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Enterramento de Redes

Destaques do Projeto de P&D estratégico realizado em 2012 para AES-Eletropaulo.

Foco: políticas públicas para conversão de redes aéreas.

Outline

1. Contexto

2. Percepções sobre o arcabouço legal e regulatório

3. Porque desenvolver política pública para conversão de redes aéreas ?

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (destaques da Pesquisa internacional)

5. Recomendações para o caso brasileiro

1. Contexto

• A FGV participou do projeto de P&D, promovido pela AES Eletropaulo em 2012, onde pesquisou sobre os aspectos de política publica e regulação relativos à conversão de redes aéreas.

• Passos para a compreensão do caso de São Paulo: – Em que circunstâncias foi criada a Lei 14.023/2005 e qual o embasamento

para a política de enterramento nela estabelecida?

– Quais as responsabilidades atribuídas as operadoras de redes?

• Objetivo: Como a concessionária de distribuição pode conciliar objetivos distintos e atender às esferas de governo, municipal, estadual e federal

POLÍTICA PÚBLICA PARA ENTERRAMENTO DE REDES

POLÍTICA PÚBLICA PARA ENTERRAMENTO DE REDES

2. Percepções do Arcabouço Legal e Regulatório

PL 248/2001 Lei Municipal 14.023/2005

100% da rede aérea deve ser enterrada (rede elétrica, cabos telefônicos, TV a cabo e assemelhados)

Prazo: 5 anos

Novas instalações obrigatoriamente subterrâneas

Todos os custos por conta das operadoras das redes a serem enterradas

Retirar postes e substituir por

árvores motivação motivação

Mantido

Vetado: Não há prazo

Mantido

Vetado


Lei Municipal 14.023/2005

Prazo: 5 anos

Novas instalações obrigatoriamente subterrâneas

Vetado

Vetado

PL 248/2001

Trecho do Ofício ATL no 137, de 8 de julho de 2005, contendo as Razões de Veto ao PL 248/2001: “Com efeito, este Município conta hoje com cerca de 180.000 quilômetros de redes aéreas que ocupam a quase totalidade das 45.000 ruas oficiais. Então, para que o referido prazo fosse observado, 100 quilômetros de redes aéreas deveriam ser enterrados por dia! Ou seja, seria necessário enterrar o equivalente a 3 Marginais Tietê por dia, ida e volta! As obras correspondentes paralisariam a cidade, afetariam os trabalhos normais de manutenção e implantação da rede já existente e causariam nível de intervenção na cidade operacionalmente intolerável, sem contar os custos financeiros e urbanísticos daí decorrentes. Para efeito comparativo, a Av. Rebouças teve cerca de 4 quilômetros de rede convertida, e as obras demoraram 12 meses.”


Abrangência Abrangência

Custeio Custeio

Motivação Motivação

Não há critério que sustente a definição de política para conversão de redes aéreas com 100% de abrangência. Os custos elevados inviabilizam tal meta

Despesas alocadas 100% para as operadoras de redes não refletem os benefícios internalizados por essas empresas no caso de enterramento das redes. (inviável)

Estética e qualidade de vida predominam na justificativa para a política de enterramento de redes. São fatores de forte apelo popular.

Abrangência, Custeio e Motivação devem ser harmonizados a partir de método e critérios objetivos. (Isso não se observa na política para o mínicípio de São Paulo) Abrangência, Custeio e Motivação devem ser harmonizados a partir de método e critérios objetivos. (Isso não se observa na política para o mínicípio de São Paulo)

3. Porque desenvolver política pública para conversão de redes aéreas?

Porque o enterramento das redes produz externalidades positivas (benefícios para a sociedade), que sob a ótica das operadoras de rede não são internalizados a ponto de produzir o nível ótimo de investimento para se enterrar as redes aéreas.

o Segurança das pessoas

o Melhoria da paisagem urbana

o Aumenta a qualidade de vida

o Maior arborização

o Valorizar áreas de interesse histórico e turístico

oMenor custo de manutenção

o Melhoria da qualidade do serviço

o Redução de perdas elétricas


Segurança das pessoas

Melhoria da paisagem urbana

Aumenta a qualidade de vida

Maior arborização

Valorizar áreas de interesse histórico e turístico

Menor custo de manutenção

Melhoria da qualidade do serviço

Redução de perdas elétrica

Objetivos distintos =

Área não coincide

Política

Tratar das sinergias

Maximizar os benefícios

Definir a gestão das ações

ESSENCIALMENTE DE ÂMBITO MUNICIPAL ESSENCIALMENTE DE ÂMBITO MUNICIPAL


Intervenções urbanísticas (Plano Diretor da Cidade) Substituição e renovação de redes e equipamentos Alocar custos entre as operadoras de rede Compartilhamento de Infraestrutura Estabelecer a participação financeira das prefeituras Articular a definição das prioridades Considerar os impactos nas tarifas e na carga de tributos Iluminação Pública

Intervenções urbanísticas (Plano Diretor da Cidade) Substituição e renovação de redes e equipamentos Alocar custos entre as operadoras de rede Compartilhamento de Infraestrutura Estabelecer a participação financeira das prefeituras Articular a definição das prioridades Considerar os impactos nas tarifas e na carga de tributos Iluminação Pública

Tratar das sinergias

Maximizar os benefícios

Definir a gestão das ações

Aspectos que devem ser pensados no

desenvolvimento de política publica para enterramento

de redes

Aspectos que devem ser pensados no

desenvolvimento de política publica para enterramento

de redes

ABRANGÊNCIA CUSTEIO GESTÃO


Benefícios p/

sociedade

Característica da rede Recursos financeiros

Programa de Governo

Impacto Tributos

(contribuinte)

Impacto Tarifário

(consumidor)

Ajuste nos objetivos do programa de governo

Benefícios internos

(operadora)

Recursos financeiros Operadora da Rede

Benefícios a que custo e para quem?

Calibrar a abrangência do Programa de Enterramento e as tecnologias a serem empregadas a partir de avaliação de custo e benefício.

Calibrar a abrangência do Programa de Enterramento e as tecnologias a serem empregadas a partir de avaliação de custo e benefício.


Competência do Poder Municipal

para Legislar


para Legislar

Compartilhamento de Infraestrutura


Papel do Regulador Papel do Regulador

“Considerando o caráter controverso da competência do Município para determinar conversão de redes aéreas do ponto de vista jurídico, não é prudente ou recomendável sua desconsideração.”





para Legislar


para Legislar Papel do Regulador Papel do Regulador

A expansão de rede das operadoras de telecomunicações pode proporcionar maior compartilhamento

Na experiência internacional há exemplos de enterramento liderados pelas concessionárias de eletricidade, com auxílio do município, através de obras civis. Nesses casos, custos incrementais são atribuídos aos operadores de telecomunicaçoes.

O sucesso de compartilhamento depende de enforcement adequado para alcançar a coordenação necessária Importância para o modelo de Gestão





para Legislar


para Legislar Papel do Regulador Papel do Regulador

A participação do regulador é desejável no contexto da definição dos trechos selecionados para enterramento, sinalizando aderência (ou não) à ótica de investimentos prudentes REPASSE ÀS TARIFAS

Os regulamentos podem ser aprimorados, no sentido de ampliar incentivos para compartilhamento.

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (destaques da Pesquisa internacional)

De modo geral, pesquisas concluem que o custo da conversão de todas as instalações de distribuição existentes é proibitivo .

O tipo de tecnologia adotada tem importante efeito sobre o controle de custos, portanto, avanços

tecnológicos tem sido incentivados (Oklahoma, Madri, Florida)

Redes subterrâneas apresentam menos interrupções e de menor duração, relativamente às redes aéreas 1

Há uma diminuição do número de interrupções durante tempestades 2

A conversão está diretamente associada a menores custos de O&M e aumento de confiabilidade 3

A cooperação entre órgãos da administração local é relevante. Existem várias opções de financiamento.

É importante explorar uma conciliação com projetos referentes a obras de melhoria da infraestrutura local e do Estado

(1) (2) (3) Conclusão reportada em estudo que analisa dados referentes a 163 concessionárias de eletricidade nos Estados Unidos - Fenrick e

Getachew (2012)

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama no EUA)

Oregon

Florida

Virginia

New York

Colorado

Oklahoma

California

North Carolina

Missouri

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama EUA - Considerações)

O caráter descentralizado da regulação permite obter diversos insights sobre políticas públicas A experiência das Comissões Reguladoras de Serviços Públicos (Public Utility Commissions ) auxilia

na compreensão de dilemas do ponto de vista de políticas públicas:

Abrangência • Special Assessment Areas (SAA) – áreas delimitadas onde participantes pagam

valores adicionais em suas faturas. • Underground Districts (UD) – percentual da receita das concessionárias em fundo

especial de enterramento e recursos de donos de propriedade financiam projetos da comunidade que forma a UD.

Alocação de custos • Contribuintes • Consumidores

Horizonte temporal Mecanismos de gestão e participação

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama EUA – Principais Achados)

• Existem vantagens reais que vão muito além de evitar danos devido a

eventos climáticos severos:

redução de custos de O&M

confiabilidade do sistema

segurança pública

estética e valor da propriedade

• Em muitas áreas no país, estão sendo implementadas políticas públicas que

consideram alguma forma de divisão de custos para enterramento


• Portland (Oregon)

• Fatores de discrepância nos custos estimados pelo Comitê (U$ 330/metro a U$ 3,300/metro)

Diferenças de terreno

Diferenças nas entradas de garagem

Número de fornecedores do serviço

Densidade da população

Tipo de serviço da concessionária

Usos subterrâneos conflitantes

Custos de escavação e engenharia

Conflitos com a infraestrutura existente

• Política de Financiamento

Reserva de parte da taxa de licenciamento da concessionária

Promover opções de enterramento para Projetos de Renovação Urbana e outros de infraestrutura

Incluir cláusulas de enterramento em acordos futuros de concessão.


• Nova York

• Regulação atual do estado demanda enterramento de uma concessionária somente em novas construções residenciais que preencham certos critérios (autoridade governamental ou pedido de requerente).

• Gasto atribuído a concessionária:

1. Exigida pelo Comitê a oferecer serviços de enterramento residencial. Custos de material e instalação até um total de cerca de 30 metros de linha de distribuição subterrânea por unidade domiciliar servida, medida a partir do sistema elétrico da concessionária até cada medidor de requerente.

2. Pedido de requerente residencial (sem necessidade). Custo de material e de instalação equivalente aqueles relacionados ao cumprimento de linha de serviço aéreo a que o requerente teria direito.

3. Pedido de requerente não residencial ou autoridade governamental – custos de material e instalação equivalentes aqueles contemplados pela tarifa da concessionária, relacionados à provisão de serviço aéreo.


• Califórnia

• Desde 1967 a conversão tem sido realizada sob a Rule 20 da (CPUC). Conjunto de políticas e procedimentos para regular conversão e determinar o nível de financiamento dos contribuintes para diferentes planos (3).

1. Rule 20 A – pagos por todos os contribuintes da concessionária (não somente os beneficiários - tarifa) e abrangência definida por governos do município e da cidade incluindo participação pública. Critérios de seleção das áreas: alta concentração de instalações aéreas, visitação, estrada principal ou vicinal importante situada num área de planejamento global do governo.

2. Rule 20 B – projetos realizados através de recursos/subsídios provenientes dos fundos de tarifa. Subsídios incluem um montante igual ao custo de um sistema elétrico aéreo equivalente (20%), acrescido pelo custo de remoção (5% a 20%). Restante financiado pelo governo local ou através de distritos especiais (UD). Deve abranger ruas ou estradas públicas ou locais de comum acordo entre requerente e concessionária.

3. Rule 20 C – habilita proprietários a pagar por linhas e equipamentos elétricos subterrâneos nos casos em que não se aplicam as regras anteriores.


• Florida

• Década passada o Comitê aprovou um mecanismo para recuperação governamental das taxas de enterramento, incluindo-as nas tarifas das duas maiores concessionárias (Florida Power & Light e Progress Energy) – revisão de tarifas.

• Governo local é responsável por estabelecer uma área geográfica (SAA) e deve estar de acordo com as condições das tarifas de conversão. Somente clientes dessa área serão responsáveis por esses custos. Governo também responsável por assegurar financiamento para pagar a conversão contratada e os custos de programação.

• Devido a furacões (2004/2005) a FL&P propôs participação de 25% nos custos para comunidades que queriam enterramento e modificou várias de suas políticas para facilitar. Exemplo bem sucedido na cidade de Jupiter Island. Completou conversão em dois anos 2008/2009 pela metade (U$ 8.5 milhões) do valor estimado pela FL&P (U$ 13.8 milhões).

• Estudo da Infrasource (2007/2008) – avaliou projetos já concluídos. Custo por milha variou de U$400,000 a U$1.6 milhões, dependendo do tipo de construção e condições locais.

• O custo inicial de enterramento por tipo de construção variou de cerca de U$200,000 (conduites enterrados diretamente) a U$4,300,000 (banco de dutos de concreto). No caso de construção por cabos em conduites o custo inicial para área urbana (alta densidade) foi de U$1,490,528.


• Colorado Springs (Colorado)

• Comitê da cidade ofereceu diretrizes a serem seguidas pelas concessionárias. Recomendou um aumento de tarifa para criar um fundo de melhoramento do sistema para enterramento das linhas de distribuição.

• Prioridade para clientes submetendo propostas que equiparem suas contrapartidas em uma base de 50/50 (meio a meio). Ordem de prioridade: proprietários, interesse privado não residencial, e qualquer agência pública ou governamental. Projetos de ordem estética tem prioridade.


• Virgínia

• Abordagem seletiva – identificar os 10 piores circuitos (duração) e 10 piores dispositivos (frequência) em cada uma das três regiões.

• Dominion Virginia e North Carolina Power também adotam essa política.

• Em 2005, a comissão da Virgínia (Virginia Corporation Commission) calculou custos e benefícios de enterramento do sistema de distribuição elétrica do estado. Benefícios compensariam cerca de 40% dos custos totais concluindo que seria pouco razoável esforço de enterrar todo o estado. (U$ 80 bilhões ou cerca de U$3,000 por cliente.

• Custo adicional de colocar todas as linhas de TV a cabo e telecomunicações subterrâneas foi de cerca de U$ 11 bilhões.


• Oklahoma

• Concessionária elétrica de posse do município, Edmond Eletric (EE), através de uma abordagem de “one-section-at-a-time” vem convertendo cerca de 250 residências por ano.

• Conselho da cidade aprovou um item no orçamento para conversão de cerca de U$750,000 por ano para os próximos 5 anos.

• Início em áreas com problemas implica que gastos podem ser absorvidos como custos de manutenção anual e de melhoramentos/atualização (upgrade) já orçados.

• EE argumenta que o uso de “horizontal directional drilling (HDD)” para instalar o conduite e os vários avanços tecnológicos são essenciais para uma estratégia bem sucedida.

• Lição valiosa: outras concessionárias afetadas pelo programa não estavam preparadas para a conversão (não puderam dividir custos).

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama nos EUA – Principais Achados)

Agências do governo tem adquirido conhecimento sobre os benefícios de

conversão de redes para distintos stakeholders, como concessionárias,

consumidores, construtoras, proprietários, firmas e comunidades.

A conversão coincide com muitos objetivos das concessionárias ao oferecer

serviços de eletricidade de alta qualidade para seus clientes.

Evolução tecnológica, como “horizontal directional drilling”, e a habilidade de

localizar fisicamente com mais segurança as instalações subterrâneas que já

estão enterradas estão acelerando ações e estabelecendo um precedente para

projetos futuros.

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama na Europa)

Reino Unido

Espanha

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama na Europa - Considerações)

A maior parte dos projetos de redes subterrâneas na Europa referem-se a redes de transmissão

Pouca atratividade para o que se propõe no Brasil, visto que a demanda é essencialmente para rede de distribuição dentro de um ambiente urbano

Em países como Alemanha e Holanda, boa parte da rede de distribuição já foi concebida subterrânea, sendo assim, difícil traçar paralelos com um programa de conversão

Experiências de enterramento de redes de distribuição ocorreram no Leste e Sudeste da Inglaterra e em Madrid

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama na Austrália)

New South Wales

South Australia

Victoria

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama na Austrália - Considerações)

Projetos de enterramento de redes na Austrália compreendem em sua

maioria áreas urbanas ou regiões vulneráveis a desastres naturais,

especialmente incêndios.

As companhias de distribuição em geral consideram que os benefícios

quantificáveis do enterramento integral das redes, como redução dos custos

operacionais e maior confiabilidade da oferta, não superam a soma dos seus

custos e da perda do capital incorrida na instalação das linhas aéreas.

Os benefícios não quantificáveis, como redução da poluição visual e do

risco de incêndios, devem então ser suficientemente grandes para justificar

o enterramento.


Três possibilidades de recuperação dos custos foram levantadas, mas nenhuma

foi considerada capaz de confrontar custos e benefícios de forma equitativa e sem

gerar distorções de mercado:

Via elevação das tarifas de energia aos consumidores de eletricidade

Via elevação de impostos locais aos detentores de propriedade na área de

abrangência do programa

Via reembolso de custos pelo estado, o que afetaria todos os contribuintes


• Sugeriu-se uma combinação das três que, apesar de mais complexa administrativamente, melhor se aproximaria de um arranjo equitativo. Os benefícios quantificáveis sugeriram que :

1. 80% dos custos deveriam ser reembolsados através de impostos locais;

2. 10% deveriam ser financiados pelo estado;

3. 5% deveriam ser financiados pelas Provedores dos Serviços de Distribuição; e

4. Os 5% restantes são associados a benefícios para consumidores mais sensíveis ao aumento da confiabilidade da oferta, e por isso poderiam ser financiados pela alteração da tarifa nesse grupo.

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Panorama na Austrália – Principais Achados)

• A solução apontada para a alocação dos custos foi uma combinação das diferentes formas de recuperação de custos, de forma proporcional aos benefícios obtidos por cada parte. Para isso seria necessário: • Aferir os benefícios obtidos por cada parte, assim como sua distribuição

espacial e temporal • Atribuir valor aos benefícios não quantificáveis

• O enterramento das redes significa também uma oportunidade para a revisão de

suas características estruturais, possibilitando: • O redesenho da rede, levando em conta dados mais atuais da distribuição de

carga e utilizando tecnologias mais avançadas • Novas negociações de compartilhamento com operadoras de outras redes,

com potenciais reduções de custos

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Lições da Experiência Internacional)

Não há justificativas para a implantação de programa de enterramento de redes de abrangência geral

É preferível estabelecer áreas especiais a serem objeto de ações de enterramento de

redes

Nessas áreas, parte dos gastos de conversão podem ser absorvidos como custos de manutenção anual e melhorias

A alocação de custos deve se dar de modo equitativo, por meio de uma combinação entre financiamento pelo Estado, pela concessionária e arrecadação por meio de tributos

É importante que na alocação de custos os consumidores de energia não se confrontem com os custos de uma só vez, e que o dinheiro proveniente dos contribuintes não financie melhorias que deveriam ser pagas pela companhia distribuidora de energia

Projetos piloto são recomendáveis para identificar e superar obstáculos

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento (Lições da Experiência Internacional)

Últimos avanços tecnológicos podem reduzir custos de instalação (construção) e o tempo de localização e restauração dos cortes

A conversão de redes elétricas para subterrânea pode significar uma oportunidade não

apenas de enterrar a rede existente, como também reorganizá-la, utilizando dados mais recentes sobre a distribuição de carga para otimizá-la

Estudos mais recentes têm atribuído uma maior confiabilidade às redes subterrâneas

É desejável coordenar o calendário e localização de projetos de conversão com projetos de infraestrutura local e do Estado de forma a garantir reduções expressivas de custos

A criação de um Modelo de Gestão tem se mostrado uma maneira eficaz na estruturação de projetos

5. Recomendações para o caso brasileiro

1. Desenvolver políticas de âmbito municipal, sustentadas por método que considere análises de custo-benefício.

2. Envolver a regulação de âmbito federal para vincular a ótica de investimentos prudentes na determinação das áreas a serem convertidas. (Consideração dos impactos tarifários)

3. Na gestão dos Programas, o papel do poder público como ente central no processo de tomada de decisão e como facilitador das ações de enterramento deve ser reforçado. (Para sucesso do compartilhamento de infraestrutura)

4. Potencializar/ avaliar o uso de tecnologias que favoreçam redução do custos de obras civis e maximização dos benefícios de modo geral (HDD “Horizontal Directional Drilling”)

5. Melhorar o mapeamento do uso do subsolo como fator de otimização (e redução de custos) das ações de enterramento

6. Os benefícios internalizados pelas partes envolvidas devem nortear os aportes financeiros nas ações de conversão de redes aéreas.

OBRIGADA

Teresa Duclos e Denise Teixeira

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