elementos constitutivos del estado y organización territorial del estado · 2020. 5. 5. ·...

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ÍNDICE

1. Unidad 2: La Constitución del Ecuador del 2008. .................................................3

Tema 1: Elementos Constitutivos del Estado y Organización Territorial del Estado...... 3

Objetivo:................................................................................................................................................. 3

Introducción:......................................................................................................................................... 3

2. Información de los subtemas .............................................................................4

2.1 Subtema 1: Preámbulo de la Constitución. Principios Fundamentales.

Ciudadanas y Ciudadanos. .............................................................................................................. 4

2.2 Subtema 2: Principios Generales y Organización del Territorio. ........................... 10

2.3 Subtema 3: Gobiernos Autónomos, Descentralizados y Regímenes Especiales.

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2.4 Subtema 4: Las Constituciones Latinoamericanas en el Siglo XX ...................... 15

3. Bibliografía ...................................................................................................... 18

Elementos Constitutivos del Estado y Organización Territorial del Estado

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FORMATO CONTROLADO: FR0018/ v1.0 / 18-11-2019

1. Unidad 2: La Constitucio n del Ecuador del 2008.

Tema 1: Elementos Constitutivos del Estado y Organización Territorial del Estado.

Objetivo:

Conocer los elementos fundamentales que componen la estructura de la constitución

de Ecuador de 2008, los cambios realizados en comparación con la constitución de

1998, los derechos reconocidos y los fortalecidos, y nuevas formas de manejo del

Estado.

Introducción:

La Constitución ecuatoriana del 2008, sufrió un proceso político desde su nacimiento,

de tal forma que los actores establecieron estrategias para que se convierta en una

herramienta del gobierno de turno, con el fin de establecer su ruta de gobierno para su

mandato durante los próximos años, considerando que ese camino empezó dese el

año 2006. Este referéndum fue el cuarto del presidente Rafael Correa, aprobado con

el 63.99% de votos. Analicemos los referéndums anteriores, así, el primero, es la

segunda vuelta presidencial del 2006, cuando gana con el 56,67% de la votación.

Posterior la convocatoria a Asamblea Constituyente al aprobarse con el 81,72%, en la

Consulta Popular realizada el 15 de abril del 2007. Y el tercero es la elección de

asambleístas, al obtener 73 de los 130 escaños

En la Constitución del 2008 se establece un Estado plurinacional e intercultural, a

diferencia de la Constitución de 1998, en la cual se reconocía al estado como

pluricultural y multiétnico; esto se debe a que la diversidad cultural no se debe

considerar como un cuestionamiento externo al sistema de derechos que una

Constitución establece, sino que tiene un gran peso sobre varios de estos mismos

derechos. El Ecuador, a nivel de la región latinoamericana, evidencia un desarrollo

importante del reconocimiento de la diversidad cultural a nivel constitucional formal

reconociendo esto desde la constitución de 1998; ratificando y fortaleciéndolo en la

nueva constitución del 2008, al otorgar titularidad de estos derechos, a los pueblos

indígenas (comunidades y nacionalidades), negros o afroecuatorianos y a pueblos

montubios.

La Constitución del 2008 elimina las clasificaciones tradicionales de derechos, con la

intención de enfatizar la igualdad de todos los derechos constitucionales.


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2. Informacio n de los subtemas

2.1 Subtema 1: Preámbulo de la Constitución. Principios Fundamentales. Ciudadanas y Ciudadanos.

El preámbulo de la Constitución tiene un significado jurídico, pese a que de su lectura,

podrían presumirse aspectos sentimentales o ideales utópicos; los preámbulos

incluyen una exposición de motivos, en los cuales se han basado las decisiones

políticas fundamentales que se encuentran incluidas en el texto constitucional,

expresando de esta forma cual fue la voluntad del legislador y de la ley como tal.

(Castella, 2009)

Según una extendida clasificación, las normas pueden ser declarativas, operativas y

programáticas. En breve, las normas declarativas simplemente reflejan una realidad o

una aspiración del legislador o constituyente; las operativas mandan, prohíben o

permiten cosas concretas para el hoy y ahora, o constituyen instituciones; y las

programáticas fijan más una meta u objetivo que de algún modo se conquistará en el

futuro. La doctrina es unánime en considerar a los preámbulos como normas

declarativas. (Riofrio, 2015, p. 3)

Algunos doctrinarios, han señalado que el preámbulo dentro de la Constitución

del Ecuador, cumple funciones de carácter político, siendo el nexo entre el tiempo y el

pueblo, debiendo fijar la identidad y los ideales generacionales

El preámbulo puede incluir dos tipos de contenido básicos: uno informativo y otro

ideológico. Pueden informar acerca de: (i) el nombre del Estado; (ii) qué clase de

instrumento normativo se emite (“constitución”, “ley orgánica”, etc.); (iii) el

procedimiento seguido por el legislador o el constituyente; (iv) el órgano que aprobó,

expidió o sancionó la norma. Todos estos son datos históricos o aclaratorios. Pero

además puede incluir contenidos relacionados con la perspectiva, la opinión, las

aspiraciones, las creencias o las razones de legislador o constituyente. Así, los

preámbulos también pueden contener: (i) los fines o propósitos buscados por quien

emite la norma; (ii) la explicación de los poderes con los que actúa el legislador y en

nombre de quién legisla; (iii) la determinación del fundamento de la obligatoriedad de

la Constitución. (Riofrio, 2015, p. 6)

Nuestras constituciones, han poseído preámbulos informativos, pero así mismo han

comentado parte del proceso histórico constituyente. Las constituciones de los años

1998 y 2008, a diferencia de todas las anteriores excedieron las tres líneas que

generalmente tenían de preámbulo. La Constitución actual, en su preámbulo, ha


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pretendido explicar el fundamento de la ley, con aportes de la filosofía del derecho. De

tal manera que se puede establecer que es rico en fundamentación, razón por la cual

es extenso, considerando que en el mismo se ha señalado que su fin es “alcanzar el

buen vivir, el sumak kawsay”

El preámbulo vigente contesta preguntas existenciales y da razón de las cuatro causas

clásicas. La Constitución es un precepto racional (causas formal y material) dictado por

el soberano (causa eficiente) que organiza el pueblo y los bienes ecuatorianos, donde

destaca un bien, la naturaleza, que es vital para nuestra existencia”. Desde esta

perspectiva, el pueblo y la naturaleza se constituyen como verdaderos fundamentos

de la Constitución (son la materia organizada) (Riofrio, 2015, p. 7) El preámbulo, es

aquella parte de la ley, que la torna obligatoria frente al pueblo, estableciendo en ella

el poder por el cual se ha dictado la norma, razón por la cual deberá cumplirse lo

señalado en la Constitución.

Es de recalcar que las constituciones del siglo XIX ponían como productor directo o

indirectamente de la norma suprema a Dios, reconociéndolo como “Autor y Legislador

del Universo” o “Creador y Supremo Legislador”, y en el pueblo o nación. Empero,

considerando la evolución de las últimas constituciones, estas solo invocan el poder

divino, y otorgan al pueblo el fundamento directo de creación.

El preámbulo de la Constitución (2008) vigente señala:

NOSOTRAS Y NOSOTROS, el pueblo soberano del Ecuador RECONOCIENDO nuestras

raíces milenarias, forjadas por mujeres y hombres de distintos pueblos, CELEBRANDO a

la naturaleza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra

existencia, INVOCANDO el nombre de Dios y reconociendo nuestras diversas formas

de religiosidad y espiritualidad, APELANDO a la sabiduría de todas las culturas que nos

enriquecen como sociedad, COMO HEREDEROS de las luchas sociales de liberación

frente a todas las formas de dominación y colonialismo, Y con un profundo

compromiso con el presente y el futuro, Decidimos construir una nueva forma de

convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, para alcanzar el

buen vivir, el sumak kawsay; una sociedad que respeta, en todas sus dimensiones, la

dignidad de las personas y las colectividades; un país democrático, comprometido con

la integración latinoamericana –sueño de Bolívar y Alfaro–, la paz y la solidaridad con

todos los pueblos de la tierra; y, en ejercicio de nuestra soberanía, en Ciudad Alfaro,

Montecristi, provincia de Manabí, nos damos la presente: CONSTITUCIÓN DE LA

REPÚBLICA DEL ECUADOR

De la lectura del preámbulo, se puede establecer que ciertamente, es uno de los

mejores logrados, habiendo recogido los aspectos más sobresalientes de las

constituciones anteriores; siendo su mayor acierto el reconocimiento del sumak

kawsay como fin constitucional.


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La Constitución del 2008 tiene 444 artículos, y se establece que se encuentra dividida

en dos partes, dogmática y orgánica; empero, la dogmática debe ser complementada

por un sistema de garantías.

Sin embargo, considerando que el Ecuador es un estado autodenominado como de

derechos y justicia, aquella división básica, se transforma en: los fines, que son

determinados por los derechos, y que corresponde a la parte dogmática de la

Constitución; (2) los medios, que son los órganos y las instituciones, que es la

tradicional e inevitable parte orgánica, y (3) las garantías y cuya originalidad y

tratamiento otorga merecidamente el calificativo de garantista a la Constitución.

(Avila, 2012, p. 183)

En la parte dogmática, la constitución actual, posee un extenso listado de

derechos, recogiendo derechos reconocidos en la Constitución de 1998, y sus

innovaciones importantes, aumentando de esta forma nuevos derechos, vinculados al

sumak kawsay; teniendo como sujetos a las personas, pueblos y naturaleza. Derechos

que fueron reconocidos como respuesta jurídica a las necesidades y problemas de la

población. Frente a los derechos, es necesaria la aplicación de las garantías

normativas, como mecanismo de protección de los derechos reconocidos. (Aguilar,

2009). Así mismo, esta constitución trae consigo nuevos derechos, destacando los

derechos reconocidos a los grupos considerados como atención prioritaria o grupos

vulnerables, identificando las diferencias individuales y las condiciones especiales que

pueden tener cada uno de los miembros de esos grupos, tales como mujeres

embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad entre otros. Estos nuevos

derechos, sin desconocer los derechos civiles ya preexistentes. Los pueblos indígenas

han adquirido mayor participación, reconociéndoles derechos en la sección de

economía y plurinacionalidad de esta carta, denominándolos como derechos de las

comunidades, pueblos y nacionalidades, otorgándoles la oportunidad de exigir

derechos a estas comunidades de forma colectiva o individual.

La parte Orgánica, que presenta la Constitución vigente, cumple con establecer

la estructura organizativa del estado dividiendo el poder público en cinco funciones,

considerando que se reconocen las tres funciones prexistentes en la Constitución de

1998 – legislativa, ejecutiva y judicial- añadiendo la función electoral y de

transparencia y control, cada una de ellas con poderos y rangos diversos. La innovación

de la función de transparencia y control, busca promover la participación ciudadana,

sin embargo en la práctica no cumple con su cometido por su forma de conformación

En torno a las Garantías Constitucionales, es necesario distinguir dos tipos, por

el objeto, dividiéndose en Garantías Materiales, aquellas que buscan reparar

violaciones a los derechos constitucionales, aplicable a casos concretos, conocidas por

cualquier Juez; y garantías formales, son aquellas que buscan resolver la violación a los


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procedimientos o mandatos, esencialmente a situaciones abstractas, siendo conocidas

por la Corte Constitucional.

El Art. 1 señala: “El Ecuador se ha autodenominado como un estado

constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente,

unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se

gobierna de forma descentralizada” (Constitucion del Ecuador, 2008).

Tal como se indicó previamente, esta constitución, considera al pueblo como el

titular de la soberanía, y de quien surge el poder; reconociendo como una forma de

participación contemplada en la carta magna.

En el capítulo primero de la Constitución, se ha señalado que todos los recursos

naturales son patrimonio estatal, siendo inalienables, irrenunciables e imprescriptibles.

Se ha hecho un reconocimiento a los símbolos patrios, determinándose el castellano

como idioma oficial del Ecuador, así como el kichwa y shuar en torno a la

interculturalidad. Anunciándose el Estado como respetuoso e impulsor de los pueblos

indígenas. Con lo cual se ratifica el fortalecimiento del principio de interculturalidad.

Se establecen los espacios comprendidos por el territorio ecuatoriano,

contemplando el legado ancestral; y reconociendo el territorio del Ecuador como

inalienable, irreductible e inviolable, con la prohibición expresa de establecer bases

militares extranjeras

El Art. 3 de la Constitución, señala los deberes primordiales del Estado, así

(2008):

1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos

establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en

particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua

para sus habitantes.

2. Garantizar y defender la soberanía nacional.

3. Fortalecer la unidad nacional en la diversidad.

4. Garantizar la ética laica como sustento del quehacer público y el

ordenamiento jurídico.

5. Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo

sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para

acceder al buen vivir.


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6. Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante

el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización.

7. Proteger el patrimonio natural y cultural del país.

8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad

integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción.

CIUDADANOS Y CIUDADANAS

La nacionalidad es el “vínculo jurídico político de las personas con el Estado, sin

perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indígenas que coexisten en

el Ecuador plurinacional.” (Constitucion del Ecuador, 2008). Esta relación permite

exigirle al Estado el reconocimiento y la garantía de los derechos establecidos en la

carta magna; pero así mismo cada individuo se compromete a respetar los deberes y

derechos establecidos en la Constitución.

Ser ciudadano otorga derechos como el sufragio, ser elegido para cargos y

demás que se encuentren establecidos en la Constitución.

La Constitución, establece dos formas de adquirir la ciudadanía, sea esta por

nacimiento o por naturalización, lo cual es acorde a la doctrina, misma que ha

señalado la existencia de dos tipos de nacionalidades, de origen y de elección. El

Ecuador en su constitución actual, ha reconocido un sistema mixto de nacionalidad,

fundamentándose en el jus sanguini y jus soli; las mismas que existían desde el

Derecho Romano.

Así la Constitución (2008), señala:

Art. 7.- Son ecuatorianas y ecuatorianos por nacimiento: 1. Las personas

nacidas en el Ecuador. 2. Las personas nacidas en el extranjero de madre o

padre nacidos en el Ecuador; y sus descendientes hasta el tercer grado de

consanguinidad. 3. Las personas pertenecientes a comunidades, pueblos o

nacionalidades reconocidos por el Ecuador con presencia en las zonas de

frontera.

Art. 8.- Son ecuatorianas y ecuatorianos por naturalización las siguientes

personas: 1. Las que obtengan la carta de naturalización. 2. Las extranjeras

menores de edad adoptadas por una ecuatoriana o ecuatoriano, que

conservarán la nacionalidad ecuatoriana mientras no expresen voluntad

contraria. 3. Las nacidas en el exterior de madre o padre ecuatorianos por

naturalización, mientras aquéllas sean menores de edad; conservarán la


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nacionalidad ecuatoriana si no expresan voluntad contraria. 4. Las que

contraigan matrimonio o mantengan unión de hecho con una ecuatoriana o un

ecuatoriano, de acuerdo con la ley. 19 5. Las que obtengan la nacionalidad

ecuatoriana por haber prestado servicios relevantes al país con su talento o

esfuerzo Individual. Quienes adquieran la nacionalidad ecuatoriana no estarán

obligados a renunciar a su nacionalidad de origen. La nacionalidad ecuatoriana

adquirida por naturalización se perderá por renuncia expresa.

Art. 9.- Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio

ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas, de

acuerdo con la Constitución.


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2.2 Subtema 2: Principios Generales y Organización del Territorio.

El territorio siempre se ha encontrado contemplado dentro de cada una de las

constituciones surgidas a lo largo de la historia ecuatoriana, esto debido a que el

territorio es un componente fuertemente potencial como aspecto político de un

estado, toda vez que permite organizar la administración pública estatal y la

distribución de recursos. La Constitución vigente, ha dividido el territorio en regiones,

provincias, cantones y parroquias, estableciendo en cada una de ellas diversas formas

de gobiernos, así: Consejos regionales, provinciales, Concejos Municipales, Juntas

parroquiales rurales y Concejos Metropolitanos en algunas ciudades. Haciendo un

reconocimiento especial a ciertos territorios por razones ambientales o étnico

culturales. (Constitucion del Ecuador, 2008)

En la carta magna del 2008, se fortalece la figura del Estado Central, mediante

el ordenamiento de sus competencias, adicionándole otras que previamente no se

encontraban asignadas como migración, administración de empresas públicas, entre

otras; pero, a la par se amplían facultades y autonomía de los gobiernos locales y

cantonales, permitiendo gobiernos regionales integrados, compuestos por provincias

colindantes.

El Ecuador, durante los últimos 25 años mantuvo debilidad dentro de su

estructura centralista, manteniendo una organización territorial incapaz de

descentralizarse, únicamente el 5% de las competencias estatales han sido transferidas

a entidades descentralizadas. La participación fiscal de los organismos seccionales no

pasa del 25% del presupuesto. Desde muchos años atrás la fragmentación interna,

basada en pugna de poderes de los gobiernos locales, ha buscado alcanzar la

organización territorial planteada en la Constitución actual. En el Ecuador no existe un

gobierno intermedio que permita coordinar las prefecturas, gobernaciones y las

dependencias públicas; así mismo, el sistema político fragmentado no ha permitido

una verdadera participación ciudadana al tenor de lo señalado en la Carta Magna.

Para consolidarse la estructura señalada en la Constitución vigente, es

necesario crear un sistema de competencias que establezca las reglas para cada

entidad gubernamental. Estas características en el Estado ecuatoriano siguen vigentes

a pesar de las reformas que se ha realizado, la falta de un proyecto de país ha llevado a

que la inercia y las tendencias del mercado pongan sus reglas, profundizando las

diferencias territoriales y acentuando las ciudad-campo y regiones ricas y ganadoras

versus regiones pobres y perdedoras.

La modernización emprendida hace más de 25 años por el neoliberalismo,

entonces no tuvo mayores frutos: el Estado no se redujo, no se descentralizó y se


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implementó una modernización y privatización parcial. El Estado central se debilitó, se

modernizaron funciones favorables al modelo mientras se abandonaban instituciones

vinculadas a la distribución de la riqueza, la equidad y el desarrollo.

Siendo necesario analizar el contenido de la Constitución respecto a la

organización territorial, realizándolo bajo los siguientes parámetros:

• Forma y rol del Estado: Se resolvió mantener el carácter unitario del Estado,

incorporando la plurinacionalidad. Aparte de las competencias exclusivas que constan

en la Constitución de 1998 –defensa, seguridad, relaciones internacionales y políticas

económicas, el Estado será responsable de la planificación, migración, áreas naturales

protegidas, recursos naturales, biodiversidad, empresas públicas nacionales y otras.

• Autonomía: la nueva Constitución utiliza un concepto flexible de autonomía

“política, administrativa y financiera” en la que los gobiernos seccionales, regionales

podrán expedir normas en base a sus competencias y en sus ámbitos territoriales,

acogiéndose a un estatuto que deberá ser aprobado por el legislativo nacional.

Igualmente, los Municipios y Consejos Provinciales podrán dictar ordenanzas, todos los

gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas. Los gobiernos

indígenas por sus derechos colectivos podrán mantener su derecho consuetudinario.

• Entidades territoriales: Se proponen 5 entidades territoriales: juntas

parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos, consejos

provinciales, y consejos regionales. Creando regímenes especiales, por razones de

conservación ambiental, étnico cultural o demográfica, donde se integran las Islas

Galápagos, circunscripciones territoriales Indígenas y Pluriculturales, y Distritos

Metropolitanos Autónomos. Así mismo reconoce a la Amazonía como circunscripción

especial facilitando su constitución con una ley. Hay que señalar que los Consejos

Provinciales se debilitan, mientras se fortalecen los Municipios y Juntas Parroquiales

que asumen, aparte de la participación y control social, un rol de ejecutores.

• La región: Se propone a esta como gobierno intermedio con mayor nivel de

atribuciones y competencias que la provincia, cuyos gobernadores conforman un

gabinete territorial de consulta, liderado por el presidente de la República. La región se

formará por iniciativa de las provincias colindantes por medio de un estatuto que

deberá pasar por aprobación de la Asamblea Nacional, de la Corte Constitucional y de

la consulta popular. Esta tiene facultades legislativas y ejecutivas, en relación con el

ordenamiento territorial, desarrollo económico, cuencas hidrográficas o vías. Mientras

tanto, el gobierno provincial está sometido a una “muerte lenta”, pues tiene funciones

más reducidas y su poder legislativo pasa a ser controlado por los gobiernos inferiores,

con delegados de los municipios y las parroquias. Otra innovación es que las ciudades

con gran población pueden configurarse como distritos metropolitanos autónomos


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siguiendo el mismo procedimiento que las regiones, es decir previo la aprobación de

un estatuto.

• Sistema de representación: la Constitución introduce una nueva composición

de los órganos legislativos tanto a nivel regional, provincial y municipal. En la región los

consejeros serán en forma proporcional urbano rural; en el caso de las provincias los

consejeros serán delegados de los municipios y parroquias, lo que les convierte en

órganos de gestión, controlados por los gobiernos inferiores. En los cantones también

serán representantes electos de manera proporcional a lo urbano y rural.

• Autonomías indígenas: Se reconoce como régimen especial a las

Circunscripciones Territoriales Indígenas, cuyas atribuciones están enmarcadas en los

derechos colectivos. LO que no se encontraba en la Constitución de 1998, para que los

pueblos indígenas puedan en cada gobierno local, como parroquial, municipal, o

provincial, decidir mediante consulta sus formas propias de autogobierno, con

territorio y presupuesto incluidos.

• Sistema de competencias: Este será nacional y obligatorio, buscando superar

los problemas de la Constitución de 1998 donde las atribuciones se asumían ad hoc y

una a una, por iniciativa de los gobiernos locales. Se avanza en la definición de

competencias exclusivas, pero muchas de ellas se repiten en varios niveles de

gobierno. No se define las competencias concurrentes, pero se prevé una ley orgánica

para regular ese sistema.

• Lo fiscal: Se mantiene el esquema anterior, pero se afirma la importancia de

la solidaridad interregional y se amplía la responsabilidad de los gobiernos

subnacionales, especialmente en temas de gestión y de planificación. Se mantiene el

15% y los beneficios para los gobiernos donde se explota recursos no renovables.

• La participación: Se amplia y renueva el marco participativo de la Constitución

de 1998 tanto en derechos, como en organización social, intervención en política

pública local y nacional, pero se incorporan varias innovaciones en términos de la

relación sociedad civil – Estado, tanto en la planificación, en los consejos de derechos,

como en el control social.


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2.3 Subtema 3: Gobiernos Autónomos, Descentralizados y Regímenes Especiales.

Durante la vida republicana del Ecuador y de forma general, el país ha tenido

dificultades para consolidar un Estado democrático de derecho, una de estas podría

ser el conflicto regional, íntimamente ligado a la demanda de descentralización del

Estado, la misma que ha sido insistentemente solicitada y sostenida durante décadas

en el país. La legitimidad del Estado depende de la capacidad del sistema político

institucional para solucionar o canalizar demandas sociales. Si mayor es la capacidad

de este sistema para incluir esas demandas, mayor es su poder para generar

identificaciones ideológicas y políticas de aquellos sujetos sociales que las formulan. El

sistema es más legítimo y estable cuanto más inclusivo es. La debilidad del sistema

político está formada por aquellos sectores sociales cuyas demandas no encuentran

respuesta en el mismo. Este es el borde a partir del cual se forman los excluidos, y la

oposición. (Guerrero, 2008)

Diversas provincias de la costa y varias de la Sierra, han presentado reclamos

constantes y étnicos con la demanda de descentralización. De tal forma, que la

descentralización se convierte en una demanda transversal, razón por la cual la

Constitución de Montecristi, se convirtió en el resultado de un amplio y profundo

movimiento democrático ciudadano, de oposición a las élites políticas y económicas

que dirigieron el Estado ecuatoriano durante los últimos 26 años. (Bastidas, Burbano,

& Ortiz, 2017)

La Constitución actual, reconoce una forma diferenciada de organización del

territorio ecuatoriano, dividido en parroquias, cantones, distritos metropolitanos,

provincias, regiones y circunscripciones territoriales. Los distritos metropolitanos y la

provincia de Galápagos constituyen regímenes especiales, por razones de carácter

ambiental, étnico cultural y de población. (Constitucion del Ecuador, 2008). De

acuerdo a cada una de ellas, se han establecido distintos niveles de gobierno

autónomo descentralizado, como la Junta Parroquial, el Concejo Municipal, el Consejo

Provincial, el Consejo Metropolitano y el Consejo Regional. Además de la parroquia, el

cantón, la provincia y las circunscripciones territoriales indígenas, mismas que ya

constaban en la Constitución del año 1998.

El gobierno que se encuentra más cercano de la ciudadanía es la Junta

Parroquial, pues la parroquia es una de las unidades políticas territoriales más

pequeñas. Esto debería permitir una mayor participación de los ciudadanos en la vida

política local, y por lo mismo, una mayor identificación de los ciudadanos con el

gobierno local y el Estado ecuatoriano. Sin embargo, las Juntas Parroquiales solo

reconocidas en texto como formas de autogobierno descentralizado para las zonas

rurales. (Ley de Juntas Parroquiales)


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Todos los niveles de gobierno político establecidos en la Constitución son de

elección popular. Y se establece que su elección sea proporcional a la composición de

la población rural y urbana de cada unidad territorial, a partir del cantón. Es decir,

reconoce la necesidad de que la ciudadanía rural esté adecuadamente representada

en los diferentes niveles de gobierno político. La población rural también tiene

representantes en el consejo provincial, que serán elegidos entre los presidentes de las

juntas parroquiales. (Constitucion del Ecuador, 2008)

Las regiones autónomas pueden integrarse entre dos o más provincias con

contigüidad territorial, superficie mayor a 20 mil kilómetros cuadrados y que sus

habitantes sean superiores al 5% de la población nacional. Cada región autónoma

tendrá un gobierno autónomo descentralizado llamado consejo regional, compuesto

por el gobernador, el vicegobernador y los consejeros regionales, todos de elección

popular.

Las competencias de los gobiernos regionales son nueve competencias

exclusivas: planificar el desarrollo regional, gestionar el ordenamiento de las cuencas

hidrográficas, planificar y controlar el tránsito, el transporte y el sistema vial en la

región; determinar la política de investigación e innovación del conocimiento;

fomentar las actividades productivas regionales y la seguridad alimentaria en la

región, y gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus

competencias. (Constitucion del Ecuador, 2008)

En esta Constitución se crean las regiones y los gobiernos regionales autónomos

descentralizados, instituciones que no existían en la Carta Política de 1998. Las

competencias de los gobiernos autónomos son obligatorias y progresivas, para las

provincias que decidan constituirse en regiones autónomas. El texto constitucional

también habla de competencia concurrente entre las regiones autónomas y el Estado

central, pero no la define. En el texto de Montecristi, se establece que una región se

podrá formar al menos con dos provincias contiguas. Es necesario advertir que esta

Constitución crea la posibilidad de que los distritos metropolitanos se conviertan en

gobiernos autónomos descentralizados. Esto equivale a convertir el distrito

metropolitano en una región autónoma. Pero, como hemos visto, las principales

ciudades del país forman parte de sistemas regionales en los cuales cumplen la función

de ser mercados y puertos de exportación de esos sistemas.

Si los distritos metropolitanos se autonomizan de ese modo, dejan de ser

unidades de un sistema económico, social y político regional. A partir de esto, se

volverá difícil la planificación y la ejecución del desarrollo regional.


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2.4 Subtema 4: Las Constituciones Latinoamericanas en el Siglo XX

En las disposiciones transitorias de la Constitución, se estableció la creación y

aprobación de una ley que regule la descentralización territorial y el sistema de

competencias. Ante lo cual la Función Legislativa, creó el Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).

El COOTAD agrupa las leyes sobre el Régimen municipal, provincial, juntas parroquiales

y descentralización. Este código, marca el concepto de autonomía, en relación al

gobierno como a sus facultades normativas, señalando en su Art. 5 “el derecho y la

capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y

órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su

propia responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de

sus habitantes” (COOTAD, 2010)

En esta nueva ley, se separa la autonomía política, fiscal y administrativa, definiendo

requisitos para la creación de los gobiernos locales, así como sus formas de

representación, estableciendo las competencias de los gobiernos autónomos

descentralizados regionales. Así mismo, regula un sistema nacional de competencias,

con carácter obligatorio y progresivo para los gobiernos autónomos descentralizados y

que deben ser acatados por el gobierno central.

En el informe elaborado sobre el Sistema de Competencias en el Ecuador, se señala, la

definición dada por Tomas de la Quadra Salcedo Fernández del Castillo, catedrático de

Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid, respecto al termino

competencia, siendo: “…el conjunto de potestades y funciones que, en relación con un

ámbito determinado de la acción u organización pública, se reconocen a un órgano o

entidad. La competencia no consiste, así, en los ámbitos concretos en sí, sino en las

funciones y potestades que en relación con los mismos se atribuyen a un órgano o

entidad pública. Por lo tanto, la competencia es un requisito y un presupuesto previo

que habilita y legitima la actuación administrativa (…) Por lo tanto, la competencia es

una circunstancia de carácter subjetivo y no un elemento objetivo, por lo que la

competencia no se “tiene” sino que se “es” competente en virtud de las normas que

atribuyen funciones y potestades para poder actuar. (Luna Lara, 2013)

El Título V del COOTAD, establece una tipología de competencias –privativas,

exclusivas, adicionales, residuales, concurrentes- y dispone la creación del Consejo

Nacional de Competencias, a la vez, regula el proceso de fortalecimiento institucional

para que los gobiernos autónomos descentralizados asuman sus competencias y en

cuanto a los Recursos Económicos, establece el monto de participación en el

presupuesto fiscal, señalando el 21% de ingresos permanentes y el 10% de los no


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permanentes, mediante una norma específica que dispone la estratificación de los

gobiernos autónomos, en base a su producto interno bruto territorial, cálculo de la

capacidad fiscal de cada gobierno autónomo descentralizado y la brecha de

financiamiento por habitante. (Bastidas, Burbano, & Ortiz, 2017, p. 168)

En síntesis, la Constitución y el COOTAD avanzaron de la mano, en la caracterización y

el rol estatal, así como en los derechos territoriales étnicos. Estableciendo las reglas a

seguirse dentro del sistema de competencias; señalando alternativas para la

representación y abriendo alternativas de integración territorial. (Bastidas, Burbano, &

Ortiz, 2017) Siendo el COOTAD la norma que operativiza lo estipulado en la

Constitución

Las etapas de la transferencia de competencias son:

• Un primer elemento que es importante señalar es que la Constitución y el

COOTAD no solo asumieron normas generales para la descentralización, sino

que lo hicieron en detalle.

• En segundo lugar y a diferencia de la Constitución del 1998, donde todo era

descentralizable, excepto las cuatro funciones básicas del Estado -seguridad

interna y externa, gobierno, relaciones exteriores y economía- en la del 2008

las competencias más significativas desde el punto de vista institucional, fiscal y

del personal involucrado quedaron como privativas del Estado central. A esto

hay que agregar que se incluyeron los sectores públicos estratégicos.

• El tercer elemento es que dichas normas delimitaron un nuevo modelo de

descentralización para superar el modelo “a la carta”. En la Constitución y el

COOTAD se propuso un modelo obligatorio, reglamentado, con una clara

definición de competencias y racionalizando las normas fiscales.

• Un cuarto elemento es que se creó una nueva institucionalidad responsable de

conducir el proceso, el Consejo Nacional de Competencias, que nació bajo la

órbita de la SENPLADES en el 2011 y cuyos miembros fueron seleccionados a

partir de colegios constituidos por el Consejo Nacional Electoral, filtro que

impide que los gremios de gobiernos descentralizados tengan una

representación corporativa. (Bastidas, Burbano, & Ortiz, 2017)

El instrumento central y medular de este proceso de competencias, fue el Plan

Nacional de Descentralización para los años 2012-2016, mismo que recopilaba

información desde comienzos del régimen, criticando el proceso de descentralización a

la carta que se había suscitado desde el año 1998 al 2008. El Plan Nacional de

Descentralización contempló tres objetivos: 1. Garantizar que el proceso de

descentralización promueva la equidad social, territorial y fiscal en el país 2. Impulsar

la integralidad y excelencia de la gestión pública 3. Garantizar que el proceso sea

transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales.

(Concejo Nacional de Competencias, 2012)


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El plan finalmente plantea un criterio de diferenciación de competencias de “alta

concentración y baja descentralización”, que quedan en manos del ejecutivo central y

“alta descentralización y baja desconcentración”, que pasan a los GAD. En estas

últimas se encuentran 12 áreas de competencias, de las cuales cinco pasan a “todos”

los GAD, tres a los GAD Provinciales y cuatro a los GAD Municipales. (Bastidas,

Burbano, & Ortiz, 2017)


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3. Bibliografí a

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» Bastidas, C., Burbano, A., & Ortiz, S. (2017). Balance de la Descentralizacion en el Ecuador. Flacso. Obtenido de https://biblio.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/57257.pdf

» Castella, J. M. (2009). Jornada sobre el valor constitucional de los preámbulos de las leyes. Cataluna: Fundación Ciudadanía y Valores.

» Constitucion del Ecuador. (2008).

» COOTAD. (2010). Codigo Organico de Organización Territorial, Autonomia y Descentralizacion.

» Descentralizacion, I. A. (2012). Concejo Nacional de Competencias.

» Guerrero, R. (2008). Descentralizacion, autonomia y regionalizacion. 226 y ss. Obtenido de https://biblio.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/41914.pdf

» Lara, J. M. (2000). Hans Kelsen, Una visión moderna de la teoría pura del Derecho. Santiago: La ley.

» (2000). Ley de Juntas Parroquiales.

» Luna Lara, M. J. (2013). Sistema Nacional de Competencias en el Ecuador. Madrid: Instituto Ortega y Gasset, Universidad Complutense.

» República, C. d. (2019). Quito: Coorporación de estudios y publicaciones.

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elementos constitutivos del estado y organización territorial del estado · 2020. 5. 5. ·...

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