determinada sociedade internacional15‖. Isto implica dizer que,
diferentemente de outros ramos do Direito, em especial os do Direito Interno, o DIP,
ao mesmo tempo em que é o reflexo da comunidade mundial de hoje e sua evolução
histórica, também afeta esta sociedade.
Da leitura de Mello apreende-se que o DIP reflete uma sociedade em que,
embora haja indiscutivelmente um ator dominante, notadamente os Estados Unidos
da América, os Estados, ao menos formalmente, reconhecem a soberania dos
outros, caracterizando uma relação horizontal de poder. Isto é relevante, visto que,
enquanto no Direito Interno há a autoridade forte do Estado, subordinando as
minorias às vontades da maioria, em regra representada pelo poder legislativo eleito
pelo voto, no DIP os Estados consentem voluntariamente com as regras.
No mesmo sentido caminha Rezek (2000) ao realizar uma sonora advertência
àqueles que estudam o DIP. Para ele,
A sociedade internacional [...] é ainda hoje descentralizada, e o será provavelmente por muito tempo adiante. Daí resulta que o estudo desta disciplina não ofereça a comodidade própria daquelas outras que compõem o Direito Interno, onde se encontra lugar fácil para a
objetividade e para os valores absolutos.
36
Para o autor, esta falta de objetividade resulta de diversos fatores, entre eles
a não prevalência do princípio do majoritário e a questão da criação das normas ser
obra direta dos seus futuros destinatários. Além disto, a falta de um escalonamento
vertical entre as normas de DIP, algo como o papel de norte dado pela Constituição
no âmbito do Direito Interno, faz com que a elaboração de um princípio geral para o
sistema advenha de uma construção política e não jurídica. Este princípio é o da
não-intervenção nos assuntos domésticos de outros Estados. Em que pese a falta
de rigor técnico, não é possível imaginar a coexistência de tantas soberanias sem
este princípio.
Mello também assevera que a política é um desafio ao estudioso do DIP,
colocando que ela:
[...] é a constante do mundo internacional em maior grau do que ocorre no direito interno, acarretando modificações constantes no DIP, o que o torna difícil de ser estudado pelo jurista, resultando na necessidade de uma constante atualização.
Não sendo alvo deste trabalho, não se discorrerá profundamente sobre
política e a sociedade internacional dos dias atuais. Vale mencionar, todavia, que
seus Estados componentes e as organizações internacionais são os principais entes
que atuam na vida mundial, mas, ao lado deles, conforme assevera Mello (2000)
forças culturais, econômicas e religiosas influem ou influenciaram sua evolução.
Evolução que, segundo Mello (2004), poderia se integrar melhor ao sistema
de ensino dos países e em especial ao sistema brasileiro, visto que é uma
ferramenta do processo de ―internacionalização‖ da vida contemporânea. Ele faz
uma observação interessante a esse respeito:
Os brasileiros ainda não perceberam a importância deste ramo (DIP) da Ciência Jurídica. Se nos compararmos com os demais países, veremos o quanto estamos atrasados, bastando lembrar que na Áustria o DIP consta do currículo das escolas secundárias.
O DI interessa não apenas ao especialista, mas a todos. É de se
repetir que toda a vida política, econômica, social e cultural está se internacionalizando, e o DI é o ―instrumento" deste processo. (grifo nosso).
15 Segundo Mello (2000), a denominação do meio social onde se desenvolve o DIP não tem sido dada de maneira uniforme pelos doutrinadores; uns falam em comunidade outros em sociedade internacional. Para este trabalho os termos serão empregados indistintamente.
37
A doutrina nos oferece inúmeras definições do termo Direito Internacional
Público. Celso Mello discorre brevemente sobre elas, dizendo que podem variar
segundo o critério que se adota como marco inicial. Alfred Verdross apud Mello
(2000) assinala que o melhor critério é o da "comunidade de que as normas
emanam", uma vez que ele "tem por objeto ordenações jurídicas concretas".
Considerando isto, Mello define inicialmente o DIP como sendo
o conjunto de normas que regula as relações externas dos atores que compõem a sociedade internacional. Tais pessoas internacionais são as seguintes: Estados, organizações internacionais, o homem, etc.
A seguir, Mello elogia a construção de Jean Touscoz. Para este jurista,
―Direito Internacional Público é o conjunto de regras e de instituições jurídicas que
regem a sociedade internacional e que visam estabelecer a paz e a justiça e a
promover o desenvolvimento‖ (grifo nosso). Chama a atenção a opção de Mello por
uma definição que inclua a questão do objeto do DIP, qual seja o estabelecimento
da paz. Revela-se, ainda, a atração do autor pela questão do direito e os conflitos
armados.
Ao abordar a questão do fundamento do DIP, Rezek (2000) menciona sua
definição deste ramo do direito. Para o autor, sob as circunstâncias que os povos se
organizaram ao longo da História em Estados e principalmente pelo fato de
ingressarem em seguida de forma voluntária na comunidade internacional, é
aceitável que só se subordinem ao direito que tenham originariamente criado ou
construído. Desta forma, os Estados somente se subordinariam ao seu próprio
Direito Interno e àquele direito que lhes convier. Assim, segundo Rezek (2000),
Direito Internacional Público é um ―sistema jurídico autônomo, onde se organizam as
relações entre os Estados soberanos. E acrescenta que o DIP ―- ou direito das
gentes16 – repousa sobre o consentimento‖.
16 Sobre o direito das gentes no Brasil, MELLO (2004) diz que ―Os brasileiros ainda não perceberam a importância deste ramo (DIP) da Ciência Jurídica. Se nos compararmos com os demais países, veremos o quanto estamos atrasados, bastando lembrar que na Áustria o DIP consta do currículo das escolas secundárias. O DI interessa não apenas ao especialista, mas a todos. É de se repetir que toda a vida política, econômica, social e cultural está se internacionalizando, e o DI é o ―instrumento" deste processo.
38
O papel do consentimento se revela indispensável ao bom funcionamento do
DIP, ao passo que os compromissos que os estados assumem são relativizados.
Isto por dois motivos: o primeiro é que um compromisso tem valor diferente de
acordo com a cultura de quem o firmou. E o segundo motivo é o fato do instrumento
da reserva e seu poder de "amenizar" os tratados (MELLO, 2000).
A apresentação de reserva a um tratado incide em tratados coletivos, nunca
em atos bilaterais. Embora à primeira vista possa parecer uma má vontade com o
texto aprovado, é na verdade um fenômeno que permite que, caso um Estado
partícipe não tenha aprovado uma parte de um tratado, possa ainda assim fazer com
que aquela norma ingresse em seu domínio jurídico. Normalmente reflete
descontentamentos que tomaram uma parcela apreciável dos países que fizeram
parte das reuniões para elaboração de um tratado e se dirigem, em regra, a trechos
de menor importância.
Esta redução consentida da soberania estatal tem como fonte principal os
compromissos assumidos pelos próprios entes internacionais nos tratados17. Accioly
(2000) ressalta ponto importante consolidado pelas Convenções de Viena: que a
palavra ―tratado‖ se refere a um acordo regido pelo direito internacional, ―qualquer
que seja a sua denominação‖. Assim sob a denominação de tratado compreendem-
se as convenções, protocolos, convênios, declarações, compromissos, cartas,
estatutos e outros. Modernamente, o tipo de tratado de mais alta hierarquia é a
Carta, expressão utilizada no tocante às Nações Unidas. Como exemplo de Estatuto,
temos o Estatuto de Roma para o Tribunal Internacional. No DICA há vários atos
multilaterais que se valem da expressão convenção, como as Convenções de
Genebra de 1949.
Apesar de fruto do consentimento, o DIP provoca relações diversas entre
seus atores. A postura dos Estados no tocante ao DIP posto tem sido objeto de
estudos como o de Louis Henkin apud Mello (2000). Entre as premissas básicas
destacadas por Henkin, está a que afirma que os Estados só violam o DIP quando a
vantagem disto é maior do que o custo dentro do "contexto de sua política exterior".
Paralelamente, foi levantado que há interesse dos Estados em conservarem as
relações internacionais dentro de uma certa ordem e que é imprescindível certa
17 Por tratado, ACCIOLY (2000) define como sendo o ato jurídico por meio do qual se manifesta o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas internacionais.
39
confiança dos demais Estados para desempenharem a sua própria política externa,
o que faz impositivo um certo acatamento ao DIP. Além disto, Henkin concluiu que
os Estados têm medo de represálias e obedecem ao DIP por ―hábito e imitação".
Percebe-se desta maneira a gama de fatores que interagem com o Direito
das Gentes, seja na sua elaboração, seja na sua execução. Isto levou Mello (2000) a
levantar de forma sumária as hipóteses que podem levar um Estado à violação do
DIP:
a) quando a violação traz maiores vantagens do que prejuízos;
b) quando o autor da violação pode colocar a sociedade internacional diante de um "fato consumado" que não seja suficientemente relevante para conduzir a uma guerra, porque as sanções de natureza moral não o atingirão de modo efetivo;
c) as próprias instituições políticas internas levam o Estado a cometer a violação;
d) muitas vezes a violação é ilegal, mas é considerada justa, porque as normas jurídicas existentes são ultrapassadas e não atendem às necessidades atuais.
Sejam quais forem seus reais motivos, as violações podem conduzir a uma
crise que dentre inúmeras conseqüências pode levar a deflagração de um conflito
armado. Precisando de regras para disciplinar este tipo de relação, nasce um ramo
do DIP: o Direito Internacional dos Conflitos Armados.
3.2 DIREITO INTERNACIONAL DOS CONFLITOS ARMADOS COMO RAMO DO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO
Uma vez que o DIP disciplina a relação entre os diversos atores da sociedade
internacional, é aceitável que ele permeie uma gama de áreas distintas como o
mundo globalizado o é atualmente. A divisão do todo em partes é uma característica
do nosso tecnicismo ocidental que, embora desagrade alguns estudiosos, torna-se
útil para se obter uma abordagem objetiva sobre o DIP. Sendo possível vislumbrar
as formas de relações entre as pessoas internacionais, temos os respectivos ramos
em que o DI se divide. Assim, temos, por exemplo, o Direito Internacional
Econômico, o DI de Integração, o DI Penal e o Direito Internacional Humanitário.
40
Surgindo outras formas de relação, crescem outros ramos do DI, como o DI
Ambiental nas últimas décadas, por exemplo.
Se o DIP se estende pelas inúmeras espécies de relações entre entes
internacionais, é intuitivo suspeitar que ele se apresente também no momento de
maior risco à existência destes: o conflito, a guerra. Segundo Mello (1978), ―a guerra
sempre integrou a História do DIP‖.
Discutir o porquê da existência das guerras foi alvo de inúmeros especialistas,
como psicólogos, historiadores, militares, internacionalistas e outros, mas o que é de
relevo para este trabalho é que, como assevera Ives Gandra da Silva Martins, ―O
homem é um ser pacífico que nunca viveu em paz‖. Neste sentido, Marques (2004)
afirma que em 5.000 anos de História, pode-se registrar aproximadamente 14.000
guerras com milhões de mortos.
A guerra é considerada, portanto uma realidade pelos estudiosos do Direito.
Assim abordou esta questão o ilustre Barbosa de Lima Sobrinho, em obra de 1922.
Para ele apud Dal Maso Jardim (2006), ―tanto era a impossibilidade de combater a
guerra18 com os recursos do pacifismo [...] A guerra, diziam eles, era inevitável‖
(grifo nosso).
Segundo Mello (2001), a guerra parece ser algo enraizado19 no ser humano e
fazer parte da sua natureza através de um instinto de agressão ou de violência. Ele
afirma que ―de 1946 a.C, até 1861, em 3.358 anos, houve 227 anos de paz e 3.130
anos de guerra, ou seja, um ano de paz em cada 13‖. O que demorou um pouco
para se enraizar foi a noção de se regular a violência, pois as sociedades primitivas
não tinham leis da guerra. O vencido era morto, simplesmente. Para o
internacionalista Quincy Wright apud Mello (2001), um grande progresso, nesta fase,
foi o estabelecimento da escravidão, pois mantinha vivo o vencido. Todavia,
18 A definição precisa de guerra foi tentada por inúmeros autores. Mello (2001) inicialmente menciona a possibilidade de sê-la um ―conceito jurídico indeterminado‖, devendo a sociedade internacional defini-la. A seguir, se apóia no Art 2º das Convenções de Genebra, que indica o requisito da declaração de guerra para que uma exista, aludindo ainda o uso da expressão ―conflitos armados‖ por ser mais coerente com a realidade internacional e mais abrangente. 19 Ao mesmo tempo em que a evolução do Homem trouxe uma gama de benefícios e conquistas para a sociedade como consolidação de direitos sociais, políticos e humanos, cura de doenças e outros, Tilly apud Mello (2001) ressalta que o último século foi também o
mais belicoso da história. Entre 1480 e 1800, a cada dois ou três anos iniciou-se um novo conflito internacional de expressão. Entre 1800 e o final da 2ª GM, a cada um ou dois anos. Após a 2ª GM, a cada quatorze meses.
41
disciplinar a guerra não é algo tão recente como possa se suspeitar havendo, na
Antiguidade Oriental, uma das primeiras manifestações de direito positivo de guerra -
o chamado Código de Manu, de origem hindu e editado cerca de 100 a.C. Ele previa
alguma limitação aos meios de combate, como a proibição do uso de flechas
envenenadas e ataque a homens desarmados.20
É habitual na doutrina a distinção entre o jus ad bellum e o jus in bello. O
primeiro é o ramo do DIP que dispõe sobre a legalidade do uso da força (direito à
guerra) enquanto o segundo se refere à regulamentação da guerra propriamente
dita. Aceitar a guerra como uma realidade não implica em afirmar que a guerra é
aceita como meio lícito de resolução de conflitos. Segundo Mello (2000), ela é, após
a Carta da ONU de 1945, um ilícito internacional, limitando o jus ad bellum a
algumas condicionantes. Vale a transcrição de alguns trechos da Carta:
NÓS, OS POVOS DAS NAÇÕES UNIDAS, RESOLVIDOS a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra [...] E PARA TAIS FINS, [...] viver em paz [...] e unir as nossas forças para manter a paz e a segurança internacionais, e a garantir, pela aceitação de princípios e a instituição dos métodos, que a força armada não será usada a não ser no interesse comum. (grifo nosso)
Lê-se em seu Art. 2º que:
3. Todos os Membros deverão resolver suas controvérsias internacionais por meios pacíficos, de modo que não sejam
ameaçadas a paz, a segurança e a justiça internacionais.
4. Todos os Membros deverão evitar em suas relações internacionais a ameaça ou o uso da força... (grifo nosso) 21
As hipóteses que podem autorizar o emprego da força estão no mesmo
diploma e, de forma resumida, são três: em caso de legítima defesa, nas guerras de
libertação nacional e nas intervenções militares autorizadas pelo Conselho de
Segurança da ONU. Assim, lê-se no Art. 51 a possibilidade de emprego da força sob
o mantra da legítima defesa:
20 Pierrotti (2001) E Mello (2001) estudam as guerras ao longo da história e sua normatização. 21 Cabe ressaltar a existência de esforços anteriores da sociedade internacional em se abandonar o uso da força como o Pacto Briand-Kellog de 1928. Sem a efetividade alcançada pela Carta de São Francisco, estabelecia que ‖As Altas Partes contratantes declaram [...] que condenam o recurso à guerra para a solução das controvérsias
internacionais, e a ela renunciam como instrumento de política nacional nas suas mútuas relações‖ (grifo nosso).
42
Nada na presente Carta prejudicará o direito inerente de legítima defesa individual ou coletiva no caso de ocorrer um ataque armado
contra um Membro das Nações Unidas... (grifo nosso)
No âmbito do Capítulo VII da Carta, o Art 42 regula terceira hipótese - a
possibilidade de intervenção da ONU para manter a paz:
Conselho de Segurança [...] poderá levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a ação que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. (grifo nosso)
Sobre a última hipótese, referente à possibilidade de guerras de libertação
nacional, elas encontram assento jurídico no princípio do DIP da autodeterminação
dos povos. Como assevera Accioly (2000), a própria ONU foi criada com o propósito
de ―manter a paz [...], desenvolver relações amistosas entre as nações, baseadas
no respeito ao princípio [...] de autodeterminação dos povos...‖ (grifo nosso).
Na análise da legítima defesa, é fundamental se configurar a questão da
agressão. Para existir o direito de legítima defesa, é necessário que haja um ataque
armado injusto e atual, bem como que a defesa não ultrapasse a agressão. A
grande dificuldade que houve durante longo tempo foi a definição precisa de
agressão. A ONU tentou fazê-Io através de Resolução em 1974, mas como pontua
Accioly (2000): ‖No tocante ao crime de agressão convém lembrar que, previsto na
Carta das Nações Unidas, foi objeto de inúmeras interpretações, que ainda não
contam com a aceitação da comunidade de direito internacional.‖. No mesmo
caminho segue Mello (1978), ao mencionar que a agressão é um crime22 contra a
paz, mas sob o aspecto técnico e prático ela será constatada pelo Conselho de
Segurança da ONU. A revisão do Estatuto do Tribunal Penal Internacional
condensada em julho de 2010, todavia, veio a clarear o entendimento deste termo.
22 Dada a gravidade do crime de agressão, ele encontra competência no Tribunal Penal Internacional. Segundo o Art. 5º do Estatuto de Roma, ―1. A competência do Tribunal restringir-se-á aos crimes mais graves, que afetam a comunidade internacional no seu conjunto. [...] o Tribunal terá competência para julgar os seguintes crimes: [...] d) O crime de agressão‖. A dificuldade em se definir tal crime foi tal que o Nro 2. do mesmo Art. estabelece que o TPI só poderá exercer a sua competência em relação ao crime de agressão após uma revisão do Estatuto que faça esta definição. Uma revisão foi feita em 2010 com este fim.
43
Segundo a Resolução 6, da Conferência de Revisão do Estatuto do TPI, o artigo 8º
definirá claramente crime e ato de agressão23.
Jus in bello, para Swinarski (1988), consiste na parte do direito da guerra pela
qual é regido o comportamento do Estado em caso de conflito armado. Compreende
a proteção internacional das vítimas e conflitos - o chamado Direito de Genebra - e
limitações de meios e métodos de combate – também conhecido como Direito de
Haia24.
Entendidas a ilicitude do uso da força para resolver controvérsias, as atuais
exceções admitidas, e a distinção entre jus ad bellum e jus in bello, passaremos a
analisar como o DIP, desautorizando a guerra, passou a tentar limitá-la.
Conforme Swinarski (1988), as primeiras relações entre os grupos pré-Estatais
eram de conflito, o que levou o Direito de Guerra a ser um precursor no âmbito do
DIP. Reforça esta assertiva Mello (2001), afirmando que a história do DIP é
puramente a história das guerras.
Os inúmeros conflitos em que o homem se envolveu até o século XIX foram
alvo de algumas normas humanitárias25, sejam formais, positivadas, como o Código
de Manu, já mencionado, sejam consuetudinárias. Todavia, o consentimento
inerente ao DIP e os horrores observados na guerra fizeram com que, a fim de existir
uma real eficácia na proteção daqueles que não combatem ou dos que não
combatem mais, houvesse uma consistente positivação dessas normas. Em suma,
se até o século XIX os costumes regulavam as relações estabelecidas após o início
23 Crime de agressão, pela Resolução 6/2010, é o planejamento, preparação, iniciação ou execução por uma pessoa em posição de efetivamente exercer controle ou ainda dirigir ações políticas ou militares de um Estado, de um ato de agressão que, por seu caráter, gravidade e escala, constitui uma manifesta violação da Carta das Nações Unidas. 24 Alguns internacionalistas mencionam a existência de um Direito de Nova Iorque, em referência ao crescente envolvimento da ONU na elaboração de normas humanitárias e de implementação do DICA, como o Estatuto de Roma. Como salienta PALMA (2008), a manutenção da dicotomia Genebra/Haia refere-se à natureza da norma, visto que, em um mesmo ato convencional, podem conviver regras de uma e outra vertente. 25 Outro marco no jus in bello foi, segundo Mello (2001) a chamada Paz de Deus, juramento
estabelecido pelo bispo de Beauvais, em Guérin, França, no século XI. A fim de limitar as atrocidades que ocorriam nos conflitos da época, havia disposições que de uma forma singela, traziam a distinção entre beligerantes e não beligerantes. Por exemplo: ―Não incendiarei, nem destruirei as casas, a não ser que aí encontre um cavaleiro, meu inimigo, ou um ladrão [...]‖.
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dos conflitos, após a edição de normas como o Código Lieber26, iniciou-se um
movimento crescente no sentido de se sistematizar e positivar a proteção aos que
combatiam ou que não combatiam mais.
Marco indiscutível neste movimento foi a criação da Cruz Vermelha.
Testemunha da Batalha de Solferino em 1859, entre franco-sardenhos e austríacos,
Henry Dunant, um homem de negócios que passava pela região, percebeu que após
algumas horas de combate havia seis mil mortos e trinta e cinco mil feridos ou
desaparecidos. Percebeu ainda que não havia apoio de saúde suficiente e faltava
comida e água para os feridos. Comovido com a situação, o jovem suíço reuniu um
grupo de voluntários e passou a cuidar dos feridos sem distinção de nacionalidade.
Surgia assim um ideal humanitário que entre outras metas tinha a de organizar
um tratado internacional para assegurar um tratamento mais humano aos feridos.
Henry Dunant é considerado o fundador da Cruz Vermelha e recebeu o prêmio
Nobel da Paz em 190127. Para Swinarski (1988), Dunant apenas cristalizou uma
convicção já existente de que a guerra só permite, no tocante ao ser humano,
comportamentos compatíveis com sua dignidade, sobretudo quando este ser
humano já não participa ativamente do conflito.
Nascia neste clima a Convenção de Genebra de 1864, representando para o
DI uma limitação na soberania estatal na condução das hostilidades. Esta limitação
era bastante relevante para a época. Significava que os Estados consentiam em
tomar certas medidas em relação aos que não combatiam mais. Assim o final do
século XIX e o início do século XX presenciaram um movimento de codificação com
vistas a melhorar a sorte dos não combatentes e de limitação de meios de combate,
dando maior apelo ao jus in bello.
Até 1945, sendo a guerra meio lícito e sua declaração sendo até mesmo
considerada o auge do exercício da soberania, o DIP poderia ser dividido em Direito
Internacional de Paz e Direito Internacional de Guerra. Vale lembrar que o Estado
não exercia todas as funções que hoje exerce. O DI de Paz era menos intenso. Com
a entrada da guerra para o campo da ilicitude, o jus ad bellum ou o direito à guerra,
26 O Código Lieber, editado em 1863 no curso da Guerra Civil Americana, surgiu da iniciativa de Lincoln de determinar a elaboração de Instruções que codificassem as leis da guerra. Como primeiro esforço de codificação exerceu influência na elaboração de diplomas multilaterais posteriores, como as Convenções de Haia sobre a Guerra Terrestre de 1899 e 1907 (D.Schindler e outro, 1988)
45
segundo SWINARSKI, deixou de existir, restando apenas o jus in bello como ramo
do DIP.
Várias expressões se referem a este ramo autônomo do DIP. O termo ―leis da
guerra‖ vigorou por algum tempo, mas como assevera Palma (2008), após a edição
da Carta da ONU e a passagem da guerra para o campo da ilegalidade, a expressão
parecia indicar a conservação de uma conduta ilícita. Além disto, ressalta a autora, a
própria expressão ―guerra‖ foi preterida pela ONU em favor do termo ―uso da força‖,
bem mais abrangente. No mesmo caminho seguiram as Convenções de Genebra de
1949, ao estabelecer, em seu Art. 2º, que este diploma se aplica ―em caso de guerra
declarada ou qualquer outro conflito armado‖ (grifo nosso). Esta se mostra ser a
expressão mais técnica e abrangente.
Ocorre que em 1950 o CICV passa a adotar o termo Direito Internacional
Humanitário, obtendo considerável retorno do meio acadêmico e em organizações
internacionais. Pode-se afirmar, todavia, que a expressão preferida em ambientes
militares é Direito Internacional dos Conflitos Armados, termo adotado também pelo
Ministério da Defesa do Brasil ao se referir ao assunto.
Mello (2001) ao estudar a definição de DIH, menciona alguns aspectos
técnicos, demonstrando diferenças entre o chamado direito da guerra e o DIH. Neste
ponto, valemo-nos mais uma vez de Palma (2008) ao esclarecer que Direito
Internacional Humanitário, Direito Internacional dos Conflitos Armados e Direito da
Guerra modernamente podem ser considerados equivalentes e ―a escolha de uma
ou de outra dependerá essencialmente do costume e do público‖. Assim, percebe-se
que a Cruz Vermelha emprega mais usualmente o termo DIH, enquanto a ONU e o
MD parecem preferir o termo DICA.
Surgem assim as diferentes definições de DICA. Segue a seguir a proposta
pelo internacionalista suíço Swinarski (1988):
O Direito Internacional Humanitário é o conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinária, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou não-internacionais, e que limita, por razões humanitárias, o direito das Partes em conflito de escolher livremente os métodos e os meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados, ou que possam ser afetados pelo conflito.
27 DUNANT, Henry (1856).
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Bastante abrangente e com considerável aceitação na doutrina pátria, esta
definição sofre algumas críticas de Mello (2001), o qual menciona o fato de que o
uso do termo ―guerra‖ parece se referir ao direito da guerra, que seria bem mais
abrangente do que o DICA apenas. Após mencionar as definições de DICA em
sentido amplo e DICA em sentido estrito propostas pelo ilustre Jean Pictet e apontar
algumas incorreções, Celso Mello propõe uma definição simples do DICA:
Sub-ramo do Direito Internacional Público Positivo que integra o Direito Internacional dos Direitos Humanos, tendo por finalidade proteger a pessoa humana em conflitos armados.
Uma análise ainda que perfunctória das duas definições revela algumas
diferenças claras entre os dois autores. A primeira que chama a atenção é a
existência do termo ―Positivo‖ na definição de Celso Mello. Uma primeira leitura pode
sugerir que este autor tenha ―economizado‖ nas fontes aceitas no DICA, cabendo
mencionar o que seria o Direito Positivo, segundo Lobo apud Santos (2001):
Princípios estabelecidos como base de comportamento social; normas jurídicas, que vigoram num país, podendo ser a
Constituição, leis, decretos, regulamentos, ou outros instrumentos legais, ―(...) deferidos pelo Estado por um conjunto de leis escritas, ou pelo reconhecimento de práticas e costumes. (grifo nosso)
Assim, percebe-se que, apesar de Swinarski adotar uma definição mais
extensa, Mello inclui os princípios como parte do DICA ao mencionar o Direito
Internacional ―Positivo‖ em sua definição, sendo portanto consideravelmente mais
abrangente.
A segunda diferença que chama a atenção é que Swinarski deixa claro os
dois grandes eixos do DICA: proteção e limitação. Celso Mello em sua simplicidade
acaba sendo tão abrangente quanto Swinarski ao definir que o DICA inclui o direito
que tem por finalidade ―proteger a pessoa humana em conflitos armados‖. É lícito
concluir que o autor entende que as normas que limitam o uso indiscriminado de
métodos e meios de combate têm por fim maior proteger a pessoa humana em
conflitos armados.
O DICA é, pois, um ramo pragmático do direito internacional público. Ramo
que já ultrapassou o debate sobre a conveniência do uso da violência para se
resolver litígios, se concentrando no conflito armado como fato consumado e relação
a ser disciplinada convenientemente em nome do ideal humanitário.
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3.3 DIREITO INTERNACIONAL DOS CONFLITOS ARMADOS: ALGUMAS PECULIARIDADES
A finalidade primordial do Direito Internacional Humanitário é tentar fazer ouvir a voz da razão em situações em que as armas obscurecem a consciência dos homens, e lembrar-lhes de que um ser humano, inclusive inimigo, continua sendo uma pessoa digna de respeito e proteção.
Christophe Swinarski
Se há um direito de guerra, isto implica em afirmar que a guerra produz
conseqüências jurídicas entre os beligerantes. Neste sentido vale mencionar as
peculiaridades deste ramo do DIP que regula a postura Estatal em momentos de
grave crise.
Segundo Accioly (2000), ―de um modo geral, as fontes das leis de guerra
correspondem às do direito internacional geral‖. O mesmo autor enumera as fontes28
que a Corte Internacional de Justiça reconhece, a saber:
a) as convenções internacionais, quer gerais, quer especiais, que estabeleçam regras expressamente reconhecidas pelos Estados litigantes;
b) o costume internacional, como prova de uma prática geral aceita como sendo de direito;
c) os princípios gerais de direito, reconhecidos pelas nações civilizadas; e
d) excepcionalmente, as decisões judiciárias e a doutrina dos publicistas mais qualificados
A letra a) cita uma das fontes mais tradicionais do DIP: os atos convencionais
– ou tratados. Por tratado entende-se o ato jurídico por meio do qual se manifesta o
acordo de vontades entre duas ou mais pessoas internacionais (ACCIOLY, 2000).
No DICA, há diplomas do século XIX que ainda servem de fonte, como a Declaração
de São Petersburgo para prescrever o emprego de projéteis explosivos ou
inflamáveis (1868).
A letra b) se refere ao costume internacional. Embora a CIJ, em mais de uma
oportunidade, tenha afirmado que a base do costume é uma prática prolongada, em
28 O autor distingue as fontes do DIP dos elementos aplicáveis nas decisões do CIJ.
48
1969, decidiu que ―a passagem de apenas um curto período não é óbice à criação
de novas regras de direito internacional‖. Segundo Accioly (2000) o direito de guerra
é um direito sobretudo consuetudinário, muitas vezes baseado em interpretações
judiciosas dos principais instrumentos.
A letra c) enumera uma das fontes de mais difícil definição no DIP. Enquanto
no direito pátrio o uso dos princípios gerais do direito é claramente tratado na Lei de
Introdução ao Código Civil, segundo Accioly (2000), os princípios gerais do direito
são as fontes mais vagas do DIP, levando a três posições entre os autores. Os
primeiros negam o seu valor; outros julgam que, em última análise, se trata de um
aspecto do costume internacional. Os últimos como o próprio Accioly, chamam os
princípios de fonte real, por serem a verdadeira ou fundamental, e a que pode
fornecer elementos para a interpretação dos tratados e dos costumes, estas sim
duas grandes fontes incontestáveis do Dl positivo.
Por fim, a letra d) lista as fontes acessórias, destinadas a garantir que
nenhuma questão ficará sem apreciação jurídica. Neste rol incluem-se a doutrina do
DICA e as decisões dos tribunais de determinadas organizações internacionais,
como os Tribunais ad hoc29 de Nuremberg, Tóquio, antiga Iugoslávia, Ruanda e o
recém-criado Tribunal Penal Internacional.
Quando se estuda a inserção do DICA no DIP, é recorrente a questão da
relação existente entre o DICA e os Direitos Humanos, em especial o ramo do DIP
Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH). Para o Brasil, será visto a seguir
que esta relação tem mais relevo do que mera polêmica doutrinária.
O Direito Internacional dos Direitos Humanos compreende um complexo
sistema de proteção do indivíduo que resulta de uma série de instrumentos
convencionais capitaneados pela Declaração Universal dos Direitos Humanos de
1948. Este ramo do DIP visa a proteger a pessoa humana sob quaisquer
circunstâncias, em contraste com o DICA, que visa a garantir um mínimo de
dignidade em uma situação extraordinária que são os conflitos armados. Apesar
desta notável diferença, há questões divergentes entre os dois ramos.
A doutrina se divide basicamente em três correntes. Para a tese
integracionista, o DICA é apenas um aspecto particular dos Direitos Humanos
29 Do latim ―para isso‖, ―para esse caso‖. Designado, por se tratar de perito, para executar determinada tarefa (HOLANDA, 2010).
49
regulando a situação dos conflitos armados. Esta tese defende uma fusão entre
estes ramos do Direito e ressalta que o DIDH se aplica a todos os seres humanos,
enquanto o DICA somente para alguns, como os prisioneiros de guerra e feridos em
combate, por exemplo.
A segunda corrente critica agudamente a tese integracionista, alegando que,
como os objetos e natureza de DICA e DIDH são diferentes, seria impossível fundi-
los. Esta corrente é chamada de separatista e considera que DIDH e DICA seriam
totalmente divergentes e estudá-las, implementá-las e normatizá-las conjuntamente
poderia induzir a sérios erros. Vale lembrar que a ONU, enquanto organização
central na proteção dos Direitos Humanos, a partir da Convenção de Direitos
Humanos de Teerã de 1968, vem atuando mais decisivamente nestes dois campos.
A terceira corrente se coloca num saudável meio-termo enxergando uma
relação complementar entre os dois ramos do DIP. Ela é majoritária e a mais
moderna das três correntes. Para a corrente complementarista, há diferenças entre o
DICA e o DIDH, como a vinculação do DIDH com uma gama de órgãos
internacionais, universais e regionais. Enquanto órgãos como a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos prevista no Pacto de São José da Costa Rica
integram o sistema de proteção dos Direitos Humanos, a ligação maior do DICA é
com o CICV. O CICV não exerce papel de relevo no sistema de proteção do DIDH.
Ao mesmo tempo, esta corrente admite a existência de pontos convergentes entre
os dois ramos, como o fim comum de respeito à dignidade humana, como acentua
Christophe Swinarski, filiado a esta tese.
Não obstante reconhecer que a tese complementarista tem maior volume de
adesões entre os doutrinadores, Celso Mello prefere a tese integracionista30. Para o
autor31, os direitos humanos e as liberdades individuais são colocados como
indivisíveis nos pactos de DIDH da ONU, mas indivisível deve ser o próprio DIDH.
Acrescenta que há um ―continuum‖ das normas de DIDH em todas as situações e
que a idéia de humanidade se tornou um denominador comum entre DIDH e DICA.
Por fim, alega que uma abordagem que divida os ramos os enfraquece e que para
30 No mesmo sentido entende Flávia Piovesan (2006). 31 Sua posição é comungada pelo ilustre Cançado Trindade (1996).
50
se maximizar a proteção à pessoa humana, o DICA e o DIDH devem ser aplicados
cumulativamente.32
Apesar de à primeira vista esta questão de como se relacionam DICA e DIDH
parecer uma mera elocubração técnico-jurídica, a tese adotada tem importante
reflexo para o Brasil. Após a edição da EC 45/200433, os tratados e convenções
internacionais sobre ―direitos humanos‖ podem ser equivalentes às emendas
constitucionais, ou seja, entram no topo da hierarquia normativa pátria. Se o DICA
for considerado parte dos direitos humanos, seus atos poderão integrar o corpo
jurídico brasileiro como norma constitucional; caso contrário, teriam status de lei
ordinária. Em segundo lugar, caso se adote a teoria integracionista, as ações
governamentais de implementação do DICA poderiam vir a sofrer ingerências de
órgãos como a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República
(SDH/PR), por exemplo.
Outra peculiaridade marcante do DICA é a existência em atos multilaterais
como as Convenções de Genebra de um ente privado com competências próprias
de DIP, juntamente com os Estados. Isto se deve ao papel histórico que o Comitê
Internacional da Cruz Vermelha exerceu na proteção dos não-combatentes,
normatização de condutas, sua difusão e os esforços de implementação do DICA
pelo mundo. Foi uma constante na evolução do Direito de Genebra o fato de as
ações do CICV antecederem até mesmo a aprovação dos atos internacionais
normativos. Exemplo claro disto foram as ações de Henry Dunant e seus voluntários
na Batalha de Solferino quando o DICA conhecia quase nenhuma decodificação.
Entre as competências legais34 atribuídas ao CICV pela sociedade internacional,
32 T. MERON apud Mello (2001). 33 In verbis a nova redação do artigo 5º da Constituição Federal de 1988: § 3º Os tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. 34 A base legal que fundamenta as ações do CICV está distribuída principalmente pelas Convenções de Genebra de 1949 e pelo Protocolo Adicional I, de 1977. Os Estatutos do Movimento Internacional da Cruz Vermelha também estabelecem algumas disposições sobre o tema. No Brasil, o Decreto nº 4.948, de 7 de janeiro de 2004 aprova o atual Estatuto da Cruz Vermelha Brasileira. Até 2009, o Decreto previa a presença, sem direito a voto, de um representante do Exército – o Diretor do Serviço de Saúde - nas reuniões do Conselho Diretor Nacional, órgão deliberativo da Cruz Vermelha Brasileira. Com a redação dada pelo Decreto nº 6.799, de 2009, esta previsão foi retirada, se mantendo a presença de representante designado pelo MD.
51
destacam-se: visitar prisioneiros, organizar operações de socorro, reunir familiares
separados e outras atividades35 semelhantes durante conflitos armados.
A existência de um ramo do DIP voltado especialmente para os conflitos
armados pode levar a um raciocínio que este direito aceita o uso da força como meio
de se resolver litígios. Legitimar-se-ia, em último exame, portanto, os próprios
conflitos armados como forma de solução de lides. Neste ponto, vale repetir o fim
maior do DICA, assim entendido pelo ilustre Swinarski (1988):
A finalidade primordial do direito internacional humanitário é tentar fazer ouvir a voz da razão em situações em que as normas obscurecem a consciência dos homens, e lembrar-lhes de que um ser humano, inclusive inimigo, continua sendo uma pessoa digna de respeito e de compaixão.
Compreendendo o DICA como um ramo desafiador e que exige extrema
confiança na sensatez do Homem, o mesmo autor ressalta que o DICA, ao catalogar
as situações de sofrimento em que pode se colocar outro semelhante durante um
conflito armado, funciona como um lembrete, um alerta, quanto às tragédias que
podem advir desta opção política de solução de controvérsias. No saber de
SWINARSKI, o DICA tem o peculiar papel de ser um fator de paz mundial, se
destacando assim de outros ramos do direito.
Peculiaridade interessante na aplicação do DICA é a mitigação do princípio
da reciprocidade. A reciprocidade é um princípio do DIP que autoriza a idéia das
concessões entre os Estados mediante uma determinada contrapartida. A sua
finalidade é atingir um equilíbrio entre as partes e é extremamente comum no Direito
Internacional Público, em especial no tocante às represálias e pedidos de
extradição. Todavia a reciprocidade se esvazia no âmbito do DICA. Isto é previsto
nas Convenções de Genebra de 1949 e no Art. 1º do Protocolo Adicional I às
mesmas Convenções36: ―1. As Altas Partes Contratantes se comprometem a
respeitar e fazer respeitar o presente Protocolo em todas as circunstâncias. (grifo
35 Como já mencionado, a importância dos tratados como fonte do DIP é primordial e, conforme estabelecido nas Convenções de Viena Sobre o Direito dos Tratados, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha tem plena capacidade em firmá-los. Isto lhe atribui um papel ímpar no contexto do DICA.
52
nosso)‖. Em suma, isto significa que, caso uma das partes em um conflito armado se
abstenha de respeitar alguma(s) norma(s) do DICA, a outra parte não terá
autorização legal para fazê-lo.
Por fim, serão abordados alguns princípios do DICA, que o caracterizam e
servem de norte para muitas interpretações e abordagem em casos concretos. A
academia37 é vasta em posicionamentos acerca dos princípios norteadores do DICA.
Seguem os exaltados por Celso Mello, conforme escolha doutrinária feita neste
trabalho.
O primeiro deles é o princípio da humanidade. Apesar de o campo de batalha
não ser um ambiente muito propício ao sentimento de humanidade, esse sentimento
deve ser preservado, estendido. A idéia geral é que o respeito pelas normas em
vigor não é apenas um imperativo legal, mas também garante a dignidade
humana38. Para Blishenko apud Mello (2001), este princípio deve abarcar todos os
aspectos do comportamento dos beligerantes em um conflito armado, buscando-se
evitar e aliviar o sofrimento humano. Tal princípio está contido em inúmeros
diplomas, desde o século XIX, como no Art. 27 da Quarta Convenção de Genebra
relativa à Proteção dos Civis em Tempo de Guerra, de 1949:
As pessoas protegidas têm direito, em todas as circunstâncias, ao respeito da sua pessoa, da sua honra, dos seus direitos de família, das suas convicções e práticas religiosas, dos seus hábitos e costumes. Serão tratadas, sempre, com humanidade e protegidas especialmente contra todos os atos de violência ou de intimidação, contra os insultos e a curiosidade pública. (grifo nosso)
Sobre o respeito ao princípio da humanidade no âmbito das operações
militares desenvolvidas pelas forças armadas brasileiras, é mister mencionar
brevemente algumas passagens da carreira de Luis Alves de Lima e Silva. Duque de
Caxias teve papel indiscutível na evolução militar brasileira, tendo atuado em
36 No mesmo sentido caminha a Convenção Sobre Direito dos Tratados de 1969, em seu Art. 60, ao estabelecer que algumas disposições sobre o término ou suspensão da aplicação de normas em razão de violação não se aplicam aos acordos ou convenções de caráter humanitário. 37 No sentido de ―estabelecimento de ensino superior de ciência‖ (HOLANDA, 2010). 38. Jakob Kellenberger, presidente do Comitê Internacional da Cruz Vermelha, durante aula inaugural de curso para oficiais superiores sobre normas que regem as operações militares, em Genebra, em novembro de 2008.
53
conflitos armados internos e externos no transcorrer do século XIX. Seus feitos39
militares incluem desde a participação - ainda como tenente - no movimento
desencadeado na Bahia contra a independência, em 1823, até o comando geral das
Forças da Tríplice Aliança em Operações na Guerra entre Paraguai, Brasil,
Argentina e Uruguai. (GIGLIOTTI, 2001). Por ocasião da Campanha contra Oribe,
Caxias emite a seguinte ordem do dia, datada de 04 de setembro de 1851:
―Soldados!... Não tendes no Estado Oriental outros inimigos senão os soldados do General Manoel Uribe, e esses mesmos enquanto iludidos empunharem armas contra os interesses de sua pátria; desarmados ou vencidos, são americanos, são nossos irmãos, e como tais os deveis tratar. A verdadeira bravura do soldado é nobre, generosa e respeitadora dos princípios da humanidade. A propriedade de quem quer que seja, nacional, estrangeiro, amigo ou inimigo, é inviolável e sagrada; e deve ser tão religiosamente respeitada pelo soldado do Exército Imperial, como a sua própria honra. O que por desgraça a violar será considerado indigno de pertencer às fileiras do exército, assassino da honra e reputação nacional, e como tal, severa e inexoravelmente punido (LESSA, 2007) (grifo nosso).
Fica clara a intenção do comandante40 em privilegiar o respeito ao princípio
da humanidade, ainda que este ainda não fosse positivado à época. Assim,
conforme assevera Lessa (2007), Caxias antecipou princípios e condutas que só
muito mais tarde viriam a fazer parte das leis da guerra, envolvendo-se em
preocupações até então inusitadas com respeito às populações civis.
39 A trajetória militar e política de Caxias é vasta e sua apresentação sumária neste trabalho visa a caracterizar sua importância como personagem que influenciou e influencia o pensamento militar brasileiro até os dias atuais. Sinteticamente, GIGLIOTTI (2001) aponta ainda a participação do militar no conflito da Cisplatina, em 1825, na Revolta da Balaiada, em 1838, nas Revoltas Liberais de São Paulo e Minas Gerais, em 1842, na Revolução Farroupilha, entre 1842 e 1845 e na Campanha contra Oribe e Rosas, entre 1851 e 1852. Entre as funções militares que desempenhou, foi Comandante das Armas da Corte e Ministro da Guerra. Na área política, Caxias foi deputado, Presidente das Províncias do Maranhão, do Rio Grande do Sul (esta por duas vezes), Vice presidente da Província de São Paulo, Senador e Presidente do Conselho de Ministros por duas vezes. Fruto de seus serviços prestados ao País, recebeu inúmeros títulos, sendo o único brasileiro nato a receber o título de Duque. 40 Segundo o manual C 20-1 Glossário de Termos e Expressões para Uso no Exército, de 2003, a intenção do comandante deve garantir ao subordinado visualizar o fulcro que caracteriza o cumprimento da missão, permitindo que o mesmo exerça a iniciativa de forma a colaborar positivamente com o cumprimento da missão. Embora este tipo de expressão não fosse doutrinária à época, Caxias fez seu uso intuitivamente, o qual também se encontra previsto na Doutrina de Comando Conjunto em vigor.
54
Há no corpo do DICA um instituto tradicional e fortemente influenciado -
senão abrangido - pelo princípio da humanidade: a Cláusula Martens, insculpida no
artigo de ―Princípios Gerais‖ do Protocolo Adicional I, de 1977:
2. Nos casos não previstos no presente Protocolo ou em outros
acordos internacionais, as pessoas civis e os combatentes permanecem sob a proteção e o domínio dos princípios do Direito Internacional derivado dos costumes estabelecidos, dos princípios de humanidade e dos ditames da consciência pública.
Apesar de sua importância e considerável tempo de vigência, vez que consta
em vários atos desde 1907, a Cláusula inspira interpretações diversas. Alguns
doutrinadores entendem que ela se presta a proteger a Humanidade do
desenvolvimento de novas armas não abarcadas pelo corpo jurídico vigente. Seriam
utilizados, neste caso, os princípios humanitários para se resolver as questões
advindas. Outra corrente compreende que o entendimento é o de que, se uma
situação não está estabelecida em ato normativo internacional, as práticas
humanitárias devem preencher o vazio da norma. Celso Mello afirma de forma
sintética que a Cláusula estabelece que ―a falta de convenção não significa ausência
de um direito de guerra―, acrescentando que a interpretação dominante é a de que,
mesmo com a crescente codificação vivida pelo DICA, o direito costumeiro ainda
encontra espaço neste ramo do DIP.
Por envolver todos os aspectos do comportamento das partes em conflito, o
princípio da humanidade se reveste de uma importância singular, sendo ainda
colocado como fonte de outros princípios, como o da limitação. Este princípio
consiste na idéia de que a escolha de métodos e meios não é ilimitada, conforme
previsto no Art. 22 da Convenção de Haia Concernente às Leis e Usos da Guerra
Terrestre, de 1907 e no Art. 35 do Protocolo Adicional I às Convenções de Genebra
Relativo à Proteção das Vítimas dos Conflitos Armados de Caráter Internacional, de
197741.
O terceiro princípio que Celso Mello desenha é o da ―cavalaria‖. Seria a noção
de que a honestidade e a boa fé devem nortear a escolha dos meios e métodos de
combate. Assim, condenam-se, entre outros, atos como a tomada de reféns, a
41 Diz o Art. 35 do Protocolo Adicional I, de 1977: ―Em todo conflito armado, o direito das Partes em conflito a escolha dos métodos ou meios de combate não é ilimitado‖.
55
execução do inimigo que tenha se rendido voluntariamente e a pilhagem42. Este
princípio pode ser extraído de uma gama de dispositivos, como o Art. 75 do
Protocolo Adicional I, de 1977 e o Art. 23 das Convenções de Haia de 1907, por
exemplo.
Sobre a boa-fé e, ainda com o escopo de ilustrar o papel de Caxias como
precursor do respeito ao DICA nas forças armadas brasileiras, transcreve-se trecho
de ofício do militar enviado ao Brigadeiro Bento José Leite de Faria por ocasião das
ações em Barbacena, no ano de 1842, durante a Revolta Liberal de Minas Gerais:
Ordeno ao tenente-coronel Marinho que tire as algemas dos prisioneiros e os entregue a sua guarda. Se por acaso fizer alguma
objeção, prenda-o incontinente à minha ordem e conduza os presos a seu destino, procurando por todos meios tratá-los bem,
significando-lhes, ao mesmo tempo, que muito me incomodou o procedimento do dito Tenente-Coronel Marinho (grifo nosso).
Fica evidente a intenção de Caxias de, por um lado, dar tratamento digno aos
presos e repreender o Tenente-Coronel Marinho por não tê-lo feito, antecipando-se
assim à adesão do Brasil a normas como a Convenção de Haia Relativa às leis e
usos da Guerra Terrestre, de 1899, de 1907 e a Convenção Relativa ao tratamento
dos prisioneiros de guerra, de 1929.
Celso Mello elenca, ainda, o princípio da necessidade militar entre os que
norteiam o DICA. Para o autor, a evocação deste princípio deve ser excepcional
sendo encontrado pontualmente em alguns dispositivos, como no inciso 5 do Art. 54
e no Art. 56 do Protocolo Adicional I. O primeiro dispositivo trata da questão da
proteção dos bens indispensáveis à sobrevivência da população civil. Enquanto o
início do Art.54 proíbe sua violação, o inciso V prescreve que, fruto de uma
necessidade militar imperiosa, uma parte em conflito poderá deixar de observar
estas proibições. O segundo artigo citado menciona a possibilidade de se atacar um
alvo que esteja tendo papel importante no apoio às ações militares do adversário,
localizado em obras ou instalações contendo forças perigosas43, caso tal ataque seja
o único meio viável de pôr fim a tal apoio. A importância prática deste princípio é
42 Furto praticado pelas tropas que ocupam cidades conquistadas em combates; saque. (AURÉLIO, 2011) 43 De acordo com o Protocolo Adicional I, obras e instalações que contêm forças perigosas são os diques, as represas e as centrais nucleares de energia elétrica que, atacados, possam produzir a liberação de forças perigosas e causar perdas severas na população civil.
56
fundamental, pois como ensina Palma (2008), uma adequada análise da
necessidade militar poderá fazer a diferença entre um crime de guerra e um ato
beligerante lícito à luz do DICA.
Cabe salientar que, na mesma obra, Celso Mello apresenta entendimento de
que o princípio da necessidade militar pode ser interpretado a contrario sensu, isto é,
ao invés de ser um princípio de emprego excepcional, toda atividade de combate
deveria se justificar por motivos militares, sendo proibidas as atividades que não
sejam militarmente necessárias e indispensáveis ao cumprimento da missão. Celso
Mello acrescenta, ainda, que a necessidade militar é ponderada segundo as
vantagens militares que de determinada ação poderão advir, concluindo, por fim,
que ela é a ―âncora moral‖ do jus ad bellum.
Em seguida, o internacionalista esclarece que há outro princípio que se
relaciona com a necessidade militar: o princípio da proporcionalidade. Segundo o
autor, não se pode invocar a necessidade militar se as perdas para a população civil
e os danos aos bens de caráter civil forem excessivos em relação à vantagem militar
precisa. Assim o Art. 57 do Protocolo Adicional I, de 1977 estabelece que se deve
evitar efetuar um ataque quando for previsível que este causará incidentalmente
mortos ou feridos na população civil, danos a bens de caráter civil, ou ambas as
coisas, que seriam excessivos em relação com a vantagem militar concreta e
diretamente prevista.
Por fim, o autor lista três princípios: o da proteção da população civil, das
vítimas da guerra e dos bens de caráter civil. Como o autor não se aprofundou na
descrição destes institutos, buscar-se-á apoio em Palma (2008), consubstanciando
as três proteções enumeradas em um princípio único de distinção. O respeito ao
DICA só é possível se houver a clara noção de distinção entre civis e combatentes e
entre objetivos civis e objetivos militares. Tal noção está prevista no Art. 48 do
Protocolo Adicional I, de 1977:
A fim de garantir respeito e proteção à população civil e aos bens de caráter civil, as Partes em conflito deverão sempre fazer distinção entre a população civil e os combatentes, entre os bens de caráter civil e os objetivos militares e, em conseqüência, dirigirão
suas operações unicamente contra os objetivos militares. (grifo nosso)
57
Mas como o DICA define um combatente e um objetivo militar? Como
diferenciar um civil44 de um combatente e um objetivo militar de um bem civil? É
impossível caracterizar os direitos e deveres dos diversos atores presentes no teatro
de operações, sem que se aborde esta questão. E assim o faz o DICA. Segundo o
Protocolo Adicional I, de 1977, em seu Artigo 43:
Forças Armadas de uma parte em conflito são todas as forças, grupos e unidades armados e organizados, colocados sob um comando responsável pela conduta de seus subordinados
perante essa Parte, mesmo quando esta está representada por um governo ou por uma autoridade não reconhecidos por uma Parte adversa. Tais Forças Armadas deverão estar submetidas a um regime de disciplina interna que as faça cumprir, inter alia, as normas
de Direito Internacional aplicáveis aos conflitos armados.
Observa-se, assim, no saber de Mello (1997), uma definição positiva de
forças armadas e uma definição negativa de civil. Quem não integra as forças
armadas, deve ser considerado civil. O Protocolo Adicional I, de 1977, vai além,
buscando deixar claro quem é um civil para o DICA no seu Art. 50:
Definição de pessoas civis e de população civil
1. É pessoa civil qualquer pessoa que não pertença a uma das categorias de pessoas a que se refere o Artigo 4, letra A, itens 1), 2), 3) e 6) da Terceira Convenção, e o Artigo 43 do presente Protocolo. Em caso de dúvida a respeito da condição de uma pessoa, ela será considerada como civil.
2. A população civil compreende todas as pessoas civis.
3. A presença entre a população civil de pessoas cuja condição não corresponda à definição de pessoa civil não priva essa população de sua qualidade de civil. (grifo nosso)
Assim, a definição de civil recebe alguns temperamentos. Além de não ser de
força armada, como previsto no Art. 43, supra, para ser considerado civil, este não
deve se incluir no rol estabelecido no Art. 4 da III Convenção de Genebra de 1949
sobre o Tratamento dos Prisioneiros de Guerra. Este artigo, além de enumerar
algumas condições que caracterizam as chamadas milícias ou corpo de voluntários,
concede status de prisioneiro de guerra à população de um território não ocupado
44 A definição tem relevância prática, uma vez que o civil recebe uma especial proteção do DICA, como a prevista no Art. 51, do Protocolo Adicional I, de 1977:‖ A população civil e as pessoas civis gozarão de proteção geral contra os perigos provindos de operações militares‖ e outras.
58
que, à aproximação do inimigo, pegue espontaneamente em armas. Esta população,
sem ter tido tempo de se organizar em força armada regular, combate as tropas de
invasão e deve ainda transportar as armas à vista e respeitar o DICA.
Nas forças armadas, por sua vez, inúmeros integrantes não combatem, como
o pessoal do Serviço de Saúde e os capelães, por exemplo. Assim, estes militares
são formalmente desautorizados pelo DICA a combaterem, com fulcro no inciso 2.
do Art. 43 do Protocolo Adicional I, de 1977:
2. Os membros das Forças Armadas de uma Parte em conflito (exceto aqueles que são parte do pessoal sanitário e religioso a que se refere o Artigo 33 da Terceira Convenção) são combatentes, isto é, têm direito a participar diretamente das hostilidades. (grifo nosso)
Na mesma linha se realiza a distinção entre bem civil e objetivo militar. Prevê
o Art. 52 do Protocolo Adicional I, de 1977 que ―São bens de caráter civil todos os
bens que não sejam objetivos militares‖. Torna-se, desta feita, imperativo conceituar
objetivo militar, o que foi feito no Art. 52 do Protocolo Adicional I, de 1977:
2. Os ataques limitar-se-ão estritamente aos objetivos militares. No que concerne aos bens, os objetivos militares se limitam aqueles objetos que por sua natureza, localização, finalidade ou utilização contribuam eficazmente para a ação militar ou cuja destruição total ou parcial, captura ou neutralização, ofereça nas circunstâncias do caso presente uma vantagem militar definida.
3. Em caso de dúvida a respeito de um bem que normalmente se presta a fins civis, tal como um lugar de culto, uma casa ou outra moradia, ou uma escola, estar sendo utilizado para contribuir eficazmente para a ação militar, será presumido que não está sendo utilizado com tal propósito.
Celso Mello alerta para a crescente dificuldade em se separar o que Furet et
allii chamaram de ―zona de operações‖ e ―retaguarda‖. Ficou evidente que, na 2ª
Guerra Mundial, devido à mobilidade dos exércitos, a guerra se estendeu por
territórios diversos, até mesmo neutros. Atualmente, os chamados conflitos de 4ª
59
Geração45 envolvem variados espectros da sociedade inimiga. Assim, não ficam
nítidos os limites entre militares e civis46, nem é possível apontar claramente onde
começa e onde termina geograficamente o campo de batalha47. Mas, ainda assim,
Celso Mello defende que há vantagens em manter a noção de objetivo militar, como
estabelecida no Art. 52, citado acima.
Vale ressaltar conclusão de estudo do CICV (1999) que os conflitos hodiernos
têm se qualificado pela violação de direitos da população civil, tendo sido esta a
maior vítima dos conflitos armados e dos atos de seus comandantes.
Proporcionalmente à vitimização de civis, houve o acréscimo no julgamento
de responsáveis por crimes de guerra. Marcos neste processo foram os tribunais
“ad hoc‖ de Nuremberg (1945) e Tóquio (1946), estabelecidos ao fim da 2ª Guerra
Mundial.
Mais recentemente, os Tribunais para a ex-Iugoslávia (1993), Ruanda (1994)
e Serra Leoa (2002), seguiram esta mesma linha. Faltou, todavia, uma característica
primordial nestes cinco tribunais citados: a anterioridade.
Neste sentido, Piovesan (2006), autoridade no ramo dos Direitos Humanos,
salienta o extraordinário avanço que foi a recente criação do Tribunal Penal
Internacional. O TPI é um tribunal permanente, portanto anterior aos crimes
ocorridos após sua criação. Isto, além de sua vinculação à Organização das Nações
Unidas, empresta-lhe imparcialidade e legitimidade, impossíveis de se encontrar em
um tribunal criado pelos vencedores de uma guerra, para julgar os vencidos, como o
de Nuremberg, por exemplo.
45 Estrategistas e planejadores militares internacionais, ao final da década de 1980, compartimentaram a evolução dos conflitos armados, a partir do Século XVII, em quatro fases distintas, chamadas ―Gerações‖. Na ―1ª Geração‖ (a partir da ―Paz de Westphalia‖, 1648) a guerra caracterizou-se pelo emprego preponderante do Princípio de Guerra da Massa e teve seu clímax nas épicas campanhas napoleônicas. O emprego intensivo do fogo caracterizou a 2ª Geração, que culminou na Primeira Guerra Mundial. A ―3ª Geração‖ foi dominada pela ―Manobra‖, perfeitamente caracterizada pela blitzkrieg, desenvolvida pelos alemães na Segunda Guerra Mundial. A 4ª Geração baseia-se nas táticas, técnicas e procedimentos da guerra irregular. (BRASIL, 2007). 46 Sobre a migração dos campos de batalha para as localidades, vale a lição de THEOPHILO (2009), que valendo-se de dados da UNICEF, alertou para o fato de que, enquanto no início do século XX apenas 5% da população civil era atingida por um conflito armado, atualmente, esta parcela chega a 90%. 47 Conforme artigo do professor Mariano César Bartolomé, publicado na edição de Fevereiro 2008 da Revista Military Review.
60
Del Ponte (2009), ex-procuradora chefe do Tribunal Penal Internacional e
autora de livros como ―La Traque, les criminels de guerre et moi‖ (―A Caçada, os
criminosos de guerra e eu‖, em tradução livre) ressalta a vontade maior do TPI, cujo
Estatuto está em vigor desde 2002, que é a de pôr um termo na impunidade nos
crimes de guerra, mesmo os de mais difícil investigação e em que os responsáveis
se sentem mais poderosos do que a justiça. Cabe lembrar que o TPI julga crimes de
guerra, crimes contra a humanidade, e de agressão, dos quais são atores
autoridades do alto escalão estatal, como chefes de estado, por exemplo.
3.4 INTERNALIZAÇÃO DE NORMAS INTERNACIONAIS NO DIREITO BRASILEIRO
Compreendida a importância do consentimento no âmbito do DIP e o papel
relevante dos tratados no processo de redução admitida da soberania estatal, é
válido pormenorizar como uma norma de DICA irá fazer parte do ordenamento
jurídico brasileiro.
Inicialmente é fundamental que se defina a real relação entre o DIP e o direito
pátrio. Seriam parte de um mesmo complexo ou independentes? A doutrina não é
mansa neste ponto, dividindo-se basicamente em duas correntes: a dualista e a
monista. Para a primeira, DIP e direito interno não se misturam. O fundamento
básico é que, enquanto o DIP regula as relações entre entes internacionais,
mormente Estados, o direito interno tem vocação para regular a vida do homem
individualmente. Acrescenta ainda Accioly (2000) o argumento que o DIP depende
da vontade comum de vários Estados enquanto que os direitos internos dependem
da vontade unilateral do Estado. A conseqüência, disto seria que o DIP ―não criaria
obrigações para o indivíduo, a não ser que as suas normas sejam transformadas em
direito interno‖.
Esclarece ACCIOLY que a segunda corrente, denominada monista, defende
que ―em princípio, o direito é um só, quer se apresente nas relações de um Estado,
quer nas relações internacionais‖. Os seguidores desta corrente ainda se subdividem
em dois sub-ramos: os que entendem que, embora haja um direito único, em caso
de dúvida entre qual dos dois, prevalece o DIP, e os que entendem justamente o
contrário. Estes últimos, que entendem que o direito interno deve prevalecer, são
situados na corrente que defende chamada ―tese do primado do direito interno‖.
61
Ocorre, contudo, que a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados,
recentemente ratificada pelo Brasil em 2009, adotou em seu artigo 27 a seguinte
regra: ―Uma parte não pode invocar as disposições de seu direito interno para
justificar o inadimplemento de um tratado‖, consagrando a primazia do DIP sobre o
direito interno.48 Neste ponto, vale a lição de Rezek (2000):
Embora sem emprego de linguagem direta, a Constituição brasileira deixa claro que os tratados se encontram aqui sujeitos ao controle de constitucionalidade, a exemplo dos demais componentes infraconstitucionais do ordenamento jurídico. Tão firme é a convicção de que a lei fundamental não pode sucumbir, em qualquer espécie de confronto, que nos sistemas mais obsequiosos para com o direito das gentes tornou-se encontrável o preceito segundo o qual todo tratado conflitante com a Constituição só pode ser concluído depois de se promover a necessária reforma constitucional.
Fica claro assim que, apesar de se considerar a primazia do DIP, há um
profundo respeito à Constituição Federal, a qual não deve a princípio ser afrontada
no caso de internalização de normas internacionais.
Neste ponto, surge a necessidade de clarear quais são as fases do processo
de conclusão dos tratados no Brasil. Ele se compõe de cinco fases: negociação,
assinatura, ratificação, promulgação, publicação e registro.
A fase da negociação visa a tentar ―costurar‖ um texto que consinta a todas
as partes, seja o ato bilateral, seja multilateral. Se for multilateral, advirá de
conferências e congressos internacionais. Em regra, participam desta fase
diplomatas e técnicos representando o País através de um documento denominado
―Plenos Poderes‖. Se a negociação tiver sucesso, é redigido um texto para o tratado.
Feito isto, parte-se para a assinatura, ato mais formal e, segundo a Convenção de
Viena sobre o Direito dos Tratados, nada sendo colocado em contrário, o tratado
passará a valer depois da assinatura. Existindo disposição em contrário, o tratado
entra em vigor após a fase da ratificação. Com o tratado assinado, o representante
traz o documento e o deposita no Itamaraty para que se avalie a sua adequação e,
caso positivo, o entrega ao Presidente, que o remete ao Congresso para apreciação.
48 Para Accioly (2000), na prática, ―verifica-se que as regras constantes de um tratado devidamente aprovado e ratificado substituem a lei interna; dentro do mesmo critério, uma lei interna posterior não pode substituir um tratado que foi aprovado pelo legislativo e ratificado pelo executivo‖. Para o autor, a dificuldade surge no tocante ao conflito entre tratado e texto constitucional.
62
A terceira fase é da chamada ratificação. É o ato pelo qual a autoridade
competente no direito interno informa aos demais Estados que aprovou o tratado e o
considera obrigatório. A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88)
estabelece que todos os tratados necessitam ser aprovados pelo Legislativo,
devendo tramitar pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Aprovado nas
duas casas legislativas, o tratado segue para o Presidente da República, que irá
ratificá-lo ou não49. A ratificação é ato discricionário do presidente, que pode vetá-lo,
mesmo após a aprovação pelo Legislativo Federal. Nesse caso, o instrumento não
será ratificado. Caso contrário, segue o trâmite.
Uma vez ratificado, o Presidente emite uma Carta de Ratificação, comunicando
a aceitação e a obrigatoriedade do tratado. A partir da troca destas cartas entre as
partes é que o tratado se torna obrigatório. Nos tratados multilaterais, como é o caso
da quase totalidade dos atos do DICA, cria-se o chamado depositário internacional,
que tem a incumbência de reunir todas as cartas e informar quando o número
mínimo para que o tratado se torne obrigatório for alcançado.
Posteriormente ao depósito dos instrumentos de ratificação entre os Estados
signatários, nasce um ato interno ainda no Brasil: a promulgação. A promulgação
não atinge o plano internacional, só a executoriedade no plano interno, e esta só é
possível com a publicação, que leva ao conhecimento de todos os nacionais da
existência do tratado. Assim a publicação do Decreto do Poder Executivo no Diário
Oficial da União (DOU) é condição indispensável para aplicação no âmbito interno.
A última fase é a do registro. Trata-se de inscrever o ato na ONU, para que
todos os países tenham pleno conhecimento50. Sem o registro, o tratado é
obrigatório entre as partes, mas não tem validade perante as Nações Unidas, não
podendo as partes valer-se da sua intermediação posteriormente.
49 A decisão do Poder Executivo de ratificar ou não o tratado, mesmo após a aprovação pelo Legislativo, não pode ser modificada pelo Legislativo. Por outro lado, o Poder Executivo não pode ratificar tratado que foi recusado pelo Legislativo 50 Segundo MELLO (2001), A origem contemporânea do registro remonta à 1ª Guerra Mundial, para abolir a diplomacia secreta. Todos os acordos teriam que ser registrados na Liga das Nações. A exigência se manteve com a criação da ONU, mas na prática, continua a haver tratados secretos.
63
4 OPERAÇÕES CONJUNTAS E OS MÉTODOS DE RESOLUÇÃO DE
PROBLEMAS MILITARES
As Guerras Terrestres, Navais e Aéreas
independentes desapareceram para sempre. Se
algum dia nos virmos novamente envolvidos numa
guerra, combateremos com todos os elementos, com
todas as Forças Armadas num esforço único e
concentrado.
Eisenhower (1958)
Entendido como o Direito Internacional dos Conflitos Armados se insere no
âmbito do Direito Internacional Público, buscar-se-á compreender quais os
elementos que devam ser considerados nos métodos de planejamento de comando
para operações conjuntas em geral.
Para tanto, serão definidos inicialmente conceitos sobre as operações
conjuntas e feito um breve histórico acerca deste tipo de operação. A seguir, será
tratada a questão teórica da resolução de problemas militares e, por fim, na
apresentação dos resultados, serão analisados quais aspectos do DICA devam fazer
parte deste processo.
4.1 AS OPERAÇÕES CONJUNTAS – BREVE HISTÓRICO E DEFINIÇÕES
Como diz a máxima, existe a História contada por um lado, a contada pelo
outro e uma terceira versão: a verdadeira. Assim, há diferentes versões sobre qual
teria sido a primeira operação legitimamente conjunta da história. A nítida
contemporaneidade dos conceitos atinentes a este tipo de operação dificulta o
estabelecimento claro de quais operações ao longo da história poderiam ser
enquadradas. Feita esta consideração inicial, passemos a algumas passagens que,
no mínimo, podem ser elencadas como embriões das operações conjuntas no
entendimento atual.
Celso Mello (2001) dizia que a História do Mundo é a História das Guerras.
Para o Joint Chiefs of Staff51 dos EUA (2011), as guerras são parte essencial da
História norte-americana e sua análise reflete a importância das operações
51 Chefia do Estado-maior Conjunto (tradução livre do autor)
64
conjuntas. Assim, para este órgão, o primeiro indício de emprego conjunto ocorreu
na Guerra de 1812, entre o ainda jovem Estados Unidos da América e a poderosa
Inglaterra reforçada por forças canadenses. Em um determinado momento do
conflito, devido às dificuldades de comunicações por terra, o controle da região dos
Grandes Lagos e do rio São Lourenço se tornou crucial, e ambos os contendores
passaram o inverno de 1812-13 incrementando seu poderio naval construindo
navios. Neste contexto, em 1814, as operações navais do capitão Thomas
MacDonough no Lago Champlain foram um fator fundamental para o êxito das
campanhas terrestres, evitando uma ação mais decisiva do Exército do Reino Unido.
Figura 1 - Plano da Ação Naval do Lago Champlain em 1814 Fonte: Lossing (2011)
No tocante ao planejamento conjunto, o órgão relata outra passagem
marcante da história militar dos EUA : o trabalho em equipe desenvolvido pelo
65
General Grant e o Almirante Davi D. Porter na campanha de Vicksburg de 1863,
durante a Guerra Civil Americana52. A Chefia do Estado-maior Conjunto dos EUA
exulta este como um belo exemplo de planejamento de comando para operações
conjuntas. Por outro lado, como exemplo negativo, o órgão afirma que a falta de
uma ação conjunta eficaz levantou críticas da opinião pública na Guerra Hispano-
Americana de 1898. E acrescenta que, àquela época, a guerra já se encontrava
complexa demais para que um mero planejamento conjunto ad hoc fosse bem
sucedido. Vale ressaltar que neste conflito as batalhas entre Espanha e Estados
Unidos se deram em dois teatros diferentes: Cuba e Filipinas, ambos envolvendo
ações navais e terrestres.
Ainda no campo internacional, a Escola Superior de Guerra (2010) menciona
a Segunda Guerra Mundial como um conflito em que indubitavelmente o emprego
conjunto - mais do que uma alternativa - se tornou uma necessidade53. Aspectos que
praticamente impuseram o emprego conjunto foram a considerável amplitude dos
teatros de operações, o fenômeno da guerra total54, e o surgimento do vetor aéreo
como meio de combate. Além da Segunda Guerra , a Escola elenca como exemplos
clássicos de operações conjuntas a Guerra das Malvinas, a Guerra do Iraque e a
Guerra do Golfo.
Quanto ao Brasil, no âmbito das ações internas, há relatos de que a Armada
realizava bloqueios, transportava e provia meios logísticos às tropas do Exército
52 Também chamada de Guerra da Secessão, deu-se entre 1861 e 1865. Colocando no campo de batalha uma gama de artefatos advindos da Revolução Industrial, se tornou um conflito rico de ensinamentos para a arte da guerra, como por exemplo, a compreensão da importância do domínio do mar para as operações de terra (GIGOLOTTI, 2001) 53 EINSENHOWER apud ESG (2010) assinala que aprendeu claramente uma lição fruto de sua experiência na Segunda Guerra Mundial: ‖Com raríssimas exceções, poderão haver batalhas terrestres e marítimas independentes.” 54 Guerra total aqui referida na concepção de Ludendorf apud MELLO (2001): no saber do
general alemão, ―a população civil, como os exércitos, sofrerá a ação direta da guerra [...] A guerra total não atinge, portanto, somente as forças armadas, mas também, aos povos [...] por sua essência a guerra total não poderá ser realizada senão quando a própria existência do povo inteiro se veja ameaçada e o povo se veja obrigado a assumir a responsabilidade.‖ Neste contexto de guerra total se desenvolveram grandes conflitos do século XX, notadamente as duas Guerras Mundiais, envolvendo ampla mobilização nacional para lutar e apoiar o conflito, por meio da produção de armas e outras necessidades.
66
Imperial que atuavam nas revoltas do período regencial, como a Farroupilha,
Cabanagem55 e Sabinada (HOLANDA, 1974).
No campo do emprego expedicionário, entre as passagens anteriores à
Guerra da Tríplice Aliança56, destaca-se a Campanha contra Oribe e Rosas, ocorrida
entre 1851 e 1852. Tal conflito se deu entre dois partidos. O primeiro abrangeu
Brasil, Uruguai e duas províncias argentinas: Corrientes e Entre Rios. Integrava o
segundo partido a Confederação Argentina, sob a liderança de Manuel Rosas.
Segundo Gigolotti (2001), no início deste conflito, o Império dispunha na
região da foz do Rio da Prata de quatro divisões, um agrupamento de artilharia, uma
fragata, sete corvetas, três brigues e seis vapores. A missão atribuída à Esquadra
era de cooperar com a invasão (vide Figura 02) empreendida pelas tropas de terra,
por vezes provendo fogo, por vezes transporte. Em que pese às ações de elementos
ponderáveis de mais de uma força, faltou neste episódio a caracterização de um
comando único, o que levou inclusive a alguns reveses às forças brasileiras.
Figura 2 - Campanha contra Oribe e Rosas. Fonte: GIGOLOTTI (2001)
55 GIGOLOTTI (2001), ao narrar a Cabanagem, aponta que em 1836 eram empreendidas ―expedições aos diferentes pontos de reunião dos amotinados, conseguindo obter várias vitórias, e estabelecendo operações conjuntas com a Esquadra, a partir dos limites com o Maranhão‖ (grifo nosso). 56 Maior conflito armado ocorrido na histórica da América do Sul se desenvolveu no período de 1864 e 1870, entre a Tríplice Aliança (coligação Brasil, Argentina e Uruguai) e o Paraguai.
67
Todavia nenhuma ação militar brasileira no século XIX pode se equiparar ao
vulto da Guerra da Tríplice Aliança. Este conflito foi um marco nas operações
conjuntas brasileiras. Assinala Lanning (1999) que Caxias57 foi incumbido do
―comando-geral das forças terrestres e navais‖ em 1866. Sob seu comando, após
um período em que o então Marechal cuidou da reestruturação das forças, foi
planejada e conduzida a ousada manobra do Piquiciri (Figura 03), em 1868. Esta
operação é um exemplo de comando único de forças consideráveis do Exército e da
Marinha Imperial.
Figura 3 - Manobra do Piquiciri. Fonte: Gigolotti (2001)
57 Lanning (1999) alude que Luís Alves de Lima e Silva (1803-1880) foi o comandante das maiores operações militares em um TO sul-americano e responsável pela pacificação de inúmeros movimentos insurrecionais no século XIX. O Império atribuiu-lhe tarefas em crises de ordem interna e externa entre 1838 e 1869. Em um segundo plano, ocupou cargos políticos de relevo como Deputado, Senador e Presidente do Conselho de Ministros.
68
Para melhor compreensão desta manobra, e ilustrar as ações da força
terrestre e naval, transcrevemos a seguir passagens da descrição feita por Morgado
(2010):
A ação da esquadra durante a marcha foi muito importante, porque
permitia o suprimento da tropa em região inóspita e desprovida de meios, além de participar das operações da vanguarda, onde atuava pelo fogo de seus canhões contra as posições de retardamento estabelecidas pelo inimigo e no reconhecimento e
inquietação das novas posições do Piquiciri, em particular contra o fortim que estava sendo construído em Angostura, que López imaginava transformar numa nova Humaitá. A constante presença de Caxias em todos os compartimentos do combate e a visão diária daquele general de 65 anos, montado em seu cavalo, debaixo de chuva, estimulavam a tropa a superar as enormes dificuldades defrontadas. Seja na vanguarda, participando e intervindo na condução das ações quando necessário; seja junto ao 1º Corpo de Exército, que se deslocava em segundo escalão e onde normalmente estabelecia seu quartel-general; seja na retaguarda, onde presenciava a passagem de cada obstáculo, como a conferir que todos os seus meios estavam integrados ao todo; seja, ainda, a bordo dos navios da esquadra, onde conferenciava com o
Visconde de Inhaúma, seu comandante, ou com o Barão da Passagem, que à testa da Divisão Avançada de Encouraçados, cumpria as missões de reconhecimento e apoio às ações terrestres – tudo isso fazia parte de sua ação de comando. […]
Os meses de outubro e novembro foram utilizados na preparação do envolvimento da posição do Piquiciri, seja para a construção da estrada pelo Chaco, seja para um permanente processo de inquietação dos paraguaios com ações de reconhecimento sobre a posição ou de uma constante ação dos navios da esquadra sobre as baterias de Angostura […]
Caxias, nesse período, realizou cerca de dez reconhecimentos no
Chaco, para acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos, ao lado de Argolo, ou embarcado nos navios da esquadra, que estavam surtos a montante de Angostura, acompanhado pelo Visconde de Inhaúma, que comandava a esquadra, ou pelo Barão da Passagem, que comandava a Divisão de Encouraçados. [...]
A cheia do rio apressou a definição do início da ação. Foi escolhida a madrugada do dia 5 de dezembro e a tropa foi embarcada nos encouraçados e nos monitores, com a travessia sendo iniciada às 2h […]
O Centro de Documentação do Exército, em parecer de Soriano Neto (1999),
refere-se ainda à existência de operações conjuntas ―na transposição do rio Paraná
e no ataque a Curuzu, colocadas como precursoras das operações anfíbias da 2ª
69
GM‖. Em Curuzu, a frota de Tamandaré colaborou com fogos sobre o flanco direito
das posições paraguaias e transportando as tropas brasileiras para o desembarque
realizado ao sul da posição.
Soriano Neto (1999) assevera que ―a Marinha do Brasil foi de primordial
importância quanto ao transporte de pessoal e à logística (os navios eram, muitas
vezes, verdadeiras ―bases móveis de suprimentos‖, como na manobra de Piquiciri). A
Força Naval proporcionou constante e eficaz apoio às operações terrestres...‖
Considerando-se as características das forças armadas à época, verifica-se
que os trechos acima deixam claro que alguns aspectos caracterizadores das
operações conjuntas estavam presentes. Caxias era a personificação do
comandante conjunto, buscando integrar sua força terrestre componente e sua força
naval componente sob um esforço único. Além disto, considerando-se que foram
empregados cerca de 140.000 homens no Exército Imperial e 12.000 da Armada, o
que perfazia quase a totalidade destas forças à época, fica caracterizado o
componente ―elementos ponderáveis‖ de mais de uma força armada.
O que se extrai deste breve histórico das operações conjuntas é que ações
de vulto envolvendo mais de uma força armada requerem uma grande coordenação
para se evitar superposição de tarefas, retrabalhos e violação ao princípio de guerra
da economia de meios58. Ressalta-se de importância também a necessidade de um
comando único ou, como estabelece a doutrina militar de defesa, unidade de
comando59. O desrespeito essas condicionantes básicas pode conduzir a elaboração
de linhas de ação equivocadas e desrespeito ao DICA, com a possibilidade de se
comprometer toda a campanha militar.
De maneira reversa, os anais da História Militar nos indicam que, quando
foram realizadas operações de vulto com a participação de uma ou mais força
58 Também conhecido por Economia de Forças: princípio que se caracteriza pelo uso econômico das forças e pela distribuição e emprego judiciosos dos meios disponíveis para a obtenção do esforço máximo nos locais e ocasiões decisivos (BRASIL, 2007) (grifo nosso). 59 Segundo BRASIL (2007) é ―o princípio que é caracterizado pela atribuição da autoridade a uma só pessoa, ou seja, à pessoa do comandante‖ (grifo nosso). O Glossário das Forças Armadas explica ainda que somente a combinação dos meios e a convergência de esforços permitem que seja obtido o máximo rendimento das forças disponíveis, as quais devem atuar em íntima cooperação. Conclui que isto só é possível havendo unidade de comando no mais alto escalão. Para efeito de operações conjuntas, a doutrina básica lista
que Unidade de Comando é ―a existência de apenas um oficial no comando das
operações, em cada um dos escalões envolvidos.‖ (grifo nosso).
70
armada, de forma separada, cada qual com seu próprio planejamento e sem um
comando único, o resultado não foi o esperado (ASSIS FILHO, 1994). Da mesma
maneira, a condução de operações conjuntas ad hoc, ou seja, sem preparo e
doutrina comum prévios, ensejou resultados aquém do possível de se esperar.
È imperioso ressaltar ainda, que, a par da clareza destes fatos, eles não são
unânimemente aceitos pelos estudiosos das operações conjuntas, restando flexíveis
os marcos de surgimento efetivo deste conceito. Há os que são convictos de que a
verdadeira mentalidade conjunta, com todas os elementos que as caracterizam,
somente surgiram no âmbito internacional no terceiro quartil do século passado. Em
relação ao Brasil, alude-se que a par da criação do antigo EMFA, apenas a partir da
criação do MD e da primeira edição da END tornou-se mais presente.
Ficou claro na breve ambientação feita anteriormente que os tempos em que
as guerras eram mais simples, em que a diferença no campo de batalha se dava
puramente por aspectos como a liderança militar ou um maior efetivo empregado de
uma única força isoladamente se passou. Todavia, para se garantir a eficiência
operacional60 plena das forças empregadas, verificou-se a existência de algumas
premissas básicas. Neste contexto, um passo inicial marcante no Brasil foi a criação
de Ministérios da Defesa enquadrando as forças armadas. Segundo a ESG (2010),
entre 179 países do mundo pesquisados, apenas 22 não adotam este órgão.
Conforme ESG (2010), uma premissa básica é a existência de uma doutrina
única orientadora deste tipo de emprego. Em segundo lugar, é imprescindível que se
tenha capacidade técnica e prática no planejamento conjunto. A capacidade técnica
é altamente ligada à capacitação dos estados-maiores, potencializada no Brasil
atualmente com iniciativas como a implementação do Curso de Estado-Maior
Conjunto e Simulações de Combate entre as três escolas de Comando e Estado-
Maior das forças singulares, o conhecido AZUVER. A capacidade prática vem sendo
adestrada por meio dos exercícios conjuntos, como em 2012 as Operações
Atlântico, Ágata e Amazônia . Premissa que tem saltado aos olhos recentemente é a
existência de um sistema de comando e controle único além, naturalmente, que
fique evidente a existência de uma finalidade única para o comando conjunto.
60 Conforme BRASIL (2007): capacidade que tem uma unidade operacional de cumprir, de maneira adequada e com economia de meios, todas as missões de combate, previstas na sua base doutrinária.
71
Surge neste ponto da pesquisa a necessidade de se estabelecer alguns
conceitos básicos sobre as operações conjuntas. Inicialmente é relevante lembrar
que os termos operação conjunta e operação combinada vêm sofrendo um momento
de acomodação no âmbito da doutrina nacional. Apesar de o termo constar
expressamente na novíssima Lei Complementar Nº 136, de 25 de agosto de 2010,
ainda há uma gama de documentos de cunho doutrinário a serem revisados,
publicados e, após um inexorável período de adaptação, fielmente incorporados à
cultura operacional de cada uma das três forças singulares.
Para se compreende melhor esta acomodação terminológica, é válida a
menção ao JDP 0-01.1 Glossary for Joint Operations das Forças Armadas do Reino
Unido (2006), onde joint é o adjetivo usado:
to describe activities, operations and organisations in which elements of at least two services participate. Also called "multiservice". See also combined61·. (grifo nosso)
Assim, percebe-se que, na doutrina do RU, operação conjunta é aquela em
que elementos de pelo menos duas forças armadas participam. A publicação sugere
ainda que se verifique a definição referente ao termo combined:
Adjective used to describe activities, operations and organizations, in which elements of more than one nation participate. Also called multinational62.
É importante notar ainda que para o Reino Unido, operações combinadas ou
multinacionais são as que envolvem elementos de mais de uma nação. Como
membro da OTAN, é mister que o Reino Unido prime por coerência e precisão
vocabular, uma que suas forças operam com outras de países da aliança em
diversos exercícios e missões reais. Como assevera a mesma publicação, é
importante para todas as nações da aliança da OTAN acordar sobre uma definição
única.
Na terminologia nacional, operação conjunta é aquela empreendida por
elementos ponderáveis de mais de uma Força Armada, sob a responsabilidade de
61 Joint é o termo usado para descrever atividades, operações e organizações em que
elementos de pelo menos duas forças armadas participam. Também chamado de "multi-forças". Veja também combinada. (tradução livre do autor)
72
um comando único (GUERRA, 2011). A diferença básica em relação à definição da
doutrina britânica diz respeito à condição de haver ―elementos ponderáveis‖.
O termo ―combinada‖ no Brasil se refere à operação que envolve o emprego
coordenado de elementos de Forças Armadas de mais de um país, sem que haja a
constituição de um comando único. Segundo Guerra (2011), antigo Chefe da Seção
de Operações Conjuntas da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, o
termo ―interaliadas‖ ainda se encontra em processo de assimilação por parte da
doutrina do Ministério da Defesa63. Seriam operações que envolvem ―forças da
Marinha, Exército ou Força Aérea de países aliados, sob um comando único‖ (grifo
nosso).
Quando se mencionou que as atuais designações brasileiras estão em fase
de acomodação é porque que estes significados conforme apresentados acima
apenas foram consignados após a edição da END, em 2008. Até então, os termos
combinado e conjunto para o Brasil tinham significados diferentes, que destoavam
da doutrina internacional. Até a edição da END, o significado de combinadas para o
Brasil correspondia ao entendimento internacional de joint. Em que pese à
necessidade de se construir uma doutrina genuinamente nacional, a adaptação
vocabular veio a reboque de alterações substanciais na concepção de emprego das
Forças Armadas.
Conforme já mencionado acima, após a primeira edição da Estratégia
Nacional de Defesa e a criação do EMCFA, as forças armadas brasileiras deverão
passar a atuar mais freqüentemente sob um comando conjunto.
Tal alteração foi materializada pela edição da Lei Complementar 136/2010, a
chamada ―Lei da Nova Defesa‖. Ela alterou a Lei Complementar 97/99, que dispõe
sobre ―as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças
Armadas‖. A LC 136/2010 criou o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas
(EMCFA), órgão de assessoramento permanente do Ministro de Estado da Defesa.
Esta norma acresce o artigo 11A à LC 97/99, definindo que:
62 Combined é o termo usado para descrever atividades, operações e organizações, nas
quais os elementos de mais de uma nação participam. Também chamadas de multinacionais (tradução livre pelo autor). 63 Embora o termo força interaliada conste do Glossário das Forças Armadas, não está presente nas publicações do MD sobre operações conjuntas. A doutrina militar terrestre, conforme o manual de campanha C 124-1 Estratégia, do Exército Brasileiro, consagra este tipo de operação em sua 3ª edição, de 2001.
73
Compete ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas elaborar o planejamento do emprego conjunto das Forças Armadas e
assessorar o Ministro de Estado da Defesa na condução dos exercícios conjuntos e quanto à atuação de forças brasileiras em operações de paz, além de outras atribuições que lhe forem estabelecidas pelo Ministro de Estado da Defesa. (grifo nosso)
Seu chefe tem o mesmo nível hierárquico dos Comandantes das Forças e
ascendência sobre todos os oficiais-generais, exceto sobre os comandantes das
mesmas. Este oficial general deverá construir iniciativas que dêem realidade prática
à tese da unificação doutrinária, estratégica e operacional e contará com estrutura
permanente que lhe permita cumprir sua tarefa64 (RANGEL, 2011). Este mesmo
oficial assevera que:
A alteração na doutrina e a criação do EMCFA permitirão uma atuação integrada das Forças Armadas. Nos exercícios militares, será constituído o comando conjunto. Com isso a tropa de uma Força poderá ser comandada na ação por militar de outra Força.
Assim, conclui-se que há atualmente uma harmonia entre os termos utilizados
no Brasil para se referir às operações conjuntas e o que internacionalmente se
chama de joint operations. Tal uniformidade é relevante que fique bem clara, uma
vez que será útil para trechos posteriores desta pesquisa. Passaremos a seguir a
discorrer sobre outros conceitos básicos ao entendimento das operações conjuntas
de forma geral, base para a compreensão do seu planejamento.
Antes de uma crise65, onde o poder político anteveja o emprego de tropa,
será ativada a Estrutura Militar de Defesa. Deste ponto em diante, haverá
planejamento em diversos níveis desta estrutura. Estes processos de planejamento
serão desenvolvidos de acordo com a ameaça apresentada. Caso a ameaça exija o
emprego de meios de mais de uma força armada, deverá haver um Comando
64 Além do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, o Ministro Jobim mencionou, em palestra proferida na Secretaria de Assuntos Estratégicos em 15 de dezembro de 2010, a implantação dos núcleos de estados-maiores conjuntos regionais em todo o Brasil. 65 Crise como entendida por BEAUFRE (1998): Estado de tensão no curso do qual existe o risco de escalada até o conflito militar e onde se quer impedir que o oponente adquira
vantagem política ou militar. No Brasil, há três definições no Glossário das Forças Armadas (2007), cabendo melhor aqui a seguinte: ―Conflito desencadeado ou agravado imediatamente após a ruptura do equilíbrio existente entre duas ou mais partes envolvidas em um contencioso. Caracteriza-se por um estado de grandes tensões, com elevada probabilidade de agravamento (escalada) e risco de guerra, não permitindo que se anteveja com clareza o curso de sua evolução.‖ (grifo nosso)
74
Conjunto. No Brasil, segundo o Glossário das Forças Armadas (BRASIL, 2007), ele
é definido como:
Comando de mais alto nível com responsabilidade de cumprir determinada missão e que terá como subordinados, quando necessário, elementos de mais de uma Força Armada. Caracteriza-se pelo comando único e pela existência de um Estado-Maior Conjunto. (grifo nosso)
Figura 4 - Comando Conjunto. Fonte: Guerra (2011)
A Figura 04 mostra o organograma de um comando conjunto, composto por
seu comandante, as forças componentes e o Estado-Maior66 Conjunto (EMCj). Este
último é ―o órgão composto de pessoal militar qualificado, pertencente às forças
componentes, que tem por finalidade assessorar o comandante.‖ (BRASIL, 2007).
De acordo com Guerra (2011), no Brasil é importante que ―Em cada seção do EMCj
66 Posteriormente será discorrido sobre o surgimento da noção de estado-maior.
75
haja pelo menos um oficial das Forças participantes da operação―. As grandes
batalhas da Segunda Guerra Mundial ensinam que ―quaisquer novos métodos de
guerra não deverão nunca ignorar os princípios básicos‖. Neste sentido, a inclusão
de um oficial de cada força em cada seção do EMCj tem amparo nos princípios
básicos para o cumprimento da missão por um comando conjunto67 estabelecidos
pelo MD 33-M-03, em especial os listados a seguir:
Coordenação - é a ação necessária que visa ao entrosamento de diferentes setores e atividades, a fim de evitar a duplicidade de ações, a dispersão de recursos e a divergência de soluções;
Limite de Responsabilidade - é a definição, para cada força componente, de sua responsabilidade no que concerne à
disciplina, ao modo de emprego e à administração; e
Conhecimento recíproco - é o conhecimento das possibilidades, limitações, estrutura e funcionamento das forças componentes. (grifo nosso)
67 Além desses, a Doutrina Básica de Emprego Conjunto Brasileira prevê que o comando conjunto respeite a Unidade de Comando (é a existência de apenas um oficial no comando das operações, em cada um dos escalões envolvidos); Uniformidade Doutrinária (a observância dos preceitos da doutrina de emprego conjunto), Liberdade de Ação (a capacidade de agir de maneira descentralizada e específica, mantendo as características de cada força componente) e a Flexibilidade (capacidade de organizar os meios para atender às diferentes fases de um plano ou ordem de operações, quanto às situações que se possam apresentar);
76
Figura 5 - Estado-Maior Conjunto. Fonte: Guerra (2011)
A figura 05 ilustra as diversas seções que podem compor um Estado-Maior
Conjunto. Além dos tradicionais chefe de estado-maior e as quatro seções de
estado-maior, o Estado-Maior Conjunto brasileiro chama atenção pela existência do
D5 – Chefe da Seção de Planejamento; D6 – Chefe da Seção de Comando e
Controle; e o D7 – Chefe da Seção de Comunicação Social. Segundo Guerra (2011),
nos últimos exercícios conjuntos do MD, o EMCj contou com um D8 - Seção de
Operações Psicológicas, um D9 – Seção de Assuntos Civis e um D10 – Seção de
Administração Financeira. Todos ainda estão em estudo no MD para serem
efetivados ou não (GUERRA, 2011). Há a possibilidade de o D8 e o D9 virem a
serem enquadrados pelo D3, dependendo da operação.
No organograma da Figura 04 verifica-se que o comando conjunto tem
subordinado a si várias forças. Elas podem ser arranjadas como forças componentes
simplesmente ou como forças conjuntas. As forças componentes, as três à esquerda
na figura, podem ser entendidas como o ―conjunto de unidades e organizações de
77
uma mesma força armada que integra uma força conjunta. Pode ser força naval
componente, força terrestre componente ou força aérea componente‖ (BRASIL
2007).
Na parte inferior direita do organograma verifica-se a existência de Forças
Conjuntas, podendo cada uma (―FORÇA CONJUNTA ALFA OU BRAVO‖ na Figura
04) agrupar as forças componentes necessárias, a fim de cumprir a missão. Esta
será pois o farol para se definir qual a dosagem adequada de forças conjuntas
deverá ser implementada.
Determinados os meios à disposição do comando conjunto, o que no Brasil é
feito por meio de um processo chamado de adjudicação68, seu comandante deverá
iniciar seus planejamentos a fim de cumprir a missão que lhe foi atribuída. Para tal
deverá seguir parâmetros pré-estabelecidos de raciocínio e de trabalho a fim de
solucionar o problema militar que lhe foi apresentado. No âmbito do MD, conforme
Brasil (2007), este processo é conhecido como Processo de Planejamento Militar:
Metodologia desenvolvida para ser empregada na solução de problemas militares, ou seja, onde se fazem presentes forças militares antagônicas. É um processo de tomada de decisão que não prescinde do conhecimento, experiência profissional, criatividade, perspicácia do comandante e dos oficiais do seu estado-maior. (grifo nosso)
Esta metodologia adotada atualmente tem suas bases e origens em uma
gama de ciências distintas. Se antigamente as decisões militares eram meros frutos
da perspicácia do comandante, atualmente, dado o vulto dos meios e da própria
evolução do pensamento militar ao longo dos séculos, outros aspectos passaram a
ser considerados. Assim, uma vez que foram elencados conceitos básicos das
operações conjuntas, passaremos a verificar como se planeja esta operação. Tentar-
se-á discorrer sobre o fenômeno da metodologia de resolução de problemas a partir
de Descartes e Herbert Simon para em seguida discorrer sobre alguns aspectos
básicos referentes ao processo de planejamento conjunto em si.
78
4.2 METODOS DE RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS MILITARES E O PROCESSO DE PLANEJAMENTO CONJUNTO
Não existem métodos fáceis para resolver problemas difíceis. Divide as dificuldades que tenhas de examinar em tantas partes quantas for possível, para uma melhor solução.
René Descartes
Segundo Miranda (1999), historicamente, adota-se o método cartesiano nos
processos decisórios. Por que isto acontece e qual a origem desta escolha será o
escopo desta parte do trabalho. Será analisado o cartesianismo, as ideias de
Herbert Simon sobre tomada de decisões e, por fim, como surgiram os estados-
maiores nos processos decisórios.
René Descartes nasceu em Touraine, na França, em 1596. É tido como um
dos pensadores mais influentes de sua época. Foi contemporâneo de Galileu, de
Thomas Hobbes e da Guerra dos Trinta Anos, ocorrida entre França e Inglaterra
entre 1618 e 1648. Faleceu em 1650. Sua obra se desenvolveu em várias ciências,
em especial na Filosofia, Matemática e Física.
Descartes foi um dos inúmeros pensadores do século XVII empenhados em
se descobrir um método69, ou algo que pudesse arranjar organizadamente a
resolução de dúvidas, criando-se assim um novo conhecimento. O Método de
Descartes foi um dos conceitos fundamentais de sua filosofia, entretanto se
constituiu também em um processo para organizar as incertezas e suspeitas. Serão
abordados inicialmente aspectos mais abrangentes do pensador francês sobre a
própria necessidade de se estabelecer um método e a seguir as regras do método
por ele proposto.
Segundo Ariew (2003), o marco inicial sobre o método para Descartes é que
deve haver um conjunto de:
68 Segundo o Glossário das Forças Armadas (2007), adjudicação é o processo por meio do qual o Ministro de Estado da Defesa determina a transferência do comando ou do controle operacional de meios de cada Força Armada para um comando conjunto, de acordo com as necessidades levantadas durante o planejamento. Pode ocorrer, por decisão do comandante conjunto, para atender uma necessidade operacional, consistindo na transferência provisória dos meios de uma força componente (singular ou combinada) para outra, ou para constituição de uma Força-Tarefa durante o desenrolar de uma campanha. 69 Do grego méthodos, ―caminho para chegar a um fim‖ (HOLANDA, 2010).
79
regras confiáveis que são fáceis de aplicar e de natureza tal que caso alguém as siga exatamente, nunca irá tomar por verdadeiro o que é falso ou realizar um esforço mental de maneira infrutífera, mas poderá gradualmente e constantemente aumentar seu conhecimento até que se chegue a um verdadeiro entendimento de
tudo. Tudo isto dentro da respectiva capacidade deste alguém. (grifo nosso)
Assim, o pensador francês entende que não se deve buscar o conhecimento
ao acaso, começando com problemas difíceis, mas se buscar proceder
"metodicamente," isto é, de forma deliberada e ordenada, começando com os
problemas que se pode resolver. Depois de fazê-lo, aproveitando os conhecimentos
advindos desta solução anterior, continuar com os problemas mais difíceis.
A segunda consideração de Descartes a respeito do Método é que todos os
seres humanos são naturalmente capazes de distinguir o que é verdadeiro do que
não é. ―O poder de julgar bem e distinguir o verdadeiro do falso (que modernamente
conhece-se por bom senso ou razão) é naturalmente igual em todos os homens"
(ARIEW, 2003). Assim, o método não deve se preocupar fundamentalmente com
critérios de verdade, mas com problemas de ordem e hierarquia. Uma vez que o
assunto seja metodicamente processado e apresentado de uma forma ordenada,
ninguém terá qualquer problema em reconhecer intuitivamente como verdadeiro e
certo tudo o que de fato é verdadeiro.
O terceiro ponto do pensador é que o Método - como método de resolução de
problemas – deve ser sempre o mesmo, dado o fato de que:
as ciências como um todo são nada além de sabedoria humana, que permanece sempre uma e a mesma, porém diferente de acordo com os assuntos ao qual ela é aplicada. A ciência não é mais alterada por estes do que a luz solar é pela variedade de coisas em que ela brilha (ARIEW, 2003) (grifo nosso).
Extrai-se disto que, no saber de René Descartes, tanto faz se o problema que
estamos a tratar é de matemática, física, filosofia moral, ou militar. A maneira de se
lidar com isso – o método - deve ser a mesma.
Finalmente, Descartes acredita que não há meio termo entre verdadeiro e
falso. Se algo não é reconhecidamente verdadeiro, pode ser tratado como falso. Um
aspecto interessante sobre o método de resolução de problemas de Descartes é
que, caso se estabeleça as verdades na ordem certa, a descoberta da primeira
verdade facilita a descoberta da próxima e assim a resolução do problema.
80
Para o método, isto também pode significar que um problema geralmente é
uma versão particular de um problema mais geral (por exemplo, como uma questão
de aritmética ou um problema geométrico pode ser reduzido a um problema de
álgebra). Assim, o método pode também significar que se deve concentrar em
aspectos particulares de um problema ou um fenômeno, ou seja, aqueles possíveis
de se compreender de forma clara e distinta.
Em seu clássico Discurso sobre o Método, René Descartes (2008) apresenta
enfim suas quatro "regras do método". Vale a transcrição:
Nunca aceitar algo como verdadeiro que eu não conhecesse claramente como tal; ou seja, de evitar cuidadosamente a pressa e
a prevenção70, e de nada fazer constar de meus juízos que não se apresentasse tão clara e distintamente a meu espírito que eu não tivesse motivo algum de duvidar dele. O segundo, o de repartir cada uma das dificuldades que eu analisasse em tantas parcelas quantas fossem possíveis e
necessárias a fim de melhor solucioná-las. O terceiro, o de conduzir por ordem meus pensamentos, iniciando pelos objetos mais simples e mais fáceis de conhecer,
para elevar-me, pouco a pouco, como galgando degraus, até o conhecimento dos mais compostos, e presumindo até mesmo uma ordem entre os que não se precedem naturalmente uns aos outros. E o último, o de efetuar em toda parte relações metódicas tão completas e revisões tão gerais nas quais eu tivesse a certeza de nada omitir. (grifo nosso)
Nestas reflexões, o pensador francês deixa claro alguns aspectos que
caracterizam o chamado método cartesiano de resolução de problemas. Assim, ao
se defrontar com uma dúvida, ou um problema, deve-se inicialmente verificar se há
evidências reais sobre ele. A seguir, deve-se analisar, isto é, repartir a questão ao
máximo, em partes menores, mas fundamentais, e uma vez que a sua compreensão
se torne mais simples, analisá-las. O terceira etapa consiste em sintetizar, ou seja,
reunir estas partes menores estudadas na fase anterior sintetizando-as em um todo
único e verdadeiro. Por fim, a fim de se manter uma ordem do pensamento, deve-se
enumerar as conclusões e princípios empregados no processo.
Seu legado ultrapassou em muito o século XVII ao ponto de ser reconhecido
como útil até os nossos dias. Ariew (2003) ressalta que apesar de suas conclusões
70 Prevenção talvez seja mais bem traduzida para preconceito atualmente.
81
sobre matemática e física já terem sido ultrapassadas, seu pensamento sobre a
abordagem ciêntifica, do raciocínio em geral, e seu método ―permanecem válidas
para alguns e desafiadoras para outros―.
No plano militar, o método é uma referência válida para situações em que o
estado-maior se defronta com um problema militar - em regra - complexo e repleto
de nuances para resolver. A fim de se empreender um roteiro metodizado e se
chegar a uma conclusão verdadeira e minimamente científica, deve-se reparti-lo em
partes menores, analisá-las e em seguida realizar uma síntese final consolidada na
decisão do comandante.
Esta decisão advém, portanto de um processo que, no caso das operações
conjuntas, se chama de processo de planejamento de comando para operações
conjuntas. Como todo processo de planejamento operacional é um método de
resolução de problemas militares resultado de experiências de combate e de
arcabouço teórico.
No meio civil, suas origens remontam aos filósofos gregos, passa por
Descartes e modernamente é mote para discussões por teóricos de várias áreas da
ciência como administração, filosofia e matemática.
Neste contexto, o estudo científico do comportamento humano aplicado à
Ciência da Administração começa a ganhar força a partir de um refinamento no
processo de seleção do exército norte americano no fim da Primeira Guerra Mundial.
O estudo mais aprofundado de métodos de resoluções de problemas teve um ponto
marcante com o início dos estudos de Herbert Alexander Simon, cientista político
norte-americano que se debruçou sobre a tomada de decisões em meados do
século passado. O autor tenta explicar como se deve reconhecer, decidir e
desenvolver soluções para resolver conflitos em uma determinada situação.
Suas idéias deixam clara a interligação entre o método civil e militar, ao usar
por vezes exemplos de tomada de decisão por comandantes militares. Fruto de
trabalho realizado no âmbito das tomadas de decisão, Simon recebeu um Prêmio
Nobel em 1978. Seu legado, todavia, abrangeu inúmeras ciências, entre elas a da
Administração e um trabalho amplo sobre tomada de decisão para o Departamento
de Defesa dos EUA. Simon é estudado em cursos de altos estudos militares dos
EUA e da Marinha do Brasil. Simon será o marco teórico central utilizado para a
abordagem do estudo de situação de estado-maior enquanto método de resolução
de problemas.
82
Quando graduando, Herbert Simon apresentou um trabalho em havia de se
definir onde uma prefeitura deveria investir seus recursos para o lazer. A carência de
uma metodologia no órgão para se tomar uma decisão correta aborreceu o
estudante, o que o levou a considerar meramente a natureza humana do decisor
como o elemento de maior influência no processo.
No prefácio de sua obra maior, ―Administrative Behavior71‖, Simon (1945)
ressalta que seu trabalho era uma tentativa de construir para si ferramentas úteis às
suas pesquisas no campo da administração pública. Nesse ponto vale ressaltar o
perfil público da instituição forças armadas.
No sistema constitucional brasileiro, compete à União declarar a guerra e
assegurar a defesa nacional, tendo ao seu dispor basicamente as Forças Armadas,
constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, ―instituições nacionais
permanentes e regulares‖, (Art 21 e 142, da CRFB/1988).
Assim, cabe à União ―administrar‖ o uso da violência, por meio área de
atuação do Ministério da Defesa. Segundo a Lei 10.863/2003, com a redação dada
pela Lei nº 12.375/2010, são assuntos que constituem áreas de competência do MD,
entre outros: doutrina, planejamento, organização, preparo e emprego conjunto e
singular das Forças Armadas; operações militares das Forças Armadas; política de
ensino de defesa e a constituição, organização, efetivos, adestramento e
aprestamento das forças.
Enquadram-se assim as FA na administração pública direta, no conjunto de
órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais fora atribuída competência
para o exercício de forma centralizada de atividades administrativas do Estado,
conforme Carvalho (2005). Tal noção, embora se revista de caráter mais
administrativo do que operacional, serve para se compreender que o ambiente das
FA tem mais aspectos comuns com a administração pública do que com a privada, o
que dá mais sustentação ao trabalho de Simon enquanto base para este estudo.
A interação entre a Ciência da Administração e o método de planejamento de
operações militares é normal e no âmbito doméstico apresenta inúmeras evidências
explícitas. Um exemplo é a organização da Marinha do Brasil para o combate por
tarefas, preconizada no Processo de Planejamento Militar constante do EMA 331 -
Manual de Planejamento Operativo da Marinha:
83
Esse organograma deve [...] procurar atender aos seguintes princípios básicos da administração: Coordenação, Amplitude de
Controle, Homogeneidade, Delegação de Autoridade (BRASIL, 2006).
Modesto, Simon faz uma consideração inicial em sua obra: alude que se
houver alguma teoria que se possa angariar do seu trabalho é de que o processo de
tomada de decisão deve ser entendido como o coração da administração e que um
glossário de teoria da administração deveria começar pela lógica e pela psicologia
das escolhas humanas.
A obra maior deste catedrático é dividida em sete capítulos. No primeiro ele
discorre sobre alguns conceitos básicos que servirão de base para se compreender
o restante. No capítulo II - A correção das decisões - trata-se sobre do que se
entende por uma decisão "correta". Simon mostra que a correção de uma decisão é
puramente relativa - dependendo do conjunto de valores que serão considerados na
análise das conseqüências daquela escolha. No capítulo III – A lógica das decisões
administrativas – verifica-se a anatomia do processo de tomada de decisão. Simon
discorre sobre como selecionar uma determinada linha de ação entre um conjunto
de alternativas disponíveis definindo ao término o que se entende por
comportamento objetivamente racional. No capítulo IV discute-se a psicologia da
decisão. O autor contrasta os processos psicológicos de tomada de decisão com os
processos que seriam necessários para atender às demandas da razão ou da
racionalidade.
A segunda parte do livro se inicia com o capítulo V – O conceito de
autoridade. O catedrático apresenta como a decisão tomada por uma pessoa pode
influenciar as escolhas de outros. No capítulo VI, Simon volta à noção de "correção"
abordada no capítulo II reiterando que uma decisão "correta" é aquele que satisfaz
determinados critérios, com relevo para o aspecto social. No capítulo VII,
desenvolve-se o aspecto da psicologia das decisões administrativas, examinando o
mecanismo de "identificação". No capítulo VIII, Simon faz uma discussão sobre as
influências das características da organização no método de tomada de decisão,
tratando de aspectos de psicologia da decisão não abordados anteriormente. No
capítulo IX, Simon aplica sua forma de análise em uma crítica às teorias de
71 Título em português: Comportamento administrativo.
84
administração vigentes à época, concluindo sobre a apresentação de alguns
princípios da boa administração.
Para o escopo deste trabalho, foram selecionadas algumas passagens que
tem correlação com a metodologia de resolução de problemas deixando-se de lado
as abordagens feitas no âmbito da psicologia, críticas de cunho acadêmico e mesmo
sobre efeitos sociais sobre as organizações.
Para Simon, administrar é ―a arte de conseguir fazer com que as coisas
aconteçam‖. Na opinião do autor, numa teoria geral da administração devem
prevalecer princípios de organização que assegurem decisões corretas, ao invés de
métodos que assegurem apenas que as coisas serão efetivamente feitas. Como
exemplo, ele relata o caso do soldado que luta no campo de batalha com uma
metralhadora. Para o autor, o comandante, mesmo sem uma metralhadora na mão,
provavelmente exercerá mais influência no resultado da batalha do que qualquer
soldado. Em suma: garantir que o soldado atacará não basta; mais importante é
assegurar que as decisões a respeito do ataque em si forem bem tomadas.
Conclui Simon que o grau de influência do comando no resultado final do
combate dependerá diretamente do quanto cada subordinado foi influenciado pelas
decisões adequadamente tomadas, aí se incluindo, por exemplo, a determinação
correta do centro de gravidade do inimigo e o estado final desejado.
Para Simon, decisão é todo e qualquer processo aonde um comportamento é
selecionado para ser adotado, entre todos os outros possíveis de serem escolhidos.
O autor acrescenta que este processo inclui elementos do consciente, do
inconsciente, do racional e do irracional.
Sobre a racionalidade, o cientista político acredita que existem dois extremos
nas ciências sociais quando o assunto tratado é a racionalidade (PARK, BONIS,
ABUD, 1997). Por um lado, o homem completamente racional, que busca reunir e
considerar todas as informações indispensáveis à sua tomada de decisão. Na outra
extremidade estão os que resumem toda a informação à afetividade, o que denota
que os indivíduos são menos movimentados pela razão do que almejariam ser.
Simon conclui que, para ele, o comportamento humano nas organizações é
altamente racional, pois o decisor busca a melhor solução, mas nem sempre a
consegue. Isto se deve ao método - ou a falta dele – na tomada de decisão.
A seguir, Simon lista as características das decisões. Inicialmente, afirma que
as decisões são seletivas, o que significa dizer que entre as opções plausíveis,
85
aceitáveis, muitas vezes decide-se aleatoriamente. Seria algo como querer ir ao
cinema, aceitar ir a um filme ou outro e lançar uma moeda pra decidir a qual cinema
se dirigir. Uma decisão aleatória como o fato da moeda cair ―cara‖ ou cair ―coroa‖.
A segunda característica aventada pelo autor é a da integração. Para ilustrar
como uma decisão anterior se integra a uma posterior, o autor se vale do exemplo
de um datilógrafo. Se ele escolhe digitar um ―q‖, certamente sabe que em seguida
teclará um ―u‖. Assim, as decisões são integradas, ao menos parcialmente.
Esta integração viria do fato que decisões tomadas em um período de tempo
curto entre si são em regra parte de um plano maior. Tal assertiva é facilmente
identificável num processo de resolução de problemas militares, em que há um
contexto de Plano de Operações ou de Campanha maior, em que as decisões
devem se subordinar às orientações de escalões superiores. O Glossário de Termos
do MD (BRASIL, 2007) define decisão como:
DECISÃO – 1. Expressão clara e precisa de como um comandante ou chefe militar resolveu cumprir sua missão ou solucionar determinado problema. 2. Plano de ação realizável, com o qual o
Comandante pretende cumprir sua missão, não condicionada a formas rígidas, devendo ser redigido como uma afirmação breve, expondo de forma clara, simples e concisa a linha de ação selecionada. (grifo nosso)
Quanto a como precisamente a integração acontece num processo decisório,
o autor diz que, além das limitações físicas mencionadas, ela se dá em razão da
intenção final. A escolha é feita levando-se em conta os meios e fins. Os
comportamentos decisórios são definidos em função dos meios que se adaptam ao
fim, à intenção. Adaptando-se esta concepção ao planejamento militar, basta se
substituir no exemplo mencionado a ação de estar em Chicago pela de atacar, ou de
conquistar Chicago ou São Francisco. A intenção aventada por Simon pode ser
facilmente substituída pelo estado final desejado ou pela intenção do comandante.
Assim, uma decisão tomada sofrerá influências não somente de ordem física, mas
também em relação a como esta decisão se integra ao estado final desejado.
O autor menciona que o processo de tomada de decisões abrange valor e
fato. E explica que decisões menores são em regra ocorrências de decisões maiores
em relação à intenção do decisor e o método que ele emprega. Exemplifica que um
86
homem contrai seus músculos ―a fim de‖72 dar um passo, ele dá um passo ―a fim de‖
prosseguir na direção do seu destino, ele vai ao seu destino – um posto dos correios
– ―a fim de‖ enviar uma carta, ele manda a carta ―a fim de‖ transmitir certa
informação a certa pessoa e assim por diante. Cada decisão envolve a seleção de
uma meta, e um comportamento respectivo. Esta meta – ou objetivo intermediário - é
relevante para se atingir um objetivo conseqüente mais distante e assim
sucessivamente até que se alcance um objetivo final. Simon afirma que, caso as
decisões se dirijam à seleção de objetivos finais elas serão ―julgamentos de valor‖.
Caso elas envolvam a implementação destas metas, elas serão chamadas apenas
de ―julgamentos de fato‖.
Acrescenta o estudioso que, infelizmente, os problemas não são
apresentados ao decisor claramente divididos em ―decisões de valor‖ e ―decisões de
fato‖. Primeiro, porque a intenção, ou os objetivos finais de determinadas tarefas ou
mesmo de organizações, pode ser redigido de forma muito geral ou ambígua. Além
disto, há situações em que fato e valor podem ser combinados, como no caso da
segurança pública. Sob certo enfoque, prender criminosos para a polícia é um
objetivo em si mesmo, em que o foco é simplesmente tirar de circulação aqueles que
ofenderam a lei de alguma maneira. Por outro ponto de vista, a prisão é considerada
um meio de proteger cidadãos, de reabilitar criminosos e ainda de desencorajar
prováveis futuros delinqüentes.
Simon indica ainda como uma característica das decisões o fato de - fruto da
noção de intenção final - elas fazerem parte de uma hierarquia. Assim a decisão
encontrada em um nível inferior nesta pirâmide seria uma implementação das metas
estabelecidas pelo nível imediatamente acima. Tal característica é facilmente
identificável em decisões tomadas no ambiente militar nacional, dado o arraigado
respeito à hierarquia presente na cultura organizacional das forças singulares,
direciona-se intuitivamente o estado-maior a propor linhas de ação baseadas em
diretrizes e metas do escalão superior.
72 A repetição intencional do termo ―a fim de‖ nesta parte do trabalho se deve ao fato de se buscar repetir fielmente a idéia da importância da intenção final no processo de tomada de decisão, conforme aventado por Simon, na sua obra Administrative Behavior.
87
Figura 6 - A missão como elemento norteador das decisões. Fonte: Blue Summit (2011).
O autor deixa claro que não se deve crer que esta pirâmide é perfeitamente
linear e perfeita. Uma mesma organização pode ter que focar seus esforços e sua
intenção final em variadas direções. Por exemplo, o autor cita uma secretaria
municipal de bem estar. Esse órgão pode ter que se concentrar tanto na recreação
das crianças, como na prevenção da delinqüência juvenil e mesmo ainda em metas
similares para o público adulto. Ainda que conscientemente o decisor não faça a
integração destas diferentes metas, há de fato uma integração. Ainda que o decisor
falhe no momento de dar o referido peso a cada uma destas diferentes e às vezes
conflitantes metas em termos de importância relativa, suas decisões e suas
orientações sobre a política da secretaria de educação irão refletir na prática um jogo
de pesos sobre estes objetivos.
Trazendo tal assertiva para um conflito armado, é de clareza solar que os
conflitos de 4ª Geração apresentam uma gama de desafios às forças armadas. A
dificuldade de se identificar claramente os oponentes e a necessidade inexcusável
de se operar em ambientes urbanos traz aos comandantes uma variedade de focos
distintos e por vezes ocultamente interdependentes, exigindo uma combinação
extraordinária de posturas em um mesmo teatro de operações. Na conquista de
Bagdá, em 2003, houve momentos em que era igualmente importante para a
campanha se realizar ações humanitárias e de combate. Tudo num perímetro
bastante pequeno, o que caracteriza bem o que Simon a possibilidade de uma
88
organização ter que orientar seus esforços em diversas direções, distorcendo, de
certa forma, a pirâmide ilustrada na figura anterior.
Outra característica que Simon elenca como parte das decisões é o chamado
―elemento relativo‖. Para o autor, toda a decisão é uma questão de harmonização. A
alternativa que é finalmente selecionada nunca permite um completo ou perfeito
atingimento dos objetivos, sendo meramente a melhor solução entre as disponíveis
na circunstância em tela. O ambiente situacional inevitavelmente limita as
alternativas disponíveis, e assim leva o decisor a buscar um arranjo que permita o
máximo grau possível de atingimento da intenção final.
Este elemento relativo no atingimento da intenção final torna ainda mais
inevitável a necessidade de se achar um denominador comum quando o
comportamento decisório tiver que focar inúmeros objetivos. Assim, se, por exemplo,
no caso da secretaria de bem-estar mencionada acima – verifica-se que ela tem
capacidade de programar atividades para pessoas adultas e para pessoas jovens
simultaneamente sem comprometer suas atividades, a secretaria tenderá a atingir
ambos os objetivos. Por outro lado, se a experiência mostra que o atingimento de
algum desses objetivos poderia impedir seriamente o cumprimento do outro, a
secretaria deveria necessariamente escolher entre um dos dois como o objetivo final
- a intenção da agência.
Tal assertiva tem bastante a ver com o consagrado princípio de guerra do
Objetivo, em que uma força deve estabelecer objetivos:
[...] claramente definidos e atingíveis, a fim de se obter os efeitos desejados na operação militar. Uma vez fixado o objetivo, deve-se
nele perseverar, sem permitir que as circunstâncias da guerra façam perdê-lo de vista (BRASIL, 2007) (grifo nosso)
Assim, se os objetivos devem ser atingíveis, é de se esperar que, caso um
segundo objetivo final levantado venha a comprometer o atingimento do primeiro,
não seja aconselhável estabelecer o segundo. Confrontando os dois objetivos, e na
tentativa de encontrar um denominador comum, seria necessário deixar de pensar
nos dois objetivos, tal como fins em si mesmos, mas sim concebê-los como meios
para um fim mais geral, uma intenção final síntese disto tudo, no topo da hierarquia
decisional. Harmonizam-se assim os elementos da hierarquia e da relatividade das
decisões.
Este ensinamento em muito se relaciona com o direito humanitário e os
conflitos contemporâneos, nos quais, em razão da quantidade expressiva de outros
89
atores no teatro de operações, há uma considerável imprevisibilidade do curso do
conflito. Isto faz com que, muitas vezes, os planos de campanha e as regras de
engajamento, por mais completos que sejam, não consigam prever todas as
situações que as tropas no terreno irão enfrentar. Faz-se necessário, assim,
estabelecer uma clara intenção do comandante e objetivos de fácil compreensão em
todos níveis. Especialmente em situações em que as regras de engajamento não
sejam perfeitamente adequadas, elas serão o norte que o comandante tático terá
para, em uma contingência, decidir sem violar o DICA.
De relevo para este trabalho também são as idéias de Simon sobre a tomada
de decisão em equipe. Ainda que focadas no processo administrativo, valem como
referência para a atividade militar. Assim como o trabalho de estado-maior73, a
atividade administrativa é atividade de grupo.
O cientista norte-americano afirma que as tarefas simples são mais facilmente
desenvolvidas, pois um homem as planeja e as executa individualmente. Entretanto,
assim que uma tarefa cresce até o ponto de se tornar necessário os esforços de
várias pessoas para ser realizada, isso não é mais possível, e torna-se desejável o
desenvolvimento de processos para a aplicação organizada do esforço do grupo
para a realização da tarefa.
As técnicas que facilitam esta aplicação são os processos decisórios
administrativos74. Dois aspectos principais destes processos foram destacados pelo
autor. O primeiro deles é a divisão do todo da tarefa a ser cumprida e sua repartição
entre aos diversos integrantes do grupo (ou do estado-maior). O segundo aspecto é
que os processos de tomada de decisão administrativos devem assegurar a
coordenação de atividades entre os membros da referida equipe.
À guisa de ilustração, Simon narra as decisões a serem tomadas na
construção de um navio. Inicialmente, um projeto do navio é feito e adotado pela
73 Não confundir com o trabalho de Estado-Maior com a técnica ESTUDO DE ESTADO-MAIOR. Esta segunda é consagrada em um documento formal e é definida pelo Glossário de Termos do MD (2007) como uma técnica aplicável à solução de problemas administrativos ou não-operacionais, que permite o encadeamento lógico do raciocínio,
visando a assegurar um exame ordenado de todos os fatores envolvidos, a fim de fornecer ao comandante conclusões e propostas para a solução de problemas. (grifo nosso)
90
organização. Este projeto limita e guia as atividades das pessoas que realmente irão
construir a embarcação. Nele, a organização adjudica dos indivíduos um pouco de
sua autonomia decisional e a substitui por um processo organizacional de tomada de
decisão. Assim, algumas decisões a organização faz antecipadamente no lugar dos
indivíduos, a saber:
1) especificam sua função, que são o escopo geral e a natureza de seus afazeres; 2) atribuem autoridade, isto é, determinem quem na organização
deve ter poder para fazer novas decisões a serem seguidas pelos membros do grupo, e 3) definem limites à escolha dos membros, como meios necessários para se coordenar as atividades de inúmeros indivíduos de uma
mesma organização. (grifo nosso) (tradução livre do autor)
O autor completa afirmando que as decisões quanto às políticas gerais são
geralmente tomadas no topo da organização. Por sua vez, as pessoas que recebem
a tarefa de levar a cabo essas decisões normalmente precisam, na execução, de
tomar outras decisões. A tomada de decisões torna-se assim uma parte maior ou
menor no âmbito das tarefas de cada membro da organização. Adaptando-se tal
concepção ao âmbito de uma força conjunta, as orientações de planejamento do
comandante servem de norte e de limite para os oficiais do estado-maior conjunto e
assim sucessivamente para o interior das respectivas seções do estado-maior e para
as forças componentes.
Ressalta o cientista estadunidense, ainda, que as organizações são quase
sempre caracterizadas pela especialização. Tarefas específicas são delegadas a
partes específicas da organização. Tal especialização aumenta sua eficácia em
muitos aspectos, mas também cria uma necessidade de coordenação. A
coordenação, por sua vez, é normalmente alcançada ao se estabelecer uma
estrutura hierárquica ou piramidal de responsabilidade e autoridade. E ressalta a
relevância deste aspecto na instituição Exército. Essa estrutura é considerada pelo
74 Os processos decisórios administrativos são processos decisórios que consistem em separar certos elementos das decisões dos membros subordinados e estabelecer procedimentos organizacionais padrão a serem seguidos por todos que devam tomar decisões (SIMON, 1945).
91
autor como uma grande vantagem do Exército, ―where divisions are divided into
brigades, brigades into regiments, regiments into battalions, and so forth75.‖
Neste ponto vale mencionar que a hierarquia desfruta de tal importância para
as forças armadas brasileiras que alcançam status constitucional. Diz o Art. 142, da
CRFB/88:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina
[...].
Em um sistema romanístico de produção de normas jurídicas, como o
brasileiro, em que se privilegia sobremaneira o processo legislativo, é indiscutível o
relevo de uma norma constar da Carta Magna. A Constituição, conforme o clássico
sistema hierarquizado de normas elaborado por Hans Kelsen apud Cunha Júnior
(2010), está no topo de um sistema de normas jurídicas escalonadas em planos
distintos o que faz, no Brasil, que ela tenha uma feição de supremacia em relação a
toda e qualquer manifestação nomativa, sob pena de inconstitucionalidade.
Canotilho apud Cunha Júnior (2010) a coloca ainda como um ―parâmetro obrigatório
de todos os atos da vida humana‖. Fica claro aqui o status que a hierarquia, como
base de organização das forças armadas, tem na sociedade brasileira.
Configura-se, assim, à luz de Simon, uma marcante vantagem das forças
armadas brasileiras enquanto instituições em que, graças a um ambiente favorável,
facilita-se a existência de uma boa coordenação organizacional interna. Ao menos
tecnicamente, portanto, estaria facilitado o processo de tomada de decisão.
A seguir, o autor discorre sobre a questão da motivação que os níveis mais
elevados devem empreender sobre os níveis subordinados da organização. Ele
aponta que, uma vez que os níveis elevados devem – e só podem - realizar tarefas
através do esforço do grupo, suas decisões e atividades serão direcionadas a
motivar as pessoas dos níveis inferiores no organograma organizacional. Ele
acredita que a única função do pessoal não operativo da organização é influenciar
75 Simon se refere naturalmente à organização do Exército dos Estados Unidos da América, mais precisamente no pós-Segunda Guerra Mundial, em que as divisões eram compostas por brigadas, as brigadas por regimentos e os regimentos por batalhões.
92
as escolhas comportamentais das pessoas que ―do the actual "work" of the
organization76―.
Esta questão da motivação é tão valorizada ao ponto de se afirmar que até
mesmo a existência deste pessoal não operativo só se justifica pelo resultado da
influência destes sobre a eficiência das decisões tomadas pelos níveis mais
subordinados, aumentando a eficiência da organização como um todo. Conclui-se
apontando a necessidade fundamental que o grupo não operativo - dos níveis mais
elevados da organização - adote uma teoria de tomada de decisões para conseguir
tal intento.
Trazendo tal preceito para as operações conjuntas, ele encontra paralelo no
princípio de guerra da moral, tão comum nas doutrinas de forças armadas ocidentais
como o Reino Unido e o Brasil. Conforme a Doutrina Básica de Defesa (BRASIL,
2007), este é o ―princípio que define o estado de ânimo ou atitude mental de um
indivíduo, ou de um grupo de indivíduos, que se reflete na conduta da tropa‖ (grifo
nosso), acrescentando que é mister haver uma permanente manutenção de um
moral elevado para que haja sucesso na guerra. Assim, no saber de Simon, deve o
comando da força conjunta, assessorado por seu estado-maior, seguir um método
de tomada de decisão eficiente que garanta decisões acertadas. Estas terão fator
motivador na tropa, facilitando o sucesso da operação.
Feita esta caracterização inicial dos processos decisórios, Simon elenca quais
as atividades que o administrador deve realizar objetivamente, citando
planejamento, organização, pessoal, finanças, compras, comando, coordenação e
controle. Entre estas, ele destaca o planejamento, a organização e o comando como
as que mais influência sofrem do processo decisório.
Para o autor, planejamento é quase inteiramente uma questão de decisão. O
termo refere-se à deliberação, que ocorre em um processo de tomada de decisão
abrangente antes da ação propriamente dita. E acrescenta que o planejamento pode
ter como referência o conteúdo do trabalho da organização, ou o organograma da
própria organização.
76 Fazem o verdadeiro trabalho da organização (tradução livre do autor). Simon se refere aos níveis subordinados em que, em regra, o ―fazer‖ é mais presente que o planejar ou que o pensar.
93
Neste último caso, em que o planejador se refere ao organograma da
organização, funde-se o planejamento com a segunda atividade do administrador:
organizar. Para o cientista, organizar é uma tarefa que se refere a tomar decisões
sobre o processo decisório em si. É a tarefa de determinar quais são as funções
especializadas de cada membro da organização, e a respectiva atribuição de
autoridade - o direito de tomar decisões - entre os membros da organização.
Relaciona-se tal ponto com a organização da força conjunta de acordo com a
missão que lhe é atribuída e a conseqüente adjudicação de forças aventada
anteriormente. Além disto, cada comandante poderá, a par de seguir fielmente a
doutrina no que tange ao método de tomada de decisão, organizar o trabalho de seu
estado-maior de acordo com as experiências adquiridas ao longo de sua carreira e
as aptidões e perfil da equipe ao seu dispor. Esta organização será relevante se, por
exemplo, houver ou não um corpo de assessores jurídicos a fim de se avaliar a
conformidade das linhas de ação com o DICA.
O comando, para Herbert Simon, é a atividade que torna possível uma
especialização – anteriormente abordada supra - do processo de tomada de decisão
em si. Ele permite a comunicação de uma decisão desde sua origem, onde a
decisão foi tomada, a outro ponto, onde será levada a efeito. Somente assim todas
as vantagens inerentes à especialização das atividades podem colaborar
positivamente com o processo de tomada de decisão.
Este breve esboço das atividades de administração serve como referência
para se compreender a lógica das decisões administrativas. Nesta análise, o autor
elenca conceitos que entende serem centrais para as decisões administrativas:
autoridade, eficiência, identificação, influência e comunicação. Já tendo tratado da
autoridade e da comunicação no tópico a respeito da hierarquia, e da influência ao
se tratar da motivação, passa-se a abordar a eficiência e a identificação.
Para o estadunidense, inicialmente, ao se analisar a eficiência, deve-se
examinar o conteúdo das decisões tomadas na organização. O autor alerta que não
há relação necessária entre o procedimento pelo qual as decisões são formuladas e
sua transmissão aos seus membros (comunicação e autoridade), e o conteúdo das
decisões.
Isto quer dizer que não basta dispor de um estado-maior capacitado, adotar
procedimentos adequados de tomada de decisão, e assegurar uma fiel comunicação
das decisões com as forças no terreno. Para se analisar a eficiência de uma força
94
conjunta, deve-se analisar o conteúdo das decisões, aí incluído seu respeito ao
DICA.
A seguir, o cientista trata de deixar claro seu entendimento sobre a eficiência.
Inicialmente, ela pode ser compreendida como uma relação entre entrada e saída,
entre um esforço e seus resultados, entre as receitas e as despesas, entre o custo e
o prazer resultante. Outro significado diz respeito ao quanto foi produzido em relação
ao que era possível se produzir com determinados meios disponíveis.
Neste ponto, Simon conclui que as definições de eficiência, como razão de
saída para a entrada e como proporção do valor real do montante máximo possível,
não alteram sua teoria sobre o tema. E afirma que, no processo decisório, o
fundamental é que o decisor se paute por critérios de eficiência. Exemplificando, e
trazendo para o escopo deste trabalho, um comandante de força conjunta deve ter
claro seu critério de eficiência no momento de eleger uma linha de ação.
Ele adverte, todavia, que tais critérios não devem se referir aos elementos de
valor de uma decisão. Neste ponto, afiança o autor que um Estado democrático
deve ser comprometido com o controle popular sobre esses elementos de valor.
Verifica-se aqui uma preocupação com os valores que a sociedade defende, os
quais devem estar estampados em sua política, emanada por seus representantes
legais, eleitos democraticamente pelo voto. Nesta lógica, as decisões ―corretas‖ de
uma organização pública são as que estiverem de acordo com os valores que a
sociedade defende, mormente estampados em seu arcabouço legal, aí incluídos os
tratados internacionais sobre o DICA de que o Estado é parte.
Por fim, Simon acredita que uma melhoria da qualidade da decisão deve se
assentar sobre uma investigação que abarque as relações entre as atividades da
organização com seus resultados. Simon alerta que mesmo que a discussão sobre
os critérios a se elencar ainda mereça maiores estudos, a eficiência deve ser vista
sempre como um indispensável instrumento da razão, sem que o decisor opere em
um ambiente a que o autor chamou de ―vácuo de fato‖.
Ao tratar do elemento das decisões administrativas ―identificação‖, o cientista
explica que as decisões mais amplas, as de comando, são aquelas que determinam
o objetivo que cada homem deve ter como marco de referência no seu processo de
tomada de decisão. Com essa estrutura estabelecida, a tarefa de decidir se reduz a
um nível gerenciável, vez que haverá um recorte dentro do qual o decisor de menor
95
nível deve se pautar. A identificação é um conceito, assim, que possui similaridade
com as chamadas diretrizes de planejamento do comandante.
Simon assevera que o conhecimento sobre as conseqüências do
comportamento é a principal influência no processo de tomada de decisão. A
segunda influência são preferências comportamentais do indivíduo em cada uma
das possibilidades, em comparação com outra possibilidade. Verifica-se aí um
aspecto interessante relacionado à personalidade do decisor, ou, no meio militar, do
comandante. Verifica-se ainda uma referência a possibilidades do inimigo e análise
das linhas de ação opostas.
O problema da tomada de decisão é por fim descrito por Simon em três
pontos cardeais: descrever possibilidades, avaliá-las e conectá-las com alternativas
de comportamento. Nesta cadeia de ações são relevantes os meios e os fins. Neste
contexto, os objetivos intermediários em tal cadeia servem como referências de valor
e ao usá-los, é possível avaliar as possibilidades, sem uma análise completa dos
objetivos finais, ou de seus valores.
A noção de possibilidade lança luz sobre os padrões de comportamento
interpessoal. A relação dos valores dos indivíduos interagindo com as possibilidades
que pontuam o conseqüente comportamento determinam se o padrão de
comportamento no grupo será competitivo ou cooperativo. Disto, pode-se inferir que
o trabalho de estado-maior, como trabalho eminentemente de grupo, produzirá
melhores decisões se o comportamento da equipe apresentar um padrão mais
cooperativo que competitivo.
Quando o padrão é competitivo, pode haver uma instabilidade do padrão de
comportamento. Tal assertiva encontra correlação com o princípio de guerra da
moral, inserido num contexto de estado-maior conjunto, não de tropas. No estado-
maior conjunto há elementos de mais de uma força singular, que inevitavelmente
possuem formações e referenciais similares, mas não iguais, podendo levar a uma
desestabilização do ambiente e conseqüente perda de eficiência.
O autor divide ainda os problemas em duas categorias simples, com base na
quantidade de tempo que o decisor terá para formular uma resposta. Assim, tem-se
os problemas ―inopinados‖ e os problemas ―previstos‖. Os problemas ―inopinados"
surgem porque uma determinada situação se configura - ou é provocada pelo
inimigo, ou mesmo pelo tempo ou por qualquer outra razão - em que a ação é mais
96
imediata. Os problemas previstos ocorrem em situações em que há bastante tempo
para planejar uma futura linha de ação.
Segundo Simon, a importância desta categorização cognitiva entre os
problemas é como o tempo e as informações (ou a falta delas) das forças podem
impor modificações na lógica de tomada de decisões. Nos problemas inopinados,
devido a pressões de tempo e incertezas ou lacunas de informação, um único
indivíduo emprega o modelo de resolução de problemas. Problemas previstos, por
sua vez, requerem, em regra, uma equipe para sua resolução, proporcionando a
"oportunidade para auto-correção".
Com base nessas diferenças, ele afirma que enfrentar problemas previstos e
problemas inopinados significa encarar duas situações fundamentalmente
diferentes. No caso da resolução de problemas militares contemporâneos, em regra
se enfrentarão situações em que há muitas informações, mas o prazo não permite
que todas elas sejam totalmente analisadas.
Tal distinção remete à clássica classificação das abordagens intuitiva e
analítica do processo de tomada de decisões. Segundo Estados Unidos da América
(1996), na abordagem analítica, o solucionador de problemas, ou uma equipe de
solucionadores de problemas, vale-se de um processo sistemático que consiste das
seguintes ações: análise detalhada do problema em si; coleta das informações
necessárias para se resolver o problema, realização de uma comparação entre as
soluções ou opções e, finalmente, a seleção de uma alternativa, que deve
preferencialmente ser a melhor solução.
Assim, coloca-se que a abordagem analítica de tomada de decisão é um
processo reconhecidamente eficiente, porém apresenta várias desafios, que devem
ser superados para empregá-lo efetivamente. Os principais desafios são os
seguintes: exigência de instruções explícitas e uma análise detalhada; foco no
método podendo afastar o decisor da realidade do problema em si, necessidade de
haver várias opções; critérios de comparação sujeitos a alterações antes que o
processo esteja completo; foco na solução perfeita;·limitação à criatividade; e, por
fim, a abordagem analítica consome uma quantidade considerável de tempo.
Assim, caso se adote a abordagem analítica e não se consiga superar os
obstáculos atinentes a ela, as seguintes limitações podem ser potencializadas:
- Método demorado, sendo por isso menos eficaz em tomada de decisões
sensíveis a prazos.
97
- Exige muitas informações para produzir melhores resultados.
- Dificuldade para aplicar em decisões de alto risco.
- Precisa de objetivos claramente definidos para que se possa elaborar linhas
de ação.
- Se mal aplicada a abordagem, a tomada de decisão será mal executada.
- A falta de flexibilidade na abordagem pode produzir decisões pouco práticas.
Em contrapartida, há o método intuitivo de tomada de decisão. Segundo
Estados Unidos da América (1996), é um processo que se assenta na experiência
do decisor em se reconhecer elementos-chave do problema. O objetivo é chegar à
primeira solução que possa resultar em sucesso.
A fim de tomar decisões quando há pouco tempo para fazê-lo, o decisor,
naturalmente, tenderá a colocar mais ênfase em sua intuição que num processo
mais formal, como o descrito anteriormente.
Neste tipo de abordagem, os comandantes usam mais facilmente a intuição, o
julgamento e a experiência. A intuição consiste na ideia de se saber alguma coisa
sem necessitar muita reflexão ou raciocínio, o que pode estar diretamente
relacionado a lições aprendidas ao longo da vida. O julgamento na tomada de
decisão intuitiva refere-se à capacidade de se adaptar à situação a primeira solução
possível de se obter sucesso. Vale a advertência que apenas agir com a primeira
solução que vem à mente não requer julgamento. Experiência, por sua vez, consiste
na combinação de tudo o que um indivíduo tenha aprendido sobre o processo de
lidar com problemas e decisões no âmbito de sua carreira ou mesmo de sua vida.
A abordagem intuitiva de tomada de decisão tem como vantagens a maior
rapidez, o foco na primeira boa solução que surgir (ao invés da solução ideal, como
na analítica) e a possibilidade de ser atualizada com novas experiências
constantemente. Assim como a abordagem analítica, a intuitiva apresenta várias
limitações que o tomador de decisão deve saber lidar.
Elas dizem respeito basicamente ao uso correto da experiência e do
julgamento: assim como a situação no momento da resolução do problema pode não
corresponder precisamente às experiências do passado, as experiências obsoletas
não devem ser aplicadas a situações atuais. Enfim, o decisor deve se precaver no
sentido de que as lições aprendidas podem não estar ainda claras na sua mente,
prejudicando sua tomada de decisão.
Os dois métodos são comparados resumidamente no quadro a seguir:
98
Critério de comparação
Tomada de decisão
analítica
Tomada de decisão
intuitiva
Situação em que se aplica
Problema muito bem definido
Problema mal definido
Processo de raciocínio
Análise sistemática e comparativa
Criativo
Foco No processo de tomada
de decisão Na missão a ser
cumprida
Dados disponíveis para se tomar a decisão
Claramente definidos Incertos
Necessidade de Conhecimento
Compreensão completa do problema
Compreensão incompleta do problema
Pesquisa de novos dados pelo decisor
Ampla e rebuscada Incompleta, uso de
estimativas
Objetivo a se atingir Predeterminado Estipulado pela
situação
Resultado desejado
Busca da única e melhor solução
possível
Busca da primeira solução aceitável
Quadro 02 – Comparação entre a abordagem analítica e a intuitiva nos processos de tomada de decisão. Fonte: o autor, baseado em Estados Unidos da América (1996).
Fica nítido, assim, que o método intuitivo leva em consideração menos
aspectos e é indicado quando há menos tempo e o decisor é mais experiente. Era o
adotado pelos grandes generais da antiguidade, sendo também exemplo Frederico,
o Grande. Após a perda do gênio militar, a Prússia migrou para um processo mais
cartesiano, em que se levam em consideração outros aspectos, seguindo para um
modelo analítico. O precursor deste processo de trabalho de estado-maior
coordenado e voltado para uma tomada de decisão racional foi Helmuth von Moltke,
vitorioso marechal prussiano. Este processo foi aos poucos sendo difundido por
outros exércitos ocidentais no limiar do século passado. Vejamos um pouco deste
processo.
99
Foi mencionado anteriormente que desde a Antiguidade, as decisões em
combate eram fruto, na grande maioria das vezes, de conduta pessoal do
comandante. Caso este fosse perspicaz, o chamado ―gênio militar‖, seu
planejamento resultaria numa vitória. A arte da guerra nunca deixou e nem deverá
prescindir deste tipo de figura: o vocacionado para a coisa bélica, que sabe
planejar77 e conduzir operações com algo mais que seu conhecimento técnico-
profissional.
Todavia, com a nacionalização dos Exércitos e o aumento notável dos
efetivos, dos alcances, das velocidades, da letalidade das armas e dos teatros de
operações, em especial no século XIX, tornou-se difícil para um homem sozinho
processar todas as informações que poderiam influenciar em uma campanha. Foi
neste momento de dúvida que o método cartesiano se mostrou útil e eficaz:
Descartes havia ensinado a necessidade de se dividir um problema complexo em
outros menores e analisá-los pormenorizadamente. E para analisar estas partes
menores eram necessários assessores: surgia o serviço de estado-maior.
Mas há de se deixar claro um ponto importante. Quando se discorre sobre o
termo estado-maior no âmbito das forças armadas, três aspectos saltam os olhos: A
implementação do Serviço de Estado-Maior como órgão de assessoramento do
comandante, a metodização de seu trabalho e o preparo do oficial de estado-maior.
O foco deste trabalho é a metodização, contudo, como os assuntos são afins e se
inter-relacionaram ao longo da História, os outros dois aspectos também serão
mencionados.
Não por acaso, os fatos que deram origem ao moderno estado-maior como
conhecemos atualmente se encontram na Europa do século XVII. Os exércitos já
incorporados aos Estados-Nação passaram a fazer parte dos projetos de conquista
de novos espaços, ao mesmo tempo em que a consolidação política e econômica
passava pela garantia de sua integridade territorial.
A Guerra dos Trinta Anos (1618-1648), época em que Descartes estava vivo
e atuante, determinou a queda dos Habsburgos e um atraso considerável na
unificação alemã e a ascensão da França no mapa político europeu. O duradouro
77 Sobre o preparo dizia Napoleão Bonaparte apud NOVAES (1999): ―Se eu sempre pareço preparado, isso é porque antes de entrar num grande empreendimento, eu medito por muito tempo e antevejo o que poderá ocorrer.‖ (grifo nosso)
100
ambiente de incerteza política entre as nações de seu entorno, fazia com que os
Estados buscassem proteger suas fronteiras e estarem prontos para uma ação dos
vizinhos. Neste contexto, a Prússia foi palco do desenvolvimento de uma estratégia
de defesa nacional desde o tempo de paz.
Fruto desta belicosidade, o Imperador por vezes centralizava o poder político
e militar, surgindo a necessidade de se cercar por assessores permanentemente.
Assevera Peres e Câmara (2005) que Frederico I da Prússia estabeleceu para isto
um Estado-Maior Especial78. Tinha aspectos de especialização como os de
Engenharia, Intendência e algo parecido com a atual arma de Comunicações. Os
assessores de Engenharia permitiam ao imperador planejar e executar a
concentração estratégica, em especial a supervisão das estradas necessárias, e a
construção de acampamentos e de posições fortificadas. Possuía, ainda, um corpo
de ordenanças, algo semelhante à atual arma de Comunicações atual, formado por
oficiais selecionados, prontos para o cumprimento de missões de relevância, como
mensageiros especiais do imperador. Os assessores de Intendência tratavam da
alimentação e outros assuntos correlatos, (mais amplo até que Napoleão, que
focava sua Intendência apenas em comida).
Ponto importante deste processo se deu em meados do século XVIII, em que
a Prússia tinha como imperador Frederico II, o Grande. Graças a fatores como a
formação de um respeitado exército, este monarca e general levou a Prússia ao
patamar de grande potência, vitoriosa inclusive na Guerra dos Sete Anos, ocorrida
entre 1756 e 1763.
Após esse conflito, fruto da Primeira Revolução Industrial, concluiu-se que
houve um incremento nos alcances e efeitos das armas de fogo, levando as
distâncias de desdobramento e de apoio mútuo a ser aumentadas. As formações em
linha foram aperfeiçoadas para dispositivos em profundidade, em que os exércitos
eram escalonados em brigadas, regimentos e outros. Privilegiava-se assim o
78 Similar ao que se vê atualmente, conforme BRASIL (2007): Órgão de uma organização militar terrestre composto de pessoal militar de qualificação técnica, especialistas e chefes de serviços, que tem por finalidade assessorar o comandante no exercício do comando, em assuntos relacionados com suas especialidades. (grifo nosso)
101
principio de guerra da segurança79, o que exigia um desdobramento mais espaçado
das frações.
Ao mesmo tempo, a observação direta do campo de batalha ficara inviável.
Os teatros de operações extensos exigiam comandantes com maior autonomia, pois
as batalhas se desenrolavam longe demais para se exercer uma supervisão direta.
Quanto aos processos decisórios, os planejamentos precisavam ser mais metódicos,
a fim de que nenhum detalhe escapasse ao planejador.
Neste ambiente, Frederico II mantinha ajudantes gerais, nada sistemáticos e
permanentes no sentido de se planejar a defesa estratégica da Prússia. Assim que
em 1802, um membro respeitado de seu estado-maior especial, o então Coronel
Christian Karl August Ludwig von Massenbach80, emite dois memorandos em que se
consagra o surgimento do Estado-Maior permanente:
como centro de planejamento de guerra, com base em hipóteses para cada provável teatro de operações, funcionando desde o tempo de paz. Essa proposta rompia com a tradição de um grupo de oficiais da estrita confiança pessoal do imperador, passando a assumir critérios de assessoramento institucional. (PERES e
CÂMARA, 2005) (grifo nosso)
Relata-se que a alteração organizacional não foi de pronto incorporada à
cultura militar da Prússia. Entre os problemas apresentados, ressalta-se a falta de
habilidade de alguns comandantes em lidar com oficiais especialmente designados
para assessoramento. E de maneira tão próxima.
Durante o século XIX, estes oficiais eram reservados ao anonimato, apesar
da eficiência com que contribuíam nas decisões tomadas pelo poder militar
prussiano. Esta eficiência envolve aspectos acerca da metodização do trabalho de
estado-maior, sobre o que se discorrerá a seguir.
Em meados do século XIX estava claro que o estado-maior permanente
proposto por Massenbach era eficiente. A Prússia viveria nesta época momentos
importantíssimos em sua História, as guerras de unificação da Alemanha. Era o
79 Princípio de Guerra que consiste nas medidas essenciais à liberdade de ação e à preservação do poder de combate necessário ao emprego eficiente das Forças Armadas, tendo por finalidades: negar ao inimigo o uso da surpresa e do monitoramento; impedir que ele interfira, de modo decisivo, em nossas operações; e restringir-lhe a liberdade de ação nos ataques a pontos sensíveis de nosso território ou de nossas forças (BRASIL,
2007) (grifo nosso). 80 Massenbach é considerado ―o pai da organização de um estado-maior integrado‖.
102
Chefe do Estado-Maior da Prússia entre 1857 e 1888 o General do Exercito alemão
Helmuth C. von Moltke, o Velho.
Ao Velho se atribui a elaboração de um método de processo de tomada de
decisão. Exigia raciocínio lógico e vislumbrava um resultado estratégico e tático ao
final da campanha81. Investindo no ensino de ciências exatas, Moltke acreditava que
seria possível desenvolver a capacidade de se ―ler‖ a manobra futura das tropas
amigas e inimigas com um olhar crítico e lógico. Tudo sem prescindir de
conhecimentos militares. Seu método recebeu a denominação de Diretivas Gerais.
Como assevera Peres e Câmara (2005):
Por meio de sua aplicação, os comandantes subordinados passaram a contar com um instrumento para o planejamento prévio e para a execução de condutas durante o combate — o trabalho de estado-maior — que lhes assegurava a necessária e indispensável autonomia para exercitar e desenvolver a iniciativa exigida pelas
condições dos novos teatros de operações
Sobre a necessidade de se descentralizar algumas decisões com o intuito de
se incentivar a iniciativa e senso de responsabilidade, Moltke citado por Peres e
Câmara (2005) assevera que:
a vantagem que o comandante pensa obter, por meio de intervenções continuadas e pessoais, é muito ilusória. Agindo assim, ele assume encargos que pertencem a outros, cuja eficiência é então destruída. Além do mais, multiplica suas próprias tarefas, a ponto de não poder resolvê-las. (grifo nosso)
Neste ponto, Peres e Câmara (2005) realizam uma critica ao método de
Napoleão, o qual, possuidor de indiscutível talento para a arte da guerra sempre
fazia o curso da batalha pender para o seu lado. Todavia, ressaltam que seu estado-
maior não era chamado a planejar, uma vez que o general francês considerava o
combate algo simples. Os autores ressaltam que esta fraca repartição de
responsabilidades pode ter contribuído para o seu insucesso nas ultimas batalhas
em que esteve no comando.
O entendimento de Moltke sobre a equipe que deveria assessorá-lo deixou
um legado curioso que, segundo o presidente da Academia de Historia Militar
Terrestre do Brasil, transbordou para a escolha de executivos no meio civil. Segundo
81 Algo semelhante ao estado final previsto no Glossário das Forças Armadas (2007) - Situação política ou militar a ser alcançada ao final das operações e que indica se o efeito desejado foi alcançado.
103
Bento (1990), Moltke descrevia os oficiais candidatos ao seu estado-maior da
seguinte maneira:
1 - Os mentalmente vazios e fisicamente preguiçosos
A estes ele atribuía tarefas simples e repetitivas. 2 - Os mentalmente vazios e fisicamente ativos
Estes eram considerados por Moltke mais perigosos que os primeiros, por se constituírem fábricas ambulantes de problemas e por isto necessitavam de vigilância. 3 - Os mentalmente brilhantes e fisicamente ativos
Moltke nunca levou um oficial com estas características para o coração do seu Estado-Maior por se convencer serem pessoas hiperativas, obcecadas com irrelevâncias e incapazes de bem assessorar com oportunidade. 4 - Os mentalmente brilhantes e fisicamente preguiçosos Este era o herói de Moltke, que considerava que a preguiça fazia com estes oficiais procurassem sempre a maneira menos trabalhosa para resolver um problema, inclusive os próprios. E questões sem importância não conseguiam parar na mesa deste tipo de oficial. (grifo nosso)
A confirmação que tais critérios efetivamente servem de orientações para a
escolha de executivos civis no ramo da Administração é materializada na Figura
abaixo, extraída de uma palestra sobre teorias da liderança e gerenciamento de
recursos humanos. Verifica-se que no quadrado número 1 está o funcionário esperto
e preguiçoso e no número 4 aquele que é menos capacitado intelectualmente, mas
bem disposto como o que destrói valores da empresa, assim como entendia o militar
prussiano.
Figura 7 - Contribuição de Moltke para a Ciência da Administração. Fonte: Verma (2011)
104
Prússia e Alemanha tomaram a dianteira na história da implementação
pioneira dos estados-maiores permanentes e de um método para seu trabalho.
Todavia, no campo da preparação formal dos oficiais para o desempenho da função
de oficial de estado-maior, há de se referir à França. De acordo com Ministère de la
Défense (2011), desde meados do século XVIII funcionava no Exército um Curso de
Estado Maior. O histórico da Escola de Estado Maior de Compiègne relata que, em
1766, o duque de Choiseul decide criar um "curso superior de guerra e de oficiais de
estado-maior", sendo nomeado o tenente-general Peter Bourcet seu primeiro diretor.
Todavia, como diz o dito popular, por vezes se cresce mais com o fracasso do
que com as vitórias. Após a acachapante derrota na Guerra Franco Prussiana,
diversas falhas de comando afloraram na França. Era necessário aprimorar o
método de resolução de problemas militares. Neste contexto, em 1876, era criada
uma escola fortemente voltada para a formação de oficiais de estado-maior, a
Escola Superior de Guerra da França (PERES e CÂMARA, 2005). Esta Escola
marcou o processo formal de preparação de oficiais de estado-maior, por influenciar
inúmeros países e ter mais afinidades com o estado-maior atual.
No Brasil, os antecedentes remotos de assessoramento para atividades
militares se deram no Brasil Colônia em que os Comandantes das Capitanias
Hereditárias se apoiavam nos habitantes locais para prover a defesa do núcleo
habitacional em face de invasores externos, como os da França e Holanda.
Com a vinda da família real em 1808, veio para o Brasil o alto comando das
forças armadas do Reino, estabelecendo-se aqui o Quartel-General da Corte. Neste
QG havia uma estrutura de assessoramento, mas sem o caráter permanente e
institucional. Um titular de renome desta pasta foi D. Rodrigo de Souza Coutinho, o
Conde de Linhares82. Suas funções, todavia, se assemelhavam mais com as de um
comandante de força (PERES e CÂMARA, 2005).
82 Acompanhou a transferência da Corte Portuguesa para o Brasil, onde exerceu as funções de Ministro da Guerra e dos Negócios Estrangeiros. Criou a Academia Real Militar, construiu a Casa da Pólvora e remodelou o Arsenal de Guerra do Rio de Janeiro. Faleceu nesta cidade no ano de 1812, onde é homenageado com a designação de seu nome em um museu do Exército: o Museu Militar Conde de Linhares, sediado no bairro de São Cristóvão, Rio de Janeiro (MUSEU HISTÓRICO DO EXÉRCITO, 2011).
105
Em 1831, durante o período Regencial, o Exército passou a contar com o
Estado-Maior General, ainda de caráter limitado, sem contar formalmente com um
curso que preparasse seus integrantes para o desempenho da função. Destaca-se
assim, em 1839, o surgimento do primeiro Curso de Estado-Maior, na Academia
Real da Corte. Em 1840, com a Declaração da Maioridade de D. Pedro II, os cursos
de Estado-Maior foram transferidos da Academia para uma escola superior de
guerra.83
Com esta mentalidade de estado-maior que o Brasil entrou na Guerra da
Tríplice Aliança em 1864. Após a declaração de guerra, o país se viu de frente a um
enorme desafio: concentrar tropas na frente sudoeste do País, em movimentos que
alcançavam milhares de quilômetros. Após as ações iniciais e a derrota em
Curupaiti, Caxias assumiu o comando brasileiro. Soldado experiente, relata-se que
ouvia incontinenti seus subordinados na elaboração dos planos e manobras,
buscando ao ouvi-los, medir a lógica de seu pensamento militar e como as idéias
poderiam ser aproveitadas para o êxito da Tríplice Aliança sobre o inimigo.
Reconhece-se ainda que dada a amplitude do TO, incentivava a iniciativa de seus
comandados, traço já característico de suas atuações nas revoltas internas.
Para ilustrar a sinergia que Caxias construiu com seus assessores, relata o
acatamento de soluções inéditas propostas por seus oficiais de estado-maior, como
as propostas pelo coronel da arma de engenharia José Carlos de Carvalho. Ao
preciso assessoramento deste oficial, são atribuídas a construção do ―fosso de
Mallet‖, o emprego de balões para observação e a construção de observatórios em
terrenos planos da área de operações. A estas, soma-se o assessoramento que
possibilitou a Manobra do Piquiciri, abordada supra, em que um Batalhão de
engenharia abriu uma estrada de 11 km no Chaco paraguaio, permitindo o avanço
das tropas por uma porção do terreno inesperada pelo inimigo.
Em que pese à dificuldade demonstrada nos momentos iniciais da Guerra da
Tríplice Aliança e a importância que as forças armadas tiveram para defender a
soberania do País no conflito, o pós-guerra não se caracterizou por investimentos na
profissionalização das forças. Na campanha ficou caracterizado o início de um
assessoramento de estado-maior de alguma forma similar ao conhecido atualmente.
83 Peres e Câmara (2005) salienta que esta não é a origem da homônima ESG atualmente subordinada ao Ministério da Defesa.
106
Em 1870, fora a Prússia, nenhum força do mundo tinha um estado-maior tão bem
articulado e eficiente, tão próximo do que se conhece hoje. Todavia, o próximo
passo marcante se daria quase trinta anos depois.
No final do século XIX, já no período republicano, surgia no Exército um
movimento de renovação, aí incluídas as concepções acerca do serviço de estado-
maior. O foco era o profissionalismo, a fim de reduzir vulnerabilidades – mais uma
vez demonstradas - em episódios como a Revolta de Canudos de 189684.
Os vetores eleitos incluíam a atualização da estrutura organizacional, dos
métodos de trabalho, e do ensino específico para assessores de alto nível, preparo
de comandantes e de tropas de acordo com os paradigmas mais avançados da
época.
Nesse contexto, buscava-se que um órgão de direção geral bem estruturado
permitisse que houvesse um planejamento metódico e coordenado do preparo e
emprego do Exercito, seguindo parâmetros menos empíricos e mais cientifico –
cartesianos.
Neste ambiente foi criado pela Lei 403/1896, o Estado-Maior do Exército
(EME). Este novo órgão materializava os ventos de modernização da força rumo à
desejada desvinculação com já bem antiga organização portuguesa. Conforme seu
regulamento, no atendimento de sua atividade fim, cabia-lhe "estudar o emprego das
tropas em campanha e preparar os elementos de sua mobilização, transporte e
concentração nos diversos teatros de operações".
Iniciava-se o caminho rumo ao profissionalismo, consolidado no século XX.
Com poucos anos de funcionamento do EME ficou claro que eram necessários
conhecimentos específicos para os oficiais que ali trabalhariam, sendo fundado em
1905 um estabelecimento de ensino militar especialmente voltada para a formação
do oficial de estado-maior: a Escola de Estado-Maior (EEM), ficando por mais de 70
anos diretamente subordinada ao EME. Hoje denominada Escola de Comando e
Estado-Maior do Exército, tem vinculação ao Departamento de Educação e Cultura
do Exército (DECEx).
84 Revolta ocorrida entre 1896 e 1897 no interior do Estado da Bahia. O conflito externou dificuldades da República recém instaurada em lidar com este tipo de agitação interna exigindo várias investidas das tropas federais para ser pacificada (GIGOLOTTI, 2001).
107
No mesmo caminho surgia em 1911, pelo Decreto número 8.650/1911 o
―Curso Superior de Marinha‖, dentro da estrutura da Escola Naval, na cidade do Rio
de Janeiro (EGN, 2011). Hoje o curso respectivo funciona na Escola de Guerra
Naval. Com escopo de preparar os oficiais para a condução da Força Aérea
Brasileira após o término da Segunda Guerra Mundial, foi criado, pelo Decreto nº
20.798/1946, o Curso de Estado-Maior, funcionando atualmente na Escola de
Comando e Estado-Maior da Aeronáutica (ECEMAR, 2011).
Uma leitura do primeiro Programa de Ensino Trienal da EEM demonstra que
já havia uma matéria exclusiva Serviço de Estado-Maior, consistindo em:
Serviço de estado-maior: considerações gerais sobre a guerra; apreciação sucinta e histórica da constituição dos estados-maiores realizada pelas principais nações modernas; estudo de cada uma das funções dos estados-maiores; exercícios práticos. (grifo
nosso)
De relevo para esta pesquisa, é o fato de que desde 1907 os oficiais de
estado-maior já eram expostos à disciplina Direito Internacional. O plano continha a
seguinte descrição desta matéria:
Direito Internacional aplicado às relações de guerra: Direito Internacional Público; dos estados e das relações internacionais
durante a paz; dos litígios internacionais e suas soluções.
Ao que parece não havia um enfoque no DICA, mas já demonstrava uma
compreensão por parte dos elaboradores do currículo de que uma preparação formal
dos oficiais de estado-maior no tocante ao direito internacional era conveniente.
Considerando as assertivas de Celso Mello (2001) que o direito internacional deveria
fazer parte do ensino regular de todos os cidadãos, pode-se auferir uma visão
bastante prospectiva por parte da EEM à época.
O segundo plano, editado em 1909, caracterizou-se por um incremento da
disciplina Trabalho de Estado-Maior, recebendo mais carga horária e forte influência
alemã. Nesta época, muitos países se inspiravam nos avanços advindos da
organização dos estados-maiores prussiano e alemão, em especial baseados no
pensamento militar de Frederico, o Grande, de Massenbach, do Exército Prussiano,
e de Moltke, do Exército da Alemanha unificada. Após mais de cem anos de
existência, tal é a relevância do método para o trabalho de estado-maior que a
ECEME se intitula a ―Casa do Método‖.
Estava consolidado o estado-maior na cultura militar brasileira sob os três
ângulos de abordagem: metodização, ensino e serviço. Ao longo do século XX,
108
França e Estados Unidos inspiraram a doutrina militar brasileira. Indiscutível, todavia,
é o fato de que essas escolas beberam de uma forma mais ou menos intensa do
ideário de Moltke e seu estado-maior. No processo de evolução do estado-maior no
País, o próximo passo seria a integração das forças exigida após a 2ª Guerra
Mundial. A primeira iniciativa foi a criação do EMFA. A recente criação do Estado-
Maior Conjunto foi o último grande movimento nesta direção.
Vista a evolução desde Descartes até o estabelecimento do estado-maior
atualmente, o passo seguinte será estudar o caso específico da doutrina britânica,
um dos paradigmas teórico escolhidos para esta pesquisa. Posteriormente, no Cap
referente à apresentação e análise dos resultados, será discutido
pormenorizadamente como deve um estado-maior considerar o DICA, na resolução
de problemas militares.
109
5 O REINO UNIDO E SEU PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO
PARA OPERAÇÕES CONJUNTAS
O que é necessário é um plano de integração,
no qual cada Força Armada seja chamada a
desempenhar o papel que lhe é próprio,
partindo de um princípio de colaboração
e não de competição.
Bernard Law Montgomery
A natureza da guerra contemporânea apresenta um rol tão vasto de tarefas a
que as forças podem ser submetidas, que apenas seu emprego conjunto pode dar
ao comandante a gama de ferramentas necessárias a cumprir sua missão de
combate. Isto exige flexibilidade e perfeito entrosamento dos estados-maiores.
A atenção ao preparo adequado dos estados-maiores se externa de várias
formas, como, por exemplo, a reunião dos cursos de estado-maior em único
estabelecimento de ensino, como já faz o Reino Unido, desde 1998 (JOINT
SERVICES COMMAND AND STAFF COLLEGE, 2011). O Brasil tem enviado oficiais
para freqüentar tal curso, trazendo uma nova luz à doutrina brasileira, bebendo-se
de uma fonte mais parecida com a realidade nacional do que a de um país
economicamente muito mais forte, como os EUA.
Esse amadurecimento da mentalidade de emprego conjunto provém também
do tempo transcorrido desde que o Ministério da Defesa se consolidou. O atual
Ministério da Defesa do Reino Unido (MDRU) foi criado em 1964, pela fusão do
Ministério do Defesa, da Marinha, o Ministério da Guerra e do Ministério da
Aeronáutica. Em 1971, houve ainda a inclusão do Ministério de Suprimento de
Aviação e em 1973 absorveu as operações com armas nucleares da Autoridade do
Reino Unido em Energia Atômica para o MDRU.
Serão estudados a seguir aspectos da Defesa do Reino Unido, que
colaborarão na compreeensão de sua estrutura de defesa, seu processo de
planejamento de comando para operações conjuntas e quais elementos do DICA
são relevantes neste processo, em especial na fase similar ao Exame de Situação
brasileiro.
110
5.1 REINO UNIDO E SUA DOUTRINA BASICA DE DEFESA
Antes de se discorrer sobre as operações conjuntas no Reino Unido, é mister
se caracterizar este Estado. Tal ambientação será importante para auxiliar na
compreensão da sua atual mentalidade de Defesa.
Os primeiros sinais de vida na região das ilhas britânicas ocorreram há cerca
de 3000 anos. Posteriormente, por volta do século V a.C. a região recebeu tribos
celtas e bretãs oriundas do continente europeu, influenciando sua língua e cultura
(BRASIL. IBGE, 2011).
A região foi conquistada por outros povos em algumas vezes, sendo a
primeira grande invasão ocorrida na época do Império Romano. Ao término desta
ocupação, povos saxões também oriundos da Europa continental ocuparam a
porção oriental. A expansão destas tribos originou o núcleo anglo-saxão que marca
intensamente o povo inglês. Estes núcleos cresceram evoluindo para vilarejos.
Aí surge a primeira noção de força militar organizada primordialmente para
autodefesa do vilarejo. A partir destes surgiram inúmeros reinos pequenos, de forma
que no século VI já se contabilizam sete ao todo. Em 1215, com a imposição da
Magna Carta, a Inglaterra entra para a História como o berço do constitucionalismo.
A Idade Média foi marcada também pela conquista da ilha da Irlanda, sendo
declarada parte do reino posteriormente em 1541. A formação do Reino Unido com
as características que o conhecemos atualmente remonta, todavia, ao início do
século XVIII, com os chamados Atos da União, reunindo Inglaterra e Escócia.
Durante os séculos XVIII e XIX, a Inglaterra passou pela Revolução Industrial,
alterando substancialmente seus meios de produção e conseqüentemente todo o
modo de vida da região. A riqueza que produzida permitiu construir uma das forças
navais mais respeitadas do mundo, imbatível até mesmo pelo gênio militar de
Napoleão85.
O século XX foi marcado pela participação do Reino Unido nas duas Grandes
Guerras, saindo vitorioso em ambas. Apesar dos enormes prejuízos causados pelos
bombardeios sofridos durante este último conflito, foi mantida a tradição inglesa de
nunca terem sido vencidos em seu próprio território.
85 A vinda da família real portuguesa para o Brasil em 1808, um dos pontos de inflexão da História do Brasil, tem como uma de suas razões as ações de Napoleão em face da Inglaterra, em especial o estabelecimento do Bloqueio Continental.
111
Como um dos vencedores da Segunda Guerra Mundial, o Reino Unido saiu
do conflito como uma das maiores potências político-econômicas e militares do
mundo, consubstanciada pela participação no Tratado de Versalhes, pelo assento
permanente no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas e pela
posse de armamento nucelar.
O Reino Unido atualmente é composto por quatro nações: Inglaterra, Escócia
e País de Gales (localizada na Ilha da Grã-Bretanha) e Irlanda do Norte (localizada
na Ilha da Irlanda) além de territórios que não pertencem a nenhuma destas nações,
como a Ilha de Man e as Ilhas do Canal (ou Ilhas Anglo-Normandas), e várias outras
possessões espalhadas pelo mundo (BRASIL. IBGE, 2011). Seu atual chefe de
Estado é a rainha Elizabeth II e o atual primeiro-ministro e chefe de Governo é David
Cameron.
Ponto marcante na história do Reino Unido ao longo do século XX, foi sua
adesão, como membro fundador, ao Tratado do Atlântico Norte. Assinado em 1949,
em um clima de pós-guerra, este tratado tinha o fim de se antepor ao crescimento da
influência soviética, em especial na Europa, tendo ainda como uma de suas
características mais marcantes a liderança dos Estados Unidos da América.
Sobre a relação entre EUA e Reino Unido, é notório que este último, após um
momento inicial de reação à independência das Treze Colônias em 1776 e outros
pequenos desentendimentos pontuais ao longo do século XIX, firmara-se como leal
parceiro dos país norte-americano. Os EUA, sem dúvida, emergiram politicamente
muito fortes da Segunda Guerra reforçando o sentido da cooperação. A aliança
político-militar veio a amalgamar esta parceria no século XX.
Surgia desta forma um novo paradigma em termos de defesa do Estado-
nação. Afinal, nos termos do artigo 5 do Tratado do Atlântico Norte, de 1949, o
Reino Unido deve considerar que um ataque armado contra um ou mais estados
parte deste Tratado, seja na Europa ou na América do Norte, deve ser tratado um
ataque armado contra todos eles. Além de assegurar a materialização da legítima
defesa coletiva conforme estabelecido no Art 51 da Carta da ONU86, tal
compromisso internacional tem reflexos na doutrina de defesa do Reino Unido,
86 Art 51: Nada na presente Carta prejudicará o direito inerente de legítima defesa individual ou coletiva no caso de ocorrer um ataque armado contra um Membro das Nações Unidas... (grifo nosso)
112
vislumbrando-se hipóteses de emprego neste sentido em várias passagens dos
seus manuais doutrinários.
A reconhecida capacidade militar foi testada em conflitos como o das
Malvinas em 1982, o último em que o emprego das FARU foi isolado. Aliado a outras
forças, as FARU atuaram no passado recente na Bósnia (1995), Kosovo (1999),
Afeganistão (2001 até os dias atuais) e Iraque (199187 e 2003).
Em março de 2011, as FARU iniciaram uma participação nas ações em apoio
a Resolução 1973 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, a fim de, com
base no capitulo VII da Carta da ONU, impor uma zona de exclusão aérea, segundo
considerações como as vistas a seguir:
Recordando a decisão de levar a situação da Líbia para o Procurador do Tribunal Penal Internacional, e salientando que os responsáveis ou cúmplices dos ataques contra a população civil, incluindo ataques aéreos e navais, devem ser levados em conta [...] Condenando atos de violência e intimidação cometidos pelas autoridades líbias contra jornalistas, profissionais da imprensa e pessoal associado e exortando que essas autoridades cumpram as suas obrigações com o direito humanitário internacional,
conforme descrito na Resolução 1738 (2006), [...] Considerando que os ataques generalizados e sistemáticos, atualmente em curso na Líbia, contra a população civil podem constituir crimes contra a humanidade
[...] 3. Exige que as autoridades líbias cumpram suas obrigações com o direito internacional, incluindo direito internacional humanitário,
direitos humanos e dos refugiados e toma todas as medidas para proteger civis e atender suas necessidades básicas e para assegurar a rápida e desimpedida passagem da ajuda humanitária; (grifo nosso)
O episódio externa a postura de protagonista do Reino Unido no cenário
internacional e sua lealdade com os Estados Unidos da América, mentor da
Resolução. Além disto, traz à baila alguns aspectos interessantes, como a motivação
da operação estar assentada no DICA, o efetivo emprego do TPI como ferramenta
de disuassão e a rápida atuação do Tribunal Penal Internacional em uma grave crise
em curso, vez que o TPI até este episódio atuava normalmente em casos pretéritos.
Em que pese a recomendação do Conselho de Segurança da ONU de 2005 ao
87 O Reino Unido empregou 45.000 homens nesta operação (SINGER E OUTRO, 2011)
113
presidente do Sudão, neste caso, tal recomendação serviu de mote para uma ação
militar.
Serão estudados a seguir, aspectos da concepção de Defesa deste país,
consubstanciados no Defence Framework (REINO UNIDO, 2010), publicação
periódica do governo britânico. Segundo este documento, o Ministério da Defesa do
Reino Unido é a organização financiada pelo Parlamento Britânico responsável por
prover a Defesa.
É um departamento dentro do próprio governo, sendo dirigido por um ministro
do Gabinete, o Secretário do Estado da Defesa. Ele é o responsável perante o
Primeiro-Ministro e ao Parlamento Britânico. A Força Naval (incluindo a Marinha
Real e os Royal Marines), a Real Força Aérea e o Exército são as forças armadas de
que dispõe o Chefe do Estado-Maior de Defesa como responsável pelo emprego e
pela direção das operações militares.
Cada Força tem seu Chefe de Estado-Maior que é o responsável, entre
outras coisas, de garantir a eficiência em combate e a moral da tropa. Atualmente, o
Secretário de Defesa é Philip Hammond, antigo Secretário de Estado para a área de
Transportes e membro do parlamento britânico.
Figura 8 - Estrutura Básica do MD do Reino Unido. Fonte: Defence Framework (REINO UNIDO, 2010)
114
Segundo relatório do Instituto de Pesquisas para a Paz Internacional de
Estocolmo (2012), o Reino Unido ocupa o quarto lugar mundial em termos de gastos
militares. O país é apontado ainda como um grande investidor em engenharia militar,
e ciência e tecnologia, sendo responsável por 4% das exportações globais de armas
convencionais. O trabalho aponta ainda o Reino Unido como um dos oito estados
que dispõem de armamento nuclear, tendo mais de 160 cabeças de guerra
instaladas.
A Marinha Real é considerada a segunda maior da OTAN, após a Marinha
dos Estados Unidos. O Serviço Naval (que compreende a Marinha Real e os Royal
Marines) tem um efetivo de 35.000 homens, com previsão gradativa de redução para
30.000 nos próximos cinco anos. O exército britânico tem um efetivo de cerca de
140.000 homens, enquanto a Real Força Aérea dispõe de 36.000 homens, com
previsão de redução para 33.000 em cinco anos. Isto soma cerca de 211.000
homens, dos quais doze por cento do segmento feminino. (MDRU, 2010).
Em que pese as reduções de efetivo estabelecidas no contexto da Estratégia
de Defesa (REINO UNIDO, 2010b) denominada ―A Strong Britain in an Age of
Uncertainty88‖, analistas acreditam que as FARU não perderão sua eficiência. Como
assevera Richards (2011), por exemplo, o Reino Unido continuará a ser uma das
poucas nações com a possibilidade de lançar uma brigada expedicionária de pronto
emprego e mantê-la por longos períodos.
As forças especiais e a segurança cibernética não foram apenas poupados
dos cortes, mas receberão acréscimos de investimentos. Além disto, o orçamento
para o setor de inteligência ficará relativamente intocado, enquanto o
contraterrorismo recebe um impulso e a dissuasão nuclear naval continua em vigor.
Operações como a do Afeganistão, a luta contra a Al-Qaeda e o ―cibercrime‖
continuam ativas levando a Secretária de Estado norteamericana Hillary Clinton a
afirmar que o aliado histórico "continuará a ser uma potência de primeira ordem
militar".
No contexto geral da Segurança Nacional, sete tarefas são estabelecidas
como o que de contribuição pode se esperar que o Governo solicite às Forças
88 Uma Grã-Bretanha forte em uma era de incerteza, (tradução livre do autor).
115
Armadas. Estas Tarefas Militares servem para orientar o planejamento de emprego
das Forças Armadas e refletirão na doutrina vigente. São apontadas como as
principais Tarefas Militares que as FARU podem receber atualmente, segundo o
Defence Framework:
- fornecer informações estratégicas;
- prover a dissuasão nuclear;
- defender o Reino Unido e seus territórios ultramarinos;
- apoiar as operações civis de emergência em tempos de crise;
- dar uma contribuição em termos de Defesa à influência do Reino Unido;
- defender os interesses do Reino Unido projetando poder estrategicamente e
através de intervenções expedicionárias, e
- proporcionar segurança para a estabilização.
Assim, observa-se que, em razão das Tarefas Militares que as FARU estão
sujeitas de serem solicitadas a cumprir, elas são obrigadas a estar em condições de
operar fora do seu território, em conflitos armados internacionais. Tal hipótese
estaria englobada por quase todas as tarefas listadas, em especial ―defender o
Reino Unido e seus territórios ultramarinos‖ e ―defender os interesses do Reino
Unido projetando poder estrategicamente e através de intervenções
expedicionárias‖. Pode-se vislumbrar a presença das FARU pelo mundo na figura
abaixo. Destaca-se a presença de quase 10.000 homens na International Security
Assistance Force (ISAF) no Afeganistão desde 2001 e as tropas nas Ilhas Malvinas
(ou Falklands) colocadas como ―a powerful garrison on the islands to deter the threat
of future invasion89―.
89 Em tradução livre: uma guarnição poderosa nas ilhas para deter uma ameaça de invasão futura.
116
Figura 9 - Desdobramento do Exército do Reino Unido em junho de 2010. Fonte: Reino Unido (2010)
Vale ressaltar, ainda, a corrente atuação no conflito da Líbia. Como ressalta
Dal Maso Jardim (2011), este incidente se reveste de características bastante
peculiares, até mesmo para o âmbito das revoluções nos países árabes de 2011,
iniciadas na Tunísia e rapidamente se espalhando para inúmeros países como Egito,
Síria, Iêmen e Bahrein.
Ao surgirem indícios que Kadafi estaria atacando civis nacionais, foi
disparada uma gama de reações da sociedade internacional, destacando-se uma
pressão por parte do TPI no sentido de se indiciar o presidente líbio sob a acusação
de crimes de guerra. Neste contexto, foi aprovada Resolução do Conselho de
Segurança das Nações Unidas no sentido de, entre outras coisas, se criar uma zona
de exclusão aérea na Líbia, missão que o Reino Unido participou como membro da
OTAN. As ações subseqüentes incluíram envio de tropas britânicas para treinar os
rebeldes líbios. Kadafi foi preso e, provavelmente, assassinado em outubro de 2011.
As circunstâncias chamaram a atenção do TPI.
Em termos doutrinários, as FARU, no JDP 01 (2008), entendem que o bom
desenrolar das operações militares requer uma base comum de entendimento
intelectualmente forte, claramente articulada e com base empírica garantindo assim
117
uma vantagem para as Forças Armadas de um país e seus prováveis parceiros na
gestão de um conflito. Esta base comum de entendimento é fornecida pela doutrina.
Reconhecendo uma estreita ligação com a OTAN, a doutrina do Reino Unido
é, na medida do possível, coerente com a desta organização. O desenvolvimento da
doutrina das FARU aborda essas áreas não cobertas adequadamente pela OTAN,
colaborando com a evolução da doutrina desta organização, em conformidade com
o pensamento e experiência nacional.
A Figura abaixo ilustra dois aspectos importantes das FARU: a doutrina
(―Concepts and Doctrine”) como vetor na formação de capacidade militar90 e a
mentalidade de emprego conjunto (―Joint Capability Packages‖). Segundo o Defence
Framework (2010), o adestramento de forças forças conjuntas é elencado como um
dos processos principais na construção de capacidades militares. Como processo de
apoio essencial de que este adestramento depende se enumera a doutrina.
Figura 10 - A Doutrina como vetor de formação de capacidades conjuntas nas Forças Armadas do Reino Unido. Fonte: Reino Unido (2008)
90 Segundo o Defence Famework (REINO UNIDO, 2010), capacidade militar (―military capability”) é a capacidade contínua de alcançar um resultado operacional desejado ou efeito.
118
Quanto a doutrina referente ao DICA, é algo que remonta ao início do último
século, com a inclusão de um tópico ―Leis da Guerra Terrestre‖ em seu Manual de
Direito Militar editado em 1914. Além disto, o trato dos ingleses para com os PG
argentinos durante a Guerra das Malvinas se tornou leading case na disciplina,
citado inclusive pelo CICV. Para o presente estudo, portanto, aspectos do DICA
estampados na doutrina deste país serão de valor.
5.2 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO BRITÂNICO
O Plano não é nada. Planejar é tudo.
Eisenhower (REINO UNIDO, 2008)
Para a doutrina militar do Reino Unido, operações conjuntas são definidas
simplesmente como ―Operations in which 2 or more Services participate‖. Mas a
publicação deixa claro que, para serem eficazes, as operações conjuntas devem ser
muito mais que apenas uma série de discretas operações conduzidas por um
comando único. Segundo a JDP 01 (2008), uma campanha conjunta de sucesso
deve se assemelhar mais a um composto resultado da interação de vários
elementos do que apenas a uma combinação de elementos, fazendo assim melhor
uso de todos os recursos disponíveis91.
Antes de tecer mais detalhes a respeito do processo empregado para planejar
estas operações, cabe salientar que seu nível de amadurecimento merece destaque.
Conforme visto anteriormente, o RU foi consideravelmente envolvido na 2ª GM,
integrante da força aliada vencedora e coator mais próximo do grande vencedor do
conflito: os Estados Unidos da América. Sendo a 2ª GM um grande divisor de águas
nas operações conjuntas e os EUA seu mais proeminente difusor, infere-se que o
processo britânico tende a ter um bom nível de desenvolvimento.
91 Effective joint operations are, however, more than just a series of discrete operations carried out under a single command. A successful joint campaign resembles a composite rather than just a combination of elements, making best use of all available capabilities and managing, in particular, the vital interplay between land/air, maritime/air and maritime/land assets. Although the operational level is invariably joint, joint operations are not always set at the operational level; tactical activity frequently involves more than one Service. (JDP 01,
2008)
119
A estrutura de tempo de paz do MDRU colabora para um eficaz emprego
conjunto das forças, por meio de órgãos como o que o Defence Framework (REINO
UNIDO, 2010) chama de Permanent Joint Headquarters (Quartel-general Conjunto
Permanente, em tradução livre). Entre as tarefas deste QG Conjunto Permanente,
destacam-se:
- prover assessoramento militar politicamente coerente com os compromissos estratégicos do RU a tropas em operações conjuntas ou combinadas no exterior;
- quando determinado pelo Chefe do Estado-Maior de Defesa, exercer o comando das forças designadas para operações internacionais conjuntas e combinadas, a fim de alcançar os objetivos estratégicos do Reino Unido;
- em conjunto com os comandos de cada Força armada e Chefes de Escritório, desenvolver a capacidade conjunta do Reino Unido de combate; e
- aprimorar a eficácia e a eficiência das bases permanentes de operação conjunta, de modo que elas sejam otimizadas para
atender as missões futuras e atuais. [grifo nosso]
Assim, a noção de emprego conjunto no Reino Unido é uma regra, e não uma
operação eventual, feita de maneira episódica de acordo com as possibilidades
específicas de cada força. Enquanto a reduzida dimensão geográfica do RU pode
fazer com se acredite que estas tarefas sejam mais fáceis em um espaço menor, o
desdobramento das FARU pelo mundo, conforme ilustrado na Figura 09, deixa claro
que sua área de atuação é bem ampla. Neste sentido, o QG Conjunto Permanente
surge como uma ferramenta imprescindível e central no Processo de Planejamento
de Comando para Operações Conjuntas.
A fim de se compreender a fase do planejamento operacional conjunto das
FARU correspondente ao exame de situação brasileiro, será percorrido um caminho
lógico iniciado pela Publicação de Doutrina Conjunta 1-00 Campanhas (JDP 01,
Joint Doctrine Publication 01 Campaigning) para, em seguida, se estudar o manual
diretamente afeto ao tema, a Publicação de Doutrina Conjunta 5-00 Planejamento de
Campanhas (JDP 5-00 Joint Doctrine Publication 5-00 Campaign Planning).
Na parte introdutória da Publicação de Doutrina Conjunta 1-00 Campanhas
(JDP 01, Joint Doctrine Publication 01 Campaigning), percebe-se a valorização de
alguns princípios de guerra similares aos de outras forças ocidentais, como Objetivo,
120
Segurança, Surpresa, Massa, Economia de Meios, Ofensiva, Manutenção do Moral,
Flexibilidade, Cooperação e Sustentabilidade. Estes princípios devem orientar
comandantes e seus estado-maiores nos planejamentos e condutas de qualquer
atividade militar das FARU, não apenas de guerra. Neste ponto surge um aspecto
que interessa sobremaneira ao DICA. O JDP 01 acrescenta que existe um fator
adicional: a legitimidade. Explicando a seguir que:
Legitimacy is a significant additional factor, influencing the application of force in particular; legitimacy is broader than legality, and encompasses political, moral, and ethical propriety as well. It is an important factor in creating and sustaining Campaign Authority: „the authority established by international forces, agencies and organisations within a given situation in support of (or in place of) an accepted (or ineffective, even absent) indigenous government or
organisation.
Legitimidade é um fator adicional significativo, influenciando a aplicação de força, em particular. A legitimidade é mais ampla do que a legalidade e engloba a correção política, moral e ética. É
um fator importante na criação e sustentação da Autoridade da Campanha. Autoridade da Campanha é "a autoridade estabelecida por forças internacionais, de agências e organizações dentro de uma dada situação de apoio (ou, no lugar de) a um governo aceito (ou ineficaz, ou mesmo ausente)‖92. (grifo do autor)
Ao longo de seus esforços para estabilizar o Iraque e Afeganistão, os Estados
Unidos cada vez mais invoca o trabalho de civis contratados. De acordo com
Lindemann (2007), o Comando Central dos EUA contabilizava, no final de 2006,
cerca de 100.000 empreiteiros operando apenas no Iraque. Estima-se que 30.000 -
mais que o número de forças não-americanas da Coalizão no Iraque - fornecem
serviços militares armados como a segurança pessoal e de instalações. Neste
contexto, o fenômeno Blackwater foi marcante nas operações dos EUA no Iraque. O
governo dos EUA contratou empreiteiras para operar sistemas de armas, interrogar
prisioneiros, e conduzir comboios através de áreas de alto risco.
Também o RU se serve deste expediente, em especial no sistema
operacional logística. Segundo o Comodoro-do-Ar Andy Gell93 (2011), as forças
armadas do Reino Unido empregam amplamente a terceirização nas operações de
combate em que se envolve, mormente na logísitca no inóspito teatro de operações
do Afeganistão.
92 Tradução livre pelo autor. 93 O militar era, na ocasião, o Chefe de Política de Logística de Defesa do Reino Unido.
121
A autoridade compreende que a questão do emprego de civis no teatro de
operações, à luz do DICA é delicada. Ele assevera todavia que, sob o seu ponto de
vista, civis contratados não exercem atividade de combate, mantendo portanto o
status de civil e de não-combatente com todas as prerrogativas que as Convenções
de Genebra lhes garantem.
No que diz respeito ao emprego da força, a postura de Estado do Reino
Unido é de que, frente a situações complexas, buscam-se ações em diversos
campos de atuação, valendo-se principalmente de instrumentos diplomáticos,
econômico e militar. O RU entende que, apesar de cada um deles ser limitado, em
termos de sua influência e impacto, o emprego cuidadoso de todos os instrumentos
em conjunto - utilizando princípios gerais comuns e processos colaborativos na
obtenção de uma abordagem global do problema - aumenta as chances de um
desfecho favorável da situação problema.
Assim, fica claro que o estado britânico reconhece a extrema necessidade de
se estudar uma situação problema por meio de uma perfeita harmonia entre diversos
atores distintos, não somente o militar. O JDP 01, todavia, deixa bem claro que ―…in
situations of extreme violence, the ultimate responsibility must rest with the
military commander94‖ (grifo nosso). Consagra-se assim a noção de que o
planejamento da campanha é interdisciplinar, mas o especialista em emprego de
violência autorizada pelo estado britânico é o comandante militar. Tal assertiva se
reveste de fundamental importância para o Direito Internacional dos Conflitos
Armados, em especial no que se refere à responsabilidade de comando.
Segundo o JDP 01, este especialista em uso autorizado da violência, se
estiver a frente de uma força conjunta britânica terá as seguintes atribuições no
planejamento de uma campanha, tudo naturalmente apoiado no trabalho de seu
Estado-Maior: a formação e o desenvolvimento das idéias operacionais iniciais95;
tradução dessas idéias em uma ou mais Linhas de Ação viáveis; seleção de uma
94 Em situações de extrema violência, a responsabilidade derradeira deve ser do comandante militar. (tradução livre do autor) 95 A doutrina britânica se vale do conceito de Desenho Operacional. Para esta metodologia, os principais elementos que irão nortear o Desenho da Campanha, e pelo qual as idéias do comandante de força conjunta são traduzidas em ações são: a Análise Operacional, os Conceitos do Planejamento de Campanha e o Plano de Campanha. Estes são descritos abaixo.
122
Linha de Ação específica, e a determinação de um adequado Conceito da
Operação.
Na fase inicial, em que o planejador deve visualizar como cumprirá sua
missão, chama-nos a atenção em termos de DICA, a autorização que o JDP 01 faz
da tomada de riscos. Reza a doutrina britânica que freqüentemente será necessário
sobrepesar entre se enfatizar uma estável conquista de objetivos estratégicos de
longo prazo e oportunidades fugazes de risco muito maior, mas de efeito de curto e
ainda possivelmente médio e longo prazos.
A doutrina de planejamento conjunto do Reino Unido aqui reforça Clausewitz
(2003) aceitando a guerra como o domínio da incerteza, em que mais de setenta e
cinco porcento das ações permanecem ―nas brumas‖. Sendo assim, mais eficaz é o
comandante que consegue extrair no meio da bruma aquelas variáveis do campo de
batalha que de fato permitam diminuir os riscos. Pela eficiente diminuição dos riscos
estaria o comandante interferindo decisivamente no resultado final da campanha.
A tomada de riscos, portanto, pode funcionar como um atalho, ou até mesmo
como única saída96 para a resolução de um problema militar. A autorização
doutrinária de se assumir riscos, todavia, não deve servir de argumento para
violações claras do DICA, como, por exemplo, empreender um ataque ―arriscando-
se‖ destruir um bem histórico reconhecidamente protegido.
Em respeito ao princípio de guerra do objetivo, a doutrina britânica elenca o
estado final desejado da campanha - e sua relação com a solução desejada - como
o ponto focal do planejamento. O Glossário do Reino Unido de Termos e Definições
de Emprego Conjunto e Multinacional (REINO UNIDO, 2006) define o estado final
desejado da campanha como sendo: ―The political and/or military situation to be
attained at the end of an operation, which indicates that the objective has been
achieved. The end state should be established prior to execution97‖ (grifo nosso). O
estado final desejado deve esclarecer, dentro do espectro da abordagem
96 Sobre o risco como única saída, o JDP menciona o episódio em que o general Petraeus se dispôs a assumir riscos de curto prazo no Iraque, em 2007, ao explorar o "despertar" de ex-rebeldes que se voltaram contra a Al-Qaeda no Iraque. Petraeus entendeu que sem o risco de tal progresso no curto prazo, poderia sequer haver um longo prazo. 97 A situação política e / ou militar a ser atingida no final de uma operação, o que indica que o objetivo foi alcançado. O estado final deve ser estabelecido antes da execução. Tradução livre do autor. (grifo nosso)
123
multidisciplinar da situação-problema, qual será a contribuição do ponto de vista
militar para a solução da questão.
O JDP 01 acrescenta que um comandante conjunto pode receber o estado
final desejado ou obtê-lo por meio da interpretação das diretrizes recebidos do
escalão superior, mesmo que este seja o nível político. Caso ele venha a elencar o
estado final desejado, uma análise subseqüente deve esclarecer e confirmar a
compreensão do comandante acerca das diretrizes que recebeu, validando assim
seus objetivos de campanha e estabelecendo as bases em que serão planejadas as
atividades militares.
A seguir o JDP 01 faz algumas observações acerca da Análise Operacional,
citada acima como um dos elementos mais relevantes do Desenho Operacional. Ela
consiste em um processo de resolução de problemas, aplicado a problemas muitas
vezes mal definidos em ambientes incertos e dinâmicos, em situações de elevados
riscos em que há ainda a pressão de tempo.
Seu produto final é uma decisão sobre o que fazer e quando e onde fazê-lo.
Na prática e especialmente em situações onde as forças e comandantes militares
estão envolvidos com outras agências e partes interessadas, esta decisão pode
refletir um julgamento ou mesmo um compromisso comum. Tal noção de
compromisso comum é extremamente útil para se garantir um adequado equilíbrio
de interesses naquilo que o manual chama de ―relevant operational community‖.
Esta comunidade operacional relevante é o conjunto de atores que devem agir nos
conflitos atuais, encabeçadas pela força conjunta, mas composta de inúmeros outros
entes.
A obra estabelece que a Análise Operacional somente funcionará
adequadamente se o comandante conjunto atentar para dois aspectos
fundamentais: compreender o problema e focar no estabelecimento da ―arte do
possível‖.
Para se ter a compreensão do problema, o JDP 01 afirma que o comandante
deve analisar a missão atribuída e o objetivo a ela relacionado. O objetivo é o
aspecto em que a missão se apóia ou aquele que apresenta a maior resistência a
essa missão. Especialmente em operações de vulto, este objetivo tenderá a ser as
forças militares do adversário. Sob este ponto, o JDP assevera que apenas com
uma análise detalhada de missão e de seu objetivo, logo no início do processo de
planejamento, será possível se chegar a um conceito da operação adequado.
124
A criação da ―arte do possível‖, por sua vez, consiste num entendimento
completo do problema militar, estabelecendo-se uma base lógica para que o
comandante possa fornecer a devida orientação para seu estado-maior conjunto.
Para que isso ocorra, a doutrina britânica compreende que se deve trabalhar com
fatores de planejamento especialmente selecionados para aquela situação
problema, evitando-se as listas de verificação predeterminadas. Observa-se neste
ponto uma ressalva ao emprego indiscriminado aos consagrados mementos e check
lists tão comuns no meio militar; tudo a fim de se evitar engessar o raciocínio do
estado-maior conjunto. Caracteriza-se aqui a valorização do princípio de guerra da
flexibilidade, já mencionado supra.
Assim, a Análise Operacional fica compreendida como um processo interativo
entre o comandante conjunto e seu estado-maior para a formulação inicial do plano
de campanha, e sua conseqüente adaptação ao longo do tempo, gerando ordens e
de diretrizes aptas para cumprir a missão.
Este processo tem cinco premissas básicas a serem perseguidas. A primeira
delas diz respeito à análise precisa das diretrizes do escalão superior e do contexto
em que a situação-problema se encontra, a fim de ―enquadrá-lo‖ convenientemente.
Deve-se deixar bem claro qual a natureza da ameaça e como ela se manifesta,
tendo a atenção de se considerar que, atualmente, o foco não pode ser apenas o
oponente militar, uma vez em que em muitos casos pode não haver nenhum
protagonista assim como entendidos na guerra convencional.
A partir desta definição, o comandante e o estado-maior devem analisar qual
a possibilidade efetiva de emprego e como a força conjunta deve ser manobrada e
estruturada em razão disto. A análise deve passar pela avaliação do nível de
interação civil-militar necessário e quais atores do componente civil poderão ser
considerados hostis, neutros, aliados ou colaboradores. Além disto, a existência de
refugiados deve ser levada em conta. Neste ponto, a doutrina britânica faz uma
observação final relevante: ―This interaction may be the crucial flank98‖.
Verifica-se aqui, que o processo de resolução de problemas da Análise
Operacional do Reino Unido reconhece a atualidade das considerações civis no
planejamento das campanhas conjuntas em conflitos contemporâneos, colocando-as
sob o status de possível ponto de fraqueza, ou flanco exposto da campanha.
125
Por fim, nesta fase do ―enquadramento‖ da situação problema, o comandante
conjunto e seu estado-maior devem investigar qual é o nível de consentimento e de
respeito que a força conjunta deve esperar e suas conseqüências. Tais aspectos
irão nortear, entre outras coisas, a postura das forças e a necessidade de ações
para se buscar aumentar o consentimento para um nível que torne o ambiente
operacional favorável ao desencadeamento das ações.
Figura 11 - O ―enquadramento‖ da situação problema e a compreensão do ambiente operacional. Fonte: Reino Unido (2008)
A segunda premissa em que a Análise Operacional se baseia é a de garantir
a maior clareza possível no concerto dos outros entes envolvidos na campanha, em
especial no resultado desejado e na contribuição que cada um deve apresentar para
o atingimento dos objetivos da campanha.
A terceira premissa diz respeito ao cuidado na confirmação de uma perfeita
interligação entre os objetivos da campanha e os esforços estabelecidos para cada
instrumento de poder empregado. Tal premissa é chamada pelo JDP como a ―a
validação dos objetivos de campanha‖ e atende ao princípio de guerra do objetivo.
A quarta premissa é que as possíveis linhas de ação deve ser elaboradas em
coerência com o estado final desejado para a campanha. Por fim, é prevista a
98 Esta interação pode ser o flanco crucial (tradução livre do autor).
126
constante revisão pelo comandante conjunto da LA selecionada, ainda que durante
a execução da campanha.
A doutrina britânica de planejamento conjunto observa que devido a
complexidade dos conflitos contemporâneos, a tomada de decisão se torna muitas
vezes um polêmico processo coletivo, em que - não obstante os méritos do
planejamento racional - às vezes fatores sociais, inter-pessoais e institucionais
desempenham um papel importante. Em face desses desafios, o comandante
conjunto, com base na sua experiência pessoal, deve buscar desenvolver uma
abordagem própria para a situação em curso.
A partir destas considerações, o JDP elenca uma gama de metodologias que
podem apoiar a tomada de decisão. Elas consistem em uma flexibilização do
processo de tomada de decisão, com escopos diferentes de acordo com as
necessidades da situação-problema. O quadro a seguir, as resume:
127
Metodologia de suporte à tomada de
decisão
Descrição Escopo
Análise de Riscos e Gestão
Identificação, avaliação e gerenciamento pelo Cmt Cj dos riscos envolvidos, fornecendo diretrizes ao seu EM e forças subordinadas para a redução de riscos.
Redução dos riscos, incluindo a delegação de assunção de riscos para o Esc subordinado e a transferência de riscos insuportáveis ao Esc superior.
Inimigo Vermelho e Jogo da
Guerra
Constituição de uma equipe independente com espírito de ―Inimigo‖. Jogo da Guerra com emprego de especialistas em análise operacional e foco na geração de planos de contingência pelo EM.
Reforço da análise crítica e lógica, validando o planejamento da campanha, tanto antes como durante sua execução.
Designação de Mentores
Nomeação de um oficial antigo como mentor, pelo Esc superior, ou mesmo designação de um no âmbito da Força Conjunta.
Disponibilizar ao comandante conjunto os benefícios da experiência de um terceiro de forma objetiva e confidencial, a fim de melhorar a qualidade de sua tomada de decisão.
Facilitação
Uso de facilitadores treinados (normalmente distintos do comandante ou de qualquer líder com poder executivo ou de representação) em especial no planejamento em um contexto multi-agências.
Assegurar a efetiva participação de todos os agentes, incluindo aqueles inexperientes em práticas de planejamento formal de campanhas. Eficiente gestão de conflitos internos dentro de um grupo com potencial de ocorrer antagonismos.
Dissidência Institucionaliza
-da
Designação de um ―Advogado do Diabo‖99 externo questionando o trabalho do EM.
Evitar os perigos do groupthink100,
que pode conduzir o EM a chegar a conclusões prematuras. Assegurar que a elaboração de uma linha de ação não venha a ser mero resultado de acomodação do EM. Evitar que um EM Cj possa vir a desenvolver elevado nível de coesão que pode, em algumas circunstâncias, diminuir a eficácia de sua tomada de decisão.
Quadro 03 – Metodologias de suporte à tomada de decisão no processo de planejamento conjunto do Reino Unido. Fonte: o autor, com base em Ministério da Defesa do Reino Unido (2008).
99 Aquele que se encarrega de opor e sustentar objeções a qualquer tese, ou anda sempre a levantar dificuldades, a criar objeções. (HOLANDA, 2010) 100 Fenômeno que ocorre quando membros de um grupo homogêneo e coeso tentam minimizar conflitos e chegar a uma decisão por consenso sem uma avaliação crítica das idéias ou pontos de vista alternativos (OREGON, 2011).
128
A tomada de decisão, desde que tomada tempestiva e eficazmente, é vista
pela doutrina britânica como um sustentáculo do comando e de caráter fundamental
para o sucesso das operações. Se bem conduzida, permite ainda a otimização do
tempo, um dos fatores da decisão para o Brasil. O Reino Unido também coloca a
avaliação de riscos como um aspecto a não ser olvidado, considerando que grande
parte da arte de comandar depende do reconhecimento de quando decidir, bem
como quando agir.
Esta capacidade do comandante conjunto de identificar quando decidir e
quando agir se assentam no bom julgamento e intuição, baseados na consciência da
situação em curso. Para haver esta consciência, o Reino Unido entende que apenas
uma gestão eficiente pode garantir que o enorme volume de informações
potencialmente disponíveis para um comandante conjunto não venham a obstruir ou
tornar por demais sobrecarregado o processo de tomada de decisão.
Além da busca por decisões oportunas e corretas, o comandante conjunto
britânico também deve ter seu foco na eficácia e, sempre que possível, buscar a
comunicação pessoal de suas decisões aos seus subordinados. Mais importante que
tudo isso, entretanto, será sua capacidade de tomar decisões difíceis,
particularmente quando as informações disponíveis forem ambíguas ou incompletas.
A doutrina conjunta do Reino Unido considera este o aspecto que caracteriza ―a
strong commander101‖.
Somente a clara compreensão da natureza do problema miltar permitirá ao
comandante conjunto ser capaz de tomar decisões de qualidade. Uma segura
orientação do escalão superior, uma análise operacional bem feita e um eficiente
processamento do sistema inteligência auxiliam sobremaneira o comandante, a este
respeito.
O JDP 01 compreende, todavia, que apesar de tudo isto, um entendimento
completo dos fatores mais intangíveis e mais amplos em torno da questão só
poderão vir de investigação, estudo, consultas e debates com os principais atores
militares e não-militares. Ainda que o comandante conjunto britânico tenha
angariado algumas destas habilidades por meio de experiência anterior, este
101 Um comandante forte, competente (tradução livre do autor).
129
"sentir"102 da situação deve ser apurado rapidamente desde o momento em que o
comandante é designado devendo continuar ao longo de toda a campanha.
Mesmo reconhecendo o instinto como um dom dos grandes chefes militares,
o JDP 01 deixa claro que isto não significa abrir mão de um processo de tomada de
decisão, ainda que em situações limite: “Even when a very rapid decision is required,
decision-making should be structured and supported by appropriate tools and
procedures‖. Em resumo, mesmo uma decisão sob pressão, deve ser tomada sob a
égide de um processo. Este deve seguir uma estrutura e ter apoio em ferramentas e
procedimentos adequados.
O processo de tomada de decisão para o planejamento de operações
conjuntas das forças armadas britânicas segue um rito de quatro fases.
Na primeira fase, a de ―Diretrizes‖, o comandante conjunto determina a
natureza da decisão exigida e o tempo disponível para se fazer isso,
disponibilizando tempo suficiente para o planejamento e a preparação de seus
subordinados. Em seguida, ele emite orientações de planejamento ao seu estado-
maior e demais subordinados para que alinhavem toda a ação
exigida para se cumprir a missão. O escopo aqui é permitir ao comandante conjunto
chegar posteriormente à sua decisão de maneira tempestiva e ordenada.
A seguir, segundo o JDP, se inicia a fase das ―Consultas‖. De acordo com o
manual, a consulta o mais rápido possível com outros comandos permite ao
comandante conjunto compreender as principais inquietações dos outros
comandantes. Além disto, em contato com outros quartéis-generais, o comandante
conjunto poderá avaliar melhor a possibilidade e impactos de alterações posteriores
nas diretrizes já emanadas.
Essas consultas devem ocorrer em três direções: para cima, a fim de se
buscar orientações e garantir que o escalão superior está a par das intenções do
comandante conjunto; para os lados, a líderes de igual estatura no meio civil, seus
próprios consultores (como os legal advisers, por exemplo) e seus oficiais de estado-
maior, preferencialmente os mais experientes; para baixo, aos comandantes
102 Neste ponto a doutrina britânica se vale de Charles de Gaulle: ―Os grandes líderes militares sempre tiveram consciência da importância do instinto. O que Alexander chamou sua "esperança", César a sua "sorte" e Napoleão sua ―estrela‖ era simplesmente o fato de que eles sabiam que tinha um dom especial de
130
subordinados para assegurar que eles compreenderam o problema militar, e que
tem a oportunidade de contribuir para sua solução, gerando ainda uma sensação de
compromisso com as decisões posteriores tomadas no comando conjunto.
Por fim, referente a esta fase das ―Consultas‖, vale mencionar que a doutrina
britânica privilegia, além do princípio da Cooperação, o da Surpresa, ao ensinar ao
comandante conjunto que ele, não raro, terá vantagens consideráveis elaborando
um planejamento inicial rapidamente, desde que tome esta iniciativa em colaboração
com outros comandos. A ressalva é feita, todavia, de que o comandante conjunto
precisa estabelecer procedimentos firmes para gerenciar as consequências do
primeiro contato de seu planejamento inicial com as ―forças amigas". Em suma, ao
consultar outros entes, eles naturalmente podem vir a discordar das diretrizes
emanadas na primeira fase do processo, exigindo flexibilidade por parte do comando
conjunto para se adaptar aos novos inputs.
A próxima fase do processo de tomada de decisão conjunto britânico é a da
―Análise‖. O manual JDP estabelece que, antes de chegar a sua decisão, o
comandante conjunto deve considerar todas as informações e assessoramentos de
seus comandantes táticos, além, é óbvio, do trabalho do seu estado-maior. Apesar
de o comandante conjunto invariavelmente exercer seu juízo se valendo de
informações incompletas, esse risco pode ser reduzido caso os elementos
essenciais de informação críticos sejam identificados e satisfeitos o mais
rapidamente possível.
A quarta fase do processo é a da ―Decisão e Execução‖. Apesar de
parecerem duas semifases em uma, a partir da importância que a doutrina britânica
dá à supervisão que se deve fazer sobre a decisão tomada, compreende-se porque
decisão e execução são consideradas num estágio único do processo.
A publicação ressalva ainda que as quatro fases do processo de tomada de
decisão do comandante conjunto ocorrerão frequentemente de maneira simultânea,
e não linear e consecutiva. Neste contexto, o prazo fatal para que a decisão seja
tomada pode estar claro e aflorar das próprias circunstâncias. Se isto não ocorrer,
entretanto, este ―quando se tomar a decisão‖ deve ser claramente estabelecido
durante a primeira fase, a de ―Diretrizes‖.
estabelecer contato com a realidade das situações problema tão intimamente a ponto de dominá-las.‖
131
As fases da ―Consulta‖ e da ―Análise‖ podem se mesclar, levando à tomada
de decisões em curto espaço de tempo, ―pra já‖. Tomada em prazo curtíssimo, a
decisão irá invariavelmente envolver o juízo do comandante conjunto sobre uma
nuvem de informações incompletas, o que significa dizer que riscos103 não poderão
ser absolutamente evitados. O Reino Unido prefere, entretanto, que se privilegie a
iniciativa e a impulsão, evitando a paralisia em razão de se esperar um inalcançável
esclarecimento completo da situação.
A doutrina britânica alerta que os comandantes conjuntos devem possuir o
discernimento para saber o que e a quem delegar. Devem ter a consciência que
embora possam delegar a sua autoridade, eles conservam sempre para si a
responsabilidade. Tal aspecto coaduna para a quase inafastabilidade da
responsabilidade de comando, conforme prescreve o DICA. Cabe ressaltar que ela
pode abranger, além do comandante conjunto, também os elementos de estado-
maior.
Neste ponto vale identificar uma lição estampada na parte que toca os
cuidados que o comandante conjunto deve ter ao empregar forças conjuntas. O JDP
01 entende que um comandante, ao ter ao seu dispor uma força conjunta, deve
buscar selecionar os meios para cumprir determinada atividade operacional, com
base nos requisitos que a atividade requer e nas capacidades das forças a ele
adjudicadas.
O comandante deve deixar bem clara a sua intenção para que, durante a
―orquestração‖ dos meios adjudicados, todos eles colaborem de maneira adequada
para que a missão seja cumprida.
Para tanto, o manual elenca alguns cuidados a serem tomados pelo
comandante ao trabalhar com uma força conjunta. Ele deve ter em mente três
aspectos. O primeiro deles é que:
Ensure that all activities are effectively targeted, not least to ensure that they are mutually supporting and undertaken in accordance with the Laws of Armed Conflict (LOAC).
[...] The principles of the LOAC are distinction, proportionality, military necessity and humanity104. [JDP 01, 2008] [grifo nosso]
103 O gerenciamento de riscos no EM conjunto do Reino Unido já foi abordado supra. 104 Assegurar que todas as atividades estão bem orientadas, sobretudo para garantir que as forças se apoiam mutuamente e atuam de acordo com o Direito Internacional dos Conflitos
132
O segundo cuidado diz respeito a verificar a coerência e a integração entre as
ações do escalão superior e aquelas elencadas pelo escalão em tela. Por fim, o
comandante conjunto deve considerar a influência de políticas nacionais ou
multinacionais nas tomadas de decisão.
Estas políticas em regra consideram a questão humanitária, no sentido de
apoio à população civil presente no TO. Tal questão também é colocada no manual,
como informação ao comandante conjunto de que cada vez mais, as operações
militares são coordenados e harmonizadas com as de outras agências, incluindo
ONGs, Organizações Internacionais. A título de exemplo, enumera-se o
normalmente presente Escritório da ONU para a Coordenação dos Assuntos
Humanitários (OCHA), o qual estabelece um centro de coordenação em toda grave
crise humanitária.
Vale a consideração que tais organismos colaboram na consciência
situacional e na adequada ―orquestração‖ dos meios adjudicados. é comum
entretanto, que, fruto de seu conhecimento do assunto e de experiência em conflitos
armados, sejam também fiscais do Direito Internacional dos Conflitos Armados,
cobrando da força conjunta ações em acordo com a lei e denunciando violações.
Seu trabalho, por exigir trato direto com a população local, lhes empresta acesso
direto a informações acerca disto.
As decisões críticas que um comandante de força conjunta deve tomar nas
FARU são destacadas no JDP 01. A primeira decisão importante é, no início do
processo de tomada de decisão, selecionar um conceito vencedor para a campanha
e a melhor linha de ação. Tirando esta, demais decisões críticas devem abranger
aspectos susceptíveis de determinar o sucesso ou fracasso da campanha.
Entre estas, três se destacam. A primeira é a posição inicial da força conjunta.
Sua importância é colocada como fundamental, uma vez que posteriores re-
posicionamentos podem não ser possíveis. Assim, o comandante conjunto deve se
concentrar no que ele está tentando alcançar na área de operações e, a partir deste
trabalho, determinar o posicionamento inicial de sua força.
Armados. Os princípios do DICA são distinção, proporcionalidade, necessidade militar e humanidade (tradução livre do autor).
133
A segunda diz respeito à determinação do esforço principal. Tal decisão é
mencionada como crítica, pois permitirá concentrar as atividades da força sobre as
ações que o comandante conjunto julgar vitais. Uma mudança no esforço principal
requer uma análise cuidadosa e não deve ser feita sem um calendário pré-
estabelecido. Alterações com muita freqüência podem dissipar o poder de combate
em vez de alcançar a concentração, apesar de o JDP fazer a ressalva que uma
rápida mudança no esforço principal pode ser também uma excelente maneira de se
aproveitar um êxito ou uma oportunidade imprevista.
O emprego da reserva é também citado como uma decisão considerada
crítica. Se o comandante optar por manter uma reserva (o que pode ser discutível
em operações conjuntas de nível operacional no Reino Unido), a decisão de
empregá-la deve recair exclusivamente nele.
A doutrina britânica elenca dois fatores como vitais para esta decisão:
emprego oportuno, e a segurança da força empregada. Para analisá-los, o
comandante deve ter perfeita noção dos tempos de desdobramento e de
deslocamento da reserva, de modo a ter o efeito desejado sobre o inimigo – uma
ação desencadeada muito cedo ou muito tarde pode ter conseqüências desastrosas,
seja para a campanha, seja para a própria reserva.
Finalizando este ponto, deve o comandante conjunto disfarçar suas intenções
de modo a aumentar a incerteza do inimigo e, assim, ampliar, uma vez empregados,
os efeitos da reserva. Percebe-se aí respeito a princípios de guerra elencados supra,
como o da segurança e da surpresa.
Outra decisão crítica que um comandante conjunto deve se ater diz respeito
ao emprego de forças especiais. O JDP 01 alerta que as operações com forças
especiais podem oferecer ganhos consideráveis para o sucesso da campanha.
Todavia, pela sua natureza complexa e potencialmente alto risco, exigem uma
coordenação cuidadosa. Uma vez que há ocasiões em que o comandante conjunto
não poderá controlar diretamente as forças especiais no terreno e que os efeitos
decorrentes de suas operações são susceptíveis de real impacto sobre as condições
na área de operações conjuntas, a decisão sobre o seu emprego é considerada
crítica. Por isso, o Reino Unido sugere ao comandante conjunto que avoque para si
tal medida.
Exemplo prático desta consideração é o caso recente da morte do ex-
presidente da Líbia, Muamar Kadafi. Ficou claro nos vídeos postados na rede
134
mundial de computadores a existência de ocidentais durante a batalha que
antecedeu a captura de Kadafi. A primeira hipótese que se levantou é de que eram
forças especiais de algum país da OTAN em apoio às tropas rebeldes. Levaram-nas
ao sucesso, mas não conseguiram impedir que após capturado e desarmado, o ex-
ditador fosse literalmente assinado, contrariando claramente normas do DICA.
Finalizando este ponto em que foram descritas as decisões críticas durante o
processo de tomada de decisão do comandante conjunto britânico, o JDP 01
assevera que o comandante deve atentar para o fato de não estar tomando decisões
demais, o que tende a impactar diretamente na ―subordinates freedom of action‖ 105
.
Ao abordar aspectos do relacionamento entre comando e estado-maior, são
ressaltados aspectos como a importância da liderança e personalidade do
Comandante da Força Conjunta e da manutenção de um ambiente de confiança e
respeito, a fim de que seja comum a existência de contrapontos, enriquecendo o
planejamento como um todo. Neste contexto, o JDP 01 deixa claro quem são os
membros mais importantes do Estado-Maior Conjunto das FARU:
A JFC should pay particular attention to the delegated authority and responsibility within his core team (COS, DCOS, POLAD, Cultural Adviser, Legal Adviser (LEGAD) and Deputy Commander, if one is present)106.
Fica latente aqui, que o Reino Unido enxerga como fundamental a existência
aos consultores jurídicos e a atenção particular que a eles se deve emprestar.
Considerando que muitas vezes para se cumprir uma norma de DICA - por
exemplo, dar alerta oportuno à população antes de um ataque - é mister se valer de
todos os meios possíveis, vale a pena apresentar aspectos do trato com a mídia
presentes no processo de planejamento de comando conjunto britânico.
105 O JDP 010 faz uma referência legal à liberdade de ação. Para as FARU, liberdade de ação de uma força conjunta pode ser considerada uma ―abertura‖ pela qual seu poder de combate pode ser aplicado, ou uma parte dele, por um período limitado ou em um espaço territorial definido. O comandante pode definir critérios para se caracterizar a liberdade de ação, mas o manual assevera que três aspectos são particularmente indispensáveis: legitimidade, a sustentabilidade e a segurança proporcionada pela proteção da força são os mais prováveis de serem adotados. A legitimidade, como fator transversal aos princípios de guerra, e sustentáculo da autoridade da campanha conjunta britânica já foi abordada supra.
106 Um comandante de força conjunta deve prestar especial atenção à autoridade delegada e responsabilidade dentro de sua equipe principal (COS, DCO, POLAD, Conselheiro Cultural, assessor jurídico (LEGAD) e subcomandante, se houver). (tradução livre do autor)
135
Ao tratar de considerações sobre a mídia, o JDP 01 elenca o que a doutrina
conjunta do Reino Unido entende como uma equipe mínima e ideal de mídia para se
assegurar um bom relacionamento do Comando da Força Conjunta com ela: ‖A
JFC‟s staff should include, as a minimum, a Chief Media Operations and, ideally, a
Media Adviser and a Media trained linguist.‖ 107
A existência dos três componentes caracteriza a preocupação com o ―efeito
CNN108‖ e com o empenho em não se perder o apoio da população local e
doméstica, o que pode comprometer sobremaneira a autoridade da campanha. Em
última análise, um mau relacionamento com a mídia pode fazer com que esta venha
a se afastar do comando conjunto para obter informações. Quando isto acontece, o
acesso a fontes menos confiáveis pode gerar reportagens equivocadas ou baseadas
em meias versões dos fatos, caracterizando violações do DICA que podem até
mesmo não ter ocorrido de fato.
Dentro do processo de tomada de decisão enquadrado no ciclo Diretrizes,
Consultas, Análise, Decisão e Execução nos chama a atenção nesta publicação,
indubitavelmente, as Considerações Legais:
All military operations must be conducted within a legal framework. The laws that apply will, like the ROE, vary depending upon the nature of the operation. The applicable law may be a combination of international and domestic (national) laws and will include human rights law. Failure to comply with the law, or even perceived failure, can significantly undermine Campaign Authority109.[grifo nosso]
Feito este primeiro alerta ao comandante conjunto - de que o enquadramento
legal deve ser preciso e respeitado, sob pena de comprometer aquela manobra
perfeitamente concebida - o JDP passa a descrever quatro Considerações Legais
que provavelmente deverão ser levadas em conta:
A primeira diz respeito a assegurar que tanto o comandante como aqueles
sob seu comando compreendem suas responsabilidades e obrigações legais e são
107 Um EM conjunto deve dispor, no mínimo, um Chefe de Operações de Mídia, e preferencialmente, um assessor de mídia e um intérprete treinado. (tradução livre do autor) 108 Termo empregado para descrever o impacto resultante da cobertura de notícias em tempo real, 24 horas sobre os processos decisórios dos estados (HARVARD, 2002). 109 Todas as operações militares devem ser conduzidas sob um enquadramento jurídico. As leis que se aplicam, tal como as regras de engajamento, variam consoante a natureza da operação. A lei aplicável pode ser uma combinação de normas internacionais e domésticas, também incluindo os direitos humanos. O não cumprimento da lei, ou mesmo uma falha de percepção, pode prejudicar significativamente a Autoridade da Campanha. (tradução nossa)
136
treinados de acordo com as regras de engajamento definidas para a operação. Cabe
salientar que as regras de engajamento são colocadas como ―assunto-chave‖ no
JDP 5-00 e no âmbito da doutrina britânica são assim definidas:
Diretrizes emitidas pela autoridade militar competente que especificam as circunstâncias e os limites dentro dos quais forças irão iniciar e / ou prosseguir o engajamento em combate com forças oponentes. (REINO UNIDO, 2006)110.
A segunda Consideração Legal diz respeito ao dever maior que os
comandantes têm de assegurar o cumprimento da lei, e a observância a todo custo
das regras de engajamento, exercendo a devida ação de comando sobre seus
subordinados.
Observa-se aqui mais uma vez a preocupação com a supervisão. Ela é vista
como parte integrante dos noventa por cento da responsabilidade do comandante
sobre qualquer decisão. Conforme Patton, já abordado supra, para que as regras de
engajamento sejam pragmaticamente difundidas e cumpridas, é imperativa sua
estreita supervisão pelo comandante conjunto.
A terceira Consideração se refere aos contextos multinacionais, em que o
comandante de força conjunta deve considerar as diferentes posições políticas
nacionais e as obrigações legais dos respectivos contingentes nacionais (incluindo o
seu). Deve-se compreender que a participação nacional na operação pode se
basear em certas condições e as regras de engajamento nacionais podem se
contrapor a estas condições.
O que se salienta aqui é mais uma vez a preocupação com a integração em
um contingente único de realidades jurídicas distintas. Este ponto oferece
ensinamentos, de relevância especial para operações interaliadas, visto que cada
contingente nacional111 terá certamente um status jurídico próprio em relação à
operação em curso. Isto pode levar, por exemplo, à desconfortável situação de as
regras de engajamento não poderem ser cumpridas à risca por todas as forças do
comando conjunto.
Como membro atuante da ONU e da Organização do Tratado do Atlântico
Norte (OTAN), as FARU apontam algumas nuances ao processo decisório em
110 Tradução livre do autor. 111 Vale ressaltar que, em que pese o contexto mutlinacional trazer alguns ensinamentos válidos para este trabalho, as operações interaliadas não fazem parte do recorte proposto, não recebendo, portanto tratamento profundo.
137
ambientes multinacionais. Deixam claro que quando atuam com inúmeros países há
uma incompatibilidade de equipamento, de modo de pensar, e uma falta de
confiança inicial, em especial fora do ambiente OTAN.
Em um nível melhor de interoperabilidade estão as operações com membros
da OTAN, pela conhecida interoperabilidade de seus equipamentos e
procedimentos. No nível máximo para as FARU estariam os processos decisórios
envolvendo os EUA. A longa experiência operacional ao lado dos militares dos EUA
permite às FARU ter uma boa visão do modo de pensar de seu aliado e vice-versa,
gerando ainda confiança suficiente para permitir o acesso sem precedentes à
inteligência e respectivos fóruns de decisão. No que tange ao DICA, o JDP 01
menciona que nas operações internacionais:
c. The rules given to the force commander about the use of force – ROE – may not be entirely helpful. Furthermore, different contingents may have varying interpretations on the Laws of Armed Conflict (LOAC).
Em tradução livre: as regras dadas ao Comandante da Força Conjunta sobre o uso da força – as Regras de Engajamento (RE) - podem não ser totalmente úteis. Além disso, diferentes
contingentes podem ter interpretações diferentes sobre o Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA).
Interpretações diferentes de DICA podem influenciar sobremaneira no
processo decisório e em que aspectos do DICA devam ser considerados. Num
Estado-Maior envolvendo o Reino Unido e os EUA, por exemplo, os primeiros
ratificaram a Convenção de Ottawa sobre a Proibição do Uso, Armazenamento,
Produção e Transferência de Minas Antipessoal e sobre sua Destruição, de 1997.
Os EUA não112. Tal incompatibilidade no plano jurídico-diplomático certamente irá se
refletir no campo militar quando do processo de tomada de decisão.
Na quarta Consideração Legal, o JDP estabelece que qualquer suspeita de
ação ilegal no curso da operação conjunta deve ser imediatamente comunicada e
investigada profundamente. Tal orientação se justifica sob vários aspectos, entre
112 Segundo o Banco de Dados de Tratados da ONU (2011) cento e cinqüenta e seis países se submeteram às Convenções de Ottawa, e trinta e sete não. Entre os últimos, além dos EUA, China, Índia, Israel, Egito, Finlândia, Irã, Rússia e Arábia Saudita. Na América Latina destaca-se Cuba.
138
eles para se assegurar a legitimidade da operação e a manutenção do apoio da
população.
Por fim, a última Consideração Legal que o Joint Doctrine Publication 01
Campaigning entende como passível de ser feita pelo comandante conjunto é que
ele deve sempre ter acesso a aconselhamento legal especializado, normalmente a
partir de um assessor jurídico desdobrado junto ao estado-maior no quartel-general
do comando conjunto. Acrescenta ainda que a assessoria jurídica deve estar sempre
disponível, ainda que à distância, a fim de apoiar em qualquer eventualidade que o
comando conjunto – aí incluídos seus comandos subordinados – venham a
enfrentar.
Em um aparte, o JDP 01 coloca o respeito às Considerações Legais como
verdadeira ferramenta de multiplicação de poder de combate, descrevendo, à guisa
de exemplo, como a negligência à ordem jurídica impactou ações frustradas do
Reino Unido no Quênia em 1952.
Neste episódio, a fim de sufocar um movimento de libertação e de reforma
agrária chamado Mau Mau, os ingleses empreenderam uma campanha com o uso
da guarda nacional queniana e da polícia. O Reino Unido fomentara o emprego da
força sem um respaldo legal legítimo aceito pela população local, uma vez que
setenta mil civis foram expulsos de suas terras de forma juridicamente questionável.
O povo se viu aviltado pelas forças nacionais, vindo a se filiar ao Mau Mau. Com a
assunção do comando pelo general Erskine em 1953, foram instituídos tribunais e
inquéritos, e ordens específicas relativas ao tratamento dos civis e presos. Segundo
o JDP 01, o respeito à ordem legal vigente melhorou a longo prazo a eficácia das
operações subseqüentes.
Conforme aventado supra, quanto ao arcabouço doutrinário, além da
publicação anteriormente analisada, receberá atenção neste estudo a Publicação de
Doutrina Conjunta 5-00 Planejamento de Campanha (JDP 5-00, Joint Doctrine
Publication 5-00 Campaign Planning, 2008), o que se iniciará a seguir.
Enquanto o JDP 01 aborda a contribuição militar a partir da perspectiva do
comandante da força conjunta, o JDP 5-00, com base em boas práticas
desenvolvidas em operações recentes do Reino Unido, descreve fundamentos do
planejamento operacional. Ele é colocado pelo MDRU como especialmente
importante para os estados-maiores de QG de Forças Conjuntas desdobradas no
terreno, além de servir como verdadeira atualização do primeiro.
139
Esta publicação é dividida em três capítulos. O primeiro trata da ―Análise‖,
como passo primordial para que o comandante conjunto compreenda o contexto em
que a crise se encontra, antes do planejamento da campanha propriamente dito.
O segundo capítulo descreve o processo de planejamento da campanha a
partir do entendimento do contexto vindo da fase anterior. O chamado processo das
6 fases permite que o comandante conjunto enquadre o problema e, em seguida,
através de um processo flexível e adaptável destinado a tratar problemas mal
estruturados, estabeleça-se uma linha de ação adequada para se cumprir a missão.
Este capítulo descreve o que seria o similar ao processo brasileiro de exame de
situação113.
No primeiro capítulo, fica evidente a importância da ―Análise‖ para o trabalho
do comandante conjunto. Segundo o JDP 5-00, compreender a natureza de uma
situação de crise ajuda a identificar o problema como parte do processo de
planejamento. Para o Reino Unido, ambos – análise da situação e a identificação do
problema - estão separados (e devem preceder) a determinação da correspondente
solução. O capítulo descreve em detalhes os fundamentos para a compreensão da
situação, destacando como as principais questões a se considerar as seguintes:
Segundo o JDP 5-0, a natureza da análise é expansiva e aberta, sendo
diferente da resolução de problemas propriamente dita, que necessariamente tende
a ser mais focada em questões-chave. A análise leva em conta não só todos os
fatores relevantes, para melhor compreender o complexidade e as causas de uma
crise, mas também busca descobrir o que era até então desconhecido, a fim de
incluir diferentes perspectivas, possivelmente originais.
O manual oferece algumas metodologias de análise. A seleção das que mais
se adequam à resolução do problema militar em questão será realizada partir da
experiência e das preferências do comandante conjunto. As metodologias mais
comumente empregadas, segundo o JDP 5-00 serão abordadas a seguir.
A primeira é a análise SWOT(strengths, weaknesses, opportunities and
threats)114, freqüentemente utilizada na formulação de estratégias. Ela ajuda a
identificar internamente os pontos fortes e fraquezas, e externamente oportunidades
113 O capítulo três trata de ações multiagências e interaliadas, portanto fora do recorte
proposto para esta pesquisa.
140
e ameaças associadas a um determinado objeto de análise. Este objeto pode ser um
país, grupo, organização, tribo, e outros. Uma situação problema pode assim ser
entendida como um equilíbrio entre se proteger pontos fortes, minimizar fraquezas,
explorar oportunidades e reduzir ameaças.
A segunda metodologia é a chamada análise PEST (Political, Economic,
Social/demographic and Technological)115. Ela é empregada para se entender o
ambiente externo a um objeto, e as mudanças nesse ambiente, em termos de
fatores políticos, econômicos, sócio-demográficos e tecnológicos. Estes fatores da
análise PEST não são passíveis de controle direto pelo comandante conjunto, mas,
sem dúvida, impactam em como uma crise se desenvolve, bem como na potencial
eficácia das ações militares e outras correlatas.
O JDP 5-00 ressalta que há uma série de extensões e variações da análise
PEST. As de maior relevo para esta pesquisa são a PESTL, a qual insere aspectos
jurídicos como fator de análise do ambiente externo ao objeto e a STEEPLE, que
observa, além deste, fatores ambientais e éticos.
A análise de fatores legais como intervenientes na consciência situacional é
observada a partir de exemplos reincidentes de referências legais em exemplos de
documentos de campanha do Reino Unido, conforme visto abaixo:
Figura 12 - Exemplo de referência a aspectos legais em documento de campanha do RU. Fonte: Reino Unido (2008)
114 Pontos fortes, fraquezas, oportunidades e ameaças (tradução livre do autor). 115 Política, Econômica, Sócio-demográfica e tecnológica (tradução livre do autor).
141
Figura 13 - Exemplo de referência a aspectos legais em documento emanado pelo comandante conjunto. Fonte: Reino Unido (2008)
Tais referências confirmam o já percebido anteriormente no JDP 01: toda a
operação militar britânica se enquadra em um contexto jurídico e evidenciam uma
preocupação em se consagrar na doutrina tal paradigma. Isto serve para se
fortalecer o estado de direito e lembrar, ainda que de forma sutil, que há limites
jurídicos à operação, o que pode indubitavelmente auxiliar no respeito ao DICA.
Discorrendo sobre a ―Análise‖, o JDP 5-00 reforça alguns aspectos já
abordados pelo JDP 010, valendo salientar os pontos descritos a seguir. O primeiro
deles diz respeito aos resultados da análise. Eles podem incluir modelos complexos,
apenas como um auxílio à compreensão da situação-problema, não como um meio
para realizar operações. A fase da solução propriamente dita é posterior. Os
resultados da análise para serem amplamente compartilhados devem ser feitos em
meios que facilitem sua divulgação, de preferência por meio de ferramentas gráficas
disponíveis via web, textos e outros.
O segundo ponto é que a análise olhe para o futuro, sem deixar de analisar o
presente, com as suas raízes no passado. A apreciação final da análise em um
142
comando conjunto britânico envolve a geração de um conjunto de cenários
alternativos, com diferentes probabilidades e com conseqüências variáveis (mais ou
menos favoráveis). O esquema abaixo representa a entrada da informação no QG
da força conjunta e a saída dos cenários após a análise pelo estado-maior.
Figura 14 - Diferentes cenários após a análise da situação pelo estado-maior conjunto. Fonte: Reino Unido (2008)
Na Seção I do Anexo 1ª do JDP, descreve-se o que se deve analisar (o
escopo da análise), enumerando-se pontos que fazem parte das circunstâncias da
crise e outros aspectos inerentes. A análise deve abordar uma série de pontos
agrupados em três maiores: circunstâncias, população/cultura e catalisadores. Nas
circunstâncias, deve o comando conjunto se ater ao histórico do conflito, à sua
posição geo-estratégica, ao ambiente físico, e à infra-estrutura nacional e regional
da área de operações.
Na análise da população e sua cultura, o chamado ―calco humano‖, deve-se
avaliar a população, sua cultura e religião, suas questões políticas, econômicas e
sociais, a mídia e os ―Legal Issues. Legal issues include the legal system of the
country in crisis, and national or international law applicable to any intervention
force:116‖ conforme a publicação em apreço.
116 Questões jurídicas. Questões jurídicas incluem o sistema jurídico do país em crise, e a lei nacional ou internacional aplicável a qualquer força. (tradução livre do autor)
143
Após alertar que as considerações legais são aplicáveis às forças, o JDP 5-00
separa os dois aspectos legais. O primeiro diz respeito às leis da nação aonde se
desenvolve o conflito:
a. Crisis/Host Nation Law. The 3 main systems of law are: common law, a Civil Code and religious/culturally based law. The imposition of religious law may even be a causal factor in a crisis. While Status of Forces Agreements (SOFA), Memoranda of Understanding (MOU), or exchange of letters covering the deployment of forces normally exempt personnel from local law, deployed forces should nevertheless be conversant with it. As with local governance and economic practice, local laws may not follow conventional Western practice, but reflect instead local cultural, religious and societal norms.
Neste ponto da análise, a doutrina britânica explica a existência dos três
principais sistemas jurídicos internos aos países existentes atualmente: o
consuetudinário, como o do próprio Reino Unido e dos EUA; o que se convencionou
chamar de Código Civil, sistema adotado pela França e Brasil e o sistema baseado
na cultura e na religião, como o de alguns países árabes, como o Sudão do Norte,
por exemplo. Alerta ainda que, neste último caso, a imposição de lei religiosa para
parte da população que não segue o mesmo dogma pode até ser causa de uma
crise, como ocorreu no Sudão.
Uma vez que o comandante conjunto está consciente da situação que cerca o
problema militar, inicia-se a fase do planejamento da campanha. O capítulo 2 do
JDP 5-00 é baseado no JDP 01 e assim como na fase da análise vista
anteriormente, o JDP 5-00 serve de complemento, uma vez que se vale das últimas
experiências de emprego real vividas pelas FARU.
Inicialmente, o JDP 5-00 aborda o processo de gerenciamento de crise no
âmbito do ministério da defesa do Reino Unido, ressaltando, neste contexto, a
importância do DCMO (Defence Crisis Management Organisation117). Ressalta que
cabe a ele traduzir intenções políticas em atividade militar, envolvendo a emissão de
diretrizes e monitoramento das tropas do teatro de operações. Para tanto, se vale do
assessoramento de um órgão conjunto permanente: o PJHQ (Permanent Joint
Headquarters118).
117 Organização de Gerenciamento de Crises na Área de Defesa (tradução livre do autor). 118 Quartel-General Conjunto Permanente (tradução livre do autor).
144
Figura 15 - Planejamento militar no RU: interação entre o DCMO e o PJHQ. Fonte: Reino Unido (2008)
Após a participação de inúmeros órgãos do Estado Britânico, estabelece-se
uma estratégia nacional para a crise em tela. Ali estão descritas aspirações, metas e
objetivos que o governo elencou para uma crise específica. Como estes são
articulados irão variar dependendo da natureza da crise, a natureza da resposta
pretendida (com graus variados de ênfase nos instrumentos diplomáticos,
econômicos e militares do poder), e a extensão da colaboração prevista com outras
nações, instituições multinacionais e organizações internacionais.
O JDP 5-00 faz uma menção interessante acerca da expectativa que os
comandantes militares costumam ter de uma estratégia bem definida e de objetivos
claros. Para a doutrina britânica, mudanças freqüentes e imprevisíveis na direção
estratégica são mais prováveis de serem a regra do que a exceção, todavia, os
comandantes tendem a exigir uma clareza solar na especificação de objetivos. Para
o JDP 5-0, isto ocorre por duas razões, a saber.
Incialmente por razões práticas. Os exercícios de adestramento tendem a se
iniciar por uma clara diretriz de planejamento (incluindo um cenário explícito e um
145
nítido estado inicial). Para o JDP 5-0, isso raramente reflete a realidade, além de
poder criar a falsa percepção de que é um pré-requisito necessário para o
planejamento militar subsequente na vida real.
A segunda razão diz respeito ao duplo sentido do princípio de guerra do
objetivo. Para efeitos de planejamento, deve-se considerar que ele pode sugerir que
é essencial ter um objetivo claro (o que é correto), e que precisa ser mantido (o que
pode não ocorrer necessariamente). O objetivo deve ser mantido desde que
relevante e de acordo com a situação em curso. Conforme a crise se desenrola, os
imperativos podem mudar, alterando o objetivo.
Do exposto, infere-se que, se os conflitos contemporâneos levam a uma
incerteza inerente ao dinamismo da situação, é válido se ter claro os imperativos que
não se alteram por demais durante o desenrolar da crise, como as considerações
legais mencionadas supra.
Uma vez estabelecidos os objetivos estratégicos nacionais declarados pelo
governo em uma situação particular, normalmente expressos em termos de qual o
resultado futuro desejado, invariavelmente se requer contribuições de todos os
instrumentos do poder, entre eles o componente militar.
A extensão da contribuição militar para o cumprimento do objetivo estratégico
nacional é denominado estado final desejado militar estratégico, normalmente
expresso como uma série de objetivos estratégicos militares. A partir das condições
de execução recebidas, incluindo tempo e espaço, o comandante conjunto elencará
uma série de objetivos de campanha, expresso em termos de uma ou mais
condições decisivas (CD). O atingimento do estado final fica caracterizado pela
superação destas condições decisivas. A figura abaixo ilustra a relação entre o
objetivo estabelecido pela estratégia nacional e a necessidade de se elencar
objetivos de campanha correlatos.
146
Figura 16 - Correspondência entre objetivos de campanha e objetivo estratégico nacional. Fonte: Reino Unido (2008)
Há na organização do ministério da defesa do Reino Unido um papel de
relevo representado pelo Comandante Conjunto Permanente. Este oficial general irá
emitir uma diretriz nomeando um comandante de força conjunta e orientando o
desdobramento, apoio durante a operação e, se for o caso, o retorno da força. Além
disto, questões vitais, como o plano de desdobramento, as regras de engajamento,
seu treinamento e apoio logístico constam desta diretriz.
Este comandante de força conjunta no Reino Unido, normalmente se
enquadrará no nível operacional. Para o RU, o nível operacional da guerra é o nível
no qual as campanhas e as principais operações são planejadas e conduzidas para
atingir objetivos estratégicos dos teatros de operação ativados. Assevera o JDP 5-00
que as campanhas de nível operacional são invariavelmente conjuntas.
A fim de traduzir objetivos estratégicos em atividade tática, o comandante de
força conjunta britânico deve se valer da Análise Operacional. Ela é descrita no JDP
5-00 de uma forma complementar ao visto no JDP 01. Vale neste ponto a ressalva
feita pelo JDP 5-00 a respeito de que a análise operacional visa a chegar a uma
147
decisão acerca de uma linha de ação para se cumprir a missão, sendo portanto de
emprego válido para todos os comandantes em todos os níveis da defesa do Reino
Unido, pois seus princípios são imutáveis.
Ressalta a publicação, ainda, que, enquanto ferramenta de tomada de
decisão, é empregada até mesmo por líderes de organizações civis, ainda que sob
uma outra designação (como apreciação ou avaliação). Mesmo que conduzida de
maneira um pouco diferente, há um amplo consenso entre aqueles que aderem para
o planejamento racional da necessidade de uma análise formal como a adotada pelo
Reino Unido.
A seguir, o JDP 5-00 passa a descrever a análise propriamente dita. Inicia
reforçando que ela deve ser conduzida pelo comandante, uma vez que é a sua
decisão que o processo busca apoiar.
Em um segundo momento, lista-se os passos a serem seguidos:
compreensão da situação e do problema militar; verificação do que deve-se atingir e
até quando; identificação de possíveis linhas de ação; seleção da melhor linha de
ação, e uma decisão a respeito de como ela deve ser executada. Uma análise rasa
destes passos deixa estampada a relação desta estimativa com o método cartesiano
de resolução de problemas.
O formato da análise, conforme a Figura a seguir, foi pensado para servir de
norte ao comandante e seu estado-maior durante o processo de planejamento de
comando para operações conjuntas. O JDP 5-00 esclarece, entretanto, que o
comandante da força deve enxergar as várias etapas como ―um mero depósito de
suas descobertas‖, e não como um processo burocrático e amarrado.
148
Figura 17 - A Análise Operacional britânica como método racional de planejamento de operações conjuntas. Fonte: Reino Unido (2008)
A Análise Operacional é considerada pelo JDP 5-00 como intimamente
condicionada à habilidade do comandante da força conjunta em desenvolver
conceitos. De qualquer forma, o comandante deve necessariamente manter seu foco
sob dois aspectos: os fundamentos básicos do problema militar em análise e a ―a
arte do possível‖, conforme já abordado supra. Acerca da arte do possível, o
comandante não pode se abster de ter em mente os meios à sua disposição, sem
olvidar de aspectos como o tempo, espaço, capacidades de suas forças, recursos e
a legitimidade da campanha.
149
Cabe salientar mais uma vez na doutrina britânica de operações conjuntas a
menção à legitimidade, enquanto fator importante na criação - e sustentação - da
Autoridade da Campanha.
O JDP 5-00 repete a seguir menção feita à teoria da fricção de Clausewitz, já
feita no JDP 01, completando com algumas providências que o comandante da força
conjunta pode tomar de modo a amenizá-lo. São medidas como uma preparação
robusta, delegação de tarefas, e o desencadeamento de atividades simultâneas em
todos os níveis (por meio de oportunas ordens de alerta).
Outra ação sugerida para se reduzir o atrito inerente às operações militares
trata-se da elaboração do cronograma interno do estado-maior conjunto. Este
cronograma deve deixar claro quais as ações da equipe devem ser completas e em
que prazo. Ele se restringe ao trabalho do estado-maior conjunto em si e se difere da
consideração do tempo como fator de decisão para a análise operacional
propriamente dita.
Para o trabalho do estado-maior de força conjunta, a doutrina britânica adota
a regra "⅓ - ⅔‖ de disponibilização de tempo de planejamento. Assim o ― ⅓ ‖ deve
ser assim distribuído:
- 30% para a compreensão da situação e do problema militar;
- 50% para a formulação, desenvolvimento e validação de possíveis linhas de
ação; e
- 20% para a produção e emissão de documentos formais.
Este aproveitamento ótimo do tempo deve ser complementado por um modus
operandi definido de preferência antes do trabalho de estado-maior começar a se
debruçar sobre a operação em si. Apoiado em pesquisas sobre recursos
humanos119, o JDP 5-00 ensina que três aspectos são decisivos para se determinar
a capacidade de planejamento de um estado-maior: sua composição, experiência e
grau de colaboração. Reforça o alerta sobre os perigos do groupthink já aventados
anteriormente e assevera que dispor de um estado-maior bem treinado e eficiente é
tão fundamental quanto a qualidade da informação com que esta equipe irá lidar.
A seguir o JDP 5-00, de forma análoga ao JDP 01, lista técnicas para apoiar o
comandante da força conjunta na condução da Análise Operacional, ressalvando
119 O manual não é claro na fonte, mas é possível inferir referência implícita à Heresy e Blanchard (1986) e sua Teoria Situacional, estudada também no Exército Brasileiro.
150
que tal escolha irá refletir o próprio estilo e preferências de cada comandante.
Apesar de deixar um rol de opções ao oficial, deixa claro que tal processo deve
necessariamente se constituir de um esforço colaborativo, devendo explorar a
expertise dos integrantes do quartel-general e de outras fontes. Assim, os
comandantes de força componente são considerados como peças chave no
processo, especialmente no desenvolvimento e validação das linhas de ação.
As técnicas que o JDP 5-00 apresenta ao comandante de força conjunta para
que ele atravesse os seis passos da análise operacional são as seguintes:
- 3-Colunas;
- Linha de Ação;
- Análise;
- Análise do Estado Final;
- Análise de Centro de Gravidade;
- De Comparação de Linhas de Ação;
- Esquemas;
- Medidas de Efeito;
- Inimigo Vermelho;
- Jogo da Guerra;e
- Análise de Risco.
Cada uma destas técnicas se aplica melhor a uma ou mais fases da análise
operacional (vide Figura a seguir). A despeito de sua eficiência, servem como uma
orientação de ordem prática ao manual, trazendo a doutrina para um plano mais
factível ao estado-maior conjunto e seu comandante.
151
Figura 18 - Os 6 Passos da Análise Operacional e as técnicas a serviço do comandante da força conjunta. Fonte: Reino Unido (2008).
A técnica das 3-Colunas é, entre as técnicas enumeradas, aquela em que o
JDP 5-00 mais se detém. De acordo com a publicação, ela é freqüentemente usada
para registrar o processo de análise realizado. Aponta o JDP 5-00 que uma
vantagem desta técnica é o fato de auxiliar o comandante conjunto na manutenção
de um histórico da análise e das decisões mais importantes, para utilização futura na
campanha. Com notas simples acerca do fator, dedução e da ação tomada pelo
estado-maior em cada situação enfrentada (vide Figura abaixo), assegura-se maior
continuidade e coerência na seqüência das ações.
152
Figura 19 - Técnica das 3-Colunas: registro de fator, dedução e ações tomadas pelo comandante da força conjunta ao longo da análise operacional. Fonte: Reino Unido (2008)
A seguir o JDP 5-00 passa a discorrer sobre as fases da Análise Operacional,
começando pelo 1º Passo: a compreensão do ambiente operacional
/enquadramento do problema.
Enquanto as conclusões recebidas do escalão superior revelam uma gama de
informações, o 1º Passo da análise operacional concentra sua atenção apenas
sobre o ―enquadramento do problema proposto ao comandante da força conjunta‖. O
correto enquadramento do problema é um indispensável ―gatilho‖ do processo de
planejamento operacional, não devendo nunca ser ultrapassado. Nesta fase,
realizando ligações com outros quartéis-generais o Comandante da Força Conjunta
poderá compreender as preocupações dos outros comandantes e administrar a
probabilidade e o impacto de alterações posteriores na condução da campanha
conjunta. Reforçando o já dito no JDP 01, deve o comandante realizar consultas
―para cima‖ (comando enquadrante), lateralmente (principalmente outras agências) e
―para baixo‖ (subordinados).
153
A compreensão do ambiente operacional pode se beneficiar de uma
abordagem integrada que envolva órgãos públicos e não governamentais
apropriados. Esses atores não-militares, provavelmente, terão acesso às mesmas
conclusões recebidas do escalão superior pelo comando conjunto. Embora haja
provavelmente uma série de considerações mutuamente aplicáveis desta análise do
escalão superior e este 1º Passo, é importante mantê-lo como uma fase
independente.
Compreender o problema é um processo permanente que exige um enfoque
sobre a natureza exata da crise, as suas condições, circunstâncias e influências. Ela
permite que um comandante de força conjunta visualize a dimensão do problema
que ele enfrenta e como ele pode moldar e alterar o ambiente em seu benefício,
instruindo o seu processo decisório. Da mesma forma, deve instruir as decisões
tomadas por líderes não-militares. Este último ponto reforça a necessidade de uma
abordagem integrada para este 1º Passo: a abordagem integrada permitirá, por
parte de todos os envolvidos, uma resposta mais abrangente, eficaz e harmônica a
uma crise.
Enquadrado o problema, entra-se no 2º Passo, no qual deve o comandante
da força conjunta ter em vista melhor compreendê-lo. Deve tentar identificar os
objetivos a serem alcançados, porque e quais são os riscos envolvidos. Ele deve
também tentar prever como o problema militar pode se alterar ao longo do tempo e
dos acontecimentos, e o impacto potencial nos fins da campanha, no modus
operandi da força e nos meios ao seu dispor.
Por isso, este 2º Passo se desmembra em outras três etapas. A partir de
duas atividades paralelas e inter-relacionadas – a análise da missão (Passo 2-A) e a
avaliação de objeto / fator (Passo 2-B) – chega-se a um resultado. Este resultado é,
então, expressado pelo comandante da força como a compreensão mais completa
possível que ele pode chegar do problema (Passo 2-C) antes do desenvolvimento
de possíveis soluções.
O JDP 5-00 aborda cada uma das três etapas do 2º Passo, começando pela
análise da missão (Passo 2-A). Neste ―subpasso‖ deve o comandante da força
conjunta realizar sua própria análise da missão para estabelecer, precisamente,
através de quatro perguntas, o que envolve a sua missão e onde ela se encaixa em
um quadro mais amplo. Apesar de não ser um produto final, nesta fase, condições
decisivas para o cumprimento da missão podem ser reveladas. Segue a seguir a
154
descrição das quatro perguntas que fazem parte da análise da missão do
comandante britânico:
a. Pergunta 1. Qual é o objetivo estratégico (nacional, multinacional, militar, outros)? Quais resultados são almejados, e quais os objetivos que são considerados indispensáveis para alcançá-los?
b. Pergunta 2. Qual é o meu papel? Que papel o estado final desejado e os objetivos da minha campanha desempenham na realização dos resultados estratégicos colimados?
c. Pergunta 3. Eu tenho a liberdade de ação, capacidade e autoridade para atingir o estado final desejado da minha campanha?
d. Pergunta 4. A situação mudou? Sendo assim, isso tem afetado os resultados gerais pretendidos? Posso fazer alguma estimativa neste momento de como a situação poderá se alterar futuramente?‖
A pergunta 4, ao revelar uma mudança de situação, será o ponto em que a
estimativa deverá ser reiniciada. A resposta à questão 4 deve ser fundada na
compreensão da mudança da situação, que deverá apresentar novos aspectos e
fatores de risco que contribuirão para a revisão da Passo 2b.
O Passo 2-A considera diretrizes do comando superior (incluindo estratégias
e planos), contudo igualmente pode recorrer aos objetivos declarados por parceiros
militares, bem como as intenções de agências civis alinhadas com a força conjunta.
Na conclusão da análise da missão, o comandante deve não só compreender a sua
missão, mas também deve estar consciente de seu papel e de sua força conjunta
dentro de um contexto mais amplo.
Sobre o estado final desejado da campanha, o comandante da força conjunta
pode recebê-lo do escalão superior, ou pode tentar negociá-lo detalhadamente com
o comandante da estratégia militar britânica. Uma vez que o estado final desejado
ditará o foco para todo o seu planejamento, ele não pode ser uma escolha
independente. O comandante da força conjunta deve investigar as relações entre os
seus objetivos e os dos outros atores, para identificar as interdependências.
Ele deve considerar de que maneira instrumentos de poder diplomático e
econômico podem contribuir para sua campanha militar, e a possibilidade de
coordenação ou apoio mútuo. Quando não existirem mecanismos formais de
controle que assegurem uma ação coordenada de todos os atores no teatro de
operações, o comandante da força conjunta britânico deve aproveitar a
155
oportunidade, nesta fase inicial em seu planejamento, para esclarecer através da
cadeia de comando como, por exemplo, relações de apoio devem ser geridas.
Por fim, o JDP 5-00 ressalta que, neste subpasso 2-A, a partir do momento
em que o comandante da força conjunta começa a enxergar mais claramente a
missão, é provável que ele identifique potenciais centros de gravidade para posterior
análise, a partir dos quais possíveis condições decisivas de sucesso podem ser
estabelecidas.
No subpasso 2 – B, em paralelo com a análise da missão, o estado-maior do
comando conjunto examina o(s) ponto120(s) em que a missão se apóia, e outros
fatores121 relevantes. Inicialmente, a equipe deve abordar os fatores mais nítidos, até
que o comandante da força conjunta tenha concluído sua análise da missão e seja
capaz de conduzir um estudo mais focado na compreensão que o comandante
adquiriu da missão. A interação frequente entre aquele que conduz o subpasso 2-A
(o comandante) e o subpasso 2-B (seu estado-maior) contribuirá para que ambos
tenham uma boa cadência e foco no trabalho realizado.
Na doutrina britânica, sempre que o objetivo da campanha for a derrota de um
inimigo, a avaliação do ponto em que a missão se apoia deve incidir sobre as
capacidades do inimigo e sua linha de ação mais provável ou mais perigosa. Assim
como na análise da missão, esta avaliação pode ajudar a identificar potenciais
centros de gravidade.
A fim de assegurar que o esforço do estado-maior esteja focado apenas no
―essencial‖, cabe ao chefe do estado-maior da força conjunta incutir disciplina e
unidade de esforço na equipe constituída. O trabalho deve estar orientado sob o
enfoque da ―a arte do possível‖122. Para tanto, o estado-maior deve examinar as
circunstâncias, os participantes, o ambiente e as influências no ambiente
operacional, a fim de determinar os impactos sobre o sucesso da missão.
No subpasso 2-C, o comandante da força conjunta irá consolidar os
resultados da análise da missão que ele conduziu no subpasso 2-A com os
120 Um objeto é uma pessoa, grupo de pessoas ou coisas para as quais uma ação do comandante da força conjunta é dirigida. Isso pode ser um oponente, uma abstração da situação (como a autoridade de campanha), ou algo físico (em uma operação de socorro, poderia ser o ambiente). 121 Questões criteriosamente selecionadas a partir das quais deduções valiosas podem ser extraídas e daí derivar uma campanha militar (REINO UNIDO, 2008). 122 Confirme visto anteriormente, no estudo do JDP 01.
156
resultados do trabalho do seu estado-maior (análise dos pontos em que se apoiam a
missão e os fatores, subpasso 2-B). É natural que algumas deduções importantes
tenham surgido destes subpassos, em especial em relação a centros de gravidade e
informações que irão nortear todo planejamento da campanha.
Assim, no subpasso 2-C, o comandante deve buscar a confirmação dos
seguintes pontos fundamentais para se continuar a análise operacional:
- os seus objetivos de campanha,
- seu estado final desejado (e sua relação com o objetivo estratégico),
- o(s) centro(s) de gravidade,
- as condições decisivas para se alcançar cada objetivo,
- os objetos-chave da campanha,
- fatores que irão proporcionar liberdade de ação ou restrições à força
conjunta (e outros organismos) possam influenciar no ponto onde se apoia a missão,
- fatores que impactam na conclusão do restante do processo de
planejamento (tempo, eventos e assim por diante).
Para desenvolver este subpasso 2-C, o comandante pode se valer de um
processo simples materializado em uma reunião entre o comando e o estado-maior.
Nesta reunião, ambas as partes fazem uma breve apresentação dos pontos
relevantes, culminando em algo que o comandante da força conjunta possa
sintetizar em um resumo útil e ao mesmo tempo um registro oficial do 2º Passo.
O fim do subpasso 2-C marca o ponto em que um comandante de força
conjunta já dispõe de conhecimentos suficientes para desenvolver uma ou mais
―grandes idéias da campanha‖ - a sua concepção da campanha. Afinal, nesta fase,
seus fins são confirmados; seus meios podem ainda ser objeto de negociação, mas
ele já terá uma idéia razoável das restrições em vigor. Nesse ponto, ele pode
considerar adequada a emissão de uma ordem de alerta para transmitir suas
principais deduções e atualizar os comandos subordinados.
Prosseguindo na Análise Operacional, após a emissão de uma ordem de
alerta aos comandos subordinados, o comandante da força conjunta deve articular
melhor suas ―grandes idéias‖, seu desenho operacional, desenvolvendo assim o 3º
Passo.
O JDP sugere que, para isso, o oficial se valha de esquemas mostrando o
estado final desejado, os objetivos estratégicos, objetivos da campanha, centros de
gravidade operacionais e várias opções de condições decisivas. O resultado deve
157
contemplar uma ou mais alternativas, articuladas como diferentes conceitos
operacionais mostrando o ―que123‖ deve ser conquistado, a fim de se alcançar o
estado final desejado. A figura a seguir traz à guisa ilustração um dos esquemas
sugeridos pela doutrina britânica. Uma análise rasa permite se inferir que se trata de
operação recente das FARU, provavelmente no Iraque ou Afeganistão.
Figura 20 - Ferramenta de processo de planejamento de comando conjunto britânica. Fonte: Reino Unido (2008)
A menos que o comandante da força conjunta entenda que só há uma
solução para cumprir sua missão, ele deve continuar desenvolvendo outros
esquemas de linhas de ação baseando-se para isso em diferentes condições
determinantes (DC, na figura acima). As condições determinantes devem, por
123 Apenas no 4º Passo - no desenvolvimento e a validação de linhas de ação alternativas, será abordado detalhadamente o ‖como‖ cada conceito operacional pode ser posto em prática.
158
definição, atingir os objetivos propostos, e conseqüentemente, o estado final
desejado da campanha. Além disto, os esquemas devem, por fim, levar em conta
diferentes liberdades de ação e restrições identificadas nos passos anteriores.
Uma vez que cada linha de ação de pode descrever maneiras completamente
diferentes de se conduzir a campanha, pode o comandante de força conjunta
britânica consultar seu escalão superior a fim de garantir a coerência com o objetivo
estratégico maior.
O passo seguinte, o 4º é transformar as possíveis linhas de ação descritas no
3º Passo em minuciosas linhas de ação alternativas. Como já aventado, o
desenvolvimento de cada linha de ação na doutrina do Reino Unido deve ser um
processo interativo. Para que isso ocorra, o JDP 5-00 informa que necessariamente
duas condicionantes devem ser respeitadas: os comandantes subordinados devem
estar envolvidos e a LA deve estar eixada com as ações de outras agências
envolvidas na campanha, tudo para permitir uma resposta única e abrangente ao
problema. Nesta fase da Análise Operacional, as relações entre as condições
determinantes, de meios, de tempo disponível e de espaço são analisadas levando
em conta as prováveis ações do inimigo e outros atores.
O JDP 5-00 reitera as observações feitas pelo JDP 01 a respeito do emprego
de técnicas de suporte à elaboração de linhas de ação, como o ―inimigo vermelho‖ e
o jogo da guerra. No detalhamento das LA, devem também constar os riscos
estimados, nomeadamente os resultantes da limitação de recursos e de capacidades
das forças adjudicadas, sendo assim incorporados na descrição de cada linha de
ação levantada. A fim de não se deixar ao julgamento de cada comandante o que
deve ser uma LA detalhadamente desenvolvida, permitindo o bom andamento dos
passos subseqüentes, a doutrina britânica deixa muito bem claro quais os aspectos
que devem constar de uma LA, a saber:
a. Um resumo do contexto estratégico, contendo objetivos estratégicos nacionais e a intenção do comando militar no nível estratégico;
b. O estado final desejado da campanha descrito como missão à força conjunta e objetivos da campanha;
c. Os centros de gravidade identificados; d. As intenções de outros órgãos envolvidos no problema militar; e. As principais hipóteses admitidas (inclusive aquelas ainda
sujeitas à resposta a elementos essenciais de informação); f. As principais restrições, limitações e liberdades;
159
g. O conceito da operação concebida pelo comandante da força conjunta contendo: intenção, esquema de manobra, e esforço principal; e
h. Os riscos.
A fim de se filtrar as LA elaboradas, cada uma delas é minuciosamente
descrita e sujeita a um teste, chamado de "teste de viabilidade, aceitabilidade,
exaustividade, exclusividade e idoneidade124‖. Este teste visa a checar se cada linha
de ação delineada atende à ―arte do possível‖ da melhor maneira, sendo factível,
aceitável, se cumpre integralmente a missão, se é única (não uma variante de outra)
e adequada.
Aprovadas no teste FACES, as linhas de ação serão avaliadas quanto à sua
viabilidade e probabilidade de sucesso125 (permitindo inclusive seu aperfeiçoamento)
e, em seguida, comparadas pelas suas vantagens, desvantagens e riscos
associados. Este é o 5º Passo da análise operacional do comando de força conjunta
britânico.
Neste passo, a par dos critérios elencados acima e de acordo com o perfil do
comandante da força conjunta, o JDP 5-00 autoriza-o a elaborar suas próprias
perguntas, baseadas em seu conhecimento da situação e experiência. É importante,
sobretudo, identificar e avaliar riscos, nesta fase, pois eles podem indicar
importantes pontos fortes e fracos de uma linha de ação em particular. Se for o caso,
ainda, cada linha de ação pode ser avaliada e comparada com a mais LA mais
provável e mais perigosa do inimigo, por exemplo.
124 Conhecido por FACES test na doutrina britânica: sigla para feasibility, acceptability, fullness, exclusivity and suitability test (tradução livre do autor). 125 As linhas de ação podem também ser comparadas por critérios específicos, tais como os princípios da guerra ou o contexto operacional vigente.
160
Figura 21 – 5º Passo da análise operacional britânica: comparação de linhas de ação. Fonte: Reino Unido (2008)
O 5º Passo se encerra com uma apresentação contendo a comparação das
vantagens e desvantagens de cada linha de ação validada ao comandante da força
conjunta. A fim de fazer uma seleção apropriada, é importante que o comandante da
força conjunta compreenda as condições de execução e os riscos associados a
cada linha de ação. Deve o comandante ter ainda bem claras as formas e os meios
de se cumprir a missão e quais serão as condicionantes para se declarar a missão
cumprida com sucesso.
O fim do processo de planejamento de comando das forças armadas do
Reino Unido é caracterizado pela decisão do comandante, no 6º e último passo. Ele
escolhe uma LA, ou uma combinação de LA viáveis, confirmando sua opção com
seu comandante militar superior. A linha de ação selecionada é então traduzida em
uma declaração concisa do comandante em que deve constar ―o que‖ a força
conjunta deve fazer e ―por que‖. Além disto, a decisão deve, de acordo com o caso,
explicar de forma adequada ―quando‖, ―onde‖, ―quem‖ e ―como‖.
Sem aprofundar na emissão da ordem em si, cabe salientar a ressalva feita
pelo JDP 5-00 que ela só pode ser implementada com sucesso se for comunicada
161
de forma clara e inequívoca aos subordinados. Para isto ocorrer, sugere-se que as
diretrizes escritas sejam complementadas por ensaios da missão, apresentações
presenciais do comando conjunto e dos comandos subordinados.
162
6 O MÉTODO DE RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS MILITARES DAS FORÇAS
ARMADAS BRASILEIRAS
―mesmo no quadro tormentoso da guerra, que é o recurso extremo violento
a que lançam mão os homens para solução dos conflitos internacionais, não
se travariam combate e batalhas, e sim choques e encontros desordenados
entre as facções ou hostes desenfreadas, se os exércitos em luta não se
movessem dentro dos limites demarcados pelas regras e princípios
regulamentares e os soldados individualmente não se submetessem à
autoridade da Lei.‖
Marechal Mascarenhas de Moraes (1945)
Nesta fase do trabalho, busca-se realizar o enquadramento técnico-
doutrinário com vistas à resposta da questão de estudo e. Para isto, será estudado
a seguir o processo de planejamento de comando para operações conjuntas do
Brasil, tema de vital contemporaneidade, haja vista a edição da novíssima doutrina
de comando conjunto, em dezembro de 2011.
6.1 O BRASIL E SUA DOUTRINA BASICA DE DEFESA
É interessante mencionar, inicialmente, o processo de amadurecimento pelo
qual passa o Ministério da Defesa, depositário maior da atual doutrina de defesa
nacional. Segundo Raposo (2010), a concepção do antigo Estado Maior das Forças
Armadas (EMFA) era mais logística que operacional. Tal assertiva é reforçada pela
seguinte afirmação na atual Doutrina Militar de Defesa:
Os esforços iniciados em 1946 para formular um documento doutrinário básico comum às FA enfrentaram uma extraordinária dificuldade para convergir as percepções políticas e estratégicas das FA nos campos da segurança e da defesa.(BRASIL, 2007) (grifo nosso)
Com a criação do MD, em 1999, o viés operacional cresceu, mas há de se
considerar o tempo de maturação deste processo. Percebeu-se que o emprego era
por demais singular, exigindo-se uma integração maior das forças para se efetivar o
163
emprego conjunto e até mesmo tornar efetiva a existência do Ministério da Defesa.
Foram levantadas algumas necessidades de aprimoramento fundamentais, neste
processo, a saber:
da Doutrina Militar;
do funcionamento do Estado-Maior Combinado; do estreitamento dos contatos das Escolas de Formação de Oficiais de Estado-Maior; da formação de Oficiais de Estado-Maior de Defesa, por intermédio de curso específico, na Escola Superior de Guerra, a partir do segundo semestre de 2002; da realização de exercícios envolvendo mais de uma Força Armada; e da cooperação, do mútuo conhecimento e da ampliação do apoio logístico entre as Forças Singulares. (ESG, 2004) (grifo nosso)
Sob a égide do MD, pelo menos 12 (doze) exercícios conjuntos já foram
levados a efeito, como as Operações Pampa, Pantanal e Laçador, por exemplo.
Atualmente, este é o maior exercício conjunto da América Latina, em função do
efetivo total de mais de oito mil participantes.
Segundo Raposo, ainda, a primeira edição da END, em 2008, preencheu uma
lacuna lógico-documental que existia na área da defesa nacional. Assim também
entende o Comandante do Exército, General de Exército Enzo (2008), o qual afirmou
que, com a edição da END, estaria completo o nível mais elevado dos documentos
da defesa nacional.
Esta primeira126 edição da END reforçava a necessidade de se promover o
aperfeiçoamento da doutrina de operações conjuntas. No âmbito do ministério da
defesa, o termo doutrina é definido pelo:
Conjunto de princípios, conceitos, normas e procedimentos, fundamentadas principalmente na experiência, destinado a estabelecer linhas de pensamentos e a orientar ações, expostos de forma integrada e harmônica. (BRASIL, 2007)
Neste contexto, toca a este trabalho a questão doutrinária, encabeçada no
Brasil pela Doutrina Militar de Defesa, MD51-M-04, de 2007. Esta publicação será o
ápice da pirâmide da doutrina de defesa que se trabalhará nesta pesquisa. Antes de
126 À época de redação deste trabalho, a segunda edição da END (BRASIL, 2012), elaborada pelo Ministério da Defesa, ainda estava em fase de apreciação no Congresso Nacional, mas pouco alterava a edição anterior ao item acima. Ao contrário, dedicava trecho especial à promoção do aperfeiçoamento da doutrina de operações conjuntas.
164
fazer considerações sobre a doutrina militar de defesa propriamente dita, o
documento deixa claro o entendimento nacional sobre doutrina:
A Doutrina Militar de Defesa (DMD) brasileira aborda os
fundamentos doutrinários, que visam ao emprego de forças militares na defesa da Pátria e em outras missões previstas na Constituição Federal, nas leis complementares e em outros
diplomas legais. As concepções para a organização e o preparo das FA não constituem objeto desta publicação, tendo em vista que esses fundamentos são estabelecidos pelos respectivos Comandos de Força. Dessa forma, esta publicação deve ser complementada por documentos operacionais que contenham conceitos, normas e procedimentos. A DMD tem o propósito adicional de prover entendimentos comuns às FA, propiciando condições para um eficaz emprego combinado. (grifo nosso)
É interessante, portanto, transcrever um extrato do farol maior a que a
Doutrina Militar de Defesa se refere: a Constituição Federal. Uma série de
documentos fornece atualmente a orientação e a base legal para a elaboração da
doutrina de defesa do Brasil. Basicamente, seriam as estampadas abaixo.
Figura 22 - Base legal para a Doutrina Militar de Defesa. Fonte: Escola Superior de Guerra (2010).
165
A fim de se realizar uma contextualização que permita se compreender o
ambiente em que a Doutrina de Operações Conjuntas de 2011 foi elaborada, nosso
foco de estudo neste trabalho, serão feitas considerações sobre a Carta Magna, a
Política de Defesa Nacional e a Estratégia Nacional de Defesa.
A Constituição Federal traduz, numa análise meramente técnica, o que o
povo brasileiro – por meio de seus representantes – espera de sua política de
relações internacionais e de defesa:
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;
IV - não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos;
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X - concessão de asilo político. (grifo nosso)
A mera leitura dos incisos em negrito acima deixa claro quais são os
paradigmas iniciais para a elaboração da política de defesa nacional. Segundo a
ESG (2010), estes são os valores essenciais que norteiam a elaboração da Doutrina
Militar de Defesa. Além destes, são colocados algumas condicionantes à DMD, a
saber:
Indissolubilidade da Federação;
Preservação da soberania nacional;
Cidadania;
Dignidade da pessoa humana;
Independência e harmonia entre os poderes constitucionais;
Sociedade livre, justa e solidária;
Desenvolvimento nacional;
Independência nacional;(BRASIL, 2007)(grifo nosso)
166
De relevo para esta pesquisa, identifica-se a menção da dignidade da pessoa
humana como condicionante de parte da doutrina militar do País, como vetor que
orienta o emprego autorizado da violência por suas Forças Armadas. Neste
contexto, o respeito ao DICA exerce papel primordial.
No plano político de planejamento, a Política de Defesa Nacional,
consubstanciada no Decreto Nº 5.484/2005, é o documento de mais alto nível127.
Tem como finalidade maior colocar objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego
da capacitação nacional, em todas as esferas do Poder Nacional128; interessando
para este trabalho mormente sua expressão militar. Abordaremos os conceitos
básicos que a PDN emprega, a leitura feita sobre o ambiente internacional, o
ambiente regional, o Brasil propriamente dito e, por fim, os objetivos e diretrizes que
mais se referem à expressão militar do Poder Nacional.
O Decreto reafirma que a Política tem como premissas os fundamentos,
objetivos e princípios dispostos na Constituição Federal encontrando-se ainda em
consonância com as orientações governamentais e a política externa do País, a qual
―se fundamenta na busca da solução pacífica das controvérsias e no fortalecimento
da paz e da segurança internacionais‖ (BRASIL, 2005b).
Além disto, coloca o tema Defesa Nacional como de interesse de todos os
segmentos da sociedade brasileira, afirmação de qualquer coisa que poderia soar
inequívoco, todavia que de fato desvenda um País de modo eminente pacífico.
Expõe-se ainda de forma clara que, em face de outras pautas com maior apelo -
como a social por exemplo - a sociedade brasileira não vem destinando alta
prioridade à questão da Defesa.
Prova disto é a passagem em que se aborda a questão da percepção das
ameaças. É ressaltado que no Brasil, após uma extensa temporada sem tomar parte
de conflitos em seu território, a percepção das ameaças ficou desvanecida. Ressalta
127 À época da redação deste trecho da pesquisa, havia uma nova PDN, sob a denominação de Política Nacional de Defesa em apreciação no Congresso Nacional. Ainda que fora do recorte temporal estabelecido na metodologia, vale ressaltar que nesta última há a inserção, como Objetivo Nacional de Defesa ―manter Forças Armadas [...] integradas, operando de forma conjunta [...] (BRASIL, 2012b)‖.
167
o documento que ―é imprudente imaginar que um país com o potencial do Brasil não
tenha disputas ou antagonismos ao buscar alcançar seus legítimos interesses‖,
concluindo que uma das intenções da Política de Defesa Nacional é dar consciência
a todos os segmentos da sociedade de que a defesa da Nação é um dever de todos
os brasileiros. Tal aspecto é desafiador e, considerando a interrelação entre direitos
humanos e direito internacional humanitário, serve como uma oportunidade de se
―entrar no assunto‖ de uma forma mais branda, mais amigável para o cidadão que
tenha alguma ressalva sobre o tema.
A seguir a Política busca distinguir segurança e defesa, termos comumente
confundidos. Em suma, coloca-se que a segurança como algo bem maior que
apenas a defesa frente a ameaças externas, envolvendo também os campos
político, militar, econômico, social, ambiental e outros. Por fim, deixa claro que, a par
da participação dos outros campos, a defesa externa continua como papel primordial
das Forças Armadas. Após fazer menção à definição propostas por especialistas da
ONU em 1990, conceitua segurança como:
A condição que permite ao País a preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais;
Neste contexto, o decreto define Defesa Nacional como um conjunto de
―medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do
território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas‖ (BRASIL, 2005b) (grifo
nosso).
Sobre o ambiente internacional, a PDN descreve um mundo que vive desafios
mais difíceis do que os encarados durante a Guerra Fria, alertando que o seu fim
diminuiu o nível de previsibilidade das relações internacionais no grau que se
verificava desde a 2ª Guerra Mundial. Acrescenta que atualmente não é crível se
conjeturar um conflito generalizado entre Estados, entretanto reconhece um
128 Poder Nacional é a capacidade que tem o conjunto dos homens e dos meios que constituem a Nação, atuando em conformidade com a vontade nacional, de alcançar e
manter os objetivos nacionais. Alguns desses objetivos estão expressos na Constituição Federal, no Artigo 3o do Título I, como objetivos fundamentais. Manifesta-se em cinco
168
aumento global do número de conflitos de fundo étnico e religioso, exacerbação de
nacionalismos e fragmentação de Estados, com uma força capaz de trazer ameaça
à ordem mundial. Exemplos claros destes tipos de conflito são os presenciados na
África Setentrional, que recentemente levaram ao surgimento de um novo país: o
Sudão do Sul (BBC BRASIL, 2011).
O decreto afirma que no século XXI poderão ser avivadas contendas por
espaços marítimos, pelo domínio aeroespacial e por mananciais de água e de
energia, nunca suficientes em um planeta que consome cada vez mais. Tais litígios
poderiam levar a intromissões em temas internos ao Brasil, configurando possíveis
quadros de conflito. Coloca-se que com a ―ocupação dos últimos espaços terrestres,
as fronteiras continuarão a ser motivo de litígios internacionais‖. Em que pese a
guerra por territórios ter sido condenada pela sociedade internacional, há de fato
inúmeras contendas desta natureza, como, por exemplo, a mal-resolvida questão
das Ilhas Malvinas/Falklands entre Argentina e Reino Unido.
Quanto ao ambiente regional, o documento afirma que se deve dar atenção à
América do Sul, por ser o ambiente regional de natural inserção do País, sem,
todavia, olvidar do entorno estratégico além-subcontinente, aí se incluindo o
Atlântico Sul e a África. Acrescenta que a nossa segurança tem estreita ligação com
o ambiente regional, sendo assim desejável que haja ―consenso; a harmonia política;
e convergência de ações entre os países vizinhos‖, além de aprofundamento no
desenvolvimento harmônico da América do Sul em todas as áreas, em especial a
defesa e segurança.
Em relação ao Brasil em si, o Decreto ressalta o grande valor do Direito
Internacional para o desenvolvimento da doutrina de defesa nacional do País ao
propugnar uma ―ordem internacional baseada na democracia, no multilateralismo, na
cooperação, na proscrição das armas químicas, biológicas e nucleares e na busca
da paz entre as nações‖. Tais pressupostos seriam a base para que o Brasil defenda
a reformulação e a democratização das instâncias decisórias de órgãos
internacionais – em especial a ONU - ―como forma de reforçar a solução pacífica
de controvérsias e sua confiança nos princípios e normas do Direito
Internacional‖ (grifo nosso). Assim, fica clara a ligação entre o DI e os pressupostos
expressões: a política, a econômica, a psicossocial, a militar e a científico-tecnológica. (BRASIL, 2007)(grifo nosso).
169
para a elaboração da doutrina de defesa nacional. Concluindo, afirma que, apesar
da crença nos princípios do DI, é prudente conceber um país com ―capacidade de
defesa compatível com sua estatura e aspirações políticas‖. Um país que se vê
como candidato a titular de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da
ONU deve respeitar o DI e ter entronizado seus ditames entre os que detêm o uso
autorizado da violência; a doutrina é ferramenta deste processo.
Ainda em relação ao País, o Decreto faz menção expressa a dois
instrumentos do DICA que o Brasil ratificou: o Tratado de Não-Proliferação de Armas
Nucleares, de 1968129 e a Convenção Internacional sobre a Proibição do
Desenvolvimento, Produção, Estocagem e Uso de Armas Químicas e sobre a
Destruição das Armas Químicas Existentes no Mundo, de 1993130. O primeiro é
lembrado no tópico acima, em que se discutiu o entendimento de ordem mundial
pelo Brasil e quanto ao segundo se aventa a necessidade de eliminação total das
armas nucleares por parte das potências nucleares, ressalvando o uso da tecnologia
nuclear como bem econômico para fins pacíficos. Por dizerem respeito a armas de
uso em conflitos armados, afetarão diretamente a elaboração da Doutrina de Defesa
para operações conjuntas.
Com base na avaliação feita supra, o decreto coloca quais seriam
efetivamente os objetivos da defesa nacional:
I - a garantia da soberania, do patrimônio nacional e da integridade territorial;
II - a defesa dos interesses nacionais e das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros no exterior;
III - a contribuição para a preservação da coesão e unidade nacionais;
IV - a promoção da estabilidade regional;
V - a contribuição para a manutenção da paz e da segurança internacionais; e
VI - a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior
inserção em processos decisórios internacionais.(grifo nosso)
129 Promulgado pelo Decreto nº 2.864, de 7 de dezembro de 1998. 130 Promulgada pelo Decreto nº 2.977, de 1º de março de 1999.
170
O último inciso tem relevo particular para a presente pesquisa vez que, como
já aventado anteriormente, é aconselhável que um País que busque ter maior
projeção na sociedade internacional tenha sua doutrina de acordo com o que se
considera a última palavra em termos de respeito à dignidade humana. O DICA
neste contexto exerceria papel fundamental, pois nossa ascensão será a princípio
mais bem aceita se houver o entendimento que emerge uma nova potência
comprometida com esta agenda do que uma que não dá muita atenção a isto.
Estes objetivos nacionais seriam atingidos por meio do cumprimento de
orientações estratégicas, próximo ponto que a PDN aborda. Elas são divididas entre
as vertentes preventiva e reativa. A preventiva se reveste de ação diplomática inicial
e numa atitude estratégica calcada na dissuasão proporcionada por efetiva
capacidade militar.
Quanto às orientações estratégicas da vertente preventiva observa-se o
pressuposto básico que é colocado: ―estreito relacionamento com os países vizinhos
e com a comunidade internacional baseado na confiança e no respeito mútuos‖
(grifo nosso).
No que se refere às orientações estratégicas da vertente reativa da defesa,
isto é, no caso de agressão, o Decreto propugna que será empregado todo o poder
nacional, com ênfase na expressão militar, exercendo assim o direito de legítima
defesa previsto na Carta da ONU, de 1945. Sobre este aspecto, cabe salientar que a
PDN foi editada antes da definição do crime de agressão na revisão feita do Estatuto
do TPI em 2010, mas que não parece, à primeira vista, alterar o sentido da
colocação feita na PDN. Ainda sobre a vertente reativa, reza que em conflitos de
maior extensão, o País poderá tomar parte de arranjo de defesa coletiva autorizado
pelo Conselho de Segurança da ONU. Exsurge assim a necessidade das Forças
Armadas brasileiras estarem aptas a operarem em ambientes interaliados131 com
todas as suas peculiaridades.
A partir dos objetivos da Defesa Nacional abordados anteriormente, a PDN
conclama os variados setores da política nacional a definir políticas e ações
correspondentes, baseando-se em algumas diretrizes estratégicas. Entre estas,
131 A este respeito, segundo BRASIL (2007), operação interaliada é a que ―envolve forças da Marinha, Exército ou Força Aérea de países aliados, sem que haja um comando único‖ (grifo nosso).
171
destacam-se duas, como as que teriam ligação mais estreita com a Doutrina Militar
de Defesa.
Inicialmente, a diretriz do inciso XXIII, que menciona a necessidade de se ter
capacidade de projeção de poder, visando à eventual participação em operações
estabelecidas ou autorizadas pelo Conselho de Segurança da ONU. Por fim, a do
inciso IV, que estabelece que o País deve incrementar o adestramento em
operações conjuntas e aprimorar as doutrinas e os planejamentos militares
pertinentes. O emprego fora do País (projeção) e aprimoramento da doutrina e dos
planejamentos militares pertinentes terá reflexo direto na reformulação da Doutrina
de Operações Conjuntas, recentemente editada, assim como nos aspectos do DICA
atinentes.
Naturalmente, o referido documento investe ainda o Ministro da Defesa na
função de coordenador das ações necessárias à Defesa Nacional. Titular desta
função, considerando as diretrizes da PDN, e a fim de estabelecer os fundamentos
doutrinários para o emprego das Forças Armadas em atendimento às demandas da
Defesa Nacional, o MD editou em 2007 a Portaria Normativa Nº 113/SPEAI em que
se trata a questão da Doutrina Militar de Defesa.
Tal documento – consubstanciado no manual MD 51-M-04 (BRASIL, 2007) -
tem ainda o propósito adicional de prover entendimentos comuns às FA, propiciando
condições para um eficaz emprego conjunto. Para isto, aborda os seguintes
aspectos: Poder Nacional, Segurança e Defesa, Conflitos, Crises Internacionais
Político-Estratégicas, Fundamentos do Emprego do Poder Militar e Emprego das
Forças Armadas.
Uma vez que os aspectos iniciais são meramente introdutórios e alguma
repetição de outros documentos condicionantes, será dada maior ênfase aos três
últimos capítulos, os quais terão impacto mais palpável no Processo de
Planejamento de Comando para Operações Conjuntas.
Inicialmente a publicação define a Expressão Militar do Poder Nacional como
a
―manifestação, de natureza preponderantemente militar, do conjunto dos homens e dos meios de que a Nação dispõe que, atuando em conformidade com a vontade nacional e sob a direção do Estado,
contribui para alcançar e manter os objetivos nacionais‖ (grifo nosso).
172
Atuar em conformidade com a vontade nacional não é mero floreio poético do
redator; desvenda e exige que o emprego da expressão militar dirija olhares para
fora de si mesma, o que lhe conferirá parcela respeitável da legitimidade no uso
consentido da violência pelo Estado.
É interessante no Cap 3 o debate que se faz sobre o emprego do termo
guerra ou conflito armado. Distingue-se um e outro através da enumeração de seus
conceitos132, para, em seguida se realizar uma breve crítica de cada um. Conclui-se,
por fim, que ambos os termos serão usados indistintamente na Doutrina Militar de
Defesa, apesar de a guerra ser considerada ilegal pelo direito internacional e o
termo conflito armado poder reduzir o interesse dos outros vetores do Poder
Nacional sobre o fenômeno.
Interessante também é a enumeração das formas de guerra. Neste ponto, o
manual parece uma nota de aula, em que se listam vários critérios para tipificação
das guerras. Alguns destes conceitos, posteriormente, não parecem ser empregados
no Manual. Destaca-se a distinção entre guerra limitada e guerra total. Na
conceituação de guerra total, alude-se ao fato de que na segunda não há
―restrições quanto aos métodos e engenhos e mesmo quanto às leis
convencionais de guerra‖ (grifo nosso). Como já dito, a conceituação parece
meramente acadêmica, não se devendo concluir que o Brasil estaria colocando em
sua doutrina a possibilidade de deliberadamente desconsiderar as leis
convencionais da guerra, e mais claramente o principio da distinção do DICA.
Sobre a condução das hostilidades, padronizam-se quatro níveis: o político,
consubstanciado pelo Presidente da República assessorado pelo Conselho de
Defesa Nacional; o estratégico, encabeçado pelo Ministério da Defesa, Conselho
Militar de Defesa (CMiD) e pelos Comandos das Forças Armadas; o nível
operacional, caracterizado pelos comandos operacionais ativados e o nível tático,
onde se efetivam os enfrentamentos pelas forças oponentes.
Cabe salientar, dentro desta estrutura verticalizada que se coloca dentre as
atribuições do nível mais alto, o político, ―a definição das limitações ao emprego
132 Conceitos empregado pela DMD: A guerra é o conflito no seu grau máximo de violência.
Em função da magnitude do conflito, pode implicar a mobilização de todo o Poder Nacional, com predominância da expressão militar, para impor a vontade de um ator ao outro. O conflito armado é amplamente entendido como um recurso utilizado por grupos
173
dos meios militares, ao direito internacional e aos acordos a serem respeitados‖
(grifo nosso). Assim, deixa-se claro que, desde o nível mais elevado, há de se
emanar diretivas no sentido do Direito Internacional e, por conseguinte, do DICA.
A seguir, abordam-se as condições que devem existir para se conseguir a
solução da guerra.
a) a estrutura de apoio ao esforço de guerra do inimigo tiver sido afetada a tal ponto que ele não consiga mais manter poder militar suficiente para o prosseguimento das operações;
b) quebra da vontade de lutar do inimigo;
c) perda de condições do governo inimigo em congregar o povo para o esforço de guerra; e
d) redução da capacidade das FA inimigas a um ponto tal que impeça uma oposição efetiva.
Obs: A situação pós-conflito deve merecer especial atenção dos responsáveis pela guerra, a fim de que sejam propiciadas ao vencido condições para a sua recuperação, fator essencial para o restabelecimento da paz. (grifo nosso)
Os aspectos ressaltados acima encontram ligação com o respeito ao DICA,
vez que, caso sejam violados ditames do direito humanitário em uma escala que
venha a potencializar a coesão do povo ou das forças armadas oponentes, o
restabelecimento da paz será prejudicado.
No tocante à manobra de crise, o poder militar é colocado como o que dá
continuidade aos esforços políticos entre os Estados, com o propósito inicial de
dissuadir o oponente e indicar-lhe a firme disposição do País de defender seus
interesses até as últimas conseqüências. O foco é o objetivo político final, sendo que
há limitações às ações militares estabelecidas pelo nível político.
Este enquadramento das ações militares é geralmente determinado por
fatores de natureza política e jurídica, devendo ser precisamente identificado no
nível político e repassado ao nível inferior de planejamento - o estratégico, para que
este gere as suas normas de comportamento. Tais normas terão efeito nas regras
de engajamento influindo diretamente no respeito ao DICA.
politicamente organizados que empregam a violência armada para solucionar controvérsias ou impor sua vontade a outrem.
174
Quanto aos Fundamentos do Emprego do Poder Militar, o referido documento
estabelece que, para cumprir sua destinação constitucional, as Forças Armadas se
valem de estratégias militares e princípios de guerra. As Estratégias de Emprego das
FA previstas na Doutrina Militar de Defesa são as seguintes: Ação Independente,
Aliança, Defensiva, Dissuasão, Ofensiva, Presença, Projeção de Poder e
Resistência. É válido afirmar que, em qualquer uma delas, é possível se identificar
aspectos do DICA passíveis de influenciar de alguma forma as ações subseqüentes.
Os Princípios de Guerra constantes da DMD irão nortear profundamente a
Doutrina de Operações Conjuntas, visto que esta se refere freqüentemente àquela,
como seu documento norteador. O entendimento do conceito de Princípios de
Guerra para a doutrina brasileira é estampado em Brasil (2007):
Preceitos filosóficos decorrentes de estudos de campanhas militares ao longo da história e apresentam variações no espaço e no tempo. São pontos de referência que orientam e subsidiam os chefes militares no planejamento e na condução da guerra sem, no
entanto, condicionar suas decisões. (grifo nosso)
À DMD coube ressaltar que os princípios podem variar entre países e até
mesmo entre as Forças Armadas do País, e que a situação ditará o grau de
importância de um em proporção a outro, enumerando-os a seguir: do Objetivo, da
Ofensiva, da Simplicidade, da Surpresa, da Segurança, da Economia de Forças ou
de Meios, da Massa, da Manobra, do Moral, da Exploração, da Prontidão e da
Unidade de Comando.
Sobre o princípio de guerra do Objetivo, a DMD estabelece a seleção dos
objetivos e a clara definição dos efeitos que se desejam como indispensáveis.
Somente assim será possível se assegurar que todas as ações se dirigem a um
único fim, evitando assim esforços em direções distintas da que se quer chegar,
como por exemplo, empenhar muito esforço para se controlar uma cidade, mas
perder a liberdade de ação em razão de violações do DICA.
Quanto ao princípio da Economia de Forças ou de Meios, reza a DMD que se
deve primar pela distribuição e emprego judiciosos dos meios disponíveis,
exemplificando aspectos que podem caracterizar o respeito a este princípio:
―emprego de dosagens adequadas dos meios, visando a obter o máximo
rendimento com o mínimo de esforços‖ (grifo nosso). Tal menção ao emprego de
175
dosagens adequadas encontra algum amparo no princípio do DICA da
proporcionalidade, vez que os meios devem ser proporcionais à vantagem militar.
A respeito do princípio de guerra da Massa, a DMD ressalta que o
atendimento a este princípio não significa obrigatoriamente mera aplicação maciça
de forças, porém o bom emprego de golpes contundentes, em superioridade, nos
locais e momentos oportunos.
No que se refere ao Moral, a DMD afirma que seu contínuo aprimoramento e
manutenção são essenciais ao sucesso na guerra, pois nenhuma superioridade de
recursos poderá reverter a falta de moral e a ceticismo nos objetivos da guerra. Tal
princípio tem íntima ligação com o respeito ao DICA. Uma tropa de moral baixa é
mais tentada a quebrar a disciplina e as regras com as quais foi formada e
adestrada. Por outro lado, a falta de crença nos objetivos de guerra, por mais
disciplinados que os soldados sejam, não gera comprometimento. Os subordinados
cumprirão as tarefas, mas não da melhor forma possível. Não por acaso, a história
militar é rica em casos de tropas que, com sua moral deficiente, vieram a violar o
DICA133.
O último capítulo da DMD diz respeito ao emprego das Forças Armadas,
ressaltando a autoridade suprema do Presidente da República, e seu papel de
determinar ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de comandos operacionais
diretamente subordinados ao primeiro no caso de comandos conjuntos.
A DMD separa e enumera o emprego das Forças Armadas em situações de
guerra e de não-guerra. Na primeira está encerrada unicamente a hipótese de
Defesa da Pátria, foco maior deste trabalho.
Assim, a DMD espera atender seu propósito de fornecer juízos comuns às
FA, criando desta maneira as melhores condições para um eficaz emprego conjunto,
foco da doutrina que será abordada a seguir.
6.2 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO BRASILEIRO
Cabe antes de tudo ressaltar que em 2001, isto é, poucos anos após a
criação do Ministério da Defesa, foi editado um manual especificamente para o
133 A este respeito, vide extensa literatura sobre o Massacre de My Lay, durante a Guerra do Vietnã e o caso da Prisão de Abu Ghraib, no Iraque em 2006.
176
processo de planejamento de comando para operações conjuntas: o Manual MD 33-
M-05 Processo de Planejamento de Comando para Operações Combinadas. Sobre
o tema operações conjuntas, outros foram editados como o Manual MD33-M-03
Doutrina Básica de Comando Combinado, de 2001, além de publicações versando
sobre assuntos diversos como por exemplo logística oucomando e controle neste
tipo de operação.
Após esforços para se incrementar as operações conjuntas, algumas
operações e dez anos depois, foi aprovada em dezembro de 2011 a Doutrina de
Operações Conjuntas – MD30-M-01 / Volumes 1,2, e 3 (1ª Edição/2011). Trata-se de
uma coletânea de três volumes134 que estabelece os fundamentos doutrinários que
orientaram as Forças no processo de planejamento, preparo e emprego neste tipo
de operação.
Em que pese o recorte abranger o exame de situação do processo de
planejamento de comando conjunto e tal processo ter validade para os níveis
operacional e tático, será feita uma breve explanação de como ocorre o
planejamento no nível estratégico a fim de se dar coerência, lógica e certa
contextalização técnica ao trabalho conseqüente.
O planejamento neste nível, segundo o MD33-M-03 (2011), terá início em
caso de conflito armado com a emissão de uma Diretriz Presidencial de Emprego de
Defesa (DPED), determinando-se a ativação dos Comandos Operacionais julgados
pertinentes e designando seus Comandantes. Estes ficarão subordinados ao
Comandante Supremo, por intermédio do Ministro da Defesa.
Com fulcro na DPED, o Ministro da Defesa enunciará uma Diretriz Ministerial
de Emprego de Defesa (DMED), levando em conta o Plano Estratégico de Emprego
Conjunto das Forças Armadas (PEECFA). Tal PEECFA, a princípio, foi previamente
elaborado, antes da deflagração da crise, para fazer face à situação ora em curso.
Como a situação não será idêntica à planejada no PEECFA, será necessária
uma atualização deste plano. Tal trabalho será coordenado pelo Estado-Maior
Conjunto das Forças Armadas (EMCFA).
Havendo uma situação nova, que não tenha sido contemplada durante o
estado de normalidade com um PEECFA específico, o planejamento no nível
134 Neste contexto, afirma o General Sérgio (2011), comandante da ECEME, por ocasião de um exercício que a ―nossa doutrina de operações conjuntas ainda não está consolidada‖.
177
estratégico poderá se fundamentar no PEECFA que mais se assemelhe ao caso, ou
se for algo totalmente novo, será elaborado um PEECFA específico pelo EMCFA.
Estabelece ainda o manual que, baseado no PEECFA e nas demais
diretrizes recebidas, o Comandante Operacional elabora o planejamento militar da
campanha. Nesse nível, os principais conceitos do nível estratégico, os objetivos e o
estado final desejado devem ser o farol para o estabelecimento dos objetivos
operacionais e das missões a serem atribuídas às Forças Componentes. Somente
assim será possível se garantir a indispensável coerência com o nível estratégico.
O nível operacional é onde se desenvolvem na plenitude, segundo o manual,
os preceitos da Arte Operacional. Definida como ―um acervo de requisitos
necessários para a elaboração dos planejamentos operacionais e táticos orientados
Figura 23 - Visualização Esquemática do Planejamento de Emprego Conjunto.
Fonte: BRASIL (2011).
178
à obtenção dos efeitos desejados durante as análises estratégicas‖, ela se coloca
entre a estratégia e a tática, constituindo-se numa interface entre essas duas áreas,
sem, contudo, substituir o PPC.
No mesmo contexto, o manual alude à necessidade de se empregar
ferramentas como o desenho operacional e indicadores durante a campanha. O
desenho operacional seria uma representação gráfica da síntese das Linhas de
Ação (LA) que o comandante no nível operacional desenvolveu junto ao seu Estado-
Maior Conjunto. Num desenho operacional, o comandante conjunto poderá
visualizar o estado final desejado do nível operacional, os objetivos operacionais, o
centro de gravidade, pontos decisivos, pontos culminantes da campanha e as linhas
de operação. Podendo colaborar para uma fotografia mais clara da operação, pode
ser ferramenta útil para se evitar violações do DICA por excesso de força e
desacordo com o que se planejou no nível superior.
Figura 24 - Desenho Operacional: exemplo. Fonte: Brasil (2011).
Quanto aos indicadores, podem ser de desempenho e de eficácia, tendo
maior relevância para o controle da operação planejada, fase ausente do recorte
deste trabalho. A eles se atribui a possibilidade de se efetivar o uso judicioso dos
recursos disponíveis e otimizar o esforço bélico.
Antes de tecermos comentários acerca do Exame de situação em si, vale
ressaltar o que a Doutrina de Operações Conjuntas estabelece em seu Cap V, sobre
a composição do comando conjunto.
179
Quanto a estrutura brasileira, ela é composta de um Comandante, um Estado-
Maior Conjunto e Forças Componentes. Sobre o primeiro, alude o manual que ele
será assessorado pelo Estado-Maior Conjunto e pelos Comandantes das Forças
Componentes. Poderá, também, valer-se de ―assessores especiais, tais como:
jurídico, diplomatas, etc.‖.
As atribuições deste comandante incluem:
a) organizar as forças subordinadas, atribuindo-lhes meios e definindo as relações de comando; b) estabelecer diretrizes quanto à administração, instrução e disciplina às F Cte; c) estabelecer, claramente, a missão dos comandantes subordinados e suas respectivas responsabilidades; d) estabelecer, e disseminar, as regras de engajamento no nível operacional; e) estabelecer e priorizar as Necessidades de Inteligência, visando ao processo decisório, tanto para o planejamento quanto para a condução das operações militares; f) coordenar o apoio logístico de todas as forças subordinadas; e g) servir de interlocutor com os escalões superiores, zelando pela manutenção da Consciência Situacional naquilo que seja relevante aos níveis de decisão estratégico e político. (grifo nosso)
Destaca-se, entre suas atribuições originárias, a elaboração e a disseminação
das regras de engajamento. Neste ponto, vale transcrever a definição de regras de
engajamento segundo o Ministério da Defesa:
REGRAS DE ENGAJAMENTO – Caracteriza-se por uma série de instruções pré-definidas que orientam o emprego das unidades que se encontram na área de operações, consentindo ou limitando determinados tipos de comportamento, em particular o uso da força, a fim de permitir atingir os objetivos políticos e militares estabelecidos pelas autoridades responsáveis. Dizem respeito à preparação e à forma de condução tática dos combates e engajamentos, descrevendo ações individuais e coletivas, incluindo as ações defensivas e de pronta resposta (BRASIL, 2007) (grifo nosso)
É interessante notar nesta definição que as orientações para o emprego das
unidades devem permitir atingir os objetivos políticos estabelecidos pelas
autoridades. Assim, é válido considerar que violações do DICA, em especial quando
expostas e exploradas na mídia, podem gerar tamanha restrição de liberdade de
ação, que dificilmente estarão eixadas com os objetivos definidos pelo plano político.
Como visto na DMD, deve-se prestar especial atenção à situação pós-conflito, visto
180
que a recuperação do oponente vencido é posta como fator essencial para o
restabelecimento da paz.
É compreensível que um oponente humilhado, ferido em sua dignidade, pode-
se recuperar economicamente, mas no íntimo do povo dificilmente restabecer-se-á
uma paz sustentável.
Cabe ao comandante, também, estabelecer a constituição do Estado-Maior
Conjunto para gerenciar os aspectos indispensáveis ao cumprimento da missão.
Segundo o manual, ele será constituído, em princípio, das seguintes seções: D1 –
1a Seção – Pessoal; D2 – 2a Seção – Inteligência; D3 – 3a Seção – Operações; D4
– 4a Seção – Logística; D5 – 5a Seção – Planejamento; D6 – 6a Seção – Comando
e Controle; D7 – 7a Seção – Comunicação Social; D8 – 8ª Seção – Operações
Psicológicas; D9 – 9ª Seção – Assuntos Civis; e D10 – 10ª Seção – Administração
Financeira. Ressalva-se que outras seções podem ser ativadas, em razão da
necessidade.
A seguir, o manual discrimina as principais atribuições de cada seção,
cabendo destaque que algumas exigem algum conhecimento do DICA, como as
elencadas no quadro abaixo:
181
Pessoal (D1)
b) estabelecer normas e procedimentos para os assuntos relativos à gestão e ao trato de civis ou militares, sejam amigos ou inimigos, particularmente prisioneiros de guerra (PG), refugiados e deslocados, em coordenação com o D2 e D9; h) tratar dos assuntos relativos à disciplina e à justiça militar, dentro da esfera do EMCj; j) elaborar normas, planejar e controlar a utilização de mão-de-obra civil, em coordenação com as seções de Inteligência, de Logística e de Assuntos Civis; o) planejar, coordenar e estabelecer normas para o sepultamento;
Inteligência (D2)
i) levantar as vulnerabilidades e as ameaças prováveis para a operação; j) levantar os pontos sensíveis e os sistemas de alvos de interesse do C Op, apoiando e participando dos respectivos processos de seleção de alvos; q) coordenar com o D1 e com o D4 a seleção e controle da mão-de-obra civil; r) coordenar com D9, D1 e D4 as atividades relacionadas a PG, internados, deslocados e refugiados;
Operações (D3)
f) levantar as Linhas de Ação (LA) para o cumprimento da missão do C Op, em coordenação com as demais seções do EMCj; g) elaborar os registros e relatórios operacionais, com especial atenção na avaliação dos danos infringidos aos alvos constantes na LIA; h) propor, em coordenação com o D5, a elaboração da Lista Integrada e Priorizada de Alvos (LIPA), assim como a sua atualização ao longo da operação; i) propor ao Comandante as Regras de Engajamento a serem promulgadas no nível operacional;
Logística (D4)
g) planejar, em coordenação com os setores de logística envolvidos, a localização dos órgãos e das instalações de apoio logístico das F Cte, selecionando as regiões onde devam desdobrar-se; h) estabelecer normas para utilização dos recursos locais, em coordenação com o D9; i) estabelecer prioridades para a evacuação aeromédica;
Planejamento (D5)
i) realizar o planejamento das operações futuras em tempo hábil (em princípio após 72 horas), baseado em suas análises prospectivas e nas diretrizes do comandante.
Comunicação Social (D7)
g) orientar, coordenar e controlar a atuação da mídia nos aspectos que possam vir a interferir com as operações;
Assuntos Civis (D9)
b) avaliar as implicações, na esfera dos Ass Civ, inerentes às linhas de ação elaboradas pela seção de Operações; d) estabelecer os procedimentos para as atividades de sua responsabilidade, verificando as instalações a serem utilizadas e os meios de apoio necessários, bem como as possibilidades de emprego de instalações e pessoal civis, presentes nas áreas de responsabilidade, em apoio à campanha/operação; e) verificar os serviços públicos e infraestruturas críticas a serem preservados no TO ou nas áreas de responsabilidade, adotando as medidas necessárias para que isto ocorra e prevendo as ações necessárias para o posterior restabelecimento da situação de normalidade naquelas áreas, no prazo mais curto possível, sem prejuízo da obtenção e manutenção do EFD definido pelo escalão superior;
Quadro 04 – Atribuições dos Chefes de Seção de Estado-Maior Conjunto brasileiro que possuem nítido relacionamento com o DICA. Fonte: o autor, baseado em Brasil (2011).
Estabelecidas as atribuições, cabe ao 2º volume da Doutrina de Operações
Conjuntas tratar do processo de planejamento. Sobre o processo, aventa-se que ele
é uma ferramenta essencial para o êxito do emprego do poder militar. Coloca-se,
ainda, que no âmbito do Ministério da Defesa brasileiro, sendo um planejamento a
ser elaborado ―por um Estado-Maior Conjunto (EMCj), no nível operacional ou no
tático, esse processo é denominado Processo de Planejamento Conjunto – PPC‖.
182
Com o fim de alcançar o Estado Final Desejado135 (EFD) militar estabelecido
pelo nível superior, o produto-fim do processo de planejamento conjunto é um Plano
Operacional, em que se estabelecem objetivos, organização dos meios, tarefas e
diretrizes, tanto de planejamento, como de execução das operações.
Afirma o manual que a fim de que este processo, como qualquer outro, tenha
bases corretas, deve-se fundar em orientações gerais, chamadas de fundamentos
do PPC. Somente assim, o processo poderá responder o que, para que, quando,
onde, com que meios e como fazer. Cada um é descrito basicamente em uma frase
no manual. Alguns se confundem com princípios de guerra da própria DMD, com
uma roupagem um pouco distinta, como do Objetivo, da Simplicidade, da
Segurança, da Economia de Forças ou de Meios, e da Unidade de Comando. Fora
estes, enumeram-se os seguintes fundamentos do PPC:
Universalidade: a abordagem de todos os aspectos que envolvem o problema, prevendo, tanto quanto possível, todas as conseqüências.
Disciplina: obediência às prescrições contidas nas diretrizes superiores, assegurando fidelidade ao propósito estabelecido.
Flexibilidade: a característica de que deve dispor uma força militar, de modo a organizar-se para o cumprimento de uma missão específica, para atender tanto às diferentes fases de um plano ou ordem de operações, quanto de se adaptar às variações de situação que se possam apresentar, no desenrolar do combate ou missão recebida.
Versatilidade: a característica que permite a uma força militar regular seu poder de destruição e alterar sua postura militar, mantendo a aptidão para executar uma ampla gama de tarefas.
Coordenação: o ato ou efeito de conciliar interesse e conjugar esforços para a consecução de um objetivo, tarefa, propósito ou missão comum. É obtida por meio da conjugação harmônica de esforços de elementos distintos, visando a alcançar um mesmo fim e evitando a duplicidade de ações, a dispersão de recursos e a divergência de soluções.
Interoperabilidade: a capacidade dos sistemas, unidades ou forças de intercambiarem serviços ou informações ou aceitá-los de outros
135 Por EFD compreende-se as condições genéricas a serem alcançadas numa ―certa área ou ambiente (ou sobre determinados grupos), cuja obtenção indicará que a missão recebida foi efetivamente cumprida, podendo-se passar, a partir daí, para a desmobilização total ou parcial dos meios empregados‖ (BRASIL, 2011). No caso do EFD não ser claramente estabelecido nas diretrizes do escalão superior, deve o Comandante defini-lo, com base em proposta do D5 – Chefe da Seção de Planejamento.
183
sistemas, unidades ou forças e, também, de empregar esses serviços ou informações, sem o comprometimento de suas funcionalidades. (grifo nosso)
Estabelecidos os fundamentos, estudar-se-á o processo em si. O Processo
de Planejamento Conjunto brasileiro é desenvolvido em três etapas, a saber: o
Exame de Situação, a Elaboração de Planos e Ordens e o Controle da Operação
Planejada.
A primeira delas é que permite chegar à escolha da linha de ação (LA136)
mais favorável ao cumprimento da missão, que será consignada na segunda etapa,
de elaboração de planos e ordens. Ressaltando que foco maior deste trabalho é o
Exame de Situação, passaremos a sua análise.
A etapa do Exame de Situação é subdividida em seis fases pela Doutrina de
Operações Conjuntas (BRASIL, 2011), a saber:
a) Fase 1 – Análise da missão e considerações preliminares;
b) Fase 2 – A situação e sua compreensão;
c) Fase 3 – Possibilidades do inimigo, linhas de ação e confronto;
d) Fase 4 – Comparação das linhas de ação;
e) Fase 5 – Decisão; e
f) Fase 6 – Conceito Preliminar da Operação.
Antes de descrevê-los, é válido trazer à baila que a Doutrina de Operações
Conjuntas estabelece que, não obstante as fases devam ser seguidas na sua ordem
numérica crescente, é válido recuar a uma fase prévia, se for necessário estudar
mais uma vez aspectos que isto exija. Na mesma linha, permite-se que os atores
envolvidos podem eliminar, ―ao longo do processo, fatos que se mostrarem
irrelevantes‖.
Além disto, assevera-se o papel extremamente relevante do Chefe do EMCj,
em especial na coordenação entre as seções do Estado-Maior. A importância deste
oficial é capital, à medida que deve orientá-las ―quanto à profundidade e objetividade
do trabalho‖. Neste ponto cabe ressaltar que, caso o Chefe do EMCj seja um oficial
136 Linha de ação: solução possível que pode ser adotada para o cumprimento de uma missão ou execução de um trabalho. (BRASIL, 2007).
184
com pouca ―infância‖ de DICA, pode vir a determinar que aspectos relevantes do
direito internacional não sejam aprofundados.
A Doutrina de Operações Conjuntas (2011) estabelece que a etapa do Exame
de Situação deve gerar ao seu final um documento formal de mesmo nome e que
necessita ser arquivado. A determinação de arquivo é relevante para o direito
internacional, pois, em caso de violações, pode servir de meio legítimo de prova.
Feitas estas considerações iniciais, tratemos das fases do Exame, conforme
mencionado supra. Na fase 1 do Exame de Situação - Análise da missão e
considerações preliminares, o Comandante deve ter o foco em reconhecer a
existência do problema militar e obter uma abrangente noção do que ele se trata.
Para se chegar a esta idéia do problema, deve o Comandante estudar os seguintes
aspectos: políticos, econômicos, psicossociais, científico-tecnológicos, da área de
responsabilidade, os meios adjudicados, o inimigo, premissas básicas, limitações ao
planejamento, uma apreciação sumária do poder relativo das forças em presença e
a(s) intenção (ões) do comandante.
Chama a atenção nesta fase que tanto as regras de engajamento, como os
fatores jurídicos são incluídos como limitações ao planejamento, que, logo no início
do exame de situação, podem ser identificadas e que se apresentariam como
―limitações com influência significativa nas possíveis soluções para o problema‖.
185
Figura 25 - Esquema seqüencial do PPC: fase 1 do Exame de Situação. Fonte: Brasil (2011).
A seguir, na Fase 2 do Exame de Situação – A situação e sua compreensão -
devem ser analisados detalhadamente todos os dados relativos ao problema militar.
Segundo o manual, deve-se - de forma profunda - estudar os principais aspectos da
fase anterior. Inicia-se pelas características da área de responsabilidade, passando-
se em seguida pela análise das forças inimigas, das próprias forças, das forças
amigas, uma comparação dos poderes combatentes para se encerrar com uma
conclusão parcial. Lista-se abaixo o que deve ser analisado e suas subdivisões,
segundo a Doutrina (Brasil, 2011):
186
2.1 Características da Área de responsabilidade
a. Fatores Gerais
b. Fatores Fixos
2.2 Forças Inimigas
2.3 Nossas Forças
2.4 Forças Amigas
2.5 Centros de gravidade e Vulnerabilidades Críticas
2.6 Comparação de Poderes Combatentes (CPC)
a.Forças Combatentes
b. Comando e Controle (C²)
c. Logística
d. Fatores de Tempo e Distância
2.7 Conclusão Parcial
A subfase da análise da A Op é dividida pelo Manual MD 33-M-05 em fatores
gerais e fatores fixos. Nos fatores gerais, são previstos de se abordar fatores
políticos, econômicos, psicossociais e científico-tecnológicas.
Ainda no escopo dos fatores gerais da A Op, nos fatores políticos, há a
menção a ―aspectos do direito internacional‖, sem maiores detalhes. O manual
prevê ainda que as conclusões da fase 1 podem determinar a exclusão de alguns
fatores na fase 2.
Neste mesmo tópico referente aos aspectos políticos, há um parágrafo em
que se destaca a relevância do tema assuntos civis137 na atualidade e a
necessidade de se levantar as organizações governamentais e não-governamentais
da área.
Coloca-se também, neste tópico sobre política, que devem ser apreciadas
eventuais ―implicações em termos ambientais e aquelas afetas ao Direito
137 Conjunto de atividades referentes ao relacionamento do comandante e dos demais componentes de uma organização ou força militar com as autoridades civis e a população da área ou território, sob a responsabilidade ou jurisdição do comandante desta organização ou força. Compreendem comunicação social, ação comunitária e assuntos de governo (Brasil, 2007).
187
Internacional Humanitário‖. Acrescentando-se que ―Isso servirá para avaliar que tipo
de estrutura será estabelecida para lidar com tais demandas‖.
Nos fatores fixos, o manual aduz que estes aspectos devem ser estudados
mais amiúde no nível tático, mas não devem ser escusados de nível algum. Estuda-
se neste ponto a hidrografia, terreno e topografia, clima e meteorologia, períodos
diurnos e noturnos, pontos de importância operacional, linhas de transporte e
suprimento, condições sanitárias, instalações operacionais e defesas fixas, e as
comunicações na área. No item condições sanitárias há a ressalva que ―seus
possíveis efeitos na população nativa são importantes‖. No item pontos de
importância operacional, elencam-se linhas de geração de energia, represas e
outros. No item linhas de transporte e suprimento, prevê-se o estudo das rotas
marítimas, terrestres e aéreas existentes. No item comunicações na área, estudam-
se os disponíveis na área, que poderão ser apropriados e utilizados em
complementação ao sistema de comunicações do Comando Operacional, sem
mencionar efeitos, todavia, na população civil.
À luz do DICA, chama a atenção o fato de que alguns aspectos recebem
ressalva clara quanto ao efeitos sobre os civis, como o item condições sanitárias, e
outros (todos os outros) não.
Ainda na Fase 2 do Exame de Situação – A situação e sua compreensão, há
previsto o estudo detalhado do inimigo. Aproveitando-se do levantamento sumário
feito na Fase 1, aduz o manual que o Estado-Maior deve estudar detalhadamente
nesta fase:
a. suas manobras tradicionais em exercícios ultimamente executados;
b. a atualização de sua ordem de batalha,
c. alterações substanciais em sua mobilidade estratégica; e
d. atualização e modernização de seu sistema de mobilização e suas reais possibilidades de apresentar novos meios no tempo estimado para as operações.
e. consolidação da avaliação inicial quanto aos CG, bem como suas capacidades e vulnerabilidades críticas associadas; e
f. capacidade de o inimigo atuar sobre os nossos CG, dentro do nível de planeja-mento considerado, explorando eventuais vulnerabilidades.
188
Tal estudo deve resultar em um mapeamento do inimigo contendo seu
dispositivo, composição, valor, atividades importantes, recentes e atuais e
peculiaridades e deficiências. Cabe ressaltar que não há efetiva menção a um
estudo referente a aspectos do DICA, como a peculiar percepção do inimigo a
respeito das nossas forças, por exemplo.
Figura 26 - Esquema seqüencial do PPC: fase 2 do Exame de Situação. Fonte: Brasil (2011).
Após coligir dados e obter conclusões parciais na Fase 2, deve o Estado-
Maior iniciar a chamada Fase 3 – Possibilidades do inimigo, linhas de ação e
análise. Nesta fase do Exame de Situação, precisa-se identificar e considerar as
possibilidades do Inimigo e elaborar LA. Estas LA são submetidas às chamadas
provas preliminares de adequabilidade, praticabilidade e aceitabilidade (ou ―prova de
APA‖). Segundo o Manual MD 33-M-05, uma LA é aceitável se os prováveis
resultados compensam os custos estimados. Acrescenta ainda que as perdas
prováveis servem de base e que ―tais perdas referem-se a pessoal, material, tempo
e posição‖ por parte das forças amigas.
189
Figura 27 - Esquema seqüencial do PPC: fase 3 do Exame de Situação. Fonte: Brasil (2011).
Na Fase 4 do Exame de Situação - Comparação das linhas de ação, carece o
comandante de selecionar a melhor LA para o cumprimento da missão, após tabular
as vantagens e desvantagens de cada uma. Estabelece o Manual MD 33-M-05
ainda que o comandante deve responder às seguintes perguntas neste trabalho:
a. Qual a LA mais ofensiva ou defensiva, de acordo com a natureza da(s) operação (ões)?
b. Qual a LA que permite maior liberdade de ação?
c. Qual LA permite maior concentração de nossas forças, de maneira a obter superioridade no momento e no local decisivos?
d. Qual LA permite obter a melhor unidade de comando?
e. Qual a LA que permite obter o maior grau de surpresa?
f. Qual a LA que implica em maior simplicidade de execução?
g. Qual a LA que menos depende de informações acerca do inimigo?
190
h. Qual a LA que menos depende das características da área de operações?
i. Qual a LA que mais favorece as futuras operações?
j. Qual a LA que proporciona a melhor economia de meios?
l. Qual é a mais facilmente sustentável, do ponto de vista logístico?
m. Qual oferece melhores condições para o atingimento do estado final desejado em menor tempo?
n. Qual oferece menos riscos para a população civil na área das operações? e
o. Qual a que oferece menores riscos, em termos de perdas materiais e humanas?
Cabe salientar que as últimas quatro perguntas foram um acréscimo feito à
redação do manual de 2001. A última questão não se refere expressamente a
perdas materiais de bens civis ou militares, assim como não deixa claro se as perdas
humanas são de combatentes, ou não combatentes.
A apresentação das LA é feita em uma reunião formal coordenada pelo Ch
EMCj, com a participação de todos os seus integrantes, seguindo script sugerido
pelo manual. Nesta reunião, depois de selecionada a LA vencedora, deve o
comandante responder uma pergunta: "É realmente isto o que de melhor posso
fazer para cumprir a minha Missão?". Logo após fazer esta consideração, o manual
faz a ressalva que os planejamentos serão tão completos quanto for o tempo
disponível. Nesta reunião formal, é facultada a presença dos comandantes de forças
componentes, seus Ch EMCj, Chefes de Seção de Operações e de Planejamento.
191
Figura 28 - Esquema seqüencial do PPC: fase 4 do Exame de Situação. Fonte: Brasil (2011).
Após extensamente debatidos os méritos e deméritos de cada LA para o
cumprimento da missão, entra-se na Fase 5 – Decisão. Esta fase do Exame de
Situação é descrita como estritamente individual do comandante conjunto, pois ele
deverá – sob sua integral responsabilidade – escolher a LA que acredita melhor
cumpra a missão. A decisão não tem formato pré-definido, e ―deve ser uma
afirmação breve, que exponha, clara, simples e concisamente, a LA selecionada‖.
Escolhida a LA e enunciada a decisão, inicia-se a última fase do Exame de
Situação: a Fase 6 – Conceito Preliminar da Operação. Nesta fase, cabe ao
comandante anunciar uma ideia genérica de manobra quanto a como serão
desenvolvidas as operações concernentes à LA eleita. Segundo o manual, o CPO é
o ―aprimoramento do Conceito Sumário da LA selecionada como Decisão,
enriquecido pelas conclusões obtidas no Confronto e pela análise de outros
aspectos do Exame de Situação‖.
No final da discussão do CPO, o manual alude que o conceito deve ser claro
e conciso e, para tanto, carece de conter alguns itens no mínimo, a saber:
a) apreciação da situação de forma resumida;
192
b) estado final desejado, no nível de planejamento considerado, com a devida conexão com a situação definida pelo nível superior;
c) a missão e a Concepção da Manobra do Comandante;
d) como a missão será cumprida pelo Comandante, em termos genéricos, enfatizando o emprego das Forças Componentes (F Cte), no tempo e espaço;
e) visão macro para as necessidades de forças extras ou suporte logístico;
f) diretrizes para comunicação social, operações psicológicas, assuntos civis, operações especiais e conduta com refugiados/evacuados;
g) riscos políticos, diplomáticos, econômicos e militares; e
h) diretrizes sobre a confecção da Lista de Alvos. (grifo nosso)
Chama a atenção a expressa referência a conduta com
refugiados/evacuados, como algo do mesmo nível que a comunicação social,
assuntos civis, operações psicológicas, assuntos civis e operações especiais.
De acordo com a doutrina, pode o CPO ser encaminhado tanto para o
escalão superior como para as forças componentes. O primeiro, a partir de uma
análise de riscos, poderá interagir e intervir nas etapas seguintes do Processo de
Planejamento. Os segundos terão acesso a uma espécie de ordem preparatória,
facilitando seu próprio planejamento corrente. Encerra-se assim a primeira etapa do
Processo de Planejamento Conjunto, o Exame de Situação, foco principal desta
parte da pesquisa.
A próxima etapa do PPC diz respeito à ―Elaboração dos Planos e Ordens‖.
Ela tratará da redação dos documentos que irão consubstanciar as ordens e como
será feito o controle da execução destas ordens. O 2º volume da Doutrina de
Operações Conjuntas traz no apêndice XIV um modelo de Plano Operacional.
Por fim, o PPC se encerra na etapa138 conhecida como ―Controle da
Operação Planejada‖. Nela, cabe ao Comandante conferir se o andamento da
138 Conforme recorte estabelecido para este trabalho e com foco na resposta às questões de estudo aventadas, estas duas últimas etapas não sofrerão abordagem profunda, vez que são posteriores à elaboração das LA.
193
operação está de acordo com o planejado na etapa anterior e, ainda, se tanto os
efeitos desejados como os objetivos estão sendo devidamente alcançados.
Conclui-se assim a segunda etapa desta pesquisa, onde se buscou construir
um referencial teórico que servisse de contexto para a resposta das questões de
estudo de b. a f., o que será feito a seguir.
194
7 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS
Este capítulo está organizado em três partes, em estreita relação com as
questões de estudo alinhavadas supra, em especial na exposição da metodologia
empregada.
7.1 ELEMENTOS COMUNS AOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO DE COMANDO
A resposta à questão de estudo b. teve papel importante para definir passos
futuros da pesquisa. A questão proposta, apresentada abaixo, era parte de um
questionário semiestruturado:
Questão: Quais são os elementos ou aspectos do DICA que o comandante
conjunto, no seu planejamento, deve necessariamente considerar no Exame de
Situação ao eleger uma determinada linha de ação?
IDÉIA CENTRAL A – o comandante deve levar em consideração os princípios
do DICA, além de ter conhecimento prévio do DICA.
O Discurso do Sujeito Coletivo estabelecido foi o seguinte:
IDÉIA CENTRAL B – O comandante deve conhecer as limitações que o DICA
impõe, distinguir civis e combatentes e estabelecer regras de engajamento.
Existem aspectos que todos têm que conhecer: princípios, os estatutos, a seleção de objetivos, o que são crimes de guerra. É imprescindível que as forças armadas conheçam adequadamente quais são as sanções para suas violações. Se o DICA estiver devidamente integrado às forças armadas, consequentemente o comandante deverá aprender adequadamente os princípios e normas do DICA durante sua preparação ao longo da carreira militar. Uma vez que o DICA esteja devidamente integrado às forças armadas, a equação entre a necessidade militar e as consequências humanitárias que possam resultar para se atingir o objetivo militar provavelmente será feita dentro do marco previsto pelo DICA. Eu sempre me atenho muito aos princípios, porque eu acho que quando você insere os princípios, converte-se aos princípios do DICA, na prática você vai estar sensibilizado a eles na hora de fazer um exame. O nível de formação tem que estar um pouco uniforme entre as três forças. No planejamento, os primeiros elementos ou aspectos que devem ser necessariamente são os princípios. Então, tudo tem que ser colocado numa balança: o meu objetivo militar é esse; vamos ver os danos que isso vai causar. Então, a proporcionalidade entre a humanidade e a necessidade militar é a chave de todo o DICA. Portanto, os princípios gerais do DICA destacam-se no planejamento. Em que pese a sua subjetividade, ao serem considerados, terão impacto direto na escolha da linha de ação adequada.
195
O Discurso do Sujeito Coletivo estabelecido foi o seguinte:
7.1.1 Discussão
O discurso obtido a partir da idéia central A revela dois aspectos: a relevância
dos princípios no planejamento e a necessidade de o comandante ter conhecimento
prévio do DICA.
Sobre os princípios, ensina Accioly (2000), que, se há um direito para
conflitos armados, isto implica em afirmar que o conflito armado produz implicações
legais entre os contendores. O DICA como ramo do direito internacional público,
regula a postura Estatal em momentos de grave crise e uso de violência. Nesta idéia
central, portanto, verifica-se que os entrevistados valorizam, no planejamento de
operações conjuntas, uma verdadeira fonte do direito internacional geral, conforme a
própria Corte Internacional de Justiça reconhece: ―os princípios gerais de direito,
reconhecidos pelas nações civilizadas‖. Verifica-se neste trecho do DSC obtido
valorização de fonte legítima do direito internacional para imensa parcela dos
autores, entre eles os adotados para esta pesquisa, Accioly e Celso Mello,
O segundo aspecto, acerca do imperativo de o comandante ter noções
anteriores sobre o direito humanitário, explicita que este grupo de especialistas
reconhece a necessidade de que o DICA seja algo naturalmente incorporado às
forças armadas e seus integrantes, fazendo que, conseqüentemente, o comandante
conjunto tenha a devida ―infância‖ no assunto. O DICA naturalmente entronizado nas
Um comandante conjunto deve necessariamente considerar, ao planejar uma operação, que há bens e pessoas protegidos pelo direito internacional dos conflitos armados e que há exceções. O comandante deve ainda conhecer meios e métodos proibidos e buscar evitá-los. Em terceiro lugar, o comandante de uma operação conjunta deve ser razoável na escolha de seus objetivos, tudo em nome do menor custo às pessoas e aos bens protegidos. O comandante deve também saber destacar qual o efetivo âmbito de utilização do DICA, delimitando as situações em que esse conjunto normativo é aplicável, qual seja, o âmbito material; em que momento isso deve ocorrer, isto é, o âmbito temporal; qual parcela territorial ele abrange, isto é, o âmbito espacial; e, finalmente, as pessoas que são objeto da proteção do DICA, isto é, o âmbito pessoal. Para isso, deve o comandante estabelecer regras de engajamento.
196
forças sugere um processo contínuo de conhecimento desde o início da formação do
oficial, crescente ao longo de sua carreira.
Em determinado trecho, fica clara uma preocupação com um nivelamento do
conhecimento entre Marinha, Exército e Aeronáutica: ―O nível de formação tem que
estar um pouco uniforme entre as três forças”. Como visto anteriormente, atento a
uma tendência mundial, o governo brasileiro dedica atualmente atenção especial ao
emprego conjunto. Prova disto são as vultosas operações que o MD coordena
anualmente há aproximadamente dez anos, como Laçador e Tapuru, por exemplo.
Ocorre, porém, que neste início do processo de integração das forças, diferenças
sejam expostas, como essa estampada neste trecho do DSC. Afinal, o preparo é
feito individualmente, e o emprego é conjunto.
Iniciativas no sentido de se nivelar o conhecimento do direito humanitário
entre as forças singulares existem, como o Curso de DICA conduzido anualmente
pela ESG, com a participação de oficiais da Marinha, Exército e Aeronáutica.
A afirmação de que parece haver um desnível no conhecimento de direito
internacional entre as forças ecoa a preocupação de Mello (2004) que alertara que o
País ainda não entendeu o verdadeiro papel do Direito Internacional Público. Para o
autor, o DI deveria preocupar não somente o perito, porém todos, pois toda nossa
existência política, econômica, social e cultural está se internacionalizando, sendo o
Direito Internacional uma ferramenta vital nesta transformação. Em suma, segundo
Mello, vivemos num País em que o DI encontra pouco espaço para florescer entre os
que com ele não trabalham, apresentando reflexos naturalmente na sua estrutura
estatal e em sua doutrina de defesa.
Este segundo aspecto da idéia central A, embora sirva de dado relevante
para conhecimento geral do tema, não serve de base direta para a resposta à
questão de estudo, uma vez que não revela ligação com o processo de
planejamento conjunto, mas com aspecto da implementação do direito humanitário
nas forças, conforme orientação da Portaria Normativa 916/MD de 13 de junho de
2008, que estabelece a Diretriz para a Difusão e Implementação do Direito
Internacional dos Conflitos Armados (DICA) nas Forças Armadas. Assim, o
conhecimento prévio do DICA pelo comandante conjunto se dá antes da sua
designação, ficando, portanto, fora do recorte proposto para esta pesquisa.
197
Sobre o discurso obtido a partir da idéia central B, à primeira vista parece ter
foco distinto do obtido a partir da idéia central A. Todavia, uma leitura mais atenta a
este discurso revelará que princípios também estão descritos no DSC obtido.
Quanto ao trecho ―Um comandante deve necessariamente considerar, ao
planejar uma operação, que há bens e pessoas protegidos e que há exceções‖
verifica-se menção ao princípio da distinção, como previsto no Art. 48 do Protocolo
Adicional I, de 1977:
A fim de garantir respeito e proteção à população civil e aos bens de caráter civil, as Partes em conflito deverão sempre fazer distinção entre a população civil e os combatentes, entre os bens de caráter civil e os objetivos militares e, em conseqüência, dirigirão
suas operações unicamente contra os objetivos militares. (grifo nosso)
No trecho ―O comandante deve ainda conhecer meios e métodos proibidos e
evitá-los” percebe-se clara referência ao princípio da limitação, conforme consta do
Art. 22 da Convenção de Haia Concernente às Leis e Usos da Guerra Terrestre, de
1907 e do Art. 35 do Protocolo Adicional I às Convenções de Genebra Relativo à
Proteção das Vítimas dos Conflitos Armados de Caráter Internacional, de 1977: ―Em
todo conflito armado, o direito das Partes em conflito a escolha dos métodos ou
meios de combate não é ilimitado‖.
No fragmento ―Em terceiro lugar, deve ser razoável na escolha de seus
objetivos, tudo em nome do menor custo às pessoas e bens protegidos.”, por sua
vez, caracteriza-se claramente o princípio da proporcionalidade, como visto em Mello
e no Art. 57 do Protocolo Adicional I, de 1977.
Assim, respeitar limitações e distinguir civis de combatentes não é nada mais
do que se respeitar princípios do DICA: o da limitação e o da distinção. Verifica-se
aqui correspondência clara com os dois grandes eixos do DICA segundo Swinarski:
proteção e limitação. Ao desenhar sua definição do direito internacional humanitário,
o autor se refere à proteção ―das pessoas e os bens afetados, ou que possam ser
afetados pelo conflito‖. Conforme Palma (2008), estas proteções podem ser
enumeradas em um princípio único de distinção,
A respeito do trecho da idéia central B, que se refere à necessidade do
comandante compreender o âmbito de aplicação do DICA, tal conhecimento é sem
dúvida relevante e precioso ao comandante conjunto. Ocorre, todavia, que -
conforme esclarecido anteriormente -, o recorte proposto para esta pesquisa se
198
limita a situações em que o DICA tem aplicabilidade indiscutível, o que faz com que
esse trecho perca a relevância para a pesquisa em tela.
Por fim, apresenta-se no DSC a necessidade de materialização do respeito
ao DICA por meio da elaboração de regras de engajamento: ‖Para isso, deve o
comandante estabelecer regras de engajamento”.
Como visto, a adoção de regras de engajamento é uma ferramenta presente
tanto na doutrina britânica como na doutrina brasileira, mas com pequenas nuances
de sentido na sua definição.
Na doutrina britânica, elas são
Diretrizes emitidas pela autoridade militar competente que especificam as circunstâncias e os limites dentro dos quais forças irão iniciar e / ou prosseguir o engajamento em combate com forças oponentes (REINO UNIDO, 2006)139.
Na doutrina conjunta brasileira, as regras de engajamento são
uma série de instruções pré-definidas que orientam o emprego das unidades que se encontram na área de operações, consentindo ou limitando determinados tipos de comportamento, em particular o uso da força, a fim de permitir atingir os objetivos políticos e militares estabelecidos pelas autoridades responsáveis. Dizem respeito à preparação e à forma de condução tática dos combates e engajamentos, descrevendo ações individuais e coletivas, incluindo as ações defensivas e de pronta resposta (BRASIL, 2007).
Percebe-se que, apesar do conceito ser similar, no caso do Reino Unido, as
regras de engajamento são consideradas como diretrizes que especificam ocasiões
e limites para o uso da força. No caso do Brasil, são instruções e percebe-se uma
preocupação em se atingir os objetivos políticos, em seguida se referindo à
condução do combate em um nível tático, o que sugere que devam ser elaboradas
no nível operacional. Da análise da Doutrina Conjunta brasileira, verifica-se ainda
que as regras de engajamento são colocadas na Fase 1 do Exame de Situação
como uma ―limitação‖ ao planejamento com considerável significado para a
resolução do problema militar.
Feitas estas considerações, pode-se inferir da análise desta idéia central que
os especialistas entenderam as regras de engajamento como umas das pedras
angulares no respeito ao DICA quando do planejamento de uma operação conjunta,
139 Tradução livre do autor.
199
visto que elas teriam o condão de traduzir de uma maneira pragmática o respeito
aos princípios do DICA.
Em síntese, do exame destes discursos aufere-se que os elementos do DICA
que o comandante conjunto, no seu planejamento, deve necessariamente considerar
no Exame de Situação ao eleger uma determinada linha de ação são os princípios
do DICA. De uma forma paralela, deve estar em condições e estar atento a
elaboração das respectivas regras de engajamento.
A resposta a esta questão de estudo (b.) era fundamental para a resposta a
outras questões de estudo posteriormente desenvolvidas na pesquisa.
7.2 O DICA NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO BRITÂNICO
Com base nos elementos levantados no item anterior, buscou-se levantar
como se encontra o Direito Internacional dos Conflitos Armados constante do
processo de planejamento de comando para operações conjuntas do Reino Unido.
Para a resposta a esta questão de estudo, foi selecionada a técnica da
analise de conteúdo dos documentos RU1 e RU2. Ela permitiu, por um lado, fazer
uma descrição sistemática destes documentos e, por outro, inferências válidas no
contexto do DICA e do processo de planejamento de operações conjuntas.
Na etapa do recorte dos conteúdos, foram levantados trechos da doutrina
britânica relacionados com o processo de planejamento conjunto que poderiam de
alguma forma ter relação ao respeito aos aspectos levantados na resposta a
questão de estudo b., via DSC. Foram determinadas duas categorias, as quais
abrangeram cada uma aspectos congêneres, cuja análise e discussão apresentam-
se a seguir.
200
Categorias Analíticas Subcategorias
CA1 – Aspectos coincidentes
com o aventado no DSC
RU2 - Princípios do DICA
RU4 - Regras de engajamento como assunto-
chave no planejamento
CA2 – Aspectos não
coincidentes com o aventado
no DSC
RU1 - Legitimidade da campanha
RU3 - Assessoramento e enquadramento
jurídico como fator decisivo
RU 5 - Orientações Gerais ao Comandante
Conjunto
Quadro 05 –- O DICA No Processo de Planejamento de Comando Conjunto Britânico: Categorias e subcategorias levantadas na Análise de Conteúdo. Fonte: o autor
7.2.1 Categoria Analítica CA1 - Aspectos coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC
Para a Categoria Analítica CA1 – aspectos coincidentes com o aventado
pelos especialistas no DSC, foram levantadas duas categorias inferiores, a saber:
Subcategoria Analítica RU2 - Princípios do DICA no corpo da publicação e a
Subcategoria RU4 - Regras de engajamento como assunto-chave no planejamento.
7.2.1.1 Subcategoria Analítica RU2 - Princípios do DICA no corpo da publicação
Trecho de recorte 6
Assegurar que todas as atividades estão bem orientadas, sobretudo para
garantir que as forças se apóiam mutuamente e atuam de acordo com o Direito
Internacional dos Conflitos Armados. Os princípios do DICA são distinção,
proporcionalidade, necessidade militar e humanidade.
201
Trecho de recorte 11
A lei aplicável pode ser uma combinação de normas internacionais e
domésticas, também incluindo os direitos humanos.
7.2.1.2 Subcategoria Analítica RU4 - Regras de engajamento como assunto-chave
no planejamento
Trecho de recorte 5
Emitir uma ordem não representa mais de dez por cento da sua
responsabilidade. Os restantes noventa por cento consistem em garantir por
meio de supervisão pessoal [...] a sua execução adequada e vigorosa, pragmática.
Trecho de recorte 14
A primeira diz respeito a assegurar que tanto o comandante como aqueles
sob seu comando compreendem suas responsabilidades e obrigações legais e são
treinados de acordo com as regras de engajamento definidas para a operação. Elas
são ―assunto-chave‖.
Trecho de recorte 10
[...] as regras de engajamento, variam consoante a natureza da operação.
Trecho de recorte 16
... dever maior que os comandantes têm de [...] observância a todo custo das
regras de engajamento, exercendo a devida ação de comando sobre seus
subordinados.
Trecho de recorte 17
A terceira Consideração se refere aos contextos multinacionais, em que o
comandante de força conjunta deve considerar as diferentes posições políticas
nacionais e as obrigações legais dos respectivos contingentes nacionais (incluindo o
seu). Deve-se compreender que a participação nacional na operação pode se
basear em certas condições e as regras de engajamento nacionais podem se
contrapor a estas condições.
Trecho de recorte 23
Isto significa afirmar que a maneira pela qual a campanha é conduzida [...]
pode ser consideravelmente significativa.
Trecho de recorte 5
Além da busca por decisões oportunas e corretas, o comandante conjunto
britânico também deve ter seu foco na eficácia e, sempre que possível, buscar a
comunicação pessoal de suas decisões aos seus subordinados.
202
7.2.2 Categoria Analítica CA2 - aspectos não coincidentes com o aventado
pelos especialistas no DSC
Nesta categoria foram identificadas três subcamadas de análise, a saber:
Subcategoria analítica RU1 - Legitimidade da campanha, Subcategoria analítica
RU3 - Assessoramento e enquadramento jurídico como fator decisivo e
Subcategoria analítica RU 5 - Orientações Gerais ao Comandante Conjunto.
7.2.2.1 Subcategoria Analítica RU1 - Legitimidade da campanha
Trecho de recorte 1
Legitimidade é um fator adicional significativo, influenciando a aplicação de
força, em particular. A legitimidade é mais ampla do que a legalidade e engloba
a correção política, moral e ética. É um fator importante na criação e sustentação
da Autoridade da Campanha. Autoridade da Campanha é "a autoridade estabelecida
por forças internacionais, de agências e organizações dentro de uma dada situação
de apoio (ou, no lugar de) a um governo aceito (ou ineficaz, ou mesmo ausente)‖.
Trecho de recorte 2
Não obstante a justificativa ou a legitimidade do emprego de qualquer uso da
força, os membros individuais das forças armadas devem agir de acordo com
Direito Internacional dos Conflitos Armados. Se eles não o fizerem, estarão agindo
ilegalmente.
Trecho de recorte 3
Em situações de extrema violência, a responsabilidade derradeira deve ser do
comandante militar
Trecho de recorte 4
[as considerações civis] Esta interação pode ser o flanco crucial.
Trecho de recorte 8
Um EM conjunto deve dispor, no mínimo, um Chefe de Operações de Mídia,
e, preferencialmente, um assessor de mídia e um intérprete treinado.
Trecho de recorte 11
O não cumprimento da lei, ou mesmo uma falha de percepção, pode
prejudicar significativamente a Autoridade da Campanha.
203
Trecho de recorte 15
A segunda Consideração Legal diz respeito ao dever maior que os
comandantes têm de assegurar o cumprimento da lei,
Trecho de recorte 1815
Na quarta Consideração Legal, o JDP estabelece que qualquer suspeita de
ação ilegal no curso da operação conjunta deve ser imediatamente comunicada e
investigada profundamente. Tal orientação se justifica sob vários aspectos, entre
eles para se assegurar a legitimidade da operação e a manutenção do apoio da
população.
Trecho de recorte 22
Uma vez que cada linha de ação pode descrever maneiras completamente
diferentes de se conduzir a campanha, pode o comandante de força conjunta
britânica consultar seu escalão superior a fim de garantir a coerência com o objetivo
estratégico maior. Embora o resultado desejado seja sempre importante, as formas e
os meios pelos quais ele é atingido (ou a contribuição militar para alcançá-lo)
também podem influenciar os acontecimentos em longo prazo. Quando o resultado é
duvidoso, por exemplo, o impacto nas relações geopolíticas pode sofrer reflexos. Isto
significa afiançar que o modo como é percebida a campanha pela sociedade
internacional pode ser consideravelmente significativa.
7.2.2.2 Subcategoria Analítica RU3 - Assessoramento e enquadramento jurídico
como fator decisivo
Trecho de recorte 7
Um comandante de força conjunta deve prestar especial atenção à autoridade
delegada e responsabilidade dentro de sua equipe principal (COS, DCO, POLAD,
Conselheiro Cultural, assessor jurídico (LEGAD) e subcomandante, se houver).
Trecho de recorte 9
Todas as operações militares devem ser conduzidas sob um enquadramento
jurídico. As leis que se aplicam [...] variam consoante a natureza da operação
Trecho de recorte 11
O não cumprimento da lei, ou mesmo uma falha de percepção, pode
prejudicar significativamente a Autoridade da Campanha.
Trecho de recorte 13
204
As Considerações Legais que provavelmente deverão ser levadas em conta
pelo Comandante Conjunto serão as seguintes.
Trecho de recorte 20
Descreve-se, à guisa de exemplo, como a negligência à ordem jurídica
impactou ações frustradas do Reino Unido no Quênia em 1952.
Trecho de recorte 19
Por fim, a última Consideração Legal que o Joint Doctrine Publication 01
Campaigning entende como passível de ser feita pelo comandante conjunto é que
ele deve sempre ter acesso a aconselhamento legal especializado, normalmente a
partir de um assessor jurídico desdobrado junto ao estado-maior no quartel-general
do comando conjunto. Acrescenta ainda que a assessoria jurídica deve estar sempre
disponível, ainda que à distância, a fim de apoiar em qualquer eventualidade que o
comando conjunto – aí incluídos seus comandos subordinados – venham a
enfrentar.
Trecho de recorte 21
A análise de fatores legais como intervenientes na consciência situacional é
observada a partir de exemplos reincidentes de referências legais em exemplos de
documentos de campanha do Reino Unido
Trecho de recorte 22 13
Na análise da população e sua cultura, o chamado ―calco humano‖, deve-se
avaliar a população, sua cultura e religião, suas questões políticas, econômicas e
sociais, a mídia e as Questões jurídicas. Questões jurídicas incluem o sistema
jurídico do país em crise, e a lei nacional ou internacional aplicável a qualquer força.
7.2.2.3 Subcategoria Analítica RU5 - Orientações Gerais ao Comandante Conjunto
Trecho de recorte 24
Planejar é uma atividade mental auxiliada, mas não dirigida por um processo.
Trecho de recorte 25
Os parágrafos abaixo podem sugerir – especialmente na calma do ambiente
acadêmico – que o comandante da força conjunta poderia adotar uma abordagem
mecânica para seu planejamento. Planejar campanhas, principalmente nas
operações contemporâneas, é uma atividade muito dinâmica, em que abordagens
pseudo-científicas não se aplicam.
Trecho de recorte 26
205
Fig 2.8. Este diagrama não sugere uma abordagem mecânica ao
planejamento.
Trecho de recorte 27
As fases ajudam o comandante da força conjunta a planejar a campanha
logicamente, além de proverem um quadro de trabalho para o planejamento e a
execução, mas não devem ser vistas como prescrições, ou algo simplista e imutável.
Trecho de recorte 28
Na prática, planejar não é um processo rigorosamente linear ou seqüencial.
Trecho de recorte 29
São medidas como uma preparação robusta, delegação de tarefas, e o
desencadeamento de atividades simultâneas em todos os níveis (por meio de
oportunas ordens de alerta).
7.2.3 Discussão
A resposta a questão de estudo b. levou a dois elementos primordialmente:
uma inclusão dos princípios do DICA como relevante para a adoção de uma LA e a
capacidade e atenção na elaboração de regras de engajamento.
Da análise da Subcategoria Analítica RU2, inferiu-se que os princípios do
DICA são sopesados como algo que o comandante deve considerar na elaboração
de uma linha de ação no processo de planejamento de comando para operações
conjuntas. O estudo desta Subcategoria revela que a doutrina do Reino Unido os
menciona expressamente no manual do PPC.
Verifica-se aqui uma preocupação nítida do Ministério da Defesa do Reino
Unido em deixar claro, em sua doutrina de processo de planejamento de comando
conjunto, que o emprego da gama de meios diversos ao dispor do comandante
conjunto enseja alguns cuidados próprios deste tipo de operação e de força. Apesar
de a publicação tratar de planejamento de campanhas e processo decisório, o
MDRU fez questão de estampar claramente a necessidade de se atuar em acordo
com o Direito Internacional dos Conflitos Armados.
Não satisfeito, o JDP 01 complementou ainda mais a informação,
mencionando quais seriam estes princípios no entendimento do Reino Unido:
distinção, proporcionalidade, necessidade e humanidade. Acredita-se que qualquer
oficial britânico tenha estes princípios claros em sua cabeça, o que nos leva a
206
concluir que repeti-los na doutrina de processo de planejamento de comando
conjunto se trata de uma forma de reforçar a sua importância e – parece-nos óbvio –
deixar claro ao comandante conjunto que ações fora do âmbito do DICA não terão o
respaldo do Ministério da Defesa do Reino Unido, e, por conseguinte, do Estado
Britânico.
Na Subcategoria RU1 foram incluídas menções à legitimidade da campanha,
fundamento das operações conjuntas que é o elo para o que a doutrina britânica
elenca como a autoridade da campanha. Esta última, por sua vez, inclui tanto a
preocupação com a opinião pública, quanto com o apoio da população da área de
operações e da sociedade internacional.
A menção à sociedade internacional em um texto de doutrina militar revela
indícios de maturidade no tocante à percepção da importância do Direito
Internacional Público, aspecto discutido no Cap 3 deste trabalho. Como alertara
Mello (2004), o DI interessa a todos, vez que a vida contemporânea está se
internacionalizando e o DI é um dos instrumentos deste processo.
Se por um lado o DI se revela fator de compreensão da legitimidade da
campanha, percebe-se também que a maneira como a sociedade internacional
percebe a missão é considerada no PPC do Reino Unido, sem se olvidar quão
complexo é ler esta percepção. Lê-se nas entrelinhas a descentralização inerente ao
DIP e, ainda, a dificuldade em se enfrentar estas questões de forma objetiva (Rezek,
2000), característica importante de um líder militar.
Da análise desta Subcategoria infere-se que até mesmo a descrição da LA
deve ter olhos para Legitimidade. Enquanto a descrição da LA faz um breve resumo
do contexto estratégico contendo qual a contribuição militar que povo britânico - por
meio de seus representantes - deseja para aquela campanha, a prova de
aceitabilidade e adequabilidade remete implicitamente a uma fiel conformidade aos
atos internacionais dos quais o Estado faz parte. Assim, tais aspectos sugerem ao
comandante da força conjunta que uma LA somente será aprovada no testes
FACES se estiver em acordo com o direito internacional. Afinal, diferentes linhas de
ação podem descrever maneiras completamente diferentes de se obter os mesmos
resultados. Deve o comandante de força conjunta britânica, porém, ao descrever o
contexto, verificar se sua LA tem coerência com o objetivo estratégico maior.
Do mesmo modo, vale destacar que buscar a legitimidade não indica negação
da toda e qualquer violação ao DIP. Como visto em Mello (2000), há hipóteses de
207
violação do DIP que o próprio estado violador entende justas, como por exemplo,
quando se compreende que certa norma jurídica está por demais ultrapassada.
Ao colocar que a legitimidade é algo abrangente, que abraça a legalidade, a
correção política, moral e ética, fica nítida a preocupação com algo além da pura
legalidade140 do uso da força. Coloca-se a legitimidade como um fator de criação da
Autoridade da Campanha, o que pode nos levar a contrariu sensu a questionar se –
com este enfoque - caso uma força tenha autoridade legal para operar, mas não
tenha legitimidade, não seria portanto a devida autoridade competente no campo de
batalha. Tal situação, portanto, autorizaria, em um espectro de Conflito de 4ª
Geração, a população a se opor a esta força.
Buscar algo mais do que a legalidade, no saber de Santos (2001), mera
conformidade com o ordenamento jurídico no tocante ao uso autorizado da força
pelo Direito Internacional, colabora na formação de um ambiente de respeito a
outras normas, aí incluídas as do Direito Internacional dos Conflitos Armados.
Vem também à baila a questão da inserção da moral e da ética em processos
decisórios militares. Conforme assevera Walzer apud Verweij (2005), ―Becoming a
soldier does not preclude one from moral responsibility, no matter how difficult the
decision and action might be.‖141 As relações entre a Moral e o Direito são alvo de
inúmeros estudos em diversos ramos do saber, como Direito, Sociologia e Filosofia.
Aqui, valemo-nos dos ensinamentos de Reale (2004). Este autor apresenta a teoria
do "mínimo ético", afirmando que o Direito representa apenas o mínimo de Moral
declarado obrigatório para que a sociedade possa sobreviver. Acrescenta ainda que
a Moral deve ser cumprida de maneira espontânea, mas como as violações são inevitáveis, é indispensável que se impeça, com mais vigor e rigor, a transgressão dos dispositivos que a comunidade considerar indispensável à paz social. Assim sendo, o Direito não é algo de diverso da Moral, mas é uma parte desta, armada de garantias específicas. (grifo do autor)
140 Conforme Santos (2001), o termo legalidade (do latim legalitate) se refere ao que está em
conformidade com a ordem jurídica. No caso deste estudo, se refere ao uso autorizado da força pelo Direito Internacional, de acordo com as hipóteses autorizadoras constantes na Carta da ONU, já mencionadas no item 2.2 supra. 141 Tornar-se um soldado não exclui alguém de responsabilidade moral, não importa quão difícil a decisão e a ação possam ser (tradução livre pelo autor).
208
Quanto à inserção da ética142 no processo decisório de solução de problemas
militares, cabe salientar que esta tem encontrado considerável espaço em forças
armadas ocidentais, ensejando iniciativas como o Defence Ethics Program143 do
Canadá e recentemente, no campo doméstico, pesquisas científicas no meio
acadêmico militar144, além de sua formal inclusão no sistema de ensino das forças
com iniciativas como o Programa de Ética Profissional Militar com ênfase em Direitos
Humanos,
No saber do JDP 01, a legitimidade, como fator transversal aos princípios de
guerra que devem nortear todas as ações das FARU, deve englobar todos estes
aspectos acima aventados: a correção política, moral e ética, sobrepujando a mera
legalidade. Todavia, vale ressaltar que até mesmo a mais pura legitimidade não é
fator autorizador para posturas incompatíveis com o DICA, como se apreende do
seguinte trecho de análise:
Regardless of the justification for or the legitimacy of any resort to force, individual members of the armed forces must act in accordance with the law of armed conflict. If they fail to do so, they will be acting illegally.
Não obstante a justificativa ou a legitimidade do emprego de qualquer uso da força, os membros individuais das forças armadas
devem agir de acordo com Direito Internacional dos Conflitos Armados. Se eles não o fizerem, estarão agindo ilegalmente145. (grifo
do autor)
Chama à atenção a referência ao membro individual das Forças Armadas. Tal
menção está em consonância do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional,
que prevê julgamento individual de responsáveis por crimes de guerra. Além disto,
ao citar membros, a doutrina britânica amplia a orientação aos civis envolvidos no
142 Para Reale (2004), a ética pode ser compreendida como a ciência normativa dos comportamentos humanos não só valiosos, mas obrigatórios. 143 O Programa Ético de Defesa do Canadá está em vigor desde 1997 e tem como objetivo melhorar a internalização de valores éticos nas Forças Armadas Canadenses e no Departamento de Defesa Nacional. O programa parte da premissa que as Forças Armadas do Canadá e o Departamento de Defesa Nacional tem uma relação especial com o Canadá e sua população. Esta relação é baseada em uma relação de confiança da sociedade que atribui a estes entes a responsabilidade pela defesa da nação colocando como pressuposto fundamental do Programa que qualquer decisão ou ação que possa afetar as pessoas deve ter uma dimensão ética. Ela implica no dever de considerar e proteger os direitos e interesses das pessoas na tomada de decisões fazendo com que estas reflitam fielmente os valores da sociedade canadense. 144 Neste sentido vide Cinelli (2008). 145 Tradução livre pelo autor.
209
planejamento e execução da Campanha membros das FARU, não se restringindo
apenas aos militares, como se poderia equivocadamente presumir.
A relevância e a atualidade da inserção de outros integrantes na execução da
campanha são inquestionáveis. Observa-se atualmente uma crescente participação
de civis nas operações. Por um lado como special advisers, por outro lado através
do fenômeno da ―terceirização‖ do campo de batalha.
O enquadramento legal dos civis que atuam como special advisers é
relativamente pacífico. A grande dificuldade é no tocante aos civis contratados. As
Convenções de Genebra caracterizam empreiteiros que acompanham forças como
combatentes, mas atualmente as tarefas que estes contratados tem desenvolvido os
coloca em situações que os forçam a agir, no mínimo, em legítima defesa. Seu
enquadramento no âmbito do DICA é difícil, uma vez que não são puramente
mercenários, como estabelece o art. 47 do Protocolo Adicional I às Convenções de
Genebra146 e nem combatentes, como estabelece o art.43.
Conforme Cinelli (2008), as Companhias Militares Privadas vão desde firmas
de consultoria compostas por generais da reserva até empresas transnacionais que
podem fazer de tudo, de ações de comandos até apoio logístico a uma operação
militar inteira. A fim de resolver esta pendência técnico-jurídica, Gutman (2007)
assevera que especialistas em direito internacional têm sugerido que, concedendo
aos mercenários o status e, portanto, os direitos dos combatentes, eles seriam mais
propensos a cumprir suas obrigações como combatentes. Neste contexto a inclusão
de membros das forças armadas na doutrina britânica parece bastante razoável.
Da análise da Subcategoria Analítica RU3, restou claro que o
assessoramento jurídico é seriamente considerado por ocasião do Exame de
Situação, seja por sua alocação como core team do comando conjunto, seja como
apoiador na análise das questões legais.
210
Tal dinâmica permite um enquadramento jurídico adequado à campanha. Em
termos de DICA, isto é de muita relevância, vez que os conflitos apresentam
situações inéditas, em especial no contexto dos conflitos de 4ª geração, em que
lançar mão de um assessor pode colaborar sobremaneira no convencimento e na
tomada de uma decisão eficaz pelo comandante conjunto.
O emprego dos assessores jurídicos no DICA é vastíssimo e transcorre desde
a escalada de uma crise até a desmobilização pós-conflito, de maneira que tal
preceito constante da doutrina britânica parece perfeitamente adequado às tarefas
militares previstas para as FARU. Assim, a previsão de ―sempre‖ haver
aconselhamento legal especializado é deveras relevante e vem complementar e dar
efetividade às quatro outras Considerações Legais pregadas na doutrina britânica.
Afinal, se cada operação tem um contexto legal enquadrante, é nitidamente dificil
para o estado-maior puramente formado por oficiais com formação combatente
operacional elaborar uma regra de engajamento juridicamente perfeita. Se assim se
exigisse, seria por um lado imprudente, por outro correr-se-ia o risco de se esvaziar
o trabalho de estado-maior com um estudo de leis e normas que afastaria os oficiais
combatentes do estado-maior de sua real vocação, qual seja o planejamento e
execução das campanhas militares.
Além disto, as eventuais violações – ou mesmo acusações de violação - do
DICA podem trazer ao comando conjunto questionamentos de ordem técnico-jurídica
de natureza complexa. Tais questionamento podem ter diversas fontes, destacando-
se aí a mídia, a população local e as autoridades. Se não for dado prontamente um
entendimento correto do fato em questão sob a ótica dos que detem a autorização
do emprego da violência, corre-se o risco de que as versões difundidas se baseiem
em entendimento jurídico errado ou – ainda que legalmente aceitável – sob enfoque
que comprometa o êxito da campanha militar.
146 Reza o referido artigo que é mercenário toda pessoa: a) que tenha sido especialmente recrutada, no local ou no estrangeiro, a fim de combater em um conflito armado; b) que, de fato, tome parte direta nas hostilidades; c) que tome parte nas hostilidades motivada essencialmente pelo desejo de obter um ganho pessoal, e de fato lhe tenha sido efetivamente feita a promessa, por uma Parte em conflito ou em nome dela, de uma retribuição material consideravelmente superior à prometida ou paga aos combatentes do mesmo ponto e funções semelhantes nas Forças Armadas dessa Parte; d) que não seja nacional de uma Parte em conflito nem residente em um território controlado por uma Parte em conflito; e) que não seja membro das Forças Armadas de uma Parte em conflito; e f) que
211
Assim, a definição da necessidade de ―sempre‖ se dispor de aconselhamento
jurídico, ainda que à distância, nos parece prudente, realista e coerente com as
outras Considerações Legais estabelecidas anteriormente. O leading case do caso
Mau Mau, apresentado no Cap 5, reforça tal assertiva, ao deixar implícito que no
episódio explorado o assessoramento jurídico, se havia, foi mal feito – ou
desconsiderado pelo decisor - levando a conseqüências indesejáveis.
Nesta mesma Subcategoria, e com estreita ligação com os assessores
jurídicos, extrai-se que as questões legais encontram assento no processo de
planejamento conjunto das FARU.
Destaca-se aqui o fato de o Reino Unido incluir as considerações legais na
fase da análise da situação, no momento inicial de obtenção da consciência
situacional, e em especial na elaboração do ―calco humano‖. Fica evidente aqui a
opção que o Reino Unido fez por entender os aspectos jurídicos como algo que se
caracteriza uma determinada população, ombreando-se com suas questões políticas
e culturais, por exemplo.
Ainda da análise desta Subcategoria de Análise, pode-se extrair da doutrina
britânica que, ainda que os militares individualmente possam ser isentos de
responder perante a legislação local, as forças, no planejamento e execução das
operações, devem estar familiarizadas com elas. Assim como acontece com
outros aspectos da vida local, como forma de governo e práticas econômicas, as leis
locais podem não corresponder à prática ocidental que os britânicos estão
acostumados, pois refletem a cultura, religião e normas sociais locais.
Tal previsão encontra amparo no fundamento do DI à luz de Rezek (1991): o
consentimento. Os povos se organizaram na sociedade internacional de tal forma
que apenas se subordinam a um direito que tenham originariamente criado, seja
internamente, seja como direito fruto da relação com outros estados. Assim, é
natural que ao se empreender o emprego de violência, esforce-se, por questão de
coerência, em submeter seu planejamento a estes ditames, que por livre
consentimento reconhecera.
Ainda nesta subcategoria, destaca-se a afirmação taxativa de que toda
operação tem um enquadramento legal. Para qualquer militar isto é relevante, uma
não tenha sido enviada em missão oficial como membro de suas Forças Armadas por um Estado que não é Parte em conflito.
212
vez que o comandante é talhado nas escolas militares a se portar como um líder,
alguém que faz as coisas acontecerem. Como homem da ação (TEIXEIRA, 2010),
seu ímpeto em regra é o de fazer, e não de elocubrar à busca de aspectos que
restrinjam ou mesmo evitem que se cumpra a missão.
O Direito, como ciência que aponta limitações, pode não ser algo que tenha
pura afinidade com o desejável empreendedorismo bélico-operacional. Assim, não é
de se esperar que naturalmente o comandante conjunto e seu estado-maior fiquem
procurando empecilhos ao cumprimento da missão. Por isto, a inserção em um
manual doutrinário de tal assertiva: ―toda a operação tem um enquadramento legal‖
é de cristal relevância, vez que deixa claro ao comandante que este é mais um
aspecto a considerar na plêiade de dados com que deve trabalhar no bojo do estudo
de situação.
Salienta-se ainda nesta subcategoria de análise a expressa menção aos
direitos humanos. A partir da concepção integracionista147 de relação entre Direito
Internacional dos Direitos Humanos e DICA, pode-se afirmar que a doutrina britânica
de estudo de situação para operações conjuntas coloca o DICA como aspecto de
relevo para o comandante.
Os resultados obtidos evidenciam ainda, em especial do constante na
Subcategoria Analítica RU4, que o processo de planejamento conjunto das forças
armadas britânicas valoriza consideravelmente a exteriorização do respeito a esses
três itens acima elencados (princípios, legitimidade e questões legais) por meio do
estabelecimento de adequadas regras de engajamento.
É sabido que as Convenções de Genebra impõem compromissos aos países
no tocante à devida instrução dos contingentes das forças armadas antes do seu
emprego. Considerando-se que as regras de engajamento devam ter sido
elaboradas com o apoio de assessores jurídicos, o treinamento das regras de
engajamento reveste-se, desta feita, de instrução complementar de DICA de suma
importância para o efetivo respeito de suas normas durante a operação concebida.
Restou claro ainda, que é aconselhável ao comandante conjunto britânico que
expresse suas decisões de forma clara e sucinta, de preferência pessoalmente. O
JDP 01 considera isto a verdadeira pedra angular de um comando eficaz. Após a
apresentação pessoal da decisão, são bem-vindas apresentações complementares
213
dos seus subordinados, o que proporciona uma oportunidade de esclarecimento e
de reforço na plena compreensão da decisão. Por fim, feito isso, o comandante
conjunto deve se assegurar que a decisão tomada está sendo disseminada da
maneira que ele a emanou e executada corretamente.
Tal é o cuidado com a questão da supervisão, que o manual se vale de
ensinamentos do General Patton148 para caracterizá-la:‖Promulgation of an order
represents not over ten percent of your responsibility. The remaining ninety per
cent consists in assuring through personal supervision ... proper and vigorous
execution149‖ [grifo nosso].
A preocupação com uma supervisão firme tem um duplo viés: se por um lado
assegura que a decisão está realmente difundida fielmente, evitando uma má
execução das ordens por risco da falta de comunicação, por outro colabora com o
respeito ao DICA em dois pontos vitais.
Inicialmente, partindo-se da premissa que os escalões decisores seguiram
fielmente o método de tomada de decisão e se valeram das consultas, terão acesso
a mais fontes de assessoramento, entre estas, fontes que irão prover uma
consciência situacional ampla e fiel, e outras mais técnicas, como os legal advisers,
por exemplo. Assim, estando os comandantes conjuntos mais bem assessorados do
que seus subordinados, diminui-se o risco de os escalões mais baixos violarem o
DICA por terem que tomar uma decisão ruim por falta de diretriz superior.
Num segundo aspecto, ao se assegurar uma plena compreensão e difusão da
decisão tomada, reduz-se a probabilidade de se desrespeitar o direito humanitário
por falha de comunicação, o que significaria que certa decisão foi tomada por
alguém que detém apenas consciência parcial do contexto operacional.
Do estudo da Subcategoria Analítica RU5, pode-se apreender a considerável
valorização da flexibilidade e criatividade que a doutrina britânica empresta ao
processo de planejamento. São feitas ressalvas no sentido de que o comandante
147 Conforme abordado anteriormente, de acordo com MELLO (2001) e PIOVESAN (2006) 148 George S. Patton: general norteamericano que liderou a introdução da guerra blindada no Exército dos EUA e um dos mais excepcionais comandantes de linha de frente da 2ª GM. Convertido, excêntrico, arrogante e vaidoso, não sofreu derrota significativa neste conflito, conquistando o respeito de seus homens e popularidade no meio civil (LANNING, 1999).
214
conjunto deve liderar ativamente o processo e buscar sempre o assessoramento do
seu estado-maior, sem, contudo, se prender a um processo burocrático.
Restou claro, ainda, do estudo da Análise Operacional, que seu emprego,
enquanto método de resolução de problemas mal definidos, é adequado aos
ambientes operacionais em que o RU está operando, como o Afeganistão, por
exemplo. Um teatro de operações em que é quase impossível se distinguir o inimigo
do civil, em que as técnicas e táticas do oponente são quase imprevisíveis e que a
incerteza é tal que fica difícil até mesmo ter claramente a noção quando a missão
será efetivamente cumprida, se isto for factível.
O JDP 01 coloca o processo de resolução de problemas da Análise
Operacional como um misto de análise objetiva e racional com o poder da intuição
(uma combinação de experiência e inteligência, mas também de criatividade e
inovação). Seria assim um processo decisório cartesiano, mas recheado pela
experiência e criatividade dos envolvidos.
Este processo é racional, na medida em que, a partir de um determinado
fator, progride de forma lógica até se chegar a uma dedução. Todavia, um
comandante de força conjunta não está limitado a simplesmente esta análise
objetiva e pragmática. Uma vez que este oficial é - em regra – um militar
experimentado, seu intelecto e habilidade prática irão também informar sua decisão,
o que pode fazer com que sua criatividade e visão possam ser mais decisivos para a
campanha do que a análise fria e metódica.
Vislumbra-se aqui uma estreita relação entre o método de resolução de
problemas da Análise Operacional do comandante de força conjunta britânico e
ensinamentos de Descartes e Simon. Inicialmente, tal processo privilegia o método
para se atingir o conhecimento, como defendia o pensador francês, por outro lado,
reconhece o aspecto pessoal da decisão e uma aceitação do método intuitivo,
quando o decisor é experiente, conforme ensinamentos de Simon.
Neste contexto de inovação e criatividade, verifica-se nesta Subcategoria de
análise reflexos do leque de metodologias de suporte à tomada de decisão
estampados supra. Técnicas como a Designação de Mentores, Facilitação e
149 Emitir uma ordem não representa mais de dez por cento da sua responsabilidade. Os restantes noventa por cento consistem em garantir por meio de supervisão pessoal ... a sua execução adequada e vigorosa, pragmática. (tradução livre do autor)
215
Dissidência Institucionalizada têm como possibilidades, ora emprestar maior
objetividade e rigor técnico ao planejamento e à tomada de decisão, por meio do
emprego de especialistas, ora levar a um maior comprometimento e
corresponsabilização por decisões tomadas em um ambiente interagências. Num
ambiente flexível, permite-se ainda disponibilizar ao comandante conjunto os
benefícios da experiência de um terceiro de maneira direta e reservada, permitindo
um incremento na qualidade da decisão.
Esta liberdade do comandante da força conjunta não sugere uma negligência
ao método. Indica, sim, um trecho do caminho, em que a doutrina britânica deixa em
aberto o como se operacionalizar de fato. Não significa que a análise deixará de
levar em conta este ou aquele aspecto, mas apenas que poderá fazê-lo segundo
mais de um modus operandi. Assim como visto em Moltke, requer uma equipe
especialmente preparada e treinada para este tipo de atividade, qual seja, trabalho
eminentemente em grupo e em assessoramento a um líder com demandas próprias
de situações limite.
Sob o ponto de vista do DICA, a adoção, por exemplo, da técnica das 3-
Colunas, estudada no Cap 5, pode servir de meio de prova contra alegações de
violação, ou mesmo defesa no caso de necessidade de responder a um inquérito ou
mesmo processo. Um comandante que mantiver registros de que respeitou as leis
da guerra - ou ao menos se preocupou em fazê-lo - desde o planejamento inicial da
campanha pode ter melhor sorte num julgamento do que aquele que nada tenha
para mostrar a respeito.
Da mesma forma que é um meio de prova, serve também como
potencializador da legitimidade da campanha e sua autoridade. Indo além, trabalha
como instrumento de operações psicológicas, visto que é uma evidência para aquele
que reluta em se render de que, se aquela tropa respeita as normas do DICA no
planejamento de suas operações, provavelmente deve tratar seus prisioneiros de
guerra dignamente.
Ainda no âmbito da Subcategoria Analítica RU5 percebe-se sugestões de
procedimentos que visam a suavizar os efeitos da fricção durante o planejamento de
operações militares, em que há em regra de se decidir sob pressão, a respeito de
um problema mal definido. A preparação robusta é de fato algo inerente à atividade
militar, em especial em um ambiente global de alteração das demandas estatais a
respeito do emprego das forças armadas. Militares estão sendo empregados em
216
missões mais diversas, desde executar um único homem no TO – vide a morte de
Osama Bin Laden -, combater o terrorismo em outro país, treinar opositores do
regime Líbio – vide a OTAN em 2011, até ―libertar‖ durante quase dez anos um País
inteiro da produção de armas de destruição em massa.
Assim, é de se inferir que a preparação robusta exigida pela doutrina britânica
com o escopo de se diminuir o atrito apresente reflexos no respeito ao DICA. Tal
inferência advem de vários fatores como a declaração de que ―toda a operação
militar está sob um enquadramento legal‖ e pelo bom reconhecimento que as forças
armadas do Reino Unido detem na sociedade internacional no tocante ao seu
emprego versus violações do DICA. Forças robustamente preparadas oferecerão
menos espaço para improvisações e decisões tomadas intempestivamente,
ambiente propício para transgressões.
Assim, pode-se verificar que o Direito Internacional dos Conflitos Armados
constante do processo de planejamento de comando para operações conjuntas do
Reino Unido encontra respaldo no extraído do DSC, tanto quanto aos princípios
(Ideia Central A), quanto no tocante às regras de engajamento (idéia central B).
Responde-se assim a questão de estudo c. desta pesquisa.
7.3 ELEMENTOS POSSIVELMENTE NÃO LEVANTADOS NA INVESTIGAÇÃO ANTERIOR
Esta questão de estudo foi proposta com o escopo de se investigar se algum
aspecto do DICA levantado no processo de planejamento de comando para
operações conjuntas do Reino Unido estaria ausente do levantamento feito
anteriormente com os especialistas na área.
Deste modo, foi possível inferir o exposto a seguir:
217
Aspectos levantados
junto aos especialistas
Aspectos levantados no
PPC do Reino Unido
Elementos não
levantados pelos
especialistas
Relevância dos princípios
Princípios do DICA - como
algo elementar que o
comandante deve
considerar na escolha de
uma linha de ação
-
Estabelecimento de
regras de engajamento
Estabelecimento de regras
de engajamento
apropriadas
-
Considerável atenção à
legitimidade da campanha
Considerável atenção à
legitimidade da campanha
Assessoramento jurídico
alocado como core team
do comando conjunto e
foco no enquadramento
jurídico adequado
Assessoramento jurídico
alocado como core team
do comando conjunto e
foco no enquadramento
jurídico adequado
Quadro 06 - Elementos não levantados pelos especialistas Fonte: o autor.
Verifica-se assim, que os elementos do DICA levantados150 pelos
especialistas na questão de estudo b. encontram ressonância no PPC das FARU.
Além disto, foi possível extrair dois outros elementos intrínsecos ao PPC das
FARU que se referem ao DICA: a considerável atenção à legitimidade da campanha
(Subcategoria Analítica RU1) e o Assessoramento jurídico alocado como core team
do comando conjunto e o foco no enquadramento jurídico adequado (Subcategoria
Analítica RU3). Responde-se assim a questão de estudo d. desta pesquisa.
218
7.4 O DICA NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE COMANDO CONJUNTO BRASILEIRO
Esta parte da pesquisa procura, a partir dos elementos levantados na questão
de estudo b., caracterizar como se encontra o DICA no Processo de Planejamento
Conjunto para Operações Conjuntas do Brasil.
Na resposta à questão de estudo b, constatou-se que, em termos de DICA, o
comandante conjunto, no seu planejamento, deve necessariamente considerar no
Exame de Situação ao eleger uma determinada linha de ação os princípios do DICA
e o estabelecimento de regras de engajamento.
Com base nestes elementos, levantou-se como se encontra o Direito
Internacional dos Conflitos Armados que integra o processo de planejamento de
comando para operações conjuntas das forças armadas do Brasil.
Foi feito primeiramente um estudo sobre aspectos do DICA no PPC brasileiro
e, a seguir, uma apreciação se os princípios e as regras de engajamento se realçam
no curso deste processo.
Na fase do recorte dos conteúdos, foram levantados trechos na doutrina
nacional que poderiam de certa forma ter afinidade com o acatamento ao DICA
como um todo. Foram assentadas, a seguir, duas categorias analíticas englobando
um total de seis subcategorias, as quais abrangeram aspectos congêneres, sendo
apresentados a seguir.
150 Exceção feita à questão de o comandante conjunto possuir conhecimento prévio do DICA. Como já analisado no âmbito da discussão dos resultados do DSC, este aspecto da
219
Categorias Analíticas Subcategorias
CA1 – Aspectos coincidentes com
o aventado no DSC
BR2 - Regras de engajamento como assunto-
chave no planejamento
BR5 - Atenção a efeitos colaterais
BR6 - Respeito ao Princípio da Humanidade
CA2 – Aspectos Não coincidentes
com o aventado no DSC
BR1 - Possibilidade de acesso a assessor
jurídico
BR3 - Atenção com as conseqüências
BR4 - Aspectos do Direito Internacional
BR 5 - Orientações Gerais ao Comandante
Conjunto
Quadro 07 - O DICA no Processo de Planejamento de Comando Conjunto Brasileiro: Categorias e subcategorias levantadas na Análise de Conteúdo Fonte: o autor.
7.4.1 Categoria Analítica CA1 - aspectos coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC
Na categoria de análise CA1 – aspectos coincidentes com o aventado pelos
especialistas no DSC - foram levantadas três subdivisões, a saber: Subcategoria
Analítica BR2 - Regras de engajamento como assunto-chave no planejamento, BR5
formação do oficial antecede sua designação como comandante de força conjunta, ficando
220
- Atenção a efeitos colaterais e BR6 - Respeito ao Princípio da Humanidade.
7.4.1.1 Subcategoria Analítica BR2 - Regras de engajamento como assunto-chave
no planejamento
Trecho de recorte 3
As atribuições deste comandante incluem
d) estabelecer, e disseminar, as regras de engajamento no nível operacional;
Trecho de recorte 4
Daí a necessidade do estabelecimento de regras de engajamento
adequadas e sua ampla divulgação em todos os escalões das Forças Componentes
subordinadas ao Comando Operacional.
7.4.1.2 Subcategoria Analítica BR5 - Atenção a efeitos colaterais
Trecho de recorte 8
g. Condições sanitárias. Possíveis efeitos nos requisitos médicos das nossas
forças (e do inimigo) e da população nativa são importantes e devem ser
considerados.
Trecho de recorte 9
[...] o comandante deve responder às seguintes perguntas neste trabalho:
n. Qual oferece menos riscos para a população civil na área das operações?
Trecho de recorte 10
É importante ter em vista que a população civil tem o direito de permanecer
livre de interferências desnecessárias, ou não plenamente justificáveis do ponto de
vista militar, em sua liberdade individual e direito de propriedade. Os membros das
forças militares são, individual e coletivamente, responsáveis pela observância de
todas as leis referentes o (sic) seu relacionamento com as autoridades civis e a
população.
7.4.1.3 Subcategoria Analítica BR6 - Respeito ao Princípio da Humanidade
Trecho de recorte 11
assim fora do recorte lógico para a pesquisa e sendo assim desconsiderado.
221
[...] o comandante deve responder às seguintes perguntas neste trabalho:
o. Qual a que oferece menores riscos, em termos de perdas materiais e humanas?
Trecho de recorte 13
uma LA é aceitável se os prováveis resultados compensam os custos
estimados. Acrescenta ainda que as perdas prováveis servem de base e que ―Tais
perdas referem-se a pessoal, material, tempo e posição‖.
7.4.2 Categoria Analítica CA2 - aspectos não coincidentes com o aventado
pelos especialistas no DSC
Nesta categoria foram identificadas quatro subcategorias de análise, a saber:
BR1 - Possibilidade de acesso a assessor jurídico, BR3 - Atenção com as
conseqüências, BR4 - Aspectos do Direito Internacional e BR 5 - Orientações Gerais
ao Comandante Conjunto.
7.4.2.1 Subcategoria Analítica BR1 - Possibilidade de acesso a assessor jurídico
Trecho de recorte 1
O comandante operacional desempenhará as suas funções assessorado pelo
Estado-Maior Conjunto e pelos Comandantes das Forças Componentes. Também,
poderá valer-se de assessores especiais, tais como: jurídico, diplomatas, etc.‖.
Trecho de recorte 2
Devem ser apreciadas eventuais ―implicações em termos ambientais e
aquelas afetas ao Direito Internacional Humanitário. Isso servirá para avaliar que
tipo de estrutura será estabelecida para lidar com tais demandas.‖
7.4.2.2 Subcategoria Analítica BR3 - Atenção com as conseqüências
Trecho de recorte 5
[...] fundamentos do PPC:
Universalidade: a abordagem de todos os aspectos que envolvem o problema, prevendo, tanto quanto possível, todas as conseqüências.
Trecho de recorte 6
222
que a etapa do Exame de Situação deve gerar ao seu final um documento
formal de mesmo nome e que necessita ser arquivado.
7.4.2.3 Subcategoria Analítica BR4 - Aspectos do Direito Internacional
Trecho de recorte 7
Ainda no escopo dos fatores gerais da A Op, nos fatores políticos, há a
menção a ―aspectos do direito internacional‖, sem maiores detalhes. Conclusões da
fase 1 podem determinar a exclusão de alguns fatores na fase 2.
Trecho de recorte 12
No final da discussão do CPO, o manual alude que o conceito preliminar da
operação deve ser claro e conciso e, para tanto, carece de conter alguns itens no
mínimo, a saber:
[...]
f) diretrizes para comunicação social, operações psicológicas, assuntos civis, operações especiais e conduta com refugiados/evacuados;
Trecho de recorte 14
São objetivos das atividades de Assuntos Civis: auxiliar as operações
militares; cumprir as obrigações impostas por leis e tratados internacionais [...]
7.4.2.4 Subcategoria Analítica BR7 – Orientações gerais
Trecho de recorte 15
Ainda na Fase 2 do Exame de Situação – A situação e sua compreensão, há
previsto o estudo detalhado do inimigo. Aproveitando-se do levantamento sumário
feito na Fase 1, aduz o manual que o Estado-Maior deve estudar detalhadamente
nesta fase:
a. suas manobras tradicionais em exercícios ultimamente executados;
b. a atualização de sua ordem de batalha,
c. alterações substanciais em sua mobilidade estratégica; e
d. atualização e modernização de seu sistema de mobilização e suas reais possibilidades de apresentar novos meios no tempo estimado para as operações.
e. consolidação da avaliação inicial quanto aos CG, bem como suas capacidades e vulnerabilidades críticas associadas; e
223
f. capacidade de o inimigo atuar sobre os nossos CG, dentro do nível de planeja-mento considerado, explorando eventuais vulnerabilidades.
Trecho de recorte 16
Caso julgue necessário, o Comandante poderá determinar o comparecimento
a esta reunião, também, dos Comandantes das Forças Componentes,
acompanhados pelos seus Ch EMCj e respectivos Oficiais de Operações e de
Planejamento.
7.4.3 Discussão
Da análise da Subcategoria Analítica BR1, verifica-se que assessores
especiais podem ou não ser empregados na elaboração do Pl Cmp e na elaboração
das regras de engajamento, conforme livre arbítrio do EMCj. A opção pelo não-
emprego de assessores – neste caso jurídicos - pode ser temerária, dificultando
inclusive o respeito ao fundamento de planejamento do PPC ―disciplina‖. Como visto,
tal fundamento exige que se obedeça às prescrições contidas nos escalões
superiores, aí incluídas restrições do DI estabelecidas pelo nível político da
condução.
Conforme aventado no Cap 3, Rezek (2000) adverte que - até mesmo para os
próprios operadores do direito – o direito internacional é de um dinamismo e
subjetividade desafiadores, desconhecendo valores absolutos e a objetividade
características do direito doméstico. Assim, resta complexo para um EMCj seguir
fielmente os ditames do DI sem um assessor próprio.
O DICA, como ramo do direito internacional, enfrenta estes desafios
elencados por Rezek e outro próprio: uma boa abordagem do DICA exige noções de
duas áreas: direito e operações militares. Assim, há a discussão acerca da
necessidade de se cursar uma faculdade para estudá-lo convenientemente ou não.
A contrario sensu, como envolve operações militares, exigiria também uma formação
militar? Partindo-se da premissa que um não vive sem o outro, isto é, o jurista deve
buscar entender as lides castrenses para compreender melhor o DICA e, por outro
lado, o planejador militar compreender melhor o direito, vale salientar que, a priori,
não há falta de militares com formação na área do direito, ao menos no Exército,
224
com capacidade técnica de executar a função de assessores jurídicos em um EMCj.
O Quadro Complementar de Oficiais (QCO) do Exército se vale de bacharéis em
direito. Ocorre que, segundo Mello (2004), inexiste uma tradição forte do estudo do
Direito Internacional Público (DIP) nas universidades brasileiras, de onde eles são
oriundos:
[...] o DIP há mais de 20 anos não é disciplina obrigatória nos cursos jurídicos. Ele está morrendo e só tem alguns sobreviventes em S. Paulo, Brasília, Porto Alegre e Rio de janeiro. Inúmeras Faculdades de Direito de Universidades Federais não o incluem no currículo, ou o lecionam em apenas um semestre como disciplina eletiva.
(grifo do autor)
Aprovados em concurso de admissão, os alunos da EsFCEx têm um breve
contato de 20 (vinte) horas de DICA durante o curso151. Paralelo a isto, os órgãos de
assessoramento jurídico da força para onde os oficiais do QCO são classificados
após o curso apresentam, em regra, uma vocação mais administrativa do que
operacional.
Por outro lado, o requisito do planejamento conjunto da Disciplina faz com
que aumente de importância a precisão das informações sobre as regras de
engajamento que vierem do escalão superior. Um EMCj sem assessor jurídico
poderá enfrentar dificuldades em lidar com restrições ao DI pouco precisas,
perdendo tempo ou eficiência na elaboração de regras de engajamento que as
traduzam corretamente.
Conforme visto no Cap 3 supra, uma das premissas básicas para se garantir
a eficiência operacional plena das forças empregadas é se ter capacitação técnica e
prática no planejamento conjunto (ESG, 2010). O assessor jurídico, neste contexto,
parece indispensável, enquanto provedor de capacidade técnica. Como visto em
Brasil (2007), o Processo de Planejamento Militar não pode prescindir de
conhecimento.
Como defendia Simon, uma das tarefas principais do administrador é
organizar. Assim, pode o comandante conjunto organizar o trabalho de seu estado-
151 Conforme Ofício nº 98–Div Ens.7/EsAEx, de 1º de outubro de 2009, do Comandante da Escola de Administração do Exército e Colégio Militar de Salvador.
225
maior de acordo com as aptidões e perfil dos recursos humanos ao seu dispor. Se
não houver assessores jurídicos, tal trabalho pode ser dificultado.
Além disto, o DICA é visto como um algo ―eventual‖, casual. Assim, permite
que se olvide deste aspecto no processo, caso o planejador entenda que não se
aplica. Ademais, o termo Direito Internacional Humanitário, embora adequado,
contraria escolha terminológica feita pelo próprio MD, de adotar o termo Direito
Internacional dos Conflitos Armados.
A elaboração de adequadas regras de engajamento, conforme se extrai da
Subcategoria Analítica BR2, é uma exigência que ficou bem clara no Manual. Toda a
decisão é uma questão de harmonização e o ambiente situacional contemporâneo
exige um arranjo que possibilite em alto nível o atingimento da intenção final. A
―névoa da guerra‖, faz com que as regras de engajamento, por mais detalhadas que
sejam, não abracem todas os casos que as forças componentes venham a enfrentar.
Faz-se necessário, assim, estabelecer, além de uma clara intenção do comandante,
regras de engajamento perfeitamente adequadas.
A este respeito, vale ressaltar sua vital importância na manobra de crise,
como ferramenta imprescindível de tradução de elementos que orientam a manobra
no nível político: a intenção política, os limites impostos pelo ordenamento jurídico e
pela opinião pública e mesmo a necessidade de autodefesa das unidades militares.
Elas serão a moldura e a orientação que permitirão ao comandante de qualquer
nível usar a força quando necessário for garantir a segurança de seus subordinados
e dos civis colocados sob sua proteção, observando princípios do DICA consagrados
pela doutrina brasileira, como o princípio da necessidade e da proporcionalidade.
Além disto, da análise desta Subcategoria Analítica extrai-se que na doutrina
conjunta nacional exige-se ampla ―divulgação‖ das RE. Divulgar amplamente enseja
meramente dar conhecimento ao escalão subordinado. Aconselhável talvez fosse
enfatizar a necessidade de que todos dominem as regras a fundo, padronizando-se
melhor como isto se efetiva na prática no âmbito da doutrina conjunta nacional. Tudo
com o escopo de se cumprir a missão sem violar o DICA.
O Brasil ratificou tratados internacionais no âmbito do DICA que estabelecem
não só comportamento durante conflitos armados, mas também medidas antes do
emprego, como a instrução dos nossos contingentes. Partindo-se da premissa que
as RE tenham sido elaboradas de acordo com o Direito Internacional, seu efetivo
226
treinamento ou ensaio pela tropa caracteriza instrução complementar de DICA, de
vital valor para o acatamento de suas normas durante a operação idealizada.
A Subcategoria Analítica BR3 contem orientações que deixam clara a
preocupação com o pós-ação e a respectiva manutenção de provas. Como visto em
Cinelli (2008), atualmente os documentos relativos a uma operação se tornaram de
Estado, sendo uma das primeiras provas a serem analisadas, em caso de
responsabilização pessoal, não devendo deixar suspeitas quanto a pontos
rudimentares a respeito do DICA.
Exemplo claro da atualidade deste tipo de responsabilização pessoal é a
recente punição de oficiais israelenses acusados de autorizar o emprego de fósforo
branco sobre civis durante uma ofensiva aos palestinos em 2009. Uma comissão de
investigação da ONU acusou militares israelenses de cometer crimes de guerra e
crimes contra a humanidade na Faixa de Gaza. Em resposta, Israel enviou um
relatório descrevendo as investigações que foram realizadas pelo Exército e as
sanções aplicadas. Quando Israel puniu os oficiais, claramente tentou evitar que os
militares fossem indiciados pelo TPI. Isto certamente implicaria em revés político ao
país e perda de seu grau de liberdade de ação no conflito.
Outro aspecto relevante acerca da manutenção de provas é que ela fornece
subsídios a, por exemplo, uma possível operação psicológica futuramente, tanto
dirigida a favor, como contra. Além disto, ainda que o Cmt seja o responsável pela
seleção final da LA, vale lembrar que o EM também tem responsabilidade penal,
visto que detém alguma capacidade de coordenação. Tudo isto irá convergir para
um aprimoramento da legitimidade da campanha.
Quanto à universalidade, é interessante ressaltar que a descrição de tal
fundamento exigindo a previsão, tanto quanto possível, de todas as conseqüências,
empresta maior detalhamento na elaboração de LA e mesmo no confronto das
nossas LA com as do inimigo, permitindo se antever hipóteses de violações do
DICA.
Tal fundamento, todavia, parece por vezes ser contradito no próprio corpo do
manual, por exemplo, na fase 1 do Exame de Situação. A publicação opta por uma
lista taxativa de aspectos que o comandante conjunto deve considerar a fim de ter
uma noção do problema militar, discorrendo pormenorizadamente o que se deve
compreender por cada um destes aspectos. Neste ponto fica claro que não há
qualquer referência a estudo de aspectos legais.
227
Poderia caber o questionamento se os aspectos legais do problema militar
estariam incluídos nos aspectos políticos. Uma análise do que a Doutrina de
Operações Conjuntas traz a respeito de exame de fatores políticos152 revela que o
comandante deve checar pressões e o ambiente em si, restando claro que não há
menção ao direito internacional como aspecto a ser claramente estudado nesta fase
do PPC.
Ainda nesta questão da universalidade enquanto fundamento do
planejamento conjunto, verifica-se que na fase 2 do Exame, A Situação e sua
Compreensão, deve-se estudar pormenorizadamente todos as nuances do problema
militar. Entretanto, na subfase em que se analisam os fatores gerais da área de
responsabilidade, resta evidente que dentre estes não se avaliam em detalhe
aspectos jurídicos como colaboradores em se elucidar as características desta
região em estudo, o que pode dificultar o respeito ao fundamento de planejamento
ora em tela.
Assim, infere-se que, pelo olhar da doutrina conjunta brasileira, quando um
comando conjunto busca entender o contexto de uma campanha, seja de uma forma
geral ou de uma forma mais detalhada, as características legais do território em
questão não servem para caracterizar a população que ali habita, para se fazer o
chamado ―calco humano153‖. Tal premissa parece-nos frágil, à medida que cada
País tem um sistema jurídico único, às vezes semelhante ao de outros países, mas
com uma roupagem típica da cultura local, sem contar com o status ímpar que cada
Estado tem no que toca à ratificação de tratados internacionais.
Na Subcategoria Analítica BR4, apreende-se que as conclusões da fase 1
podem determinar a exclusão de alguns fatores na fase 2, o que pode determinar
que os aspectos do direito internacional não sejam estudados. Neste ponto, é de
clareza solar que a menção do termo ―aspectos do direito internacional‖ não aponta
precisamente para uma análise de DICA. Uma possível exclusão da análise dos
―aspectos do direito internacional‖ poderia comprometer, à luz do DICA, a adequada
152 O Comandante examinará, de imediato, os fatores políticos que poderão interferir diretamente no planejamento subsequente, as pressões políticas internacionais sobre um dos contendores, o ambiente político nacional e internacional, etc. 153 Termo empregado para designar o estudo aprofundado da população, constante da doutrina dos EUA e da OTAN, no âmbito do fator de decisão ―Considerações Civis‖.
228
elaboração de uma Linha de Ação? Além disto, caso a ação se dê em território
nacional, não haveria uma análise de aspectos do direito doméstico?
Vislumbra-se do estudo desta Subcategoria de Análise uma lacuna no
processo cartesiano de solução de problemas, em especial no que se refere à
segunda e quarta regras do método de Descartes (2008). Ao se excluir aspectos do
direito internacional nas duas fases do Exame de Situação, resta a dúvida se o
planejador realmente se empenhou em ter a certeza de nada omitir, como defendia
o filósofo francês.
Sob o olhar de Simon, seria eficiente uma decisão de um comando de força
conjunta que não corresponde aos valores que a sociedade defende? Estes valores
são tirados de sua política, derivada da ação de seus representantes eleitos, que por
sua vez decidem se o País reconhece determinado ato internacional ou não. Assim,
uma decisão ―correta‖ de um comando conjunto deve ter respaldo também nos
valores que a sociedade brasileira reconheceu via tratados internacionais de que o
Estado é parte.
Embora o resultado de uma campanha seja sempre importante, as formas e
os meios pelos quais ele é atingido (ou a contribuição militar para alcançá-lo)
também podem influenciar acontecimentos em longo e curto prazo. Quando as
formas ou os meios são controversos, por exemplo, pode haver impacto nas
relações geopolíticas. Isto significa afirmar que a maneira pela qual a campanha é
conduzida - e como é percebida pela sociedade internacional - pode ser
consideravelmente significativa.
Em termos de DICA, tal assertiva nos remete ao paradigma de que ações
táticas militarmente irreparáveis podem vir a comprometer equilibrados jogos
diplomáticos. Exemplo recente disto foi a militarmente muito bem sucedida operação
de execução de Osama Bin Laden.
O chefe da rede terrorista Al Qaeda, após quase uma década de busca, foi
morto em uma operação que levou meses de ensaios e menos de uma hora de
execução. Ocorre, todavia, que o objetivo da campanha militar, qual seja, eliminar o
chefe da organização, não estava claramente eixado com o que se defendia em
termos diplomáticos nos EUA. Isto levou a sociedade internacional a questionar
justamente o que se tratou anteriormente: a ação não foi totalmente percebida como
um sucesso, vez que negligenciou a soberania do território paquistanês e negou à
família Laden a oportunidade de lhe prestar honras fúnebres, considerando que seu
229
corpo foi declaradamente atirado no mar. A conseqüência disto foi o surgimento de
pontos de atrito entre a diplomacia norte-americana e a sociedade internacional.
Ainda que os EUA coloquem a ação como um ato de guerra contra o terrorismo, ela
vem sofrendo críticas de diversos ramos da sociedade, como juristas e acadêmicos
em geral (TOMUSCHAT, 2011). Aspectos do direito internacional poderiam ser mais
bem considerados.
Ainda nesta subcategoria, chama à atenção a expressa referência a conduta
com refugiados/evacuados, como algo do mesmo nível que a comunicação social,
assuntos civis, operações psicológicas, assuntos civis e operações especiais. À
primeira vista, parece se fazer menção a algo inerente ao combate moderno, mas
partindo desta premissa, faltaria alguma referência a outras situações congêneres,
como, por exemplo, os deslocados. Estes, assim, como os refugiados, podem
influenciar sobremaneira na elaboração do CPO.
Na atenção a efeitos colaterais, consagrada na Subcategoria Analítica BR5,
destaca-se o fato de que, no estudo das características da área de responsabilidade,
alguns fatores recebem nota clara quanto ao efeitos sobre os civis, como o item
condições sanitárias, e todos os outros itens não. À luz do DICA, lê-se respeito ao
Princípio da Distinção, particularmente em relação a pessoas. É inegável que outros
fatores também possuem influência sobre os civis.
O manual aventa que fatores fixos devam ser estudados mais
detalhadamente por escalões mais baixos – assinalando-se neste ponto a
característica das decisões de fazerem parte de uma hierarquia (Simon, 1945) - sem
exclusão de um estudo amplo pelo EMCj. Assim, resta certa incoerência em se
considerar os efeitos colaterais apenas no fator condições sanitárias, assim como
outra brecha quando se analisa a questão sob a ótica do processo cartesiano de
solução de problemas, em especial no que se refere à segunda e quarta regras do
método de Descartes (2008), ao se ponderar efeitos colaterais apenas no fator
descrito acima.
Em passagens como a do trecho de recorte 10 consagra-se mais uma vez o
Princípio da Distinção e ao mesmo tempo faz-se referência ao Princípio da
Legalidade. Vale a ressalva que esta passagem específica se localiza em um anexo
de Análise de Assuntos Civis, não sendo, portanto, a lente pela qual todos os
membros do EMCj devam enxergar a situação, mas tão somente os que forem
230
envolvidos na área de assuntos civis e quando tratarem de assuntos civis. O DICA
engloba outros aspectos mais que os assuntos civis.
Da análise da Subcategoria Analítica BR6, constata-se a preocupação com
perdas humanas e materiais ao se trabalhar com seleção de LA. O trecho de recorte
11 compreende uma pergunta nova acrescida às constantes da versão anterior do
manual. Ocorre que ela não se refere expressamente a perdas materiais de bens
civis ou militares, assim como não deixa claro se as perdas humanas são de
combatentes, ou não combatentes. Conforme visto em Mello (2001) é uma indicação
de respeito ao princípio da Humanidade, insculpido no Art. 27 da Quarta Convenção
de Genebra relativa à Proteção dos Civis em Tempo de Guerra, de 1949 e mesmo
em ordem do dia de Caxias de 1851. Resta, todavia, de certa feita imprecisa e
casual a indicação, deixando espaço para aperfeiçoamentos abrangendo aspectos
outros do PPC e não tão somente neste ponto específico do processo.
Verificou-se assim, que nem todos os princípios do DICA encontram assento
claro no processo de planejamento de comando para operações conjuntas brasileiro.
Os princípios da Humanidade e da Distinção podem ser ora esparsa ora
imprecisamente identificados, como visto nas Subcategorias Analíticas BR5 e BR6.
Em um processo de tomada de decisões analítico, em que se valoriza uma análise
sistemática como processo de raciocínio, a inclusão dos outros princípios parece
necessária.
Quanto à elaboração de adequadas regras de engajamento, conforme se
extrai da Subcategoria Analítica BR2, é um elemento que expressamente consta da
doutrina. Assim, considerando-se a resposta à questão de estudo b., pode-se afirmar
que o Direito Internacional dos Conflitos Armados constante do processo de
planejamento de comando para operações conjuntas brasileiro encontra-se
parcialmente respaldado no extraído do DSC, no que toca aos princípios (Idéia
Central A). Ao que diz respeito às regras de engajamento, a doutrina brasileira está
de acordo com o DSC elaborado a partir dos especialistas da área (Idéia Central B).
Responde-se assim a questão de estudo e. desta pesquisa.
Quanto às orientações diversas ao comandante conjunto, consubstanciadas
na Subcategoria Analítica BR7, destaca-se a passagem em que se coloca
taxativamente quais peculiaridades do inimigo devem ser estudadas na Fase 2 do
231
Exame de situação pelo EMCj. Foi visto que há relatos históricos154 de que a postura
do inimigo em relação ao DICA norteou ações no campo de batalha, Assim, pode-se
considerar que o estudo da postura do inimigo em relação ao DICA, seu nível de
respeito histórico em relação a suas normas e o conhecimento de quais tratados o
inimigo reconhece poderiam servir de subsídios para se caracterizar peculiaridades
do inimigo ?
Neste tocante, vale salientar que conhecer o inimigo também representa
saber seu nível de conhecimento e respeito ao DICA, a fim de que aquele militar que
faz o papel do oponente, em regra o oficial de inteligência do estado-maior conjunto,
tenha condições de simular as possíveis reações do inimigo da forma mais fiel que
puder. Isto permitirá ao comandante conjunto antecipar ações – e elaborar ordens a
respeito - no caso do inimigo se valer de medidas para as quais não se costuma
treinar a tropa habitualmente, como, por exemplo, o enfrentamento de uma tropa
formada por crianças soldado ou que emprega agentes químicos contra civis.
Ademais, a faculdade da presença dos comandantes de força componente na
fase de comparação das LA merece atenção. Segundo o fundamento do
planejamento conjunto da simplicidade, a condução do planejamento deve garantir
que as ordens e os planos sejam claros e facilitem o entendimento e execução das
operações pelos escalões envolvidos. Foi visto que a maior parte das violações do
DICA ocorre em escalões mais baixos, enquadrados provavelmente pelo
comandante da força componente. Assim, tão antes o comandante da força
componente tenha contato com as LA, melhor entenderá futuramente suas tarefas
advindas do Pl Cmp, favorecendo a redução de violações ao DICA.
Em referência feita a Simon supra, que a decisão de se invocar a presença
dos comandos subordinados poder se fiar ao estilo de liderança – aí incluídos
elementos do consciente, inconsciente, racional e irracional - do comandante
conjunto, é inegável que, atualmente, com meios de mídia, pode-se efetivar esta
presença até mesmo remotamente, como via videoconferência, por exemplo. Como
asseverou Simon, pela característica da integração, será uma decisão tomada num
âmbito de um plano maior, mas havendo a possibilidade de se ter os comandantes
154 Vide supra caso da rendição da 148 DI alemão na Campanha da FEB na Itália e rendição de iraquianos na 1ª Guerra do Golfo.
232
das forças componentes remotamente, passa esta decisão a entrar no rol das
opções plausíveis; assim, deve-se evitar aleatoriamente descartá-la.
Além disto, no olhar de Simon, deve-se estabelecer uma teoria de tomada de
decisões que valorize a motivação, ou como previsto na doutrina conjunta brasileira,
que privilegie o princípio da moral. É inegável que mais contato pessoal entre
comandante da força conjunta e força componente tem possibilidade de ser mais
motivador e levantar a moral do que menos contato, devendo-se ponderar in casu a
questão da necessidade da presença/atuação do comandante da força componente
junto a seu respectivo estado-maior.
7.5 DISCUSSÃO DA HIPÓTESE
Do exame do DSC, constante da seção 7.1, auferiu-se que os elementos do
DICA que o comandante conjunto, no seu planejamento, deve necessariamente
considerar no Exame de Situação ao eleger uma determinada linha de ação são os
princípios do DICA e a atenção a elaboração das respectivas regras de
engajamento.
Quanto aos princípios, verificou-se na seção 7.3, que eles não encontram
amparo seguro na doutrina pátria, enquanto que as regras de engajamento sim.
Assim, pode-se afirmar que 50% dos elementos estão representados e 50% não.
O exposto acima permite que se afirme que a hipótese inicial desta pesquisa,
de que o DICA se encontra de forma limitada no Processo de Planejamento de
Comando para Operações Conjuntas atualmente utilizado pelas forças armadas
brasileiras, foi confirmada.
Fruto da resposta à questão de estudo anterior, partiu-se para o estudo de
quais seriam os outros elementos do Direito Internacional dos Conflitos Armados a
serem inseridos no processo de planejamento de comando para operações
conjuntas brasileiro. Tais elementos integram a parte de conclusões e
recomendações da presente pesquisa, que responde a questão de estudo f.,
derradeira deste trabalho.
233
8 CONCLUSÃO
Quando se vêem povos civilizados recusarem-
se, quer a conduzir os prisioneiros à morte, quer a
saquear cidades e campos, é porque a inteligência tem
um lugar muito mais importante na sua forma de
conduzir a guerra, e que ela lhes ensinou a utilizar a
força de um modo mais eficaz do que através da
manifestação brutal do instinto.
Clausewitz (1996)
Neste ponto vale ressaltar o objetivo mais amplo deste trabalho de completar
uma lacuna existente na literatura militar brasileira em dois temas que muito vem
influenciando a doutrina de defesa nacional neste século - o DICA e o processo de
planejamento conjunto - e uma inédita interrelação entre ambos.
Neste momento é lícito retornar às principais premissas que apoiaram a
pergunta que este trabalho buscou responder. Fruto de uma migração dos campos
de batalha para os centros urbanos, e um aprimoramento da eficiência dos
engenhos bélicos, aumentou-se consideravelmente o efetivo de baixas civis nos
conflitos. Tudo isto, aliado à cobertura em tempo real dos combates trouxe aos lares
a discussão sobre o respeito às pessoas não envolvidas nos combates e limites à
aplicação da força, levando a comunidade internacional a consagrar a
responsabilidade individual de pessoas acusadas de crimes de Guerra através do
estabelecimento do Tribunal Penal Internacional.
Fruto de tratados internacionais, a sociedade brasileira se envolveu na
discussão da implementação do DICA via diretrizes presidenciais e do Ministério da
Defesa, esta última emanada em 2008. Apesar disto, a doutrina de PPC atual ainda
não foi analisada após a edição destas novas diretrizes.
Simultaneamente, as tendências doutrinárias atuais nas forças armadas mais
desenvolvidas do mundo apontam cada vez mais para uma integração entre as
forças singulares por meio das operações conjuntas, o que no Brasil vem sendo
colocado em prática por medidas como intensificação dos exercícios conjuntos e
elaboração de uma nova doutrina, em 2011.
234
Tudo isto nos dirigiu à pergunta de como se encontra o DICA no âmbito desta
nova doutrina, em especial no processo de planejamento de comando para
operações conjuntas brasileiro.
Será feita a seguir, permeada por algo do pensamento deste autor, uma
apresentação resumida do conteúdo da pesquisa, uma mostra sucinta dos principais
achados e sugestões para investigações posteriores na área de pesquisa do DICA.
Tudo a fim de mostrar abreviadamente como tal pergunta foi respondida.
8.1 APRESENTAÇÃO RESUMIDA DO CONTEÚDO DA PESQUISA
Para resolver o problema proposto, valeu-se de uma abordagem qualitativa e
de seis questões de estudo que foram respondidas ao longo do trabalho.
Foi construído inicialmente um referencial teórico, do qual se ressaltam os
principais conteúdos que colaboraram na contextualização técnica da pesquisa e na
posterior obtenção de resultados que respondessem o problema da inserção do
DICA no PPC.
Do mencionado referencial, pode-se apreender que o Direito Internacional
Público é o ramo do Direito no qual se estabelecem as relações entre entes
internacionais. Entre as suas características mais importantes, nota-se o
consentimento, mandatório para que os Estados admitam a redução de seu poder
soberano. Esta redução de soberania se dá de várias configurações, das quais as
mais clássicas são os tratados e convenções.
Viu-se que as fontes primordiais do DIP são os tratados, atos pelos quais os
entes estabelecem normas para regular a vida global em todas as suas situações,
seja nas relações comerciais, jurídicas e de crise.
Devido a fatores históricos, este ramo tem íntima ligação com a política. A
política faz com que o DIP seja permeado de aspectos outros, menos pragmáticos
que os observados no direito interno. A política também, por vezes, assume a
adoção da força como forma de resolver conflitos. Este conflito armado enseja o
emprego das forças armadas e, no caso brasileiro, de maneira conjunta na maioria
das vezes. Assim, esta força deve respeitar os compromissos avençados pelo poder
estatal.
Por mais que modernamente o Homem venha buscando a paz em suas
relações, a História mostra que, basicamente, a História do Homem é a História das
235
Guerras. É um fenômeno que se mostra enraizado e, ainda que colocado como um
ilícito internacional na Carta das Nações Unidas, de 1945, os entes políticos ainda o
empregam como forma de resolução de conflitos155. Assim, a Carta estabelece três
exceções para o emprego da violência: nas guerras de libertação nacional, nas
intervenções militares autorizadas pelo Conselho de Segurança da ONU e nas
hipóteses de legítima defesa.
Enraizada na natureza humana, a guerra experimenta alguma espécie de
limitação desde antes de Cristo, sofrendo um grande esforço codificador após a
edição de alguns documentos como o Código Lieber, a Convenção de Genebra de
1864 e a Declaração de São Petersburgo, todos do segundo terço do século XIX.
Nascia formalmente um sub-ramo do DIP em que os Estados buscavam
principalmente limitar sua soberania no tocante aos meios e métodos de combate e
na proteção dos que não combatem ou que não combatem mais: o Direito
Internacional dos Conflitos Armados. O CICV teve papel importante neste momento
e, desde então, exerce função ímpar no DICA, tendo inclusive capacidade jurídica
para firmar atos internacionais.
Este sub-ramo tem como fonte básica os tratados, mas se vale dos costumes,
princípios gerais do direito, doutrina e das decisões dos tribunais, como o novíssimo
Tribunal Penal Internacional. O DICA apresenta alguma relação com o Direito
Internacional dos Direitos Humanos. Esta relação foi enfrentada por alguns
doutrinadores, mas a tendência mais moderna é de se compreender que os dois
ramos se complementam, apresentando importantes pontos de convergência, o que
dá status de norma constitucional aos tratados que forem aprovados nas Casas
Legislativas de acordo com o trâmite previsto na EC 45/04.
O DICA apresenta algumas características muito específicas, como o
particular papel do CICV e a mitigação do princípio do DIP da reciprocidade,
garantindo-se que se um ente não respeita o DICA, isto não libera o adversário de
fazê-lo. Seus princípios são definidos de forma diversa pelos estudiosos. Celso Mello
elencou como o principal o da humanidade, que tem o condão de conectar a
violência dos campos de batalha à dignidade humana, buscando garanti-lo a
155 Exemplos recentes ilustram bem esta assertiva, como o emprego em 2010 pela Coreia do Norte de artilharia pesada na Ilha sul-coreana de Yeonpyeong, deixando quatro mortos. O secretário-geral das Nações Unidas, Ban Ki-Moon, disse que o incidente é "um dos mais graves" desde o fim da Guerra da Coreia. (BBC, 2010).
236
qualquer custo. Este princípio, que já estampava ordens do dia do Exército Brasileiro
em meados do século XIX, se encontra positivado atualmente em diplomas como a
Quarta Convenção de Genebra relativa à Proteção dos Civis em Tempo de Guerra,
de 1949. Foi visto ainda que outros princípios norteadores do DICA, à luz de Celso
Mello, principal escolha teórica deste trecho da pesquisa, são o da ―cavalaria‖, a
Cláusula de Martens, o da necessidade militar, o da proporcionalidade e o da
distinção. Este último abarcando a proteção da população civil, das vítimas da
guerra e dos bens de caráter civil.
Compreender as dicotomias objetivo militar x bem civil e civis x forças
armadas é indispensável para se efetivar o respeito aos princípios ora nominados.
No campo de batalha do século XXI se apresentam um sem-número de atores e,
com o surgimento dos conflitos de Quarta Geração, misturam-se nas localidades os
civis, militares, combatentes, hospitais e bens culturais, dificultando sobremaneira o
planejamento das operações, em especial as terrestres.
O Protocolo Adicional I, de 1977, conta com dispositivos que auxiliam
sobremaneira nesta compreensão, deixando claro que, em caso de dúvida em
relação à condição de uma pessoa, ela deve ser considerada civil. Além disto,
observa-se que há militares que são desautorizados a combater, como os capelães
e o pessoal do serviço de saúde.
Raciocínio similar se aplica aos bens. Caso haja dúvida se um bem se presta
apenas para fins civis ou se está colaborando com o esforço das operações, ele não
deve ser considerado objetivo militar. Fora isto, para que um bem seja considerado
objetivo militar legítimo, sua localização, natureza, finalidade ou utilização devem
contribuir de maneira determinante para a ação militar ou uma vantagem militar
definida.
Após o estudo das peculiaridades do DICA, a pesquisa buscou elucidar quais
os elementos do DICA que deveriam ser considerados nos métodos de
planejamento de comando para operações conjuntas, conceituando-as inicialmente.
Pode-se inferir que o surgimento do estado-nação europeu e seus exércitos
nacionais, associado ao advento de novos meios bélicos oriundos da revolução
industrial, refletiram em alterações significativas para a arte da guerra. Entre elas
destaca-se a necessidade de se coordenar elementos de mais de uma força
singular, em um teatro de operações imenso, em que o comandante não tinha a
237
capacidade de decidir tudo sozinho e de sequer verificar o emprego de suas tropas
diretamente.
Este fenômeno se desenvolveu em duas direções distintas. Por um lado, fez
com que o comandante passasse a necessitar - e de reconhecer isto – de outros
auxiliares para poder planejar adequadamente suas operações. Seus homens mais
próximos, mais do que meros homens de confiança, deveriam se tornar verdadeiros
assessores. Era montada uma equipe de oficiais com preparo próprio para isto:
surgia o estado-maior. Sua evolução compreendeu três vertentes: a da preparação,
a do serviço de estado-maior e a da metodização.
Noutra direção, verifica-se que se ações de terra eram imprescindíveis para o
cumprimento da missão, de acordo com o caso, as marítimas também o eram. Desta
feita, por que planejá-las separadamente? Surgiam assim as operações conjuntas.
Fenômeno recente na história militar, apesar de suas origens remotas serem do
século XIX, sua consagração se deu no século XX, principalmente na Segunda
Guerra Mundial. Deste conflito em diante, verifica-se um crescente deste tipo de
operação nas forças armadas mais desenvolvidas e também no Brasil.
Seu conceito nacional difere um pouco do de outras forças por considerar o
emprego de forças ponderáveis de mais de uma força singular. O País ainda vive um
momento de acomodação terminológica e doutrinária, em razão de haver lançado há
pouco duas edições de Estratégia Nacional de Defesa e mais recentemente
estabelecido um Estado-Maior Conjunto. Passa-se a ter mais coerência com a
doutrina ocidental em que joint operations corresponde a operações conjuntas.
Foi visto que as operações conjuntas se valem de uma organização por
tarefas, de acordo com a missão que lhe é atribuída. Neste contexto, o comandante
terá a seu dispor um estado-maior e forças. Estas forças podem ser arranjadas de
forma singular, como forças componentes, ou como forças conjuntas, tudo conforme
a missão.
A análise deixou claro ainda que a guerra se tornou fenômeno deveras
complexo para se reunir as forças para planejarem uma operação apenas no
momento do seu emprego real. Era indesejável se formar estados-maiores conjuntos
ad hoc. Neste contexto, formaram-se estados-maiores conjuntos permanentes.
Tendo a força à sua disposição e um problema militar, o comandante da
operação conjunta deve então decidir como resolvê-lo. Neste ponto, viu-se que a
teoria de resolução de problemas, sendo fruto de arcabouço científico, teve sua
238
origem mais remota em René Descartes, filósofo francês que viveu no século XVII.
Ainda que o método de Descartes seja relativamente antigo, vale como referência a
sua obsessão sobre a existência de um método para se abordar a produção do
conhecimento, a necessidade de que quem o siga o faça fielmente e não tome por
certo algo que não tenha sido provado como tal.
Além disto, suas quatro regras do método serviram de paradigma para uma
abordagem analítica de resolução de problemas. Seu procedimento de colher dados
reais sobre o problema; reparti-lo em partes menores para analisá-las; realizar uma
síntese destas partes em algo único e, no fim, enumerar as conclusões e princípios
empregados no processo foi inspiração para o estado-maior de Moltke e para a
evolução do estudo das decisões, o que veio acontecer no século XX.
Entre os estudiosos da decisão, viu-se Herbert Alexander Simon, cientista
norte-americano que se debruçou sobre a tomada de decisões no período pós-
Segunda Guerra Mundial. Sua área de estudo principal, a administração pública
encontra íntima ligação com as forças armadas, de forma que o autor enumera
inclusive algumas passagens militares para ilustrar seu pensamento.
No tocante ao trabalho em grupo, Simon afirma que as tarefas simples são
mais facilmente desempenhadas, pois um homem as planeja e as executa sozinho.
Entretanto, assim que uma tarefa cresce até o ponto de se tornarem necessários os
esforços de várias pessoas para ser realizada, isso não é mais possível, e torna-se
desejável o desenvolvimento de processos para a aplicação organizada do esforço
do grupo para a realização da tarefa. Alusão clara ao trabalho de estado-maior,
inspirado em Moltke e no cartesianismo.
No tocante a estrutura das organizações, ressalta que elas são quase sempre
caracterizadas pela especialização, assim como se vê nas forças conjuntas. Tarefas
específicas serão atribuídas a cada força de acordo com sua vocação, aumentando
a eficácia da força, mas como ressalta Simon, exigindo em contrapartida um grande
esforço de coordenação.
Simon esclarece que este esforço de coordenação é por demais facilitado
quando há uma estrutura piramidal de responsabilidade e de autoridade. Este
aspecto ficou evidenciado nos organogramas das forças conjuntas e particularmente
no princípio da unidade de comando, indispensável neste tipo de operação. No
Brasil, a hierarquia nas forças armadas tem status constitucional.
239
Assimilou-se assim o que Simon entende como conceitos centrais para as
tomadas de decisões: a autoridade, a eficiência, a identificação, a influência e a
comunicação. Todas elas encontram alguma referência a conceitos militares. No
estudo de critérios de eficiência, faz-se a ressalva de que a decisão ―correta‖ (não a
mais eficiente) de uma organização de caráter público deve se pautar pelos valores
que a sociedade defende, o que entendemos que pode abranger aquilo que os
representantes elegeram como fonte do Direito, aí incluídos os tratados
internacionais e os costumes da guerra reconhecidos. Em termos militares,
significaria dizer que uma decisão militar eficiente deve respeitar o DICA.
Foi visto ainda a distinção entre problemas inopinados e problemas previstos,
assim como a abordagem analítica e intuitiva de resolução de problemas. O método
analítico leva em consideração mais aspectos e é indicado quando há mais tempo
para a tomada de decisão. Dadas as características de uma operação conjunta e a
complexidade da guerra contemporânea, é lícito afirmar que este método permite se
estudar sistematizadamente os inúmeros aspectos de um problema militar, evitando-
se se olvidar aspectos relevantes, como o respeito aos ditames do DICA, por
exemplo.
Não por acaso este foi este o método que prosperou quando a adoção de um
assessoramento mais cientifico156 ao comandante tornou-se um instrumento
essencial da vitória na guerra. O vetor de permanência dos estados-maiores,
entretanto, veio por outra via, destacando-se o prussiano Massenbach como o oficial
que lançou as luzes para o mundo da necessidade da implantação de estados-
maiores permanentes. Moltke, o Velho, por seu turno, apresentou ao mundo o
estado-maior como o reconhecemos atualmente, baseado no método das Diretivas
Gerais.
Este método materializou um considerável progresso no processo de tomada
de decisão, enfatizando-se a importância do trabalho em grupo e o espírito de
equipe, privilegiando-se assim o ―ambiente cooperativo‖ em detrimento ao
―competitivo‖, como preveniu Simon.
156 A ciência como um dos pontos norteadores da doutrina militar é ponto pacífico atualmente, como se vê na primeira e atual Doutrina Militar de Defesa do Brasil (2007): ‖As doutrinas militares de defesa [...] valem-se da ciência e da técnica. Nesse particular,
doutrinas de diferentes países podem ser intercambiáveis, sem prejuízo de sua eficácia.‖ (grifo nosso)
240
Considerado modelar, o Exército Alemão gerou admiração em muitos países,
servindo de inspiração para a formulação de métodos de formação de oficiais de
estado-maior em todo o mundo. O que se viu é que o uso dos estados-maiores em
ambientes de guerra ou de paz, no século XIX, representou uma considerável
evolução da capacidade de comando, coordenação e controle das forças armadas
em todo o globo.
Atualmente, o método de resolução de problemas é algo tão importante para
a solução de problemas militares que a mais antiga escola de formação de oficiais
de estado-maior do Brasil - a centenária ECEME – intitula-se a ―Escola do Método‖.
Conclui-se assim que a influência de Moltke e sua concepção de estado-
maior se encontram fortes até hoje. Da experiência alemã, destacam-se a admiração
pelo sentido de organização do estado-maior, o senso de responsabilidade dos
chefes e o método para tomada de decisões militares. Finda a fase germânica,
esses valores haviam sido integrados ao espírito militar brasileiro, ainda que outros
países tenham influenciado nossa doutrina militar posteriormente, como os Estados
Unidos e a França.
A seguir, abordaram-se aspectos da doutrina conjunta do Reino Unido, a
qual, aliada à sua história recente, nos permite afirmar que este é um país que
dispõe de um arcabouço legal e doutrinário amplo no campo da defesa. Aspectos da
conjuntura atual levaram-no a efetuar uma redução de efetivos e de orçamento, mas
sem perda de capacidades.
Tal fato corrobora a seleção deste país para o tema em pesquisa, vez que se
permitiu extrair conclusões de um país que tem um orçamento para a área de defesa
mais parecido com o brasileiro, diferentemente dos EUA, paradigma doutrinário
primeiro ao se tratar deste assunto.
Da análise do processo de planejamento de comando conjunto do Reino
Unido alguns aspectos do Direito Internacional dos Conflitos Armados saltaram aos
olhos. O primeiro deles é a nítida preocupação com a legitimidade da campanha e o
correspondente apoio da população.
O segundo aspecto se refere ao cuidado com determinados meios, que
devido a características peculiares de emprego podem vir a tomar decisões
descentralizadamente, podendo ensejar violações. Típica é a menção ao uso de
forças especiais.
241
Igualmente importante é a correlação entre os fundamentos do processo de
planejamento e o DICA, assim como menções expressas a conceitos próprios do
DICA ao longo da apresentação do processo. Em determinada parte da publicação
há claramente estampados os princípios do DICA. O peso disto em uma publicação
de planejamento de campanha é fundamental, vez que tal documento visa a orientar
o planejador para a ação. Deixa claro que a ação não deve olvidar de respeitar
alguns aspectos, entre eles os do DICA.
Da mesma forma, é relevante o estabelecimento, desde o início do processo,
de uma estrutura de assessoramento formal ao comandante conjunto e a colocação
do assessor jurídico como um membro do core team do comandante, assim como a
classificação das regras de engajamento como ―assunto-chave‖ no planejamento da
campanha. O resultado do trabalho do comandante conjunto, o Plano de Campanha,
exige, por sua vez, um ―enquadramento legal da operação―.
Quanto à doutrina brasileira, foi visto que o Brasil se vê como candidato à
titular de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU. Para se ter
apoio a este projeto, é aconselhável que seja reconhecido como país respeitador do
Direito Internacional. Daí a necessidade de se ter entronizado os ditames do DICA
entre os que detêm o uso autorizado da violência. Neste contexto a doutrina é
ferramenta essencial.
A confiança e respeito mútuo, enquanto orientações estratégicas da vertente
preventiva, incluem respeito ao militar dos outros Estados em um virtual conflito, de
seus civis e seus bens no caso de um hipotético conflito armado. O respeito aos
tratados internacionais que o Brasil ratificou e mesmo ao DICA pode assim colaborar
na construção desta sensação, tanto no caso de um Estado que venha a se colocar
como inimigo, como no caso de um Estado convidado a tomar parte em uma
coalizão em que estejamos tomando parte.
É previsto que a Expressão Militar do Poder Nacional atue em ―conformidade
com a vontade nacional‖, o que exige que o emprego tenha também respeito àquilo
que o brasileiro e a nação compreendem como ético. A vontade da nação brasileira
certamente é de que suas forças respeitem a dignidade da pessoa humana, o que
em termos práticos pode se resumir em legitimidade.
A DMD coloca que o nível político de condução delimita as limitações ao
emprego dos meios, além de limitações ao DI e aos acordos, o que exige uma
coerência nos níveis abaixo. Assim, vê-se aconselhável que, por um lado os oficiais
242
compreendam minimamente o DI, e por outro há de se reverberar estas limitações
no exame de situação.
A mesma recomenda que a situação pós-conflito deve propiciar condições
para a sua recuperação, possibilitando o restabelecimento da paz. A respeito do
DICA, conclui-se que, caso sejam violados ditames do DICA em uma escala que
venha a potencializar a coesão do povo ou das forças armadas oponentes, o
restabelecimento da paz será prejudicado, além de permitir o surgimento de
ressentimentos que dificultam o almejado restabelecimento da paz. Um exemplo
claro é o cuidado que se deve ter com os civis no caso de uma ocupação.
Na composição do comando conjunto, ao qual se atribui a incumbência de
estabelecer regras de engajamento, está previsto o emprego opcional de assessores
jurídicos. Dada a complexidade do DI, restou clara a dificuldade de se estabelecer -
sem uma assessoria adequada - regras de engajamento que ao mesmo tempo
estejam em acordo com o direito e com os objetivos da campanha.
A doutrina conjunta brasileira adota um processo analítico de tomada de
decisões. Segundo pode-se inferir, este processo é válido para problemas muito
bem definidos e quando há dados claramente determinados. Exige uma pesquisa
ampla e rebuscada pelo decisor a fim de se encontrar uma única e melhor solução
possível para o problema. Tal itinerário metodológico, embora permita que o decisor
use de sua experiência e intuição para aperfeiçoar o processo, não deve olvidar de
alguns passos intrínsecos ao sucesso da campanha, como os vistos no Capítulo 6. .
Depois de construído o referencial teórico, apresentaram-se e analisaram-se
os resultados obtidos. Inicialmente foi analisado o discurso do sujeito coletivo de
próceres, gerando elementos a serem testados na análise de conteúdos de
documentos doutrinários de planejamento conjunto.
Os principais elementos levantados pelo DSC foram o respeito aos princípios
e a atenção à elaboração de regras de engajamento. De posse destes elementos,
analisou-se o conteúdo de documentos da doutrina britânica, constatando-se que,
que estes encontraram eco no PPC das FARU, reserva feita ao imperativo de o
comandante conjunto possuir conhecimento anterior do DICA. Este aspecto da
formação do oficial, como sendo antecedente à sua atribuição como comandante de
força conjunta, ficou fora do recorte lógico-temporal proposto para a pesquisa, sendo
assim descartado para o progresso da investigação do problema, mas útil para
outras considerações.
243
De posse destes elementos, analisou-se o conteúdo de documentos da
doutrina britânica e brasileira, possibilitando-se realizar várias inferências úteis às
soluções das questões de estudo.
A seguir, da análise dos conteúdos brasileiros, constatou-se que os princípios
da Humanidade e da Distinção podem ser reconhecidos, contudo em um processo
de tomada de decisões analítico, em que se valoriza uma análise metódica como
processo de raciocínio, a inclusão dos outros princípios parece necessária. Quanto à
elaboração de regras de engajamento, elas encontram assento no PPC, brasileiro,
apresentando correspondência com o extraído do DSC.
Do conjunto da análise foi possível se aferir que a hipótese inicial foi
confirmada. O DICA se encontra de forma limitada no PPC brasileiro, podendo ser
aprimorado. Considerações a respeito são feitas a seguir.
8.2 PRINCIPAIS ACHADOS, SUGESTÕES PARA PESQUISAS POSTERIORES E RECOMENDAÇÕES
É indelével que a área internacional é muito sensível, tendo as ações nesta
área repercussões imediatas, por vezes no mundo todo. O Direito Internacional
assume assim um papel cada vez mais relevante, sendo imprescindível uma íntima
coordenação entre a Política de Relações Internacionais de um país e a colaboração
que a Defesa a ela pode prestar. Respeitar os tratados é compromisso que o Brasil
defende há tempos, por isso implementar o DICA seria algo inerente a este
compromisso brasileiro de respeitar os tratados, aí incluídas as questões referentes
à metodologia de resolução de problemas militares.
Da pesquisa constatou-se, ainda, quão árida se encontra a atual
documentação brasileira oficial a respeito do DICA. Enquanto o Exército norte-
americano lista mais de 30 (trinta) publicações sobre o tema, o Brasil, apesar de ser
signatário de inúmeros tratados acerca do assunto, à época do início deste trabalho,
não dispunha de nenhum manual militar tratando especificamente deste aspecto das
operações militares.
Para o EB, há dois aspectos relevantes a se considerar. Inicialmente, a
Doutrina Conjunta é referência para participação em Operações Conjuntas, tendo
comandantes e integrantes de Estado-Maior oriundos do EB. Por outro lado, o
244
movimento intenso de elaboração de novos manuais pelo MD, em especial após a
criação do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, levanta a possibilidade de
que o estudo de situação singular venha cada vez mais a se amoldar – ou mesmo
ser absorvido – ao exame de situação.
Restou da análise do DSC de próceres na área que há dois aspectos que
devem estar claros para um comandante conjunto ao se elaborar uma linha de ação:
a relevância dos princípios do DICA e o estabelecimento correto de regras de
engajamento.
Foi levantado também que o comandante conjunto deveria ter conhecimento
prévio do DICA. A este respeito, não obstante esforços como o anual CDICA da
ESG, haveria um possível desnível entre as forças em termos de conhecimento do
DICA. Esta situação confirma afirmação categórica de Celso Mello de que o País
como um todo poderia ser mais atento ao Direito Internacional, uma vez que este
seria uma das ferramentas de internacionalização da vida moderna.
A respeito das regras de engajamento, foi estampada sua vital importância no
processo de planejamento de comando para operações conjuntas britânico e
também no brasileiro. Ajuda aqui notar seu indiscutível valor na condução da
situação limite, enquanto instrumento de passagem dos aspectos que emolduram as
ações no plano político para a ação prática dos comandantes em todos os níveis.
Do estudo do PPC do Reino Unido, pode-se concluir que mesmo o manual de
processo decisório encontra espaço para uma menção expressa aos princípios do
DICA, coadunando com o achado a partir do DSC dos especialistas. Tal preceito
reflete o valor dado ao conceito transversal de legitimidade da campanha, que reflete
simultaneamente atenção à percepção da sociedade internacional, externando
atenção ao DIP, conforme ensinaram Mello e Rezek e à busca de valores maiores
que a mera legalidade, como a correção política, moral e ética.
Verificou-se, ainda, zelo com a comunicação pessoal do comandante de suas
ordens para os seus subordinados. Ficou claro que a doutrina britânica empresta
especial atenção à questão do papel do comandante na emissão de ordens e a
estreita supervisão subseqüente.
A pesquisa estampou que a doutrina britânica aborda considerações legais
em seu processo de planejamento de comando conjunto, além de explicitar a
necessidade de se ponderar como o direito pode auxiliar na elaboração da
consciência situacional no Brasil.
245
Do mesmo modo, ficou latente que ao comandante conjunto britânico é
mandatória a disponibilidade de assessoria jurídica ininterruptamente, enquanto que
no Brasil a necessidade ou não de se dispor de assessoria jurídica, segundo a
doutrina, será decidida caso a caso, abrindo a possibilidade para que o comando
conjunto enfrente dificuldades quando tiver que tratar com questões legais, aí
incluídas as regras de engajamento.
A doutrina britânica valoriza consideravelmente a flexibilidade no método de
resolução de problemas militares sugerindo um ―menu‖ com inúmeras opções de
técnicas de suporte à decisão, que podem ser úteis em determinados ambientes,
como o interagências, por exemplo.
Ficou claro que o processo de tomada de decisões conjunto previsto na
doutrina conjunta pátria reflete expressamente alguns dos princípios do DICA
reconhecidos no referencial teórico, como o da Humanidade e o da Distinção, mas
com ressalvas. Ademais, não constam expressamente do manual em questão.
Com suporte nas experiências colhidas ao longo do estudo do referencial
teórico, e dos resultados da pesquisa, findamos este trabalho apresentando algumas
propostas.
8.2.1 Regras de Engajamento
Sugere-se que se dê ênfase à criação de expertise nesta tarefa no âmbito das
escolas de todos os níveis, em especial no Curso de Estado-Maior Conjunto e nos
Cursos de Altos Estudos Militares, com vistas a se aprimorar seu estudo, possível
atualização e criação de novas regras de engajamento. Para este fim, é possível
empreender exercícios específicos de elaboração de regras de engajamento.
No mesmo sentido, sugere-se a inserção do Tema ―elaboração de regras de
engajamento‖ na área de temas a serem desenvolvidos sob a coordenação do
Centro de Doutrina do Exército e também nas iniciativas de cooperação com o meio
acadêmico do governo federal como o concurso de Teses e Dissertações sobre
Defesa Nacional do MD, por exemplo.
A doutrina conjunta pátria exige mera divulgação das regras de engajamento
ao escalão subordinado. Aconselhável talvez fosse recomendar que todos dominem
as regras a fundo e deixar claro que se deve controlar seu entendimento à exaustão.
No nível tático, estas regras podem ser traduzidas por cartões de bolso, em
que se resume ao soldado o core do que fazer nas situações-chave. Sugere-se
246
estudar a confecção do cartão de bolso como passo final do processo de elaboração
de regras de engajamento.
8.2.2 Aspectos do PPC
Cabe ressaltar que os manuais militares sobre DICA são referenciados como
base para costume internacional e, sendo um documento de estado, diferentemente
da doutrina defendida pelos autores brasileiros de renome, são analisados como
uma fotografia de como um país interpreta a norma humanitária.
Assim, deixar explícito nosso respeito ao DICA no manual que orienta o
planejamento do uso da força cria fonte de direito internacional a favor das forças
armadas brasileiras e do País. Aliado a isto, facilita a elaboração de LA que
alimentem em melhores condições uma real legitimidade da campanha, favorecendo
a conquista/manutenção do apoio da população, economizando meios.
A fonte mais óbvia do DICA, os tratados, engloba uma série de milhares de
normas. Como diz Teixeira (2010), do militar – e mais ainda - do comandante de
uma operação conjunta - espera-se o perfil de homem de ação, de fazer. Sua
destinação constitucional lhe exige uma postura mais de empreendedor do que de
intelectual, estudioso e acadêmico. Ainda que seja estudioso, a ―névoa da guerra‖ de
Clausewitz não lhe permitirá divagações e elocubrações no planejamento e conduta
de uma campanha.
Surge assim o paradigma: como confrontar a necessidade de se planejar uma
campanha eficaz com a necessidade de se evitar violações de DICA, e a sua
enorme complexidade de fontes?
A inserção expressa dos princípios no PPC parece uma opção razoável neste
contexto, vez que seria um ponto de equilíbrio entre todas as condicionantes
mencionadas acima.
Mas onde se inserir os princípios? Há várias opções: no rodapé do memento,
nos rodapés das decisões críticas e no início da doutrina, na parte da introdução.
Talvez a melhor solução fosse nos três lugares.
Uma possível contestação de que isto levaria a uma perda de eficiência, por
se estampar algo teórico em um manual, cai por terra quando se considera o ganho
em legitimidade que se pode obter. Nenhum conflito é igual ao anterior, mas deve-se
conhecer o último para se preparar para os próximos. Neste contexto, há uma gama
247
de conflitos da atualidade que tem seus rumos influenciados, ou mesmo definidos,
por aspectos do respeito ao DICA.
A complexidade dos conflitos contemporâneos exige que o decisor interaja
com diversos atores a fim de se chegar a uma LA de qualidade. Neste contexto, o
emprego e adestramento em metodologias de suporte à tomada de decisão podem
aumentar a eficiência do trabalho de estado-maior. Neste sentido, sugere-se estudar
a viabilidade de adoção de técnicas como a Designação de Mentores, Facilitação e
Dissidência Institucionalizada à cultura militar doméstica.
Segundo as conclusões desta pesquisa, a brecha que existe atualmente na
doutrina para que o comando decida in casu a necessidade de um assessor jurídico
para o EMCj ou não poderia sofrer uma revisão.
Foi visto que a doutrina conjunta britânica elenca cinco Considerações
Legais, como multiplicadoras do fator de combate. Neste sentido, seria
aconselhável, verificar se alguma dessas poderiam se prestar à doutrina nacional. A
ECEME inseriu experimentalmente o item ―Considerações Civis‖ no Estudo de
Situação, apontando para uma maior importância ao respeito de aspectos do DICA,
considerando-se ao menos sua dimensão proteção dos civis. Há de se considerar,
contudo, que o DICA compreende ainda a proteção de outros, como os que não
combatem mais por estarem feridos, foram presos, naufragaram ou que detêm
especial proteção apesar não serem civis: pessoal de serviço sanitário e religioso.
Além disto, o DICA deve compreender a limitação de meios e métodos de combate,
não necessariamente contemplada nas considerações civis, porquanto este se
aplica igualmente ao inimigo.
Como a grande maioria das violações acontecem no nível tático, recomenda-
se estudar que, ao invés de ser uma opção, seja mandatória a presença de
integrante da Força Componente na reunião de apresentação das LA, ainda que via
remota. No estudo do PPC do Reino Unido verificou-se uma considerável
preocupação com a transmissão pessoal pelo comandante de suas ordens para os
subordinados.
Na comparação das Linhas de Ação, a inclusão da pergunta 14, em que pese
caracterizar uma considerável evolução em relação à edição de 2001 do manual do
PPC, ainda não restou claro se as perdas são de combatentes ou não-combatentes.
Assim, seria aconselhável estudar a inclusão das perdas de combatentes na
pergunta 10, referente à economia de meios. Por outro lado, as perdas de civis
248
poderiam constar como um aspecto negativo da LA a ser comparada. Em suma, há
espaço para que o DICA possa ser mais adequadamente considerado nesta fase de
comparação das LA. Resta assim a pergunta para posterior investigação: há algum
aspecto do DICA que poderia ser inserido como pergunta para contribuir com o
convencimento do comandante quanto a qual a melhor LA levantada?
Fruto da aridez de manuais militares brasileiros a este respeito sugere-se
verificar a necessidade de se ampliar o rol de publicações oficiais do Brasil que
estampem nossa visão sobre o direito humanitário e como devemos implementá-lo.
8.2.3 Assessoria Jurídica Operacional
Os dados obtidos revelaram que a doutrina britânica aborda considerações
legais em seu processo de planejamento de comando conjunto, além de explicitar a
necessidade de se entender o direito como ferramenta na elaboração da consciência
situacional. Para tanto, necessita o comandante de assessoramento especializado,
disponível vinte e quatro horas. Daí surge a pergunta: quais são as técnicas e
procedimentos que este assessor (ou equipe de assessores) deve seguir?
Esta pergunta seria respondida através de um manual de assessoria jurídica
operacional, assim como já existente em algumas forças da OTAN, como os Estados
Unidos, por exemplo.
Ainda a este respeito, sugere-se a realização de estudos no sentido de se
avaliar a criação de um corpo jurídico operacional para apoiar as operações
conjuntas, ainda em tempo de paz no EMCj. Embora seja uma recomendação que
vem de constatação da tese, é de fato meramente questão de se implementar
dispositivo já ratificado do Art. 82 do Protocolo Adicional I às Convenções de
Genebra. O assessor jurídico tem dupla função segundo este dispositivo: assessora
no emprego e orienta quanto ao ensino apropriado em tempo de paz.
Neste contexto, pode-se experimentalmente inserir operadores do direito em
exercícios. Atualmente é impossível se resolver um problema militar sem uma
abordagem abrangente da situação-problema. Tal conclusão não é nova, sem
dúvida. Talvez novo ou repensado deva ser a forma de se preparar o planejador
para enfrentar isto. O que se antevê seria a integração de profissionais do direito em
exercícios militares conjuntos, como o AZUVER da EGN, ECEMAR e ECEME, por
exemplo.
249
Partindo-se de uma análise rasa dos sub-ramos do direito que abrangem as
atividades jurídicas no âmbito militar terrestre, teríamos pelo menos: civil, penal
militar, administrativo, trabalhista, contratos, previdenciário, operacional, médico,
internacional e, naturalmente, a área de educação. Perfazem assim, dez áreas um
tanto específicas e autônomas.
No Exército Brasileiro, pelo menos, listam-se estes militares de uma forma
única sob o rótulo ―direito‖. Assim, um oficial do QCO voltado para direito
administrativo poderia, sem problemas, ocupar uma vaga em uma assessoria
operacional em uma operação conjunta, o que não seria aconselhável.
Análoga é a situação dos oficiais da área de Letras, no tocante à gestão de
recursos humanos. Todavia, a organização dos quadros de Letras no QCO
contempla a língua de formação do oficial, evitando que um professor de francês
venha a ser alocado em uma organização militar com necessidades de professor de
inglês, por exemplo.
Assim, outra sugestão seria realizar estudos para a criação de um
destacamento no Exército Brasileiro, especializado em assessoria jurídica
operacional. Este pessoal poderia ser composto por um subquadro do atual Quadro
Complementar de Oficiais, complementado por sargentos com formação na área ou
mesmo outra solução análoga, envolvendo civis.
8.2.4 Revisão Curricular
Visto que já no currículo da ECEME de 1905 constava o estudo de Direito
Internacional Público e da necessidade explicitada ao longo do trabalho de o oficial
de estado-maior compreender minimamente o DI, sugere-se a adoção de
providências para se avaliar em que medida os currículos das escolas militares
atendem a esta premissa e se seria necessário um nivelamento entre as forças.
8.2.5 Prosseguimento de Pesquisas em áreas afins
Quanto ao prosseguimento de investigações no meio acadêmico, pode-se
afirmar que fruto da pesquisa exploratória no início deste trabalho já nasceu na
ECEME tese focada na área do respeito histórico que o Brasil tem pelo DICA, o que
muito já entusiasma este autor.
Outra recomendação seria o de se estudar a influência das metodologias de
planejamento militar na jurisprudência penal militar. Poderia se escolher o Tribunal
250
Penal Internacional ou um tribunal ad hoc. Seria um prolongamento do estudo aqui
feito com uma veia mais concreta, que poderia render bons ensinamentos para a
área de estudo em questão.
Ademais, trabalhos buscando se analisar os reflexos do DICA no mecanismo
de elaboração de regras de engajamento seriam um prosseguimento natural desta
pesquisa, permitindo chegar a conclusões úteis aos profissionais envolvidos neste
processo e na doutrina militar brasileira.
Neste contexto, o MD editou recentemente seu primeiro manual de DICA.
Outra pesquisa nesta área poderia abranger uma comparação entre o manual
brasileiro e o de outros países, verificando oportunidades de melhoria.
No estudo do PPC do Reino Unido verificou-se preocupação com a
comunicação pessoal do comandante de suas ordens para os seus subordinados.
Tal procedimento favoreceria a eficácia daquela decisão. Um estudo buscando
investigar o papel da liderança no respeito ao DICA poderia esclarecer melhor este
ponto, valendo-se, por exemplo, de grandes líderes militares da História e sua
postura em relação ao DICA.
No trabalho ficou clara a complexidade do direito internacional público e sua
influência nas operações, assim como a necessidade de que o comandante conjunto
tenha noções deste assunto. O Direito, assim como Relações Internacionais,
Estratégia e Política são disciplinas de que a formação do general do século XXI não
se pode olvidar. Assim, recomenda-se ainda um estudo aprofundado do que de
Direito Internacional Público o oficial em cada momento de sua carreira deva
conhecer, com olhos para uma atualização formal constante.
Por fim, a real implementação do DICA no Brasil tem inúmeras vertentes.
Espera-se que este trabalho tenha levado luzes a uma pequena, mas importante,
fresta neste rol de possibilidades. O DICA faz parte de um processo civilizatório do
mundo, em que se busca limitar os efeitos dos conflitos armados, e ao Brasil resta
apenas colaborar. Encerramos esta pesquisa convencidos de que nunca haverá
limites para o incremento do respeito à dignidade humana.
________________________________________
FREDERICO OTÁVIO SAWAF BATOULI - Major
251
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260
ANEXO A – MODELO DE ROTEIRO DE ENTREVISTA
ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
PESQUISA DE CAMPO PARA TESE DE DOUTORADO (requisito para obtenção do título de Doutor em Ciências Militares)
ENTREVISTA
Objetivo: este questionário destina-se à coleta de dados para a tese de doutorado
do Major de Artilharia FREDERICO OTÁVIO SAWAF BATOULI, da Escola de
Comando e Estado-Maior do Exército com o tema O Direito Internacional dos
Conflitos Armados e sua Influência no Processo de Planejamento Conjunto
das Forças Armadas Brasileiras.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Considerando as seguintes premissas:
- ao longo da história, os campos de batalha migraram para os centros urbanos,
o que aumentou consideravelmente o efetivo de baixas civis nos conflitos;
- a cobertura em tempo real dos combates trouxe aos lares a discussão sobre o
respeito às pessoas não envolvidas nos combates e limites à aplicação da força;
- a comunidade internacional consagrou a responsabilidade individual de
pessoas acusadas de crimes de Guerra através do estabelecimento do Tribunal
Penal Internacional;
- as tendências doutrinárias atuais nas forças armadas mais desenvolvidas do
mundo indicam cada vez mais para uma integração entre as forças singulares por
meio das operações conjuntas;
- o Ministério da Defesa (MD) é uma instituição recente no Brasil, mas que
vem buscando ano a ano intensificar os exercícios conjuntos; uma novíssima
doutrina foi lançada em 2011;
261
- fruto de tratados internacionais, a sociedade brasileira se envolveu na
discussão da implementação do Direito Internacional dos Conflitos Armados via
diretrizes presidenciais e do MD, esta última emanada em 2008. Isto indica que a
doutrina de Planejamento Operacional Conjunto atual ainda não foi analisada sob o
enfoque destas novas diretrizes;
- a Estratégia Nacional de Defesa (2008) entendeu que o País precisa estar apto
a assumir novos compromissos na área bélica, fruto de seu atual status político-
econômico;
- atualmente o processo de planejamento para operações conjuntas está previsto
no abrangendo três etapas: o exame de situação, a elaboração de planos e ordens e
o controle da situação. A primeira delas é que permite chegar à escolha da linha de
ação (LA157) mais favorável ao cumprimento da missão, que será consignada na
segunda etapa, de elaboração de planos e ordens. (Este trabalho se foca no Exame
de Situação).
Serão feitos questionamentos de forma aberta e com caráter discursivo, de maneira
que o entrevistado tenha a liberdade de expor suas idéias sobre o assunto. O
entrevistado deve ficar livre para acrescentar documentos ou quaisquer outras fontes
de conhecimento que julgue de relevo para sua resposta.
1) Na fase 1 do Exame de Situação - Análise da missão e considerações
preliminares, há um estudo de Dados Importantes do Problema. Aí se prevê
abordar os seguintes aspectos: políticos, econômicos, psicossociais, científico-
tecnológicos, da área de operações, os meios adjudicados, o inimigo, limitações e
hipóteses básicas. O (a) senhor (a) entende que o DICA deveria ser também
considerado como um dado importante do problema ? Por quê ?
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2) A fase 2 do Exame de Situação – A situação e sua compreensão; analisa
detalhadamente todos os dados relativos ao problema militar. Nesta fase há uma
análise das características da área de operações (A Op). A análise da A Op é
dividida pelo Manual MD 33-M-05 em fatores gerais e fatores fixos. Nos fatores
gerais, são previstos de se abordar fatores políticos, econômicos, psicossociais e
científico-tecnológicas. O (a) Sr (a) considera que fatores jurídicos relativos ao DICA
colaborem para elucidar características da A Op ?
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157 Linhas de ação - são conjuntos de ações ou operações que possibilitam o cumprimento da missão (BRASIL, 2001).
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3) Dentro dos fatores gerais da A Op, nos fatores políticos, há a menção a ―aspectos
do direito internacional‖, sem maiores detalhes. O manual prevê ainda que as
conclusões da fase 1 podem determinar a exclusão de alguns fatores na fase 2, o
que pode determinar que os aspectos do direito internacional não sejam estudados.
O (a) Sr (a) considera que a menção do termo ―aspectos do direito internacional‖
aponta precisamente para uma análise de DICA ?
Uma possível exclusão da análise dos ―aspectos do direito internacional‖ poderia
comprometer, à luz do DICA, a elaboração de uma Linha de Ação?
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4) Nos fatores fixos, estuda-se a hidrografia, terreno, clima, períodos de luar, pontos
de importância operacional, linhas de transporte, condições sanitárias, facilidades
operacionais e comunicações. No item condições sanitárias há a ressalva que
―seus possíveis efeitos na população nativa são importantes‖. No item pontos de
importância operacional, elencam-se linhas de geração de energia, represas e
outros. No item transporte prevê-se o estudo das rotas marítimas, terrestres e
aéreas existentes. À luz do DICA, seria necessária alguma atenção especial nestes
itens a fim de se garantir a elaboração de LA que considerem a proteção à
população civil ?
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5) Ainda na Fase 2 do Exame de Situação – A situação e sua compreensão há o
estudo detalhado do inimigo. Aproveitando-se do levantamento sumário feito na
Fase 1, deve o Estado-Maior estudar detalhadamente nesta fase:
a. suas manobras tradicionais em exercícios ultimamente executados;
b. a atualização de sua ordem de batalha,
c. alterações substanciais em sua mobilidade estratégica; e
d. atualização e modernização de seu sistema de mobilização e suas reais
possibilidades de apresentar novos meios no tempo estimado para as operações.
Tal estudo deve resultar em um mapeamento do inimigo contendo seu
dispositivo, composição, valor, atividades importantes, recentes e atuais e
peculiaridades e deficiências.
Assim, o (a) Sr (a) considera que o estudo da postura do inimigo em relação ao
DICA, seu nível de respeito histórico em relação a suas normas e o conhecimento de
quais tratados o inimigo reconhece poderiam servir de subsídios para se
caracterizar peculiaridades do inimigo ?
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6) Após coligir dados e obter conclusões, na chamada Fase 3 – Possibilidades do
inimigo, linhas de ação e análise, deve o Estado-Maior identificar e considerar as
Possibilidades do Inimigo e elaborar LA. Estas LA são submetidas à chamada Prova
de adequabilidade e provas preliminares de praticabilidade e aceitabilidade (ou
―prova de APA‖). Segundo o Manual MD 33-M-05, uma LA é aceitável se os
prováveis resultados compensam os custos estimados. Acrescenta ainda que as
perdas prováveis servem de base e que ―Tais perdas referem-se a pessoal, material,
tempo e posição‖ por parte das forças amigas.
Assim, o (a) Sr (a) acredita que tal ditame está satisfatório à luz do DICA ? Precisa
ser aperfeiçoado? Caso positivo, quais seriam as observações a respeito ?
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7) Na Fase 4 - Comparação das linhas de ação, deve o comandante selecionar a
melhor LA para o cumprimento da missão, após tabular as vantagens e
desvantagens de cada uma. Estabelece o Manual MD 33-M-05 ainda que o
comandante deve responder às seguintes perguntas neste trabalho:
a. Qual a LA mais ofensiva ou defensiva, de acordo com a natureza da(s) tarefa(s)?
b. Qual a LA que permite maior liberdade de ação?
c. Qual LA permite maior concentração de nossas forças, de maneira a obter
superioridade no momento e no local decisivos?
d. Qual LA permite obter a melhor unidade de comando?
e. Qual a LA que permite obter o maior grau de surpresa?
f. Qual a LA que implica em maior simplicidade de execução?
g. Qual a LA que menos depende de informações acerca do inimigo?
h. Qual a LA que menos depende das características da área de operações?
i. Qual a LA que mais favorece as futuras operações? e
j. Qual a LA que proporciona a melhor economia de meios?
O (a) Sr (a) acredita que o DICA foi adequadamente considerado nesta fase de
comparação das LA ?
Há algum aspecto do DICA que poderia ser inserido como pergunta para contribuir
com o convencimento do comandante quanto a qual a melhor LA levantada?
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8) Para esta pergunta, solicita-se ao entrevistado que desconsidere a
doutrina brasileira, passando a raciocinar em tese apenas, imaginando-se um
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exame de situação ideal, perfeito à luz do DICA. Quais são os elementos ou
aspectos do DICA que o Comandante, no seu planejamento, deve
necessariamente considerar no Exame de Situação ao eleger uma determinada
linha de ação?
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9) O (A) Sr (a) acredita que, com a atual doutrina de Planejamento Operacional
Conjunto das Forças Armadas Brasileiras, em especial no estabelecido para a
fase do Exame de Situação, possam sobrevir violações do Direito Internacional dos
Conflitos Armados ensejando responsabilidade criminal individual aos
comandantes de operações militares ? Comente sua resposta, por favor.
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10) De acordo com a doutrina de planejamento conjunto vigente no Ministério da
Defesa, em que nível o Brasil está preparado para empregar suas forças armadas
sem causar violações ao DICA ?
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11) Considerando principalmente a recente posição de destaque do Brasil no
contexto internacional, como o(a) Sr(a) enxerga o cuidado com o respeito ao DICA
no âmbito da doutrina de emprego conjunto brasileira, em comparação com o resto
do mundo ?
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12) Considerando a nova posição de destaque do Brasil no contexto internacional, o
DICA presente no processo de planejamento operacional conjunto das forças
armadas, em especial no Exame de Situação:
- precisa ser atualizado para encontrar o estado da arte do Direito
Internacional ?
- está adequado ao atual porte do País ?
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13) O(a) Sr(a) gostaria de realizar um comentário final ou mais algum comentário a
respeito do assunto ?
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14) O(a) Sr(a) indicaria outros especialistas que poderiam colaborar com esta
pesquisa ?
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OBRIGADO POR DEDICAR SEU TEMPO A ESTA PESQUISA!Para qualquer
necessidade adicional de informação: [email protected]
Brasil acima de tudo!
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ANEXO B - LISTA DE PESQUISADORES E AUTORIDADES CIVIS E MILITARES
- Gen Ex Sérgio Ernesto Alves Conforto, Exército Brasileiro. Atual Ministro do Superior Tribunal Militar. O Gen tem residência na cidade do Rio de Janeiro. - Gen Bda Américo Paysan Valdetaro Filho. Atual Chefe de Gabinete do Comando
Logístico do Exército Brasileiro. Antigo comandante da 4ª Bda Inf Mtz e possuidor de dois cursos na área do DICA. Palestrante convidado do Tribunal de Justiça Militar de Minas Gerais. - Gen Div Arilcides de Moraes Motta. Antigo comandante da ECEME. Chefe do Projeto História Oral do Exército. - Professor Doutor Bruno de Moura Borges. PhD pela Universidade de Duke, EUA e mestre pela PUC-Rio. Professor convidado da AMAN e em outros EE civis. - Sr Michel Minnig, chefe da Delegação do Comitê Internacional da Cruz Vermelha para o Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. - Dr Gabriel Pablo Valladares, assessor jurídico do CICV para a Delegação do Comitê Internacional da Cruz Vermelha para o Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Advogado com ampla atuação no DICA, tendo participado como expositor em mais de uma centena de encontros internacionais para públicos civis, militares e policiais na Argentina, Bolívia, Brasil, Canadá, Colômbia, Costa Rica, Chile, Espanha, Grécia, Guatemala, México, Paraguai, Peru, Reino Unido, Suíça e Uruguai. - Professor Luiz Mesquita. Mestre em Direito pela Universidade de Madrid. Ex-Chefe do Escritório da ONU para os Direitos Humanos na Guatemala e no Setor 2 da Missão da ONU no Sudão. - Professor Doutor Michael Byers. Ph.D. Cambridge University. Autor reconhecido internacionalmente. Autor do livro A Lei da Guerra, traduzido em mais de 5 (cinco) idiomas. - Professor Tarcísio Dal Maso Jardim. Professor de DICA da UnB. Consultor do Senado Federal para Relações Internacionais e Defesa. Observador Internacional da ONU para a Implementação do Estatuto de Roma de criação do TPI. - Dra Sylvia Steiner. Juíza do Tribunal Penal Internacional, desde 2002. Ex-procuradora e juíza federal. Especialista em Direitos Humanos e Direito Internacional Humanitário. - Embaixador Antonio Jose Vallim Guerreiro. Primeiro presidente da Comissão Nacional para Difusão e Implementação do DIH .Atual embaixador brasileiro da missão permanente do Brasil junto a ONU em Viena. - Professora Najla Nassif Palma. Promotora da Justiça Militar da União. Mestre em Direito Internacional Humanitário pela Universidade de Genebra, Suíça. Professora em diversos estabelecimentos de ensino, como a Escola Superior do Ministério Público da União, por exemplo. Palestrante convidada da ECEME.
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- Professor Antonio Carlos Gomes Facuri. Promotor da Justiça Militar da União. Diretor Jurídico da Associação Nacional do Ministério Público Militar. Professor de Direito Militar em diversos cursos, faculdades e organizações militares, como a Universidade da Força Aérea, por exemplo. - Ten Brig Ar Gilberto Antonio Saboya Burnier. Secretário de Política, Estratégia e
Assuntos Internacionais do Ministério da Defesa. É o representante do MD na Comissão Nacional para Difusão e Implementação do DICA. - CMG Guilherme Sandoval Goes. Doutor em Direito. Chefe da Divisão de Assuntos
Geopolíticos e Relações Internacionais da Escola Superior de Guerra. - Cel Art QEMA Marcos Aurélio Barbosa dos Reis. Doutor em Ciências Militares pela ECEME e Mestre em Relações Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. - Cel Inf QEMA Carlos Alberto Pacheco de Moraes. Membro da Divisão de Doutrina da ECEME e membro da equipe de organização do Exercício de Operação Conjunta AZUVER desde 2003. - Ten Cel Inf QEMA Marcos de Sá Affonso da Costa, oficial de Estado-Maior, Exército Brasileiro, mestre em ciências militares com concentração na área do DICA. Foi instrutor da ECEME e orientador de pesquisas científicas na área. - Maj Inf QEMA Carlos Frederico Gomes Cinelli. Mestre em ciências militares com concentração na área do DICA. Instrutor de DICA da ECEME e integrante da equipe de elaboração do Manual de DICA do MD.