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161Educação e Pesquisa, São Paulo, v.30, n.1, p. 161-188, jan./abr. 2004

Educação e participação no Brasil: um retrato aproximativode trabalhos entre 1995 e 2003

Elie GhanemUniversidade de São Paulo

Resumo

Examina sessenta títulos referentes ao tema Educação e Partici-pação no Brasil, produzidos em universidades da Região Sudeste.As obras foram agrupadas, segundo o enfoque, em duas dimen-sões: a) participação na unidade escolar; b) gestão democráticaem programas de reforma educativa. O primeiro grupo se dedicacom mais ênfase a um dos aspectos seguintes: participação dedocentes; participação da comunidade; mecanismos formais departicipação; participação de pais de alunos; participação de alu-nos. As ênfases do outro grupo recaem sobre: orientação à uni-dade escolar; participação de docentes; participação da comuni-dade; mecanismos formais de participação. Em conclusão, apon-ta lacunas que poderiam ser superadas por novas pesquisas so-bre vários temas, entre eles: a relação da participação docentecom a de outros grupos, iniciativas que contem tanto com apoiodos órgãos administrativos superiores quanto de organizações dasociedade civil; características da atuação daqueles órgãos; ex-perimentos que aliem mobilização e concepções inovadoras deeducação; comparações de escolas quanto à autonomia finan-ceira; a capacidade da categoria “pais” ter uma conduta de gru-po; o tratamento que professores dão a pais de alunos e o queestes dão aos filhos; compartilhamento de funções entre diferen-tes agentes educativos; a colaboração de pais na escola segundoa idade e renda dos alunos; comparações rigorosas entre escolaspúblicas e particulares; participação de alunos segundo faixasetárias e focos de interesse; participação em outros tipos de ser-viços públicos; influência da baixa estabilidade nos cargos e dasequipes nas escolas; participação na avaliação (de projetos, deescolas e de políticas).

Palavras-chave

Participação — Escola — Educação — Pais.

Correspondência:Elie GhanemAvenida da Universidade, 30805508-040 — São Paulo — SPe-mail: [email protected]

Educação e Pesquisa, São Paulo, v.30, n.1, p. 161-188, jan./abr. 2004162

Education and participation in Brazil: an approximate portraitof works from 1995 to 2003

Elie GhanemUniversidade de São Paulo

Abstract

The paper examines sixty titles related to the topic of Education andParticipation in Brazil produced by universities from the SoutheastRegion. The works were grouped, according to the approachadopted here, into two dimensions: a) participation at school; b)democratic administration in school reform programs. The firstgroup of works puts more emphasis on one of the followingaspects: teacher participation; community participation; formalmechanisms of participation; parental participation; studentparticipation. Works from the other group focus on: schoolsupervision; teacher participation; community participation; formalmechanisms of participation. As a conclusion, this work identifiesgaps that could be filled by new research in a variety of issues, suchas: the relationship between teacher participation and that of othergroups; initiatives supported both by the upper administrativebodies and by social organizations; features of the work of thosebodies; experiments bringing together mobilization and innovativeconceptions in education; comparisons between schools as to theirfinancial autonomy; the ability of the category "parents" to displaycollective behavior; how do teachers treat parents and how thelatter treat their children; the sharing of functions among differenteducational agents; the collaboration offered by parents to theschool according to pupil's age and wealth; rigorous comparisonsbetween public and private schools; student participation accordingto age group and topics of interest; participation in other types ofpublic services; influence of poor job stability and of volatility ofteams at school; participation in evaluation (of projects, schools andpolicies).

Keywords:

Participation — School — Education — Parents.

Contact:Elie GhanemAvenida da Universidade, 30805508-040 ————— São Paulo ————— SPe-mail: [email protected]


O grupo de títulos examinados

Neste texto, examina-se um conjuntode sessenta títulos referentes ao tema Educaçãoe Participação no Brasil, que vieram à luz en-tre 1995 e 2003. Não se trata de um panora-ma exaustivo de tudo o que se produziu nes-se período, tarefa extensa que ainda está emandamento. O conjunto abrange apenas obrasproduzidas em universidades de estados daRegião Sudeste, identificadas a partir de umabusca on-line pelo Sibi (Sistema Integrado deBibliotecas da USP), constantes das coleçõesdesse sistema. O conjunto obtido não autorizaafirmações generalizadoras sobre os estudos dotema no país, no entanto, fornece uma imagemsugestiva sobre modos de abordá-lo e sobre ospontos nos quais se concentrou a atenção deparcela significativa da pesquisa (cerca demetade dos títulos brasileiros referentes ao temano período), seja apenas como focos de inte-resse, seja como problemas formulados.

Na busca informatizada, utilizaram-seas seguintes palavras-chave: educação, partici-pação, pais, família, grêmio estudantil, conse-lho, gestão, escola. A escolha dessas chaveslevou em conta o predomínio, tanto na opiniãopública quanto nos meios especializados, dapreocupação com aspectos escolares da educa-ção. Embora a participação em educação nãopossa reduzir-se à gestão escolar, a opção con-templou também o fato de, relativamente aouniverso escolar, a participação ser usualmen-te focalizada como um problema de gestão, àqual dizem respeito mecanismos tais comoassociação de pais e mestres, conselho de es-cola e grêmio estudantil.

O interesse de pesquisadores sobre osaspectos da participação implicados em educa-ção no Brasil é marcante a partir dos anos 1980.Há cerca de vinte anos, importantes mudançasna vida política nacional desafiavam a compre-ensão das dificuldades e a explicitação de pos-sibilidades para políticas educacionais democrá-ticas. Essa era a época na qual, esgotando-se oregime autoritário implantado em 1964, foram

retomadas as eleições diretas para os executi-vos estaduais, ocasião em que alguns candida-tos de partidos de oposição elegeram-se gover-nadores e tomaram posse em 1983. Programase medidas elaborados e implementados desdeentão, em novas circunstâncias, foram tomadoscomo objeto de estudos. Uma idéia das dimen-sões e variedade desses estudos pode ser obti-da em Ghanem (1995), levantamento intituladoParticipação popular na gestão escolar, que con-tém 114 referências bibliográficas principais(com resumos) e 68 referências subsidiárias,compreendendo obras produzidas a partir dadécada de 1980 até 1995. As obras desse perí-odo abordam o relacionamento entre as orga-nizações escolares e as populações usuárias deseus serviços, canais institucionais de participa-ção como associações de pais e mestres e con-selhos escolares, políticas e orientações para agestão de sistemas com autonomia das escolas,lutas sociais e movimentos populares relativosa redes e unidades escolares, descentralizaçãoe democratização da gestão escolar, eleições eformas de escolha de diretores de escolas, atua-ção de supervisores, privatização ou terceirizaçãode serviços administrativos em escolas públicas.

O grupo de obras presentemente pers-crutado inclui, portanto, a mencionada biblio-grafia, adotando a data da sua publicação comomarco inicial do período abrangido, os oito anosque começam em 1995. O conjunto dos sessentatítulos se divide ainda em: 24 teses de doutora-do; dezoito dissertações de mestrado; uma tesede livre-docência; seis livros, capítulos de livrosou artigos de periódicos que relatam pesquisas;dez ensaios. Cada um dos textos foi examinadoem sua totalidade, seja porque nem todos eramacompanhados de resumo, seja porque os resu-mos geralmente eram insuficientes para demar-car objeto, tratamento e conclusões.

As 24 teses de doutorado são quasetodas da área da Educação, sendo que 22 fo-ram defendidas na Faculdade de Educação daUSP, uma na PUC-SP e uma na Faculdade deSaúde Pública da USP. Quase todas as dezoitodissertações também são da área da educação,

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1. Orientadores: Júlio Groppa Aquino (Feusp); Lisete Regina Gomes Arelaro(Feusp); João Baptista Bastos (UFF); Celso de Rui Beisiegel (Feusp); MariaM. Malta Campos(PUC-SP); Roseli Fischmann (Feusp); Moacir Gadotti(Feusp); Pedro Roberto Jacobi (Feusp); Anita Fávero Martelli(Feusp);Carmem Sylvia Vidigal de Moraes (Feusp); Marieta Lúcia Machado Nicolau(Feusp); Vítor Henrique Paro (Feusp); Maria do Carmo Lacerda Peixoto(UFMG); Isabel Maria Teixeira Bicudo Pereira (FSP-USP); José Camilo dosSantos Filho (Unicamp); Ana Maria Saul (PUC-SP); Antônio JoaquimSeverino (Feusp); Jair Militão da Silva (Feusp); Maria de Lourdes Ramos daSilva (Feusp); Maria Victoria de Mesquita Benevides Soares (Feusp); SandraMaria Zákia Lian de Sousa (Feusp); Marília Pontes Sposito (Feusp); HelenirSuano (Feusp); Hélio Janny Teixeira (FEA-USP).

sendo treze defendidas na Faculdade deEducação da USP, uma na Unicamp, uma naPUC-SP, uma na UFMG, uma na UFF e umana Faculdade de Economia, Administração eContabilidade da USP. As 42 teses e disser-tações foram orientadas por 24 professores,o que mostra certa dispersão, mas também ointeresse de um contingente numeroso deor ientadores . 1 De fato, o professor VítorParo destaca-se por ter sido orientador dedez dos 42 trabalhos acadêmicos, enquantoos demais professores orientaram no máxi-mo três.

Dimensões focalizadas

As obras examinadas podem ser agru-padas segundo a dimensão do tema geral quefocalizam e, assim, foram discriminadas duasdimensões: a) participação na unidade esco-lar; b) gestão democrática em programas dereforma educativa.

A maior parte dos títulos passados emrevista se refere centralmente à participaçãona unidade escolar. Somam 33 títulos, que sededicam com mais ênfase a um dos cinco as-pectos seguintes: participação de docentes;participação da comunidade; mecanismosformais de participação; participação de paisde alunos; participação de alunos.

O outro grupo de títulos também énumericamente importante. São 26 obrasque abordam principalmente gestão demo-crática em programas de reforma educativa.As ênfases dessas obras recaem sobre osquatro seguintes aspectos: orientação àunidade escolar; participação de docentes;participação da comunidade; mecanismosformais de participação.

Não serão comentados aspectos meto-dológicos, não sendo levados em conta osprocedimentos pelos quais os autores obtiveramos resultados das pesquisas, fizeram afirmaçõessobre eles e extraíram suas conclusões. Umaanálise desses aspectos exigirá um rastreamentoespecificamente a eles dedicado.

a) Participação na unidade escolar

1. Participação de docentes

As pesquisas mostram aspectos da par-ticipação docente, seja enfrentando órgãos ad-ministrativos ou tendo apoio destes ou comapoio de organizações da sociedade civil. Umapossibilidade é a da atuação militante na esco-la, cerceada por órgãos administrativos aos quaisesta se subordina. Examinando a dinâmica deuma escola estadual de ensino médio em Niterói,Paiva (1995) encontrou práticas de rupturaquanto a modos de perpetuar as relações auto-ritárias, ruptura que “fez de executores, dirigen-tes, autores de um projeto (...) de uma políticaconstituída a partir das questões da vida cotidi-ana” (p. 175). Na vacância do cargo de diretor,o corpo docente elegeu um de seus integrantespara ocupá-lo, sem que esse procedimento es-tivesse regulado pelos órgãos administrativos daSecretaria da Educação. A autora viu em taispráticas a luta por uma escola autônoma e,embora a escola tenha sofrido intervenção emjulho de 1993, “(...) em outubro do mesmo ano,a escola insubmissa, desobediente, dava curso àproposta de rever o projeto, realizando reuniõesabertas (...)” (p. 179).

Em sentido contrário, há também apossibilidade de envolvimento intenso nas ati-vidades educativas por estímulo dos órgãosadministrativos. Em uma escola municipal deensino fundamental da periferia de São Paulo,Almeida (1998) procurou identificar o que cha-mou de “bloqueios culturais” que impediam oenvolvimento dos professores com o processo


de elaboração e execução de projetos pedagó-gicos. O autor assinalou a falta de “um idealque mobilize as pessoas em torno de um ob-jetivo”, que havia grande número de alunos nasturmas, mas que os professores não se envol-viam também porque, esperando permanecerpouco tempo naquela escola, não se empenha-vam em conhecer a comunidade para a qualdeviam elaborar um projeto educacional. Julga-vam já conhecê-la, definindo-a preconcei-tuosamente como pobres, carentes e miseráveis.No início dos anos 1990, quando a Secretariade Educação estimulava a participação popularna gestão escolar, havia uma multiplicidade deatividades na escola, como ambiente que rece-bia múltiplas influências e influenciava outros.Os professores se envolviam com grande inten-sidade afetiva, o ensino e a aprendizagem nãoocorriam somente dentro da escola e a respon-sabilidade de educar não era apenas dos pro-fessores, que aproveitavam “talentos da comu-nidade”, transformando-os em conteúdo ouinstrumento educacional.

No mesmo sentido, com mais nítidofortalecimento profissional, encontra-se a açãodeliberada do MST (Movimento dos Trabalha-dores Rurais Sem-Terra). Beltrame (2000) ana-lisou a experiência de professores das escolasde assentamento organizadas pelo MST, nooeste catarinense. Revelou, na atuação daque-les professores em diversos espaços e na suaadesão às propostas educativas do MST, comose tornavam sujeitos de sua experiência, o quepossibilitava a manifestação de uma identida-de e o desenvolvimento de uma consciênciaorgulhosa da prática docente. Esse envolvi-mento, por sua vez, gerava práticas diferen-ciadas na escola e no Movimento, ao estabele-cerem prioridades e acrescentar elementos sig-nificativos aos conteúdos escolares. A escolaveiculava saberes que incluíam os da vida cam-ponesa e os da ação política. Os professoresdesenvolviam uma prática “produtiva, política eeducativa” com a proposta do MST de investirno processo de formação de sujeitos dentro daescola pública. Os professores dos assentamen-

tos investigados não se diferenciavam de outrosdocentes das zonas rurais quanto aos baixossalários, à falta de oportunidades para forma-ção e atualização profissional, à precariedadenas condições físicas das escolas. Mas cons-truíam uma consciência orgulhosa, resultantedo resgate da vocação docente (num sentidopolítico e relacional) e da vinculação do magis-tério a uma vertente importante da luta em tor-no da causa da terra.

2. Participação da comunidade

Os trabalhos sobre a participação dacomunidade (sem voltar-se a um grupo especí-fico desta) apontam limitações decorrentes docaráter burocrático do sistema escolar, a impor-tância da função do diretor de escola e de suaforma de escolha, assim como a necessidade deos participantes se tornarem atores políticosfortes e o predomínio de uma participaçãoconstante mas “não institucionalizada”. Com oobjetivo de identificar confluências e divergên-cias entre a teoria e a prática na administraçãoescolar, Russo (1995) pesquisou uma escolaestadual de São Paulo utilizando como referên-cia os pressupostos de uma “administração paraa transformação social”. Enfatizou as ações dosenvolvidos na gestão, descrevendo sua práticacotidiana e as relações que se estabeleciamentre as várias instâncias do poder na escola, aparticipação da comunidade na gestão e, emespecial, o funcionamento do conselho de es-cola, associação de pais e mestres e grêmioestudantil. A análise revelou divergências entrea prática e os pressupostos teóricos da admi-nistração transformadora. A prática era burocra-tizada e incapaz de levar os agentes escolaresa superar a rotinização das suas tarefas e aparticularização da visão sobre a educação.

Pela psicanálise, Fortuna (1997) bus-cou compreender a dimensão do sujeito. Du-rante 1994 e 1995, em uma escola estadual deNiterói, com pré-escolar, ensino fundamental emédio, procurou qual utopia seus integrantesconstruíam a partir da possibilidade de escolher


seus dirigentes pelo processo eletivo e qualilusão os sustentava. Confirmou a importânciada presença dos laços libidinais como elo deintegração e sobrevivência do grupo, sendoque na escola pública, especialmente na que foiobservada, ele era sustentado por um ideal deego que se construía sobretudo em torno deuma ilusão, a utopia da gestão democrática, quese personificava a cada momento em torno dapessoa de um diretor. Concluiu pela impor-tância do método eleitoral na escolha dos di-rigentes escolares, porque, a cada processoeleitoral, o grupo se reorganizava e reesti-mulava, em cada um, a utopia democráticaque os sustentava.

A troca ou proposta de canais maisadequados tendo em vista a gestão democráticacapaz de envolver professores, pais e alunossão, para Sposito (1999), insuficientes peranteas dificuldades de democratização do sistemapúblico quanto às suas formas de gestão, porfracassar a maioria das tentativas de aproxima-ção da população com a escola. Considerandoos pressupostos teóricos e políticos das pro-postas de democratização, particularmente asque sugiram nos aparelhos do Estado, destacoua participação sob a ótica da tutela. De outromodo, o caráter público da atividade educativamantida pelo Estado requereria desprivatizar agestão da coisa pública e, mais do que “in-tegração da escola com a família e a comuni-dade” ou “colaboração dos pais”, a participaçãoprecisa ser entendida como representação eparticipação política. Isso requereria tambémefetiva descentralização e autonomia para asunidades escolares, redução da distância entrerepresentantes e representados, constituição eorganização dos atores (professores, alunos epais). Além disso, Sposito acentua que a parti-cipação precisa ser concebida como mecanismocapaz de alterar práticas pedagógicas.

Em pesquisa realizada em uma escolapública municipal de um bairro popular deItaguaí, também no Rio de Janeiro, Yukizaki(2002) buscou apreender o que denominou“participação fragmentada”. Recuperando o sig-

nificado das ações para seus atores, pretendeumostrar a possibilidade da participação coleti-va. A escola observada, em 1999, era estadualmunicipalizada e havia ganho Prêmio Nacionalde Referência em Gestão Escolar, promovidopela Unesco. Executava atividades para a inte-gração na comunidade, campanhas e palestrasna área da saúde, que, com a participação dospais e das mães, visavam contribuir para as boascondições físicas e mentais dos alunos. Incen-tivava a interação entre seus professores, fun-cionários, alunos e entre estes e a comunida-de extra-escolar, por meio de festas, eventos deconfraternização, torneios e exposições. Nãohavia participação institucionalizada de pais emães na tomada de decisões. Não se encontra-va plenamente desenvolvida uma gestão demo-crática da educação, tendo em vista que ocaráter público da atividade educativa mantidapelo Estado supõe a interferência regular e sis-temática nas decisões que afetam a escola. Maspais e mães de alunos tinham livre acesso àdireção e aos professores. As queixas e recla-mações que faziam eram formas de participa-ção (menos visível, “fragmentada”) não regis-tradas habitualmente nos estudos sobre gestãoda educação. Uma diversidade de práticas departicipação mostrou o envolvimento de pais emães na vida cotidiana da escola de seus fi-lhos, não restrita à presença em reuniões ou àcontribuição em dinheiro para as festas escola-res. Registraram-se formas de ação e configu-ração dos sujeitos que fugiam ao padrão departicipação encontrado nos movimentos cujavisibilidade decorria da ocupação dos espaçospúblicos, do confronto com as autoridades,dos abaixo-assinados, das caravanas e dos atospúblicos.

Caseiro (1996) quis explicar por que aparticipação popular na gestão democrática daescola pública era um objetivo distante. Trata-va-se de um problema diante do dispositivoconstitucional que determina a “gestão demo-crática do ensino público na forma da lei”(inciso VI, artigo 206, Constituição Federal) eda constatação de que a Secretaria da Educa-


ção de São Paulo, entre 1979 e 1994, sempremanteve órgãos, desenvolveu projetos, desti-nou recursos, alocou funcionários, emitiu dire-trizes e orientações técnicas. Quatro hipótesesforam levantadas e confirmadas: 1) a Secreta-ria de Educação foi um espaço fragmentado emgrupos de interesse, que ocupam órgãos ouposições tentando estender sua hegemoniasobre a rede estadual de ensino; 2) a Secreta-ria de Educação não conseguiu formular emuito menos implantar uma sistemática eficazde supervisão dos chamados assuntos comuni-tários (ações desenvolvidas nas unidades es-colares de modo a favorecer a participaçãopopular na sua gestão); 3) as forças conserva-doras de dentro da Secretaria e da AssembléiaLegislativa recorrem sempre, em última instân-cia, à legislação para conter os movimentosparticipativos da comunidade; 4) os geradorese implementadores dos projetos não levam emconta a cultura das escolas (processos sempregerados no topo da estrutura burocrática daSecretaria).

Não focalizando as ações surgidasfora da unidade escolar estadual, mas aquelassurgidas em seu interior, Garcia (1995) obser-vou uma “unidade escolar mobilizada” emDiadema, em São Paulo, na qual havia propos-tas de participação de mães e estudantes emsua gestão e organização. Os processos demobilização observados em torno da ruína doprédio escolar tinham como principais inter-locutores os órgãos públicos. A pesquisa teve opropósito de verificar se as relações construídasnessa dinâmica eram capazes de introduzirpadrões de relacionamento que proporcionas-sem alterações na função educativa da escola.Os professores tinham uma percepção muitoilusória quanto aos destinatários do processoeducacional: suas necessidades, a realidade emque viviam e que constituía seu ambiente cul-tural mais próximo, suas expectativas e repre-sentações. O conselho de escola não se concre-tizou como espaço colegiado de gestão, noqual a pluralidade de idéias fosse representada.No processo de mobilização, apareceu o mai-

or desencontro vivido entre adultos (professo-res, mães e direção) e os jovens, ao tentarenvolvê-los nas lutas relativas a todos e trazê-los para participar dos processos de decisão. Osalunos eram vistos como “alienados” e, sob esteestereótipo, eram convocados a participar dasdecisões na escola, segundo parâmetros dadospelos movimentos sindical e popular. Paralela-mente, as crianças continuavam comendo nochão da escola, o barulho permanente, o tu-multo nos horários de entrada e saída de alu-nos também se incorporara à rotina e as inva-sões ocorriam sem qualquer reflexão maisaprofundada a respeito, o que acabou por re-dundar em agressões mais graves.

O problema da possibilidade de redutoscomunicativos nas ações orientadas para aconstrução do projeto político-pedagógico,articulado por uma gestão escolar efetivamen-te democrática, foi apresentado por Garcia(1999). Constatou que a teoria da ação comu-nicativa de Habermas proporciona referenciaissuficientes para um modelo comunicativo deescola, tarefa do conjunto dos educadores,pais, alunos e funcionários. A construção des-sa escola portadora de um potencial eman-cipatório decorreria da reorientação das relaçõesdesenvolvidas no intercâmbio escola-sistema, apartir do reconhecimento da efetiva autonomiada escola, como lugar da definição de políticaspara a educação. Decorreria também da reorien-tação das relações interpessoais no interior daescola, as quais deveriam ser calcadas nas ati-tudes de solidariedade, de reciprocidade e departicipação.

Outros trabalhos se inclinaram para aconcepção de educação, focalizando o empe-nho de tornar mais relevantes diferentes aspec-tos da vida e das necessidades das populaçõescom as quais a escola atua. Conforme defendeuSilveira (2000), o processo de implementaçãode projetos de promoção de saúde nas escolaspode ser decodificado a partir das representa-ções sociais que seus diversos protagonistastêm a respeito do que seja saúde, doença, pro-moção de saúde e, principalmente, das interse-


ções a serem estabelecidas entre escola e pro-moção de saúde e da relação entre escola ecomunidade. O estudo realizou-se numa esco-la estadual de ensino fundamental e médio, emCarapicuíba, São Paulo. Não se observaramaspectos relativos à tomada de decisões sobreeducação e os possíveis participantes nessesaspectos, mas, com base nas opiniões obtidasjunto a doze profissionais da escola, concluiuque despontam como fatores fundamentais paraque a escola se firme como promotora de saú-de a sua efetiva capacidade de elaborar eimplementar um projeto coletivo de trabalhocom a participação constante da comunidade,o empenho e a habilidade de sua direção emliderá-lo, assegurando-lhe boas condições físi-cas, ensino e vivência de práticas de saúdepara que a escola funcione como uma referên-cia de qualidade de vida para alunos, corpodocente e comunidade escolar.

Com pesquisas sobre formação de tra-balhadores em fábricas do ramo eletromecânicona região metropolitana de Curitiba, Kuenzer(1998) buscou identificar mudanças que ocor-rem no mundo do trabalho e as demandas quesurgem para a escola. Quanto a novas formasde controle, a gestão escolar estaria sendochamada a criar

condições necessárias para o desenvolvimentode uma nova subjetividade, que viabilize ainternalização do processo de controle, o es-tabelecimento do controle inter-pares e aapropriação dos conhecimentos necessáriospara que esta participação ativa se realize.(p. 51)

A respeito de espaços e atores educa-tivos, a articulação da escola com o mundo dasrelações sociais e produtivas seria a nova fun-ção do professor, “que não mais ensina pormeio de relações interpessoais com os alunos,mas estabelece a mediação entre eles e a ciên-cia no seu acontecendo, na praxis social eprodutiva, gerenciando, portanto, o processo deaprender (...)” (p. 49-50).

Sem levar em conta essas possíveisreorientações da concepção de educação esco-lar, Andrews (1999) recolheu exemplos de dire-tores que promovem participação da comunida-de na escola. Para identificar procedimentos degestão com essa capacidade, estudou escolasmunicipais da capital de São Paulo, sendo seteconsideradas bem-sucedidas (participativas) etrês deficientes (não-participativas) na promo-ção da participação da comunidade. Tambémincluiu exemplos selecionados em 372 relatoselaborados por diretores. Entendeu participaçãopara além do envolvimento no processo deci-sório formal das escolas, não abordando espe-cificamente conselhos de escola. A análise dasescolas não-participativas indicou baixa estabi-lidade do diretor no cargo e uma expectativanegativa deste em relação à comunidade, con-siderando-a indiferente, interesseira oumesmo violenta. O estudo apresentou sete fa-tores promotores da participação da comunida-de na escola: (1) informação, (2) trabalho emequipe, (3) foco na família, (4) conhecimentoda comunidade, (5) criatividade, (6) respeito,disciplina e responsabilidade e (7) liderança.Concluiu-se que as equipes de direção de es-colas participativas tinham a capacidade paracriar as condições para que a comunidadeconfiasse na escola e, a partir desta confiança,passasse a apoiar os objetivos da escola e arepartir responsabilidades. A escola participativaideal se assemelhava à comunidade comunica-tiva ideal, que Habermas apresentou comoaquela onde indivíduos em interação podem secomunicar e chegar a acordos sobre comocoordenar suas ações sem sofrerem restriçõesde qualquer tipo.

Enfocando a gestão das universidadespúblicas, particularmente as paulistas, Gutierrez;Catani (1998) a consideraram inspiradora desoluções gerenciais, desde que devidamenteadequadas e repensadas. Sua noção de partici-pação é a de ajudar a construir comunica-tivamente o consenso quanto a um plano deação coletivo, baseando-se também em Habermas,para quem “participar significa que todos podem


contribuir, com igualdade de oportunidades,nos processos de formação discursiva da von-tade”. O exemplo das universidades é de quedispõem de autonomia nos limites dos objeti-vos para os quais foram concebidas, compreen-dendo autonomia didática, científica, admi-nistrativa e de gestão financeira. Além desedimentadas práticas de eleição de represen-tantes de professores, funcionários e alunospara órgãos colegiados e, em alguns casos,até a eleição direta para cargos executivos.De outro modo, a gestão participativa noâmbito da escola pública se refere a uma re-lação entre desiguais, em escola sabidamentedesaparelhada do ponto de vista financeiro euma comunidade não muito preparada para aprática da gestão participativa. Em especialporque esta se funda no diálogo, que ocor-re, em geral, entre pessoas com diferentesformações e distintas competências.

3. Mecanismos formais de participação

A gestão da escola pública foi aponta-da por Bastos (1999) como um ponto em tor-no do qual há uma acirrada disputa entre osque trabalham na escola e aqueles que ocupamcargos no poder municipal, estadual e União.Estes impunham métodos, processos e técnicasadministrativos como condição para o repassedas verbas para a manutenção da escola. Porsua vez, as práticas compartilhadas, com elei-ções de diretores de escolas e conselhos deescola, trazendo vozes discordantes, assusta-vam a direção, o corpo docente e os técnicosdas secretarias de educação.

Denominados mecanismos de “açãocoletiva”, o conselho de escola, a comissão declasse e a associação de pais e mestres foramanalisados por Araújo (1997), nas escolas mu-nicipais da capital de São Paulo. Afirmou que oconselho de escola poderá criar condições paraa participação efetiva de seus membros na to-mada de decisões que priorize os interessescoletivos, assim como poderá configurar-secomo apêndice burocrático. A comissão de clas-

se é um colegiado de cunho avaliativo de ve-rificação do rendimento escolar, em processounidirecional no qual apenas o aluno é foco deavaliação, em detrimento de uma análise maisglobal. A competência da Associação de Pais eMestres (APM) em movimentar verbas arrecada-das pela escola e aquelas repassadas pelos ór-gãos oficiais se tornou, na prática, meio desuplementar recursos para a manutenção edesenvolvimento do ensino.

Mapeando as modalidades de provi-mento ao cargo de diretor, Dourado (1998)defendeu a eleição direta para dirigentes esco-lares como uma contraposição ao caráter auto-ritário e clientelista em que se inseriam as prá-ticas escolares. Pesquisa nos anos 1990 cons-tatou ser a eleição direta a forma mais usualdentre as modalidades de provimento de cargode dirigentes escolares nas secretarias de edu-cação (31,3%), nas unidades federadas e nascapitais brasileiras, destacando ainda o signifi-cativo índice de secretarias que adotavam amodalidade “livre indicação por parte de umaautoridade” (22,9%). Houve também incremen-to de canais de participação da comunidade,destacando-se a presença de conselhos esco-lares de natureza consultiva e deliberativa(62,5%). Mas a maioria das escolas não pos-suía dotação orçamentária (85,4%).

Para Bastos (1999), o debate sobregestão democrática, o movimento por partici-pação na gestão e as práticas administrativascompartilhadas levam a diferenciar três tipos dedirigente escolar eleito pelo voto: a) os queprocuram construir coletivamente um projeto deescola pública; b) os que não discordam daparticipação e do ambiente criativo desencade-ado pela gestão democrática, mas temem quea escola não esteja preparada para decisõescompartilhadas e fazem das normas a base dofuncionamento da escola; c) os que foram elei-tos por não haver ninguém que queira assumira direção da escola, são céticos em relação àspropostas de gestão democrática.

A construção de escolas democráticasfoi proposta por Teixeira (2000) como um meio


para a disseminação de um modo de vida de-mocrático e políticas educacionais foram ana-lisadas quanto às possibilidades que oferecempara a consecução desse objetivo: a criação decolegiados de escola no estado de Minas Ge-rais, entre as décadas de 1980 e 1990; osParâmetros Curriculares Nacionais (PCNs) doMEC (Ministério da Educação). A criação decolegiados se deu a partir do Congresso Minei-ro de Educação, 1983, do que resultou umaprimeira legislação específica sobre os órgãosescolares. A legislação estadual se tornou maisclara em definir atribuições administrativas efinanceiras ao órgão escolar, temas que predo-minaram na pauta do colegiado em detrimen-to das discussões pedagógicas. Os PCNs seapresentaram como uma orientação para queas escolas elaborassem seu projeto pedagógico,colocando suficiente liberdade para se adotar osPCNs, alterá-los no que achassem convenienteou até mesmo, no limite, não os adotar. Entre-tanto, quando os PCNs figuraram em documen-tos da política educacional federal, essa liber-dade acabou.

Alguns autores se interessaram peloperíodo em que Paulo Freire esteve à frente daSecretaria Municipal de Educação de São Pau-lo. Tratando dos pressupostos e condicionantesdos princípios constitucionais de gestão demo-crática do ensino público (Art. 206, VI) e degarantia de padrão de qualidade do ensino (Art.206, VII), Camargo (1997) articulou-os a açõesdo conselho de escola e a ações do projetoInterdisciplinaridade via Tema Gerador, na redemunicipal de ensino na cidade de São Paulo,de 1989 a 1992, quando a democratização dagestão e a construção de uma nova qualidadede ensino eram prioridades da política educa-cional. Algumas idéias são comuns aos doisgrandes eixos Gestão Democrática/Conselho deEscola e Qualidade de Ensino/Interdiscipli-naridade via Tema Gerador: o trabalho coleti-vo e a autonomia.

Nos aspectos ligados à busca de uma nova qua-lidade de ensino, o trabalho coletivo insere-se

como expressão do estabelecimento dos “recor-tes” de conhecimento das diferentes áreas e suasrelações. (...) Não há dúvida de que o trabalhocoletivo, em âmbito escolar, é fruto de umacomplexa rede de interações entre especialistas,pais, professores, alunos, funcionários e outroselementos da comunidade escolar. (...) Com otrabalho coletivo, pode-se correr menos o riscode a escola estar apartada da realidade e dasociedade em que está inserida. (Camargo,1997, p. 348)

Com o objetivo de verificar em quemedida a política educacional adotada pelagestão de Luíza Erundina (1989-1992), no quediz respeito aos conselhos de escola, avançouem relação às experiências de participação vi-vidas anteriormente pela população, Ciseski(1997) examinou sua própria prática no cotidi-ano da escola municipal em que lecionava.Mostrou entraves à autonomia das escolas,impasses de natureza administrativa e pedagó-gica e repercussões positivas da gestão de-mocrática da escola na melhoria da qualida-de do ensino. Destacou, entre as dificuldades:ausência de canais ágeis e eficazes para fa-cilitar a comunicação entre os diferentes seg-mentos dentro da escola, entre a escola e acomunidade e entre a escola e outras instân-cias administrativas.

Pinto (1996) entendeu que as teoriasque embasam os modelos mais comuns deadministração, em particular da escola, estãofundamentadas em referenciais sociológicosfuncionalistas e apresentam dificuldade emexplicar mecanismos “não sistêmicos” como éo caso daqueles envolvidos na democratizaçãoe autonomia da escola. Procurou mostrar quea teoria da ação comunicativa de JürgenHabermas oferece uma chave adequada parainterpretar a sociedade capitalista e estudou ocaso de uma escola estadual paulista, na qualabordou as eleições para o conselho de esco-la, a dinâmica de suas reuniões, o papel dodiretor (que preside o conselho), o papel dasentidades representativas (sindicato dos profes-


sores e uniões de estudantes), as decisões to-madas e as sugestões dos integrantes paraaperfeiçoar o conselho. Verificou-se o consensopraticamente absoluto quanto à superioridadedo conselho perante as formas burocráticas degestão da escola. A prática, nos casos em quea autonomia do conselho é preservada (comonas punições de alunos), mostrou que, quandolivre de constrangimentos, ele se configuracertamente como um espaço público autônomo,de entendimento através da ação comunicativa.

Problemas das escolas públicas tam-bém foram encontrados em estabelecimentoprivado sem fins de lucro. A participação dospais, professores, alunos e funcionários deuma escola comunitária foi analisada por Car-doso (1995) com base na representatividadedos membros do Conselho Comunitário. Ela fezum levantamento de opiniões dessas pessoasa respeito da gestão participativa, as quaisapontaram que a opinião de todos não erarespeitada. Uma de suas conclusões foi a ne-cessidade de “conscientização do aluno paraa conquista crescente do seu espaço de par-ticipação dentro da escola”.

4. Participação de pais de alunos

Especificamente quanto à participaçãode familiares na educação, entendidos como“pais”, os trabalhos revelaram o predomínio datensão entre estes e os profissionais das esco-las. Embora, do ponto de vista de Paro (1999),a participação da população usuária na gestãoda escola básica tenha a ver, em grande medi-da, com as iniciativas necessárias para a supe-ração da situação de precariedade do ensinopúblico no país e da insuficiência da ação doEstado. Considerou o processo pedagógicoescolar como processo de trabalho, no qual oaluno é o objeto do trabalho, mas um objetoque também é sujeito. Se este não quiser, o“processo de produção” não se realiza e, por-tanto, a escola tem que levá-lo a querer apren-der. O que implica um acordo com os educandose também com seus pais.

Essa orientação é completamente alheiaaos percalços que caracterizaram a implantaçãodas associações de pais e mestres na evoluçãodo sistema de ensino público no estado de SãoPaulo, cujo papel foi descrito por Bueno(1995). Este enfatizou os pressupostos dosprojetos de integração escola-comunidade esua vinculação aos projetos de expansão dosistema de ensino, a inoperância das associa-ções, o “desinteresse” dos pais e a descrença deprofessores e diretores quanto à eficácia dasassociações. Destacou o seu perfil de arreca-dadoras de dinheiro que se configurou a par-tir da década de 1970 contrariando o princípioda gratuidade do ensino fundamental.

Estudo etnográfico de Paro (1995) emuma escola estadual da região metropolitana deSão Paulo distinguiu condicionantes internos daparticipação na gestão: materiais, institucionais,político-sociais e ideológicos. Também condi-cionantes externos à unidade escolar “presen-tes na comunidade”: econômico-sociais, ou queproporcionam tempo, condições materiais edisposição pessoal para participar; culturais, oua visão das pessoas sobre a viabilidade e apossibilidade da participação; institucionais, ouos mecanismos coletivos presentes em seuambiente social mais próximo, dos quais apopulação pode dispor. Sobre os condicio-nantes materiais da participação internos àescola, descartou que condições ótimas de tra-balho proporcionassem, por si, relações demo-cráticas e cooperativas. Mas, com necessidadestão prementes, a escola em seu todo e as pes-soas que aí atuavam acabavam deixando paraum plano secundário medidas para uma dinâ-mica interna de cooperação e participação.Alunos e outras pessoas da comunidade nãotinham, por exemplo, local adequado para sereunir. Mas também não houve tentativas desuperar tal condição ou de pressionar o Esta-do no sentido dessa superação. Sobre os con-dicionantes institucionais internos à escola,constatou-se o caráter hierárquico da distribui-ção da autoridade, relações verticais de mandoe submissão: a APM tinha existência meramente


formal e o conselho de escola não se constituíaem foro significativo de decisões. Quanto aoscondicionantes político-sociais da participaçãointernos à escola, as pessoas se orientavam porseus interesses imediatos, conflituosos entre osdiversos grupos atuantes na escola. Sobre oscondicionantes ideológicos da participação in-ternos à escola, ressaltou-se a maneira negati-va como a comunidade era vista pelos queatuam na escola: pais e responsáveis pelos alu-nos padecendo das mais diversas carências(econômica, cultural, afetiva), sem interessepelo desempenho dos filhos na escola e em boaparte agressivos para com o pessoal escolar.

As expectativas dos pais de alunos de1ª série do ensino fundamental quanto a umaescola municipal da capital de São Paulo foramobjeto da pesquisa de Romero (2001). A esco-la era considerada pela comunidade como “amelhor escola do bairro”. Os pais provenientesde camadas sociais mais desfavorecidas ansia-vam que seus filhos obtivessem sucesso naalfabetização e elegiam como a melhor a escolaque levava a alcançar esse objetivo, além decontribuir para a formação adequada da perso-nalidade, auxiliando a conviver em grupo damelhor forma possível. Esperavam, para isso,que a professora fosse competente para alfabe-tizar e exercesse um controle disciplinar rigo-roso de seus alunos. A maneira como os paisparticipavam do processo de aprendizagem dascrianças se circunscrevia a comentários e quei-xas nas reuniões regulares com a professora daturma. Contudo, a pesquisa constatou tambémo bom relacionamento entre os pais e a profes-sora. Havia um clima de “cumplicidade” positivaentre eles. A pesquisadora entendeu que o re-conhecimento da competência da professora ea confiança no seu trabalho por parte dos paispoderiam ser também assimilados pelas crian-ças por meio deles.

Algumas possibilidades de participaçãofamiliar na escola de educação infantil (pré-escola) foram pesquisadas por Corrêa (2001),não apenas em relação a conselho de escola eAPM, mas também sob outras formas que pu-

dessem se efetuar no cotidiano da escola (liçãode casa, escolha e definição de atividades ex-tra-classe, organização da rotina) e favorecerum trabalho de melhor qualidade na educaçãoinfantil. Entre 1999 e 2000, a escola mostrou,não obstante seu esforço em contrário, umaprática que mais dificultava do que favorecia aparticipação familiar. A pesquisadora concluiuque maior participação implica melhora naqualidade da educação, pois, nas situaçõestomadas como exemplares, como no caso dopasseio excessivamente caro em que muitascrianças ficaram de fora, foram mães que levan-taram o problema e buscaram alternativas.Mesmo sem obter sucesso no implemento daproposta, a questão foi colocada e teve início,ao menos, uma discussão em torno do tema.

Assim como estudou o papel da famíliano desempenho escolar dos alunos do ensinopúblico fundamental, Paro (2000) pesquisou apromoção da participação da família na melhoriadesse desempenho: valorização do estudo e daaquisição do saber. Entre 1997 e 1998, em umaescola municipal da periferia da capital de SãoPaulo, constatou a importância do papel dadireção escolar, que procurava organizar reu-niões agradáveis e atrair os pais para elas, de for-ma simpática.

Nas representações sobre a escola esobre a família a partir dos discursos de pais eprofessores, Oliveira (2000) procurou compre-ender o cenário construído pelas relações en-tre escola e família e identificar significados.Realizou entrevistas com pais e professores doensino fundamental de uma escola cooperati-va de São Paulo, criada por vinte pais. Verificouuma extensa dilatação nos âmbitos de atuação,especialmente nos da escola, que passou aocupar a função de educação moral. Os paisentregavam seus filhos à escola para que elafizesse o que eles não fizeram. A escola foidescrita, tanto por professores quanto por pais,como um lugar de amplas e infinitas funções,que vão desde tirar a chupeta, ensinar as pri-meiras letras e os hábitos de higiene, até ensi-nar a “viver”, a se tornar um sujeito social,


profissional, crítico e cidadão. Dentro dessaabrangência, a escola se via quase forçada adesempenhar a tarefa de formação moral. Comorefém dessa solicitação, assumida naturalmen-te como sua, a escola expandiu seu âmbito deatuação. Eram escassos os momentos em queo professor e até mesmo os pais identificavamesse espaço com o conhecimento intelectual.

5. Participação de alunos

Os trabalhos que se dedicaram à inter-venção discente ou ao seu estímulo levaram àimagem positiva das práticas autônomas degrupo e, ao contrário, à imagem de insucessoda presença dos educadores, ou por não en-tenderem os alunos ou por tolherem as inicia-tivas destes. Acreditando que os projetos de-senvolvidos em grupo poderão acionar umnovo modo na produção de subjetividades naadolescência, Ferreira (2002) investigou a par-ticipação dos alunos do ensino fundamental emédio no grêmio estudantil de uma das unida-des do Colégio Pedro II, zona da Leopoldina,cidade do Rio de Janeiro. Norteou-se pelaquestão: o grêmio estudantil, como espaço departicipação em grupo, estaria efetivamentecolocando em curso novos agenciamentos naprodução de subjetividades? Constatou que, nogrêmio, o aluno desenvolve as atividades natroca com os colegas, que inevitavelmente o obri-gam a ouvir as outras considerações e a confrontá-las com as suas. Concluiu que “o grêmio estudantilconfigurou-se em espaço que agia como disposi-tivo disparador de um modo de produção de sub-jetividades coletivas emancipatórias” (p. 179), poissuas atividades redimensionavam a existência atra-vés do sentido que o aluno destinava aos proje-tos nos quais se engajava.

Com o objetivo de examinar as relaçõesentre as formas de participação e o processopedagógico, Garcia (2003) estudou a participa-ção de educandos em uma escola estadual deensino fundamental e médio em Diadema. Bus-cando uma escola mais humana e melhorescondições de trabalho, os professores tenaz-

mente enfrentavam políticas autoritárias da Se-cretaria da Educação e dedicavam parte de seutempo livre à organização de atividades na escolapara a atender as demandas dos educandos, aexemplo de cursos nos finais de semana. Umaparte dos educadores se reportava a uma con-cepção irreal de educando (disciplinado, interes-sado, sem problemas, crítico e autônomo) nasrelações em sala de aula. A questão central apon-tada foi que, mesmo os educadores defendendoa autonomia dos educandos e a construção deuma proposta democrática de gestão, ficou“intocado um dos maiores desafios para a de-mocratização da unidade de ensino: tornar re-levantes as práticas educativas para o próprioeducando” (p. 210).

Alunos de escolas municipais da cidadedo Rio de Janeiro envolvidos em grêmios orga-nizados ou interessados em sua organizaçãoparticiparam de grupos de discussão sobregestão da escola nos quais estiveram presentesGrácio; Aguiar (1999). Essas autoras registraramo que alunos reconheciam como pertinentes aogrêmio: o debate, a participação nas decisões,a escolha da representatividade, a comunicaçãoentre os membros da comunidade escolar, oexercício do trabalho coletivo, a valorização dacultura e a autonomia do grupo. Também des-tacaram, nas equipes profissionais das escolas,as tentativas de imobilização que utilizam oargumento da falta de maturidade e de capaci-dade de organização dos alunos por seremcrianças.

Contrapondo a idéia de violência esco-lar à de ética na escola, Pereira-Augusto (2001)fez um estudo exploratório, na perspectiva dapsicologia moral, acerca da ética como tematransversal, de acordo com a formulação con-tida nos Parâmetros Curriculares Nacionais(PCNs) propostos pelo MEC. O tema transversalética propõe uma prática pedagógica de acor-do com princípios básicos da convivência: ajustiça, a solidariedade, o respeito mútuo e odiálogo. O objeto de estudo foi a concepção de36 alunos, oriundos de duas escolas públicas euma particular da cidade de São Paulo, sobre os


quatro princípios em pauta, a partir de situa-ções-problema inspiradas no cotidiano escolar,em que tais princípios conflitam com as rela-ções escolares. Verificou-se que estas, na mai-oria das vezes, não se encontram pautadas emtais princípios. Observou-se, por exemplo, quea autoridade não servia como modelo, que oprocesso de avaliação legalizava o julgamentodo professor, por vezes, como instrumento dedominação. O professor acentuava as diferen-ças entre os alunos por meio de notas, concei-tos, recuperações, reprovações. O estudo con-cluiu que as práticas cotidianas contradizem opropósito declarado de formar cidadãos e aética deve se tornar o cerne do convívio esco-lar, de tal modo que os valores democráticosnão devem ser ensinados apenas teoricamente esim experienciados nas relações intra-escolares.

b) Gestão democrática em programas de

reforma educativa

1. Orientação à unidade escolar

Alguns programas de reforma confluí-ram para mudanças na organização interna àsunidades escolares, situando nessas um possí-vel caráter democrático da gestão em educação.Verificar se o projeto Escola Padrão, prioridadedo governo do estado de São Paulo no perío-do de 1991 a 1994, era referencial de gestãopara uma educação democrática foi o objetivode Albuquerque (1997). Constatou que as pro-postas, o padrão de gestão utilizado e os me-andros de sua execução, nem sempre provoca-ram na escola as conseqüências esperadas. Aconclusão apontou pontos positivos e negati-vos do projeto, visando oferecer subsídios parauma gestão e educação democráticas. Seu as-pecto negativo estava no padrão centralizadore autoritário de gestão adotado na imple-mentação de inovações e medidas gerais. Opositivo era o modo como as escolas operacio-nalizavam a política educacional, com traçosmarcantes ou superficiais de gestão de umaeducação democrática. Não houve discussão e

possibilidade de incorporar reivindicações econtribuições dos educadores ao programa dereforma. Transformaram-se em espectadores ecobradores dos resultados da implementação dapolítica educacional.

A abertura de canais de participação foiestudada por Fortunato (1998), em especial aCaixa de Custeio Escolar no contexto da Esco-la Padrão, entre 1991 e 1995, no estado deSão Paulo. Verificou que nem sempre as metassobre participação, autonomia e qualidade deensino que foram estabelecidas conseguiramrealizar-se, traduzindo-se em práticas no âmbi-to da unidade escolar. Os meios necessários nãoeram fornecidos pelos órgãos centrais e as es-colas não tinham hábito de trabalho coletivo edemocrático. A legislação publicada para daratendimento aos projetos estabelecidos, sobre-tudo a ligada aos canais de participação, re-queria alterações na legislação anterior que nãoforam feitas. A Caixa de Custeio Escolar nãoatendeu a sua finalidade primordial de contri-buir para a autonomia pedagógica e financei-ra. Os gastos efetuados permaneceram concen-trados em material de secretaria, limpeza, paga-mento de contador, desvinculando-se de açõespedagógicas e de práticas mais democráticasnas escolas.

A implementação da Escola Plural, po-lítica educacional da Secretaria Municipal deEducação de Belo Horizonte, foi estudada porFreitas (2000). Considerou a Escola Plural umadas poucas políticas cujo objeto específico eraa permanência dos alunos na escola, questio-nando procedimentos avaliativos e curricularesdominantes, propondo reorganização de con-teúdos, tempos escolares (ciclos de aprendiza-gem) e avaliação. A pesquisa supôs que, se omodelo de avaliação tivesse maior afinidadecom as representações dos pais, estes estariammais prontos a endossar seus procedimentos,caso contrário assumiriam postura desconfiadaou crítica. A Escola Plural propôs que os resul-tados da aprendizagem do aluno fossem meiopara avaliar o próprio projeto pedagógico daescola e sua viabilidade. Os sujeitos da avalia-


ção seriam, além do corpo docente, os alunos,a coordenação, a direção e a própria comuni-dade (pais de alunos). No entanto, observou-seque essas inovações não tiveram lugar. Os paiseram chamados à escola para buscarem os re-sultados de seus filhos, expressos em conceitosnuma ficha avaliativa e, nos conselhos de clas-se, o objeto continuava sendo o aluno e suaperformance.

Enfocando as contribuições que a Cepal(Comissão Econômica para a América Latina)trouxe para o debate em torno da educação,Oliveira (1997a) procurou compreender sua in-gerência nas políticas no Brasil, por meio dasorientações para os planejamentos setoriais. Aautora apontou, a partir da década de 1990,uma mudança nas orientações das reformaseducativas no Brasil, em âmbitos federal, esta-dual e municipal. O primeiro aspecto destaca-do foi o fato de serem anunciadas como refor-mas administrativas, cujo referencial era a rea-lidade das empresas privadas. Na gestão daeducação pública, os modelos fundamentadosna flexibilidade administrativa podiam ser per-cebidos na desregulamentação de serviços e nadescentralização dos recursos, posicionando aescola como núcleo do sistema. Porém, deter-minados métodos de gestão, considerados maisdemocráticos, porque são mais participativos,que contemplam a desconcentração de certasdecisões, a descentralização dos serviços, aparticipação da sociedade na condução dosprocessos, foram sendo sistematicamente incor-porados às reformas administrativas sem, noentanto, incorporar efetivamente os segmentossociais e suas representações.

Além da difusão do uso de modelos deadministração privada, a ação de empresas naeducação escolar situou-se na lógica impositivados programas de reforma educativa pesqui-sados. Para analisar a parceria entre uma em-presa de cosméticos e uma escola estadual domunicípio de Itapecerica da Serra, em São Pau-lo, Alvarenga (2000) apresentou a proposta daSecretaria de Estado da Educação de São Pau-lo e o diálogo estabelecido com o programa

Parceria Empresa-Escola Pública do PNBE, en-tidade empresarial, no qual se situava o progra-ma Natura-Escola (1992-1998). O programaoficial Escola em Parceria — criado quandovárias empresas realizavam experiências junto aescolas públicas estaduais — para regulamentar,controlar e coordenar essas experiências e es-timular a realização de outras, não cumpriuesses objetivos. Aos professores, pais, alunos edemais participantes da escola coube apenasterem as informações sobre a parceria paracolaborarem na execução dos projetos. Essecontexto manifestou a contradição que carac-terizou a política educacional: apresentar solu-ções elaboradas sem a participação da escolapara resolver os problemas da própria escola.

2. Participação de docentes

Identificaram-se indícios de conexõespouco exploradas entre a hierarquização dacarreira do magistério e o tema da participação.Uma leitura atenta da legislação das décadas de1930 e 1940, em Minas Gerais, afirma Duarte(1997), revela o que se pode denominar comouma modernização conservadora na administra-ção de pessoal do ensino primário, com proba-bilidade de tratar-se de um fenômeno nacional.As características desse processo seriam inova-ção na criação, difusão e valorização de cargostécnicos especializados, inovação na previsão deconcursos para preenchimento de vagas, ladoa lado com a manutenção de critérios de pro-vimento baseados na livre nomeação do secre-tário e redução de vencimentos para professo-res regentes.

No entanto, mais do que os recortesadministrativos, a atuação sindical foi nitida-mente relacionada à participação docente nocampo educacional. Ao investigar a ação cole-tiva dos professores no ensino fundamental emédio da cidade de São Paulo, nos anos 1990,Vianna (1999) mostrou os impasses da açãocoletiva do professorado, do refluxo das greves,da perda de fôlego da categoria. Destacou queos fatores externos e internos da crise diziam


respeito ao desgaste de um modo de agir e nãodas ações coletivas docentes em geral. Nessecontexto, as dificuldades remetiam, sobretudo,à crise de engajamento sindical. Em contra-partida, professores e professoras assumiamfunções de cuidado dos filhos na vida privada,preocupavam-se com o afeto na vida pessoal ecriavam alternativas para a relação convencio-nalmente estabelecida entre mulheres/vida pri-vada e homens/participação pública. Outro si-nal de mutação encontrava-se na importânciaatribuída à ação coletiva estruturada com baseno trabalho realizado na escola, como lugar dapossível recomposição de identidade coletiva dacategoria.

Coordenadores pedagógicos de escolasmunicipais da capital de São Paulo, reunidos emum curso de aperfeiçoamento, foram inquiridospor Patrão (1997) e mostraram que o significa-do que atribuíam à participação era basicamen-te o de envolvimento em algum projeto de tra-balho. Apresentaram também uma atitude favo-rável para investirem na participação. Porém, emoutra situação, quando se incentivou a partici-pação de profissionais da educação na elabo-ração de política educacional, outros gruposainda ficaram marginalizados. Visando avaliar aconstrução coletiva da proposta curricular darede municipal de Aracaju, entre 1989 e 1992,Bezerra (1997) confirmou suas hipóteses deque se tratou de uma experiência de gestãodemocrática que alcançou em certa medidaseus objetivos, contribuiu para o crescimento eautonomia dos sujeitos e para a explicitação dotrabalho como princípio educativo no âmbito daescola pública. Foi um processo coletivo detomada, execução e avaliação de decisões,aberto à participação de diversos segmentos dasociedade civil e calcado na autonomia dosprotagonistas. Entretanto, a educação munici-pal ainda convivia com estigmas e discrimina-ções que cercearam a participação de estudan-tes, pais e líderes comunitários.

Uma atitude diferente foi especificadaem relação a um trabalho com alunos, para oqual desponta como fator essencial a qualifica-

ção docente. Para verificar qual a contribuiçãoda escola para a formação da cidadania demo-crática, Silva (2000) tomou como referência apolítica educacional da Secretaria de Educaçãode Pernambuco 1996-1999, projeto EscolaLegal, devido à ênfase dada aos direitos doaluno, ao ensino cidadão, à gestão democráti-ca e ao professor profissional. Observou o tra-balho desenvolvido em quatro escolas na regiãometropolitana de Recife, entre 1997 e 1999.Partiu do pressuposto de que a concretizaçãoda proposta de uma escola que contribua paraa formação de uma cidadania democrática temcomo principal determinante o nível de cons-ciência e de conhecimento que o educador temdos direitos e deveres, além de uma vivênciacidadã que se efetiva no campo individual, mas,principalmente, enquanto sujeito coletivo. Cons-tatou que os “projetos político-pedagógicos”daquelas escolas tinham fundamentos conver-gentes com os do projeto Escola Legal. Resu-miu os seguintes requerimentos necessários aum projeto direcionado à formação da cidada-nia: apoio institucional e definição de políticagovernamental; projeto pedagógico de forma-ção da cidadania, enquanto proposta global deescola; domínio dos conteúdos dos direitoshumanos e da cidadania por todos os atoresda escola para integrá-los aos conteúdos curri-culares; prática pedagógica que respeite o alu-no como sujeito produtor do conhecimento ea escola como espaço sistemático de exercícioda cidadania.

3. Participação da comunidade

Sintomaticamente, os programas dereforma educativa aos quais os estudos aquiapreciados se dedicaram foram muito genéricosno que dizia respeito à participação da comu-nidade. Essa abordagem genérica também ca-racterizou os estudos. Enfocando a municipa-lização do ensino, Fonseca (1995) apresentouargumentos favoráveis e contrários, defenden-do que aquela não tem valor em si, mas sejustifica ou não na medida em que favoreça ou


dificulte a universalização e a qualidade daeducação. Tema controvertido e ambivalente,que pode fazer parte de diferentes projetos:“municipalizar para democratizar” ou “muni-cipalizar para privatizar”. Em Jacuí (MG), comserviços de saúde e educação municipalizados,descreveu o movimento comunitário, verifican-do mutirões, disponibilidade e espírito de co-operação presentes em muitas práticas naque-le município. Rejeitando maniqueísmo reducio-nista, posicionou-se favoravelmente à muni-cipalização democrática, negociada, participa-tiva, transparente, paulatina, flexível, precedidade diagnósticos da situação dos municípios.

Publicações científicas das áreas deEconomia, Administração, História, CiênciasSociais e educação foram examinadas por Gon-çalves (2003), com a finalidade de descobrircomo o tema Estado e Educação foi abordadona produção acadêmica entre 1971 e 2000.Identificou 202 textos sobre o tema no perío-do. Os da década de 1970 foram caracterizadoscomo de denúncia, principalmente da atuaçãodo Estado sob diretrizes capitalistas, seguida delonge pela referência a seu perfil autoritário ecentralizador. Nos textos dos anos 1980, veri-ficou-se o predomínio da referência à ineficiên-cia e omissão do Estado. Os da década de 1990concentraram-se mais no modelo neoliberal eem outros elementos a ele relacionados, comosua ineficiência e omissão (entendidas comodesresponsabilização), centralização de controlee poder com descentralização de responsabi-lidades, seu processo de crise e reforma. Ob-servou-se que também as expectativas pre-sentes nos trabalhos foram mudando. Desta-cava-se a democratização da educação nosanos 1970, entendida como acesso e perma-nência. Já nos anos seguintes, as demandasvoltaram-se para a revisão do papel da escolae para a sua gestão participativa. As publica-ções da década de 1990 fariam desta últimaa principal necessidade indicada, além da de-mocratização, sobretudo entendida comobusca por qualidade e maior participação dasociedade civil.

A atuação do Conselho Nacional dosSecretários de Educação (Consed) foi focaliza-da por Aguiar (2000), tendo se constituídocomo associação civil pelo Fórum de Secretá-rios de Educação dos Estados Federados e doDistrito Federal no âmbito das relações com opoder central, em torno da formulação daspolíticas da educação básica no Brasil. Aguiarexaminou a forma como o Consed foi demar-cando o seu espaço como um dos formuladoresda política e em que medida foi permeável àsorientações do Banco Mundial e da Cepal/Unesco (Organização das Nações Unidas para aEducação, a Ciência e a Cultura) no tocante àsdefinições de políticas para o ensino fundamen-tal no país. A hipótese confirmada foi a de queo Consed, de contestador das posturas do MEC,consideradas autoritárias, tornou-se um de seusmais importantes parceiros na condução daspolíticas educacionais e um veículo estratégicopara a incorporação das orientações dos orga-nismos internacionais. Congregava representan-tes da sociedade política atuando nos moldesde uma entidade da sociedade civil, uma mai-oria de secretários de educação vinculados agrupos políticos de oposição. Mas, na décadade 1990, a tecnoburocracia buscou apoio dosgovernantes estaduais e esperou dos secretáriosde educação submissão aos referenciais eparâmetros que produzia.

No âmbito dos estados, também houveanálise da trajetória da participação nos pro-gramas de reforma educativa. As ações gover-namentais para o ensino fundamental no Paranáforam interpretadas por Santos (1998) em refe-rência aos preceitos da Constituição de 1988.De seu ponto de vista, tais ações demarcarama transição do projeto de construção democrá-tica da educação para aquele subordinado àsexigências de ajuste das sociedades em desen-volvimento à lógica do capitalismo contempo-râneo. Essa transição teria consistido no aban-dono de compromissos com a promoção edu-cacional da maioria da população pelo partidoque governou o Paraná a partir de 1983, jun-tamente à redução da capacidade de financia-


mento público dos serviços sociais decorrenteda estatização da dívida externa privada. Noprimeiro governo do Partido do MovimentoDemocrático Brasileiro (PMDB) no Paraná,1983-1986, a ênfase dada à democratizaçãoescolar, centrada na eleição de diretores, e àdiscussão do compromisso político da educa-ção sobrepuseram-se à da sistematização deuma diretriz pedagógica que norteasse o ensi-no, pois implicaria maiores recursos para qua-lificação dos profissionais da educação. Nosegundo governo, 1987-1990, o déficit cres-cente das contas públicas reduziu o salário dosprofissionais da educação e as condições deimplementação do Ciclo Básico da Alfabetiza-ção. Houve exclusão dos profissionais na defi-nição da política de municipalização do ensinodas séries iniciais do ensino fundamental. Noterceiro governo do PMDB, 1991-1994, o pro-cesso de municipalização do ensino das sériesiniciais do ensino fundamental levou à diminui-ção de custeio desse nível de ensino. No pla-no da gestão escolar, as eleições diretas paradiretores escolares foram substituídas por con-sulta à comunidade escolar, somada a propos-tas de Regimento Escolar Único e de conselhoescolar submetido à direção escolar e voltadoà garantia da eficiência e qualidade.

Uma análise das políticas educacionaisdos governos de Porto Alegre, Recife e MinasGerais, encaminhadas tendo em vista a demo-cratização da gestão escolar (Ghanem, 1996)verificou que, em Porto Alegre, os aspectosreferentes à participação na gestão e os refe-rentes à qualificação dos professores não con-vergiam nem divergiam. Simplesmente não serelacionavam. O modelo de democratização dagestão das escolas municipais de Recife inovouao assumir o formato de um sistema no qual,além do nível local (da unidade escolar), tam-bém o regional e o municipal eram abertos àparticipação, na perspectiva do conjunto dapolítica educacional. Na política de democrati-zação da gestão escolar do governo de MinasGerais, a orientação para a autonomia na ges-tão pedagógica da escola encontrava certo

apoio na gestão financeira e na administrativa.Iniciou-se a superação de gastos centralizadosque, principalmente por sua padronização, nãoatendiam a especificidades da unidade escolar.Essa política fez frente à tradição em que, parao preenchimento do cargo de diretor de esco-la, predominavam critérios alheios ao universoda rede escolar. A solução dada para a escolhado ocupante desse cargo era inovadora, com-binando a seleção centralizada (com base noexame de títulos e provas) com a seleção des-centralizada (feita por eleição nas escolas). Osestudos de casos demonstraram que talvez amaior virtude dessas políticas tenha sido abriras unidades escolares às demandas da popula-ção usuária dos serviços educacionais. Para isso,foram de extrema importância modificaçõeslegislativas que instituíram meios de participa-ção e providências administrativas para viabi-lizar o apoio regular de equipes técnicas aoportunidades de informação, mobilização ediscussão da educação escolar.

Também se identificou que a falta departicipação na concepção de programas dereforma pode colocar seus executores a taldistância que estes chegam a ter certa liberda-de para tomar decisões mais adequadas a pe-culiaridades locais. A pesquisa de Queiroz(1997) dedicou-se ao Programa de Expansãoe Melhoria da Educação Básica do Nordeste(Edurural/NE), no Rio Grande do Norte, comoparte da estratégia governamental (1980-1985)e do Banco Mundial. Observou a implemen-tação do programa nos municípios de Ceará-Mirim e de São José de Mipibu, mostrando queas proposições de melhoria da educação ruralrepercutiram nos aspectos priorizados no pro-grama: reorganização da rede física, capacitaçãoprofissional, valorização funcional, incentivofinanceiro, material didático e de ensino emerenda escolar. O prefeito, executor da polí-tica, controlava os gastos financeiros, adminis-trava as construções escolares, a distribuição domaterial e da merenda escolar, a composiçãodas equipes locais, a contratação de professo-res, os conteúdos da capacitação dos recursos


humanos e capitalizava também prestígio polí-tico e eleitoral. Em São José de Mipibu, a sis-tematização de estudos pela equipe local en-volveu os professores das escolas rurais, esten-dendo-se aos pais e ao conjunto das comuni-dades na discussão política de problemas co-muns à escola e à comunidade, com o apoio doSindicato dos Educadores e da Organização dasCooperativas deste estado. A estratégia imprimiuum novo estatuto à representação política, queera tipicamente clientelista. O Edurural/NE, cri-ticado como imposição política e ideológica,ganhou particularidades e os técnicos executo-res criaram formas de melhor utilizar-se dosrecursos alocados. Não havia assim a predeter-minação de que um programa de educaçãobásica rural, traçado distante de quem iriaexecutá-lo, fosse marcado pela eficácia ou peloinsucesso.

Foram ainda encontrados percursosmuito diferentes desse. Por exemplo, duas hipó-teses foram confirmadas no estudo exploratóriode Passador (2003): 1) o projeto Escola doCampo funcionava como instrumento de forta-lecimento da cidadania; 2) a formação educa-cional promovida nas Casas Familiares Rurais(CFRs) era um processo político de adequaçãoconstante das relações emergentes e promoviamudanças qualitativas nos atores e instituiçõesenvolvidas. O projeto, de iniciativa do governodo Paraná, prestava apoio às CFRs. Verificou-seque, nos municípios Chopinzinho e Candói, aformação educacional promovida nas CFRspossibilitava maior participação dos cidadãos nagerência da coisa pública e alterava a articula-ção dos indivíduos com os padrões de legitimi-dade dos sistemas associativistas necessários àmanutenção das pequenas propriedades deforma competitiva no mercado. O envolvimentoda comunidade era primordial para a consecu-ção dos objetivos do projeto, cuja implantaçãosó acontecia a partir da demanda da própriacomunidade. Desenvolvia o senso de responsa-bilidade pelas escolas, a busca de soluções paraos problemas da região, a valorização do agri-cultor como cidadão e como profissional. E

ainda criava projetos de desenvolvimento regi-onal oriundos das aspirações da populaçãolocal e dos ensinamentos da CFR. Além de in-troduzir mudanças qualitativas e quantitativasno ensino de jovens e adultos, a iniciativaampliava significativamente o diálogo entre asorganizações da sociedade civil e os agentespúblicos por intermédio das parcerias. A esco-la no campo lançou a problematização dosnovos modelos de relação entre Estado, socie-dade civil e mercado, incluindo segmentos deindivíduos tradicionalmente excluídos do pro-cesso de formulação, implementação, avaliaçãoe controle das políticas sociais. A participaçãonos conselhos municipais e em diversas asso-ciações referendou a hipótese de que a Escolado Campo funcionava como instrumento defortalecimento de cidadania.

No entanto, processos como esse nointerior do Paraná não são nada representativos.No esforço para organizar o pensamento sobrea relação entre educação escolar e democraciano Brasil, Ghanem (2000) levantou a hipótesede que as exigências atuais da democraciaimpõem mudanças no modelo de educaçãoescolar republicano, que prevaleceu ao longodo século XX. Adotou como referência o concei-to de democracia elaborado por Alain Touraine,concebida como sistema político que articulaEstado e sociedade civil, com três dimensõesconstitutivas e interdependentes: o respeito aosdireitos fundamentais, a representatividade socialdos atores políticos e a cidadania. Assim defi-nida a democracia, examinou-se como a edu-cação escolar veio se relacionando com ela,tendo em vista o afastamento, a aproximaçãoou a eqüidistância (indiferença) entre ambas.Fez-se isso colocando em destaque os princi-pais aspectos na perspectiva de adequar a edu-cação escolar à democracia: a democratizaçãodo acesso à escola; a democratização do ensi-no, tanto referente à representação das catego-rias sociais nos diferentes níveis e escolasquanto referente às relações de poder entreprofessor e alunos; a formação de personalida-des democráticas, nas relações entre a educa-


ção escolar e a ética assim como na democra-tização da gestão escolar. Abordou o problemada qualidade da educação questionando omodelo de educação escolar concebido comotransmissão e sua incongruência com uma idéiade democracia assentada na liberdade do sujei-to (educador e educando). Finalmente, levan-tou a hipótese de que a máxima aproximaçãoe a relação adequada e coerente entre demo-cracia e educação escolar poderiam estar naidentificação entre esta última e a produção deconhecimento.

Perspectivas desse tipo são muito estra-nhas ao tortuoso processo de superação do arca-ísmo político, salientado em outras pesquisas. Otrabalho voluntário de pais e professores foiapontado como elemento decisivo por Melo(1999) no contexto maranhense e ludovicense noqual foram gestadas as escolas comunitárias, emfins dos anos 1950, por intermédio da luta popu-lar. A pesquisa mostrou a forma de organizaçãodessas escolas na busca de apoio do poder pú-blico para o seu funcionamento nos bairros pe-riféricos de São Luís. A rede municipal de educa-ção pré-escolar e fundamental, em 1997, manti-nha 50.043 alunos e as escolas comunitárias,mesmo com números pouco confiáveis, contavam52.524 alunos. Representadas por uma Federa-ção, negociaram sua manutenção nos moldes daescola pública. O trabalho voluntário, tônica domomento anterior, deixou de sê-lo para, em seulugar, instaurar-se o trabalho assalariado. Houveinstitucionalização crescente da relação das esco-las com o Estado. Só recentemente os convêni-os passaram a ser instituídos a partir de critériosdemocráticos em que a totalidade das escolaspoderia concorrer. O poder municipal organizoucomissões constituídas por diversos segmentos dasociedade civil para discutir o encaminhamentodas reivindicações. As escolas passaram por umprocesso de reconhecimento legal pelo ConselhoEstadual de Educação. Os professores preocu-param-se mais com o seu desempenho profis-sional participando de diferentes formas decapacitação, que passou a integrar o acordocom a Prefeitura.

A ampliação da participação nas deci-sões sobre política educacional permaneceucomo caminho para equacionar também a dis-ponibilidade e o uso de recursos. A partir deuma crítica a concepções de municipalizaçãodo ensino baseadas no pensamento católico enos organismos internacionais, particularmenteo Banco Mundial, Oliveira (1997b) concluiuque o texto constitucional (1988) deixou aquestão da distribuição de competências emaberto, sendo uma alternativa unificadora aconcepção de plano nacional de educação.Com um adequado plano de educação, quepode ser concebido em nível nacional, estadual,regional e municipal, compatibilizar-se-iam, porexemplo, a capacidade arrecadadora de cadamunicípio, o atendimento da demanda e opapel equalizador das demais esferas da admi-nistração pública. A idéia de “plano” abarcariaa educação como uma responsabilidade dopoder público em sentido amplo, não importan-do a esfera sob cuja responsabilidade direta seencontrasse o atendimento à população. A for-ma mais eficaz de desvincular o plano de edu-cação (de longo prazo) e a duração de umgoverno seria a criação de organismos com aparticipação da sociedade civil organizada ecom mandatos diferenciados dos governos.Uma formulação que procurou responder a essanecessidade informou as propostas de compo-sição do Conselho Nacional de Educação pre-sentes nas primeiras versões do Projeto de Leide Diretrizes e Bases da Educação (LDB).

Em consonância com esse ponto devista, o trabalho de Cury (1997) salienta que onovo Conselho Nacional de Educação, cujametade de seus 24 membros é indicada porassociações científicas e profissionais e (apósdois turnos de votação) é nomeada pelo presi-dente da República, é um órgão de Estado,colaborador do Ministério da Educação e, deacordo com essas duas características, deveassegurar a participação da sociedade no aper-feiçoamento da educação nacional. Porém, essamodalidade de participação da sociedade civilna indicação de metade de seus membros, não


existente no antigo Conselho Federal (cujasindicações faziam parte da barganha políticatradicional), se viu acompanhada de uma per-da de atributos normativos.

Determinar qual visão de planejamentoeducacional esteve presente na elaboração doPlano Decenal de Educação para Todos (1993-2003) foi o objetivo de Padilha (1998). O tra-balho revelou contradições do processo de ela-boração do Plano: enquanto proposta de go-verno, a visão nele presente era a do Planeja-mento Socializado Ascendente, que se funda-menta na administração dialógica. A mesmavisão foi assimilada por grande parcela dasescolas que realizaram o debate sobre o Plano,mesmo estando subordinadas a administraçõeseducacionais marcadamente centralizadoras. Aocontrário, as ações governamentais com vistasà implementação do Plano foram condizentescom o enfoque administrativo tecnocrático.Observou-se que o Plano acabou influencian-do a LDB (nº 9.394/96), que instituiu a Déca-da da Educação, o que, por sua vez, deu ori-gem ao Plano Nacional de Educação (PNE),enviado ao Congresso no início de 1998. Po-rém, tanto no Plano Decenal quanto no PNE,foi deixada para a última hora a discussão emnível nacional das propostas de diretrizes daeducação nacional para os dez anos seguintes.

Processos em menor escala mostraramoutras características. Em levantamento docu-mental de cunho sócio-histórico, Mendonça(2003) registrou e analisou a experiência doFórum de Educação da Zona Leste, movimen-to pela extensão dos direitos educacionais naregião leste da cidade de São Paulo que, entre1993 e 2002, foi instrumento de construção deuma escola pública de qualidade, inspirada nosprincípios de liberdade, autonomia, cidadaniaativa destinada a atender às necessidades fun-damentais da população da região. Salientou oesforço do Fórum para produzir um processode planejamento educacional com a participa-ção de educadores, alunos, pais, organizaçõesda sociedade civil e agentes governamentais, aomesmo tempo em que os responsabilizou pela

execução do Plano Local de DesenvolvimentoEducativo. Assinalou a presença crescente deorientações neoliberais para área educacional ea atuação do movimento dos profissionais daárea como elementos marcantes do contexto emque surgiu o Fórum. A partir de 1997, a atua-ção deixou de ser reativa para programar-se emmédio e longo prazos. Os dados levaram a con-cluir que o Fórum fez da participação sem res-trições um princípio e uma opção metódica detrabalho voltado para “fazer com” e não “fazerpara”, em reuniões cujo formato fez dos parti-cipantes sempre mais que ouvintes passivos. Essaexperiência popular também esteve orientadapara a resistência a políticas que impunham ummodelo de educação, que valorizavam apenas aeducação escolar, concentradas em uma cultu-ra escolar fechada.

4. Mecanismos formais de participação

Os trabalhos sobre as característicasdos mecanismos formais de participação que fi-zeram parte de processos de reforma educativaconcentraram-se na experiência do sistemaescolar municipal paulistano, durante o primei-ro governo do Partido dos Trabalhadores (PT).A participação da comunidade escolar na ges-tão da escola municipal de ensino fundamen-tal em São Paulo foi o objeto do trabalho deRamires (1998), em especial a participação doaluno no conselho de escola, como forma deexercício para a prática da cidadania. Alertouque a gestão coletiva, imposta pelo Regimen-to Comum das Escolas Municipais, pode aten-der a demanda de democratização das relaçõesentre o poder público e a sociedade, mas podemanter-se a gestão centralizada no diretor deescola. O que garantiria a efetivação da gestãocoletiva não seria a lei, mas a estrutura criadapara dar-lhe sustentação. A função do conse-lho de escola precisaria ser não apenas de so-lucionar em nível local os problemas de cadaescola, mas, especialmente, levar a uma cons-cientização a respeito do caráter pedagógicodesta participação.


As propostas de democratização dagestão das escolas municipais implementadasdurante a permanência do PT à frente do exe-cutivo da capital paulista de 1989 a 1992 tam-bém foram examinadas por Pepe (1995), con-forme estavam expressas no Regimento Comumdas Escolas (1991). Os objetivos proclamadosvoltavam-se para o aumento da participação dapopulação usuária e de educadores na defini-ção dos rumos das escolas municipais. Porém,na definição do Regimento Comum, os educa-dores das escolas não perceberam que o exer-cício da função de diretor tornava-se um dosobstáculos ao aprofundamento da democratiza-ção da gestão escolar, pois esta ficava atreladaa características individuais dos ocupantes docargo. Os educadores foram refratários à idéiade eleição para o cargo de diretor e os usuá-rios das escolas não puderam interferir nasdiscussões. Concluiu-se que a qualidade dosprocessos democratizadores depende não sódos esforços daqueles que conjunturalmenteencontram-se no governo, mas, e talvez prin-cipalmente, das ações desencadeadas na esfe-ra da sociedade civil. No caso analisado, aindaque se tenha estabelecido o conselho comoinstância gestora da escola, ao diretor foramreservadas as responsabilidades legais sobretodos os procedimentos na escola.

A mesma política e seus procedimentosde descentralização e participação foram abor-dados por Santos (1997), procurando apreen-der a dimensão em que as relações de forçasentre a Secretaria Municipal de Educação (SME)e as classes populares foram alteradas, garan-tindo-se a intervenção destas no processodecisório. Inferiu a obtenção de gradual aces-so, por parte da população, ao ambiente esco-lar e, de igual modo, sua participação nas de-cisões pelo conselho de escola e pelo Crece(Conselho Regional de Conselhos de Escola).Concluiu também que o PT iniciou de formamais apropriada e co-gestionária, em 1992, adefinição da política educacional incluindo asclasses populares, com a interferência destas naformulação do plano anual da secretaria. Par-

te considerável dos diretores, entre outros ser-vidores, bloqueou o processo das informações.As relações entre as escolas e o público usuá-rio ou circunvizinho a estas, até o último anodo governo, eram ainda caracterizadas peloautoritarismo e elitismo. No que dizia respeitoà participação da população na gestão dosaspectos pedagógicos, a grande maioria doseducadores interpretava como uma ingerênciaindevida, competência que lhes pertencia pordireito, já que eram habilitados para tal. A par-ticipação do usuário no conjunto do sistema deensino, principalmente quanto à formulaçãodos planos, era débil.

Conclusões

O conjunto de títulos sobre educação eparticipação que foi apresentado, visto comoum retrato aproximativo dos esforços a ele di-rigidos, viabiliza diversas conclusões e aqui sãoexplicitadas algumas quanto a caminhos epossíveis objetos de investigação. Embora ou-tros pesquisadores já possam ter-se envereda-do por alguns desses caminhos, o mais prová-vel é que mal tenham iniciado a jornada. Foipossível agrupar os títulos aqui apreciados emduas dimensões — a da unidade escolar e a dagestão democrática em programas de reformaseducativas — porque os fenômenos abordadospelos trabalhos expressam marcadamente umacentuado isolamento entre o mundo internodas unidades escolares e o que se conven-cionou entender por “sistema”, os órgãos pú-blicos administrativos intermediários ou superi-ores aos quais se subordina um conjunto deunidades escolares, que fazem parte de umaglomerado chamado de “rede”.

Nos textos abordados, não foi meticu-losamente examinada a participação docenteem sua relação com a de outros grupos, nãosendo possível identificar em que uma poderialevar à outra, em que condições. As pesquisasmostraram aspectos da participação docente ouenfrentando órgãos administrativos, ou comapoio destes ou com apoio de uma organiza-


ção da sociedade civil. Seria preciso procurartambém iniciativas e resultados a partir dosprofissionais da unidade escolar, que contemtanto com apoio dos órgãos administrativossuperiores quanto de organizações da socieda-de civil. Por exemplo, estabelecer que relaçõeshaveria entre a participação docente e a dogrupo de alunos, de familiares e de outrosagentes presentes nas comunidades.

Os trabalhos sobre participação que nãose dedicaram a um grupo específico “da comu-nidade” sublinharam o papel negativo do siste-ma escolar como burocracia, a importância dafunção do diretor de escola e de sua forma deescolha, a necessidade de constituir atores po-líticos fortes e uma difundida participação “nãoinstitucionalizada”. A pesquisa ainda não respon-de se haveria atuação de órgãos administrativosjunto às unidades escolares para apoiar efetiva-mente processos de democratização, nem dizque características essa atuação teria para gerarresultados positivos ou negativos.

Já que a participação promovida porprocessos de mobilização (reivindicação deinstalações e materiais adequados, por exemplo)mostrou ser insuficiente, talvez a realização deexperimentos nos quais se aliem mobilização econcepções inovadoras de educação possa afe-rir o alcance de práticas educativas idealizadase realizadas conjuntamente por profissionais enão profissionais. Do mesmo modo, faltamexperimentos em que problemas priorizadosconjuntamente assumam o lugar de ponto departida de práticas educativas, principalmentetendo em vista aprender como enfrentá-losagindo e não somente visando conhecê-los.

A autonomia da unidade escolar foidestacada por estar fortemente relacionadaàs motivações e às possíveis conseqüênciasda participação. A apreciação dos trabalhosnão acusou nenhum que comparasse esco-las com maior ou menor autonomia financei-ra em termos de seus efeitos sobre as práti-cas educativas. Por exemplo, experimentosde elaboração participativa do orçamento daunidade escolar.

Quanto aos mecanismos formais departicipação, nenhum dos autores contestou oseu caráter positivo. Interpuseram apenas a li-mitação de tais mecanismos à mera formalida-de e, quando isso não ocorre, ficam desconhe-cidas as medidas e maneiras de proceder dosórgãos superiores à escola que interferem nofenômeno.

Muitas vezes, foi indicada a tensãoentre família e escola na disputa entre pais eprofissionais. Embora envolva tensão, a partici-pação de pais é circunscrita e controlada pelosprocedimentos escolares e quando a pressãoexercida pelos pais provocou readequações,estas foram interpretadas como melhoria daqualidade da educação. Seja como for, a cate-goria “pais” é utilizada com muita naturalidade.Geralmente referida no trato administrativocomo segmento componente da escola, há umaexpectativa quanto a essa categoria ter virtualcapacidade de uma conduta de grupo, que nãose concretiza. E não se dispõe de elementospara sustentar aquela expectativa. Também nãoestá evidente que o tratamento dado pelosprofessores aos pais dos alunos influi na rela-ção destes com os filhos, bem como não estáestabelecido se maior diálogo entre professorese pais coexistiria com relações mais dialógicascom alunos.

Resta tratar também do peso que odomínio intelectual tem, comparado ao da for-mação moral na realização da educação esco-lar. Está em aberto como se comunicam essesdois campos e se há divisão estanque oucompartilhamento de funções com outrosagentes educativos, famílias, por exemplo.

A educação infantil (crianças de 0 a 6anos) foi pouco explorada. As peculiaridadesda idade para que os indivíduos manifestemsuas aspirações e preferências apresentam di-ficuldade para que estas influam nas práticaseducativas. Embora pareça certo que a presen-ça de pais é mais freqüente na escola quantomenor é a idade dos alunos, não se delimita-ram variações quanto a níveis de renda ououtro fator. Nem se são maiores as possibilida-


des de colaboração ou de disputas ou atritosentre os educadores profissionais e os parentesdos alunos mais novos.

Tendo sido apontados diferentes tiposde condicionantes à participação, não se iden-tificaram os motivos da falta de iniciativas paraobter as condições julgadas necessárias. Damesma forma, não estiveram disponíveis com-parações rigorosas entre escolas públicas eparticulares, com e sem fins de lucro.

As pesquisas sobre participação de alu-nos não esclarecem ainda suas possíveis varia-ções segundo faixas etárias e focos de interes-se. Supõem-se sempre alunos que são criançasou adolescentes do ensino regular, sem incluiros dos cursos de educação básica de adultos.A influência de grupos locais não escolarestambém não foi identificada, bem como deorganizações não-governamentais que buscampromover a intervenção dos alunos. Não forammapeadas tentativas de combinar a prática deuma ética democrática com sua apreensão pelarazão, nem fatores que podem incidir nos resul-tados desses processos.

Convém mencionar Andrews (1999),que sugeriu que fossem comparadas, nas pes-quisas, a participação nos serviços educacio-nais com a de outros tipos de serviços públi-cos. Sugeriu também que desenvolvessem mé-todos para avaliar o nível de participação dacomunidade na escola. Pode-se pautar essanecessidade também em relação a outros ór-gãos do Legislativo e do Executivo passíveis derelacionar-se à educação e à escola.

Há muito que conhecer sobre a baixaestabilidade nos cargos e das equipes nas es-colas, devida à rotatividade de pessoal, resultan-te dos procedimentos de ingresso e dos meca-nismos de remoção. Assim como se ignora quecritérios de seleção de profissionais ou tipos dejornadas de trabalho podem favorecer um de-sempenho educativo centrado na participaçãode diferentes grupos.

Característico nos títulos que trataramde programas de reforma educativa é estes nãoterem se baseado nas contribuições dos profis-

sionais das escolas, dos alunos e de seus fami-liares, ainda quando tiveram declarada intençãode levar à democratização da gestão escolar ouà participação ampla no campo educacional.Haveria outros programas, talvez experimenta-dos em municípios com menos habitantes, nosquais se encontrassem programas de reformacom características diferentes? Que saberessobre a elaboração democrática de políticaeducacional podem ter produzido? Faltam aná-lises sobre participação na avaliação de proje-tos, de escolas e de políticas educativas, tantoquanto na definição de temas a abordar nasatividades educativas e na forma de realizá-las.Se esses experimentos são raros, que expecta-tivas os professores, pais e alunos teriam quan-to a essas possibilidades?

Constatada a acidentada trajetória darelação de empresas privadas com escolas pú-blicas, ainda é preciso saber se haveria outrasexperiências referentes a uma participação dasempresas no sentido de também se adequar e,por exemplo, integrar mais intensamente osestudantes ou seus familiares à economia, sejano trabalho assalariado ou em outras formas degeração de renda.

Viu-se que os programas de reformaeducativa chegam a incluir medidas quantoà formação de profissionais do setor ao ladodaquelas referentes à democratização dagestão escolar. Não se pesquisou sobre ini-ciativas de formação, especialmente de do-centes, que tratassem da gestão democráti-ca da educação.

Está para se esclarecer ainda se o cará-ter da economia rural tem relevância para aparticipação em educação ligar-se a projetos dedesenvolvimento local ou regional. Aparente-mente, obteve-se, em áreas rurais, um avançonessa linha que não foi constatado em áreasurbanas. Por sua vez, é incipiente o reconheci-mento da importância de construir processosparticipativos de planejamento da educação,combinando jurisdições de diferentes amplitu-des. Não se inquiriu que forma esses processosvêm apresentando nos diversos municípios e


estados. Nem há dados que digam algo sobrea dimensão de participação na implementação doPNE, que foi bem pequena em sua elaboração.

Duas necessidades podem ser aindaextraídas do que se observou nos títulos apre-sentados. Uma é a de pesquisar que caracterís-

ticas de história, prioridades, estilo e composi-ção dos grupos e partidos influem em políticasparticipacionistas. Outra é procurar entendercomo a pesquisa sobre participação em educaçãopode ser aproveitada em práticas educativas, abar-cando diversos âmbitos.

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Recebido em 04.03.04Aprovado em 29.04.04

Elie Ghanem é professor da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo e colaborador da organização nãogovernamental Ação Educativa.

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