elaboração de plano municipal de saneamento básico

Elaboração de Plano Municipal de Saneamento Básico Guia do profissional em tr einamento Nível 2

Transversal

Promoção Rede Nacional de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental – ReCESA

Realização Núcleo Regional Nordeste – NURENE

Instituições integrantes do NURENE Universidade Federal da Bahia (líder) | Universidade Federal do Ceará | Universidade Federal da Paraíba | Universidade Federal de Pernambuco

Financiamento Financiadora de Estudos e Projetos do Ministério da Ciência e Tecnologia I Fundação Nacional de Saúde do Ministério da Saúde I Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades

Apoio organizacional Programa de Modernização do Setor de Saneamento – PMSS

Comitê gestor da ReCESA Comitê consultivo da ReCESA

- Ministério das Cidades;

- Ministério da Ciência e Tecnologia;

- Ministério do Meio Ambiente;

- Ministério da Educação;

- Ministério da Integração Nacional;

- Ministério da Saúde;

- Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico Social (BNDES);

- Caixa Econômica Federal (CAIXA).

Parceiros do NURENE

- ARCE – Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará - Cagece – Companhia de Água e Esgoto do Ceará - Cagepa – Companhia de Água e Esgotos da Paraíba - CEFET Cariri – Centro Federal de Educação Tecnológica do Cariri/CE - CENTEC Cariri – Faculdade de Tecnologia CENTEC do Cariri/CE - Cerb – Companhia de Engenharia Rural da Bahia - Compesa – Companhia Pernambucana de Saneamento - Conder – Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia - EMASA – Empresa Municipal de Águas e Saneamento de Itabuna/BA - Embasa – Empresa Baiana de Águas e Saneamento - Emlur – Empresa Municipal de Limpeza Urbana de João Pessoa - Emlurb / Fortaleza – Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização de Fortaleza - Emlurb / Recife – Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana do Recife - Limpurb – Empresa de Limpeza Urbana de Salvador - SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto do Município de Alagoinhas/BA - SANEAR – Autarquia de Saneamento do Recife - SECTMA – Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado de Pernambuco - SEDUR – Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia - SEINF – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura de Fortaleza - SEMAM / Fortaleza – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano - SEMAM / João Pessoa – Secretaria Executiva de Meio Ambiente - SENAC / PE – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial de Pernambuco - SENAI / CE – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial do Ceará - SENAI / PE – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial de Pernambuco - SEPLAN – Secretaria de Planejamento de João Pessoa - SUDEMA – Superintendência de Administração do Meio Ambiente do Estado da Paraíba - UECE – Universidade Estadual do Ceará - UFMA – Universidade Federal do Maranhão - UNICAP – Universidade Católica de Pernambuco - UPE – Universidade de Pernambuco

- Associação Brasileira de Captação e Manejo de Água de Chuva – ABCMAC

- Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – ABES

- Associação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH

- Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública – ABLP

- Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais – AESBE

- Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento – ASSEMAE

- Conselho de Dirigentes dos Centros Federais de Educação Tecnológica – CONCEFET

- Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA

- Federação de Órgão para a Assistência Social e Educacional – FASE

- Federação Nacional dos Urbanitários – FNU

- Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas – FNCBHS

- Fórum Nacional de Pró-Reitores de Extensão das Universidades Públicas Brasileiras

– FORPROEX

- Fórum Nacional Lixo e Cidadania – L&P

- Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental – FNSA

- Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM

- Organização Pan-Americana de Saúde – OPAS

- Programa Nacional de Conservação de Energia – PROCEL

- Rede Brasileira de Capacitação em Recursos Hídricos – Cap-Net Brasil

Elaboração de Plano Municipal de Saneamento Básico Guia do profissional em treinamento Nível 2

Transversal

Catalogação da Fonte:

Coordenação Geral do NURENE

Profª. Drª. Viviana Maria Zanta

Organização do guia

Pesquisadora Drª. Patrícia Campos Borja

Professor Luiz Roberto Santos Moraes, PhD.

Créditos

Alessandra Gomes Lopes Sampaio Silva

Maria Teresa Chenaud Sá de Oliveira

Silvio Romero de Melo Ferreira

Revisão

Ana Maria Siqueira

Central de Produção de Material Didático

Patrícia Campos Borja | Alessandra Gomes Lopes Sampaio Silva

Projeto Gráfico

Marco Severo | Rachel Barreto | Romero Ronconi

É permitida a reprodução total ou parcial desta publicação, desde que citada a fonte.

EXX Tema Transversais: plano municipal de saneamento básico:

guia do profissional em treinamento: nível 2 / Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (org). – Salvador: ReCESA, 2008. 99 p.

Nota: Realização do NURENE – Núcleo Regional Nordeste;

coordenação de Viviana Maria Zanta, José Fernando Thomé Jucá, Heber Pimentel Gomes e Marco Aurélio Holanda.

1. Saneamento no Brasil – Política. 2. Saneamento e

saúde. 3. Políticas sociais. 4. Planejamento urbano – aspectos teóricos. 5. Participação social – metodologia. 6. Gestão dos serviços. 7. Acesso ao saneamento – Direito social. 8. Plano Municipal – Saneamento. 9. Estudo de caso. I. Brasil. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. II. Núcleo Regional Nordeste.

CDD – XXX.X

Apresentação da ReCESAApresentação da ReCESAApresentação da ReCESAApresentação da ReCESA

A criação do Ministério das Cidades Ministério das Cidades Ministério das Cidades Ministério das Cidades no

Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da

Silva, em 2003, permitiu que os imensos

desafios urbanos passassem a ser

encarados como política de Estado. Nesse

contexto, a Secretaria Nacional de Secretaria Nacional de Secretaria Nacional de Secretaria Nacional de

Saneamento Ambiental Saneamento Ambiental Saneamento Ambiental Saneamento Ambiental (SNSA) inaugurou

um paradigma que inscreve o saneamento

como política pública, com dimensão

urbana e ambiental, promotora de

desenvolvimento e redução das

desigualdades sociais. Uma concepção de

saneamento em que a técnica e a

tecnologia são colocadas a favor da

prestação de um serviço público e

essencial.

A missão da SNSA ganhou maior

relevância e efetividade com a agenda do

saneamento para o quadriênio 2007-

2010, haja vista a decisão do Governo

Federal de destinar, dos recursos

reservados ao Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), 40 bilhões de reais

para investimentos em saneamento.

Nesse novo cenário, a SNSA conduz ações

de capacitação como um dos

instrumentos estratégicos para a

modificação de paradigmas, o alcance de

melhorias de desempenho e da qualidade

na prestação dos serviços e a integração

de políticas setoriais. O projeto de

estruturação da Rede de Capacitação e Rede de Capacitação e Rede de Capacitação e Rede de Capacitação e

Extensão Tecnológica em Saneamento Extensão Tecnológica em Saneamento Extensão Tecnológica em Saneamento Extensão Tecnológica em Saneamento

Ambiental Ambiental Ambiental Ambiental –––– ReCESA ReCESA ReCESA ReCESA constitui importante

iniciativa nessa direção.

A ReCESA tem o propósito de reunir um

conjunto de instituições e entidades com

o objetivo de coordenar o

desenvolvimento de propostas

pedagógicas e de material didático, bem

como promover ações de intercâmbio e de

extensão tecnológica que levem em

consideração as peculiaridades regionais e

as diferentes políticas, técnicas e

tecnologias visando capacitar

profissionais para a operação,

manutenção e gestão dos sistemas e

serviços de saneamento. Para a

estruturação da ReCESA foram formados

Núcleos Regionais e um Comitê Gestor,

em nível nacional.

Por fim, cabe destacar que este projeto

tem sido bastante desafiador para todos

nós: um grupo predominantemente

formado por profissionais da área de

engenharia que compreendeu a

necessidade de agregar outros olhares e

saberes, ainda que para isso tenha sido

necessário "contornar todos os meandros

do rio, antes de chegar ao seu curso

principal".

Comitê Comitê Comitê Comitê GGGGestor da ReCESA estor da ReCESA estor da ReCESA estor da ReCESA

NURENENURENENURENENURENE

O Núcleo Regional Nordeste (NURENE) tem

por objetivo o desenvolvimento de

atividades de capacitação de profissionais

da área de saneamento, em quatro

estados da região Nordeste do Brasil:

Bahia, Ceará, Paraíba e Pernambuco.

O NURENE é coordenado pela

Universidade Federal da Bahia (UFBA),

tendo como instituições co-executoras a

Universidade Federal do Ceará (UFC), a

Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e a

Universidade Federal de Pernambuco

(UFPE).

O NURENE espera que suas atividades

possam contribuir para a alteração do

quadro sanitário do Nordeste e,

consequentemente, para a melhoria da

qualidade de vida da população dessa

região marcada pela desigualdade social.

CoordeCoordeCoordeCoordenadores Institucionais do NURENEnadores Institucionais do NURENEnadores Institucionais do NURENEnadores Institucionais do NURENE

Os Guias Os Guias Os Guias Os Guias

A coletânea de materiais didáticos

produzidos pelo NURENE é composta de

19 guias que serão utilizados nas Oficinas

de Capacitação para profissionais que

atuam na área de saneamento. Quatro

guias tratam de temas transversais,

quatro abordam o manejo das águas

pluviais, três estão relacionados aos

sistemas de abastecimento de água, três

são sobre esgotamento sanitário e cinco

versam sobre o manejo dos resíduos

sólidos e limpeza pública.

O público alvo do NURENE envolve

profissionais que atuam na área dos

serviços de saneamento e que possuem

um grau de escolaridade que varia do

semi-alfabetizado ao terceiro grau.

Os guias representam um esforço do

NURENE no sentido de abordar as

temáticas de saneamento segundo uma

proposta pedagógica pautada no

reconhecimento das práticas atuais e em

uma reflexão crítica sobre essas ações

para a produção de uma nova prática

capaz de contribuir para a promoção de

um saneamento de qualidade para todos.

Equipe da Central dEquipe da Central dEquipe da Central dEquipe da Central de Produção de Material Didático e Produção de Material Didático e Produção de Material Didático e Produção de Material Didático –––– CPMD CPMD CPMD CPMD

Apresentação da área temáticaApresentação da área temáticaApresentação da área temáticaApresentação da área temática

Tema transversalTema transversalTema transversalTema transversal

A natureza das ações de saneamento

ambiental exige um pensar que ultrapasse

a visão disciplinar e fragmentada, herdada

do pensamento ocidental. Com esse

intuito, o NURENE incorporou a

transversalidade às temáticas dos cursos

de capacitação. Desse modo, busca-se um

espaço para a reintegração de aspectos

que ficam isolados uns dos outros em

decorrência do tratamento disciplinar.

Assim, questões como a saúde do

trabalhador, as políticas e os planos de

saneamento, o saneamento integrado, as

tecnologias apropriadas e os projetos de

captação de recursos passam a constituir

temas que possibilitam uma abordagem

mais integral e ampla do saneamento.

Equipe da Central de ProEquipe da Central de ProEquipe da Central de ProEquipe da Central de Produção de Material Didático dução de Material Didático dução de Material Didático dução de Material Didático –––– CPMD CPMD CPMD CPMD

IntroduçãoIntroduçãoIntroduçãoIntrodução

O desafio do NURENE é formar e capacitar profissionais que tenham a capacidade de atuar

em uma realidade complexa e multifacetada que envolve questões de ordem social, cultural,

econômica, financeira, ambiental, tecnológica e institucional.

Nessa perspectiva, capacitar um profissional no campo do saneamento ambiental envolve a

abordagem de uma série de conteúdos que estão além da questão tecnológica em seu

sentido restrito. A complexidade da realidade contemporânea exige um profissional que

tenha um perfil cada vez mais interdisciplinar. A própria crise paradigmática da ciência tem

mostrado os limites concretos das abordagens disciplinares, assim como da própria técnica.

Cada vez mais, a análise da realidade exige um olhar que contemple diversas dimensões,

como a social, a cultural, a institucional, a política, a ambiental etc.

Assim, capacitar um profissional no nosso tempo exige o esforço de romper com os

paradigmas da engenharia sanitária e ambiental, enraizados na cultura da engenharia

brasileira. Esse rompimento passa por introduzir conteúdos que envolvem, minimamente,

dois campos: o do planejamentoplanejamentoplanejamentoplanejamento e o da tecnologiatecnologiatecnologiatecnologia. O campo do planejamento envolve as

políticas públicas e sociais, as formas de gestão e prestação dos serviços, o controle e a

participação social, a avaliação de política e programas, a intersetorialidade, a educação

sanitária e ambiental, etc. O campo da tecnologia envolve a adoção de técnicas e

instrumentos não só apropriados à realidade local, como se defendia nos anos 80, mas

também indutores de novos comportamentos diante dos padrões de consumo de água e da

geração de resíduos líquidos e sólidos. Ou seja, tecnologias que busquem privilegiar o

controle na utilização das águas e na geração de resíduos sólidos, ou a sua minimização, o

reúso e a reciclagem. Com essa abordagem, certamente, seria necessário imprimir

modificações profundas em termos de projeto (uso e contribuição per capita nas estruturas

de captação, transporte e tratamento dos resíduos). No campo da drenagem, o caos urbano

gerado pelas cheias já tem demonstrado e exigido novas abordagens, que passam ao largo

das estruturas caras dos sistemas convencionais usados atualmente. Para um futuro, que já

é agora, deve-se buscar privilegiar o controle do uso e da ocupação do solo; o

aproveitamento das águas de chuva para fins domiciliares e públicos e o escoamento

superficial com o uso de pavimentos mais permeáveis e estruturas superficiais. Essa tarefa

passa por uma ação integrada de desenho urbano e de engenharia, e para a sua execução

faz-se necessário o diálogo entre as disciplinas e a introdução de novos requisitos de

projeto, incluindo também ações não estruturais.

É certo que a adoção desse novo paradigma irá exigir, também, uma construção social, mas

será principalmente uma tarefa da engenharia nacional. Um programa de governo para a

capacitação de técnicos nesse campo disciplinar pode ser uma oportunidade para uma

reflexão sobre saneamento e ambiente e as modificações que devem ser operadas para a

construção de uma engenharia mais sintonizada com nossa realidade social, política,

econômica, financeira e ambiental, segundo novos pressupostos de planejamento e de

tecnologia.

De uma forma específica, alguns conteúdos são essenciais para a capacitação de recursos

humanos no campo da engenharia sanitária e ambiental, quer seja no nível técnico

(operadores), superior ou no nível dos gestores. Dois eixos principais podem agregar os

conteúdos, devendo ser aprofundados segundo o público alvo:

PPPPlanejamento e Políticalanejamento e Políticalanejamento e Políticalanejamento e Política (processos urbanos, políticas públicas e sociais, elaboração de

políticas e planos de saneamento, avaliação de políticas, programas e projetos, participação

e controle social, gestão e prestação dos serviços de saneamento ambiental, saúde

ambiental, controle e vigilância ambiental, ações integradas e interdisciplinares, aspectos

legais e institucionais, educação sanitária e ambiental).

Tecnológico Tecnológico Tecnológico Tecnológico (ações, atividades, processos e sistemasações, atividades, processos e sistemasações, atividades, processos e sistemasações, atividades, processos e sistemas de abastecimento de água,

esgotamento sanitário, de águas pluviais e de resíduos sólidos, contemplando os princípios

do controle na fonte, redução, reúso, reciclagem, controle ambiental de vetores e

reservatórios de doenças).

Assim, o presente projeto pedagógico expressa a intenção do NURENE de promover um

processo de capacitação capaz de imprimir uma nova forma de “fazer saneamento”, capaz

de dar suporte ao esforço do Governo Federal de garantir saneamento ambiental de

qualidade para todos. Tal esforço não se constitui uma tarefa fácil, uma vez que os

caminhos não estão completamente claros. Embora se entenda que os conteúdos de um

programa de capacitação não são estáticos, que se movem em função dos contextos

institucionais, políticos, sociais e financeiros, é necessário estabelecer claramente os

objetivos, as diretrizes, os princípios norteadores do programa para que as ementas das

disciplinas, os conteúdos programáticos e as estratégias didáticas estejam perfeitamente

articulados com tais propósitos.

SumárioSumárioSumárioSumário

O ACESSO ÀS AÇÕES E SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO COMO UM DIREITO SOCIAL ............. 11

A RELAÇÃO ENTRE O SANEAMENTO BÁSICO E A SAÚDE DAS CRIANÇAS ................................. 25

POLÍTICA DE SANEAMENTO NO BRASIL......................................................................... 29

ASPECTOS CONCEITUAIS E METODOLÓGICOS DA PARTICIPAÇÃO E DO CONTROLE SOCIAL.......... 40

GESTÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO........................................................... 52

ASPECTOS TEÓRICOS DO PLANEJAMENTO URBANO ......................................................... 68

PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO................................................................. 82

ESTUDO DE CASO: PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL DE ALAGOINHAS............. 90

Guia do profissional em treinamento – ReCESAReCESAReCESAReCESA 11

O acesso às ações e serviços de saneamento O acesso às ações e serviços de saneamento O acesso às ações e serviços de saneamento O acesso às ações e serviços de saneamento

básico como um direitbásico como um direitbásico como um direitbásico como um direito socialo socialo socialo social1111

Patrícia Campos BorjaPatrícia Campos BorjaPatrícia Campos BorjaPatrícia Campos Borja

Luiz Roberto Santos MoraesLuiz Roberto Santos MoraesLuiz Roberto Santos MoraesLuiz Roberto Santos Moraes

ação de saneamento básico, ao longo da história da

humanidade, tem sido tratada com conteúdos diferenciados

em função do contexto social, político, econômico e cultural

de cada época e nação. Por vezes, o saneamento básico toma

recortes de uma política social; por outras, mostra-se apenas

como uma política pública. Essa ambigüidade está traduzida

não só no campo teórico, como na ação governamental. Nos

países centrais, onde as questões básicas de saneamento já

foram superadas há muitas décadas, as ações de saneamento

básico são tratadas no bojo das intervenções de infra-estrutura

das cidades. Nos países ditos em desenvolvimento e

subdesenvolvidos, as ações de saneamento básico deveriam

ser encaradas como uma medida de saúde pública. Essa

abordagem aproximaria as políticas de saneamento básico das

políticas sociais; no entanto, essa concepção não é unânime.

O presente trabalho tem por objetivo discutir o conteúdo social das ações e dos serviços de

saneamento básico e delinear os princípios de uma política pública para essa área. A

metodologia do estudo envolve revisão de bibliografia e análise crítica de conteúdos.

Os Conceitos de saneamentoOs Conceitos de saneamentoOs Conceitos de saneamentoOs Conceitos de saneamento

O conceito de saneamento, como qualquer outro, vem sendo socialmente construído ao

longo da história da humanidade, de acordo com as condições materiais e sociais de cada

época, com o avanço do conhecimento e a sua apropriação pela população. Assim,

dependendo da relação existente entre homem-natureza, a noção de saneamento assume

conteúdos diferenciados em cada cultura. O mesmo ocorre em cada classe social; nesse

caso, a relação que se estabelece é entre o homem e as condições materiais de sua

existência e o nível de sua informação e seu conhecimento.

1 Adaptado de trabalho publicado em: SIMPÓSIO LUSO-BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL, XII., 2006, Figueira da

Foz. Anais... Figueira da Foz-Portugal: APRH, APESB, ABES, 2006. 1 CD ROM.

A


Ações de saneamento existem desde os primórdios da humanidade, tendo-se registro na

História de avanços e recuos do conhecimento, seguindo a evolução e a decadência das

civilizações. Na Idade Média, houve um grande retrocesso no que se refere à produção do

saber, com perdas do que já havia sido produzido, ocorrendo o “esmagamento da minoria

que detinha os atributos do conhecimento” (MENEZES, 1984, p. 56), o que gerou

insalubridade ambiental e epidemias.

Com o término do tempo medieval nasce o chamado Mercantilismo (1500–1750), que

representou a aurora de um novo momento na História da Humanidade, o período moderno,

quando se registraram os primórdios da ciência. O comércio e a indústria cresceram e, com

eles, emergiu uma nova classe social: a burguesia. As cidades também cresceram e

passaram a ser monitorizadas por estatísticas. É nesse ambiente que se consolidam os

governos centrais e o Estado nacional. Esses governos, algumas vezes, assumiam as ações

de saúde pública, mas, no geral, cabia à comunidade local cuidar dos problemas de saúde

(ROSEN, 1994).

Foucault (1979), ao estudar as origens da medicina social e da medicina urbana no mundo

ocidental, destaca que, no século XVII, tanto na França como na Inglaterra, a única

preocupação sanitária do Estado era com as estatísticas de saúde, não havendo, portanto,

intervenções efetivas para elevar o nível de saúde da população, ao contrário do que ocorria

na Alemanha. O autor registra que na França a medicina social só aparece no século XVIII,

quando passa a ocorrer o que ele chamou de “pânico urbano”, causado pelo estado de

degradação das cidades. É daí que surge a noção de higiene pública e o sonho político-

médico da boa organização sanitária das cidades.

A Revolução Industrial, no século XIX, gerou uma série de transformações nas cidades. Os

subúrbios são ocupados pela classe média e operária e os arredores pelas indústrias. A

condição de vida do proletariado passa a ser uma preocupação, devido à insalubridade do

meio. A nova ordem e a nova cidade passam a ser objeto de observação e reflexão. É

justamente nesse momento que surge o pré-urbanismo como disciplina (CHOAY, 1979).

Engels (1975), ao fazer uma descrição detalhada das condições materiais e sociais da classe

operária na Inglaterra no século XIX, desnuda a situação de saneamento básico da época,

revelando os seus vínculos com o processo de acumulação capitalista, que se dava por meio

de intenso processo de industrialização e exploração da força de trabalho. Naquele

momento, a Inglaterra efetuava a sua segunda Revolução Industrial e Engels procura retratar

a problemática das cidades por meio da condição de vida da classe trabalhadora.

Embora a palavra saneamento básico não tenha sido utilizada por Foucault e Engels, as

abordagens dos autores permitem perceber que as preocupações sanitárias se ampliam com

a chegada da cidade industrial e que existia uma forte relação entre a produção da cidade,

as condições de saneamento básico e o nível de saúde da população. Permitem ainda

concluir que já havia a percepção de que era necessário sanear a cidade para promover a

saúde e garantir a reprodução social e produção de capital.


Ao longo dos séculos, o saneamento foi tratado segundo diferentes abordagens. No final da

Idade Média, já se fazia uma relação, ainda que intuitiva, entre saneamento do meio e

processo de doença – concepção que se manteve no século XVII, com a Teoria dos Miasmas.

No século XVIII, as enfermidades eram atribuídas às condições de vida e de trabalho das

populações. Com o advento da microbiologia, a concepção “ambiental” foi substituída pela

“biológica”, e a importância do ambiente físico e social passou a ser subestimada (LIMA,

2001).

Assim, apesar dos avanços e recuos, as ações de saneamento mantinham uma estreita

relação com a saúde pública. Por terem conseguido uma situação de salubridade em suas

cidades, os países centrais deixaram de se preocupar com o saneamento básico por um

dado período, tanto o governo quanto a população. Mais tarde, porém, a poluição das águas

e do ar fez emergir novas enfermidades, tomando a cena ao surgir como uma problemática

de saúde pública e provocando todo um movimento relacionado à defesa do meio ambiente.

Nos países periféricos, onde ainda persistem níveis baixos de serviços de saneamento

básico, estes se constituem uma importante medida de saúde pública.

Pode-se perceber, portanto, que, ao longo do tempo, as preocupações no campo do

saneamento passam a incorporar não só questões de ordem sanitária, mas também

ambiental. A visão antropocêntrica de antes perde um pouco a sua força e dá lugar a uma

nova perspectiva da relação sociedade-ambiente. Certamente por essa razão, o conceito de

saneamento passa a ser tratado em termos de saneamento, saneamento básico e

saneamento ambiental.

Apesar dos avanços dos conceitos, a noção de saneamento vinculada à infra-estrutura das

cidades se tornou hegemônica. O Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) tratam as ações de saneamento básico no âmbito da “pasta” de infra-

estrutura. A forte influência dessas instituições nas políticas públicas dos países ditos

periféricos implicou um alinhamento desses países às orientações dessas instituições. O

afastamento das ações e serviços de saneamento básico do campo da saúde pública teve

como reflexo o seu distanciamento do campo da política social, onde o dever do Estado

perante a sua promoção seria mais amplo (BORJA, 2004).

Saindo da discussão do saneamento no âmbito mais

global e partindo para abordar o conceito estrito de

saneamento básico, observa-se que, ao longo do

tempo, essa ação tem sido entendida e tratada

segundo lógicas vinculadas aos contextos político e

social de cada época.

A definição clássica de saneamento básico explicita

ser essa ação “o conjunto de medidas que visam a

modificar as condições do meio ambiente, com a

finalidade de prevenir doenças e promover a saúde”

(MENEZES, 1984, p.26). Moraes (1994a), por

considerar muito amplo o conceito de meio

Agora responda: Como evoluiu o conceito de saneamento no Brasil? Que conceito predomina atualmente? __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ __________________________


ambiente, passa a utilizar o conceito de salubridade ambiental, permitindo, com isso, uma

definição mais precisa. Assim, para esse autor, saneamento básico é o conjunto de ações e

medidas que visam à melhoria da salubridade ambiental, com a finalidade de prevenir

doenças e promover a saúde. A noção de saneamento está ligada à de higiene e, uma vez

que a palavra higiene significa algo relativo à saúde (FERREIRA, 2000), então, a noção de

saneamento relaciona-se à noção de saúde.

Menezes (1984) faz uma distinção entre “saneamento básico”, que seria uma restrição do

conceito de saneamento para designar as ações direcionadas ao controle dos agentes

patogênicos e seus vetores, e “saneamento ambiental” que teria um sentido mais amplo,

para alcançar a administração do equilíbrio ecológico, relacionando-se, também, com os

aspectos culturais, econômicos e administrativos e medidas de uso e ocupação do solo.

Moraes (1994a) define saneamento básico como:

O conjunto de ações, entendidas, fundamentalmente, como de saúde

pública, compreendendo o abastecimento de água em quantidade

suficiente para assegurar a higiene adequada e o conforto, com qualidade

compatível com os padrões de potabilidade; coleta, tratamento e

disposição adequada dos esgotos e dos resíduos sólidos; drenagem urbana

de águas pluviais e controle ambiental de roedores, insetos, helmintos e

outros vetores e reservatórios de doenças (MORAES, 1994a, s.p.).

Na Constituição do Estado da Bahia, saneamento básico é uma ação entendida,

fundamentalmente, como de saúde pública, que compreende abastecimento de água, coleta e

disposição adequada dos esgotos e do lixo, drenagem urbana de águas pluviais, controle de

vetores transmissores de doenças e atividades relevantes para a promoção da qualidade de vida

(BAHIA, 1989).

O direito a cidades sustentáveis e ao saneamento ambiental, para as gerações presentes e

futuras, passa a ser considerado pela Lei nº. 10.257, de 10/07/2001, denominada de

Estatuto da Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece

diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. No seu Art. 2º, a Lei estabelece

que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais

da cidade e da propriedade urbana (BRASIL, 2001). O inciso I do mesmo artigo da Lei

diferencia saneamento ambiental de infra-estrutura urbana, entretanto a referida Lei não

define o saneamento ambiental, embora na época já existissem definições para o termo por

diversos autores e instituições (MENEZES, 1984; MORAES, 1993; FUNASA, 1999).

Recentemente, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades,

em documento preliminar para proposição de uma política nacional, definiu saneamento

ambiental como:

[...] o conjunto de ações técnicas e socioeconômicas, entendidas

fundamentalmente como de saúde pública, tendo por objetivo alcançar

níveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o


abastecimento de água em quantidade e dentro dos padrões de

potabilidade vigentes, o manejo de esgotos sanitários, resíduos sólidos e

emissões atmosféricas, a drenagem de águas pluviais, o controle ambiental

de vetores e reservatórios de doenças, a promoção sanitária e o controle

ambiental do uso e ocupação do solo e a prevenção e controle do excesso

de ruídos, tendo como finalidade promover e melhorar as condições de vida

urbana e rural (SNSA, 2003, s.p.).

Os princípioOs princípioOs princípioOs princípios de uma política pública de saneamento básicos de uma política pública de saneamento básicos de uma política pública de saneamento básicos de uma política pública de saneamento básico

Os princípios de uma política pública de saneamento básico no Brasil vêm sendo construídos

na história recente do País, principalmente, a partir de meados da década de 1980,

recebendo influência de sete fatos que merecem destaque: (a) a discussão em torno da

Reforma Sanitária, que culminou com a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde; (b)

o colapso do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), quando a discussão sobre uma

política pública de saneamento mobiliza diversos segmentos da sociedade; (c) a

promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, em que os princípios democráticos

tomaram a cena da política; (d) as discussões em torno do Projeto de Lei nº. 053/91 e do

Projeto de Lei da Câmara nº. 199/93, quando os princípios de uma política pública de

saneamento começam a ser delineados; (e) a proposição e debate em torno do Projeto de Lei

do Senado nº. 266/1996 e do Projeto de Lei do Poder Executivo nº. 4.147/2001, que tinham

como um dos objetivos a privatização dos serviços de abastecimento de água e de

esgotamento sanitário no Brasil; (f) a I Conferência Nacional de Saneamento Ambiental,

realizada em 1999, a partir da qual os princípios fundamentais de uma política pública de

saneamento passam a ser formulados e discutidos; e (g) o Projeto de Lei nº. 5.296/2005,

que institui diretrizes para os serviços públicos de saneamento básico e a Política Nacional

de Saneamento Básico, encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional.

A noção de saúde como um direito surge nos anos 80 em meio ao debate sobre a Reforma

Sanitária e em um ambiente marcado por intensos movimentos sociais e políticos. Naquele

momento, entendia-se a saúde como um direito do cidadão. A saúde passa a ser vista

como a arte de integrar as ações preventivas de massa com as ações curativas individuais,

não estando, portanto, confinada à atenção médica. Dessa forma, resgatava-se o caráter da

saúde como um bem público, como um direito social de todo cidadão. Esses pressupostos

significaram um avanço histórico (ABRASCO, 1985).

A Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (Abrasco), fortemente

integrada ao movimento da Reforma Sanitária, defendia a redefinição dos papéis

institucionais da área de saúde, propondo algumas diretrizes, tais como: universalização e

equalização do atendimento; descentralização da gestão dos serviços; integração

institucional; novas relações entre público e privado; definição de uma política de recursos

humanos; e participação de profissionais e usuários nos serviços de saúde (ABRASCO,

1985).


A 8a Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, foi o acontecimento mais

importante do movimento da Reforma Sanitária no Brasil. Em seu relatório final está

registrado um preceito que vai marcar a história da saúde pública brasileira e vai,

posteriormente, já na década de 90, influenciar os rumos teóricos e conceituais da área de

saneamento. Dentre os itens levantados no relatório é importante resgatar alguns que têm

relação com o saneamento.

Direito à saúde significa a garantia, pelo Estado, de condições dignas de

vida e de acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção,

proteção e recuperação de saúde, em todos os seus níveis, a todos os

habitantes do território nacional, levando ao desenvolvimento pleno do ser

humano em sua individualidade [...]. Deste conceito amplo de saúde e de

noção de direito como conquista social, emerge a idéia de que o pleno

exercício do direito à saúde implica garantir [...] moradia higiênica e digna

[...] qualidade adequada do meio ambiente. [...] O Estado tem como

responsabilidades básicas quanto ao direito à saúde [...] (Ministério da

Saúde, 1986, p. 4-5, grifos nossos).

Dentre os princípios que, segundo os resultados da

Conferência, deveriam reger o novo Sistema Nacional de

Saúde, podem ser destacados os que, posteriormente, vão

inspirar a delimitação dos princípios de uma política

pública de saneamento: descentralização, participação da

população, fortalecimento do papel do município,

universalização e equidade (ABRASCO, 1985).

A participação da área de saúde na política de

saneamento básico é claramente defendida como uma das

atribuições principais do Sistema Único de Saúde (SUS),

sendo colocada nos seguintes termos: “definição de

políticas setoriais de tecnologia, saneamento, recursos

humanos [...]” (ABRASCO, 1985, p. 13, grifo nosso).

No mesmo ano da 8a Conferência (1986), a Superintendência de Desenvolvimento do

Nordeste (SUDENE) produz o documento “Proposições para uma Nova Política de

Saneamento Básico”, em que aponta a responsabilidade do Estado na produção e

gerenciamento dos serviços de saneamento e define esse serviço como uma necessidade

universal, de indiscutível interesse para a sociedade, sendo um direito inerente à cidadania,

devendo, portanto, atender a toda a população2 (SUDENE, 1987, p. 7). Além disso, são

apontadas diretrizes para a área, tais como a democratização; a participação comunitária; as

mudanças tecnológicas para diminuir o grau de dependência do setor dos poderes públicos;

subsídio em face do grande número de sistemas deficitários, principalmente, devido à

2 Esta premissa é um grande avanço em relação às metas do Planasa, estabelecidas em 1971, que previam o atendimento de 80%

da população urbana e de pelo menos 80% das cidades brasileiras com abastecimento de água e levar esgotamento sanitário às

capitais dos estados e cidades de maior porte, até o ano de 1980.

Fonte: DEA-UFBA-GESAN, 2002.


pobreza da população; arcabouço institucional com definições de competências nacional,

regional e estadual; participação do município; ações intersetoriais; adequação da política

tarifária; gradualismo na implementação das ações; igualdade do benefício a grandes e

pequenas comunidades e segmentos da população de alta e baixa renda.

Ricão e outros (1987), ao realizarem uma reflexão sobre a Reforma Sanitária e o

saneamento, defendem que essas ações se constituem uma medida de saúde pública,

embora não deixem de pontuar sua relação com a infra-estrutura das cidades. Dentre as

sugestões apresentadas para a formulação de uma nova política de saneamento, podem ser

destacadas: responsabilidade do Estado na prestação dos serviços; coordenação e gestão

das ações por meio de órgãos colegiados nos três níveis de governo; participação social,

desde a identificação das necessidades à definição de prioridades, das soluções adotadas,

planejamento, acompanhamento e avaliação; eliminação da lógica exclusivamente

empresarial; descentralização, com fortalecimento dos municípios; articulação entre os

vários órgãos envolvidos nos três níveis de governo; e prioridade definida segundo critérios

epidemiológicos. Nota-se que, naquele momento, antes da CF de 1988, existia um debate

em torno da revisão do papel do Estado no âmbito das políticas de saúde e de saneamento

básico. Essas propostas surgem em um ambiente de intenso debate sobre a Reforma

Sanitária e de re-orientação da política de saneamento básico do País, face ao colapso do

Planasa em 1986. Os debates dessa época e a conjuntura política influenciaram na

promulgação da CF de 1988, quando a saúde passa a ser um direito de todos e dever do

Estado, devendo o seu acesso ser universal e igualitário, conforme disposto no Art.196:

A saúde é um direito de todos e dever do Estado, garantida mediante

políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de

outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a

sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988, p. 115, grifos nossos).

As responsabilidades do SUS quanto às ações de saneamento básico estão definidas no

Inciso IV, do Art. 200, da CF de 1988, que estabelece a atribuição desse sistema de “[...]

participar da formulação de políticas e da execução das ações de saneamento básico” (ibid.,

1988, p. 116). Assim, a CF associa a área de saneamento ao campo da saúde e,

conseqüentemente, a coloca no âmbito da política social. As medidas de saneamento

passam a ser encaradas, constitucionalmente, como uma atividade de prevenção e de

proteção à saúde da população. No capítulo de Direitos Sociais (Art. 6º), a Constituição

estabeleceu que “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a

previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”

(BRASIL, 1988, s.p.). Em 2000, esse artigo recebe nova redação incorporando a moradia

como direito social. O saneamento, em tal artigo, aparece implicitamente tanto no direito

social que se refere à saúde quanto no que diz respeito à moradia.

Benjamin (2003)3, ao discutir os aspectos jurídicos que envolvem o direito ao saneamento

ambiental, observa que, segundo a CF de 1988, o saneamento é visto como um direito à

3 Esse autor é Procurador de Justiça de São Paulo e Professor de Direito Ambiental na Universidade do Texas.


saúde, sendo, portanto, parte constituinte do SUS. Apesar desse avanço constitucional, essa

definição teve pouca influência nas relações entre as áreas de saúde e saneamento e dentro

da própria área de saneamento básico, que vivia um momento de paralisia política e

financeira que veio a se agravar na década de 1990. Esse fato é observado por Costa e

Fiszon (1989). Esses dois autores afirmam que “passou sem nenhum registro a decisão da

Constituinte que inclui, no Capítulo da Ordem Social, a competência do Sistema Único de

Saúde no setor saneamento” (COSTA e FISZON, 1989, p. 3).

Desde a década de 1970 até hoje, duas noções estão colocadas: a primeira considera o

saneamento básico como uma medida de infra-estrutura das cidades, como um

investimento necessário à reprodução do capital, como um serviço que deve ser submetido

à lógica empresarial, tendo a auto-sustentação como um pressuposto fundamental, e a

segunda, como uma medida de saúde pública e, consequentemente, integrante da política

social. A polarização que existe em torno da natureza das ações e serviços de saneamento

(desde a década de 1980) fica bastante clara nas palavras de Costa e Fiszon (1989):

Essa limitação ao acesso através das leis de mercado indica outro aspecto

restritivo da política pública para o setor: o saneamento foi encarado como

um investimento financeiro que devia ser remunerado a preços de mercado.

Obviamente que essa não deve ser a lógica para o setor, caso ele possa ser

pensado não só como mais um investimento em infra-estrutura rentável à

reprodução do capital, mas como um item da política social (COSTA e

FISZON, 1989, p. 3).

A Constituição Federal e os debates em torno da política de saneamento básico, gerados a

partir do texto constitucional, passam a exercer influências visíveis: a Constituição do

Estado da Bahia, promulgada em 1989, cria um capítulo para o saneamento básico e, em

seu Art. 227, estabelece que:

Todos têm o direito aos serviços de saneamento básico, entendidos

fundamentalmente como de saúde pública, compreendendo o

abastecimento d’água, coleta e disposição adequada dos esgotos e do lixo,

drenagem urbana de águas pluviais, controle de vetores transmissores de

doenças e atividades relevantes para a promoção da qualidade de vida.

(BAHIA, 1989, p.104, grifos nossos).

No Parágrafo 1o do Art. 228, esse instrumento legal estabelecia que “O Estado desenvolverá

mecanismos institucionais e financeiros destinados a garantir os benefícios do saneamento

básico à totalidade da população” (BAHIA, 1989, p. 104, grifos nossos).

Em 1991, o Projeto de Lei nº. 53, da então Deputada Irma Passoni (PT-SP), que dispunha

sobre a Política Nacional de Saneamento, propõe que essa política deveria assegurar a

salubridade ambiental; o direito de todos aos serviços de saneamento e o dever de todos e


obrigação do Estado em sua provisão; o acesso universal e igualitário; a descentralização; a

participação da comunidade; a articulação institucional, dentre outros.

Em 1992, a Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo aprovou a Lei nº. 7.750, que

dispõe sobre a Política Estadual de Saneamento. Aqui, merecem destaque: o objetivo da

política, de assegurar os benefícios da salubridade ambiental à totalidade da população; a

definição de que ambiente salubre é direito de todos; a diretriz para a atuação articulada,

integrada e cooperativa entre os órgãos públicos. A Lei também definiu a elaboração de um

Plano Estadual de Saneamento e instituiu o Sistema e o Fundo Estadual de Saneamento

(Revista SABESP, 1992).

Na Bahia, em 1993, e sob a influência da Lei de São Paulo, o então Deputado Paulo Jackson

Vilasboas (PT-BA) apresentou o Projeto de Lei nº. 10.105, que propunha a instituição da

Política de Saneamento do Estado da Bahia. Este PL estabelecia que a política deveria

assegurar: a proteção da saúde da população; a salubridade do meio ambiente, que seria

direito de todos e dever do Poder Público e da coletividade; a integração interinstitucional; e

a participação da sociedade. A participação dar-se-ia por meio do Sistema Estadual de

Saneamento Básico, composto pelos seguintes instrumentos: Plano, Conferência, Conselho e

Fundo Estadual de Saneamento Básico.

Em 1993, passa a tramitar no Congresso Nacional o Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº. 199,

que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento. Tendo como referência o já citado PL

n. 53/91, o projeto previa o acesso ao saneamento de forma universal e igualitária, a

participação da população, a descentralização das ações nos três níveis de governo, a

integração interinstitucional, além de considerar o saneamento como um direito e dever de

todos e obrigação do Estado. As propostas desse PLC foram produto de ampla discussão e

negociação de diversos segmentos da sociedade relacionados ao saneamento. Embora, em

1994, tenha sido aprovado pelo Congresso Nacional, o PLC nº. 199 foi vetado integralmente

no início de 1995 pelo então recém empossado Presidente da República Fernando Henrique

Cardoso (FHC). Naquele momento, já se delineava a diretriz política do governo FHC para a

privatização dos serviços de saneamento.

No mesmo ano do veto, em 1995, o Plano Nacional de Saúde e Ambiente no

Desenvolvimento Humano Sustentável constituiu-se um documento de referência para o

campo saúde-ambiente, com propostas que vinham ao encontro dos debates anteriores.

Para o saneamento, o Plano estabeleceu como objetivo:

[...] universalizar o atendimento, com equidade, garantindo o atendimento à

população de baixa renda, abrangendo os serviços de abastecimento de

água, esgotamento sanitário, limpeza pública, drenagem urbana e controle

de vetores (COPASAD, 1995, p. 61, grifos nossos).

Seguindo outra orientação, também em 1995, o governo FHC divulga a Política Nacional de

Saneamento (PNS). Essa política tinha como elementos centrais a modernização e

flexibilização na prestação dos serviços, com a privatização assumindo um papel


estratégico, estabelecendo-se como prioridade a definição de marcos para a regulação e o

controle da política, conforme orientações do Banco Mundial e Fundo Monetário

Internacional (FMI). Segundo o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) (1997), a PNS

busca promover a

[...] descentralização da gestão e a articulação das ações dos diversos

agentes [...]; favoreça a mobilização de esforços políticos e de recursos

financeiros para a universalização do acesso aos serviços; propicie a criação

de um ambiente de eficácia e eficiência no setor e institucionalize os

instrumentos de regulação e controle necessários à adequada prestação

desses serviços (MPO, 1997, p. 17, grifos nossos).

Embora a PNS incorpore alguns pontos já amplamente aceitos no campo do saneamento, a

universalização pretendida ficou mais clara em 1997, quando é definido como meta

aumentar a cobertura, visando à universalização dos serviços, com garantia do atendimento

em nível essencial (MPO, 1997).

Os pressupostos dessa política ficaram mais explícitos no Projeto de Lei do Senado nº. 266

de 1996, de autoria do então Senador José Serra (PSDB-SP) (BRASIL, 1996) e no Projeto de

Lei do Poder Executivo nº. 4.147 de 2001 (BRASIL, 2001), que tinham como um dos

objetivos estimular e facilitar a privatização dos serviços de saneamento básico.

Heller (1996), ao discutir o quadro legal e institucional do saneamento no Brasil na década

de 90, considerou que existia por parte do governo a intenção de privatizar os serviços de

saneamento. O autor apontou a universalização e a eqüidade como pontos fundamentais,

além da ampliação do conceito de saneamento; a extensão dos benefícios a todas as

parcelas da população; introdução da visão de saúde pública na prática do saneamento;

criação de fóruns de decisão, dentre outros.

Em 1997, a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE),

entidade que passa a ter uma atuação importante na defesa de uma política pública de

saneamento, elabora e divulga a cartilha intitulada “Saneamento: Responsabilidade do

Município. Como fazer saneamento em seu Município” (COSTA e MELO, 1997). Ao proporem

o fortalecimento do município na execução das ações de saneamento, Costa e Melo (1997)

ressaltam a importância de o dirigente municipal exercer a titularidade do serviço,

assumindo o poder que lhe é atribuído pela Constituição de 1988. Além de proporem a

elaboração de um Plano Municipal de Saneamento, os autores apresentam alguns princípios

que deveriam nortear uma política de saneamento, a saber: universalidade, por considerar o

acesso aos serviços de saneamento como um direito de todos e um dever do Estado

brasileiro; eqüidade; integralidade; e participação da população (COSTA e MELO, 1997).

Em 1998, inspirado nas discussões travadas na década de 90, a Câmara Municipal de Santo

André-SP aprova e o Prefeito Municipal sanciona a Lei nº. 7.733, que dispõe sobre a Política

Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental, o que tornou esse Município o primeiro no

Brasil a possuir uma política de saneamento instituída em lei. Dentre os princípios


fundamentais dessa política podem ser citados: o interesse público; a universalização; a

melhoria contínua da qualidade ambiental; a participação da sociedade nos processos de

decisão; uso racional dos recursos naturais; disciplinamento do uso e exploração dos

recursos hídricos; e respeito à capacidade de pagamento dos usuários (SANTO ANDRÉ,

1998). Nota-se que a Lei de Santo André, além de reunir pressupostos que já vinham sendo

discutidos para uma política pública de saneamento, acrescenta dispositivos que

incorporam, fortemente, a questão da proteção dos recursos naturais, sendo inovadora

nesse sentido.

Em 1999, é realizada a I Conferência Nacional de

Saneamento, por iniciativa da Câmara dos Deputados.

Dentre as propostas da Conferência, podem ser

destacadas: garantia do acesso universal e igualitário

aos benefícios do saneamento; defesa da autonomia

municipal quanto à prestação dos serviços; reforço

quanto à titularidade municipal como poder concedente

dos serviços; gestão municipal, pública e autônoma;

salubridade ambiental, entendida como direito do

cidadão e dever do Estado, devendo ser assegurada por

políticas sociais; e controle social (CÂMARA DOS

DEPUTADOS, 2000).

Posteriormente, essas discussões vão influenciar a

promulgação de leis que instituem políticas municipais

de saneamento, a exemplo da Lei nº. 2.788/2000, de

Aracaju-SE (ARACAJU, 2000), da Lei nº. 8.260/2001, de

Belo Horizonte-MG (BELO HORIZONTE, 2001) e da Lei nº. 1.460/2001, de Alagoinhas-BA

(ALAGOINHAS, 2001).

Assim, se por um lado a lógica da área de saneamento recebia forte influência do PLANASA,

por outro começaram a surgir dois movimentos. Um deles articulava-se com idéias

democráticas, ligadas à descentralização, ao fortalecimento do papel do Estado, ao resgate

do papel do Poder Municipal e à participação popular. O outro ocorria no âmbito do Governo

Federal, que buscava dar uma nova orientação para a área, a qual atendia à lógica

neoliberal, apontando para a privatização dos serviços de saneamento. Essa nova

orientação seguia o modelo PLANASA, ao tratar o saneamento como uma atividade

empresarial e ligada ao mercado. Esses dois movimentos vão cada vez mais se polarizar.

Em 2003, o recém empossado governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, por meio do

Ministério das Cidades, elabora um documento preliminar intitulado “Política Nacional de

Saneamento Ambiental” (SNSA, 2003), no qual são indicados os princípios de uma política

pública de saneamento que incorpora os debates anteriores, a saber: universalidade,

integralidade das ações, equidade, participação e controle social, titularidade municipal,

gestão pública e integração institucional. Por outro lado, as áreas econômica e de

planejamento do Governo Lula indicam como solução para a infra-estrutura do País o uso de

Parceria Público-Privada (PPP), inclusive para a área de saneamento básico, sendo então

Qual a natureza das ações de saneamento? _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ __________________________


aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República a Lei nº.

11.079, de 30/12/2004, que “institui normas gerais para licitação e contratação de parceria

público-privada no âmbito da administração pública” (BRASIL, 2004, p.1).

Já em maio de 2005, o Poder Executivo encaminha

ao Congresso Nacional, após processo de consulta

pública, discussão em reuniões regionais e nacional

realizadas com esse objetivo, e apreciação e

aprovação pelos Conselho das Cidades e Conselho

Nacional de Saúde, o Projeto de Lei nº. 5.296/2005,

que institui as diretrizes para os serviços públicos

de saneamento básico e a Política Nacional de

Saneamento Básico. Tal PL considera como

saneamento básico “o conjunto de serviços e ações

com o objetivo de alcançar níveis crescentes de

salubridade ambiental, nas condições que

maximizem a promoção e melhoria das condições

de vida nos meios urbano e rural, compreendendo o

abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o

manejo de resíduos sólidos e o manejo de águas

pluviais” (BRASIL, 2005, p.1), e contempla como

diretrizes a universalização, integralidade, equidade,

sustentabilidade, intersetorialidade, promoção e

proteção da saúde, participação e controle social,

dentre outras.

Das discussões, percebe-se que as ações de saneamento básico têm sido tratadas, às vezes,

como uma política social e, dessa forma, como um direito social; outras vezes, apenas como

uma política pública, passível de ser submetida à lógica de mercado. Essa ambigüidade se

traduz não só no campo teórico como na ação governamental.

É importante ressaltar, contudo, que a natureza de uma ação de saneamento básico a torna

essencial à vida humana e à proteção ambiental. Por ser uma ação eminentemente coletiva

em virtude da extensão dos efeitos de sua ausência, ela se constitui uma meta social,

situando-se, assim, no plano coletivo, no qual os indivíduos, a comunidade e o Estado têm

papéis a desempenhar. Dada a sua natureza, a sua promoção exige esforços em vários

níveis, envolvendo diversos atores. As ações de saneamento básico, além de serem,

fundamentalmente, de saúde pública e de proteção ambiental, constituem-se serviços

essenciais, direito social do cidadão e dever do Estado. Desse modo, a promoção das ações

de saneamento está mais compatível com as políticas públicas e sociais (BORJA, 2004).

Das discussões anteriores, os princípios de uma política pública de saneamento básico

podem ser sistematizados como apresentado no Quadro 1.

PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA

POLÍTICA DE SANEAMENTOPOLÍTICA DE SANEAMENTOPOLÍTICA DE SANEAMENTOPOLÍTICA DE SANEAMENTO

O saneamento básico é uma

meta social diante de sua

essencialidade à vida humana

e à proteção ambiental, o que

evidencia o seu caráter público

e o dever do Estado na sua

promoção, constituindo-se

um direito social, integrante de políticas públicas e sociais.


Quadro 1 – Princípios de uma Política Pública de Saneamento Básico

Princípio Definição

Universalidade

As ações e serviços de saneamento básico, além de serem, fundamentalmente, de saúde pública e de proteção ambiental, são também essenciais à vida, um direito social básico e dever do Estado. Assim, o acesso aos serviços de saneamento básico deve ser garantido a todos os cidadãos mediante tecnologias apropriadas à realidade socioeconômica, cultural e ambiental.

Integralidade das ações

As ações e os serviços de saneamento básico devem ser promovidos de forma integral, em face da grande inter-relação entre os seus diversos componentes, principalmente, o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o manejo de águas pluviais, o manejo de resíduos sólidos e o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças. Muitas vezes, a efetividade, a eficácia e a eficiência de uma ação de saneamento básico dependem da existência dos outros componentes.

Igualdade4 A igualdade diz respeito a direitos iguais, independentemente de etnia, credo, situação socioeconômica; ou seja, considera-se que todos os cidadãos têm direitos iguais no acesso a serviços de saneamento básico de boa qualidade.

Participação e controle social

A participação social na definição de princípios e diretrizes de uma política pública de saneamento básico, no planejamento das ações, no acompanhamento da sua execução e na sua avaliação constitui-se um ponto fundamental para democratizar o processo de decisão e implementação das ações de saneamento básico. Essa participação pode ocorrer com o uso de diversos instrumentos, como conferências e conselhos.

Titularidade Municipal

Uma vez que os serviços de saneamento básico são de interesse local e o poder local tem a competência para organizá-los e prestá-los, o Município é o titular do serviço. Uma política de saneamento básico deve partir do pressuposto de que o Município tem autonomia e competência para organizar, regular, controlar e promover a realização dos serviços de saneamento básico de natureza local, no âmbito de seu território, podendo fazê-lo diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, associado com outros municípios ou não, respeitando as condições gerais estabelecidas na legislação nacional sobre o assunto. A gestão municipal deve se basear no exercício pleno da titularidade e da competência municipal na implementação de instâncias e instrumentos de participação e controle social sobre a prestação dos serviços em âmbito local, qualquer que seja a natureza dos prestadores, tendo como objetivo maior promover serviços de saneamento básico justo do ponto de vista social.

Gestão pública

Os serviços de saneamento básico são, por sua natureza, públicos, prestados sob regime de monopólio, essenciais e vitais para a vida humana, em face da sua capacidade de promover a saúde pública e o controle ambiental. Esses serviços são indispensáveis para a elevação da qualidade de vida das populações urbanas e rurais. Contribuem também para o desenvolvimento social e econômico. Sendo um direito social e uma medida de saúde pública, a gestão dos serviços deve ser de responsabilidade do Poder Público.

Articulação ou integração institucional

As ações dos diferentes componentes e instituições da área de saneamento básico são, geralmente, promovidas de forma fragmentada no âmbito da estrutura governamental. Tal prática gera, na maioria das vezes, pulverização de recursos financeiros, materiais e humanos. A articulação e integração institucional representam importantes mecanismos de uma política pública de saneamento básico, uma vez que permitem compatibilizar e racionalizar a execução de diversas ações, planos e projetos, ampliando a eficiência, efetividade e eficácia de uma política. A área de saneamento básico tem interface com as de saúde pública, desenvolvimento urbano, habitação, meio ambiente e recursos hídricos, dentre outras. A conjugação de esforços dos diversos organismos que atuam nessas áreas oferece um grande potencial para a melhoria da qualidade de vida da população.

4 Aqui, optou-se por resgatar o termo igualdade, usado na Constituição Federal de 1988 e no PLC 199/93, em vez de eqüidade.

Segundo Fonseca (1998), no modelo neoliberal, a equidade adquiriu a noção mais relacionada à capacidade individual de agir diante

das circunstâncias adversas, sendo a desigualdade resultado dos efeitos naturais das circunstâncias em que os indivíduos estão

inseridos. Dessa forma, a garantia dos direitos sociais passaria pela ação individual, debilitando o papel do Estado como provedor

de políticas de garantia de justiça social.


ConclusãoConclusãoConclusãoConclusão Da discussão realizada, pode-se perceber que o conceito de saneamento básico está

submetido e condicionado ao próprio processo de construção do conhecimento ao longo da

história, o qual tem se pautado por movimentos de continuidade e descontinuidade.

Movimentos estes que não se dão de forma neutra e que estão inseridos na complexidade

do contexto social e político do momento. Como observa Foucault (1992), ao fazer uma

genealogia do conhecimento no ensaio “As palavras e as coisas”, os conceitos e as teorias

são limitados e aproximados, construídos pelo homem a partir de uma cultura. Ou seja, a

produção do conhecimento não se dá de forma neutra; pelo contrário, ela está inserida no

contexto político e social em que ocorre.

Quais os princípios de uma política pública de saneamento básico?Quais os princípios de uma política pública de saneamento básico?Quais os princípios de uma política pública de saneamento básico?Quais os princípios de uma política pública de saneamento básico?

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A relação entre o saneamento básicoA relação entre o saneamento básicoA relação entre o saneamento básicoA relação entre o saneamento básico e a e a e a e a

saúde das criançassaúde das criançassaúde das criançassaúde das crianças5555


o longo das últimas décadas, as ações e os serviços de saneamento básico vêm sendo

entendidos como, fundamentalmente, de saúde pública, compreendendo os

componentes de abastecimento de água, em quantidade suficiente para assegurar a higiene

adequada, o conforto e bem-estar e com qualidade compatível com os padrões de

potabilidade, de esgotamento sanitário, de manejo/drenagem de água pluviais, manejo de

resíduos sólidos e controle ambiental de vetores transmissores e reservatórios de doenças,

como estabelecem, por exemplo, a Constituição do Estado da Bahia (1989), a lei que dispõe

sobre a Política de Saneamento do Estado de São Paulo (1992) e as leis que dispõem sobre a

Política de Saneamento dos municípios de Santo

André/SP (1998), Aracaju/SE (2000), Alagoinhas/BA

(2001) e Belo Horizonte/MG (2001).

Embora já estejamos no século XXI, os serviços de

saneamento básico no Brasil são ainda deficientes em

muitos locais ou inexistentes em outros, gerando

ambientes insalubres e impactos negativos na saúde das

populações, principalmente, na saúde das crianças, mais

susceptíveis a esses ambientes e impactos. Isto também

se deve à falta de política de saneamento básico

institucionalizada nos três níveis (Federal, Estadual e

Municipal) que contemple a cooperação entre eles e que

dê prioridade a investimentos nessa área, uma vez que

apenas recentemente o País passou a contar com a Lei

nº. 11.445/2007.

As enfermidades associadas à deficiência ou inexistência de saneamento básico e a

conseqüente melhoria da saúde devido à implantação de tais medidas têm sido objeto de

discussão em diversos estudos. Entre essas doenças, a diarréia e as doenças parasitárias,

em particular as verminoses, e mais recentemente, a desnutrição, têm merecido a atenção

de estudiosos e das autoridades sanitárias em todo o mundo. Benefícios específicos de

intervenções de saneamento básico incluem a diminuição da morbidade e/ou da

mortalidade causada por essas doenças, principalmente em crianças (ESREY e OUTROS,

1990). Por exemplo, melhorias na disposição de excretas humanos/esgotos sanitários têm

uma grande importância na redução da exposição à infecção. Sua importância como medida de

5 Adaptado de artigo publicado na Revista da SaúdeRevista da SaúdeRevista da SaúdeRevista da Saúde, , , , Conselho Nacional de Saúde, ano IV, n.4, p.21-22, abr. 2003.

A

Fonte:

http://www.5elementos.org.br/eduamb/imagens/foto11.jpg


controle na infecção de helmintoses é de conhecimento público, sendo que a sua falta pode

contribuir para facilitar a transmissão fecal-oral (WHO, 1987).

O manejo e a drenagem de águas pluviais e o manejo de resíduos sólidos também têm relação

com a saúde pública. Alguns autores consideram os resíduos sólidos como um dos

determinantes da estrutura epidemiológica da comunidade, por eles exercerem sua ação sobre

a incidência de doenças ao lado de outros fatores.

Do ponto de vista sanitário, a importância dos resíduos sólidos como causa direta de doenças

não está muito comprovada. Porém, como fator indireto, os resíduos sólidos têm grande

importância na transmissão de doenças como, por exemplo, por meio de vetores como

artrópodes - moscas, mosquitos, baratas - e roedores que encontram nos resíduos sólidos seu

alimento e as condições adequadas para sua proliferação (SCHMID, 1965).

No Brasil, alguns estudos têm sido realizados visando estudar o impacto do saneamento

básico na saúde das crianças. Moraes (1996), estudando o impacto de medidas de

saneamento básico, principalmente, o destino dos dejetos/esgotos sanitários sobre a saúde

de crianças em nove assentamentos periurbanos situados na bacia hidrográfica do Rio

Camarajipe, em Salvador, reunidos em 3 grupos de 3 assentamentos em cada, sendo um

dotado de rede simplificada de esgotos, outro com escadarias e rampas drenantes e outro

com esgoto escoando a céu aberto, encontrou uma diferença estatisticamente significante

quando comparou a incidência de diarréia em crianças menores de 5 anos de idade entre os

3 grupos. As crianças das comunidades dotadas de rede simplificada de esgotos

apresentaram incidência de 1,7 episódios de diarréia por criança/ano, enquanto aquelas das

comunidades sem intervenção apresentaram incidência muito superior, igual a 5,5 episódios

por criança/ano. O mesmo aconteceu quando se avaliou o estado nutricional das mesmas

crianças pelo indicador antropométrico altura por idade, verificou-se desnutrição crônica

menor nas crianças dos assentamentos com rede simplificada de esgotos.

Estudando a morbidade por parasitoses intestinais em crianças entre 5 e 14 anos de idade

nos mesmos assentamentos, Moraes (1996) encontrou também uma diferença

estatisticamente significante entre a prevalência e a intensidade de Ascaris lumbricoides

(lombriga), Trichuris trichiura e ancilostomídeos (amarelão), sendo que as crianças dos

assentamentos com rede simplificada de esgotos apresentaram prevalências e intensidades

menores que aquelas dos assentamentos sem intervenção em saneamento básico. Esses

resultados indicam uma significativa redução no padrão de morbidade da população de

crianças residentes em assentamentos localizados em áreas dotadas com soluções

adequadas de esgotamento sanitário, ou seja, com bom nível de salubridade ambiental,

mesmo quando outros fatores de risco demográficos, socioeconômicos e culturais foram

considerados.

Esses resultados também encaminham para implicações de ordem política. A transmissão de

doenças no ambiente de domínio público é um problema público, requerendo investimentos

públicos (em sistemas de abastecimento de água, de disposição de excretas humanos/esgotos

sanitários, de drenagem de águas pluviais e de manejo de resíduos sólidos) ou regulação

(normas e padrões de qualidade de água, proibição por lei de descarga ou lançamento


clandestino de resíduos) para preveni-la. Os governos federal, estaduais e municipais não

podem se eximir de suas responsabilidades de proteger os indivíduos dos esgotos escoando a

céu aberto ou extravasando nas ruas, bem como de evitar lançamento de lixo nos sistemas de

drenagem e de esgotamento sanitário (CAIRNCROSS e OUTROS, 1996). A formulação e a

implementação de políticas públicas integradas visando à melhoria da salubridade ambiental

são de fundamental importância, principalmente, em assentamentos periurbanos e

localidades rurais, para que se promovam ações e serviços de saneamento básico que

contribuam para a saúde das crianças e da população em geral.

Os municípios e os Estados precisam urgentemente de um arcabouço jurídico-institucional

na área de saneamento básico que venha a reafirmar a titularidade municipal dos serviços,

garantida pelo art. 30, inciso V, da Constituição Federal de 1988, sua organização e

desenvolvimento institucional, bem como precisam adotar providências visando à

implementação da Lei nº. 11.445/2007. Tal arcabouço é necessário para fortalecer os

princípios de função social dos serviços de saneamento, seu caráter público, devendo seu

atendimento considerar os princípios de universalidade (o acesso é um direito de todos),

equidade (os cidadãos têm direito a serviços de qualidade), integralidade (acesso aos

serviços de acordo com a necessidade dos cidadãos) e de participação e controle social.

O Poder Público deveria dar prioridade a essa área e realizar investimentos em saneamento

básico, visando a ampliar a cobertura de atendimento e melhorar a prestação dos serviços

como uma forma de contribuir para a redução das dívidas social e ambiental, destacando

essa prioridade como uma ação política pública social. A normatização e o controle dos

serviços públicos de saneamento básico devem estar sempre sob a absoluta tutela do Poder

Público e da população local, na defesa de seus reais interesses e impedindo o monopólio

técnico e financeiro. O processo de fiscalização e controle dos serviços, bem como a

transparência na sua execução e alocação dos recursos da área, não podem fugir das mãos

do Poder Público e da população.

Nesse sentido, torna-se necessário o estabelecimento de mecanismos e processos

institucionais apropriados, que possibilitem um controle real e democrático por parte do

Poder Público e da população sobre o planejamento, a regulação, fiscalização e prestação

dos serviços. A instituição da Política de Saneamento Básico de forma participativa, como a

do município de Alagoinhas (Bahia), vem atender a essas demandas e contempla como

instrumento básico o Sistema Municipal de Saneamento, composto pelo Plano Municipal de

Saneamento, Fundo Municipal de Saneamento e Sistema Municipal de Informações em

Saneamento, além de contar com instâncias de participação e controle social, tais como: a

Conferência Municipal de Saneamento e o Conselho Municipal de Saneamento, este último

de caráter deliberativo, contando na sua composição com a participação do Poder Público e,

de forma majoritária, com representantes de organizações da sociedade civil. Que tal sirva

de exemplo a outros municípios brasileiros e que a implementação da referida política,

integrada a outras políticas públicas sociais, possa contribuir para a promoção de ambientes

saudáveis e para a melhoria da saúde das crianças.


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Política de Saneamento no BrasilPolítica de Saneamento no BrasilPolítica de Saneamento no BrasilPolítica de Saneamento no Brasil



s políticas de saneamento no Brasil têm fortes vínculos com os interesses econômicos,

tanto internacionais como nacionais. Já no início do século XX, a Fundação Rockfeller,

entidade americana voltada para questões de saúde pública, forneceu apoio técnico e

econômico para o combate às endemias rurais da malária e ancilostomíase que

representavam obstáculos para as atividades econômicas. Sua atuação começou em São

Paulo e, posteriormente, se estendeu para outros estados brasileiros, iniciando-se

justamente no momento em que o Governo Federal passou a se responsabilizar pelas ações

de saneamento em nível nacional, fruto das ações desenvolvidas no âmbito da Liga Pró-

saneamento (REZENDE, 2000).

Em 1942, é criado o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), com auxílio técnico e

financeiro dos Estados Unidos. Pretendia-se criar condições para a integração do País ao

modelo de desenvolvimento pautado em uma economia de mercado subalterna, produtora

de matéria-prima e consumidora de produtos industrializados da metrópole. Segundo

Rezende e Heller (2002), a razão para essa cooperação era a demanda por recursos minerais

e vegetais, após a Segunda Guerra Mundial. Interessavam aos Estados Unidos as fontes

produtoras do vale do rio Amazonas, do estado de Goiás e do vale do rio Doce, o que

conduziu ao acordo de cooperação deste país com o Brasil. Em 1950, o SESP assumiu um

caráter mais nacionalista. Assim, quando em 1960 o convênio com os Estados Unidos

expira, esse serviço passa a ser chamado de Fundação SESP (FSESP), uma instituição ligada

ao Ministério da Saúde. Posteriormente, em 1991, há uma fusão da FSESP com a

Superintendência de Campanhas de Saúde Pública (SUCAM), dando origem à Fundação

Nacional de Saúde (FUNASA), que se mantém até hoje.

A atuação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no financiamento do

saneamento no Brasil data da década de 1960. Em 1966, essa instituição destinou recursos

para as autarquias municipais ligadas a FSESP responsáveis pelas ações de saneamento em

nível local. A criação, em 1959, da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste

(SUDENE) ampliou de forma significativa os empréstimos externos, via BID, para ações de

saneamento (REZENDE, 2000).

A partir desse momento começa a ser concebida, no âmbito da SUDENE, do Departamento

Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) e BID, uma mudança fundamental na gestão dos

serviços de saneamento no Brasil. O modelo da administração via empresas de economia

mista e autarquias passou a ser encarado como mais viável e flexível que a administração

direta dos serviços (MERCEDES, 2002). É nesse momento que começa a ser implementada na

área de saneamento a lógica financeira do retorno do capital investido. O saneamento passa

a ser encarado como um serviço que deve ser auto-sustentável, via cobrança de tarifa,

A


modelo que vai se consolidar, no período de 1971 a 1986, com o Plano Nacional de

Saneamento (PLANASA).

Nesse momento, inicia-se o esvaziamento das ações de saneamento no âmbito do

Ministério da Saúde e, conseqüentemente, da FSESP, que passa a contar com parcos recursos

(REZENDE e HELLER, 2002; MERCEDES, 2002). Essa estratégia colocou como única alternativa

para a área de saneamento a consolidação do modelo via autarquias e empresas de

economia mista que deveriam ser geridas sob a lógica do retorno do investimento. Os

processos de urbanização e industrialização que o País vivenciou na década de 1950 passam

a justificar a adequação do modelo de gestão e a “modernização” da área de saneamento.

Assim, já na década de 1950, diversos programas de financiamento previam o retorno do

investimento via tarifa. Os Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAE) foram os

precursores na implantação desse modelo. Rezende e Heller (2002), resgatando as idéias da

época, observam que, naquele momento, defendia-se que toda a água consumida deveria

ser paga, sendo que os pobres deveriam pagar taxa mínima para que pudessem utilizar

água suficiente para a higiene e nutrição. Segundo Mercedes (2002), o modelo dos SAAE

diferenciava-se da concepção anterior quando o saneamento estava mais ligado à área de

saúde, uma vez que se estruturava em torno da receita tarifária, “passando a distinguir-se

de outras políticas sociais como educação e saúde” (MERCEDES, 2002, p. 145).

Em 1960, o BID estimulou a formação das empresas de economia mista, tendo nas cláusulas

contratuais de financiamento, exigências quanto “à descrição das responsabilidades,

autonomia administrativa, autoridade para impor a tarifação, arrecadação e legislação por

parte das contratantes” (REZENDE e HELLER, 2002, p. 210). No final da década de 60 e início

de 70, o BID passou a condicionar seus empréstimos à transferência da concessão dos

serviços de saneamento dos municípios para as empresas estaduais de economia mista. Em

face dessa imposição dos agentes financiadores, os municípios passaram a transferir os

seus serviços para as companhias estaduais de água e esgoto, transferência esta facilitada

pelo regime militar (REZENDE e HELLER, 2002). Os municípios que não aderiram foram

marginalizados, não sendo contemplados com financiamentos para seus serviços. Segundo

Costa (1998), a exclusão dos serviços municipais do acesso aos recursos do Sistema

Financeiro de Saneamento (SFS) era necessária para viabilizar o PLANASA, uma vez que a

auto-sustentação financeira era o eixo do modelo. Segundo o autor, as sugestões para que

as tarifas cobrissem os custos de operação, manutenção e amortização dos empréstimos foi

feita pelo BID, nos anos 60.

Em 1967, já com o modelo das empresas de economia mista, o Banco Nacional de Habitação

(BNH) foi criado com o objetivo de promover e controlar a política de saneamento no Brasil.

Em 1968, foi criado o Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), que passou a utilizar os

recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) para realizar ações de

saneamento (MERCEDES, 2002).

O modelo de gestão via companhias estaduais começa a ser consolidado. O Governo Federal

condiciona a concessão de empréstimos com recursos provenientes do FGTS e de

organismos internacionais, como o BID e o Banco Mundial, à existência da companhia


estadual. Com esse mecanismo, pôde-se ampliar o raio de ação das companhias em todo o

território brasileiro (COSTA, 1998; REZENDE e HELLER, 2002; MERCEDES, 2002).

Na década de 1970, o governo militar, apoiado pelos Estados Unidos, conduziu a

centralização das políticas no Governo Federal. As estabilidades econômica e política,

obtidas por forte repressão militar, proporcionaram um ambiente atraente e seguro para a

entrada de capital estrangeiro.

Nesse momento, o saneamento é visto como uma atividade empresarial, passível de ser

conduzida sob a lógica do retorno do investimento via tarifa, considerado necessário para

dotar as cidades de infra-estrutura sanitária e fundamental para o processo de urbanização,

o qual exigia um ambiente favorável ao novo ciclo de desenvolvimento do Brasil, pautado no

crescimento econômico. No entanto, o modelo de desenvolvimento excluiu cidades e

regiões, contribuindo para a geração de um grande êxodo rural que conduziu a um

crescimento populacional urbano acelerado, cujas políticas implementadas não foram

suficientes para atender à demanda crescente por serviços urbanos no país. Os interesses

econômicos do capital internacional voltavam-se, naquele momento, para a construção de

um parque industrial, principalmente na Região Sudeste, o que fez canalizar os

investimentos em infra-estrutura para esta região. Essa prioridade fez elevar a cobertura de

serviços urbanos, inclusive os de saneamento, nessas regiões (BORJA e OUTROS, 1998;

MERCEDES, 2002).

Em 1971, o Planasa é criado e o País passa a contar com uma política de saneamento

centralizada no Governo Federal e executada em nível estadual pelas Companhias Estaduais

de Água e Esgoto. Rezende e Heller (2002) observam que o período do auge do Planasa

(1975-1983) “[...] ficou conhecido pelas ampliações dos investimentos em saneamento

básico [...] tendo havido um aumento nas atividades de financiamento por parte do Banco

Mundial para execução de projetos urbanos” (RESENDE e HELLER, 2002, p. 239).

O Planasa privilegiou as ações de abastecimento de

água e esgotamento sanitário, principalmente de

áreas urbanas, para fazer frente à ampla

industrialização do País e a conseqüente

urbanização. Por meio de concessões dos

municípios, a execução da política coube às

Companhias Estaduais, que eram financiadas com

recursos do BNH e de cada estado. Seguindo a lógica

da auto-sustentação, o retorno do capital investido

deveria vir por meio da cobrança de tarifas. Os municípios que não aderiram ao Planasa

foram excluídos do acesso aos recursos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS). Muitos

desses municípios constituíram Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAE) ou eram

atendidos pela FSESP.

Apesar dos avanços na cobertura da população com serviços de abastecimento de água,

principalmente nas áreas urbanas, e dos pequenos avanços no que se refere ao esgotamento

sanitário, o modelo Planasa não se consolidou do ponto de vista administrativo e

No modelo PLANASA, a lógica empresarial e financeira passa a ser incorporada à área de saneamento.

Desse modo, o serviço devia ser auto-sustentável, via cobrança de tarifa (1971-

1986).


econômico-financeiro. Após duas décadas, a rígida política centralizada no Governo Federal

e sob o comando das Companhias Estaduais não correspondeu às expectativas devido às

deseconomias geradas, aos desacertos políticos e administrativos. Inclusive, tal política não

proporcionou o atendimento das metas estabelecidas (cobertura de 90% da população em

água e 65% em esgoto, no ano de 1990). Além disso,

a noção de saneamento foi restringida para as ações

de abastecimento de água e esgotamento sanitário,

sendo negligenciadas as de limpeza pública e

manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo

das águas pluviais, que continuaram a cargo dos

municípios, proporcionando um déficit grave de

cobertura da população com estes serviços, em

função da carência de recursos (BORJA e OUTROS,

1998).

A recessão econômica, o endividamento externo, o declínio dos recursos do FGTS em face

do desemprego e as mudanças de perspectivas do papel do Estado no campo das políticas

públicas e sociais, conduziram à retração dos investimentos na chamada década perdida –

anos 80 (BORJA e ELBACHÁ, 1995; MERCEDES, 2002). A partir daí, as Companhias Estaduais

passam a conviver com uma crise financeira, ampliada com as dívidas acumuladas. O

modelo se mostrou incapaz de promover a expansão dos serviços a toda a população. Com

a extinção do BNH, em 1986, o Planasa entra em colapso.

O vazio institucional e a carência de recursos para ampliar os níveis de cobertura, aliados à

redemocratização do País, proporcionou a abertura do debate em torno da política de

saneamento em vários segmentos da sociedade. Foi nesse ambiente que emergiu o Projeto

de Lei nº. 199/93, que buscava instituir a Política Nacional de Saneamento, segundo os

princípios da descentralização, ações integradas (água, esgoto, lixo e drenagem) e controle

social (BRASIL, 1993). Tal projeto, apesar de ter sido aprovado pelo Congresso Nacional, foi

vetado integralmente pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, em

detrimento de outro projeto que começava a ser esboçado em torno do Projeto de

Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), financiado pelo Banco Mundial e coordenado

pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) (BORJA e OUTROS, 1998).

Novas diretrizes econômicas e políticas passam a ser gestadas e o papel do Estado nas

políticas públicas passa a ser modificado. Os ideais neoliberais começam a ser disseminados

no Brasil do Governo José Sarney, eleito indiretamente pelo Congresso Nacional após a

abertura política; são confirmados no governo de Fernando Collor de Melo, eleito

diretamente pelo voto popular; são mantidos timidamente por Itamar Franco, levado ao

poder após o impeachment de Collor; e são completamente assumidos pelos dois governos

de FHC.

O receituário neoliberal para os países em desenvolvimento, estabelecido no Consenso de

Washington, passa a ser fielmente cumprido pelo governo de FHC, dentre eles a contenção

de gastos em políticas sociais, a modernização da administração pública e a privatização de

estatais. Essa diretriz neoliberal vai influenciar dramaticamente a área de saneamento. Após

O modelo Planasa não se consolidou. A rígida política centralizada no Governo Federal não reconhecia a autonomia

municipal. Apesar dos avanços, o Plano não foi capaz de garantir serviços de saneamento adequados para a maioria

da população brasileira.


a extinção do BNH, em 1986, a redução drástica dos investimentos faz emergir

enfermidades antes erradicadas como a cólera, a febre amarela e a dengue. A área de

saneamento passou a vivenciar o vazio institucional que perdurou até recentemente. A

solução apontada pelos organismos internacionais e aceita pelo governo brasileiro é a

privatização dos serviços. Diversas estratégias passam a ser adotadas pelo governo para

estabelecer a nova regulação do setor, com vistas a dar maior segurança aos investidores

internacionais ligados ao setor da água no mundo, a exemplo dos grupos Vivendi (ex-

Générale des Eaux) e Suez (ex-Lyonnaise des Eaux).

Em 1995, o esfacelamento técnico-financeiro e administrativo das companhias estaduais,

produto também do esvaziamento da política de saneamento no país, fez com que o

governo do presidente FHC, seguindo orientações do Banco Mundial, concebesse e

implantasse o Projeto de Modernização do Setor Saneamento (PMSS), de forma que fosse

possível fazer um diagnóstico e propor diretrizes para a chamada “modernização” do setor

(MORAES e BORJA, 2001). Tal projeto contou com recursos financeiros do Orçamento da

União, da Caixa Econômica Federal (CEF), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

e Social (BNDES) e do Banco Mundial (BIRD) para financiar consultorias internacionais visando

elaborar documentos que subsidiassem o Governo Federal na formulação de um marco

regulatório para a área de saneamento, bem como para a reestruturação de algumas

companhias estaduais (CORDEIRO, 2002). Para Costa (2003), a disseminação dos estudos do

PMSS em vários seminários no País tinha por objetivo apresentar as “novas idéias-força que

sintetizam a nova política” (COSTA, 2003, p.58), sendo que esse processo buscava construir

uma nova hegemonia para a política de saneamento

proposta pelo Governo FHC. O gerenciamento do

PMSS era feito por uma Unidade de Gerenciamento

do Projeto (UGP), cujo coordenador, para ser

nomeado, deveria receber o aval do Banco Mundial

(COSTA, 2003, p. 72).

O PMSS tinha como meta a privatização dos serviços de saneamento no Brasil, seguindo o

ideário neoliberal, tendo a elaboração de novo arranjo jurídico-institucional como ponto

fundamental (ASSEMAE, 1995; COSTA, 2003). O objetivo do PMSS era promover a

modernização da área de saneamento no Brasil e a retomada dos investimentos.

Para Mercedes (2002), no escopo e nas diretrizes do PMSS se distinguem claramente as

orientações de liberalização econômica que as agências multilaterais recomendavam. A série

de documentos do PMSS, para a autora, representa uma produção destinada a justificar e

defender a privatização dos serviços de saneamento.

Em 1995, o Ministério do Bem-Estar Social é extinto e o saneamento passa a ser de

responsabilidade da Secretaria de Política Urbana (SEPURB), do Ministério do Planejamento e

Orçamento (MPO). A partir daí, o desenvolvimento do PMSS ficou subordinado a SEPURB.

A Política Nacional de Saneamento (PNS), do Governo FHC, foi definida a partir dos

resultados dos trabalhos do PMSS e das Leis nº. 8.987/95 e 9.074/95 que dispõem sobre a

concessão ou permissão da prestação dos serviços públicos. Tal política teve como

A política de FHC tinha como meta a privatização dos serviços de saneamento básico no Brasil, seguindo as orientações do Banco Mundial, FMI e da ideologia

neoliberal.


elementos centrais: modernização; flexibilização na prestação dos serviços, com a

privatização assumindo um papel estratégico; e a definição de marcos regulatórios para a

regulação e controle da prestação de serviços. Ressurge, assim, de forma mais acabada,

mais até que o próprio PLANASA, a concepção das ações de saneamento como interligadas à

estrutura de mercado, e como tal, sujeitas ao lucro e susceptíveis às suas regras. A meta

estabelecida foi de aumentar a cobertura visando à universalização dos serviços, com

garantia do atendimento em nível essencial, ou seja: a universalização sem igualdade.

Para dar suporte à futura privatização dos serviços, além de iniciativas no campo legal, o

Governo FHC adotou uma série de medidas para “arrumar a casa”. Mercedes (2002)

identifica as seguintes ações: renegociação das dívidas das concessionárias; liberação de

recursos para o aumento de cobertura dos serviços nos segmentos não rentáveis; liberação

de crédito vinculada à existência de planos de “modernização” institucional e operacional,

dentre outros. Se por um lado, além dessas medidas, o Governo FHC restringiu o acesso aos

recursos públicos pelas companhias estaduais, por outro, ampliou o acesso à iniciativa

privada.

Em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprovou a criação do Programa de Financiamento a

Concessionárias Privadas de Saneamento (FCP/SAN), disponibilizando, pela primeira vez,

recursos deste Fundo à iniciativa privada. Em 1998, com recursos da CEF e do BNDES, foi

criado o Programa de Assistência Técnica à Parceria Público-Privada em Saneamento

(PROPAR), com o objetivo de financiar a contratação de consultorias especializadas para a

realização de diagnósticos e definição do modelo de parceria público-privada na gestão dos

serviços de saneamento. Ainda em 1997, o Conselho Monetário Nacional (CMN) aprovou a

Resolução nº. 2.444/1997, que vetava empréstimos com recursos do FGTS e suspendia o

Pró-Saneamento, único programa que financiava o setor público. Em 1998, esse mesmo

Conselho aprova a Resolução n. 2.521/1998, que definiu o Contingenciamento de Crédito

ao Setor Público. Essa resolução considerou "extralimite", em relação ao endividamento

público, as operações que utilizassem recursos do FGTS para saneamento e habitação,

desde que os desembolsos previstos não superassem R$ 800 milhões por ano e que

tivessem sido aprovados pelo Banco Central do Brasil até 06/07/98 (OLIVEIRA FILHO e

MORAES, 1999).

Outra iniciativa do Governo Federal, via BNDES, foi dar início ao processo de privatização da

EMBASA (BA), da COMPESA (PE) e da CESAN (ES). Em setembro de 1999, o governo de

Pernambuco assinou o Contrato de Promessa de Compra e Venda de Ações da COMPESA

com a CEF e, em dezembro do mesmo ano, o Governo da Bahia firmou contrato similar

visando à privatização da EMBASA.

No campo legal, a estratégia do Governo FHC foi envidar esforços para a aprovação de

Projetos de Lei que dessem respaldo à privatização dos serviços de água e esgoto no Brasil.

Foi nessa perspectiva que, a partir de 1996, passam a tramitar no Congresso Nacional

projetos nesse sentido, como o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº. 266/96, do Senador José

Serra (PSDB/SP); o PLS n. 560/99 do Senador Paulo Hartung (PPS/ES); o Projeto de Lei

Complementar (PLP) nº. 72/99, do então Deputado Federal Adolfo Marinho (PSDB/CE); e,

finalmente, em fevereiro de 2001, o PL nº. 4.147/2001, encaminhado pelo Poder Executivo à


Câmara Federal. Um dos objetivos de tais projetos era transferir para os estados a

titularidade do município para organizar e prestar os serviços de saneamento, prerrogativa

garantida pela Constituição Federal. Vale observar que esse era, e ainda é, o maior

empecilho para o deslanche da privatização em virtude da necessidade da centralização das

demandas, de forma a envolver um maior número de usuários e, assim, possibilitar o

negócio da água.

O projeto de privatização dos serviços de saneamento fica mais evidente em 1999, quando o

Brasil firmou acordo com o FMI. Esse acordo estabeleceu uma série de exigências para o

ajuste estrutural do país, exigências estas constantes no Consenso de Washington, marco da

regulação das economias dos países em desenvolvimento. No acordo, o governo brasileiro

incluiu o item 27, transcrito a seguir: “O governo tenciona acelerar e ampliar o escopo do

programa de privatização − que já se configura como um dos mais ambiciosos do mundo. [...] A moldura legal para a privatização e concessão dos serviços de água e esgoto está

sendo preparada [...]" (BRASIL e FMI, 1999, grifo nosso). O governo também se compromete

a limitar recursos para os municípios, como pode ser visto pela redação do item 13 do

acordo "[...] O acesso por parte dos municípios às novas formas de financiamento continuará

a ser severamente limitado" (BRASIL e FMI, 1999).

Em março de 1999, o governo solicita a uma missão do Banco Mundial, em visita ao Brasil,

"opinião sobre os passos, de caráter imediato, a serem seguidos a fim de se estabelecer um

arcabouço de controle mais eficaz para o setor de saneamento” (OLIVEIRA FILHO e MORAES,

1999). Em atendimento a essa solicitação, a missão do Banco apresentou o documento

“Regulação do Setor Saneamento no Brasil. Prioridades Imediatas”, que contemplava diversas

alternativas para viabilizar, do ponto de vista legal, a privatização dos serviços de

saneamento. Segundo o Banco Mundial, “a solução da questão do 'Poder Concedente' é o

passo crítico para permitir o desenvolvimento proveitoso da participação da iniciativa

privada no setor de saneamento no Brasil” (OLIVEIRA FILHO e MORAES, 1999). O Banco faz

então três sugestões:

1. Criação de uma legislação que se restringisse à outorga de concessões para grandes

áreas metropolitanas e municípios servidos por sistemas de distribuição integrados.

2. Adoção de Lei Complementar ao parágrafo terceiro, art. 25 da Constituição Federal,

que trata do “interesse comum” com vistas a colocar como de “interesse comum” sistemas

de água e esgoto que atendessem a mais de um município.

3. Proposição de emenda constitucional (EC) atribuindo aos Estados o poder concedente

das regiões metropolitanas (OLIVEIRA FILHO e MORAES, 1999).

Dentre essas opções, o próprio Banco Mundial recomenda a adoção da segunda. Assim, para

o Banco:

[...] acreditamos que a opção 2 é o melhor caminho a ser adotado pelo

governo federal. Esta opção oferece um grau maior de certeza legal, sem a

necessidade de um grande esforço político que seria exigido para a

aprovação de uma Emenda Constitucional. Ainda assim, a aprovação de uma

Lei Complementar pode sofrer atrasos, em decorrência de falta de consenso


no Congresso. Durante o período de discussões, o governo federal pode

lançar mão dos poderes que detiver, para promover acordos de cooperação

entre os estados e os municípios, os quais devem ser retroativos,

endossados e respaldados pela legislação (Banco Mundial, 1999, s.p.).

Em 1999, o Governo Federal modifica o estatuto da CEF, então o agente financeiro da área

de saneamento, permitindo que ela negocie ações de empresas públicas em troca do

compromisso com a privatização. Foi nesse bojo que as companhias de Pernambuco e da

Bahia firmaram contrato para venda de ações. No entanto, esse projeto embarrou na

seguinte questão legal: como os municípios são titulares dos serviços de saneamento e

fizeram uma concessão às companhias, estes municípios deveriam autorizar a concessão

para a empresa privada. Esse fato denunciou a fragilidade jurídico-institucional do processo

de privatização da área de saneamento, o que levou o governo brasileiro a propor o Projeto

de Lei nº. 4.147, de forma a dar suporte legal às privatizações.

Em 2001, o Poder Executivo envia à Câmara Federal o PL n. 4.147/2001, solicitando

aprovação em regime de urgência constitucional (45 dias para tramitação e aprovação). Esse

PL tem como objetivo fundamental estimular a privatização dos serviços de saneamento. O

seu interesse principal do PL é transferir para os estados a titularidade municipal na

prestação dos serviços de saneamento, garantida pela Constituição Federal. Essa operação

viria a facilitar o processo, já antecipado em alguns estados – impulsionado e sustentado

pelo Governo Federal –, de “privatização” das então 27 Companhias de Águas e Esgotos dos

Estados e do Distrito Federal visando atender ao Memorando de Política Econômica firmado

em 1999, com o FMI, já citado (MORAES e BORJA, 2001).

Para Cordeiro (2002, p.2), “este projeto contempla o conjunto das ações propostas pelo

BIRD, decorrentes de uma missão do Banco e sistematizadas no documento intitulado

Regulação do Setor Saneamento no Brasil: prioridades imediatas”. Para a autora, o

movimento protagonizado pelo Governo FHC, em aliança com o capital financeiro

internacional e bancos privados nacionais, tem apontado para a recentralização da gestão

do saneamento no País, estratégia que busca promover a privatização dos serviços de

saneamento. É curiosa essa conduta do Governo Federal, de retorno à centralização para a

área de saneamento, uma vez que tal conduta está na contra mão da história das políticas

públicas brasileiras pós-64, quando a descentralização das ações de diversos setores

passou a ocorrer, principalmente os de saúde e educação.

Essa grande operação com vistas à privatização visava atender à nova lógica neoliberal de

exoneração do Estado no campo das políticas públicas e sociais e ampliar as perspectivas de

mercado para o capital internacional, tendo como grandes protagonistas o FMI, o Banco

Mundial e o BID e com inteiro consentimento do governo brasileiro e das elites dirigentes.

Costa (2003), ao realizar uma avaliação da Política de Saneamento no período de 1996–

2000, avalia que:

[...] A condução da política de saneamento esteve a cargo de técnicos da

área econômica e de políticas públicas, que foram responsáveis pelo PMSS

[...] Passou a haver, então, uma sintonia clara na formulação da política


entre o IPEA, a SEPURB, o Banco Mundial e o núcleo político do governo

(COSTA, 2003, p. 108).

Pode-se perceber a forte influência das Instituições

Financeiras Internacionais (IFI) na concepção e

implementação das políticas de saneamento no

Brasil e, por outro lado, a perfeita sintonia do

governo brasileiro com essas instituições. No

entanto, pode-se perceber que outros atores

também influenciam na construção de um contra-

modelo. No caso da área de saneamento, nas

décadas de 1960 e 1970, quando da transição para o

modelo das companhias estaduais, diversos municípios não aderiam ao Planasa, sendo

punidos com a restrição de financiamento via SFS-BNH. Na década de 1990, esses

municípios, organizados em torno da Associação Nacional de Serviços Municipais de

Saneamento (ASSEMAE), passam a apresentar uma forte resistência aos esforços da

privatização dos serviços de água e esgoto no Brasil. Nesse momento, a sociedade civil

aparece como outro protagonista organizado em torno dos sindicatos de trabalhadores de

água e esgoto, da Federação Nacional dos Urbanitários e da Frente Nacional pelo

Saneamento Ambiental (FNSA). A Igreja Católica passa também a ser um grande parceiro na

defesa do saneamento público.

Com a eleição do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva foi criado o Ministério das Cidades e

em seu âmbito a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental com o objetivo de propor um

marco legal para o saneamento no País, bem como retomar os investimentos públicos, com

qualificação do gasto.

Nessa conjuntura, o PL nº. 5.296/05 foi apresentado ao Congresso Nacional e recursos do

Orçamento Geral da União, FGTS e FAT passaram a ser disponibilizados para investimentos

em saneamento. Entre 2003 e 2006, R$ 10,5 bilhões são aplicados no saneamento; a

alternativa da Parceria Público-Privada (PPP), proposta desde o Governo FHC, é instituída

pela Lei nº. 10.074/2004 e torna-se uma das alternativas para o saneamento, segundo

posição do grupo que conduz a política econômica

do governo; a Lei nº. 11.445/2007 – Lei Nacional do

Saneamento Básico é sancionada em 05/01/2007; e,

logo em seguida, dá-se o lançamento do Programa

de Aceleração do Crescimento (PAC) Saneamento

2007-2010 com previsão de recursos de R$ 40

bilhões.

Mas a superação dos déficits do saneamento no Brasil é um grande desafio para o Estado e a

sociedade brasileira. As Regiões Norte e Nordeste e as pequenas localidades rurais

merecem maior atenção em face dos baixos níveis de atendimento da população com

serviços de saneamento básico. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios –

PNAD (IBGE, 2005), na Região Norte, um pouco mais da metade dos domicílios particulares

permanentes dispõem de abastecimento de água (54,7%). Na Região Nordeste este

As instituições financeiras internacionais mostram os caminhos para a privatização dos serviços de saneamento no Brasil.

Com a aprovação da Lei do Saneamento Básico, o Brasil passar a contar com um marco legal que irá contribuir para a conquista do saneamento básico de

qualidade para todos.


percentual sobe para 68% e na Região Sudeste atinge 91,6%, ou seja: quase a totalidade da

população. As disparidades regionais tornam-se ainda maiores e as condições de

esgotamento sanitário ainda mais preocupantes. A situação mais precária encontra-se nas

Regiões Nordeste e Centro-Oeste, com, respectivamente, 46,4% e 44,6% dos domicílios

particulares permanentes com acesso a um esgotamento sanitário adequado (rede coletora

ou fossa séptica). Na Região Norte, este indicador chega a 52,8%, enquanto que na Sudeste

atinge 87%. Quanto à coleta de lixo, 73,9% e 71,8% dos domicílios particulares permanentes

das Regiões Norte e Nordeste, respectivamente, dispõem deste serviço. Na Região Sudeste

esse indicador chega a 99,5% (Tabela 1).

Tabela 1- Percentual de domicílios particulares permanentes, por macro região,

segundo características do saneamento no domicílio – Brasil - 2005 Situação N NE SE S CO

Com rede de abastecimento de água

54,7% 68,4% 91,6% 84,0% 78,2%

Com rede coletora de esgotamento sanitário ou fossa séptica

52,8% 46,4% 87,0% 76,9% 44,6%

Com coleta de lixo 73,9% 71,9% 99,5% 87,9% 87,1% Fonte: PNAD 2005 - IBGE, 2006.

Uma outra questão que deverá ser alvo de políticas públicas diz respeito à superação da

desigualdade na distribuição dos serviços de saneamento em relação à renda da população.

As desigualdades são maiores em relação aos serviços de esgotamento sanitário, embora a

distribuição dos outros serviços também siga este padrão (Figura 1).

Figura 1 - Percentual da população com saneamento n o domicílio segundo classe de renda mensal - Brasil/P NAD, 2005.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Até

1SM

+1

a2S

M

+2

a3S

M

+3

a5S

M

+5

a10

SM

+10

a20

SM

+20

SM

Com rede de abastecimento de água

Com rede coletora de esgotamento sanitário ou fossa séptica

Com coleta de lixo

O exercício da titularidade municipal no planejamento das ações de saneamento básico, a

regulação e fiscalização da prestação dos serviços, o uso de tecnologias apropriadas às

realidades locais, a qualificação do gasto público e a participação e o controle social são

elementos imprescindíveis para a universalização de serviços de saneamento básico de

qualidade no Brasil.


Responda: Quais os períodos e as características da Política de Saneamento

Brasileira?

Características da Política de Saneamento Brasileira

Período Características


Aspectos conceituais e metodoAspectos conceituais e metodoAspectos conceituais e metodoAspectos conceituais e metodológicos da lógicos da lógicos da lógicos da

partipartipartiparticipação cipação cipação cipação e do e do e do e do controle socialcontrole socialcontrole socialcontrole social

Maria Teresa Chenaud Sá de OliveiraMaria Teresa Chenaud Sá de OliveiraMaria Teresa Chenaud Sá de OliveiraMaria Teresa Chenaud Sá de Oliveira

entre os princípios colocados como fundamentais para a elaboração dos Planos

Municipais de Saneamento Básico (PMSB) está o da participação e controle social da

população. De fato, numa sociedade onde não há igualdade de acesso aos benefícios do

saneamento ambiental, é fundamental que a população conheça as prioridades dos

municípios nessa área e participe das etapas de decisão sobre o assunto, ou seja, conheça

as demandas existentes e saiba o que realmente é importante ser feito para evitar decisões

políticas que não beneficiem a todos.

O controle social, como uma forma de participação, vem sendo largamente defendido por

todos aqueles que buscam tornar as ações do Estado no campo do saneamento básico mais

voltadas para o interesse público, e, conseqüentemente, com impactos positivos para a

sociedade como um todo.

Embora a participação faça parte da vida de todas as

pessoas desde os tempos primitivos, ninguém nasce

sabendo participar. No entanto, por ser algo inerente

à natureza social do homem, a habilidade de

participar cresce espontaneamente à medida que se

percebe a sua importância. Pode-se também

aprender a participar e a verificar os resultados

positivos dessa prática. De fato, tendemos a ser

mais participativos quando vivenciamos os

resultados da participação.

Em grupos sociais em que não existe a prática de participação, o Poder Público pode

estimulá-la. É claro que, nesse estímulo, poderá haver intenções manipulatórias, mas haverá

certamente um desejo de auxiliar um processo mais ativo, crítico e independente. Com a

prática, a participação vai se aperfeiçoando, passando de uma forma mais débil, em uma

etapa inicial, ao exercício pleno de uma cidadania ativa e crítica, num estágio posterior.

Por ser uma tarefa coletiva, a participação se torna mais eficiente com a distribuição de

funções e a coordenação dos esforços individuais, o que demanda organização; definição de

procedimentos; normas e regras, além de espaços onde ela deve ocorrer. Adicionalmente,

pelo fato de reunir pessoas de diferentes talentos, experiências, conhecimentos, interesses e

recursos, a participação é uma prática que requer a utilização de meios adequados de

expressão e troca de idéias. Assim, a participação exige que as pessoas aprendam a ouvir, a

dar informações, a se comunicar com clareza, a usar bem diversos meios de comunicação e

D

A participação envolve a partilha de poder, a abertura de diálogo, o estabelecimento de pactos e o reconhecimento das diferenças.


métodos de discussão e debate, para que estes sejam produtivos e democráticos. A esse

conjunto de procedimentos denomina-se metodologia de participação.

No entanto, a participação não ocorre sem que haja dificuldades, já que implica partilha do

poder, exigindo assim que os participantes tenham a capacidade de estabelecer pactos e

negociações com vistas a garantir saldos positivos em termos de conquistas coletivas.

Dessa forma, este texto pretende abordar várias questões relacionadas à participação

começando com a apresentação de conceitos sobre participação e controle social e a sua

importância para construção do PMSB; além dos aspectos metodológicos requeridos para

sua prática. Serão apresentados os principais limites e as possibilidades da participação, de

maneira a deixar claro que a participação não deve ser vista como uma fórmula mágica para

conseguir as mudanças necessárias e que promover a participação crítica e ativa é, antes de

tudo, um grande desafio, cuja realização é possível, principalmente quando cada um se

predispõe a fazer a sua parte para que o processo de mudança na promoção de serviços de

saneamento básico de fato ocorra com equidade e justiça.

Compreendendo o que é participação e controle social: conceitosCompreendendo o que é participação e controle social: conceitosCompreendendo o que é participação e controle social: conceitosCompreendendo o que é participação e controle social: conceitos

Participação, do latim participatio, participationis, implica a idéia de associação, ligação,

união. O Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa traz as seguintes definições para

participação: tomar parte, fazer parte, informação, associação pelo pensamento ou pelo

sentimento. Ou seja, a palavra participação está fortemente ligada à palavra parte, pois

participar é mesmo fazer parte, tomar parte ou ter parte em alguma coisa. Mas será que

todas essas expressões são iguais? Alguns exemplos podem elucidar essa questão:

a) Maria faz parte da nossa equipe escolar, mas, raramente, toma parte das reuniões que

fazemos.

b) Fazemos, todos, parte da população brasileira, mas não tomamos parte nas decisões

importantes do nosso país.

c) Mario faz parte da empresa de tubos cerâmicos de nossa cidade, mas não tem parte

alguma nos lucros da empresa.

Esses exemplos indicam que é possível fazer parte

sem, contudo tomar parte e que tomar parte

representa um nível mais intenso de participação. Eis,

portanto, a diferença entre participação passiva e

participação ativa ou, em outras palavras, a distância

entre o cidadão inerte, que apenas faz parte e o

cidadão engajado, que toma parte em algum projeto.

Assim, é importante refletir criticamente sobre o

assunto fazendo uma separação entre o que de fato é

Agora responda: O que é participação e controle social? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


e o que não é uma verdadeira participação. Em outras palavras, é necessário evitar igualar

experiências ditas participativas, procurando distinguir a legítima participação da

pseudoparticipação.

Pode-se, assim, conceituar controle social como sendo a participação ativa, pois esse modo

de participação é uma forma da sociedade exercer controle sobre o Estado, ou ainda a

possibilidade de os cidadãos definirem meios para fiscalizar a ação pública. Nesse sentido, o

controle social, no contexto do PMSB, pode ser definido como qualquer ação conjunta dos

cidadãos para regular e fiscalizar os serviços de saneamento básico ofertados e para

potencializar os seus efeitos sobre a saúde da população, bem como os benefícios

socioambientais de interesse público, resultante de ações sanitárias implantadas. Esse

entendimento de controle social tem dois aspectos básicos: o primeiro corresponde ao

controle dos serviços de saneamento quanto à sua efetividade, eficácia e eficiência como,

por exemplo, a prestação de contas do setor público ao cidadão; o segundo, decorrente do

primeiro, consiste na responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados em

nome da sociedade, conforme procedimentos estabelecidos em leis e padrões éticos

vigentes. Observa-se que não se trata de uma negação ao sistema de representação formal,

mas sim a busca de seu aperfeiçoamento, exigindo a responsabilidade social, política e

jurídica dos gestores públicos.

Como observa Borja (2004), a participação e o controle social constam dos princípios e

diretrizes de uma política pública de saneamento, constituindo ponto fundamental para

democratizar o processo de decisão e implementação das ações de saneamento.

A participação e o controle social devem ser encarados, portanto, como um direito e como

contribuição para uma maior atuação conjunta de vários atores sociais na busca de soluções

para o enfrentamento das questões relacionadas ao saneamento básico. De fato, as

experiências demonstram que quando a população participa, com o seu conhecimento e

experiência, das decisões referentes a um plano ou um projeto de saneamento básico, estes

se mostram mais adequados, tanto às suas necessidades, quanto à realidade local.

Nos últimos anos a questão da participação e controle social tem também sido objeto de

debates em diferentes contextos de projetos públicos, em razão do crescente

reconhecimento da importância do seu papel no processo construção de políticas públicas

mais voltadas para as reais necessidades da população e, consequentemente, para uma

sociedade mais democrática.

Por isso, Bernardo Toro chama a atenção para o fato de que:

[...] a participação é uma aprendizagem. Se conseguimos hoje nos entender,

decidir e agir para alcançar alguma coisa, [...] depois seremos capazes de

construir e viabilizar soluções para outros problemas. Podemos ainda nos

articular com outros grupos para desafios maiores. Quando aprendemos a

conversar, a decidir e agir coletivamente ganhamos confiança na nossa

capacidade de gerar e viabilizar soluções para nossos problemas,

fundamentos para a construção de uma sociedade com identidade e

autonomia (TORO,1997, p. 27).


Portanto, a participação tem uma importante dimensão educativa, porque a verdadeira

participação, tomar parte, requer um aprendizado coletivo. Aprendizado esse que começa

na disposição dos envolvidos em aprender com todos os participantes, uma vez que todos

possuem conhecimentos importantes sobre a realidade local, que podem e devem ser

compartilhados para a construção do PMSB que, ao final, deve representar os reais anseios

de todos os cidadãos do município.

Assim, a elaboração de um PMSB participativo envolve o engajamento de cidadãos ativos em

suas comunidades. Com isso, o Plano passa a ser um “[...] indutor de um movimento que

transmite uma preocupação e um desejo de mudança compartilhado. O ideal é fazer cada

um compreender como são responsáveis e capazes de promover e construir mudanças”

(TORO, 1997, p. 46).

Por outro lado, a participação não se dá sem dificuldades, em razão da necessária partilha

de poder - nem sempre vista como legítima por parte de alguns -; das diferenças sociais,

culturais, técnicas, econômicas e étnicas existentes entre os participantes; dos possíveis

anseios divergentes etc. Porém, o reconhecimento dos diferentes interesses e a capacidade

de negociação das partes, sem perda da autonomia na construção do interesse público,

representam os desafios a serem vencidos e fazem parte de um aprendizado coletivo. Dessa

forma, os difíceis aprendizados que a participação envolve têm que ser levados em

consideração na construção do PMSB. Além disso, desde o primeiro momento deve ficar

claro o caráter integrador e participativo da elaboração do Plano. Esse caráter irá conferir a

multiinstitucionalidade e interdisciplinaridade necessárias ao processo de elaboração e

posterior implementação do Plano.

Aspectos Aspectos Aspectos Aspectos mmmmetodológicos da participaçãoetodológicos da participaçãoetodológicos da participaçãoetodológicos da participação

Metodologias participativas estão associadas, inicialmente, a um processo de mobilização

que tem por objetivo informar e divulgar os propósitos da construção do PMSB e mostrar

como as pessoas podem participar no processo de planejamento, de uma forma que consiga

envolver os cidadãos.

Os serviços de saneamento básico reúnem benefícios com interferências diretas na saúde da

população e no meio ambiente, os quais precisam ser conhecidos e compreendidos para

serem valorizados por todos os cidadãos. A participação dos munícipes na elaboração do

PMSB apresenta-se como uma oportunidade para diferentes opiniões serem incorporadas

visando à qualidade dos serviços de saneamento básico.

Para a participação ter seu início é importante realizar um planejamento para a organização

das reuniões e atividades dos grupos que participarão do processo, bem como a definição

do espaço onde se realizarão os encontros. Esse planejamento e essa organização podem

ser feitos por meio de um moderador, ou seja, uma pessoa qualificada para conduzir as

reuniões, permitindo o desenvolvimento do trabalho participativo. Deve-se também definir


os procedimentos, as normas e as regras de participação no grupo e comunicar essas

definições claramente a todos os integrantes do processo.

A programação das reuniões, denominadas também de

oficinas de trabalho, deve ser feita de forma a

compatibilizar as demandas dos envolvidos. As oficinas

são espaços de aprendizagem, onde o conhecimento é

construído conjuntamente e onde se aprende fazendo e

se faz aprendendo. Nessas oficinas, o grupo vai ter

acesso às diretrizes a serem perseguidas na construção

do plano e vai poder se integrar efetivamente ao

processo. É preciso também dar tempo ao tempo, para

que as pessoas criem o hábito e se acostumem a participar. Seria uma ilusão acreditar que

apenas realizar oficinas fosse o suficiente para trazer mudanças efetivas, de uma só vez, no

complicado equilíbrio do sistema político, econômico e social de um município.

Um importante instrumento utilizado nas oficinas é a comunicação. É necessário que todos

os participantes tenham interesse e disposição tanto para absorver quanto para fornecer

informações. O comportamento comunicativo é determinante, pois é condição fundamental

para o sucesso de um processo participativo. A informação sobre os problemas relacionados

ao saneamento básico do município e sobre o que irá acontecer nas diversas fases da

elaboração do PMSB é indispensável, é o primeiro passo para que as pessoas formem

opiniões próprias e se disponham a agir. A partir do momento que os participantes se

apropriam de uma informação, vão poder utilizá-la, repassá-la e, assim, se tornarem, elas

próprias, fontes de novas informações.

Na condução desse processo de aprendizado, podem ser utilizadas diversas técnicas e

metodologias participativas como, por exemplo: o Diagnóstico Rápido Participativo – DRP; o

Planejamento Municipal Participativo (PMP); o planejamento de projetos orientados pelos

objetivos ou Método ZOOP; o Método da Visualização Móvel (METAPLAN), dentre outras

metodologias. Todas essas metodologias têm o objetivo de organizar e orientar os grupos e

facilitar o aprendizado conjunto necessário para que ele participe da construção de um

plano. Em outras palavras, as metodologias são apenas ferramentas de trabalho, um guia

que orienta o processo de formação e fortalecimento dos participantes na elaboração do

PMSB. No entanto, não se pode pensá-las como uma camisa-de-força, que iniba a

criatividade dos atores envolvidos. Ou seja, o instrumento fundamental desse processo é

mais o diálogo, a negociação, a articulação do que uma dada metodologia. E mais, o nome

ou a sistemática do instrumental participativo utilizado tem menos importância do que a

dinâmica das alterações na forma de construção do Plano que se pretende alcançar.

Andrade Neto (1994) chama a atenção para a escolha das equipes estimuladoras do

processo de mobilização, dos instrumentos e métodos de comunicação a serem utilizados

durante o processo de participação, que devem levar em conta as características próprias de

cada contexto social. A adequada assimilação das informações também contribui para a

participação, afirma esse autor.

A comunicação e a informação são

fundamentais para a promoção de uma participação ativa e crítica, capaz de

imprimir mudanças sociais.


O fato é que acontecendo em um espaço de comunicação, as oficinas possibilitam a troca de

experiências entre os participantes, permitindo, em especial aos técnicos e gestores

públicos, o aprendizado importante de que é preciso saber ouvir, valorizar e considerar a

opinião das pessoas. Por isso, a capacitação deve ser entendida como um processo, uma

ação com começo, mas sem fim. A partir do desenvolvimento das oficinas o moderador vai

percebendo a necessidade de aperfeiçoamento dos trabalhos no grupo, criando novas

oportunidades de discussão, reflexão conjunta e conhecimento. Conhecer mais a fundo a

realidade dos municípios, por intermédio dos seus próprios integrantes, é o meio mais

viável para se obter dados e informações sobre as reais necessidades locais e envolver,

efetivamente, a população na busca de soluções para os problemas relacionados ao

saneamento básico do município, fundamentais para a construção do PMSB.

A participação e o conhecimento adquirido podem estimular os indivíduos a terem uma

postura cidadã e a buscarem um processo de maior interação – entre si, com os gestores

públicos e a sua comunidade – com vistas à construção do PMSB e, dessa maneira, torná-lo

mais efetivo.

PrincipaisPrincipaisPrincipaisPrincipais Limites e Possibilidades da ParticipaçãoLimites e Possibilidades da ParticipaçãoLimites e Possibilidades da ParticipaçãoLimites e Possibilidades da Participação

Muitos autores contemporâneos têm analisado processos participativos em projetos

públicos. Acredita-se que a sua colaboração no aprimoramento de outros projetos pode ser

importante, principalmente, no que diz respeito aos limites sinalizados nas diferentes

experiências vivenciadas. Dessa forma, serão apresentados os principais limites para a

construção de PMSB participativos, segundo a visão de alguns autores.

Furriela (1999, p. 61) estudando os problemas inerentes à participação em projetos

públicos, realizou uma extensa revisão bibliográfica sobre o tema6, o que se procurou

sistematizar, conforme apresentado a seguir:

Adoção de políticas públicas participativas: a adoção de políticas públicas participativas

geralmente precisa ser negociada dentro de uma estrutura governamental onde um certo

número de grupos externos influi sobre as ações do governo. Assim, a transferência de

poder a populações menos favorecidas, muitas vezes, sofre a oposição de diversos grupos

econômicos poderosos externos ao governo.

Planejamento irrealista: muitas vezes o processo de participação é subestimado e

considerado simples. Esse tipo de postura pode fazer com que a instituição responsável pelo

processo se depare com problemas de difícil solução. Portanto, é importante que o processo

de consulta ou participação seja exaustivo e cuidadosamente planejado para evitar

surpresas indesejadas. Outra questão é a necessidade dos governos de atingir metas

6 Dentre os principais autores cujos dados foram aqui utilizados citam-se: B. Jaffray, Public Involvement: an annotated bibliography.

Illinois; CPL Bibliographies, 1981; Roberts, R. Public involvement: from consultation to participation. In: Vanclay, F. and Bronstein, D.

A. (org). Environmental and Social Impact Assessment. Wiley, 1995, p. 221-246; Abers, Rebecca. Inventing Local Democracy –

Neighborhood Organizing and Participatory Policy- Making in Porto Alegre, Brazil. Los Angeles, Universidade da California, 1997:

Tese submitted for the degree Doctor of Philosophy in Urban Planning.


rapidamente e medir casos de sucesso em termos econômicos e prazos curtos, que não são

condizentes com o tempo necessário para a mobilização e para a participação pública.

Deve-se ter em mente que a participação pode ser cara, lenta e gerar demora na tomada de

decisões.

Participação institucional interna: o pessoal interno das instituições que conduzem

processos de envolvimento público muitas vezes é esquecido ou está pouco informado

sobre estes. Isso pode ocasionar uma série de problemas e desentendimentos. Os

funcionários internos e os consultores, caso existam, devem ser informados adequadamente

do processo que irá ocorrer, seus graus e níveis, para evitar problemas.

Ceticismo do público: o público pode se tornar cético quanto ao seu real envolvimento se os

resultados de contribuições anteriores tenham sido ignorados.

Interlocução entre instituição e população: tem dado bons resultados, nos projetos

avaliados, a designação de um funcionário dentro da instituição para fazer a ponte entre a

população e os principais dirigentes da instituição responsável pela implementação do

projeto. Esse interlocutor, por sua vez, deve ter a capacidade de defender, junto aos

responsáveis da instituição, a importância do envolvimento da população. Deve ser bem

informado, estimulado e apoiado para poder desempenhar bem seu trabalho da forma mais

adequada possível.

Mais trabalho para a população: em razão do aumento do número de atividades em que se

solicita, cada vez mais, o envolvimento da população, os atores disponíveis para tais

processos na sociedade podem chegar a um ponto tal de saturação de demandas que não

vão mais dar conta da sua participação.

Questões financeiras: em muitos casos o envolvimento público fica prejudicado por falta de

recursos financeiros. Deve-se procurar evitar que participantes tenham gastos e se garantir,

ao menos, o transporte, a alimentação, reprodução de documentos, etc. Diferentes soluções

já foram encontradas para isso, por exemplo: diferentes instituições do governo cobrem os

custos, o próprio projeto cobre os custos, etc.

Trabalho excessivo x alienação da equipe responsável: nas instituições públicas tem havido

uma tendência de redução de pessoal interno, por razões de ordem econômica e de direção

política. Isso termina causando um aumento da carga de trabalho para os remanescentes,

que muitas vezes acabam por não dar conta das demandas necessárias. Por outro lado,

existem funcionários muitas vezes alienados, pouco se importando com os membros da

comunidade e seus problemas. Ocorrem ainda situações em que se decide sobre um

problema específico em áreas com outros problemas sociais amplos, prejudicando o

sucesso da intervenção e desestimulando os funcionários que as executa. Outro aspecto

refere-se aos dirigentes de instituições governamentais que podem apoiar políticas

participativas, mas seus funcionários podem resistir a esses mecanismos, sendo o contrário

também possível.


Controlando a participação: os governos, em geral, dão maior espaço em fóruns

participativos aos grupos com que costumam formar alianças, para proteger coalizões

políticas. Em outros casos procuram controlar as instituições da sociedade civil (até mesmo

por meio de cooptação), para que elas não ajam em desconformidade com seus interesses,

anulando a possibilidade de participação.

Percepção população x dados técnicos: os técnicos participantes desses processos devem

ser escolhidos de acordo com sua credibilidade e capacidade profissional e também sua

imparcialidade. Se ficar explícito que são partidários de uma posição ou de outra, podem

acontecer diversos conflitos e a população tender a formar uma percepção contrária às suas

argumentações técnicas. Em relação aos representantes da sociedade civil, uma série de

elementos opera na mesma direção, dificultando uma participação mais igualitária, sendo o

mais importante deles a exigência de qualificação – técnica e política. De fato, uma

verdadeira participação exige, quase sempre, o domínio de um saber técnico especializado,

do qual os representantes da sociedade civil, especialmente os dos setores subalternos, em

geral não dispõem. Por exemplo: entender um orçamento ou uma planilha de custos,

conhecer opções de tratamento da água, do esgoto e dos resíduos sólidos, estar informado

sobre diferentes materiais de construção, técnicas de despoluição dos rios, etc. não é algo

simples para a maior parte dos envolvidos. Há, assim, uma infindável lista de conhecimentos

exigidos nos vários espaços de atuação. Além disso, um outro tipo de qualificação se impõe,

o que diz respeito ao conhecimento sobre o próprio funcionamento do Estado e das

prefeituras, da máquina administrativa e dos procedimentos aí envolvidos. A necessidade de

uma qualificação técnica específica tem se revelado um desafio importante para a sociedade,

não só porque ela é condição necessária para uma participação efetiva, mas também pelas

implicações que ela tem assumido na prática para o controle social. Nesse sentido, pode

ocorrer uma desigualdade de conhecimento que pode acabar reproduzindo exatamente o

que se tem como objetivo eliminar: o acesso privilegiado aos recursos do Estado que causa

a desigualdade social mais ampla.

Excesso ou falta de dados: muitas vezes o processo de envolvimento da população implica a

análise de um grande número de informações apresentadas na forma escrita, oral, eletrônica

etc., de complicada organização e assimilação. O tratamento a ser dispensado para a

utilização dessa grande quantidade de informações no processo participativo deve ser

criteriosamente planejado e adequado ao público. Existem também instituições que

dificultam as informações, utilizando-se do artifício de apenas circular informação

previamente selecionadas ou maculadas de vícios.

Acesso à informação: existe uma grande disparidade no acesso à informação sobre serviços

públicos. A restrição da população pobre no acesso à informação pode acarretar

desmotivação e desmobilização de lideranças comunitárias.

Partilha do poder:::: o conflito pela partilha efetiva do poder surge em alguns casos de

participação. Manifesta-se como uma demanda pela ampliação desse poder no âmbito das

decisões. As queixas relativas à fragmentação, à setorização etc. das políticas têm mostrado


que, mesmo quando essa partilha do poder de fato ocorre, ela tem um caráter limitado e

restrito, não se estende para decisões sobre políticas públicas mais amplas que possam ter

um impacto significativo para a sociedade como um todo.

Representação de líderes selecionados: a inclusão de algumas lideranças no processo de

participação não significa que a totalidade dos participantes de uma dada comunidade

esteja necessariamente representada. A participação, então, pode não ser legítima, ou seja,

alguns representantes não são necessariamente aqueles que devem ser os reais portadores

da opinião do público ou da população alvo das intervenções. Nesses casos, cria-se uma

aparente democracia, que não se traduz em verdadeira e ampla participação da sociedade.

Sabe-se que muitas instâncias participativas estão formadas por grupos minoritários, outras

estão compostas por representantes menos privilegiados economicamente, ou ainda com

nível educacional inferior. Como raramente esses grupos estão capacitados para

acompanhar discussões políticas complexas, contribuem para que outros grupos de elite

dominem essas instâncias participativas no lugar da população que, de fato, acaba pouco

representada.

Por fim, lança-se mão das recomendações de Andrade Neto (1999), sanitarista e especialista

em saneamento básico, sobre as condições que melhor possibilitam a participação, criando

mecanismos e canais para o envolvimento dos técnicos, das associações existentes,

concessionária e comunidade como um todo, em torno dos problemas locais de saneamento

básico:

• O agente indutor não pode e não deve interferir nos conflitos internos, de

compreensão exclusiva da própria comunidade, deixando clara a sua disposição de

trabalhar “com” e não “para” a comunidade.

• Na abordagem à comunidade, é necessário identificar o nível socioeconômico da

população, envolver seus líderes e representantes já constituídos, instituições e

associações com atuação local em suas respectivas áreas de influência. O processo

de mobilização deve permitir e incentivar o surgimento, a legitimação e a atuação de

lideranças naturais espontâneas e promover a articulação entre as instituições

parceiras, objetivando a conjunção de esforços.

• É necessário identificar as necessidades sentidas, as pretensões e as prioridades da

comunidade e a importância do problema de saneamento básico local, com o

cuidado de dimensionar a capacidade de resolução, no tempo e no espaço, para não

criar expectativas atemporais ou improváveis, que podem levar ao descrédito da

população.

• O discurso de motivação, a sensibilização e informação devem ser comprometidos

com a verdade, em linguagem clara e acessível, compatível com a realidade

sociocultural da comunidade, uniforme, porém evolutivo (dinâmico) e, sobretudo

coerente.

• A informação e o esclarecimento devem ser abundantes, a partir da divulgação dos

propósitos, objetivos, idéias e propostas, na instância apropriada. A informação deve


ser a mais fundamental: as origens, causas e conseqüências dos problemas e as

várias alternativas de solução, com seus efeitos e implicações. A dificuldade de

entender um processo decorre da falta de informação. Não é necessário raciocinar

pela comunidade, mas lhe propiciar informações básicas suficientes.

• Em razão das audiências diferentes, na dimensão e na qualificação e no interesse das

pessoas pelos serviços de saneamento básico, é necessário identificar e distinguir

com cautela e competência os “fóruns” e os meios mais adequados em cada caso,

para melhor reunir os interessados e veicular a informação.

• Em função das oportunidades de divulgação e da audiência, devem ser escolhidos os

instrumentos de comunicação que podem ser mais ou menos convenientes,

adequados ou impróprios em cada caso, entre uma variada gama de opções, a saber:

cartazes, faixas, folhetos explicativos, encenação teatral, recursos audiovisuais, carro

de som, rádio, televisão, jornais, maquetes, reuniões, etc.

• A definição e distribuição de funções, responsabilidades, direitos, deveres, ônus e

benefícios devem resultar de livre negociação entre as partes interessadas, porém

seguindo algumas regras básicas, que preservem os objetivos sem prejudicar a

viabilidade do projeto proposto. A negociação é, sobretudo, a mediação de

interesses e deve identificar e contemplar as diferentes formas de participação do

indivíduo, dos grupos, de pessoas e da comunidade como um todo.

• Como é importante a evolução cultural da comunidade, toda oportunidade deve ser

aproveitada para promoção da educação sanitária e ambiental, no mínimo no tocante

ao bom uso e à conservação dos sistemas de saneamento básico. A fase de execução

das obras é muito propícia para isso.

• Durante a operação dos sistemas de saneamento básico, as visitas periódicas

(vistorias) devem ser aproveitadas para levar maior informação às pessoas da

comunidade sobre os sistemas já existentes, abordando sobre seu funcionamento

geral, uso correto e preservação.

Apesar dos obstáculos e das dificuldades para a participação, existem exemplos de sucesso,

vivenciados por muitas coletividades, que têm incentivado, em alguma medida, a

continuidade dos processos participativos. Os exemplos evidenciam um contexto de

emergência de novos valores, novas relações entre usuários e poder público, que em última

instância podem contribuir para que surja um movimento em favor de um novo projeto de

sociabilidade.


ConclusãoConclusãoConclusãoConclusão

A falta de participação e controle social nas ações de saneamento básico tem levado a uma

série de problemas de relacionamento entre as populações e as instituições públicas

responsáveis por esses serviços. Costuma-se, por exemplo, questionar se o problema

básico está no fato de os técnicos dos governos não informarem, claramente, sobre os

serviços prestados à população, ou se a população não sabe solicitar, de forma adequada, as

informações necessárias sobre os serviços que estão sendo prestados. E, quase sempre,

surge uma terceira opção, na qual os governantes oferecem serviços que não tinham sido

demandados pelas comunidades. Dessa forma, participação na construção do PMSB e o

controle social mostram-se importantes na busca de solução para essas questões.

A participação, como visto, é uma premissa básica para elaboração do PMSB. Exige, no

entanto, uma profunda mudança de papéis dos principais agentes envolvidos em todo o

processo de construção do Plano. Como destaca Toro (1997, p. 25) “a participação se

sustenta por uma postura ética, que visa o interesse coletivo acima do individual”. Enfim,

não só as populações, mas também os gestores públicos precisariam adotar novos

conhecimentos e práticas para levar a cabo o PMSB, de forma a contemplar um de seus

aspectos mais fundamentais: a inclusão da sociedade no planejamento das ações de

saneamento.

O controle social, como uma forma de participação, tem como um dos seus objetivos buscar

um aumento da transparência, eficiência e da eficácia na prestação dos serviços públicos de

saneamento básico. Ou seja, o cidadão participando, cobrando ações dos governos, leva os

governantes a se sentirem mais responsáveis em suas ações, por saberem que estão sendo

acompanhados e fiscalizados pelas pessoas de sua comunidade.

Para que a verdadeira participação ocorra, é preciso que todos os participantes tenham uma

postura e um comportamento comunicativo e tenham interesse e disposição para absorver e

fornecer informações. A compreensão das razões que inspiram o comportamento de

pessoas ou grupos é de grande importância para evitar repetição de práticas paternalistas e

a cooptação. Em outras palavras, todos devem aprender a aprender a participar. Nesse

contexto, é fundamental que se estabeleça uma relação de diálogo entre conhecimento

técnico e o saber gerado no cotidiano das pessoas.

As metodologias participativas não são mais que instrumentos, fios condutores de

processos participativos, que sofrem influências de muitas variáveis. Assim, os diferentes

métodos participativos possibilitam maiores chances de se organizar e aperfeiçoar o

processo de participação, porém não garantem o seu êxito. O fundamental é realmente

fazer com que as pessoas reflitam, se expressem e decidam de forma autônoma sobre os

seus problemas relacionados ao saneamento, registrando e comunicando suas decisões aos

participantes. São essas ações e reações que fortalecem a confiança mútua, a integração e a

cooperação no grupo. Permitem ainda a troca de experiências entre os participantes e

diferentes aprendizados, principalmente o de que é importante ouvir, valorizar e considerar

a opinião de todos.


Apesar dos limites para a participação apresentados, experiências demonstram que esta

ainda é uma maneira de viabilizar ações públicas transparentes e duradouras. A capacitação

das pessoas, a prática participativa e a busca do conhecimento contínuo podem também

auxiliar todos a perceberem a importância de defender seus interesses de forma mais ativa,

como um exercício de direito legítimo de cidadãos.

Descreva os limites e as dificuldades de um processo participativo e indique

como enfrentá-los para se obter a participação crítica e ativa da população na

definição de políticas públicas.

Limites/dificuldades Como pode ser enfrentado


Gestão dos Serviços de Saneamento BásicoGestão dos Serviços de Saneamento BásicoGestão dos Serviços de Saneamento BásicoGestão dos Serviços de Saneamento Básico


Alessandra Gomes Lopes Sampaio SilvaAlessandra Gomes Lopes Sampaio SilvaAlessandra Gomes Lopes Sampaio SilvaAlessandra Gomes Lopes Sampaio Silva

esde a Constituição de 1967, os municípios brasileiros são responsáveis pela prestação

dos serviços de interesse local, dentre eles os de saneamento, prerrogativa que foi

mantida na Constituição Federal de 1988. Segundo o inciso V do art. 30 dessa Constituição,

compete aos municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local, o que inclui os serviços de saneamento

(OLIVEIRA e OUTROS, 2006).

Embora, nos anos 90, a titularidade municipal dos serviços de saneamento tenha sido posta

em questão em face das discussões em torno do novo arcabouço jurídico institucional do

saneamento, esse preceito legal ainda está sendo respeitado até que sejam julgadas, pelo

Supremo Tribunal Federal – STF, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) da Bahia e

do Rio de Janeiro. Essas ações foram movidas no sentido de dirimir dúvidas de estados e

municípios quanto à titularidade municipal dos serviços de saneamento básico. Inclusive, na

Lei nº. 11.445, de 05/01/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento

básico e para a Política Federal de Saneamento Básico, foi utilizada como estratégia a não

referência quanto à titularidade municipal para que não houvesse questionamentos

posteriores de sua legalidade.

Heller e Nascimento (2005) chamam a atenção da importância da gestão dos serviços.

Segundo os autores, é relevante e crucial a influência exercida pela gestão dos serviços, uma

vez que esta poderá tanto potencializar quanto restringir os benefícios sanitários

pretendidos com a implantação de um sistema de saneamento.

Atualmente, dois tipos de prestação dos serviços de água e esgoto são predominantes no

Brasil: via concessionárias estaduais, por meio de contratos de concessão7 e a prestação

pelo município, via administração direta ou autarquia municipal. De forma secundária,

principalmente em áreas rurais, a prestação dos serviços é delegada a uma associação de

moradores, a uma ONG ou a uma cooperativa. Mais recentemente, a conjuntura política e

econômica do País fez emergir novas experiências de prestação dos serviços, a exemplo dos

consórcios municipais e a atuação de empresas privadas, via processo de licitação (OLIVEIRA

e OUTROS, 2006).

A prestação dos serviços de água e esgoto via concessionária começou a ser implementada

no Brasil no início da década de 70, no bojo do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA).

7 Com a instituição das Leis nº. 11.107/2005 e no. 11.445/2007, os municípios passam a delegar os serviços via contrato de

programa. A concessão passa a ser aplicada apenas quando da delegação à empresa privada via processo de licitação, segundo a Lei

nº. 8.666/1993, e a Lei nº. 8.987/1995, que estabelece normas para a concessão de serviços públicos pela União, os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios.

D


Os municípios, como os titulares dos serviços, realizaram contratos de concessão, passando

para as Companhias Estaduais a exploração dos mesmos. Atualmente, as Companhias

Estaduais atendem a cerca de 70% do total de municípios brasileiros. Os municípios que não

aderiram ao Planasa constituíram Serviços Autônomos de Água e Esgoto ou passaram a

prestar diretamente os serviços. A antiga Fundação SESP, hoje Fundação Nacional de Saúde,

por muito tempo operou sistemas de abastecimento de água e esgoto no País. Durante o

governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, esta atribuição foi retornada aos

municípios, que organizaram autarquias municipais, empresas municipais ou passaram a

prestar os serviços diretamente (OLIVEIRA e OUTROS, 2006).

Segundo dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – PNSB 2000, as companhias

estaduais eram responsáveis pela prestação dos serviços de abastecimento de água de

45,5% dos distritos brasileiros, enquanto que as autarquias municipais atendiam a 8,9% e a

administração direta a 30,5%. O serviço de esgotamento sanitário era prestado pelas

companhias estaduais em aproximadamente 25% dos distritos, sendo que as autarquias

atendiam a 11%, as empresas privadas a 1,2% e as administrações diretas das prefeituras a

63% (Tabela 2). Ou seja, a maior parte dos sistemas de esgotos eram operados diretamente

pelas prefeituras municipais (IBGE, 2000).

Tabela 2 - Percentual de distritos com serviço de abastecimento

de água e coleta de esgoto sanitário por entidades prestadoras

% de distritos Tipo de prestação do serviço

Água Esgoto Administração direta do Poder Público 30,5 62,6 Autarquia 8,9 10,7 Companhias Estaduais 45,5 24,9 Empresa privada 4,8 1,2 Outra 10,3 0,7 Fonte: PNSB 2000 (IBGE, 2002).

Os serviços de drenagem das águas pluviais são prestados pelos municípios, na maioria dos

casos por administração direta (99% dos distritos brasileiros; ver Tabela 3) e os serviços de

limpeza pública também têm diversos arranjos, como administração direta do Poder Público

(87% dos distritos; ver Tabela 4), empresa privada (11% dos distritos) e empresa pública

(0,6% dos distritos).

Tabela 3 - Número de entidades prestadoras de serviços de drenagem

urbana por tipo de constituição jurídica, 2000

Local Total Administração direta do Poder

Público Autarquia

Empresa com participação majoritária do poder público

Empresa privada

Outra

Brasil 100 99,0 0,5 0,3 0,1 0,1 Norte 100 97,8 - 0,4 1,4 0,4 Nordeste 100 99,4 0,2 0,3 0,1 - Sudeste 100 98,4 1,0 0,5 0,1 - Sul 100 99,8 0,2 - - - Centro-Oeste

100 98,7 0,3 0,7 0,3 -

Fonte: Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000 (IBGE, 2002).


Tabela 4 – Número de entidades prestadoras de serviços de limpeza urbana

e/ou coleta de lixo por tipo de constituição jurídica, 2000.

Local Total Administração direta do poder

público Autarquia

Empresa com participação majoritária do poder público

Empresa privada

Outra

Brasil 100 86,9 0,4 0,6 11,8 0,3 Norte 100 92,1 - - 7,3 0,6 Nordeste 100 91,1 0,1 0,3 8,4 0,1 Sudeste 100 87,1 1,0 1,1 10,7 0,1 Sul 100 77,8 0,1 0,7 20,7 0,7 Centro-Oeste

100 92,3 0,6 0,2 6,9 -

Fonte: Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000 (IBGE, 2002).

Porém, a que pressupostos teóricos os diferentes modelos de gestão dos serviços estariam

associados? Os conceitos de gestão presentes na literatura fundamentam-se em matrizes

teóricas diversas, sendo as mais usuais aquelas presentes no campo da administração.

Nesse campo, o conceito de gestão relaciona-se à “função organizacional voltada para o

comando, a coordenação, o planejamento, o controle, a orientação e a integração das ações

levadas a efeito nos diversos níveis e setores incumbidos da execução dos serviços”

(MOTTA, 2002, p. 45). Ou seja, é uma função que ocorre no âmbito de uma organização

(empresa), seja ela pública ou privada.

Para Moraes (1994b), gestão dos serviços de saneamento é uma atividade analítica e criativa

que envolve:

• formulação de princípios e diretrizes. • elaboração de documentos orientadores e normativos. • estruturação de sistemas gerenciais para a tomada de decisão. • planejamento, execução, operação e avaliação das obras e serviços públicos de saneamento e a racionalização dos gastos.

Esse conjunto de funções e ações, de acordo com esse autor, deve contar com a participação

e o controle social, envolvendo mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade

informação, representação técnica e participação nos processos de decisão.

A idéia de incorporação da participação e do controle social na gestão pública, conforme

Moraes (1994b), pode ser associada ao conceito de gestão social discutido por Motta (2002),

uma vez que este também prevê o controle social nos processos de decisão. Motta (2002)

parte do pressuposto de que são possíveis novos modelos de gestão de serviços públicos

que sejam orientados por princípios mais flexíveis e descentralizadores, em contraposição

aos princípios burocráticos, que primam pela rigidez e pela centralização decisória. No caso


da gestão social, a função de planejar, coordenar procedimentos, etc., caberia aos grupos

sociais e não aos integrantes de instituições/empresas. Assim, o processo decisório passa a

ser exercido por meio de diferentes sujeitos sociais participantes da ação social.

Apesar de o conceito de gestão ter evoluído muito ao longo do último século, ainda não é

possível se encontrar uma definição universalmente aceita. No entanto, existe algum

consenso de que este conceito deva incluir, obrigatoriamente, um conjunto de tarefas que

procurem garantir a aplicação eficaz de todos os recursos disponibilizados pela organização

pública, a fim de que os objetivos predeterminados sejam atingidos. Em outras palavras,

cabe à gestão a otimização do funcionamento das instituições públicas por meio da tomada

de decisões racionais e fundamentadas no tratamento de dados e informações relevantes,

contribuindo, dessa forma, para o seu desenvolvimento, a satisfação dos interesses de todos

os seus colaboradores e das necessidades da sociedade em geral ou de um grupo em

particular (NUNES, 2007).

Segundo a Lei nº. 11.445, de 05/01/2007, a gestão dos serviços de saneamento básico no

Brasil deve envolver cinco elementos fundamentais, a saber: o planejamento, a regulação, a

fiscalização, a prestação dos serviços e o controle social (Figura 2).

Figura 2 – Elementos da Gestão dos Serviços

de Saneamento Básico.

GESTÃO

Planejamento

Fiscalização

Prestação dos serviços

Controle Social

Regulação


O pO pO pO planejamentolanejamentolanejamentolanejamento

O planejamento envolve as atividades de identificação, qualificação, quantificação,

organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um

serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada (BRASIL,

2007a).

O planejamento, realizado pelo titular dos serviços e não delegável a outro ente, envolve a

elaboração de um Plano de Saneamento Básico que deverá conter um diagnóstico da

situação e avaliação de seus impactos nas condições de vida da população, a definição de

objetivos e metas para a universalização do serviço, o estabelecimento de programas e

projetos, a definição de ações para emergências e contingências e o desenvolvimento de

mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações

programadas, devendo contar com a participação e o controle social (BRASIL, 2007b).

A Lei nº. 11.445/07 estabelece a competência do titular dos serviços na formulação de uma

política pública de saneamento básico, que deverá envolver:

• a elaboração do plano de saneamento básico;

• a prestação direta ou por meio de autorização da delegação dos serviços;

• definição do ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os

procedimentos de sua atuação;

• adoção de parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública,

inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público,

observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;

• fixação dos direitos e os deveres dos usuários;

• estabelecimento de mecanismos de controle social;

• estabelecimento de sistema de informações sobre os serviços, articulado com o

Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SINISA;

• intervenção e retorno da operação dos serviços delegados, por indicação da

entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos

contratuais.

A Lei nº. 11.445/07 define que o planejamento para a prestação dos serviços de

saneamento básico será realizado por meio da elaboração de um Plano de Saneamento

Básico de competência do titular do serviço (BRASIL, 2007b, art. 19 do Capítulo IV da Lei nº.

11.445/07). A elaboração desse Plano deve atender aos princípios fundamentais da

prestação dos serviços públicos de saneamento básico, estabelecidos no Art. 2º. da referida

Lei, a saber:


• universalização do acesso;

• integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e

componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico;

• abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos

resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do

meio ambiente;

• disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de

manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do

patrimônio público e privado;

• adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades

locais e regionais;;;;

• articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação,

de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção

da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da

qualidade de vida;

• eficiência e sustentabilidade econômica;

• utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento

dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;

• transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos

decisórios institucionalizados;

• controle social;

• segurança, qualidade e regularidade;;;;

• integração das infra-estruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos

hídricos (BRASIL 2007b).

Visando possibilitar o pleno exercício da titularidade dos serviços e a consonância entre

titular e prestador dos serviços, a Lei nº. 11.445/2007 condiciona, em seu art. 11, a

validade dos contratos de prestação de serviços públicos de saneamento básico à existência

de plano de saneamento básico (BRASIL, 2007b). A validade dos contratos também está

condicionada à existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-

financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do plano de

saneamento básico. Os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão

ser compatíveis com o respectivo plano de saneamento básico.

Os planos de saneamento básico deverão ser revistos periodicamente a cada quatro anos,

antes da elaboração do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o território do

ente da Federação que o elaborou, exceto quando o mesmo for regional.

Os planos deverão ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em

estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. No caso da elaboração de planos

específicos dos componentes do saneamento básico, a consolidação e compatibilização

devem ser efetuadas pelo titular. Mesmo com a delegação dos serviços de saneamento

básico, o prestador deverá cumprir o plano de saneamento básico em vigor.


Os planos deverão estar compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que

estiverem inseridos.

Em consonância com o princípio da transparência das ações e do controle social, as

propostas dos planos e os estudos que os fundamentam devem, segundo o Parágrafo 5º. do

art. 19 da referida Lei, ser amplamente divulgados, inclusive com a realização de audiências

ou consultas públicas (BRASIL, 2007b). O art. 51 da Lei nº. 11.445/2007 determina que, nas

consultas ou audiências públicas, deva estar previsto o recebimento de sugestões e críticas

e a análise e opinião de órgão colegiado, quando da sua existência. A divulgação do plano e

dos estudos dar-se-á por meio da disponibilização integral de seu teor a todos os

interessados, inclusive por meio da Internet.

A entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços é a responsável pela verificação do

cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma

das disposições legais, regulamentares e contratuais.

Nos serviços regionalizados, ou seja, com um único prestador do serviço para vários

municípios, sejam estes contíguos ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento,

segundo o art. 17 da Lei nº. 11.445/07. Poderá ser elaborado um Plano para o conjunto de

municípios atendidos (BRASIL, 2007b).

Os planos de saneamento passam a ser instrumento importante não só para o planejamento

e avaliação da prestação dos serviços como também para obtenção de financiamentos. Isso

porque, segundo a Lei nº. 11.445/07, a alocação de recursos federais será feita em

conformidade com as diretrizes e objetivos da Política Federal de Saneamento Básico –

estabelecidos em seus art. 48 e 49 - e com os planos de saneamento básico. Ou seja, os

Planos passam a ser um referencial para obtenção de recursos.

A A A A regulaçãoregulaçãoregulaçãoregulação

Segundo o Decreto 6.017/2007, a regulação envolve todo e qualquer ato, normativo ou não,

que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas características,

padrões de qualidade, impactos socioambientais, direitos e obrigações dos usuários e dos

responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros

preços públicos (BRASIL, 2007a).

A regulação, segundo o Decreto 6.017/2007, passível de ser delegada pelo titular a outro

ente, envolve o estabelecimento de legislação que contemple padrões e normas técnicas,

econômicas e sociais para a adequada prestação dos serviços e satisfação dos usuários; a

garantia do cumprimento das condições e metas estabelecidas; a prevenção e repressão de

abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema

nacional de defesa da concorrência; e a definição de tarifas que assegurem o equilíbrio

econômico e financeiro e a modicidade tarifária. O ente regulador deve ter independência

decisória, autonomia administrativa, orçamentária e financeira, devendo estar assegurada a

transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões (BRASIL, 2007b).


A A A A fiscalizaçãofiscalizaçãofiscalizaçãofiscalização

A fiscalização, segundo o Decreto nº. 6.017/2007, refere-se às atividades de

acompanhamento, monitoramento, controle e avaliação, no sentido de garantir a utilização,

efetiva ou potencial, do serviço público (BRASIL, 2007a).

A fiscalização, delegável pelo titular dos serviços a ente público, refere-se às atividades de

acompanhamento, monitoramento, controle, avaliação e de aplicação de penalidades no

sentido de garantir a utilização dos serviços de saneamento básico. As diretrizes, normas e

os padrões do ente regulador devem ser atendidos.

A A A A pppprestação dos serviçosrestação dos serviçosrestação dos serviçosrestação dos serviços

A prestação de serviço público envolve a execução

de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo

de permitir o acesso a um serviço público em estrita

conformidade com o estabelecido no planejamento e

na regulação (BRASIL, 2005).

A prestação dos serviços, delegável pelo titular,

obedecerá a um Plano Municipal de Saneamento

Básico, devendo atender a requisitos mínimos de

qualidade, incluindo a regularidade, a continuidade e

aqueles relativos aos produtos oferecidos, ao

atendimento dos usuários e às condições

operacionais e de manutenção dos sistemas.

OOOO ccccontrole socialontrole socialontrole socialontrole social

Segundo o art. 3º da Lei nº. 11.445/07, o controle social é o conjunto de mecanismos e

procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e

participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação

relacionados aos serviços públicos de saneamento básico (BRASIL, 2007b). A participação e

o controle social constam dos princípios e diretrizes de uma política pública de saneamento

básico, constituindo-se em ponto fundamental para democratizar o processo de decisão e

implementação das ações.

Agora responda: que atividades compõem a gestão dos serviços de saneamento? Defina cada uma. __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ____________________________


A A A A prestação dos serviços de saneamento básicoprestação dos serviços de saneamento básicoprestação dos serviços de saneamento básicoprestação dos serviços de saneamento básico

Existem três modalidades de prestação dos serviços de saneamento básico previstas em lei:

a prestação direta, a indireta e a gestão associada, conforme mostra a Figura 3.

Figura 3 - Formas de prestação de serviço público permitidas pela legislação vigente

Prestação Prestação Prestação Prestação ddddiretairetairetaireta

O titular assume a prestação dos serviços de saneamento básico por meio de órgão da

administração direta, com regime jurídico de direito público.

As principais características que diferem as pessoas jurídicas de direito público e as de

direito privado podem ser observadas no Quadro 2. As organizações de direito público

visam a assegurar as necessidades básicas da sociedade, como a educação, a saúde e o

saneamento, não se preocupando com os interesses individuais e sim com os coletivos. Já

aquelas de direito privado visam, primordialmente, ao alcance dos interesses próprios dos

seus criadores, estando, no entanto, sujeitas à fiscalização do poder público.

Fonte: RIBEIRO, 2005.

Direta

Centralizada

Descentralizada (Outorga)

Autarquia Empresa Pública Sociedade de Economia Mista Fundação

Indireta (Delegação)

Licitação Contrato de Concessão (empresa privada)

Gestão Associada

Consórcio Público

Convênio de Cooperação

Contrato de

Programa

Régie direta Régie indireta


Quadro 2 - Características básicas que diferem o direito público do direito privado

Regime Jurídico Principais Características

Direito Público Direito Privado Origem Vontade do Estado Vontade de pessoas particulares Finalidades Interesses coletivos Interesses individuais ou de grupos Liberdade na determinação ou alteração de seus fins Não Sim Possibilidade de extinção por decisão própria Não Sim Prerrogativas de autoridade Sim Não Fiscalização do Poder Público Sim Sim Controle social Sim Não Fonte: BRASIL, 1995.

---- Entidades da administração descentralizada Entidades da administração descentralizada Entidades da administração descentralizada Entidades da administração descentralizada

As autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas,

cujas características gerais encontram-se descritas no Quadro 3, constituem-se o que

denominamos entidades de administração descentralizada.

Quadro 3 – Características gerais da administração descentralizada

Prestadores de Serviços Públicos

Pessoas Jurídicas

Conceito / Definição

Regime Jurídico

Fins Prerrogativas Responsabilidade sobre o serviço

Órgãos e repartições da Adm. Pública

Administração Direta

Órgãos da Administração

Direta Regime estatal desconcentrado

Direito Público

Organização, exploração e concessão do

serviço

Titularidade do serviço, em nome da Administração

Confunde-se com a da Administração

Pública

Autarquia Administração Descentralizada

Fundação Pública –

Direito Público

Órgãos autônomos

criados por lei

Direito Público

Organização, exploração e concessão do

serviço

Titularidade do serviço

transferida pela Administração

Transferida da Administração

Empresa Pública

Sociedade de Economia Mista

Sociedades mercantil-

industriais para cumprir função pública relevante

Exploração do serviço

Entidades Governamentais de Direito Privado

Fundação Pública –

Direito Privado

Entidade sem fins lucrativos, destinada a

cumprir serviço de interesse

público

Direito Privado

Prestação do serviço sem obtenção de

lucro

Titularidade não transferida. Prerrogativas

estabelecidas no ato de criação

Direta sobre a prestação –

transferida do poder concedente

Empresa Privada

Sociedade mercantil-industrial de prestação de

serviço

Exploração do serviço

Fundação Privada

Direta sobre a prestação –

transferida do poder concedente Entidades

Privadas

Sociedade Civil sem Fins Lucrativos

Entidades sem fins lucrativos, destinadas a

cumprir serviço de interesse

público

Direito Privado Serviço ou

atividades auxiliares sem obtenção de

lucro

Titularidade não transferida. Prerrogativas inerentes ao

serviço Do poder

concedente – não é transferida

Fonte: Adaptado de BRASIL, 1995, p. 196 a 199.


Prestação Prestação Prestação Prestação iiiindiretandiretandiretandireta

No caso da prestação indireta, são obrigatórios a realização de uma licitação e um

subseqüente contrato de concessão, uma vez que o ente público, titular da prestação dos

serviços, deve delegar essa tarefa, em atendimento à Lei nº. 8.666/1993, que dispõe sobre

normas gerais de licitação e contratação para a União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios e à Lei nº. 8.987/1995, que estabelece normas para a concessão de serviços

públicos pela União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Como exemplo, pode-se citar a contratação de um prestador privado por meio de licitação

por consórcio intermunicipal. Assim, municípios celebrarão entre si um consórcio público

que firmará um contrato de concessão com o prestador privado habilitado mediante

licitação.

Gestão AssociadaGestão AssociadaGestão AssociadaGestão Associada

Segundo definições da Lei nº. 11.455/07 e do Decreto nº. 6.017/07, gestão associada:

“é a associação voluntária de entes federados, por convênio de cooperação

ou consórcio público, para o exercício das atividades de planejamento,

regulação ou fiscalização de serviços públicos, acompanhadas ou não da

prestação de serviços públicos, mediante um contrato de programa que

traga a constituição e a regulação das obrigações entre os entes federados

conveniados ou consorciados” (BRASIL, 2007a).

Existem diversos modelos de gestão associada. Para tornar mais fácil a compreensão dessa

forma de prestação dos serviços de saneamento básico, apresentam-se alguns exemplos a

seguir:

- A contratação individual da Companhia Estadual de Água e Esgoto por cada município para

os serviços de água e esgotos: nesse caso, o Estado e o Município celebrarão um CONVÊNIO

DE COOPERAÇÃO por meio de um CONTRATO DE PROGRAMA assinado entre a companhia

ou autarquia estadual responsável e o município.

- A contratação de um órgão municipal por outro município: aqui, dois municípios

celebrarão um CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO por meio de um CONTRATO DE PROGRAMA

assinado entre uma companhia ou autarquia municipal e o município interessado na

prestação de seus serviços.

- A contratação coletiva da Companhia Estadual de Água e Esgoto por consórcio público:

nessa variante, Municípios e Estado celebrarão um CONSÓRCIO PÚBLICO, que firmará um

CONTRATO DE PROGRAMA com a companhia estadual.


- A contratação coletiva de um órgão municipal por consórcio público: aqui, municípios

celebrarão um CONSÓRCIO PÚBLICO, que firmará um CONTRATO DE PROGRAMA com a

autarquia, companhia municipal ou intermunicipal que prestará o serviço.

- A contratação de um consórcio público como prestador do serviço: nesse último exemplo,

municípios celebrarão entre si um CONSÓRCIO PÚBLICO e cada um deles firmará um

CONTRATO DE PROGRAMA com o consórcio.

Conforme definição do Ministério das Cidades, os consórcios públicos:

[...] são parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a

realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. Os

consócios podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional,

gerir o tratamento de lixo, água e esgoto da região ou construir novos

hospitais ou escolas. Eles têm origem nas associações dos municípios, que

já eram previstas na Constituição de 1937 [...] (BRASIL, 2007c).

Ainda segundo o Ministério das Cidades, existem atualmente centenas de consórcios

funcionando no País; quase 2.000 apenas na área de saúde. Com o Decreto nº. 6.017/07, a

lei de Consórcios foi regulamentada, garantindo maior clareza e segurança jurídica para

aqueles que já estão em funcionamento e estimular a formação de novas associações, de

modo que os serviços prestados tenham a eficiência e a eficácia necessárias e contribuam

efetivamente para a melhoria da qualidade de vida da população.

A Figura 4 ilustra diversos modelos de gestão associada.


Fonte: RIBEIRO (2005).

Figura 4 – Modelos de gestão associada


Figura 4 – Modelos de gestão associada. Continuação

Segundo Ribeiro (2005), atualmente existem no Brasil diversos tipos de gestão associada,

tais como:

- consórcios intermunicipais de municípios com ou sem SAAEs;

- autarquias intermunicipais de água e esgoto ou resíduos sólidos;

- consórcio regional (município e estado) prestador dos serviços de água e esgoto em

parceria com serviços municipais;

- consórcio intermunicipal como agência de bacia;

- consórcio intermunicipal como unidade gerenciadora de projeto de investimento

intermunicipal;

- adoção do convênio de cooperação estado/município e contrato de programa

município/CEAE.

Fonte: RIBEIRO (2005).


Vantagens e desvantagens de cada umVantagens e desvantagens de cada umVantagens e desvantagens de cada umVantagens e desvantagens de cada um dos modelos de gestão de serviços de saneamento dos modelos de gestão de serviços de saneamento dos modelos de gestão de serviços de saneamento dos modelos de gestão de serviços de saneamento

Cada modelo de gestão de serviços de saneamento possui suas características e

peculiaridades, as quais podem trazer maior ou menor viabilidade em determinados

aspectos, como os organizacionais, gerenciais e operacionais. O Quadro 4 traz um resumo

das principais vantagens e desvantagens de cada um deles.

Agora responda: quais as diferentes formas de prestação dos serviços de

saneamento básico, segundo a legislação vigente? Identifique as vantagens e

desvantagens de cada uma.

Forma de prestação dos

serviços de saneamento

básico

Vantagem Desvantagem


Quadro 4 – Vantagens e desvantagens de cada um dos modelos de gestão de serviços de saneamento.

Modelo de Gestão Prestação do Serviço Vantagens Desvantagens

Municipal Diretamente pelo município através da administração direta, autarquia ou empresa municipal.

Viabilidade de tarifas e de recursos orçamentários compatíveis.

• regulação através de lei municipal; • escala para ratear os custos administrativos, comerciais, de engenharia, técnicos, para controles sanitários e ambientais; • dificuldades: acesso a financiamentos; manutenção de tarifas realistas; reciclagem tecnológica do parque produtivo; continuidade técnica e administrativa.

Empresas privadas Empresa privada, para um ou vários municípios.

Viabilidade de tarifas, financiamentos, municípios ou regiões de alto consumo, poder aquisitivo alto e/ou sistemas com baixa necessidade de investimentos.

• regulação específica; • tarifas mais elevadas para garantir a rentabilidade; • restrição de mercado; • baixa aceitação da população.

Sistema misto público-privado

Em parceria pelo poder público (municipal ou estadual) e por empresas privadas; geralmente, parte do sistema é construído e operado pelo setor privado por um período e, posteriormente, transferido para o setor público.

Tarifas específicas para os serviços prestados, financiamentos, orçamento, viável em sistemas com problemas específicos (ETAs, ETEs, poços).

Maiores dificuldades: • rejeição cultural; • regulação; • sistematização do mercado; • financiamentos específicos.

Empresa estadual Empresa estatal estadual.

Tarifas, financiamentos, economia de escala, recursos orçamentários, evolução tecnológica, participação dos poderes concedentes na gestão e audiências publicas.

Maiores dificuldades: • construção de agente regulador único ou regional; • atender simultaneamente as demandas de todos os municípios; • repasse de todos os custos para as tarifas.

Empresas Regionais

(CONSÓRCIOS) Empresa de um conjunto de municípios.

Tarifas, financiamentos, economia de escala, recursos orçamentários, evolução tecnológica, participação dos poderes concedentes na gestão e conselhos do cidadão.

• municípios vizinhos heterogêneos; • construção de agente regulador regional; • critérios para indicação dos gestores; • continuidade administrativa com mudanças dos executivos municipais; • repasse de todos os custos para as tarifas.

Fonte: Adaptado de <http://www.comitepcj.sp.gov.br/download/CT-SA_13-Ord_07-12-05_04.pdf>.


AspAspAspAspectos Teóricos do Planejamento Urbanoectos Teóricos do Planejamento Urbanoectos Teóricos do Planejamento Urbanoectos Teóricos do Planejamento Urbano


experiência da URSS com a economia planificada pelo Estado foi a fonte inspiradora do

planejamento regional e urbano. Posteriormente, essa ação de planejamento do Estado

foi ampliada, posteriormente, após a Segunda Guerra Mundial, quando os países passam

a adotar esta atividade não só para reconstruir as cidades destruídas pela guerra, dotando-

as de ordenamento e estruturação, mas também para enfrentar às repercussões sociais e

econômicas da crise do capitalismo. Nesse contexto, são estabelecidas as condições

históricas para um pacto social entre capital e trabalho, inaugurando as bases do chamado

Estado do Bem–Estar Social. Para a estruturação desse Estado emerge a necessidade de

estabelecer ações planejadas para adoção das políticas sociais capazes de dotar a classe

trabalhadora de condições de vida que garantissem a sua reprodução social e,

consequentemente, a produção de capital. Esse movimento constitui-se a gênese do

planejamento urbano.

Embora o Estado de Bem-Estar Social tenha, para a maioria dos países do mundo, se

constituído apenas um referencial teórico, não se pode deixar de lado sua influência no

processo de planejamento. A história revelou que, na sociedade de mercado, o

planejamento conviveu com a contradição entre o discurso do interesse coletivo e a

necessidade da manutenção da precariedade e fragmentação das infra-estruturas da

produção, inclusive as espaciais, como forma de garantir a reprodução capitalista. Com o

esvaziamento do Estado Provedor e o fortalecimento do Estado neoliberal, o descompasso

entre o discurso e a prática diminui devido à estratégia de fragilização do aparelho do

Estado na sociedade de mercado.

InfluênciasInfluênciasInfluênciasInfluências

A experiência militar influenciou fortemente a ação de planejamento, a exemplo das técnicas

de previsão de eventos, busca da eficiência, estabelecimento de estratégias de ação,

definição dos percursos ótimos, eleições de alvos, necessidade de fazer previsões. Até hoje

as técnicas militares possibilitam a ampliação dos instrumentos de planejamento, como

pode atestar o uso das fotos de satélites, dentre outros.

A

O planejamento urbano surge na URSS e se fortalece após a Segunda Guerra Mundial com o Estado do Bem-Estar Social.


As atividades das empresas privadas também influenciaram o planejamento com sua prática

de prever eventos, de avaliar a dinâmica do mercado, com as técnicas de planificação para

maximizar recursos com busca da eficiência, otimização e racionalização de processos,

dentre outros.

Os métodos matemáticos e estatísticos também deram a sua contribuição às atividades de

planejamento, com as ações de armazenamento, processamento de dados, cruzamento de

informações, quantificação, estabelecimentos de modelos de previsão. influindo na ênfase

do planejamento na previsão e no processo.

ConceitoConceitoConceitoConceito

A atividade de planejamento é inerente à racionalidade humana, sendo usada implícita ou

explicitamente pelos indivíduos, organizações e governos. NO planejamento público é usado

para alcançar objetivos de interesse geral.

Planejar significa avaliar o Estado presente para definir o Estado futuro desejado (Figura 5).

Figura 5 – O Planejamento: do estado presente para o futuro.

O Estado presente é avaliado a partir de um diagnóstico do objeto do planejamento,

devendo envolver os diferentes sujeitos: técnicos, gestores e sociedade civil organizada.

Para definir o Estado desejado devem ser estabelecidos os princípios, objetivos, metas,

diretrizes e programas capazes de promover a transformação desejada.

Estado futuro Estado presente

Transformação

A experiência militar, as atividades da iniciativa privada e a estatística influenciam a atividade de planejamento.


A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e intenção. O

planejamento revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada

direção, a fim de se concretizar alguma intenção. A intenção em si carrega subjetividades

que se relacionam com as visões de mundo, os valores, a cultura, dentre outros aspectos.

O planejamento é um processo dinâmico e, portanto, deve ser bem diferenciado de plano,

programa e projeto, que são documentos, na forma de relatórios, contendo todas as

informações necessárias à implantação, execução e controle das proposições feitas

(AMBIENTE BRASIL, 2007).

O processo de planejamento deve considerar a sua viabilidade econômica, técnica, política e

institucional de forma que as ações propostas sejam factíveis e condizentes com a realidade

concreta do município. Na viabilidade econômica devem ser considerados os custos das

intervenções propostas, as receitas disponíveis, as condições de financiamento e a

capacidade de pagamento. Na viabilidade técnica deve-se considerar a disponibilidade de

matéria prima e equipamentos para execução das intervenções; a adequação das

tecnologias propostas á realidade cultural, social e ambiental; e a existência de pessoal

capacitado para desenvolver as ações planejadas. A viabilidade política envolve

considerações sobre o contexto político em que se insere o plano e as possibilidades

concretas de sua execução, a sua capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses

dos protagonistas da cena urbana, ou seja: políticos, movimentos sociais, ONG, funcionários

do aparato estatal e interesses privados. A viabilidade institucional diz respeito à capacidade

de governar, de dispor das estruturas e condições administrativas e legais para realizar e

executar a ação de planejamento.

Para Góis (200-?), planejar é um ato “político, dialógico, de construção e realização de uma

vontade coletiva de superação, de humanização e de convivência profunda com a cidade”

(GÓIS, 200-?, p. 1) e não um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de

grupos e classes. Para o autor, o planejamento deve ser discutido

como um processo da consciência frente às suas necessidades e exigências

da realidade, e como um pensar coletivo e um agir metódico, direcionados

para a construção de uma realidade desejável e possível (futuro), seja para

um indivíduo, grupo, coletividade ou nação, sempre visando à humanização

(GÓIS, 200-?, p.1).


Vertentes teóricas do planejamentoVertentes teóricas do planejamentoVertentes teóricas do planejamentoVertentes teóricas do planejamento

Há diversas vertentes teóricas de planejamento urbano. Para permitir a compreensão dessa

diversidade, essas diferentes visões são apresentadas de uma forma resumida no Quadro 5.

Quadro 5 – Vertentes teóricas do planejamento

Vertente Características

Globalista (anos 30 a 50)

Busca a raiz do problema, a totalidade do fenômeno. Pensamento filosófico pautado no idealismo. A realidade é vista como um conjunto ordenado de regularidades. O argumento científico prevalece sobre o político. Idealiza que o Estado busca o bem comum. A meta é o equilíbrio de interesses. Diagnósticos exaustivos. São genéricos, com previsões de longo prazo.

Incrementalista (EUA)

Visão pragmática. Não visa ao ótimo e sim o possível. Aceita a realidade existente. A realidade é imperfeita, assim como o homem. Não acredita em um plano de consenso. O Estado não é neutro, considera o domínio de classe. Centrado na ação e não no todo. Buscam-se as condições políticas reais para a execução do plano mais específico, com horizontes precisos. Privilégio aos planos setoriais.

Estruturalista (Europa)

Pensa o todo em relação às partes do ponto de vista dialético. Considera as desigualdades entre as partes. O mundo é ordenado por uma estrutura, cujas partes devem ser conhecidas para que o todo possa ser modificado. O planejamento é realizado segundo variáveis estruturais. O planejamento não é neutro, interage com o objeto a partir da visão social de mundo. Os projetos e planos são expressão da realidade estruturada. Prevê a regulação do Estado com conteúdos sociais, embora admita influência de classe e grupos. Tenta alinhar os grupos que têm preocupações com questões estruturais. Não afasta o longo prazo. A meta pode ser adaptada no percurso. Baseia-se na práxis e não na utopia. Adapta-se à noção de tempo e de recursos. Viável é o que é desejável e não o que é possível. Planejamento setorial na perspectiva do planejamento estratégico. Limite: idéia de que o plano pode controlar a realidade (MARX, ENGELS).

Advocacional (Comunitário)

Crítica ao globalismo e o incrementalismo. Planejamento feito pelo próprio interessado, pela comunidade, em nível local e encaminhado pelo Estado. O planejador funciona como advogado da comunidade. Limites: organização comunitária e acesso a recursos (anos 60).

Sistêmico Influência da Teoria Geral dos Sistemas (TGS). O todo é maior que a soma das partes. Visão de totalidade, das inter-relações. Incorpora a interdisciplinaridade. Aproxima-se da visão estruturalista: em vez de estrutura, o sistema. Limites: trata os fenômenos da cultura segundo a mesma lógica da natureza.

Ambiental

Influenciada por diversas vertentes do planejamento, tendo maior aproximação com a visão sistêmica. Inter e transdisciplinar. No final dos anos 80, incorpora a perspectiva da sustentabilidade. Busca pensar em termos locais e o globais. Visão para as presentes e futuras gerações. Já no século XIX, em plena primeira revolução industrial, foi vislumbrada a escassez de recurso, motivo pelo qual esta vertente do planejamento defendia a proteção de florestas e rios, a preservação da pureza das águas, do ar e do solo (FRANCO, 2000).

Participativo

Com a emergência do movimento social nos anos 80, surge um novo protagonista no processo de planejamento - a sociedade civil organizada (movimentos sociais, sindicatos, ONG, grupos ambientalistas, associações profissionais). Busca a participação crítica e ativa em todas as fases do planejamento (diagnóstico, análises, elaboração de objetivos, planos e avaliação). Ação de parceria com o Estado.

Fonte: Adaptado de Sampaio (1995).


Planejamento urbano no BrasilPlanejamento urbano no BrasilPlanejamento urbano no BrasilPlanejamento urbano no Brasil

Início do século XX

O planejamento urbano no Brasil data do início do século XX, momento em que se buscava a

modernização das cidades, tendo sofrido forte influência européia, dos ideais de Haussman8

e do modelo higienista. O ideal era a cidade limpa, baseada nas inovações técnicas de

saneamento e nas teorias científicas da área médica (FABIANO, 2005). O modelo

Haussmann, meados do século XIX, visava à construção de um espaço ideal, uma cidade

ordenada, planejada, uma geometria modeladora de homens, trazendo em seu bojo a

negação da história. Buscava-se, enfim, uma cidade que representasse o novo momento do

capital. Tal modelo influenciou toda uma geração de urbanistas e planejadores.

Sob essas influências foram projetadas a cidade de Belo Horizonte e Teresinha realizadas

intervenções no centro do Rio de Janeiro e elaborados os “Planos de Melhoramento da

Capital de São Paulo”. O Código Sanitário do Estado de São Paulo, de 1894, inspirado na

legislação francesa da higiene residencial, representou o maior exemplo da disseminação do

conceito de cidade limpa, que deu sustentação às ações repressivas do Estado para a

preservação e reprodução da força de trabalho da cidade (ROLNIK, 1997).

Nesse código, a questão das epidemias é tratada não como um reflexo das condições de

salubridade das cidades, mas como reflexo do modo de vida dos miseráveis urbanos. Surge,

assim, um conjunto de regras que determinam a segregação do espaço urbano, sendo

excluídos os mais pobres (ROLNIK, 1989). Para Fabiano (2005), a idéia de cidade limpa,

bonita e arejada da Europa entra no Brasil para ser aplicada no espaço das elites. A

insalubridade dos espaços pobres é atribuída aos próprios pobres, concepção que ainda

persiste nos dias de hoje quando as favelas são vistas como espaço violento, de marginais e

de gente sem instrução, e não como o produto de um processo de urbanização caótico e

desigual e espaço desprovido de intervenções públicas consistentes.

Assim, planejamento urbano, no início do século XX, teve forte influência dos ideais

europeus de cidade, sendo tratado segundo princípios positivistas, a partir de uma análise

apolítica e tecnicista do real. As intervenções higiênicas vinham para acabar com as

epidemias, para mostrar a beleza e esconder a feiúra da pobreza (FABIANO, 2005; ROLNIK,

1997).

Anos 30 – 50

No período do Estado Novo (1930-1950) a meta não era o ordenamento do espaço, mas o

desenvolvimento econômico. O planejamento econômico era visto como a via para a

modernização, para o progresso. O eixo central era o crescimento econômico e a

industrialização. Acreditava-se que a modernização contribuiria para o planejamento

8 Prefeito de Paris que promoveu a remodelação desta cidade, cujo modelo pautava-se em grandes avenidas e vias de circulação,

construção de redes de água e esgoto, além de edifícios, equipamentos e espaços livres como praças. A ocupação do território

baseava-se no quarteirão, que se articulava com o traçado viário.


urbano. Pregava-se que haveria um crescimento harmônico equilibrado das cidades. O

planejamento era a solução dos problemas do subdesenvolvimento. Dissemina-se o mito de

que a técnica de planejamento equacionaria os problemas sociais e o pensamento de que o

Estado era neutro e de que resolveria os problemas das contradições do modo de produção

capitalista. É desse período o apoio internacional ao planejamento no Brasil, inclusive para a

capacitação de recursos humanos.

No planejamento urbano, as influências européias e higienista do pensar e projetar a cidade

se mantém, sendo incorporado um espírito de antiurbanismo, a partir do qual a cidade é

vista como maléfica, como um local de miséria moral e social. Tal movimento é estimulado

pelo governo populista de Getúlio Vargas, que buscava a ocupação do território brasileiro,

vista como estratégica para o fortalecimento da nação (FABIANO, 2005).

Apesar do forte controle do governo Vargas, Rio de Janeiro, Recife, Porto Alegre e São Paulo

elaboram seus planos diretores, todos segundo a concepção higienista (RIBEIRO e CARDOSO,

1996). Nesse momento surgem os conflitos entre a cidade legal - projetada, e a clandestina

- situada à margem da lei. É também nesse período que surgem as idéias do zoneamento

funcional da cidade sob influência de urbanistas alemães e americanos, estratégia que,

segundo Fabiano (2005), vem satisfazer ao poder de polícia do estado, ao definir espaços

para diversos tipos de uso e tipologias de ocupação.

No final da década de 1950 e nos anos 60, o processo de urbanização é acelerado havendo,

inclusive, grandes fluxos migratórios campo-cidade. O planejamento passa, então, a buscar

adaptar o espaço urbano às rápidas mudanças que isso provoca. O ritmo dessas mudanças é

acelerado pela implantação da indústria automobilística que, além de trazer novas

demandas urbanas – determinando, por exemplo, a necessidade de ampliação do sistema

viário –, produz inovações tecnológicas na construção civil, o que, por sua vez, vai

possibilitar a verticalização das cidades (ROLNIK, 1989).

Anos 60

Nos anos 60, o planejamento assume um papel estratégico para promover a infra-estrutura

necessária ao período desenvolvimentista. Os planejadores passam a racionalizar a gestão

das cidades. Reafirma-se uma atuação tecnicista, apolítica, estimulada pelo regime de

exceção. A questão urbana passa a ser vinculada à modernização e ao desenvolvimento da

nação, sendo que a questão social revelada nas desigualdades do espaço das cidades é mais

uma vez posta de lado (RIBEIRO e CARDOSO, 1989).


Anos 70

Na década de 1970, no período do milagre econômico e sob a égide de um Estado

autoritário e centralizador, o crescimento econômico torna-se a pauta maior. A

problemática das cidades é vinculada a uma questão administrativa, devendo ser resolvida a

partir de uma abrangência regional (RIBEIRO e CARDOSO, 1996). O planejamento é

influenciado pelo positivismo, o que leva a um aprimoramento da abordagem tecnicista da

problemática urbana. A questão urbana é vista como uma disfunção do sistema, devendo

ser curada pelo poder central (ROLNIK, 1989). Estados e municípios perdem o controle sobre

a gestão de seus territórios, com a imposição de políticas setoriais, a exemplo da política de

habitação e saneamento, ambas sob o comando de um banco, o Banco Nacional de

Habitação (BNH). Esse modelo de planejamento passou a ser intitulado como tecnocrático-

centralizado-autoritário.

É dessa época a elaboração de planos diretores integrados, concebidos por um grupo de

técnicos e necessários para a obtenção de financiamentos. Tais planos sofreram forte

influência da visão positivista e tecnicista, buscando abordar a globalidade da realidade ao

tratar de temas setoriais (educação, saúde, saneamento, transporte, etc.) A maioria desses

planos consistia em peças descoladas da realidade e foram esquecidas nas prateleiras de

órgãos públicos, sem que pudessem guiar um processo de desenvolvimento social no país.

Nessa época, buscava-se um desenvolvimento nacional integrado com o foco na cidade

industrial, daí a implantação de grandes pólos industriais e de projetos arrojados de infra-

estrutura para lhe dar suporte (ROLNIK, 1989). A instituição de um sistema nacional de

planejamento também foi a marca desse tempo, com a criação do Serviço Federal de

Habitação e Urbanismo, BNH - Banco Nacional da Habitação, Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano (CNDU), dentre outros.

Com a crise do capitalismo e do Estado que lhe dava suporte, a ação de planejamento se

esvai. As cidades sofrem um processo de urbanização acelerado e desigual e as políticas e

programas governamentais não conseguem responder às demandas que o espaço urbano

passa a requerer. As ocupações de terras em áreas periféricas das grandes cidades, iniciadas

na década de 40, se ampliam formando um verdadeiro contingente de excluídos de serviços

essenciais como os de saneamento.

No final dos anos 70, a crise se agrava fazendo emergir um forte movimento social em

defesa da moradia, da reforma urbana e do direito à cidade. Esse movimento articula-se

com a Igreja Católica, com segmentos acadêmicos e de profissionais liberais, permitindo

uma atuação qualificada e, na década de 80, passa a ser chamado de Movimento Nacional

pela Reforma Urbana (MNRU).


Anos 80

A situação econômica e social do país e, por outro lado, a mobilização e organização da

sociedade, tendo como marco a criação do Partido dos Trabalhadores em 1980, fizeram com

que o regime militar começasse um movimento lento e gradual de abertura política. Em

1984 surge um forte clamor popular em torno das eleições diretas para a presidência da

República, movimento intitulado Diretas Já, que culminou com a ementa constitucional

Dante de Oliveira, derrotada no Congresso Nacional. O movimento popular e os partidos de

centro e de esquerda forçam a abertura política, culminando com a eleição, pelo Congresso

Nacional, de Tancredo Neves. Com a morte de Tancredo, José Sarney assume a presidência

da República. Começa, então, não só um período marcado pela construção da democracia

mas também a mudança do papel do Estado nas políticas públicas, o que veio a ser

chamado de desregulamentação e modernização do Estado, cujo aporte ideológico se

sustentou no Estado neoliberal de Margaret Thacher, na Inglaterra e Ronald Reagan, nos

EUA.

Em 1988, a organização da sociedade e dos partidos políticos possibilitou a promulgação de

uma Constituição Federal (CF) com fortes compromissos com a questão social, por essa

razão intitulada a Constituição Cidadã. A CF incorporou, no art. 182 do capítulo II, a Política

Urbana, que estabeleceu que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder

público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o

pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus

habitantes” (BRASIL, 1988). No parágrafo primeiro, a CF estabelece a obrigatoriedade da

elaboração de Planos Diretores para cidades com mais de 20.000 habitantes. Tal plano é

visto como instrumento da política de desenvolvimento e de expansão urbana, devendo ser

aprovado pela Câmara Municipal. Inicia-se, assim, o período em que o planejamento

urbano é uma exigência constitucional.

Com a CF, o poder local sai fortalecido e os municípios passam a ter a atribuição de

“promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e

controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” e, ainda, “organizar e

prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de

interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (BRASIL, 1988,

Art. 30 da CF). Por outro lado, governos municipais passam a ser administrados por grupos

progressistas, o que vai proporcionar o surgimento de uma série de experiências mais

transparentes e democráticas de atuação do Poder Público, com a participação popular nos

processos de planejamento e implementação de programas, sendo o maior exemplo os

orçamentos participativos.

Dentro desse cenário, o chamado planejamento participativo passa a ser um referencial de

atuação da administração pública. Tal planejamento prevê a abertura de diálogos entre os

diversos atores que produzem a cidade, superando a abordagem tecnicista. No entanto,

esse tipo de planejamento foi e vem sendo praticado de forma restrita e pontual, pois, além

de fragilidades metodológicas, existem ainda dificuldades para a sua implementação efetiva

devido a interesses antagônicos em relação à cidade.


Apesar das diversas experiências participativas, as políticas de cunho neoliberal avançam. É

nesse período que o Sistema Nacional de Habitação e de Saneamento entra em colapso, o

BNH é extinto e instala-se um vazio político e institucional no campo do planejamento

urbano em nível nacional.

Anos 90

Nos anos 90, o ideário neoliberal se fortalece no Brasil, seguindo a tendência mundial que

surge com a chamada crise das energias utópicas após a perda do referencial marxista na

construção de uma sociedade mais justa e igualitária, principalmente, depois da queda do

Muro de Berlim. Inicia-se o período do chamado pensamento único. São registrados os

menores investimentos em políticas sociais, diversos indicadores retrocedem, doenças antes

erradicadas ressurgem. A fragmentação da ação pública se reproduz no território formando

espaços altamente especializados e produtivos nas grandes metrópoles e, por outro lado,

um crescente contingente de espoliados urbanos. As cidades passam a crescer sob a égide

do capital local. Para Ferreira (2003), o modelo de cidade “procura se legitimar através da

imposição de uma suposta matriz "moderna e global" por sobre a cidade arcaica e desigual”

(FERREIRA, 2003, p. 23).

Após os conturbados governos de Fernando Collor e Itamar Franco, Fernando Henrique

Cardoso (FHC) assume a presidência da República, passando a instituir a Reforma do Estado

Brasileiro, à luz das diretrizes neoliberais constantes no Consenso de Washington e nas

cláusulas dos acordos do Brasil com o Fundo Monetário Internacional-FMI.

Com o ideário liberal-conservador, um novo vocabulário passou a fazer parte dos discursos

sobre a cidade. Palavras como gerenciamento, governabilidade, flexibilidade,

empregabilidade, vantagem competitiva, globalização, localismo, exclusão, gentrificação,

parceria entre setor público e privado passam a fazer parte da retórica oficial.

O planejamento, com seu legado de ser incapaz de solucionar as questões sociais,

econômicas e urbanas, passa para segundo plano, enquanto que a idéia de “gestão” toma a

cena. Para Souza,

o hiperprivilegiamento da idéia de gestão em detrimento de um

planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia

dos ideólogos ultraconservadores do “mercado livre”. Em outras palavras ele

representa a substituição de um “planejamento forte”, típico da era fordista,

por um “planejamento fraco” (muita gestão e pouco planejamento), o que

combina bem com a era pós-fordismo, da desregulamentação e do “Estado

mínimo [...]” (SOUZA, 2002, p. 31)

Nesse período, convive-se com duas abordagens de planejamento. Uma baseada nas

experiências de planejamento participativo – que inclusive foi estimulado após a

Constituição com a instituição de diversos mecanismos de consulta e participação da


sociedade civil nas decisões como, por exemplo, a implantação de projetos de moradias

populares e revitalização de favelas, as práticas de planejamento via Sistema Único de Saúde

(através de conferências) e a participação em conselhos ou, ainda, em audiências públicas

para discussão dos Estudos de Impacto Ambiental de empreendimentos. Outra

fundamentada no planejamento estratégico – que sai do âmbito empresarial e chega à

administração pública.

O surgimento do planejamento estratégico é creditado a pesquisa tecnológica e ao

gerenciamento científico desenvolvidos pelas Forças Armadas pós-segunda guerra mundial.

A partir daí são formuladas regras básicas da administração como a competência,

racionalização, informatização, clareza dos objetivos e o pensamento positivo. Assim,

inspirado nas experiências militares, a partir de 1970, o Planejamento Estratégico passou a

ser o instrumento mais utilizado pelas empresas. Essa idéia de planejamento estratégico é

transportada para as cidades, que passam a ser encaradas como uma empresa.

Para Kotler (1975, p. 79), “o Planejamento Estratégico é uma metodologia gerencial que

permite estabelecer a direção a ser seguida pela Organização, visando maior grau de

interação com o ambiente”. Para Ferreira (2003), as idéias que embasam essa forma de

planejar foram disseminadas sob o argumento de que a sobrevivência das cidades ao

ambiente competitivo e globalizado da economia atual estaria condicionada ao atendimento

do receituário neoliberal, condicionado a "novas" técnicas de urbanismo como o

Planejamento Estratégico. A experiência de Barcelona passa a ser o ícone dessa vertente do

planejamento. Esse modo de planejar vem dar sustentação ao pleno desenvolvimento

econômico do mercado, em que a cidade se torna mais uma mercadoria a ser vendida, em

um mercado de extrema competitividade.

Em contrapartida, o planejamento participativo surge a partir de algumas experiências de

administrações municipais alinhadas com o ideário de construção de uma cidade mais

democrática e justa para todos. Tal planejamento busca incluir a população nas decisões

governamentais, com vistas a superar o caráter excludente do neoliberalismo. Essa prática

aumenta o envolvimento, nos processos de decisão, dos excluídos do direito à cidade,

possibilitando a definição de prioridades de cunho mais social. Com a experiência do

planejamento participativo, os papéis entre sociedade e Estado estão sendo reelaborados a

partir da cooperação, para que se estabeleçam pactos que busquem resolver conflitos de

interesses.

[...] a constituição de redes plurais, embora torne mais complexo o trabalho

de coordenação do debate e dos processos decisórios, é um elemento que

contribui para uma gestão pública mais democrática. Além do que permite

evidenciar os conflitos latentes que perpassam o Estado e sociedade civil,

possibilitando uma abordagem mais condizente com essa perspectiva

(MOURA, 1997, p. 1778).


Anos 2000

Os anos 2000 podem ser considerados o marco na construção da Reforma Urbana, com a

aprovação da Lei no. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da

política urbana, chamada de Estatuto da Cidade.

A lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da

propriedade urbana, tendo, dentre outras, as seguintes diretrizes:

– garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à

moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços

públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

– gestão democrática por meio da participação da população e de associações

representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

– planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população

e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de

modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre

o meio ambiente;

– ordenação e controle do uso do solo;

– adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana

compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município

e do território sob sua área de influência;

– justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

– proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do

patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico (BRASIL, 2001).

Dentre os instrumentos estabelecidos pela Política Urbana, em atendimento aos arts. 182 e

183 da Constituição Federal, está o planejamento municipal definido por meio de: plano

diretor; disciplina do parcelamento do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental;

plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária

participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico

e social; dentre outros (BRASIL, 2001).

O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana,

devendo ser instituído por lei municipal. O Estatuto prevê uma ampla discussão do Plano

com a sociedade, devendo para isso serem realizadas audiências públicas e debates com a

participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da

comunidade; publicidade e acesso aos documentos e informações produzidos. O Plano

Diretor é obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de


regiões metropolitanas e aglomerações urbanas ou ainda integrantes de áreas de especial

interesse turístico, dentre outras (BRASIL 2001).

O Estatuto garante a gestão democrática da cidade, devendo para isso, serem instituídos

órgãos colegiados de política urbana e realizados debates, audiências, consultas públicas,

conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal.

É previsto, ainda, projeto de lei de iniciativa popular de planos, programas e projetos de

desenvolvimento urbano (BRASIL 2001).

A experiência na implementação do Estatuto das Cidades ainda é muito recente, embora já

possam ser identificados problemas, principalmente quanto à capacidade de as

administrações municipais superarem a prática do planejamento tecnicista e burocrático e

incorporarem as diretrizes nele previstas quanto à necessidade da abertura de diálogo com

a sociedade. Como tratar os conflitos entre os diferentes projetos para as cidades e os

diversos interesses em jogo desponta como um dos grandes desafios. Os segmentos que

detêm o poder sobre as cidades, os donos das terras e os empreendedores imobiliários têm

mantido suas práticas de cooptação para influir nos rumos dos Planos Diretores, ou seja das

cidades. Por outro lado, os movimentos sociais urbanos encontram-se fragilizados e com

uma atuação extremamente débil considerando as oportunidades da nova lei para a

construção de uma sociedade mais justa e igualitária.

Por fim, com a crise da ciência moderna, surgem as dúvidas sobre a possibilidade de esse

instrumento - o planejamento – ser capaz de dar conta da problemática das cidades. O

modelo tecnicista, que se pautava no poder da ciência e se ancorava em amplos

diagnósticos e dados estatísticos, se mostrou incapaz de tratar a realidade complexa da

cidade contemporânea (FABIANO, 2005). A crença no controle racional e centralizado dos

destinos das políticas públicas urbanas, do molde keyneisiano, é posta em questão (FERRARI

JÚNIOR, 200-?). A cidade ideal dos urbanistas e planejadores estava distante da realidade

concreta do território desigual, da política e das contradições de uma sociedade de

mercado. Para Ferreira (1999), o legado do planejamento “era uma falácia asséptica,

distanciada da práxis e da realidade, ou seja, da política” (FERREIRA, 1999, p.50). A autora

observa que o processo de planejamento possui um duplo movimento de alienação: “técnico

em relação à realidade, ao vivido, e do político em relação ao planejamento em si”

(FERREIRA, 1999, p. 52). O resultado é a descrença no planejamento e na sua capacidade de

dar respostas aos anseios da sociedade.

Ferrari Júnior (200-?) avalia que a função do planejamento pode ser entendida pelo

intervencionismo e regulacionismo estatal, com o intuito de tentar manter as condições

favoráveis manutenção do status quo capitalista. Tal interpretação sobre o papel do

planejamento na produção da cidade capitalista toma fôlego com os autores Henri Lefebvre,

David Harvey e Manuel Castells. Para Harvey (1980),

O urbanismo é uma forma social, um modo de vida, ligado entre outras

coisas, a uma certa divisão do trabalho e a uma certa ordem hierárquica de

atividades, que é amplamente consistente com o modo de produção

dominante (HARVEY, 1980, p. 174).


Embora já esteja claro que nem a prática nem a execução de planos podem garantir uma

sociedade mais justa, uma vez que ambas dependem de uma ação coletiva mais ampla para

a revisão do modelo de reprodução social, certamente, a execução de planejamentos que

envolvam os diversos atores sociais, que esteja pautado em um diálogo crítico e aberto com

a realidade e que seja elaborado considerando aspectos políticos, ideológicos, culturais e

econômicos pode contribuir para a construção de uma sociedade mais justa.

EtapasEtapasEtapasEtapas do processo de planejamento do processo de planejamento do processo de planejamento do processo de planejamento

As etapas de um planejamento dependem muito das dinâmicas locais, da capacidade técnica

do município, do nível de organização social, dos recursos disponíveis para o processo, dos

interesses que estão em jogo e da própria escolha da administração local em relação às

abordagens de planejamento.

É importante observar que o planejamento não se encerra no plano, ele se constitui um

processo dinâmico que deve ser periodicamente revisto e reorientado com vistas a atingir os

objetivos ou até revê-los. Um bom planejamento deve estar articulado com as

transformações da sociedade, não é uma coisa pronta, imutável e sim dinâmica, como a

própria sociedade. No entanto, em linhas gerais, podem-se identificar etapas no processo

de planejamento, conforme mostra o Quadro 6:


Quadro 6 – Etapas do processo de planejamento

Etapa Enfoque Pergunta chave

Definição de equipe técnica

multidisciplinar

A equipe técnica deve estar preparada para trabalhar com conflitos de interesses e ser capaz de estabelecer pactos sendo importante ter uma composição multidisciplinar.

Quem deve compor a equipe técnica multidisciplinar?

Definição de Comitê Técnico de

acompanhamento

O Comitê Técnico (CT) deve ser composto pelos diversos segmentos da sociedade e do aparato estatal, a exemplo da composição dos Conselhos das Cidades. O CT tem a atribuição de dar as diretrizes para a elaboração do Plano, analisar documentos preliminares, entre outros. Deve também manter o diálogo com o conselho municipal das Cidades ou similar.

Que segmentos organizados da sociedade e representantes governamentais devem compor o Comitê?

Definição da área objeto de

planejamento

Deve ser definida a poligonal da área e das áreas de influência

Qual a área territorial objeto do planejamento?

Formulação preliminar dos princípios,

diretrizes, objetivos e metas

A partir de uma ampla discussão com os diversos segmentos da sociedade deve-se buscar o debate intersetorial. Uma instância de planejamento como o conselho deve assumir a liderança do processo. Nesse momento, deve-se discutir o cenário atual e o desejado a partir das concepções de mundo de cada segmento envolvido no processo.

Planejar para quê? Planejar considerando quais princípios? Com que objetivo? Visando atingir o quê? Onde se deseja chegar?

Levantamento de dados

Coleta de dados primários e secundários, tais como: clima, topografia, geologia, fauna, flora, recursos hídricos qualidade ambiental existente (solo, ar, água), aspectos institucionais e legais, saneamento ambiental (água, esgoto, manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais), uso ocupação do solo, organização social, aspectos culturais sociais e econômicos, posse da terra, áreas de conservação, dentre outros.

Quais são as informações relevantes? De quais informações se dispõe? Onde os dados podem ser obtidos? Como esses dados estão se comportando?

Diagnóstico e Análise Deve ser elaborado e discutido o diagnóstico, que poderá conter, além de uma parte analítica, o georreferenciamento das informações.

Qual o cenário da realidade atual?

Conferência

Realização de conferência para a discussão do diagnóstico e definição coletiva dos princípios, diretrizes, objetivos, metas, programas e projetos do plano.

Qual a opinião dos diferentes segmentos da sociedade?

Elaboração do Plano

Elaboração do plano segundo diagnóstico e conferência, com estabelecimento de mecanismos legais, institucionais e financeiros para a sua implementação.

Qual a estratégia, o plano necessário para se alternar o cenário atual?

Execução Execução do plano com acompanhamento do conselho e da sociedade organizada.

O que realizar, quando, a que custo? Como está indo a execução do plano?

Avaliação

Avaliação crítica, participativa e democrática do plano.

Qual a efetividade do plano – ocorreram as transformações desejadas? Qual a eficácia do plano – as metas e objetivos foram atingidos? Qual a eficiência do plano – as atividades foram realizadas com custos compatíveis e nos prazos definidos?


Plano Municipal de SaneamentoPlano Municipal de SaneamentoPlano Municipal de SaneamentoPlano Municipal de Saneamento Básico Básico Básico Básico


Lei nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o

saneamento básico e para a Política Federal de Saneamento Básico, inaugurou uma nova

face da prestação dos serviços de saneamento no Brasil. Ao estabelecer os instrumentos de

gestão da política de saneamento, a lei elege o planejamento como um item fundamental,

aliado à regulação, fiscalização, prestação dos serviços e participação e controle social.

Pode-se dizer que se inicia no Brasil um período importante marcado pela exigência do

planejamento público das intervenções do Estado no campo do saneamento básico.

O grande protagonista da formulação da política pública de saneamento e,

consequentemente, do planejamento é o titular dos serviços, sendo então reafirmado9 o

preceito constitucional estabelecido no art. 30, a saber:

Art. 30. Compete aos Municípios:

....................................................................................................

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte

coletivo, que tem caráter essencial [...] (BRASIL, 1988, s.p.).

A lei estabelece a competência do titular dos serviços na formulação da política pública de

saneamento básico, que deverá envolver:

• a elaboração do plano de saneamento básico;

• a prestação direta ou por meio de autorização da delegação dos serviços;

• definição do ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os

procedimentos de sua atuação;

• adoção de parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública,

inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público,

observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;

• fixação dos direitos e deveres dos usuários;

• estabelecimento de mecanismos de controle social;

• estabelecimento de sistema de informações sobre os serviços, articulado com o

Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico;

9 Como a Constituição também prevê, no parágrafo 3º do art. 25, que os Estados, mediante lei complementar, podem fixar normas

para a integração das funções públicas de interesse comum, instituindo regiões metropolitanas e outras figuras, passou haver um

conflito na interpretação da titularidade dos serviços em áreas metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões. Atualmente, o

Supremo Tribunal Federal-STF está analisando três Ações de Inconstitucionalidade que deverá dirimir tal conflito de interpretação.

Uma vez que a referida ação ainda não tinha sido votada no STF, a estratégia colocada na Lei 11.445/07 foi tratar apenas do titular,

que pode ser lido como município, Estado ou Distrito Federal.

A


• intervenção e retorno da operação dos serviços delegados, por indicação da

entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos

contratuais.

A lei define que o planejamento para a prestação dos serviços de saneamento básico será

realizado por meio da elaboração de um Plano de Saneamento Básico de competência do

titular do serviço (art. 19 do capítulo IV da Lei nº. 11.445/07). A elaboração desse plano

deve atender aos princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de

saneamento básico, estabelecidos no art. 2 do capítulo 1, a saber:

• universalização do acesso;

• integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e

componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico;

• abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos

resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do

meio ambiente;

• disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de

manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do

patrimônio público e privado;

• adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades

locais e regionais;

• articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação,

de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção

da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da

qualidade de vida;

• eficiência e sustentabilidade econômica;

• utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento

dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;

• transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos

decisórios institucionalizados;

• controle social;

• segurança, qualidade e regularidade;

• integração das infra-estruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos

hídricos.

O Plano de Saneamento Básico deve conter no mínimo:

• diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando

sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos

e apontando as causas das deficiências detectadas;

• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização,

admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os

demais planos setoriais;

• programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de

modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos

governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;


• ações para emergências e contingências;

• mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia

das ações programadas.

Os planos devem envolver um conjunto de:

• diagnósticos e estudos específicos, se for o caso;

• princípios e diretrizes;

• objetivos e metas, que podem ser graduas e progressivas ao longo da execução

do plano;

• prioridades de áreas de intervenção e de investimentos considerando os

diferentes componentes do saneamento básico;

• programas e projetos para o atendimento universal e de qualidade;

• estrutura administrativa para a prestação, regulação, fiscalização e avaliação da

prestação dos serviços;

• atos normativos e procedimentos administrativos.

A programação das ações e dos investimentos

necessários para a prestação universal, integral e

atualizada dos serviços é definida com base no

estado de salubridade ambiental e nos níveis de

prestação dos serviços públicos.

Visando a possibilitar o pleno exercício da

titularidade dos serviços e a consonância entre

titular e prestador dos serviços, a Lei nº.

11.445/2007 condiciona a validade dos

contratos de prestação de serviços públicos de

saneamento básico à existência de plano de

saneamento básico (art. 11, capítulo II da Lei). A

validade dos contratos também está

condicionada a existência de estudo

comprovando a viabilidade técnica e econômico-

financeira da prestação universal e integral dos

serviços, nos termos do plano de saneamento básico. Por outro lado, os planos de

investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão ser compatíveis com o respectivo

plano de saneamento básico.

Segundo a Lei nº. 11.445/2007, os planos de saneamento básico deverão ser revistos

periodicamente a cada quatro anos, antes da elaboração do Plano Plurianual, devendo

englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou, exceto quando o

mesmo for regional.

Os planos deverão ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em

estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. No caso da elaboração de planos

específicos das componentes do saneamento, a consolidação e compatibilização devem ser

Agora responda: segundo a Lei nº. 11.445/2007, a quem cabe a elaboração do Plano de Saneamento Básico? Sob quais princípios o Plano deve ser elaborado? ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


efetuadas pelo titular. Mesmo com a delegação dos serviços de saneamento básico, o

prestador deverá cumprir o plano de saneamento básico em vigor.

Os planos deverão estar compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que

estiverem inseridos.

Em consonância com o princípio da transparência das ações e do controle social as

propostas dos planos e os estudos que os fundamentam devem ser amplamente divulgados,

inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas (parágrafo 5º do art. 19, do

capítulo IV). O art. 51 da referida lei determina que nas consultas ou audiências públicas

deverá estar previsto o recebimento de sugestões e críticas e a análise e opinião de órgão

colegiado quando da sua existência. A divulgação do plano e dos estudos deve se dar por

meio da disponibilização integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da

internet.

Cabe a entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços, a responsabilidade da verificação

do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma

das disposições legais, regulamentares e contratuais.

Nos serviços regionalizados, ou seja, com apenas um prestador do serviço para vários

Municípios, contíguos ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento. Poderá ser

elaborado um Plano para o conjunto de municípios atendidos (art. 17 do Capítulo III, da Lei

nº. 11.445/07).

Os planos de saneamento passam a ser instrumento importante não só para o planejamento

e avaliação da prestação dos serviços como também para aquisição de financiamentos. Isso

porque, segundo a Lei nº. 11.445/07, a alocação de recursos federais será feita em

conformidade com as diretrizes e objetivos da Política Federal de Saneamento Básico

estabelecidos nos seus art. 48 e 49 e com os planos de saneamento básico. Ou seja, os

Planos passam a ser um referencial para obtenção de recursos.

O processo de elaboração de umO processo de elaboração de umO processo de elaboração de umO processo de elaboração de um P P P Planolanolanolano M M M Municipalunicipalunicipalunicipal de de de de SSSSaneamento aneamento aneamento aneamento BBBBásicoásicoásicoásico10101010

Para elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, faz-se necessário que o Poder

Público Municipal tome a decisão política de realizá-lo. Assim sendo, a Prefeitura Municipal

deverá formar uma equipe de preferência com representantes e técnicos responsáveis pelos

serviços de saneamento básico, quais sejam: abastecimento de água, esgotamento sanitário,

limpeza pública e manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais. Caso a Prefeitura não

tenha capacidade técnica para elaborar o Plano, poderá buscar auxílio em Universidades

Públicas, via projetos de extensão universitária, ou, ainda, solicitar recursos junto ao

governo federal. No entanto, a Prefeitura não deve abrir mão da condução/direção do

processo.

10 Adaptado de Brasil (2005).


A elaboração do plano deve contemplar a participação crítica da população desde a fase do

diagnóstico, passando pelo acompanhamento de sua realização, incluindo os processos de

decisão quanto às suas diretrizes, princípios, metas, programas, projetos e ações.

Para a elaboração do plano, recomenda-se a formação de duas instâncias:

� Grupo Executivo, composto por técnicos e consultores das secretarias municipais

responsáveis pelos serviços de saneamento básico e das que tenham interface com

esses serviços, bem como por professores, pesquisadores e estudantes da(s)

universidade(s) que possam vir a se inserir no processo.

� Comitê Consultivo, instância formada por representantes (autoridades e/ou

técnicos) das instituições do Poder Público municipal, estadual e federal/nacional

relacionadas com o saneamento ambiental. Além dessas representações, esse

Comitê deverá contar com os membros do Conselho Municipal de Saneamento

Ambiental, de Saúde, de Meio Ambiente, caso existam, e de representantes de

organizações da Sociedade Civil (entidades do Movimento Social, entidades sindicais

e profissionais, grupos ambientalistas, entidades de Defesa do Consumidor, dentre

outras).

O Grupo Executivo tem como atribuições, dentre outras:

− elaborar o diagnóstico da situação do saneamento ambiental e de seus serviços no

município;

− avaliar estudos, projetos e planos existentes dos diferentes componentes do

saneamento ambiental, bem como outros que tenham relação com o saneamento

ambiental;

− propor ações para implementação ou melhoria dos serviços de saneamento

ambiental do ponto de vista técnico e institucional.

O Comitê Consultivo tem como atribuições, dentre outras:

− discutir e avaliar, mensalmente ou a cada dois meses, o trabalho produzido pelo

Grupo Executivo;

− criticar e sugerir alternativas, caso necessário, auxiliando o trabalho do Grupo

Executivo na elaboração do plano;

− avaliar o andamento dos trabalhos do ponto de vista da sua viabilidade técnica,

operacional, financeira, social, ambiental e institucional, buscando promover a

integração das ações de saneamento ambiental.

O tempo de duração para elaboração do plano é, em média, de doze meses, a depender do

contexto e das condições locais.

O Quadro 7 apresenta as etapas e atividades para a elaboração, aprovação,

institucionalização e implementação do PlanoPlanoPlanoPlano.


Quadro 7 – Etapas e Atividades para o Desenvolvimento de Plano Municipal

de Saneamento Básico Etapa Atividades

1a Etapa

Fundamentos

− Definir princípios, diretrizes e conceitos básicos do Plano à luz da Lei nº. 11.445/2007. − Elaborar diagnóstico da situação atual da prestação dos serviços de saneamento básico,

identificando as carências e determinando a demanda reprimida e futura. − Estabelecer objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização dos serviços

de saneamento básico, considerando a integralidade das ações, a prestação dos serviços de forma equânime, regular e de qualidade.

− Realizar orientações gerais e específicas para cada órgão/prestador dos serviços responsáveis ou relacionados com o saneamento básico.

− Identificar os impactos da situação de saneamento nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas.

− Desenvolver estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços.

− Discutir as diretrizes do Plano em reunião pública do Comitê Consultivo com participação dos diversos setores da sociedade.

− Realizar prognóstico com avaliação das condições atuais e projeção para o horizonte proposto pelo Plano, considerado o Plano Diretor Urbano, caso exista.

2a Etapa Propostas

− Apresentar as conclusões da primeira etapa ao Comitê Consultivo em reunião pública para crítica e encaminhamento de propostas.

− Realizar proposições contemplando os seguintes itens:

. Diretrizes para a ação municipal (obras, serviços e ações intersetoriais relacionadas aos serviços de saneamento básico).

. Estrutura administrativa para a gestão dos serviços de saneamento, envolvendo planejamento, regulação, fiscalização, prestação dos serviços e avaliação das ações, com definição de competências.

. Sistema de avaliação permanente e integrado ao sistema de planejamento municipal.

. Prioridades de investimentos com orientação para o cronograma de implantação. − Definir programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo

compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento

− Definir ações para emergências e contingências − Definir mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da efetividade, eficiência e

eficácia das ações programadas. − Discutir as proposições em reuniões públicas do Comitê Consultivo. − Realizar Audiência Pública, com a devida publicidade e disponibilização das peças do Plano, para

a população e segmentos organizados, com o objetivo de dirimir dúvidas, debater as críticas e as sugestões do Relatório Final do Plano.

− Realizar as alterações do Plano à luz da Audiência Pública e encaminhar o Plano ao Conselho Municipal de Saneamento Básico, caso exista, ou ao Poder Legislativo Municipal.

3a Etapa Aprovação

− Discussão pelo Conselho Municipal de Saneamento Básico, ou similar, ou pelo Poder Legislativo Municipal.

− Aprovação pelo Conselho Municipal de Saneamento Básico, ou similar, ou pelo Poder Legislativo Municipal e, em caso deste, sanção da Lei pelo Prefeito Municipal.

4a Etapa Institucionalização

− Elaboração de resoluções do Conselho ou decretos regulamentadores. − Realização das alterações administrativas necessárias para implementar o Plano. − Realização de previsões orçamentárias.

5a Etapa Implementação

− Implementação das ações propostas no Plano.


Obviamente que o nível de detalhamento do plano depende da capacidade técnica dos

titulares dos serviços. No entanto, esses podem buscar apoio dos prestadores dos serviços,

de uma Universidade Pública ou ainda um financeiro de instituição pública para contratação

de equipe técnica.

Algumas diretrizes para um serviço de saneamento básico justo do ponto de vista social e Algumas diretrizes para um serviço de saneamento básico justo do ponto de vista social e Algumas diretrizes para um serviço de saneamento básico justo do ponto de vista social e Algumas diretrizes para um serviço de saneamento básico justo do ponto de vista social e

ambientalambientalambientalambiental11111111

Um serviço de saneamento básico social e ambientalmente justo deve ser concebido,

implantado, operado, mantido e avaliado levando-se em consideração o ambiente físico-

natural, o ambiente político-social, cultural, institucional e financeiro. Para tanto, os

sistemas devem atender aos seguintes pressupostos:

No ambiente físico natural:

• minimização, redução, reutilização, reciclagem, coleta tratamento e disposição final

adequada de resíduos líquidos e sólidos, incluindo os resíduos inerentes à operação

e manutenção dos sistemas de saneamento;

• disponibilidade de recursos hídricos para suprimento de água da população de

projeto em quantidade e qualidade, assim como para o suprimento de água para

outras atividades essenciais à reprodução social, sem que sejam afetados os

ecossistemas locais;

• quando da adoção de soluções tecnológicas coletivas de esgotamento sanitário,

garantia da absorção das cargas poluidoras pelo corpo receptor tanto dos efluentes

das Estações de Tratamento de Esgoto - ETE, quanto dos resíduos das Estações de

Tratamento de Água – ETA;

• manejo das águas pluviais de forma a garantir a preservação (ao máximo) da rede de

escoamento natural e a manutenção das áreas de preservação permanente ou sua

recuperação e, também, permitir as áreas de recarga de aqüíferos e o

aproveitamento para consumo doméstico em usos não potáveis.

No ambiente social:

• participação da população no planejamento e concepção dos sistemas e no

acompanhamento da implantação, operação e manutenção dos mesmos;

• tecnologias apropriadas à capacidade de pagamento da população local;

• equidade na distribuição dos serviços;

• modicidade dos preços, taxas e tarifas; e

• disponibilidade de instalações hidráulicas e sanitárias.

11 Adaptado de Borja (2002).


No ambiente cultural::::

• tecnologias apropriadas à cultura local ou a capacidade local de apreender novas

tecnologias, cabendo ao prestador do serviço promover amplas discussões para a

seleção das tecnologias a serem utilizadas e ações no sentido de buscar a inovação

tecnológica

• comportamentos e práticas sanitárias por parte da população para a disposição

adequada dos resíduos sólidos e líquidos.

No ambiente institucional e financeiro::::

• presença de instrumentos legais e institucionais para a garantia de níveis adequados

de prestação de serviços;

• presença de instrumentos de planejamento continuado que incorpore a participação

e controle social;

• presença de uma política que promova a ação interinstitucional e intersetorial;

• existência de plano de investimentos e dotação orçamentária;

• estrutura tarifária compatível com a condição social da população e com a natureza

do serviço de saneamento;

• disponibilidade de recursos humanos com capacitação continuada e compatível ao

bom desempenho das atividades;

• disponibilidade de equipamento e pessoal para a operação e manutenção dos

serviços;

• presença de uma política de comunicação social e de atendimento à população que

garanta os direitos do cidadão;

• presença de programas de educação ambiental, de controle e vigilância da qualidade

da água de consumo humano, de controle e proteção ambiental e de programas para

a atualização tecnológica.

Escreva aqui algo que achou importante. Escreva aqui algo que achou importante. Escreva aqui algo que achou importante. Escreva aqui algo que achou importante.

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Estudo de Caso: Plano Municipal de Estudo de Caso: Plano Municipal de Estudo de Caso: Plano Municipal de Estudo de Caso: Plano Municipal de

Saneamento Ambiental de ASaneamento Ambiental de ASaneamento Ambiental de ASaneamento Ambiental de Alagoinhaslagoinhaslagoinhaslagoinhas12121212

Luiz RLuiz RLuiz RLuiz Robertoobertoobertooberto S S S Santosantosantosantos M M M Moraesoraesoraesoraes

Maria das GMaria das GMaria das GMaria das Graçasraçasraçasraças de C de C de C de Castroastroastroastro R R R Reiseiseiseis

Viviana MViviana MViviana MViviana Mariaariaariaaria Z Z Z Zantaantaantaanta

Lafayette DLafayette DLafayette DLafayette Dantasantasantasantas da L da L da L da Luzuzuzuz

Sílvio Roberto Magalhães OSílvio Roberto Magalhães OSílvio Roberto Magalhães OSílvio Roberto Magalhães Orricorricorricorrico

Nélia LNélia LNélia LNélia Limaimaimaima M M M Machadoachadoachadoachado

Severino SSeverino SSeverino SSeverino Soaresoaresoaresoares A A A Agragragragra F F F Filhoilhoilhoilho

Sérgio ASérgio ASérgio ASérgio Augustougustougustougusto de M de M de M de Moraisoraisoraisorais N N N Nascimentoascimentoascimentoascimento

Bruno JBruno JBruno JBruno Jardimardimardimardim da S da S da S da Silvailvailvailva

saneamento ambiental pode ser compreendido como o conjunto de ações que visam

melhorar a salubridade ambiental e que contemplam o abastecimento de água em

quantidade e qualidade, a coleta, tratamento e disposição final adequada dos resíduos

líquidos, sólidos e gasosos, a prevenção e o controle do excesso de ruídos, a drenagem das

águas pluviais, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, o controle

ambiental de vetores de doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializados,

buscando contribuir para prevenir doenças e promover a saúde, o bem-estar e a cidadania

(MORAES, 1994).

As condições de salubridade ambiental na maioria dos municípios brasileiros são ainda

muito precárias devido à ausência ou deficiência de serviços públicos de saneamento

ambiental, o que é agravado pela falta de planejamento em nível municipal. Isso tem

conduzido a intervenções fragmentadas e/ou descontinuadas, representando um grande

desperdício de recursos e mostrando uma baixa eficácia, além da manutenção de grande

passivo socioambiental.

Em relação às pequenas localidades, a situação dos serviços de saneamento ambiental,

segundo avaliações realizadas pelo governo brasileiro, tem se caracterizado pelos baixos

níveis de atendimento, com impactos negativos nas condições de vida e de bem-estar da

população e, conseqüentemente, no seu grau de desenvolvimento. Tal precariedade é

produto da inexistência de uma política de saneamento ambiental para pequenas

localidades claramente definida.

Uma maneira de fortalecer os municípios é a retomada do planejamento por meio do

processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Ambiental, de uma forma

democrática e que considere os princípios de universalidade, equidade, integralidade,

intersetorialidade, sustentabilidade e participação e controle social.

12 Adaptado de trabalho publicado pelos mesmos autores em: SIMPÓSIO LUSO-BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL,

XII., 2006, Figueira da Foz. Anais... Figueira da Foz-Portugal: APRH, APESB, ABES, 2006. 1 CD ROM.

O


Visando atender a Lei Municipal no. 1.460/2001, que institui a Política de Saneamento

Ambiental de Alagoinhas e cria o Sistema Municipal de Saneamento Ambiental, incluindo

entre seus instrumentos o Plano Municipal de Saneamento Ambiental, a atual administração

da Prefeitura Municipal de Alagoinhas envidou esforços para retomar o planejamento das

ações e serviços de saneamento ambiental. Nesse sentido, buscou, em parceria com a

Universidade Federal da Bahia, desenvolver uma metodologia e elaborar o Plano Municipal

de Saneamento Ambiental.

A presente comunicação tem como objetivo apresentar a metodologia, o processo e os

resultados da elaboração do Plano Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas.

Plano de Saneamento Plano de Saneamento Plano de Saneamento Plano de Saneamento AAAAmbiental de Alagoinhas: mbiental de Alagoinhas: mbiental de Alagoinhas: mbiental de Alagoinhas: aaaa sua o sua o sua o sua origem e rigem e rigem e rigem e eeeelaboraçãolaboraçãolaboraçãolaboração

O Município de Alagoinhas-BA, localizado a 108km de Salvador na Região Norte do Estado

possui, segundo o censo do IBGE 2000, uma população de 130.095 habitantes. Conhecida

como a “terra das laranjas”, a cidade cresceu às margens da linha férrea da antiga Leste do

Brasil, o que lhe conferiu ao longo de sua história uma força nos movimentos sociais devido

às diversas lutas travadas pelos trabalhadores deste segmento da sociedade.

Em 2001, o Partido dos Trabalhadores, em aliança

com outros partidos políticos, assumiu o governo

municipal de Alagoinhas, quando o município

ostentava uma amarga herança marcada pela crise

instalada nos setores administrativos, cujo reflexo

traduzia-se na dificuldade de acesso da população

aos serviços essenciais básicos (ALAGOINHAS,

2001). Diante de um controle social fragilizado, o

governo local foi impulsionado a adotar uma política

transformadora baseada em princípios

democráticos, priorizando os sujeitos sociais na

definição dos rumos de gerenciamento do município e como co-partícipes nos processos

decisórios dos problemas vivenciados pela população. Nessa direção, a Prefeitura Municipal

de Alagoinhas e o Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) firmaram-se no cenário

brasileiro a unir duas importantes diretrizes da administração municipal: a participação

social nos processos decisórios e a prevenção e promoção da saúde ao instituir a 1º

Conferência Municipal de Saneamento Ambiental – um evento histórico no município e

pioneiro, ocorrido no período de maio a junho de 2001, contando com a participação de

aproximadamente 5.000 pessoas e 166 delegados (131 eleitos e 35 natos). O principal fruto

desta Conferência foi a Lei Municipal de Saneamento Ambiental (Lei nº. 1.460/01), a

primeira instituída no país elaborada plenamente com a participação popular. Exemplo para

o Brasil, pois há um vazio em arcabouço jurídico-institucional na área de Saneamento

Ambiental, e para o mundo, mostrando que é possível formular políticas públicas com

participação popular.

A Lei Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas foi elaborada

com participação popular. Aproximadamente 5.000 pessoas

participaram do processo. Os diversos segmentos da sociedade participaram

das discussões, assim como representantes do Poder Público

Municipal.


A falta de uma política municipal de saneamento ambiental, de controle social e de acesso a

serviços essenciais e de qualidade e, sobretudo, a falta de recursos financeiros para a gestão

dos referidos serviços no município de Alagoinhas, aliadas ao compromisso e à decisão

política da Prefeitura Municipal de ampliar o acesso e melhorar a qualidade dos mesmos,

levou o Governo Municipal e a sociedade, em 2001, a dar início a um processo de discussão

sobre o assunto. Assim, a prefeitura, visando a conhecer melhor os problemas e buscar

soluções, bem como a formular e implementar uma política de saneamento ambiental para o

município com participação e controle social, realizou - de forma organizada, participativa e

democrática - a 1a. Conferência Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas (1a.

CMSA-A).

Fruto de um amplo processo de construção com representantes de instituições

governamentais e representantes da sociedade civil, a 1a. CMSA-A foi produzida a partir de

uma comissão que teve o objetivo de coordenar, planejar, organizar, definir as pré-

conferências e os critérios para escolha de delegados, de elaborar regimento interno,

sistematizar diagnósticos e propostas, elaborar o Caderno da Conferência e criar todas as

condições para a sua realização. Nas dezessete pré-conferências regionais realizadas em

maio de 2001, os delegados eram eleitos em número proporcional à população de cada

região. Todos os delegados eleitos, titulares e suplentes, tinham a atribuição de elaborar

junto com suas comunidades um diagnóstico participativo. Realizaram-se quatro pré-

conferências temáticas sobre Recursos Hídricos e Abastecimento de Água; Esgotamento

Sanitário e Drenagem de Águas Pluviais; Resíduos Sólidos e Controle de Vetores; e Gestão do

Saneamento Ambiental, em junho de 2001.

Nas vinte e uma pré-conferências participaram das discussões 5.000 pessoas e foram

eleitos 131 delegados. Coube à Comissão Organizadora a sistematização dos diagnósticos

participativos para elaboração do Caderno da Conferência que também contou com

diagnóstico dos serviços públicos de saneamento ambiental na visão do Governo e com

propostas para discussão elaboradas pelos órgãos municipais, bem como a definição das

temáticas da Conferência.

A 1a. CMSA-A foi realizada entre 06 e 08 de julho de 2001, com a participação de 166

delegados, sendo 35 natos (representantes do Governo Municipal e Comissão

Organizadora).

Uma comissão composta de representantes da sociedade civil e do poder público foi eleita

na plenária final da 1a. CMSA-A com a atribuição de elaborar e encaminhar ao Poder

Executivo uma proposta de Política Municipal de Saneamento Ambiental e o estabelecimento

de um Sistema Municipal de Saneamento Ambiental. A proposta a ser elaborada deveria

contemplar os pontos discutidos e deliberados, quais sejam: os princípios de universalidade

(o acesso é direito de todos), equidade (todos os cidadãos têm direito a serviços de

qualidade), integralidade (acesso a todos os componentes do saneamento, de acordo com a

necessidade dos cidadãos) e participação e controle social (capacidade que os cidadãos têm

de interferir na gestão pública, colocando as ações do Estado na direção dos interesses da

comunidade) na prestação dos serviços. O sistema municipal teria como instâncias de

controle social a Conferência e o Conselho de Saneamento Ambiental, este último com 75%


de representantes da sociedade civil, além de instrumentos como o Plano Municipal de

Saneamento Ambiental, o Fundo Municipal de Saneamento Ambiental e o Sistema de

Informações em Saneamento Ambiental.

O Poder Executivo Municipal honrou o compromisso assumido publicamente na 1a. CMSA-A

e encaminhou, em novembro de 2001, para a Câmara de Vereadores a proposta elaborada

pela Comissão como o seu projeto de Lei. A Câmara de Vereadores apreciou e aprovou o

projeto de Lei, resultando na Lei nº. 1.460/01, que dispõe sobre a Política Municipal de

Saneamento Ambiental, sancionada em 03/12/01 pelo Prefeito Municipal, passando

Alagoinhas a ser o primeiro município do país a ter sua política de saneamento construída

com participação da sociedade, por meio de processo de Conferência.

O Plano de Municipal de Saneamento Ambiental elaborado pelo Poder Público de Alagoinhas

encontra-se em consonância com o previsto nos artigos 13 e 15 da Lei nº. 1.460/01:

Art.13. A Política Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas contará,

para execução das ações dela decorrentes, com o Sistema Municipal de

Saneamento Ambiental de Alagoinhas – SMSB.

Art.15. O Sistema Municipal de Saneamento Ambiental é composto dos

seguintes instrumentos:

I - Plano Municipal de Saneamento Ambiental – PMSA;

II – Conferência Municipal de Saneamento Ambiental – COMUSA;

III – Conselho Municipal de Saneamento Ambiental – CMSA;

IV – Fundo Municipal de Saneamento Ambiental – FMSA;

V – Sistema Municipal de Saneamento Ambiental – SMIS (ALAGOINHAS, 2001,

p.10-11).

Assim, o SMSA conta com instrumentos de controle social que permitem à sociedade civil

organizada interagir com o governo municipal nas decisões definindo os critérios e

prioridades nas ações do Saneamento Ambiental.

Bergman (1992, p.6) define controle social como a:

fiscalização direta da sociedade civil nos processos de gestão pública [...] é a

apropriação pela sociedade organizada, dos meios e instrumentos de

planejamento, fiscalização e análise [...]. A autora considera o controle social

como a possibilidade da sociedade civil interagir com o governo municipal

para estabelecer prioridades e definir políticas que atendam às necessidades

da população.

Para Carvalho (1995, p.8), “o controle social envolve a capacidade que a sociedade tem de

interferir na gestão pública, orientando ações do estado e os gastos estatais na direção dos

interesses da coletividade”.

Este Plano de Saneamento Ambiental elaborado a

partir de uma instância deliberativa de caráter

popular cria condições favoráveis a sua execução.

Traz resultados concretos, pois em seu conteúdo há

A elaboração de um plano municipal de saneamento de forma participativa torna-

se parte do controle social.


vários enfoques conjugados e interconectados no sentido de retratar interesses de forma

precisa e de responder a demandas, vinculando conhecimento técnico com aspectos

relevantes das comunidades envolvidas. Nesse caso, o Plano de Saneamento Ambiental, em

sua essência, torna-se parte do controle social ou, até mesmo, representa o planejamento

técnico apropriado pelo controle social, conjugado, realizado de forma sincrônica. Nele, a

opinião da população soma-se ao conhecimento acadêmico, configurando uma terceira

lógica em que as partes se complementam, humanizando o conhecimento e tornando

orgânica a execução do planejamento público na área de saneamento ambiental.

MMMMetodologiaetodologiaetodologiaetodologia

O Plano contempla, a partir de uma perspectiva integrada, a avaliação quali-quantitativa dos

recursos hídricos e o licenciamento ambiental. Para a sede do município

(118.000habitantes), abrange os componentes: abastecimento de água, esgotamento

sanitário, drenagem urbana e resíduos sólidos, incluindo geotecnia ambiental do aterro

sanitário e remediação do antigo lixão. Para sete localidades na área rural (500-

1.500habitantes), o plano envolve ações locais de abastecimento de água e disposição de

excretas humanos/esgotos sanitários, sendo que em quatro dessas, também haverá o

manejo de resíduos sólidos, tendo como eixo principal a participação comunitária. A

proposta de integração do plano inclui, ainda, considerar a sustentabilidade administrativa,

financeira e operacional dos serviços e a utilização de tecnologias apropriadas.

Entendendo que o Plano tem como objetivo definir estratégias de ações integradas para o

saneamento ambiental, ordenar atividades, identificar serviços necessários e estabelecer

prioridades, a metodologia utilizada para sua elaboração consistiu na formação de um

Grupo Executivo composto pôr técnicos dos órgãos do município responsáveis pelo

saneamento ambiental e de áreas relacionadas e pela equipe da Universidade Federal da

Bahia (professores/pesquisadores e estudantes de graduação dos cursos de Engenharia

Sanitária e Ambiental e de Geologia e de pós-graduação em Geoquímica e Meio Ambiente)

respaldado pelo Comitê Consultivo; este formado pela sociedade civil organizada e órgãos

públicos ligados ao Saneamento Ambiental. A Figura 6 ilustra modelo criado para elaboração

do Plano.


Figura 6 - Fases do processo de elaboração e aprovação do

Plano Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas

Resultados e DiscussãoResultados e DiscussãoResultados e DiscussãoResultados e Discussão

O Plano, iniciado em abril de 2003 e concluído em setembro de 2004, foi elaborado pelo

Grupo Executivo formado por professores e pesquisadores da Universidade Federal da Bahia,

estudantes de Engenharia Sanitária e Ambiental da UFBA, técnicos do SAAE e das Secretarias

de Serviços Públicos, Obras e Urbanismo, de Saúde, de Planejamento, Desenvolvimento

Econômico e Meio Ambiente, e de Educação da Prefeitura Municipal de Alagoinhas.

O Grupo Executivo teve como atribuições realizar: i) o diagnóstico da situação do

saneamento ambiental e de seus serviços no município; ii) avaliar os estudos, projetos e

planos existentes dos diferentes componentes do saneamento ambiental e de outras

atividades que interfiram ou se relacionem com as ações de saneamento ambiental; e iii)

propor ações necessárias para implementação ou melhoria dos serviços de saneamento

ambiental do ponto de vista técnico e institucional.

Numa periodicidade mensal, o trabalho produzido pelo Grupo Executivo foi apresentado,

discutido e avaliado por um Comitê Consultivo, instância formada por representantes

(autoridades ou técnicos) das instituições do Poder Público municipal, estadual e federal

relacionadas com o saneamento ambiental, bem como por representantes de organizações

da Sociedade Civil. As instituições/entidades eram formalmente convidadas a participar da

reunião do Comitê Consultivo por meio de ofício encaminhado pela coordenadora da equipe

da Prefeitura, que compunha o Grupo Executivo do Plano. A esse ofício eram anexados

resumos das exposições a serem realizadas em cada reunião mensal, que contavam com a

participação de 60 a 200 representantes. As críticas e sugestões do Comitê Consultivo

ajudaram a reorientar o trabalho do Grupo Executivo e foram incorporadas ao Plano.

GRUPO EXECUTIVO

Equipe da Prefeitura

Equipe da UFBA

Elaboração do PMSA Reuniões do

Comitê Consultivo

Análise e aprovação do P MSA pelo Conselho Municipal de Saneamento Ambiental

Apreciação e aprovação do Projeto de Lei do Plano M unicipal de Saneamento Ambiental pela Câmara de Vereadores


As etapas e atividades necessárias à elaboração, aprovação, estruturação e implementação

do Plano são:

• 1a Etapa - Fundamentos

a. Diretrizes e conceitos básicos com orientações gerais e específicas de cada órgão

relacionado com o saneamento ambiental.

b. Discussão das diretrizes do Plano em reunião pública do Comitê Consultivo com

participação dos diversos setores da sociedade na sua elaboração.

c. Complementação e detalhamento do diagnóstico com levantamento da situação

atual, identificação das carências e determinação da demanda reprimida.

d. Prognóstico com avaliação das condições atuais e projeção para o horizonte

proposto pelo Plano, considerado o Plano Diretor Urbano existente.

• 2a Etapa - Propostas

a. Apresentação das conclusões da primeira etapa ao Comitê Consultivo em reunião

pública para crítica e encaminhamento de propostas.

b. Proposições contempladas:

- Diretrizes para a ação municipal (obras, serviços e gestão dos serviços de

saneamento ambiental)

- Estrutura administrativa para a gestão do Plano e definição de competências.

- Sistema de avaliação permanente e integração ao sistema de planejamento.

- Prioridade com orientação para o cronograma de implantação.

c. Discussão das proposições em reuniões públicas do Comitê Consultivo.

d. Seminário final para o Comitê Consultivo visando discussão do relatório e

encaminhamento do Plano ao Conselho Municipal de Saneamento Ambiental para

apreciação e aprovação e depois encaminhamento de projeto de Lei do Plano à

Câmara de Vereadores.

• 3a Etapa - Aprovação

a. Discussão do PL do Plano na Câmara de Vereadores.

b. Aprovação do PL do Plano pela Câmara de Vereadores e sanção da Lei do Plano pelo

Exmo. Sr. Prefeito.

• 4a Etapa - Estruturação

a. Elaboração de decretos regulamentadores.

b. Alterações administrativas para implementar o sistema.

c. Previsões orçamentárias.


• 5a Etapa – Implementação das ações propostas no Plano

O processo de elaboração, envolvendo a mobilização e participação de técnicos locais,

principalmente os do poder público municipal e de instituições estadual e federal pode

representar uma oportunidade inicial para a integração intra e interinstitucional, bem como

para o diálogo e engajamento da sociedade civil local organizada. O produto, materializado

pelo relatório do Plano, é de grande utilidade para o planejamento e gestão dos serviços

locais de saneamento ambiental, além de se constituir um norteador das ações a serem

implementadas.

O Plano Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas, no que se refere ao seu

relatório, é apresentado em dois tomos. O primeiro deles, básico e referencial, se propõe a

caracterizar o espaço objeto do estudo, historiar e diagnosticar, estabelecer termos

referenciais e direcionamentos básicos, além de apresentar proposições para as diferentes

componentes do saneamento ambiental da sede municipal, sendo composto de três

volumes. O Tomo II apresenta, a partir de estudos e diagnósticos, proposições para os

serviços e projetos dos sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário de

sete localidades e dos sistemas de resíduos sólidos de quatro localidades selecionadas pela

Prefeitura Municipal, sendo composto de sete volumes.

ConclusãoConclusãoConclusãoConclusão

A metodologia para elaboração do Plano Municipal de Saneamento Ambiental é simples,

podendo ser adaptada à realidade técnico-institucional de cada município, o custo para sua

elaboração não é elevado, dependendo apenas, para sua realização e implementação, de

vontade e decisão política do Poder Público local.

O produto, materializado pelo relatório do Plano, configura-se como de grande utilidade

para o planejamento e gestão dos serviços locais de saneamento ambiental e como

norteador das ações a serem implementadas. Ressalte-se, porém, que o Plano extrapolou o

relatório na sua metodologia de elaboração, previu e realizou reuniões públicas mensais

com a participação de técnicos e administradores de instituições do Município, do Estado e

da União, e de representantes de organizações da Sociedade Civil local, nas quais a questão

Saneamento Ambiental foi discutida e avaliada.

Possibilitou-se, desta forma, um processo dinâmico e auto-regulador, em que mudanças de

rumo, prioridade de estudos e propostas eram definidos coletivamente. Assim, uma espécie

de processo educacional foi acionado. Além disso, elementos metodológicos e formas de

trabalhar a questão ambiental relacionados à própria cultura existente no quadro funcional

da Prefeitura Municipal foram considerados e criticados.

Prevêem-se a implementação das ações propostas, avaliação e complementação permanente

do plano ora iniciado, sob a batuta do Conselho Municipal de Saneamento Ambiental de

Alagoinhas, na medida em que este plano é concebido como processo de planejamento e

não como um documento que se finaliza nos limites de um relatório conclusivo.


Identifique as diferentes metodologias que podem ser adotadas para Identifique as diferentes metodologias que podem ser adotadas para Identifique as diferentes metodologias que podem ser adotadas para Identifique as diferentes metodologias que podem ser adotadas para

a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico.a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico.a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico.a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico.

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elaboração de plano municipal de saneamento básico

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