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DO ACTO ÚNICO

*NOVA FRONTEIRA* PARA A EUROPA

*Ao aiterar assim o Tratada dc Rom. os EnLdos m m - bros traçlram urm nova fronteira pua a c o n r m ~ nnopeia. Tnta-se dum salto qualitativo cujo &r Mai deve x r sublinludo para proporciw is nossas economias os meios pua m b m t m os daaf~os memos c para cnmntnm as

! vias pua um crcscimn>to económico mais vigoroso c Mjs 1 cn'ador de postos de trabalho. (COM(87)100. Inn.). I

1. Iniroduçáo

Compreende-se bem que nesta segunda metade dos anos 80 esteja a proceder-se a uma profunda rdexão acerca da Comu- nidade Económica Europeia (CEE), tendo em conta os anos passados e simultaneamente as perspectivas que agora se abrem.

Decorreram desde a sua forniação trinta anos muito ricos de experiência, durante os quais se alternaram períodos de pros- peridade com períodos de recessão e em que foram seguidas políticas diversas, por vezes mesmo de sinal oposto. Tem-se, assim, um amplo campo de reflexão e análise. Na segunda parte da dkada em curso, depois dos alargamentos anteriores, a Comu- nidade veio a ser de novo alargada com a entrada de Pornigale da Espanha, passando a te1 um feição muito difeiente da que tinha no início, devido não s6 ao aumento da sua dimensão como ainda ao mais baixo dvel de desenvolvimento e a acentuadas difaenças estruturais na maio1 parte das regiões dos novos países membros. Indepmdentemente destas evoluções, a prática comunitiria dade

h i vários anos ia evidenciando dificuldades resultantcr dos mecanismos institucionais, s e n t i n d ~ e por isso a necessidade, agora reforçada, de proceder a alterações e a acrescentos no Tratado que a instituíu.

Tendo-se confirmado, como linha de fundo, a vontade geral de construção da Europa, depois de algumas outras iniciativas meiece uma referência especial a iniciativa do Pailainento dc in:tituir a UNão Euiopeia, tendo o respectivo projecto de Tratado1 :ido al adoptado no dia 14 de Fevereiro de 1984, coni a votação expressiva de 237 votos a favor, 31 contra e 43 abstenções. Não mereceu depoiz a aprovação dos Estados membros l , mas foi sem dúvida marcante pelo seu próprio significado e pilas vias percursoias que veio abiir.

Entre estas, pese embora a insatisfação de quem desejaria que se tivesse ido mais longe, veio a constituir por seu tuino um marco institucional na história da Comunidade a aprovação do Acto Único Europeu, resultante de um acordo conseguido a dvel intergovemamental3, tendo os trabahos sido dados por termi- nados na reunião do dia 27 de Janeiro de 1986. O acordo veio a

merecer a ratificação de todos os países membros e a entiai em vigor no dia 1 de Julho de 1987 4.

Na lógica das preocupações há pouco assinaladas, o Acto Único Europeu visou em grande medida promover alterações institucionais, não só no tratado instituidor da Comunidade

' Publiado no Boletim h Comunidndu Eumpcias. n. 2. 1984, pp. 8 SI.. Tendo havido da parte dos Puiammtos mciomis um acolhimento

relativammtc - nus rijo unauimuncnte - favodvcl (ver Europun Par- iiuncnt, A N w &e i11 European Union, Lumburgo, Maio & 1985, pp. l e u ) .

3 Na squincL dc rcuniócr que desde o início tivecam a participa* de Pmugal e da EÍ& como obxrndorn. ' No nosso país, a Rmlugio da Assanbleia da RcpJblica aprovando o Ano b i c o paranofiuiio foi publiuia no Supki~iio do m i o & Repiibliui, I Shic. n. 2%, de 26 de Daembro dc 1986.

r .- .- . .- Do orro Único - D awovn fiottleitili pdra a Europa 423

EconómicaEuropeia como também nos tratados que instituiram a Coinuiiidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) 6 r a Comunidade Europeia de Energia Atóniica (CEEA) '. Mas não

P deixou de se preocupar simultaneamente com aspectos substan- ciai da coiistrução europeia, com a afiimação, logo no art. 1.0 (inserido no Título I , com disposições comuns), do propósito de bzer progredir a Uiiião Europeia, com a imeiqão dc um dtulo (o Títuo 111) sobre a coopeiação europeia em mateiia de política estrangeira e com a inserção, entre as disposições que vieiam alterar o Tratado de Roiiu (Capitulo I1 do Título U), dc uma seyão (a Seqão 11, coni seis Substcçõe>) dedicada aos 'funda- inentos' e à 'política' da Comunidade.

Na medida em que 6 possível separar as disposições substanciais das disposições institucionais vamos concentrar-

C

Atravbdos aru. 6.0i 12.0. Atravk dos atts. 4.0 e 5.0. ' Através dos atts. 26.0 c 27.0. Visando em muitos casos a melhor prossm+ dc objectivos da

primela n a i r a a , como rio os casos, a títuio dc exemplo, da mudança que vimm tomar mais expedito ou mnmo possível o procaso d d r i o , dar mais operacionaiidade i Comissío ou ainda uitraprrsu c d t o s de compehcia mtre as difermtzs ktituiçócr. Conforme C reconhecido, .i Europa dacidc mal e demasia& ta&. nrrmmte mostra gnnde &drG na apiiqão da &s&s adoptada E =sim &e h d d o um pmacsso de b u r o m t i q b . simuituieunnitc parrlúuirc e d a n u l d o intcrvencionùru (COM(87)100.1.C).

h u c a Iitcnmn que se tem dcbmçado dobre o Acta onico podem refe- rir-se JuLW LoDGB. The Sim& Eumpem Ad: Towardr a N w Eu-Dy~mirm, em Jouml o/ Comnm Mm&t Shrdies, vol. 24, 1986, pp. ã)3-23, H. I. GL~BIN~P. L'& Unique Europlm, cm Rewe du Marche Comniun, 1986, n. 298, pp. 307-21. as comuniuções dc uma J o r n h & Estudos promovidas pelo

T institut d'É& EuropCouin (Univmitt Li& & B d c r ) , L ' h Unique Europhcn. Bruxcla, 1986, as comuniwões de - Mna MO& promovida pelo Caitre d'Étudcs Intanatiodcs n Europ6enmr (Uni-tC da S&KCÍ Juridiqua, Poiitiqua, S o d a n de Tecbnologie de Suubourg), L'& Unipu Euwpdm, htnsbugo, 1986, R M o m RAMOS. O ATfO Único E u r o p ~ .

.~ . . Comirsi0 dc Coordcnagío da R e m Uotro, Coimbra, 1986, J a w DB Rum, L'& Unique Ewqkn, Édirions dc I'UnivmitC de Bnmlla. B d s , 1987, ANDR~S FAIRA, E! Acta Unica Eurqea: Mncado Inrm'or, cm Bolcfin &I

u

- Do orio iínico d ,novo honftnran oora <r Ewooil 425

-nos, neste artigo, na análise das primeiras, e ainda aqui fundamentalmente nas da secção dedicada aos fundamentos e à poUtica da Comunidade. Pode constatar-se, todavia, que só em campos limitados se avançou em relação ao passado, não tendo, por outro lado, sido dado nenhum relevo a campos dc iduitica ou maior importância para o futuro da Comunidade 9.

Acaba consequentemente por merecer uma ateilção maior um documento posterior da Comissão, Realizar o Acto Único: Uma Nova Fronteirapara a Europa (o j i referido COM (87) 100) 'O,

onde, segundo julgamos, se verifica uma concentração inais criteriosa em tais aspectos, não nos parecendo, todavia, que ainda aqui tenham sido totalmente afastadas algumas indefuJções c u

Cmrro & Documentatia Europea do Chlkid, 1987, n. 1, pp. 815 c ]os6 M. Soamo, E1 Acta Unica Europea: Coopcroci6n Politira, loc. cit.. pp. 1626.

Entre n&, M. CONCBIÇ~O Lons. DAVID PITA C Gmnmhm H. R. SRVA publicam- cdi* anotada c comatada dc OAcro Unico Europeu,induindo uabh o Acto F i rmpcctivo, as actas das dixussões na Asmiblna da República Pomigucsa e o projecto do Tratado da UNioEuroMa (Ahcdina. Coimbrn, 1987).

9 Em rcla#o ao conjunto do Acto Único foi dnigdunsntc w r p r u d a dcrnicuito por se ter fi& aquún do que t&a sido conseguido com o tratado & união ~umpcix. ~iu. &-to foi pmnilatmentc MMO pelos membros do ParLmento Europeu, mar-o no procaso de e l b o r y í o do Acto ÚNM (sobre o 'diáiogo' travado a a t e pro&ito v a DE RWT, ob. cit., pp. 81 n.). O ~ u l u i i ~ n t o datou- lcdlendo qucn~o se tratou & fomudguma d a verddnn rdorma da Comuni&, de quc os seus povor tân necusidzdu. critianda u Ia- vmficltls, mas rocoduundo puc o Ano O N ~ 4 c&& 2 alguns progrnsoa modestos cm dnrrminabs domlnicr comuni- tirios. c ahmando quc aorplorad evidentcmmtc até ms scw limites as posribüi&da oferccidu~ (ver o ]orna1 O/icUiI dar Comuni&& Ewopeim. n. C35, de 18 dc Fevereiro & 1986, p. 114, tmdo atas afiniiaqõcs sido reiterada N

Rcr&+ com o Puecu do Parllunrnto Europeu sobrc o W M 187) 1CO, publiadanoJom1 Ofidl, n. C156,dc 15 de Junho dc 1987. p. 52).

' 0 Tratou-se & u m a Comunicação rpr-& pdo Raidcntc m o a s ao ParlammtoEump~ nodia 18 dc FevRàro c truumit& ao Cedo no dia 12 dc Marp dc 1987, sm& as sugestões i f i m conhecida tambán por 'propta(s)' ou 'pmtc' Darons (publicada no Ibkr i in do, Comuni&&s EumpOos, Suplunmto 1/87, pp. 538).

faltas de determinação (abrindo-se niesmo novas 'portas') que têm vindo e poderão continuar a afectar a car~nhada da consuução europeia.

? 2. 'Os fundamentos e a política da Comunidade' face a o

Acto Único Europeu

Distinguiu a este propósito o Acto Único o mercado interno (arts. 13.' a 19.0). a capacidade monetária (art. 20.01, a política social (arts. 21." e 22.'), a coesão económica e social (att. 23."), a investigação e o descnvolvimento tecnológico (art. 24.0) e o ambieiite (art. 25.0).

Em alguns casos, designadamente em relaÇk ao mercado interno e em relação à política social, veio dispor acerca de princípios e políticas que eram já considerados no Tratado de Roma. Nos demais veio integrar neste tratado, com alguns desenvolvimentos, poUticas comunitárias já seguidas mas que não tinham sido previstas no seu texto originário.

Trata-se contudo, de um modo geral, de disposições que pouco ou nada acrescentaram às políticas em curso. Sendo assim, em relação as disposições nas segundas circunstâncias p d e r á dizer-se que proporcionaram a vantagem formal de consagrar no texto do tratado da CEE polítiws importantes que estavam consideradas em textos dispersos, podmdo além disso entender-se. em rela$o a todas elas, que a construção comunitária teri ficado reforçada com a reafirma* de princípios que poderiam estar eventualmente em dúvida, tendo designadamente em conta progressos insatistãtórios entretanto alcançados.

Estará nestas circunstâncias, desde logo, a afirmação pri- mordial da construção do mercado interno, podendo dizer-se. com verdade, que traduz o reconhecimento de que, q w e trinta anos volvidos, não foi atingido ainda um objectivo básico do

Do aao Único li .novi fron~eirri. t a n d Eurooil 427

Tratado de Roina. A sua consagração no Acto Único, com alguinas especificações e prazos 1%. pode entender-se como exprinindo a afirmação de que não deixou de se querer caminhar em tal sentido '2.

Coni características mais inovadoras e consutuindo uma afirniação especialmente clara ein relação a uma linha de futuro da Coniunidade, que salientaremos adiante, parece-nos estar a

de investigação e desenvolvimento temológico 13, afirmando-se o .objectivo de reforçar as bases ciendficas e tecnol6gicas da indústria europeia e de favorecer o desenvol- vinieiito da sua competitividade internacional* (n. 1 do art. 130F do Tratado da CEE, introduzido pelo art. 24." do Acto Único).

De um modo inuto particular, deverá estranhar-se que entre as políticas consideradas não tenha figurado a Política Agtlcola

1' Não poicndo todavia d d u r dc reconhecer-se que dmoâyõci admitidas nos arcigos em causa sio de molde a dUzu dbvidas accru da vonta& dc se caminhar manio agon no arntido apontdo (ver PISlpS ~ C A T O I I K , Obrovariona Crifiques sur 1í9rte Unique Europh, nas Jotnadu de Estudos do Inscitut ~~&tu&s~uropCmnes. cit. na nou 8).

'Vrorxguindo no seu j u h parcitinimrntc ncptivo acerca do Acto Único, F'eswoie. tendo cm canta &mqEcs i&& de colutru#o do mercado interno facas antcriomimm, condui a t a que daire m 1986 comme si tout cela n'cistait par ct promettre l a m b e chosc. suis cnganemmt, pour 1993, rc1ò.c dcl'incolucimce, pour ne pas dim plu. (loc. at.. p. 62).

Nos seus turnos rugcsavos, vdcd a p a u U ~ ~ V C I wbán um passo do Puccçr do ComitC Económico e Social aobm o COM (87) 1M): 41987: Assinatura do Aao 6nícw que promete a imatu+io &te mercado sun fronte8 as... para 1992. Este Aao constitui o mcnm bminídor comum possivcl. Puwnm-sc 17 mos - nio intcinmcntc &pudqdw, 6 a n o - w o objmivo m u n d o há agon 33 mos, n30 foi alcançado no pnzo inidmcntc fixado. Dwemc-nw rcn&r i evidhcia & que a t e atraso pani&so van demonstrar a clan Luufia&icia. se nio a ausência. dc uma vontade poutica p u m m t e c rarrntc dos Estados de assumirem as suas o-. Natas condi@a, como 6 que o homem da rua se vai intmsar pela Europa x nada muda3 (]mI O&al dnr Comuni&&s Europcinr, n. ClBO, & 8 & Julho & 1987, n. 2).

3 Jusrificando também a l p m rclcvo os aspectos inovadora da politica do ambiuitc.

Comum (PAC). Sem se pôr em causa a importância de todas as que foram escolhidas, poderá ver-se na opção feita a favor de políticas de índole mais social o afloramento de alguma posiçãode principio ou então a fuga, por indefinição ou falta de determinação em relação a interesses de grande sensibilidade social e política, a considerar uma política que, por si mesma e pelas consequências financeiras a que levou, está a coniprometer, como nenhuma outra, uma perspectiva de eficiência e competitividade internacional a que a Comunidade Económica Europeu não pode deixar de dar decidida prioridade.

3. As preocupações dominantes de Realizar o Acto b i c o (COM (87) 100, c o m as 'propostas Delors')

O COM (87) 100 foi elaborado tendo em conta w assinatura e a próxima entrada ein vigor do Acto Único Europeu e a adesão de Espanha e de Portugal à Coinunidada (seguindo-se à da GrCcia. em 1981)- circunstâncias que vieram alterar apro- fundamente a estrutura da Comunidade e as obrigações dos Estados-membros. (Intr.). Conio objectivo básico, visou pre- cisamente tornar bem sucedido o Acto Único, conforme ficou expresso no seu dtulo sugestivo, com um sentido que a tiadução oficial portuguesa não terá conseguido exprimirdevidamente: ureussin ou 4making a success 06 parece-nos ser na verdade bem mais do que urealizan o Acto Único.

Visa-se ertabdecer assim *uma nova fronteira para a Europa*. d i z e n d ~ (em I) que a t a 'nova fÍon&aa implica o desen- volvimento simultâneo dos seis domínios postos ein destaque pelo A a o Único: a realização dum grande mercado sem fronteiras, a coesão econóinica e social - ou, por outras palavras, maior convergência, tanto entre os meios aplicados como entre os resultados obtidos -. uma política comum de dnenvolviniento

ciendfico e tecnológico, o reforço do Sistema Monetário Europeu, a emergência duma dimensão social europeia e a coordenação das acções em imttria de ambienm, acracen- tando-se que uqualquer destes domínios só poderi progredir para o seu objectivo paralelamente aos outros l4 para que alcanceinos. de facto, a criação dum espaço económico comum, única saída compatível com o grande ideal da união europeia. que foi solenemente confirmado no preâmbulo do Acto único^ 1s.

Começa, pois, o documento em apreço por se reportar de um modo taxativo ao Acto Único Europeu, inas afasta-se dele. nitidamente, quando na sua própria análise indica uas condições para o êxito* (na Parte I) e quando formuk depois .as reformas a empreender* (na Parte 11).

3.1. As tondi(ófs para o Exilo

Como condições para o éxito são apontados aqui: A. um espaço económico conium; B. um crescimento económico mais vigoroso; C. um melhor funcionamento das ins t i tu içb D. uma discipiina orçamental reforçada e E. uma p o k c a económica externa comum e resoluta.

É reafirmada, pois (em C), a necessidade de melhoiia instituciod, numa linha básica de preocupações do Acto Único Europeu; da-se tambkm peso, com a última condição indicada, ao desenvolvimento da cooperação europeia no campo da política externa; mas altm disso parece-nos sintomático o relevo atribuido às condições económicas julgadas necessárias para o seu sucesso.

Nos tumos mais rugestivor & verrio 6mcoa, ri1 crc &C & dcmontrcr que i'uocnc va par suu lcs aurmr.

' 5 Saido indispmrlvei dispor ainda, sirnultmammte. d c uma política c n m u comum coermce e firmo.

Do octn Úiiico d uiauo fwtlvirm para <i Europa - - 429

Como primeira desns condiçóes aparece-nos a criação de um espaço económico comuiri, iio desenvolvimento de duas das linhas de orientação sublinhadas naquele diploma. De facto, o espaço económico de que se fala em Realizar o &o Úiiito não é apenas um espaço de mercado interno, sem outras preocupa~óes, sendo também um espaço em que se pretende promover a coesão económica e social.

Vem-se consagrar fuiidaiiientalmente, com esta componente, a polftica regional comunitária, afirmando-se que mão se trata duma nova concepçãor e recordando-se, para o ilustrar, os propósitos de equillbrio referidos já no art. 2.0 do Tratado de Roma 16. O que 6 todavia novo, correspondendo a uma evolução que teremos ocasião de sublinhar adiante (iiifrn. em 4.3.2.1). t o reconhecimento de que um maior equilibrio, altm de desejável por si mesmo e à luz de diversos critetios, constitui uiii pressuposto para a criação da Comunidade integrada e com- petitiva que se pretende atingir. Conforme se diz no parágrafo seguinte, rem termos económicos, uni grande mercado sem fronteiras só poderi ser plenamente concluído e funcionar correctamente se, a nivel comunitário, existirem os instrumentos necessários para evitar os desequilíbiios que prejudicariam a capacidade competitiva e o crescimento do conjunto da Comunidader v.

l6 hpaxando pra viun drunvolvimmto hyinwioso &r íctividadcs ccon6micas no suo & Comunidade. uma expuirío econ6mia contínua c equilibrada. um rmior ~ r a u de ntabüalidrdr. um umaito aodcndo do nível dc vi&..

Tntwc de propáitos quc, no cunpo d. haviam sido afumrdos de forma mais dar= no Prehbiilo do Tratado. distinguindo o onpoiho dos Eurdos cm .reforçar a u n i d d c h s ruas cconomùr e aswrar o seu dnenvolvimmto harmonioso peh rdufIo das dcsiguditdn entre as divmas mi&s e o atrauodu menos GvoMdrs.:

'? Juigando-~e indispnuivci. simultuinmcntc. um reforço do Sistema Monetário Eumrru. nío scndo .wslvel obter a libcsdadc de circuiad das psoas.dor bair;dosscwi~os edodObicapitai~ s m ~~~~ldUcipl izu -um &r taxas dc dmbio e sem uma maior coopcrafIo mtrc aspoUricynuids~.

Para albin desta primeira condição, de criação de um espaço económico comum, desenvolvendo perspectivas que o Acto Único considerou, Realizar o Acto Único distingue ainda duas outras condições económicas para o êxito, com uma ímpoitância que valeiá a pena sublinhar.

Uma delas b de uum crescimento económico mais vigoroso*, conieçando-se por recordar a experiência da curta história da Comunidade,, reveladora de que eb muito di i id progredir num

a coni a contexto de crescimento económico demasiado d6biL. J' consciência desta dificuldade o Programa da Comis~ão para 1985 havia apontado no sentido de (um desenvolvimento mais rbpido dos Nveis de actividade e de emprego no conjunto da Comunidades, tendwe constatado, todavia. a insuficiência das estratbgias e das medidas entretanto seguidas.

Distingue, depois, suma disciplina orçainental reforçada. como mma outra condiçzo impoitante a respeitar para a correcta aplicação do Acto Único*.

Tendo em conta a grave situação financeira a que a Comunidade foi chegando, compreende-se que esta problemática esteja no centro das preocupações da Coinissão e do seu Presidente (bem como, naturalmente, de d o s os cidadãos empenhados na construção europeia), coni reflexos no documento que estamos a analisar. Poderb estranhar-se, poi isso, que não tenha sido considerada, sequer ao de leve, no articulado do Acto Único Europeu, levando a alterações ou acrescentos das edirposições financarau do Tratado de Roma (Titulo I1 da Parte V): o que só pode explicar-se precisainente pelo facto de, face à delicadeza e às dificuldades de solyão do problema, não se conseguir um consenso a tal propósito. Mas não nos parece, por outro lado, que sejam adequados o espaço e o tratamento dedicados no documento que estamos agora a anahar, tratandoke, conforme veremos adiante (em 4.2.2 e 4.9, de unia probledtica fundamentaimente dependente de uma PoUtica Agrícola Comum

que, coiii toda a prioridade, iiiiporta reforiiiar (devendo ser por isso inaior a estranheza pela não consideiação desta últiina no Acto Único Europeu).

3.2. A s reformas a enipreendrr

A segunda parte de Realizar o A ( t o Único é ainda inais expressiva da prioridade dada às preocupações económicas, não considerando uitre ras reforinas a empreendern nenhuiiia reforma de outra natureza. Distingue, assiin, A. uma Política Agrlcola Comum adaptada ao contexto mundial; B. políticas comunitáiias com um impacto económico real; C. umnovo regime de recursos próprios; D. uma disciplina orçamental reforçada e E. novas regras de gestão orçamental ' 8 .

Jb se dá relevo aqui à Política Agrícola Coinuni, não considerada no Acto Único Europeu ou ainda na primeira parte do documento ein apreciacio.

Salienta+e, depois, a necessidade de seguir com dete~minação políticas com um impacto económico real. Trata-se, neste caso, de um desenvolvimenm de vertentes consideradas no Acto Único, como são os casos da promoção da coesão económica e social e da política de uivestigação e desenvolvimento tecno- lógico.

Por fim,.~oderá merecer reparo, na linha do que se disse há pouco, a atenção dada à probleu~itica financeira da Comunidade,

Dcfa<Liidc-sc na Introdugb que r Coinuoidudc dcvc p ~ i c i - rrmcntc concluir as rcfonnrs já cmprcmdib, nomadunmtc dadc 1984. mm o objaxivo & adaptar ar suas ancigrr poUtius L nova m n d i i : reforma da PoUtica Agrícola Comum como r a p t a Y novas condiçóa da pmdu6o e b t m u mmuciais; rcforma dor fundos atnitunir para que x mrncni innrumrntos & &aivolWnmto min6mico; rcforma dar meru fuimiru de - -. modo r garantir uma disciplina orgunatal tío rigomrr quanto r que osEitados munbror impkm r ri próprioe.

432 Haiimiigr.ii, ao R o i 4 n s o Rodrigucs Quciró

preenchendo trss das cinco urefoimas 3 enipreenderp, não se tendo na devida conta - tambkin eiii boa niedida iio que diz respeito às vias de solução - quc sc trata de uma problemática tiuida- mentalmente ligada a urna outra política comuni6ria.

Estas três linhas de força foram depois distinguidas no Programa de Trabalhos da Comissão para 1987, considerando como grandes desafios precisainente 1) a prossecução da adaptação da Política Agrícola Comum, 2) a reforma dos fundos estrutuiais e 3) os novos recursos próprios, estando a resposta a estes desafios ligada ainda à prossecução de outros objectivos propostos, como são os casos da promoção do .grande mercado^, do .relançamento económicov e da acoesãov '9.

É dtida, pois, a evolução de prcocupaçóes verificada entre o Acto Único e estes documentos da Comissão, com um sentido que vale a pena ser atentamente considerado, tendo em conta as perspectivas que devem ser encaradas para o futuro da Comunidade Económica Europeia.

4. Um salto quaiitativo, visando dar condições de efi- ciência e competitividade

Conforme sublinha a Comissão no texto que distinguimos na abertura deste artigo, com a'nova fronteira' a atingir pretende-se que as economias dos patses fiquem com capacidade de dar resposta à concorrência exterior e atinjam ntveis mais elevados de crescimento e criação de emprego.

Do oito Único à wova /railcira~ par4 4 Europa 433

4.1. O mercndo interno, promovendo estas condi~ões

A criação do mercado interno constitui, conforme subii- nhámos. um objectivo básico do Acto Único Europeu, indicado em primeiro lugar e merecendo desenvolvimento em Realizar o Acto Único 20.

Segundo este documento, está assim em causa a possibilidade de se atingirem mais altos níveis de crescimento (objectivo que, como vimos, C indicado, em I.B, como segunda .condição para o êxitom), requerendo-se que os países abandonem a sua visão a curto prazo, impregnada duma concepção ultrapassada da sua independência em matiria de decisões esonómicas e financeiras* e tenham 40 bom senso de reconhecet a rede de inteidependências na qual se situam as suas actividades ehrar o melhor partido duma espCne de jogo em que todos ganharão 21.

" O m d u c h n t a recente da necessidade dc re caminhar rapidamente para a iiuti- dc um mercado únicu foi fcito pelos Cbcfcs dc Estado c de Govmio no Coniclho Europcu dc Copenhague, dc Daembro de 1982 (e I&& em FontaincMuu c Dublin em 1984). como fomade evitar a puda dcpoyio daEuropafaceaosEstulor Unidos eao Japío. A fixqãodc umpuo. atC 1992, teve depois lugar no Ca11~eIho dc 1985. em Bruxdlo (rmdo rnta o projecto dc Tntado da UnYo Europcia, no seu n. 47.9. procurado L u r t m b h pruos com o mamo propósito). Prcpmndo o d n h o a abrir. a Comido havia eiaborado um fivm Bnnco (COM/85/310 ímd. dc 14 dc Junho). &.dc salientar ainda o progresso dcpou vai6udo no aprofundammto de aiguns dos problemas em aun, derigdamentc no umpo da tributaçk indirecta (a que foi dedicado. rrccntmatc, o COM (87) 320, fuial. de 21 dc Agosto).

Em m o s puridannentc a-pmsivor, rfimu-re no COM (87) 320, citado M .wta rntaior: .Qd a riio &c rdgua der+& dc oportuniddz? Os Chcfa de Estado c de Govano da ComunKlade j i bh muito sat inm que a rmposta raide na &surdo que, quuccrinta yioa após a auinana do Tratada dc Roma. arauetiza ainda a pr6pFia aonomia curc&. Ospaísa da Camunidadc Eutopua. apnar da sua *a c intcmxs mmu. conrinuam a tcr unucmnomia Fragmentada, dindida em doze ma& r c p a d m d a um com as suu rcgru pr6prls. cada um fabricado w o uu w b n o mcrodo: - - cada um dmtuidoobs t idos cdiúddadcs ao t a comerárrcom osouuos

Acrescenta-se, ainda, que uas potencialidada internas de crescimento da Comunidado poderão servir de sucedâneo a uin mercado mundial em desaceleração, depois de se ter dito antes que o crescimento preconizado se impunha como forma de ajudar cada pais a conseguir as adaptações necessirias para o grande mercado e para a nova situação económica mundiaiu.

Pretende-se assim, pois, a obtenção de uma escala em que são aumentadas as possibilidades de ganho, com um mais vasto aproveitamento das vantagens de especialização, concorrência e bem-estar proporcionadas pelo combrcio internacional Trata-se de uma escala capaz de proporcionar condições de êxito para iniciativas empresariais e acções de apoio (v. g. em investigação e desmvolmento) requerendo uma grande dimensão, designa- damente no confronto com outros importantes espaços econó- mico~. como são os casos dos Esrados Unidos e do Japão *.

Do acto Único d w~ova fronteira. poro <r Europn 435

Tem-se portanto bem presente, nos textos em análise, que a economia comunitária se insere num espaço mais vasto em que importa competir 23.

4.2. O alargamento geral do comércio internacional, primeiro óptimo em relação a integrrryóes mais restritas. A experiência da Polftica Agrícola Comum (PAC)

4.2.1. O reconhecimento das vantagens proporcionadas por espaçosde abertura de uniões aduaneiras (ou de zonas de comércio livre) não pode pois fazer perder de vista as maiores vantagens proporcionadas por espaços mais vastos, no limite pelo combrcio

Ectadcs-membros.Essc o motivo por que a Comunidade se foi sistematicamente atnsmdo em reia@o aos m e d o s mais integrados dor E<ndos Unida e do Japío. no que se refere ao crescimmto da sua proçura. da rua produ@o e do seu comkóo. 6. i).

22 Passando em revista as vantagem proporaonadas p d a uniões aduaneirw, numa elaboryõo que vemdc JACOB Vnrsn (Tk Custonu Union lutu, Clrnegie Bndownunt. Nova lorque. 199) e p s a , acre outra, por C. A. Coam e B. F. Muw (A Ncw Lookat C t u t o m Union Thcory, em 'I?u i b n o m i c Joumirl. vol. 75, 1965, pp. 742-7). ver por a. Mmvm B. Knnusra, Recent Lkvelopmenb in C u m n u U n i m %oy: An Z ~ c t a t i w Survcy. em TheJounwl of Emnomic Li)n.hne. vol. 10. 1972, pp. 41S36, M i m hú-Y, Tkav of Commri.1 Policp TV& o d Rofcdim, Phdíp AUm, Odord. 1977, a p . 6. PAUL Corrrro, The WcVwc E& of C- Union: a Anatomy, on The h m i c J o m l , vol. 89, 1979. pp. 84-95, Au M. EL-AGU & A. J. pm, The Thcory of Crutonu Unions. Pbiup AUm, Oxford. 1981, Au M. &-A=, fiade T k o r y awdPdLy, M&. Londres e BYmgsmke. 1984, ap.8 c 9. Damrn S w m . The EmMniia o f t h Commar Marim. 4: ai., Pmguk, 1984 (tnd. port. de Edi+ 70). W. hhx C o m . The N O T I ~ V C Theoy ofZn<emuhonol Tr&, em ~ ~ N A L ~ I W . J O N ~ (d). Z n h a t i m a l Trade: S u ~ y s 4' T k r a y a d Policy (Sdectioa. from rhe HIndbook dIntcrmtioioinl Emnomia). No& HdLnd. Amatcrdáo. 1986. cap. 2. n. 11 e h m Ronso~. The EonomKr afInternatio~I Znícgmtim, 3.' cd., AUm & Unwin. lonmn. 1987 (trad. port. da Coimbra editon). Com uma avalia@ r e n t e dos efatos dc acrcimato prqmmmnados

d a CEE ver A. 1. Mmom h4mms. T k Conbibution of thc Eumacan ~onimuni ly to Econa.& G ~ o Y ~ . em ]ou& of C o m n m Marim k d i e s , vof 24, 19-58, PP. 261-n.

a A ideia de progressiva compcriti~dade. ganha a m v b do mercado europeu. C s u W no Parnu do P ~ l ~ m t o E u r o p u s o b r e o COM (87) la) (cic.). onde a t a institui& apela ji colabora&o em medida &do .um impulso ao aacimento, poisibilituido i euuiomia da Comuni&, arav& da vantagem do vasto merodo europeu, tomar* internacionalmente mais cmpctitiuu (salientuid-sc aindr 2diantc. como coudqáo importante de êxito, 00

dcrcnvolvimento de uma política de concorrâuia interna e nnmu &. surccprivcl de eliminar as distorpõu dc umcorrbiáu) (ns. 4 e 6).

O Conrclbo Efon6mico c Social. por seu m o (F'areca sobre o COM (87) 1M. ar.),-tiza, em relyõo hempmw. quclhes CImçado am&& de auonqulta da sua compaitividade g-, d a i g n b m t c ao mcmdo interno. a hn de &tu em mdiiáa mais fzvodveù 1 mudhhag lo dos n c s d c i c o mercado inurm.ciond cujo cmtro de gravidade sc dcsloa para o P& (n. 7.5).

Da prmienel da uminhada a pcrmrrcr di tem nota, por o Praidmte D ~ o n s ao apresentar ao ParLmmto Eumpcu o hognrm de Tn- balhos da Comissão p 1987: .o grande macado intano unurinii,na situa& marl, o vadadciro motor da i n c e eum6miacuropit. Assim, da ritmo dcrra intcgryõo dcpadaá o &facho da corrida cmua-rel@o a nívd mu&. na q d a Europa a t l a jogar a sua sobrcvivâuia. Por a sc motivo. toma-se i m p r n W v c l r c l n p r a din?mimiu ... u (Boktim das Comuni&& Eumprias, Supkmmto 1/87. cit., p. 28).

livre universal. Obviamente, são ainda nlaiores aqui as opor- tunidades à exploração de vantagens relativas, os estímulos à eficiência resultantes de uma niaior concorrência e as economias da grande dimensão, não havendo, alem disso, que descontar efeitos de desvio de comercio dos efeitos de criição de comércio que são proporcionados.

Não conseguiram na verdade os investigadores que, nestas décadas de consolidação de uma união aduaneira com a importância da CEE, procuraram encontrar razões própriis que a justificassem, deixar de reconhecer as vantagens mais geiais proporcionadas pelo comircio livre universal, com a sua justificação reforçada aliás entretanto com desenvolvimentos verificados nas teorias explicativas do comtrcio e em especial com a aplicação de perspectivas abertas no campo da teoria do bem- -estar 24.

Sendo assim. ficam para as uniões aduaneiras iazõts justificativas de carácter temporário, na lógica do 'argumento das indústrias nascentes', na medida em que possam ser criadas desta forma condiçks paraa implantação e a consoLdayão de unidades que não poderiam competir desde o início em economia total- mente aberta z5. Trata-se, então, de uma intervenção justiticada

" V a & novo, a titulo de nrcmplo. os autora indicados na nota 22. Trata-se dc conclusio quc não C posta an causa por autores que, partindo de sim* k i i i s com diverg&cias. &f& 2 cciqão & & idiunciras como intervcn@n de segundo 6pti io (num penpeaiva ramtc, un rclyio à redu(ão uuhtaal dc impostos alGndcgirior c p r 0 ~ ~ 7 n d o pôr an alguma medida an uusa as wnclulóer gerais a que a teoria tem chegado. vcr PAUL WONNACO~ C RONU WONNACOTT, 1s Unilateral TarilJRrduction Refnnbk to r Custonu Union? T k C u r i m Case of t k Missing Fareign Tmfs. cm Thr Amorim E o ~ m k R r v i e i u , vol. 71,1981. pp. 7W14 e How Couro1 Y t k Cascfor Unilateral TanffRrdum'on?, rev. cit., vol. 74.19&1. p. 491).

z5 S6 mil lógica podendo compreendcr-x ainda. i c e As opomnida&s ofuaidas pelo mmCrcio livre rmjverul, as Nòa & aomonúu de -L pon a formyio de unióes aduaneiras (Ilán dos autores j i atados, w W. M u COWBN, Emwnt iu ofscak and Custonu Union T k o r y , e n i T k ] w n a l of Political Ewnmny.vol.80,1972,pp. 465-75).

Do nc~o Único <i *novo,%rikiro. para a Europa 437

à luz do bem-estar geral, podendo todavia provar-se que em lugar da protecgão alfandegária em relação ao exterior dcverão ser utilizados antes meios mais directos de intervenção, afastando as imperfeiçás no iiiercado (v. g. nos campos da informação ou do acesso ao mercado dos capitais) ou propor- cionando as economias externas (v. g. nos campos da investigação ciendfica e tecnol6gica. da formação profissional ou das obras públicas) condicionantes da implantação e da promoção dos 'novos' sectores 26. Uma outra virtualidade das uiuóes aduaneiras, de constituirem espaços suficientemente poderosos capam de

" Scndo esta ainda a via correcta de se conseguirem 'bem públicos', como a indurtrialla@o. que alguma tenia t a procunadc d e s t a a m o argummto justiúcatiw das uniões aduaneiras.

É i luz da abordagem aqui referida, da tcorll drJ diverg8ncias domésticas. que r6 a consideração de custos adminltrativos poderi e ~ ~ t u a I m e n t t pôr un uusa. que deverão ser anaúadas as pol'ricar comunitárias, no sentido de sc evitarem erros gnvn como aqnclcs que-wnformc vcrcmorno sub-nhcro seguinte-foram cometidos com a Política Agricok Comum (para a elaboração c o alargamcata L te& contnbulam fimdammtalmmtc Gorr~anm H ~ ~ a a m , Some Problems in thc Pure T k o r y o f b t m f i n n l T r a l . cm Thc Ewnomic Journal.vd. 60,1950, pp. Z U O , J m E . WB. Thc T k m y of I n ~ t i c n a I Erononiic Policy, vol. 11. T r 4 l amd Welfare, O d o d Univaaity Prcss, Londra, 1955, W. MAX COWEN, Tnrifi, Subsidies and t k Ternu of Tm&, nn Ecommica, vol. 24,1957, pp. 235-42 e Tra& Poliry andEconanic Weyme, Oldord Univmity P m , Oxford, 1974, E m HAQN, An Erowmic jwiftrr.lion o/ Rolertionum, em T k Quartnly Journal of Eonomicc, vol. 72,1958, pp. 496514. A. Fiswrow c P. A. DAVID, Opiirwl RLIDU~LC Allocatia in an lmpnfcu Markct Seffinf,ern Tk]oumelofPolilicalEronomy. vol. 69,1961, pp. 529-46, JAGDISE N. B H A G W A ~ c V- K. RMa.hsarAiar. Domrtic Distwtiotu. Tanf i and t k T k m y of Optimum Sdsidy. cm 7'hc l o u r ~ l of Poiiiical Ecommy, vol. 71, 1963,pp. 4-33, b y G. JOHHSON. Optimal Tra& Jntnvmiion in t k Rrwncc o/ h r t i c Distortions, em Ronaar BALDWIN et a/ , e&., T r a l , Crowfh and fk BBLm of P a y m , Emyr in Honor ofGc4lfiud HIbrúr. R d - M c N d y . Chicago, 1%5, pp. 3-34 c dr novo BmGWAn, The Cennaliled T k o r f of DDorfimu and Weyare, cm Bmcwhn, ROHMD JONPI, R O B ~ I MWBU C J ~ L O V V-, &., Tra&. &lance of Payments and G o w t h . P q s in IntcmnhiniPI Errmomicr in Honor of C h i l e s P. KindLbuacr, No&-HoUand Publirhing Ccmprny. Amesimdão c Londres, pp. 69-90, procurando qur m conhibutoo da t m m se r d i e r m na política aonómia, podun s a h ~ v trabdhos publiudoo no âmbito de instit~i~õcr pnocupdas com a promo@o da &hcia c do dcxnvolvimcntc, como rio os moo da OCDE, cntrc outros com ~ A N Lrrne.

438 Homcnaqem ao R o f . Afonso Roihisuer Owird Do acio úiiico d movaJíonteirn. pnra a Europu 439

alterar os prqos internacionais a seu favor ('argumento dos termos do com6rcio'), 6 uma virtualidade limitada, dado que, na medida em aue os termos do comCrico são alterados a favor dos países membros, ficam deteriorados para os demais. Poderão vir a verificar-se assim prejuízos económicas gerais, mesmo para os membros das uniões, como consequência de efeitos de rendi- mento ou de medidas de represália fazendo diminuir o coniácio internacional, estando além disso subjacente a esta política uma perspectiva de fãlta de solidariedade em relação a out~os espaços internacionais que não está de acordo com a filosofia comu- nitária 2'.

- -

Tmoa Scrrovsxu c M~vnica Scorr, Indu.try ~ n d Trade in S o m Dcucloping C o u n h k . A Comparatiw SNdy. Oxford UnivcNty Prcsr, Londm, 1970, Devclopmmt Ccntrc Scudiu, M j w t n m t /ar Tradc. Shidics on Induwrial Adjwhmf R o b k n u and Polirier, PuL. 1975, The Case for Positiw Adjwtmni Poli&. Paris, 1979 e C& and Bem& 4 Rotorection, P&, 1985, do Banro Mundiai, por exemplo com MARTIN Wou. ,i&~~tmatt Policies md m b l e m s in LkvcIOP(d CouMiLT. StafT Working Papu n. 349, 1978. ou, também sob o patrodnio da UNIDO, com Jom CODY. b Hucm c DAVW WAIL, Policies for Indrmal R o p c s s in Dcvcloping Countries, Oxford Univaity Prcsr, NovaIorqur, 1980. &UNCTAD, w m Ro(rdionismand Sfntdural Adjwfment in tke Wald Eronomy, Nova Iorquc, 1982, do GAIT. com RIWD B. Brncmms~, NICOLM MADIAN C JAN T w m , Tradc Libmalilofion, Ro!zciionum and Intmdqmdcnre, Studis in Intcrnatid Trade. n. 5, Gcncbn. 1977 ou, ainda a tltulo dc excmplo, do instimt ofEconomic Affin, com DAVW GWAWAY c C m ~ u x o m h4mna. R o k d i o n Agirim ... ? Co- and Cowepumrcr of a fincat fmm Fmr Trade to Eronomic NationaLm, Hobrt Papcr 84. Londres, 1979. do Twnitiah Cuitury Fund, com IAN Lrma. E r m m i r Lkvclopnmt. 7 h o r y . Poliry, and lntmietional Rekions. Basic Bookr. Nova Iorque. 1982, <L 1ntcnution.l h n o m i c A>socLtion at Kiel. mm BFU BAIASSA e -T GIXB.XH, cdr., Eronomic lnrmtiucs. St. M W s Rns, N o n loque, 1986, do Royd Instimu of latanationd 6, com JOAN Prima. lom S m o ~ e Ror Barcmxoa, Rotcaion and Industrial Poliry in Europc. Routledge & ikgm Paul, Londra, 1986 e do Tndc Policy R& Ceom, com viriu du suas publingõa, mtre elu com W. Mi\x Conom c GERHARD h. h b l u b s - !- to Indumy. P m M i o n aid SuAsidiss in Bntain ad n d y , M i \ C M W . Londres e Buinnstoke. 1976.

n Ainda t&mt&cnte reafirmada na ji referida condi@o (de Realizar o k t o Único) dc .um paUtiu ccvndmica errcrm comum e ruolutu: 4 nemdno convniwm~nor que 6.0 hvud um progmw, tangível na COIUCN@O da

Parece contudo claro que os responsáveis pela criação comunitária já quando da celebração do Tratado de Ronu estavam cientes da desejabilidade geral de uma abeihiia mais vasta aos demais países do mundo 1". De facto, depois de no Pieânlbulo se afirmar o desejo de contribuir para a aelimiiação progressiva das resmções às trocas internacionais*, o capituio sobre a política comercial (o Cap. IV do T í d o i1 da Parte UI) C aberto com uma disposição (o art. 110.0) em que se diz que a o instituirem entre si uma união aduaneira, os Estados membro9 se propõcm contribuir, no interesse comuin, para o desenvolvimento harmonioso do cointrcio mundial, para a supressão progrersiva das restrições às trocas internacionais e para a redução das barreiras alfandegáriasr.

Foi aliás na perspectiva de que uniões aduaneiras (ou zonas de com6rcio livre) consatuissem passos intermidios no sentido de uma maior abertura do comCrcio mundial z9 que o Acordo Geral sobre Impostos Alfandegários e Comtrcio {GA'IT) adnunu a sua criasão, nos teimos do art. 24.s Assim foi aceitedesignadamtnte n criação da Comunidade Económica Eutopeia, com dueitos sobre .

o exterior que no seu início não eram superioies às modias dos quatro territórios aduaneiros dos membros fundadores (ver o 19.Odo Tiatadode roi na)^ quedepois vieram a ser esbatidos, tal como outras restrições, mesmo por folga dos compiomis:os assumidos no seio do piópiio GATT.

Europa se m a não u &mar, com força, congzrn e gcncraildc. p t í o cxtuiorn. arrauntmdo-re que .a Europa tunbán se r&l uravb da sua capacidade de resistir L >ctuais e futuras prnrãs c de dizer sim aos mais ~ o b r w @E).

2' A l i 4 igualmcntc, para & do p h o ecoa6mia. ri. oonviqio de que a aproximasio assim mnseguida conuibuirl para o &mncn~> dc situa~õn de isolcionismo c confronto, tais como as que hzvim crudo, an grande medida, na bre do1 dois cooüitm mundiais dntc sódo.

ZP Com as nzõcr rdor+s, acmxentamm nós, que tivemos há pouco oautunidadc dc lembiar.

As afirmaç% agora feitas, de que a Comunidade devc ser um espaço de abertura e competitividade em rtlação ao exterior, remontam, pois, à data da sua fundação.

4.2.2. O Tratado de Roma não evitou todavia algumas portas de fuga a tal propósito. Entre estas, vieram a ta as consequências mais fundas na experiência que se seguiu indo finições ou Gltas dc determinação em iela<ão à política agiicola. just&candcee, por isso, que a sua análise merqa neste número grande parte da nossa atenção.

Nos termos do art. 3 9 . O do Tratado, foram estabelecidos como objectivos da Política Agrícola Comum: a) ahcrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mãc-deobras; b) Nassegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura^; c) estabilizar os mercados; d) *garantir a segurança dos abaste- - cimento~ e e) assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidoresr.

Vê-se, assim, que simultaneamente com objectivos na lógica de uma politica de competitividade e abertura, como são os casos do aumento da produtividade e da manutenção de preços baixos, foram cstabelwdos no Tratado ouaos objectivos, designa- damente de equidade e de estabilidade e garantia dos mercados, susceptíveis de levar, pelo contrário, a uma política proteccionha de defesa do sector 30.

De facto, durante as décadas passadas a política agrícola da CEE veio a privilegiar estes objectivos, numa linha de garantia de

" Numa apreci?@o recuitc dor objectivos da PAC ver Rosmnar FmNPU. A l&mnnnndoatim ofthc Obj~i'ves ofthc Cornmai &icdlhnalPol icy. m JaitnalofCommon M&t Sfudies, vol. 23.1985. pp. 257-76.

I Do orfo Único d ylounfionteira. pmn a Europa 441

I preços fortemente proteccionista face ao exterior, num dos seus mecanismos básicos através do pagamento de um diferencial, em relação a preços de garantia, sempre que os produtos fossem importados por preços mais baixos de terceiros países 3'. Teve-se desta forma uma especial preocupação com a distribuição do rendimento em relação a um sector agrícola política e sociaimente sensível, mesmo quando foi representando percentagens cada vez menores da população activa comunitária. E assim aconteceu, deve reconhecer-se, apesar de a própria al. b) do art. 39.O exprimir preocupações de eficácia bem nítidas, apontando para que mesmo a garantia de um nível de vida equitativo da população agrícola resultasse (uassegurar. deste modo*) do incremento de produ- tividade (designadamente da utilização óptima da niãc-deobia) considerado na al. a) 32.

Não é naturalmente nosso propósito proceder neste artigo a uma apreciação desenvolvida da Política Agrícola Comum, sobre a qual tem sido produzida, como se compreende, uma vastíssiina literatura. D& resulta com a maior &reza o reconhecimento dos enormes custos de desvio de comércio a que levou, tornando muito maiselevados os preços para os consumidores e os custos para os produtores que transformam produtos agrícolas, bem como dos seus custos financeiros, com a afectação de quase dois terços do orçamento comunitário à política de garantia de preços, atravks do FEOGA-Garantia, financiando as compras e as expor- tações dos excedentes de produção a que a pdltica conduziu 33.

'1 Tcatoim aliás dc uma política negociada com o GAl'T, compensan- do-se os usos de protcqio mais elevada dc produtos de pprdugiocomunitiria com cacos de protecçáa leve ou mamo nula em rela$o a zums produtos. " Trata-se de preocupyio ji não expressa nas ais. c) e d). não se levantando nmhunu r e m a em rduão a uma wlltica autárquica dc ntabihção e garantia dos mercados s& prcocupa& de &&cia~como a que acabou wr lmr. mbCm com esses obimivos. àJ 'montanhd e aos'lagos' iomunidriis de produtos em urario).

.

Entre a litentura que x tem dcbmgulo sobre os curtos da PAC ver,

i ran~bhn racntcmmte, D. R. h v m e K. J. THOMSON. Cosfs, Bmfur and ihe

i

442 Honunwern no PmT. Afonso Rodrirues Oueiró

Compreende-se igualmente, face a este reconhecimento, a crescente preocupação dos responsáveis comunitários, suce- dendo-se as propostas de alteração que pudessem levar a uina rnelhoria do funcionamento da PAC. Tratou-se, de um modo geral, de propostas visando uma maior racionalização do mecaismo de preços, mas não se tendo perdido de vista também a necessidade de proceder a substanciais alterações estruturais S4.

Tratou-se. contudo, de propostas que não chegaram a ser concretizadas ou de alcance insuficiente, continuando a agravar-se - os problemas ocasionados por uma poiitica que começou mesmo a minar o empenhamento dos Estados na construção comunitária.

Fuhrre o/ tlu Comiiion A g r i ~ h r a l Policy, em Jouumdl o/ Common Markcr Shidiu, vol. 24, 1985, pp. 1-23. É bem arprasivo o contraste com a política seguida no dom'hio cncrpkica. não se tmdo cedido aqui -para bem da Comunihdc - i tentação dc proteger o carvão qumdo deixou dc ser compctitivo em rdação w petrólm c m c r m o e m r e l ~ w d impondo dc outrx origens. Os clutos s&Us e económicas do sector mineiro foram um d ú n h muito nienorcs - c suxeptlvcis dc compauqZo - do qm os quc teriam resultado dc uma pollncí proteccio~sta como a que foi scguih com a PAC.

Com uma descriGo recente h PAC c a anáiii dc algumas das suas impliaçãs para Ponugd v a J. A. Smos VAW. A Polltica Agrirob Comuin c a Agrknlhrra P ~ h i p s a . A POllticu & Prqcu C & M m d o s , Pubiicaçõa Dom Quixme. 1987 (ainda. dando grade r d ~ o a ~aractuísticar e s t ru tu~s da economia portuguesa, Scorr R. PBARSON, FPIWCTSCO AYLLLEZ, J ~ Y W. Bwnar, TIMOYH~ I. Fmm. Rocm Fox, TRIOTRI JOSLMG. M m k m o x n r r , Enic MONU c Smm T A N G ~ , Patugurw Agrimbdrc in Trnnsition. Come11 Univmity Prcss, lthaca e Londrcs. 1987). " Sobressaindo nesta linha. pode &-se que cm cxdusivo, a Proposta Mansholt (Proposta h ComiaYo, quc fiwu conhecida pclonomc do COMIdno que a preparou), chamando a areu+ para os limita da política dc mcrcídos c preqos c p m p o i i d o d t ~ ~ a ~ s a u t v c i s na estmtun h produgo aghmla l v a por cxcmplo SMON i-hms, h S w m m C GW WIIWJON, The Food and Farm Poli& of T h c Europcnn Community, John Wilcy k Sons, Chichatct. 1983, pp. 41-2 c 215).

Forçrndo a nota. a l i m u n ~ WYBY e T s o u r o ~ que rin axncc, thc CAP consiws of bw one major instrumcnt, markct pria support, yn it is aucmp<ing to adiicvc x Icut dirce major objmivarimulwiioinly, xresceníudo qut ut is not possiblc to reach uch of tksc objmiva, ar d e progrers mward< a11 thra. witha singlc instnuneno (Ia. cit.,p. 19).

Do ado Único 2 .novafiontcirm para a Europa 443

Assumiu por consequência relevo, recentemente, a elabo- ração do 'Livro Verde' 35, exprimindo as preocupações da Comissão e procurando perspectivas capazes de dar um novo rumo aos acontecimentos. Tendo sido sujeito a debate, na sequência das consultas feitas veio a ser publicada no mesmo ano (Dezembro) a Comunicação Um Futuro para a Agricultura Europeia, com Orientações da Comissão na sequênda das consultas no quadro do 'Livro Verde' 36.

As considerações e as propostas feitas em Reolixar o Acto Único têm portanto antecedentesmais ou menos próximos, numa linha de competitidade e eficácia que este documento veio reafirmar.

Aqui, depois de se sublinhar a necessidade de a agriculhira se apoiar #em bases economicamente sãs*. dois parigrafor adiante concretiza-se dizendc-se quedeve ser feito wm esforço progressivo de ajustamento do sector agrtcola, com vista, nomeadamente, a eliminar os excedentes da produção e a travar o aumento constante dos encargos orçamentais decorrentes dos mesmOS8 j7. Trata-se de princípios reafirmados no final da secção, dizendo-se que devem ser evitadas <tentações protecaonistaa, lembrando-se que .a taxa de crescimento da economia comunitária depende em larga medida do desenvolvimento dos mercados mundiaisa e

35 Tratw+e dc uma ComimMfi da Comissio ao Coodho c :o Parlamento. sobtc P m p c d v o í do P o I h i u ~ ~ ~ r f r u l a Comum. com a data ( f id ) de 13dc lulhodc 1985 (COM(85) 333).

' 6 ~ni l tando t&, &sc mesmo ano, uma actualiza+ da rcguiamcnração da política íritmtunl, visando aummiat a sua & d i a (RegulamcntodoConrelhoCPE 797185. de 12 dehw) .

Flcc 2 todo nte movimenta yitaior, a io pode deirar dc s a d o r p i a a estranheza pelo 'rrguczimento' a +c a P d h Agtkola Comum foi wtada no Acto Único Europa. " Acrcscnitandwc quc i i tc C tanw m a i s n d o viam que, nas concüçüm ar& dos daeguiilbrios atruauau entre a ofcrta e a prown, sc v&u s a diflcii atinuir or obintivos d e i d o s & estabiliza& dor p r s a de - . macado r dc apoio&s~&&tos dos a&dtorcr, apesar dc um ucximcnto constante c rápido dos monuntm un qucstb (i1.A).

444 Hommafrm ao nbf. Afonso Rodriguer Queird -

conduind-se que euma a n d e que não tivesse em conta esta realidade seria pouco benkfica, inclusive numa óptica puramente sectorial, e se viraria inevitavelmente contra uma agridtura cujo futuro não depende só da óptica europeia mas tambCm da evolução mundial^.

Compreende-se, pois, que já nas referidas Orientações da Comissão na sequ2ncia das consultas no do 'Livro Verde' se tenha começado por indicar (em relação à política de preços e de mercados) as três orientações consagradas em Realizar o Arto Único, no sentido de se seguir: 1. .uma polttica restritiva dos preços; 2. euma flexibilização das garantias e dos mecanismos de intervençãor e 3. eum reforqo da co-responsabilidade dos produtores, incluindo o recurso ao sistema de quotau, acres- centando-se (no COM (87) 100) que .se a comunidade não conseguir aaibuir aos preços de mercado um papel mais importante na orientação da oferta e da procura, então a PAC enterrar-se-á cada vez iriais num Labirinto de medidas admi- nistrativas e de regulamentação quanntativa da produção; isto levará a crescentes resistências por parte dos consumidores e ao desenvolvimento excessivo de produtos de substituição; alCm disso fechar-se-á às possibilidades de desenvolver os seus mercados industriais e alimentares de exportaçãor 3s.

É assim claro que se tiveram presentes as lições da experiência, em relação a uma política proteccionista que havia tido graves consequências, optando-se agora antes por uma política de eficiência e abertura 39.

38 Com razões apontando no scaiudo indicado ver Auuino M. CWA, PoHtic. Agrlrola Comum. C&qas a m m & ni. Rrfmnu e lmpliqõer pma Pmnrgal. Comissão de Coo[- da Reg60 do Norte, Porto, 1984. infeliz- mente, o recente fncuso & Cmura dc Copobguc (de 11 c 12 de Dezembro de 1987) mostrou bem quc wnhniu a ser dúínl avurgu no scnuda desc$vel.

39 O Livro Verde, a propóùto & um cnquadrammm mundial dc progresso ttcnico c ccondmico em que se tem de competir. salienta que .SC a Comumdade quer conrerw o seu lugar nla trocas inrmiaonais, C pmuo que tmha cm conta essas realidadei na &bom+ & PAC*.

D o arfo Úaica d .novdfronieira, para o Europa 445

Não podemos todavia deixar de notar, niesiiio nos textos actuais, algumas afirmações e perspectivas de intervenção susceptíveis de manter dúvidas e de abrir novas portas a uma política ainda afastada da via que reconhecidamente deve passar a ser seguida.

É o que acontece com afirmações de êxito da política entretanto traçada e seguida, feitas nos vários textos em análise. Assim, a título de exemplo. o Livro Verde C aberto com a afirmação de que aa política agrícola comum sustentou o desenvolvimento da agricultura da Comunidade durante mais de vinte anos, com resultados substanciais e positivos, afirmando-se noutro passo. emreiasão aos objectivos do art. 39.0 do Tratado de Roma, que eo papel da Coniissão não 6 de rever ou interpretar esta objectivos, mas sim de assegurar que os meios de os pôr em prática sejam adaptados i realidade da hora presente; em Realizar o Acto Único, por seu turno, C afirmada a validade dos princípios que estão na base da PAC. ci preferência comunitária, a unidade do mercado e a solidariedade financeiras, parecendo atribuir-se a necessidade de mudança da PAC a alterações veriíicadas no rcontexto económico e na esituação dos mercados agrtcolasr.

Sem dúvida, estas afirmações são feitas em documentos em que são tambim referidos, com a maior clareza, os resultados negativos a que a PAC conduziu, sendo igualmente claro que para esses restiitidos negativos terá contribuido a ausência de um estabelecimento de prioridades a ter em conta na prossecução dos objectivos e no seguimento dos princípios, bem como ainda que se tratava de uma política errada mesmo anus de qualquer mudança no contexto económico geral e na situação dos mercados agrícolas 'O. Sabe-se, por outro lado. que ao salientarem

" Tado sido ali& a própia Poiíria A-ia Comum a contribuir em dgumamcdida p y x as aktngõn que se v m f ~ ~ a z n mtn domínios í d t b a d o

446 Honienagern ao R o f . Afonso Rcdripes Queird

(ainda que indevidaineiite) iiiCritos da Política Agrkola Comuiii os responsáveis comunitários túiham subjacente a preocupação de não deitar tudo a perder, receando que afirmações exclusivamente negativas levassem a um movimento de 'raiacio~liza~ão' das poUticas agrí~olas4~: com implicações mais alargadas em relação à consuução europeia, tendo em conta o valor simbólico da PAC, como único caso de política verdadeiramente comum no seio da Comunidade Económica Europeia 42.

Parece-nos, contudo, que a defesa do interesse da construção comunitária, inclusivamente a defesa de uma Política Agrícola Comum, teria sido melhor assegurada com o reconhecimento mequivoco, em todos os casos, dos erros cometidos, mostrando-se precisamente que teriam sido evitados e se teria caminhado no sentido de uma melhoria de bem-estar se se tivesse seguido desde O

inicio uma polltica comunitária adequada aos i n t e r m gerais a prosseguir.

Nesta linha, teria sido de saudar alguma dteragão escla- recendo melhor o art. 39.0 e os prindpios da PoUtica Agrkok Comum, dando uma prioridade mais ckra aos objectivos de competiavidade e eficiência a atingir.

scu s u a m na produçroi, couíormc refere o Parlamento Europeu, embora riarecado atat a fazer a propbaito um julzo politivo: Parecer robrc O COM (87) - -

100,dt..n. 16). a Di-lo com toda a c l a r a JACQUBI DELOPS no seu h de

apramução do Pmgruní ppra 1987: o Comunidade náo pode deixar dc sc empenhar no apoio aos rmdimcotos, dado que. sc oQ o fizer. outros a suimituirk com o perigo da rmrrionak+ que p r c t ~ d m o s a todo o custo cvitarr (loc. cit., pp. 30-1).

'2 Conforme sublinha R o w m FBNN- aomc might cvm takc thc oppommity to forcc rhe rcnationalintion oí thc CAP. A, rhú poky is rsni as onc of thc few t d y m m o a pücicn io thc ~ommunicy, it haa bccn invated with a pychological s y m b o b out oí ai1 pmporrion to ira coonomic iigniúcauoe. f i e implicationa of itr ab.bzndoumcnc could bc farrcJUog i n d d (loc. cit., p. 259).

Auim w comprem& o modo apcciahmts vcunnitc m o o PariuncotoEuropeu sc cqtimiu, rcjúmdo únomdi-~c a rniacian9- r a ~ i o da política agrlmla comum* ( P a r e sobre o COM (87) 100, òt.. n. 23).

Infeliziiiente, ein vez disso o COM (87) 100 continuou a alimentar as indefinições j i existentes, por exemplo ao afirmar que ua combinação das medidas previstas* se traduz cpor uma acção comunitária mais equilibrada e mais bem articulada entre apoio aos mercados e apoio aos rendimentos. Esta melhor articulação deverá conduzir a efeitos mais equitativos para as diferentes categorias de agridtoreu.

Não está em causa, obviamente, a necessidade de acautelar todos estes interesses, ou ainda os interesses de estabilidade e garantia dos mercados. Mas há que estabelecer prioridades claras e decididas, mesmo como forma de a longo praw poderem ser devidamente atendidos todos os interesses relevantes.

Para alem disso, a partir de agora deve passar ainda a ser motivo de preocupaçóes a consagração de novos objectivos para a Política Agrícola Comum, nos domínios social, do ambiente e qualidade de vida e do ordenamento e desenvolvimento regional

Assim, nos termos de Realizar o Acfo I h i c o 43 o *esforço de ajustammtor que se impõe à Europa *terá de ter em conta a espccificidade do sector agrícola e nomeadamente o carácter familiar da maioria das exploraç& e o seu papel no ordenamento do território*. devendo consequentemente assegurar-se eum esforço p a r d o em benefício do desenvolvimento rural numa linha reforçada adiante, defendendo-se que uma melhor arti- culação enue o apoio aos mercados e aos rendimentos deve

" Devado rcmrdu-x quc m e u p de preocupp9ã havil udo .rctonhaímmto gcnl. no b h t o h rairultas no *&o do 'Lmo V&. d o rm canta .p apxdmdadc do 1F10dd0 de & m w b t o da agr~nilhin CUTOW. ~ b d pelo papel central da aplon& hmilur c por uma snnde hmmgamdpde h a t m t u n s c &condicões de moducb (Um Fuarro . . paii a & d w r a Laopeia ..., ar., 11. ou& se -ti quc se constata unu tomada dc t o d b o a crcsmur rm ao í x ~ c u > de a m L u l t m . oua ai4m da w lúnção nx>o6mica. ser c b & i -nr um &d c&-- mais importante no o r h t o do temcório, na muiutm$o dc um d c t d o tecido dn-6mico ou M s d v a g d do ambiitc c da p-em).

448 Honienagem ao Prol: Afins0 Rodrigues Queir6

respoiider ~i~ualuiente à necessidade de toniar ein conta, mais intensamente, no processo de ajustamento do sector agrícola, os comtranginientos que se iinpõein em termos de ordenamento do território, de ambiente e de desenvolvimento geral das regiões perifCricasr (ILA) 44.

Trata-se de preocupações bem compreensíveis, englobando elementos de bem-estar e de preservação de recursos que não podem ser esquecidos numa Europa que, numa perspectiva de futuro, visa a salvaguarda e a promoção das condições de vida dos seus cidadãos. Mas não pode deixar de se estar consciente de que com a prossecução inadequada desses objectivos se abre de novo a

Esra nova li+ de prmcupy9cs foi &a& t a m b nos Pucccrer sobre Realizar o A a o Unico do CowitC Económico e S o d c do Pulamnito Euro~eu (cits.). com conviccío mas i guhen te aqui sem uma c lu l . . .. hicrírquiugio c articula+ dos objccrivos 2 aiingir.

No mimciro c w diz-se w c .a poliria dos p r c w s deve s a x o r n p a a de po~ri&s de ajuda comunitka a& rcndimcnios n o b b i t o do narrsino daavolvimento da vertente socioesnutud. A PAC atribui novas h 5 ó n aos agricultores e s i l d t o r e s no âmbiw de uma polltia &a de d o r i a da qualidade de vida e do unbicntc, indispensdvel i praav* do a p y o r u d e i pr~tecçio do património natnrd. Dc entre as viriai formas de agnd to ra , C necudrio manter e r refqu as exploryóep familiares. porquanto dmnpcnhun no meio rural o ~ape l humano e de mina& que no mrio urbano exercem as pequaias empresas. as empresas artcsauais c o comCrcio de bakror (ns. 6.2.5 e 6.2.6). Para o Parlamento, importa salvaguardar a pari@ du explorações agrícolas familiares na Comunidade Europeia, apoizndo c s ~ h e n t e as exdoracões mais mair m e m s aue operam cm condiçk de peodu$i~ . - dih&.; c qromovcr a rdqão a m à agridtura c o rnbo a m b h e , duzLid0 a amiçultun intensiva.. num quadra de cinco objectivos em quc oí outros tr8s apontam n o s e n t i d o d a c 6 c i ~ e d a compaitividade (n. 17).

Na mcmi. l i i pode apontar-Pe a&. por h. um contnbuto da Comissão em que se diz que u g d divc& & situações d c d a s ilzo deve. dav ia . Lzcr csqucccr o -o f&md comum; mais do quc qualqua outra, a agricultura europàa C urutclurda pJÍ forte prepondehaa das mloracõci fadkm. Laiuentaoeu de dimcaYo m&. Este 'modelo && eurbpeu' nio pode s& ahndotudo. Por oumo Iado, tmdo em cwta a foru daidade & popul@a da Europa c a dced@o. por wzcs inquiamtc. do ambirnu. a agrinilnin. que abrnnge ocra de dois tcrws da superfkir da Co-. C boic dumada a dcdcmipenhar um ppcl d v o na prcsavqão da

Do ado dnico 9 .nova/rotufira~para 4 Europa 449

porta a actuações afastadas de preocupações de eficiência e competitividade, alargandc-se o campo para que com a PAC possam continuar a verificar-se custos insuportáveis, de bem-esm e financeiros.

Tambbm aqui, deveria ter ficado mais nitido que a prossecução de objectivos de outra natureza (como os novos objectivos agora fixados) não pode comprometer a prossecução correcta dos objectivos económicas, devendo a l h disso cha- mar-se a atenção para a coincidência muitas vezes existente nas estratbgias a seguir. Assim acontece, desde logo, em relação à defesa de explorações de tipo familiar. mostrando a experiência própria e aiheia que, com os apoios e a organização devidos. podem revelar-se em muitos casos unidades da maior eficiência e competitividade Os avanços recentes no campo da informação têm vindo alias a dar um contributo decisivo para que sejam viiveis unidades produtivas de pequena e maia dimensão, numa implantação disseminada no território que seria ineficiente alguns anos atrás. Assim se contribui, simultaneamente, para a pre- servação do ambiente e da quaiidade de vida, sem os custos de congestionamento e mal-estar dos centros de exagerada dimensão, bem como para o ordenamento do território e para o desenvolvimento regional. Trata-se, ainda, da via a seguir para se conseguir um muito mais eficiente aproveitamento de todos os

'5 É O que K constata tanto em piLcS 6 decnvdvidor & (2.W c & AmCriu do Norte como em países 'em dermvoivjmento' (ver o c a d a dc R h 1 B- e W ~ L I ~ R. C-. AgMm, Slfndnre 4 d R&vify in Dcurlopinf Counirics, Jobn, Hopkim Univmity Prar. Balomore e Londres, 1979, p m d e u d o daigaaduamtc a um ta tc emnomttrico, 'cmsmriom'. em que C cvidaiciada algum corrclyío negativa mtm a dhmião múiia da propridadc e indicrdora de p rodu t idde c dinamismo.

Da pane da Comunidade, alguma &&ia i c o a apontada C feita por DBLom no discuno de aprucntam do Rogrwna pua 1987. &do que do ponto de vista cultunl c o modelo de explora+ de tipo támiliar se tem ameirdo dinz em r- erondmicos e d ó g i w s ; logo, há que p m u v l o . floc. at., p. 29, d o o i& nccso).

2 9

450 Honxnagem ao nof: Afonso Rodrigucr Qupird -- Do mio Y~iko mova fronteira. para a E w o ~ 451

recursos dos países, designadamente dos seus recursos endógenos. Conforme teremos ocasião de ver adiante (em 4.3.2.), trata-se. em todos estes casos, de políticas igualmente condicionantes da consuução comunitária.

O espírito que as anima e o papel a desempenhar peks políticas estruturais são claramente afirmados logo no comgo da secção (I1.B) dedicada L Tollticas comunitárias que têm um impacto económico reais. Depois de se dizer que mão servem de desculpa para mecanismos compensatóriosr, acrescenta-se que, associadas pollticas nacionais e regionaisr, *contribuem para que a solidariedade europcia jogue a favor de uma maior competitividade, do reforço da convergência entre os Estados- -membros e da preparaqão do futuros 46.

Não se trata, pois, de colmatar ineficiências de outras pofiticas ou de, talvez também em obediência a preocupações de índole sociai, prosseguir objectivos desta natureza: na promoqão de um maior equilíbrio espaciai, do emprego e formação ou ainda do desenvolvimento agrícola e rural. Conforme veremos dentro em pouco, são estes os objectivos distinguidos para a actuapo dos fundos estruturais, devendo ser entendidos, nos termos apontados. numa linha de reforço das condições de &ciência e compe- titividade de uma Europa que se pretende aberta ao mundo.

Perspectiva-se, assim, uma estratégia correcta de actuação à luz dos conmbutos teóricos mais recentes. em especial da teoria

* PrcPundoíc que o política 1 dc~cnvolvimaito cirndftco c t~016pim tan actuaimmte esc &octiw; t tambbn &a a judi&o & reforma dor mttnunuimr awninú c o npírito que uiima ar nova políticas dc trrnsporrn c do ambiento.

das divergências domésticas4' e da experiência que a tem corroborado.

Desde logo, recolhe-se aqui o ensinamento de que- ao invés do que se tem feito com a Política Agrícola Comum - não se deve procurar atingir objectivos desejáveis no plano interno através de intervenções no plano externo. Com estas, v. g. através da via proteccionista, são provocados efeitos não desejáveis, com custos de distorção no consumo e na produção que poderão ser bem mais elevados do que os benefícios conseguidos.

Estando em causa. nos campos em anáiise, divergências 48 no piano interno, deverá intcrW-se tanto quanto possível apaias nos pontos onde se ver&cam, procurando saná-las sem que simulta- neamente sejam provocados quaisquer outros efutos. A k i deverá acontecer, designadamente, sempre que se verifiquem imperfeições no mercado dos factores ou resultem benefícios da criação de economias externas, v. g. com a construção de infraestruturas de transportes.

Compreende-se, por fim, que em muiros casos se justifique uma intervenção pública, estando em causa beneficia não internalizáveis, que um agente privado não tomará o risco de promover, devendo recear que um outro, sem o mesmo investimento inicial, possa beneficiar em igual medida ou inclusive em maior medida: dado que. mesmo que o resultado bruto seja menor, não suporta os custos iniciais. Justifica& por isso a intewen@o pública, podendo ainda acontecer que num espaço de integração não queira também apenas um dos Estados tomar a inicaitiva. sabendm que o benefício poderá vir a

- - da caw. em que os nutos ou os bcr;f~nos sociai~ I& iom& a a custos ou aor bcncfhos pnvados (c&. Tr& Poliq Md honanir Wrlfmc. rit.).

reverter a favor de agentes econónlicos de outros Estados (com riscos acrescidos pelos montantes avultadissimos muitas vezes requeridos).

4.3.1. Polltica comum de desenvolcimento científico e tenrológico

Enquadrada na lógica acabada de referir, C esta a primeira política mencionada na secção de Realizar o Acto Único que estamos a analisar (1I.B).

Conforme se referiu atrás, o Acto &co Europeu C bem expressivo ao afirmar que não esd em causa, com a promoção da investigação ciendfica e temológica, uma política proteccionista de desenvolvimento audrquico: com a indicação, logo no primeiro número do primeiro artigo que lhe C dedicado 49. de que se visa assim o desenvolvimento da competitividade internacional da Comunidade 5".

Está alCm disso em causa, com a investigação científica e tccnológica, a criação de extemalidades bem identficadas, não tendo consequentemente sentido procurar que elas resultassem de uma política indiscriminada de promoção da produção. levando

-

iguaimente à expansão ou à manuteqão de processos produtivos

49 O n 1. do ut. 130.0 F. O Acm ouia,, além dc t u sido npkialmmtc inovador c &O M &ão i wlíriu de invcrtimdo c dmmvolvimmco teeiológm. dedicodhc I& d~volvimmto apn&;el. maior & que o que Ihc C atniuldo aos dommmtos wtmorn que t a o s vindo também a a d s u . Comprandc~c. por isso, que s i reportem> clc a maior putc &s rcfcrêncLr agora fcirir.

IL<llirm o Ario Únb náo deixa todavia dc scr p a r t i b v rxprnsivo ao prguntu, a pmphii dc a m a pohia ccoa6miu cnana amum c rcrolum: a m o produnu que o pmg~soíscnológico t nnrrsdrio para a nossa compmcividade c o nossa ~ p r c g o r i c não somos capun & oihrnur as u n c y a s vinda do exraiorh.

Num umpo em que a lider- tun vindo a = mma& pela iunérin doNortc c mais mntcmmo por alguor pdssdo P&.

Do ri td Única d ano". )ímteirai pnm d Europa 453

menos eficientes e não competitivos. Sabendo-se qual C a divergência existente no plano interno, importa actuar apenas em reiação a ela, chegando-se assim ao resultado almejado e evi- tando-sc os castos de distorção no consumo e na produção que de outro modo seriam provocados.

Nata perspectiva correcta, compreende-se ainda que na Comunidade deva ter-se a preocupação de aproveitar do melhor modo possível os recursos disponíveis, tendo por um lado na devida conta que - mesmo num efeito estimulante de com- petitividade - se trata de recursos dispersos por vários paises e por várias regiões c reconhecendo-se, por outro lado, a importância da congregação de esforços eda racionalização que se tomam necessárias para concorrer com os espaços mais vastos em relação aos quais a Europa deve estar aberta.

Assim se explica que no Acto Único seja referido primeiro, logo no n. 2 do art. 13D.O F, o papel que poderão e deverão ter .as empresas, incluindo as Pequenas e Medias Empresas, os centros de investigação e as universidades nos seus esforçosde investigação e de desenvolvimento tecnol6gicor. A necessidade de proporcionar economias externas e de escala não leva, pois, à defesa da concentração de esforços, dando-se antes relevo, com toda a dareza, ao pleno aproveitamento dos recuos empresariais e de investiga@ disponíveis, haiizados em pontos muito diversos dos países comunitários 51. A .abertura dos mercados públim nacionaSva .*d&gão de normas comwsn e a .eliminação dos obstáculos jurldicos e fiscaisr, indicadas no mesmo artigo, são por seu turno. c o n d i ç b indispensáveis para um maior aprovti- tamento dos recursos disponíveis.

. ~ .

- - . dc que o prognmaEu& ( u l r n p r u d o 91s 0 apa& com uni ri no^ coauitui o cxmolo mais aomfundado c bem s d d o (ver oCOM 196) WW. de 15dc ~ = & ~ b r o . c acta das v d m d u b a . d6iadinnitc h Wtima, realizada M Madnd, em Sumbro dc 1987).

Via-se, assim, numa perspectiva correcta das coisas, um máximo aproveitamento de recursos, que poderá ser por seu tumo ampliado através do mercado interno e de politiras de coordenação e racionalização a levar a cabo. Ainda no n.O 2 do art. 130.O F e dito que a Comunidade apoiad os esforços de cooperação de todos os participantes h6 pouco referidos, -do especialmente por objectivo dar às empresas a possibilidade de explorarem plenamente as potencialidades do mercado intemcu, indicando-se depois, nos artigos seguintes, o que pode e deve ser feito nos campos da coordenação e da racionalização, incluindo a adopção de um programa-quadro, definindo objectivos cien- tíficos e tecnicos e as prioridades a seguir, indicando as lúihas gerais das ayões a levar a cabo e fixando montantes e modos de financiamento: devendo induir-se aqui, naturalmente, as ayões a desenvolver em cada um dos países membros 52.

Parece inquestionávd, por fim, que a promoção da investigação cientííica e tecnológica não poderá deixar de competir a entidades públicas. Resultando deia economias extenm, trata-se de um bem cujos beneflcios não podem ser apropriados por quem quer que seja. Não pode esperar-se, pois, que um empresário tome a iniciativa de a promover. pdo menos em toda a medida necessária, correndo o risco de os seus concorrentes, sem terem suportado os mesmos encargos, virem a aproveitar em maior medida dos beneficias proporcionados.

Num espaço aberto como a Comunidade Económica Europeia o problema põe-se tambem em relapo a cada um dos Estados, não podendo ter a segurança de que os investimentos

a U m primeiri proposu dc Rcguiamcllto de pmgrama-qiudro. a de~mvolva em 1987-91, foi feita através do COM (86) 433 6 d . dc 24 de S e t m h , d o a De30 do C o d o vindo a wr tomada em 28 dc Sacm- bro dc 1987 (lml Ofial h ComunidaJu E u r o p e b n. L 302, dc 24 dc Oucu- bro, pp. 1-23).

D o ucro Único d .nova fronteira. para a Europa 455

feitos venham a beneficiar apenas as empresas dos seus nacionais. Tratandc-se alem disso de investimentos por vezes muito vultuosos (na competitividade iiiundial atrás assinalada), com- preendese que deva tratar-se de uma responsabilidade comu-

t ?

nitária, que o Acto Único veio justamenrc consagrar e que em

$ alguns casos foi já de facto assumida 53.

4

4.3.2. Ar acções realizadas por meio dor fundos erhuturais

Podem ser vistas também à luz da teoria das divergências domesticas <as aqões realizadas por meio dos fundos estruturais, consideradas em seguida na secção de Realizar o Arto On iw (a Seqão 1I.B) que continuamos a analisar. Não nos parece. contudo, que os responsáveis comunitários tenham sido sempre ckros emreiação às vias a seguir, deixando em aberto hipóteses de intervenção que poderão não estar de acordo, mais uma vez, com os propósitos de eficiência e competitividade que devem ser privilegiados s4.

53 Podado distinguir-se, nata linha, as iniciativu tomada nos ompos da magia atómia, da m n i u t i u c e spad .

5' Parcundoma ainda, confomic vmmos. que a Jguru pmp6sitos se nriGmu d m L mamo alaum raroasso na orowrta dc M c n w dos Funda Est&turais {COM (87) 376 bJ. dc 5 & &to, p u u no ] m o 1 Ofialn. C N 5 . dc 12dc Snanbm). sue. an cumprimmtodo novo ut. 130.0D do Tratada daCEE, visa .inrrod&ri a t n i t u n i rn r c g r u d e ~ o u m m t o dos Funda &tenta com finalidade ntrutunl. .u modibçEu que se rcvrlmi n c r a s h pua pre&u e náondiur u rapcctivu m ù d n a 6.m dc c o n u i b para a rnliyCjo doa objectivos m d n a utiga 1XOA c 130.OC, bem como para rdorpt a rapCm:n &í& e coorduur zs suas i n t c m p k entre das c com as dor instrumentos fuuncelor cxjstotm ( v ~ d w c o r c t m s o dir mesmo. cm dgmu medida. cm rclq3o a uma primeira v d o dapopxta).

Seguindoic or rrâmiw prevista, a proposta mercccu raxmcmcntc a aprwqio do Parlamato Europeu. com a sugario de &m Icraccnmr c dtcngãr (va va Acta da Scssio dc 19 & Nomnbm dc 1987. pp. 23-53, bem como o rehtório da Comissão da Poiícicí Regional e do Odormcnto do

456 Hommgem ao ho f : @mo Rodrigua Queirb

Numa lógica selectiva de concentração de esforços 60-ihes auibuídos cinco objectivos:

a) apromover o crescimmto e o ajustamento das economiar regionais caracterizadas por um atraso estrutural. para que elas se integrem no espaço comunitário.;

h) ucconverter as regiões industriais em d&o, por vezes bruscamente sinistradas, ajudandws a orientar-se para novas actividade-;

c) ~ U W contra o desemprego de longa duração.; d) &ditar a integração protissional dos jovenw; e) acelerar a adaptação das estruturas de produção agrícola

e encorajar um desenvolvimento rurd conforme com o modelo de sociedade europeia, na perspectiva da reforma da Política Agdcola Comum.

Podem distinguir-se, assim, três grandes grupos de objec- tivos, para que se encontra vocacionado primariamente cada um dos três fundos estruturais comunitários O primeiro (com OS

dois primeiros objectivos) visando a promoção e o equilibrio regionais, o segundo (com o terceiro e o quarto objectivos) visando a promoção do emprego e o terceiro (com o objectivo indicado em quinto lugar) visando a piomoção agr ida e rural.

Trata-se de objectivos que, logo depois da sua indicação, são justiúados numa lógica de efidcia e competitividade: @rivi- legmdo esta cinco objectivos, os auxüios ou empréstimos com W d a d e estrutural atingirão o limiar de eficácia necessário a nível comunidrio; poderão fortificar as pollticas macro-eco- nómias de crescimento exigidas pela coesão. Aumentarão a

Tarirbrio. de que foi &tor o deputado pomtgu4 Fernuido Gomn: h m m i o r da Sessão do Parlamento Europeu, AS-0n)5/87prtcr A c B, de 8 dc Novembro). ' Repecávuncntc. o Fundo h p u de Daevdvitnnito Rqional (FEDm),~hui&sWII~ur~p~(~~~)~~hmdo~~~~~dcorimu~jo~ GuaneL A d m L fFBOGA) na ma vcrrmtc dc Oriauação.

Do nclo Úiiiro à *nova fronteira* para a Europa 457

eficácia, Lcilitarão a divisão óptima dos recursos, evitando as diiparidades excessivas de ritmo de crescimento entre as regiões, . - favorecendo uma distribuição equilibrada da poupança a nível comunitário. Nestes diferentes aspectos, as pollticas estruturah da . .

Comunidade fazem parte duma ambiciosa estratkia macro- -econ6mica de crescimento ate 1992r 56.

É nesta linha que se jushfica, naturalmente, uma melhor concentração e artinikção de esforços, numa fdosofia afirmada ig&ente nas *condições para o êxito* do COM (87) 100 57

e desenvolvida depois na Coniunicação da Comissão ('A Re- forma dos Fundos Esuuturais') antecedendo a proposta de Regulamento, chamando a atenção para a necessidade de se seguir um metodo de acção baseado na wmplementaridade (com as iniciativas nacionais), na comparticipação (nos vários níveis de actuação) e na programação (plurianual e abrangendo vários fundos, dando à acção comunitária mais piofundidade e simulrancamcnte maior flexibilidade) (nl).

Conjugando-se com esta raciomlização de esforços, prevê-se amda que as acções necessárias sejam apoiadas com uma

T a d w &mudo =ta, nu para o êxito. que .a Commio delineou as chanudat d t i u s atmcuiis prmiammtc com esta vontade de caumr um vcrd&lo impacto económico =-não com o espírito de maliur mem muirfcminat ortunoHais -o que. ali&, seria tuit3 insuúcimte como dquido &pendido. F&& c l r a m m ~ , os imtnuncncor comunidrior não pod%cwtinuar a ,a considcndos como elrrncntos dum sistema dc c ~ m ~ s ~ ~ h n a n c e i r ~ Devem antes h p d m , em mjugauglgio com as

miomais c regionais, c em h& com arar, um importante papel an rcl+o 1 coovcrpEncu das economiw (1.A).

57 O& se th umt.em na manidadc de afastar iotcrvcncionismm dis- c pm"imm: .CailEcntrm&c no e s d . isto 6, deixardo a mais amph w g c m de manobn b xq% dexencnuuda, a 'Comunidade & novi fronteira' requer nuis && c arpões wkdivas do que um cxcnw, dc btmvasã> c de reykonitor. Eù o quc o bom semo c o fuwiomm~tlto do d- d cxigem~ (I.&. Adiaua, an vias a segui. p& a subatituiuglgio da de proiscío pela de pmmmrr. numa l i d a que, em 1-0 ao FEDER. havia rido subliehrd. ji no 'novo' rrgulunaito, de 1984 (RcgulamcntotCEE) n. 1787184 do Comclho, de 19 de Junho).

duplicação dos meios financeiros dos fundos estrutuiais, a assegurar até ao ano de 1992 58.

Para alem das disposições gerais acabadas de iefetu, evidenciando daras preocupações de eficácia e competitividade em relação à actuação dos três fundos estruturais, podem notar-se todavia, na definição dos objectivos atribuídos prioritariamente a cada um deles, algumas indtfiniçk ou faltas de determinação que podem constituir novas portas abertas num sentido bem diferente do desejável.

4.3.2.1. Não C esse o caso das inwrvenç&s previstas para a prossecução dos objectivos do primeiro gmpo, de promogão e reequiilbrio regional, tai como foram indicados em Realizar o Acro Unico.

Assim, em relação ao primeiro, altm de se falar no acrescimentos e no ajustamentor das regiões em causa. diz-se ainda que estas deverão integrar-se aplenamcnte no espaço comunitárior. Não se visa, pois, uma mera compensa@o para dcbilidades que pudessem perpetuar-se. o texto C muito dato mostrando que os responsáveis comunitários pretendem que as regiões actuahente w m atrasos estruturais venham a ser parceiros'de corpo inteiro' no espaço económico a consolidar 59.

Deverá entender-se tambtm nesse sentido a indicação de que a resolução do problema das regiões industriais em dnlínio passa pela sua orientação para novas actividades. Haverá seguramenw

" Puaando o seu pcso no orçamauo dos 16% actuais para cerca h 25%. Idehentc, ]i houve cnuctanto iniciativa no saíido dc s a diminulda w protelada (par 1995) a prorxmçk date objcdvo.

59 Tendo tmMm a no@ de que. pelo conuário, a a&a &uma p o l h dc promogáo dcssu rcgiãa aòriria o ambho a grava difinildada gerais, d o eprmlmerite un mnta o agravamento d a dercquilibrios ocasionada pcL cnmda dc P d e dc B& bsando de wn europeu em d a oito, para 'um cm ciROO. O n h de O* dispondo de .um rendimato anual inferior cm W k i &a comimitáciw).

Do nrlo Único d 'nova fronteirr. ~ d r d a E W D ~ 459

casos em que se toma possível e C mesmo mais indicado começar pela rcconversão de sectores tradicionais. Mas a referida ajuda ao lançamento de novas actividades - des javelmente já concor- renciais -não pode deixar de ser interpretada dentro da preocupação de que tambCm essas regiões venham a ser competitivas; se assim não fosse, evitar-seiam as dificuldades e os trabahos das mudanças.

Trata~e, pois, em especial no primeiro caso, de um apoio na lógica do 'argumento das regiões nascentes' 6O, na linha da evolução que a poutica regional tem vindo a ter no seio da CEE. Quando começou a ser considerada, já durante a década de 60, predominavam ainda considerações de ordem humanitarista, mciai e política em relação a regiões menos favorecidas, com desequilIbrios que iam aumentando e iam sendo meibor conhecidos. Mas a rápida evolução verificada, tomando a política regional a ma3 importante poutica estrutural comunitária, foi determinada basicamente pela compreensão de que a manutenção (mesmo a acentuação) dos descquilíbrios punha em causa a própria construção comunitária, compromentmdo os interesses e o bemssrar da generalidade dos seus membros; sendo o

'desenvolvimento regional capaz, pelo contrário, de constituir um

60 Numa adaptaçio do 'agumento da indústrias nascente'. devendo indusivamaire ser passador os mamos 'testes': v a por uenpIo HARVLIY

& &no, 2.0 Scmcatrc de 1980, pp. S t o %a r PoHtiw AlfaukgdMt. O C m o Pmiu&, -ta do Bok~im L Cikiu Erondmihu da Faculdade dc Dircim, Coimbn. 1982, W. 4 1 M (do autor v a jd O Arp- mnto L Id/utriu Naxnw.wr>rn<a do n h m a 4 & Boktim & Fwbfmh L Direiio & Coimbra, Eau& em Homrmrp &o/. Doum Jod J m i m Teimira Ribeiro, Coimbra, 1979).

460 Hoiiietweent ao Prol Afonso Rodriaues Queim'

movimento auto-sustentado, proniotor de um melhor apro- veitamento dos recursos do todo europeu 61.

Está assim comequentemente em causa a promoção de regiões capazes de competir no contexto da CEE, bem como, face à necessidade de abertura atrás referida. no contexto mundial. Não se trata, pois, de uma política de sentido autárquico, trata-se antes de uma política através da qual o desenvolvimento regional deverá dar um contributo acrescido para a competitividade europeia em relação ao exterior.

61 Sobrc a evolu~ão verificada dade o Tratado de Rama - d e não Ihc foi dedicado sequer um artigo -ate ao novo Rcguiammto do FEDER (de 1984). passando pela aiaqão de uma Direyio Geral para a polltica Rcgiod. em 1968. e d a iiutihrisao do FEDER. em 1975. ver MANUEL PORTO. A Aduão d C E E : ~ & ~ l h < ó r r o PoMtim k &mvokimmro Rqiosa l rm Pawg.l , separata do número ap"d do B o b i m & Faculda& L D i r d o de Coimbra, E d o s mi Homennrei~~ aos Rdr. Doutores M m w l Paulo MnZa r C u i l k m u Brara da C r u z . ~oimb;, 1983 c Ó Ahrgamenlo dn CEE e a Robkmdliu R e g i o ~ I , E& E. Ferrcira. ed., Inlegrqão Ewopeb. Tem'a. CEE. A &Zo h h ~ f a l , Edi@es 70. Lisboa 1983. pp. 351-65, bcm como a b i b l i o d u aqui iedicada. A Wosob inspindon da rcgionai ficou sublinhada de modo apcciahmtc cxprcssivo num rchtòrio da Comksio da a, de 1980, kr RLgiau & i'Eurogr, conduindo-x que de I'avis de Ia Commwsioa ccpeodant, In tmutiva faias. pour droudrc ln problèmcs régionaus par d a m a i can& social mgmdrant dm tnndcrts dc ~ v m u du régions dévdopph v m Ics rigions &voris&, nc saunimt avoir que des cffetr t e m p o n k rur Ia capcitt konomiqcc dc ca rkgions. Cn rCgions doivcnt &lcmnit - soutcoua par &r maurn nationalc e communautaira adapt&s - attcink, h .n avcnir prahc, un niwau dc &doppcmecit h o m i q u c kur permcttant & pmduirc dcs bims et d u xrvica qui puineut hrc vmdur da- une situatiw dc C~IKURCIKC de plus cn plw 6. Cct &lémmt ut ~c &s conditioor p&laElcs i un dhrcloppcmmt &iegiMal autonomo.

Para o r d e c i m c n t o dos b c f í c b s gaais do damvolvim~~to rcginul contribuirun ainda dois outros &ora: primeiro, a n u c a t a mtos de mngationunmto ai algum aecma mais polarizadom. prcjw&ado ai a &vida& ccon6mia e s o d , em tama tais quc sc tomou impadd ou muito oneroso compensar Y desccnnomiu externas assim orkhdw; c, nlíiS recuuemate,a as,istata@o da mdhor adaptabilidade doo* dnownuPdos c r+o&mte equdibndor is ituqE6 de conjunnin deprcssiva (ver ainda ~~ANUELPORTO, locr. cits.).

Do ar10 Úúiiim à .nova /ronleira~ para a Europa 4hl

Ensina-nos tainbLm o 'argumento das regi& nascentes' (na linha do 'argumento das indústrias nascentes') que mesmo quando se justifica apoio, na perspectiva de que passado algum tempo deixará de ser necessário ('teste de Mnr') e os ganhos a obtcr excederão os custos entretanto suportados ('teste de BASTAELE'), deverá tratar-sede umapoioprestadojwitodos pontos onde se verificam as divergências que impedem a implantação e a consolidação de novas estruturas e unidades produtivas. De &to, se não houvesse divergências resultantes de imperfeições ou da ausência de economias externas, v. g. com infraestru~ras de transportes ('teste de M). não seria necessário qualquer apoio, os investimentos apareceriam através dos mecanismos do mercado. A intemenção púbiica será necessária como forma de ultrapassar estas divergências, w m p r e e n d e n d ~ ainda que as iniciativas necessárias não sejam tomadas pelos agentes privados, nâo podendo intemaliur @elo menos integnhente) os bene- fícios proporcionados. Tratand- de benefícios que podem aproveitar igualmente aos nacionais de ouaos países e exigindo por vezes grandes investimentos que são do intexesse de toda a Comunidade, compreende-se, ainda, que o desenvolvimento regional tenha uma participação comunidria signhcativa, atravbs do FEDERe dos outros fundos estruturais (a que poderão acrescer apoios credidcios, com especial relevo para o Banco Europeu de Investimentos).

A necessidade de racionalização de esforços, face a desafios de grande exigência, explica por seu turno a preferência dada a programas em relação a projectos 62 e a acções de participação de vários fundos. Na primeira linha, não fica em causa, de forma alguma, o relevo de intervenções de mmor dimensão; pelo

e2 Na i i i atrls apontada, a par da comdau& comuni&ia da poUticas regionais dos &i01 fimer, rdcrida bgo no art. 1.0 do nwo regulameuto do FEDER, & 1984.

462 Hoi~nogem ao &o/. Afonso Rodrigues Queird

contrário, essa t inclusivamente a forma de aproveitar, com o maior interesse geral, os recursos endógenos das r e g i a , numa via inovadora e de p u d e relevo que o novo regulamento do FEDER veio rambtm consagrar (no Capitulo I1 do Título 111). Na segunda linha aponta a circunstância de o novo art. 130.O B do Tratado de Roma conjugar os vários fundos estruturais na prossecução dos objectivos da coesão económica e social, cm termos de facto seguidos, na proposta de Regulamento dos M o s Estruturais, em relação aos dois objectivos que estão a merecer agora a nossa atenção 63.

A inclusão da poiítica regional no Tratado da CEE (como T í d o V da Parte 111, consagrado à Coesão Económica e Social), através do Acto Único Europeu, veio corresponder, assim, ao reconhecimento do seu papel, não como polftica dependente, mas sim como poiítica participativa no reforço e no progresso da Europa comunitária.

Não podem contudo deixar de causar preocupação, como fugas a esta via, algumas altera$& feitas na proposta de Regulamento dos Fundos Estruturais em relação aos dois - objectivos que estamos a considerar.

Assim, em reiação ao primeiro t afastada a indicação segundo a qual a promoção do crescimento e do ajustamento das regiões com atraso e s t r u t d t féita apara que elas seintegrem plenamente no espaço comunitár'io~.

Trata-se de afastamento que não se verificava ainda na primeira versão da proposta, devendo recear-se que mais uma vez as autoridades comunitárias estejam a ser swslveis a uma pua

63 Mais m rei* ao ptimeim, dado que on relyío ao segundo 60 w p r . ~ a intcrvcnpo &.FEOGA.

A da Dir& Guzl XXII, de Coordrny" doa h a ~ m c n t o r Esuuturair, havia correspondido jl 1 p r ~ ~ & yridyão atrc as

1 lógica humanitarista, social ou poiítica, menos exigente t m 1 relação ao desenvolvimento regional.

I Embora tendo ficado as referências a desenvolvimentor e a f ~justamcnto estmturab, a indicação suprimida era bem mais clara

; em reiação à lógica do 'argumento das regióes nascenus', requerendo, de modo correcto, que as regiões viessem a intc-

1 grar-se aplenamente no espaço comunitário^. podendo passar a ser i i

assim, acrescentamos nós, espaços participativos de auto-

i -sustentação e competitividade H.

1 Em relação ao segundo objectivo, logo na primeira versão da proposta apareceram um acrescento e uma mudança que nos parece justificarem também a maior preocupação. Por um lado, acrescentam-se às regiões passíveis de ayões prioritárias de reconversão as 'bacias de emprego' (abassins d'emplol) e tas comunidades urbanas gravemente afectadas pelo dechio indus- trial. Por outro lado, em lugar da indicação do COM (87) 100 no sentido de dever haver uma orientação para novas actividades, fila-se em .facilitar as reestmturações dos sectores industriais em decllnior.

Com o acrescento das 'bacias de emprego' e fundamen- talmente das comunidades urbanas temos fundado receio de que a Comissão tenha sido sensível mais uma vez a preocupaçk de ordem humanitarista, social e poiítica, ou talvez antes, neste último caso, a influências centraliizadoras que não desistem de, a

Numa linha que. &S. t subiinhada na Comimicyáo da Comlldo que anrecodni a proposta. Depois de se dize. em rclyio i globaM& dcs objeaivm, que K .ta& a d o r i z u o pouMnl econdmico & GNmidndo (idirn nosso). diz-se em reiação ao pprlnclo que sc &a contribuir. ncwrr r&&, para o rdançmaco do inMUmmto produtivo c pua a obtai* & um nono de acrcimrnto da produtividade acinu da m& urmWti.& (I.A.1). rem mitando+c ainda, diante, que *as intmmçõa doa Fwdos na pmsecu@~ do objativo n. 1 dcvun atingir i mysa cdtim pmoirindo sair do processo de degradacão obsando &de há u m dezma de anos c dncnvolva opo~o ic i~ l w l &tas rcgiõn. (Ii.l.a, dc riovo com itllico nosso).

464 Honiei~neeni ao ProL Ahmo Rodrieues Oueiró

todo o custo, continuar a promover concentrações, em prejuízo das preocupações de eficácia económica e competitividade que devem ser proritárias. Não vemos, de um modo muito especial, que a reconversão de comunidades urbanas possa ter um papel relevante na promoção de um desenvolvimento maior e mais equilibrado no seio da CEE, sendo pelo conttário muito provável que a sua consideração no Regulamento dos Fundos Estruturais venha levar a que se transformem em sugadoros de meios financeiros, promovendo antes attacções crescentes de população que. sem emprego. acabará ao fim e ao cabo por agravar uma situação de dependência já hoje existente 65. U m receio seme- ihante deverá ser sentido em relação à referência às 'bacias de emprego' 66. De todos os pontos de vista, era bem mais feliz e segura a consideração apenas de espaços regionais, onde, com o aproveitamento intensivo de todas as suas potencialidades (designadamente dos seus recursos endógenos), já 6 possível um desenvolvimento auto-sustentado 67, sendo esta ainda a única via consistente, com alternativas válidas, de resolver os problemas de desemprego (e outros problemas sociais) das 'bacias de emprego' e dos centros urbanos em crise.

6' Na li& do modclo de JOHN R. H A ~ S C MICHABL P. TODABO, infeumiente com alguma verdade mesmo em países mak dmivolvidor (Migration, Unemploymenl rnd Develogmmf: A Two Sector Analysis, cm The Ammiun Eonomic R N i w , vol. hO. 1970, pp. 17~5-42 e jl no ano anterior. na mesma revista, pp. 13&18, o artigo de Toomo A MoCl of Labor Migrafion and U r b n Unernplopmf in LLss Developed Counbies).

6' Plreccnd*nos ainda espadmmtc -paute a rdcr2ncia l ncsessidadc de meios fiouiceiroa considetdvcis~ Lita na Comwiiaáo da Comissão (cit.), depoir de se r e c h que ws problcmts mais agudor & nio tonr senão a b& de em~rcao ou ~ t a d u m m w i i & urbaoni (n.1.b).

67 Dcvcndo ser nat&tc c-ikadas. nesta comprmisáo, as.'ba&s de emprego' que, M 16giu desenvolvi& por b B Umcx, se truuforman em 'bacia, de inovacio eprogramaçáo' (Pmr une N m v e l L Polifiqur de Dlveloggemenl W g i o ~ I en Europe, Economim. Paris. 2: d. 1985. em espcçid pp. ln-9S): tratando-se, cntão. de espaços regionais com energias pr6prks de progresso.

-- Dc, aito tii~iio à .novaJ?orraira. paro o Eurogn 465 . --

O afastaniento da referênci:~ à orientação para novas actividades, por seu turno, poderá contribuir para que deixe de haver a preocupação de enconuar sectores niais competitivos em cada região. Conforme dissemos atrás, a redacção do COM (87) 100, ao falar só nesta hipótese, tinha o inconveniente de não considerar a possibilidade, verificada em muitos casos, de screm competitivos e devereni consequentemente ser apoiados -na sua reestruturação -os sectores já existentes. Mas a referência apenas ao último caso poderá levar, pelo contrário, a que não sejam consideradas liipóteses mais favoráveis e se insista em manter sectores incapazes de ultrapassar situaçaes de ineficiência que a todos prejudicam 68.

4.3.2.2. Pode inserir-se tainbéni na meihor lógica da teoria da intervenção a proinoção do mercado do trabalho, afastando imperfeições e criando economias externas com a formação profissional.

É inquestionável que se encontram aqui divergências de grande relevo, pondo em causa um aproveitamento eficiente dos recursos disponíveis. Mas uma intervenção proteccionista, pro- movendo indiscriminadamente a produção e a utilização dos vários factores de produção, seria uina intervenção gravemente distorçora, com custos sociais provavelmente mais elevados do que os benefícios conseguidos. Estando em causa divergências no mercado do trabaiho, constitui obviamente polftica de primeiro óptimo actuar apenas no sentido de as ultrapassar.

" Curiosunmtc, procedeulc 1 refcrida dtcnçâo nio obstantc na Comunicaçio da Comissão se dizer quenas reg& em causa se *torna n a s i r i a a reconvcnio para a r l i n u s nowr a d o r a s de empregos de subcicui+iopo., acresccntand*sc no plrágnfo &te que o &orço de rdmnvaJjo a Ievu a cabo nas zonas e sectores dectdos dcvc ser sustentado pda @o clminirrl, para as reintegrar p h m r n f e no demrvolvimrnto da tcaomia & Coniuni&& (l.A.2. em ambm os casos com itdlicos nossos). Tcri havido tambim aqui, pois. uma dência de última hon.

Estando dtiii disso ein causa a criação de exteriialidadcs. não pode esperar-se que as iniciativas necessárias sejam tomadas pelos empresários ou pelos trabalhadores, não podmdo ter a garantia de beneficiar em exclusivo do investimento feito com a formação profissional 69. Trata-se, pois, de um campo onde a intervenção pública se toma indispensável, justificando-se, tambtm aqui, pela natureza das extemalidades a criar e pelo seu relevo. unia intemengo activa dos meios comunitários. especialmente através do Fundo Social Europeu.

Não pode perder-se de vista, contudo, que em qualquer dos casos a intervenção s6 poder5 justificar-se na lógica da correcção das diverghcins, não sendo justificlvel, a outra luz, uma política especítica de promoção de eniprego. Deixando de haver imperfeiçbes no mercado e ertando criadas as economias externas necessárias, a criação de postos de trabalho háde resultar da pr6pria dinâmica do processo produtivo, com valores com- penszdores da produtividade do trabalho. Não resolveria nenhum problenla de fuiido e comprometeria o futuro uma políca de criação de emprego conduzida à luz de qualquer outra lógica (v. g. de índole humanitarista. social ou política) 70.

Sendo assim, parece-nos que os respons5veis comunitários deveriam ter sido mais exigentes em relação aos objectivos em análise 7' . É certo que não se fala na mera criação de emprego,

" Assim accmtccc, mesmo rmdo o ma& prfnto, em d @ o w qecificnainingou indu~ivcao comple<ely spcci~Únaining. na terminologia dc G m B- (In~esrn~enf in WWII Capiul. A TThet i to l AMlyrir, em ~ J o u m n l of Poliiiul Emnomy, Supluncnto, vol. 70.1962,pp. 949 c H u w Capital. Natiocal Burcru ofEconomic RrieuLh, Columbia Univcnity Rer, Nova loque, 1%4). " Níw nos puecmdo alih que mamo do ponto de vista pnsoal reja satisbtbria a mia+ d c i d dc Unprego, tmdo os t r a b a i M o ~ n m n r c i h , em r i n i y k dc subanprrgo (ou 'dnanprego d t o ' ) , de que erão a scr vagos acima do d o r b rna produtividade rmrginJ ou rejl. do conuibuto d que atZa a d x . Eni a s h em ausa. pois. também por ata via, uma quatio dc mpcito pela sua dignidade.

n Nio havcndo neste caw diferaqas si&iativar eetm ar fomula&s dc Reaiixm o Arto único e da proposta de Regulunato dos hndm Fstmninin.

D o aro único 2 .nova fiontrira> p<ira a Europn 467

consutuindo s6 por si uin objectivo a atingir: no primeiro caso fala-se em alutar coiitra o desemprego de longa durq-or (itáiico nosso), o que aponta no sentidode uma polínca coerente e não no sentido da mera 'colocação' de desempregados; e no segundo caso fala-se em facilitar a integração profissional dos jovens. dandc-se a tónica de que essa uitegração deverá ser uma consequêncja de estarem habilitados e serem procurados pelo contributo que serão capazes de dar 72.

Parecenos todavia claro que se camuiharia com w i o r probabilidade no sentido de uma polttie coerente de promoçfo de emprego, at~avés da procura real do mercado, se se t ives~dado um maior relevo à arGnikção com as outras políticas estruturais,, em especial com a política regional.

. É esta aliás a lógica prevalecente no Acto Único Europeu. não se considerando a intervenção do Fundo Social na subsecção dedicada à políticasocial (a Subsecção UI da Secção I1 do Capttuio I1 do Titulo 11). mas sim apenas na Subsecção seguinte (N). ddicada 3 coesão econ6mica e social (em especial 1 política regional). É. aqui que, conforme já referimos (na no,ta i)), se determina (no art. 130: D) que a Comissão deve e i aboo a- proposta conjunta tendo em vista introduzir na estrutuua e nas regras de funcionamento dos Fundos existentes com finalidade estrutura+. (incluindo, pois, o Fundo Social Europeu) aas modif~cações . que ~ se revelem iiecepsárias para precisar e racie nalizar as respectivas missões a fim de contribuirem para a realização dos objectivos enunciados nos artigos 130.P A e 130: C, bem como para reforçar a respectiva eficácia e coordenar

* Na mama linha pode rcíerir-x igiulmmtc a aiüm+. feita na muniaçh da Comisaío que antocsde a p r o p t a de &&nunco. 4 P 3 .a ~ ,mmid& n?b qucr ionFmumr a-,- forma de

mnr tunbém o esfotp de doriugio dor r n i i raninorhwuno~.., Na sua Rc4olugáo sobre a proposta i0t.) o Puluncnro sugere que no

ohicnivo n. 4 reja mniidmda rmMm a b q â o pro6súoníl dai mulhcrcri. .. ... . . . .

as suas intervenções entre eias e com as dos instruineiitos financeiros existentesu. Verifica-se, pois, que se pretende uma conjugação dos esforços dos vários fundos estruturais, funda- mentalmente na li& da promoção do desenvolvimento regional (considerado de modo especial no art. 130.0 A e em exclusivo no art. 130.0 C).

Não se quis por& limitar a estes casos a acção do Fundo Social, por certo com a ideia de que em ouuos casos se justificará também a sua intervenção 73. Cremos, todavia, que para tanto n3o teria sido necessário um alargamento tão grande como aquele que ficou sugerido, devendo, pelo contrário, ter-se sido mais exigente em relação às possibilidades de intervenção.

Parecem-nos de facto exagerados (em relação aos dois casos em apreço) os termos dicotómicos em que em Renlizm o Arfo Iínico se faia i i a *elegibilidade para os fundos estruturais*. dizendo- -se que rarsumiráduas formas distintas, ora fundada em critérios geográficos no que diz respeito aos dois primeiros objectivos, ora horizontal, aberta a todos os Estados-membros. no que se refere aos três úitimos, que dizem respeito às pollticas de emprego e ao desenvolvimento rural* 74. Mais adiante, a propósito do Fundo Sociai Europeu, distinguem-se por seu turno duas partes na sua afectação, a primeira à prossecução dos objectivos n:l 1 e 2 e a segunda, numa lógica de horizontalidade. à prossecução dos objectivos n." 3 e 4 '5. Na proposta de Regulamento dos Fundos

. . . . " Igualmente numa 16giu dc cficiêncb e campctitividdc, quc dcverl

wr sempre privilcgkia. 74 Arrncmrand+rc quc u s s h . o apoio concadido pela Comunidade

pcded adapurdc a finalidaderdivmas. de quc algumas cnmnrrm o r n i guadro narural ao nível rcgional ou locd e outras se rcvatem dc u m dinM40 hoNmtd i d da Cornuniddo.

75 Dizcndwe depois que un qualqua dewu domínios a intcrvm@o comunitária .+i inrau-se N Gic & conccpg'ao &r polirins & emprcgo dos Ertldormembmr c reaiizar-s-l dentro de progrynun.

- Do arfo tísico d -nov. fio~ticirnv pua a Euroyo 469

Estruturais, por fim, al6m de se propor a actuação conjugada do FSE com o FEDER (ou mesmo com o FEOGA-Orientação) na prossmução dos objectivos n.O1 1 , 2 e 5, propõe-se a sua actuação isolada para a prossecução dos objectivosn.0' 3 e 4 76.

Na lógica da teoria das divêrgências domésticas, não é de pôr em causa, conforme s&endmos há pouco, a possibilidade de atrads do Fundo Social Europeu haver intervenções de primeiro óptimo em acções que não sejam de desenvolvimento regional (ou agrícola ou rural, nos termos do objectivo n.O 5). Trata-se de acções que poderão ter êxito especialmente se estiverem integradas na .concepção das poiíticas de eniprego dos Estador- -membros e se se realizarem adentro de programas, conforme 6 determinado ainda no COM (87) 100.

Mas não pode deixar de reconhecer-se a muito maior probabilidade de êxito de uma polltica de emprego e formagão conjugada com as pollticas de desenvolvimeiito regional, agricola ou rural, criadoras de necessidade reais de colocação de m ã d e - -obra. Compreende-se, por isso, a integração para que aponta o Acto Único, devendo ser-se especiaimente exigente em reiação a outras forinas de intervenção 7'.

76 Numa .concentração funcional. (cmgmdo .um subtuiual iaéscimo de ~ C W ~ O L . ) a que SCrCf~re a ComuJu~+da C O W S ~ ~ O C O M (87) 3 7 b b I . cit.. em I.B.2 c 1I.l.c).

Cornpronidcndm tunbún. mumo tendo em mnta a comporião e as o m & d a h instiniiüo. n d e d d a v r o d M mcntc Conferâuia

* y a -tida prioridade a favor-& r ~ i ó a & v o ~ d a s c das regi& mm d&io uidurtnal atinaidas pelo dcsemprcgo~. acalhmdprc assim o que J A C Q ~ RonERl havia sugaido no relat6rio de bac fAdc Uniquc. &fim de^ F o d Smiciiirc6. Strolcgic d Rpositia & b CRPM, Esnsburgo. 31 & heo<to & 1987. p. 51, achando ali& pandod que, ao mmtr5no do que a eapai&in aconselhava, com o rnonhenmmto da ComUízo, a t a entidade .pmpow

4.3.2.3. Por fim, podejustificar-se também 1 luz da teoria a intervenção dos h d o s estruturais na prossecução do objectivo indicado em quinto lugar, de promoção de estruturas de produção agrfcoia e de desenvolvimento rural.

Conforme sublinhámos atrás (em 4.2.2). a experiência da PAC C especialmente ilustradora do prejuízo geral que resulta de uma não norteada por preocupações de eficácia e competitividade. Não pode admitir-se, pois, que sejam repetidos erros passados, com a prossecução de uma política proteccionista que tantos custos continua a causar.

As orientações mais recentes são consequentemente no sentido de se afastar a poiítica de preços que tem sido seguida e de obrigar a oferta a ajustar-se à procura real do mercado. Mas ao mesmo tempo que se pretende reduzir assim o relevo do FEOGA-

pretende-se seguir uma política de adaptação ecmtural, com umamaior u&ção do FEOGA-Orientação. no sentido de serem dadas à agricultura comunitária as condiçh de &ciência c competiuvidade de que a t o carece.

Havendo, de facto, casos nítidos de inadequação estrutual, devaá seguir-se d a poiitica que proporcione a possibilidade de se actuar directamente nos pontos de divergência. evitlndole os custos de bem-estar e financeiros at6 agora verificados. Em muitos casos tratar-se-á de imperfeições do mercado, v. g. com falhas de

maintcnant d'dugir m o r e plus Ic do&c d'CligibilitC cn nc mmtionnuit plus uplicitmmt & n i h t m i t b ) .

Na mrmr Iinba deve rdcrir-x t m h uma reuntc rnolu60 do Pulamaw Europeu sobre a &ZO do armd *aito do FEDER, cnue outros pontos rritcnudo a ma COII- & que a poUtim rcgimd comunitina dcvc avaiiar o impacto rrgioníl & todas as poiítim hoNanrais c xctorLis. ~Jmmd O@l h Com'd~rbdrr Europrb. n. C281. & 19 de Outubro & 1987, pp. 38-41). " Segundo o COM (87) lm (1i.c). d c v d ter, em 1992, u m a ywxncucm ligeiramcntc superior a 50% do o w i m t o (mrn or 60% issmaldos m ICI* ao inicio do período).

Da <irto úniro <i airnvn fronteira. para a Europa 471

mobilidade e publicidade, em relação aos bem finais e aos factores. Em muitos out~os está em causa a necessidade de fazer investimentos geradores de economias externas capam de levar i ultrapassagem de bloqueamentos actualmente exhtentes. Em todos eles, deverá actuar-se tão próximo quanto posslvel dos pontos de divergência, não se justificando, também aqui, que algum particular tome a iniciativa de os cohatar, em iniciativas nXo internalizávds que deverão caber, wnsequmtemente, is autoridades nacionais ou mesmo às autoridades coniunitbrias,

Justifica-se, pois, que em lugar da politia actual passe a haver uma intervenção prioritária do FEOGA-Orientação, coadjuvado, nos termos da proposta de Regukmento dos Fundos Estruturais e numa l i a para que apontam o Acto Úniw e o COM (87) 100, pelos dois outros fundos estruturais e pelo Banco Europeu de Investimentos.

Como elemento negahvo, pode todavia recear-se q u ~ remissks como as que são feitas na proposta de Regukmento para a *perspectiva da reforma da política agrícola comum e cm especial a incumbência de promoção do .desmvolvimento das regiões rwaisr ' 9 seja uma porta aberta em relação a políticas afastadas de preocupações de eficiência e competitividade.

79 SáO ata as idcqõe do n. 5 do art. 1.0 & proposta. o& vem t r m h a incumbência -que 1150 susutari dúvidas - dc . d a l c n r a adaprC30 das &ttunuar +lm: numa li& que O PuLmeiito pmcumu rrfow,

u m d t a q ã o deate niimcro em quc sc diz qw sc visa d w m u r a adaply2o c cjrdcia da estruturas agrícnhs mi d a cnm as o+- relativas i produçZa d&i&s no imbito & dor mercadoai (Ana &

b Snaão dc 19 & Novembro de 1987 -r& o i& nmx, --&c

j a i d a dms outra dc1hlCú1 que podem mt+ tmbh na scrrrido da promqio ~40nal) . Pelo çontrLio, os receia rdaidor M texto Go auaidos q u d o rc diz, no COM (87) lW, quco docnwlvimmto nual a d ~ c d sMo aconfoimc com o d o de i& curo+.

A Comunica& da ComúsãO robrc a Reforma dos Fundos Eitruninir c-*a wnbbn a d C n r o probkma cm termoi quc no, puoccm -5. com a política agrlcola a 'temperar' e 'compensu' .o aumento & rigor que ac vcrificard na g n t k dos ~ICÇUS c doi mcrcadoi dos produtou. pur quc as prx>l>

t

A este propósito devemos recordar o que dissemos atrás, receando que a auséncia de uma clara definição de prioridades, com a prevalmcia inequívoca de critLrios econóniicos, abra de facto uma nova porta indesejável (sem que a anterior tenha sido fechada). Trata-se, em todos os casos, de interesses de grande relevância social e política, mas que de outro iiiodo ficarão também comprometidos a médio prazo, devendo conjugar-se antes todos os esforços no sentido de se atingirem os ganhos possíveis de eficiência com políticas alicerçadas ein explorações de tipo familiar, defen.orar da qualidade de vida e d o ambiente e promotoras de um iiielhor ordenamento e de um maior progresso regional 8''.

4.3.2.4. Por fim, enquadra-se na melhor lógica o papel reconhecido aos empréstimos pelo Acto Único Europeu e pelo C O M (87) 100 (locs. cits.).

.possam accitá-1s. Ji nos pucce mau corrccti a refcrincia ao o b j ~ u v o de -manter uma presença humana sufiumto, a athgir com a pwicipPF" .em amvidder alternativas., dcycndo ainda nu presença contribuir par *estimular a vida cconómiu~. " Saido igiuimuite reconhecido. hoje em&, que com u m a intcrvençZo adequada (v. g. com a eliminação de impcrfei~ões do mcrcado, como a que pode ra conscauida com melhorias no cama> das telewmuniwõa) ião aiadas cnndições-conducoitu 1 instala* L p ~ u e n a s e módias LidQsuia nos meios rmais, com umais d o s taxas deeticihcia econtribuindo também deçisivamcnte prn os oums objectivos cm virta (ver por ex. Umm, loc. at., M i m Qvam, fi Pari de I'In&uhializaiim Rum&. Éditioas Régionrlcs Emc- pémnes. Gmebrz, 1986 e ainda, com bate cm utudai feitos an Portugal, JJM h s e AUAN WIUIMIS, Prdudiw ikcmfralizaiwn ar I n d ~ m a i s Growrh7 Small Man&chrring Enwerpriar a d &gim01 Dcvrloppilmi i<: Cmhal Porbigal, un Rcgiond Studiu, vol. 21, 1986. pp. 34%%1 c ISABEL BOUBA, JORGE GASPAB. RUI JACIKTO e CHDIS I. BUILBB, L'lmp&nunt<r~iaiu d'w hohd: Cnafion d ' l n f i u ~ w c s pour I'lnnaduriion de N. T.I . &N &r Serwrs R&ijj, daU & Cmiext &I Dcvclopprmmt Regional, comunicação apresemda na Colóquio do Comite Nationa1 FM+S dc Gcographie (CNffi), Groupc dc Tnnil Gcogra- phie dc la Communication ct &r Telecommunications (GCT). e da intcrm- tional Geographical Union (IGU). Comn>unications ct Territoires, Paris 21-23 dc Janaro dc 1988.

Justifica-se sem dúvida, pelas razões apontadas, a participaçio a fundo pcrdido dos fundos estruturais coiiiunitários. Mas estando em causa a recuperação de regiões, factores ou sectores coin potencialidades a longo prazo, o recurso ao crédito constitui um coniplemento de fuianciainento especialmente adequado, com a virtualidadç de obrigar a escolher inais criteriosanieiitc as a c ç h a levar a cabo,

É de saudar, por isso, ein cada um dos seus campos de uitervenção, a participação ccrditícia d o Banco Europeu dc Investimento (BEI), da Comunidade Europeia do Carvão e d o Aço (CECA) e d o Novo Instruiiiento Comunitário (NIC), subli- iihando-se tainbém, em relação aos apoios da primeira destas instituições, a desejável atracção de investimentos privados que C assim promovida ='.

t 4.3.3. Polí t ico d e trarzsportes

Refere depois R e a l i z a r o A c t o Úiiico, entre as políticas i

económicas coin xum impacto ecoiiómiw real*, a epolttica de !

traiuportes e de infraestruturasr. Distingue assim, sob esta epígrafe, duas vertentes de grande

importãncia tendo em vista a consolidação do mercado interno e p aumento de eficiência da economia europeia: por um lado, a promoção da concorrência, por outro, a coiistrução de infraes- truturas básicas para a actividade dos vários modos de transporte.

Reconhece-se, no primeiro campo, que a ausência de uiria

6' C o m p r c d u i d m ainda, por isso, que a proposta do COM (87) 376 fd seja maiciom& mmo .Proposta de regu~uncnro (CEE) do Conlclho relativa às niissõcs dor Fundos com finaliidc estrutural, i sua &cicia, bem como i coordeniçZo dar nia intervairões mire si, com as interven~ães do Banco Europeu de Invesrininito (BEI) r roin as dos outros insrriuiicntos financeiros-.

474 Homcnagnz oo Aofi Afinwi Radrigues Qwird

política de concorrência8~ levou a que os custos de transporte sejaiii custos relativamente altos 8'. prejudicando a aproximação e a competitividade europeias. Conclui-se, por isso, que .uma liberdade completa de circulação de bens e d e pessoas 56 pode assumir todo o seu sentido económico sc a politica de transportes progredir para uin regime verdadeiramente concorrencial, per- mitindo um abaixamento significativo dos custos unitários: é preciso que se possa circular na Europa iiiais depressa e mais loiige...~.

Acrescenta-se depois, no parágrafo seguinte, que o acção em mattria de concorrência não permite s6 por si corrigi1 as desvantagens de que sofrem a este respeito certas zonas e certas regiõw, quer porque atão longe dos eixos de comunicação, quer porque, pelo contrário, atão congestionadas por um trânsito excessivoo. Toriu-sc por isso necessária a .execução, parale- lamente à conclusão do grande mercado, dum certo número de infra-estruturas (estradas, redcs ferroviárias, portos, aeroportos), que estão desde já identificadas (programa a mkclio prazo de infra-estruturas dc transporte de interesse europeu) 84 e cujo

, . almoít no mia had ban taken by t& C o d to f;;c róld,&orair tnupon írom a nussof rcsmcrions on muket aurv and eííective commiíimi. Thi oren Icd in 1985 to an action brought in rheEumpcan ~ o u r t o f ~ ~ t u x . which fomd rhat rhe Council lud ncglued its duries in this ueu (EjfL-imy, Subility and Equity. A Strofcfy y/ar ilze Ewlution o/ ikc h m i c Systcnl o/ thc Ewopeoit Communicy. Abril dc 1987: trata-se do reLt6rio de um gmpo & peritos indc&ntes, que ficou conhecido pdo nome da mi presidente, a quem a Co& da CEE soiicitou que invmúg;rrsc au c o ~ ~ emn6-s das dccisóes tonudas cni 1985, de rlatgrsu a Camuni&ade aEpuihr e r Portugiil c de criar um mercado xm fmntdru i n m m m 1992.). " Com a p c d devo para or custos europeus do tnnrportc &a, em rotas s e d t u 40 i 75% nuir clcvdoi do que nos E>trdos Umdor da Amériu. com X) a M)% dor pasngchs a pagar trribs normrir, ru Euiopl, c apenas 15% naEUA (loc. cit..p. 44).

Ch. BoLlini dar Conwidader Europn<u, n. 11,1985, p. 71, ri. 2.1. 162.

financiamento deverá ser assegurado por um acrtscimo de inobilização de fundos privadosw.

Estamos, mais uma vez, perante casos em que a intervenção (designadamente a intervenç50 comunitária) se jmtifica à luz da melhor teoria. No primeiro caii~po, as divergências do mercado que tem impedido a concorrência têm sido cxcessos de regulação que, numa politica claramente de primeiro óptimo. inipo~ta afastar 85. No segundo cainpo 3s divergências consisteni na existência de economias externas (ou de deseconoinias externas, nos casos de congestionamento) que podem ser coiiscguidas com obras de Yilraesuuturas que, à luz tambbm da iiielhor teoria, se toma iinperioso promover (levando tambbm i atenuação de deseconomias).

O efeito datas incdidas ser& naniralnieiit~ racionahado e potmciado se forem devidamente enquadradas nosdemais progra- mas em curso, em especial nos programas de desenvolvimento regional: onde alias as infraestruturas de transportes têm sempre o relevo primordial, coiiducente à afectação de verbas iinportnntes do FEDER c do Banco Europeu de Investimento.

Realizar o Ado Único aponta por fim, entre as poli- ticar comunitárias coin .um impacto econ6mico reah, .uma politica comunitária do anibimto.

Trata-se de mais uiiu das políticas não consideradas no Tratado de Roma mas que o Acto Único, face à evolugão entretanto venficada, veio em boa hora acrescentqr-lhe. através dos aitigos 130.0 R a 130.O T.

8' T a d o u vcduado todavia, ainda mutto rmnumena, &ul- &r -algumas ddu conúninodo por ultnpawr - cm rcLgIa i prx i s liktdkldorn que sc procunva &r no tmrportc aheo c no Wsporti rodovilrio.

476 Homnagrn ao Prof: Afonso Rodriprr Quciró

Também aqui, não se teiá sido sensível. desde o início, i impoitincia do p~oblenia 8% podendo alémdisso notar-sc alguma evolução no modo como tem vindo a ser encarado, coni a consideração crescente das suas componentes económicas.

Sem dúvida, as questões puramente ambientais merecem só por si a mais cuidada atenção -estando por vezes mesmo eiii causa condições essenciais da vida das pessoas. Mas o reconhe- cimento tambtm da sua iinportânna económica, alCm de jushficar obviamente uina atenção ainda inaior, foi sendo feita igualinaite no reconhecimento de que coin frequéncia iião estão em causa objectivos antagónicos, levantando problemas de o ~ ã o eventualmetne delicados, verificando-se antes que uma politica económica mais eficiente é também aquela que tem na devida conta a protecção e a promoção dos valores ambientais.

Desde logo, uma adequada polltica do ambiente. deve assegurar a preservação, a renovação e a racionalização dos recursos naturais, constituindo, assim, uina base indispensável de crescimento económico a médio e a longo prazo. Na sequência de afirmações anteriores, entre os objecavos distinguidos no n: 1 do art. 130.O R está o de assegurar uma utilização prudente e racional dos recursos natyaisr, numa l i i desenvolvida recen- temente na Resolução de 19 de Outubro, mencionando, entre outros casos (numa secção dedicada ao, *melhoramento da gestão

S6 a p a ~ r da Cimeira & Paril, un 1972, a pòiítia do ambiente comqou a ser considtnda rm prograniy & lyjo pluriuiiul, o primeiro & 1973 (Jmnol O+l n. C112, dc 20 dc D c m b n ) , o ~cgundo & 197i (Jornal O&ol n. C139, & 13 de Junho) c o tcrceiro dc 1983 I Jom<ll @&I n. C46. di 17 de Fcverriro).

O Ouirto Proanma. iA na scaua0a do Ano Único. foi ~ubliuda rcccntcmitc em A&O a -a ~c&lugão do Conselho da ~ k u u i d a d c s Europna< e dos Rrpramtuitn d a Governos dos Bradm-Mmbros (rrimLlol no scia do Conulho. cm 19 dc Outubro & 19873, ceiarivi i prmrscugjo c aplica& & u m pdíria e & um programa & 60 & ComunidadeEuropeia em m&ia do ambicnrc (1987/1992) (U/C 328101, publicda no 1 ~ 1 Ofirirrl do dia 7 de Dezembro).

Do d o úit io d eiaovofionreiro. para a Europa 477

dos recursosr), a *protecção das florestas contra a poluiqão atmosf6rica e os incêndios*, a eproteyão do rolo, designadaiiiente pelo combate i erosão, pela conservação da cobertura vegetal, pela prevenqão dos danos provocados por determinadas acti- vidades industriais e agdcolas, e ainda por exenlplo o amelho- ramento da gestão de desperdícios no que diz respeito à redução da sua quantidade, ao seu tratamento, à sua recidagem e à sua reutilizaçãos.

Compreende-se bein, coin estes exeinplos e com tantos outros que resultzriani da niera observação do que nos rodeia, A

enorme importância de uma poliaca do ambiente preocupada com a preservação, a renovação e a racionalização dos recursos

i ! naturais. 1 2

Para além disso. a política do ambiente visa evitar a criação de desetonomias externas, visando ainda que as deseconomias necessariamente-. ,criadas sejam compensadas. na medida do possível, por queni as ocasionou.

L

I :Compreendem-se na primeira linha os dois outros objectivos ! indicados no n.O 1 do art. 130: R. de *preservar, proteger e 1

melhorar a-qualidade do ambiente* e de contribuir para a

I protecção da sa6de das pessoas*. Nestescasos, designadamente estando em causa problemas de

j poluição, a que a Resolução de 19 de Outubro dá compreen- sivelmente u m grande relevo 87, visa-se evitar unia deerioração da qualidade de vida, circunstlncia que deve naturalmente preo- cupar o economista, cultor de uma ciência que ao fim e ao cabo tem como objectivo criar condições para a melhoriz do bem-estar dos homens. Embora estando em causa um conflito de util'idada de d i f l d (ou mesmo impossível) comparaç%o, poderá entcnder+e em muitos casos que a utilidade proporcionada pelo aprogressa

i

I . .. i

87 Com o dnaivolvimento &vi& no Quuto Rograma de A- Icit.).

478 Hom~urgem 00 Rol: Afonso R~drigues Queiró Do urio Único d .nova /ronieirnn para o Europa 479

econónuco poluidor. L! inferior à desutilidade (dcsecononiias externas) resultante da poluição, devendo então ser dada, sem hesitaçks, preferência a este último interesse.

Em tal quadro, deve o economista ser especialmente sensível à evolução das coisas, alertando para o adensamcnto de factos consumados no campo dn poluição ou ainda por exemplo do congestionamento urbano e sub-urbano, que obrigam mais tarde a enormes investimentos, levarido a acréscimos nominais nos produtos internos brutos, mas que ao fim e ao cabo, com grande custo financeiro e de bem-star, vêm quando muito repor as condições ambientais (e mesmo económicas) que exísr&m antes do início da sucessão doserros cometidos.

Estando em causa, numa apreciação correcta e previdente em relação ao futuro, investimentos de facto justificados,. com um inícresse económico e consequmtemente de b e i n - s ~ r superior aos custos ambientais, a teoria ensina-nos que a entidade poluidora deve compensar todos os que ficam prejudicados. Faz-se aliás deste modo uma exigência salutar, obrigando a q u e haja a segurança de que os beneficias sejam.de facto superiores aos prejuízos, havendo ainda um ganho liquido para o inves- tidor.

Nunu compreensão correcta das coisas, justifica-re, pois, que o Acto Único Europeu [no n.O 2 do,art. 130: R) comece por dizer que .a acção da Comwidade em matérii do:ambicnter se fundamenta no prindpio da ayão preventiva; mas acrecantando, depois, que se fundamenta tambbm nos prindpios d a reparaqão dos danos ao ambiente, prioritariamcnte na fonte e no prindpio do poluidor-pagador#. Pietendc-se, pois, que na media do p o d v d nZo venham sequei a sei criadas as deseconomias e a r n a s em causa. Mas havendo comprometimentor jA consumados ou verificand-se, com novas iniciativas, que os ganhos a obter são compensatórios dos prejuízos causados, deve o causador dó d+opsarcu quem&ca,com,ele prejudicado. , . ,

Por fiiii, tem viiitlo n verificar-se ainda um reconhecimento crescente das complementaridades da proinoção económica coma protecção e a promoção ambientais, mnseguidas de um niodo mais eficaz atravis de políticas de aproveitamento equilírado e racional dos recursos disponíveis. De um modo muito particular. a política regional constitui uni campo privilegiado onde pode contribuir-se simultaneamente para a preservação e a melhoria do ambiente, ao promover o aproveitamento dos recursos endógenos e uma melhor integração no seu espaço. com especial relevo para o elemento humano

D c v d o salientar-sc. nesta linha, uma proposta dc D i i v a do Conulho ustabeLccndo um programa comunitirio quinqurul dc projector ilustrando wmo w& no domínio do ambi i tc p o h contribuir igualmntc para a criação & empregos.. N a seus considmndos. duma-sc a a t a @ para 'que a protecção c a m c l h o ~ da qualidade do ambiente c a utilk@o d o n d dor r m o s fazun fundamental c i n t c g r b t c pane dc to& o ducnwlvimmto d m i m dc longo prazo.. racorda-sc o rccoducimcnto anterior, pda CoE<clho, da importância da poiítia do ambimtr para o &ento san6mim c cmsqurntanuitc pua o emprcw, afimundw por isso *a dctrnniwç3o dc dar I politia do mbicntc a direyío de uma componente n m d dc outras poiiticas comunidrirr. c cunsiden-sc ainda suc .M numcmras posibilidrch dc alugar o seror do unbimtc c dc cmprecndcr m$ks savindo nio s6 os objeaivor unbiQ(úi w contribuindo igualmmtc para a rmnnta& c a ai@ dc cmprqm. S--x um pa~umo a~ni lndo, dcfinùido o pmg~ama, c depois dois anexos: o primeiro indiundo a objeaivos, os nitáio dc ocob c as primidadu. com um r h importante para as w* -li$: 'i'ycmt acm mk sur Ics pmjm datiía aux d ~ i a n , dans lnqu&u 101~drkm h i n dc maurcs mvinmnemcwler n dc par a v s une penpenivc&eux d'aaxoitrc I'anploi, afmd'nnica kur impact lcui npidcct Iavdnir dc dbnmrarracion m ulan &r d3"s visiblusur i'm-mta rur la ntation d ' e , c o wur;do dando sugmck dc iniP1Pns a t- (COM (86) 721 M. & 2 & M a m dr 1987. mm unu ComMimFõo & Co&-o rcbtiwa oo po~rnrnil h cri+ L r k p n n & medida a b v o r do .Mib~u) . Na m e Confc&& & R&& Pai& ~~. em St. D 4 s (cit.) foi aprovada, . por -da&. umi raol- apoirndo a ta propap.

Salimundo tambbn a& d u n l e dc inova@ que pode ul a i u d a ~ d v ~ l d . a ~ ~ m ~ d c ~ & ~ ~ , L n ~ ~ p @ mbiiul. hív* sido dmaada num R o k n o Lreiatóno mbre w m p h m m m i t á i o

Trata-se de ideia que ficou milito claramente consagrada no Tratado da CEE. atravb da última parte do referido n: 2 do art. 130.0 R, dizendo-se que a s exigências em inatéria de protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidades, acrescentando-se no número seguinte que ma elaboração da sua acção em materia de ambiente, a Comunidade terá em conta*: (...) o desenvolvinieiito económico e social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.

É assini neste quadro geral de problemas e potencialidades que, mesnio não sendo possível proceder a uma quantificação de todos os elementos a considerar, se fica com a convicção de que vale a pena prosseguir com deterininação uma poutica do ambiente. É aliás coni esta convicção que em Realizar o A L ~ O Unico se diz que, *apesar de a qualidade do ambiente não transparecer em qualquer balanço, representa, contudo, um ganho, quer em termos económicos. quer em termos de bem-estar (1I.B) 89.

Conipreende-se. por fim, face aos problen~as de externa- lidades aqui existentes. que a sua solução, o mais próxima possivel

por Eocm FAW ao Parlamento Europeu, no dia 28 dc Fevereiro dc 198.3 (ver ainda G m a a P m . V i w c 1'Europe ... Aulrcmrnl. Lrc RCgim &h& rn S r b c . Jean Picollcc, Patis, 1984, pp. 217-9). " Jd anta, numa Confu!,ina Ininnariml da O C D E mbrr o Ambirna e a Ermioinia. se havia conduido que *os kncflaor raultuita d+r medidas de prot@o do ambimte (incluindo os custos dos prejuízos &tado$ fonm em geral supmiores aos custos datas mdi&s. (Paris, 18 a 21 dc Junho dc 1984. PruxjA (84) 41. p. 2. ondc C saiiatado lambán. numa venmtc r& nanou anterior, que a o ambimtc c a cnmomt. sc Sío geridos &um modo adequado. se dodorgun mutuamrntc c crrimuhm a inovago t a o l ó g i a . tal mnio rio estimuladas pm elv).

Nata última i i i pode muiú-[-se i&. do m o xgiiintc. o itudo que um gabinete de consultam (ECOTEC R a m k - a u d Consultmg United) f a para aDG-XI (Ambcintc. Protecpo doi Coruumidolrs c Seeurangr Nudeu), com Thr Porrntial h o m k Bmcfilrfrom Integrafinp &~ronmcnul a d Polluiion C m o l M c m r c j info Indu~hial R o e m : A S m r j of Connrfc Examplrr. (Birmingham, &osto dc 1985). . .

Do arfo iniro 4 movofionceira* para r Europa 481

dos pontos onde se verificam as divergências, deva sei de responsabilidade pública, intervindo directamente ou promo- vendo outras participações; compreendendo-se tambkm que pelas suas dificuldades r pelas suas dimensões deva sci mesmo, em muitos casos, uma iespon~abiidad~ comunitaiia.

Poi isso se afiima que ra Comunidade intervirá em matéiia do ambiente na medida em que os objectivos referidos n O n.. 1 possaiii ser melhor reahzados a nlvel comunitário do que a nível dos Estadownembros considerados isoladamenter ( n . ~ 4 do mesmo artigo): e trata-se, de facto. de um campo onde a congregação de esforços se toma necwsárii (mesmo com terceiros paiser), tendo especialmente em conta que .um espaçoeconómico comum corresponde por definição à dimensão onde se colocam os problemas do ambiente, quer porque as perturbações e a poluição de origem industrial e energética ignoram as fronteiras naaonais (como foi amplamente demonstrado pelos recentu amntwi- rnentos -catástrofe de Chernobil e poluição acidental do Reno), quer porque a plena liberdade de circulação implica uma harmonização positiva das normas nacionais relativas às emissões poluentes e aos residuos perigosos (COM (87) 100, ioc. cit.).

4.4. A obtenção do taxas mais altas de crescimento

Só nos termos apontados, de oportunidades oferecidas pdo mercado interno e pelo mercado mundial em que a Comunidade deve competir. e com o apoio de políticas esuumais adequadas, levando ao aproveitamento mais eficiente dos recursos dispo- nlveis. será possivel atingir um nlvel mais elevada de crescimento económico. De outra forma, poderão ser satisfeitos interesses parcelares e de curto prazo. mas ficam comprometidos. a médio e longo prazo, os objectivas mais largos do crescimento. .

Uma taxa razoávelde crescimento condiciona, por seu turno, a prossecução simultânea de outros objectivos a atingir,

3 1

482 Homenrgein do f i o / . Ajoiiro Rodriguer QueRJ - - -- -- -- - I I

designadamente nos campos da plena ocupação dos factores (v. g. do emprego), da distribuição do rendimento c do equiiíbrio espacial. Com razão. embora não atando .obcecada pelos desequilfbrioseventualmente provocados pela concretização do grande mercador, a o estudar a curta história da Comunidade -com os seus êxitos, mas tambim os seus fracassos, com os seus

I i grandes ideais, mas também os bloqueios que impediram a

I respectiva realização -, a Comissão conclui que é muito difícil i progredir num contexto de crescimento econ6mico demasiado t dibib. t

Assim se compreende que, conforme vimos (supra., p. 12), o 1 j

COM (87) 100 considere um rcrescimento económico mais vigorosb como uma acondição para o êxito^, recordando a estratégia já definida em 1985, de rcooperação para o crescimento e' o emprego que permitisse obter, atravis-da contribuição espedfica de cada país, um desenvolvimento mais rápido dos níveis' de actividade e de emprego no- conjunto da ComuL

i I i

nidader 90.

Foi na linha desta preocupação que a Comissão encomendou o Relatório Padoa-Schioppa (cit.). tendo designadamente em i conta, como se referiu atrás, o presente alargamento a Espanha e Portugal e a impiantação do mercado, sem fronteiras em 1992.

i Atravá da análise feita, resulta com clareza que a

rliberalização do mercador que agora i promovida, designa- :

darnine ro proceno de abertura, ao fazer aumentar a eíiciêêcia na afectaç30 dos recursos, permitirá um acréscimo no dvel da produtividade e da. produção na economiar (n. 14, onde se fala n& icóndições de crescimentor). .

., . .. .

t i i

vD Remdando t&vh d m , logo. a seguir, ws rnult& rclrónmmte dmpcionantn das nossas economias, apnu dc ntimuL<Ls pela diminui@ dos prcçui do pctrólm e. n u m pnmàrr fase, peL q d do d'4hn (1.B). . . "

Dii nop iíniro à *nova Jrotdreira* yan a Europa 483

Levando todavia a integração,do mercado aem primeiia instância a um aumento da produtividade e não do empiegw, conclui-se tatiibém aceica da necessidade de um esfoiço suplementar, i10 quadro do que os aurores referem como O

aprograma do mercado interno. 91: acrescentando-se mais adiante que rum falhanço em assegurar um fortalecimento robusto das taxas de crescimento da Coniunidade não significaria apenas que não haveria redução de desemprego: minaria também seriamente as hipóteses políticas de pôr e111 prática o programa do mercado interno e de proniover uina integração bem sucedida dos novos Estados-membros na economia. comunirlri~.

4.5. O carácter renrndário da probletliática orpmental

Não está em causa, com o tltdo deste número, que a problemática orçainental deva figurar no primeiro plano das preocupações dos responsáveis comupitários, conscientes de que está de facto a coinprooeter, com uma acuidade crescente, o futuro da própria Comunidade. . . . .

$que está enl causa, . . . isso sim, é que se tratede uma problemá- uca que posw. resolver-se por si mesma, sem se encararemde frente questóes de fundo que comprometem. decisivamente .a sua resolução. Pode por kso compreender-se melhor, wnforme vimos atrás, a. omissão verificada no Acto Único Europeu, . . , sendo já menos aceitável a omissão também da Política ~ ~ f i c o l a

~ . . . . -

.Sm& dc 3 112% z uxa dc crncimmto na estratégia macrrc -económica da Comunidade, o *progruiu do m a d o interno. poderia d v a ckvi-Ia, dumte alppns anos, cm mas 112% anuais, c h d o a e =sim a uma taxa gcnldc w a m m t o dc47L~.

Esta preonipoC5o em rcl* i necasidadc de ati* mair altas u u ~ de d t o foi rcuntmimtc sublinhíd. numa intcrv~@o & Rndnitc Dnrons, no PYlmmto Europeu. no diz 28 dc Outubro de 1987.

Comum, principal originadora das actuab preocupagões comunitárias 9=.

Sendo assim, parece-nos também exagerado e inadequado o tratamento dedicado no COM (87) 100 aos problemas orça- mentais, parccendc-nos ainda. conforme tivemos iguaimente ocasiao de apontar, que em relagão à Política Agdcok Comum ficam em aberto algumas indefiniçòes e indeterminaç&s e são mesmo abertas novas portas que poderão servir de fuga a uma política de eficiência e compctitividade que terá de passar a ser seguida 93.

No espaço dedicado no COM (87) 100 aos problemas orçamentais não deixam de sc verificar, de k t o , referências muito ciaras à referida dificuldade de fundo, reconhecend~e que .a andlise dos resultados orçamentais faz transparccer que as despesas do FEOGA-'Garantia' e o seu funcionamento cons- tituem a principal fonte dos desequibrios~ (ILC). Na l i a desta constatagão, aiem das medidas positivas apontadas em reiação à reforma da PAC 94, deve mencionar-se o esforço no sentido de serem reduzidas as vcrbas orçamentais a atribuir ao FEOGA- -Garantia 93.

Contudo, às ausências de definição e determinaflo e 3s novas portas abertas na Política Agrícola Comum não podem deixar de acrescentar-se, também como motivo de preocupagão, aigumas afumaç6es feitas no COM (87) 100 a propósito dos problemas orgamenais e principalmente a prevalência que C dada al 3

q2 Recorde-sco que &anos m 2. m 3.1 c sn4.2.2. 9' R d a i m d u em 4.2.2 c aùrda ~ J U alguma medida un 4.3.23. " M&& n a h. cits. na nota anterior. 95 Podendo tcdavii lamentar-rc que mamo mi 1592 rc preveja apeazr

uma d u @ o para 3% d a compromissor orpmenu . Mu o romitc h s o da Cimcin & Copaihagilc (jl referido na nota 38) t uma i l u i r r ~ bFm &a elas di6culdadcr un atingir mamo a mqapropta .

obtenção de recursos adicionais, como forma de colmatar (ou pelo menos atenuar) os defices existentes.

Na primeira linha, parece-nos menos feliz o juizo que t feito L acerca dos que criticam o orcamento comunitário, dizendo* que . .

muitas das criticas i n j u ~ ~ c a d a s ao orçamento wmunitário partem de uma atitude menos clara que leva algum a referirem-se 'as finanças comunitárias como se o seu pais não pertencesse 1 Europa dos Doze, (LC). Está assim a admitir-se que um número apreciivel de cidadãos europeus não está consciente de que o problema orçamental t mais s&o, ligado basicamente a uma política meficiente que a Comunidade tem Wido a seguir. Por outro lado, talvez tenham de facto razão todos aqueles que põem em dúvida que rum ECU bem aplicado ao nível dos Doze pode ter uma rentabilidade superior à equivalente despesa nacional,

v como C fácd demonstrar em relaçlo à Política Agrlcola Comum ou à investigação, bem como, de futuro, em relação aos transportes e às grandes mfraesnuturari. (ioc cir.) q6.

Face à experiência comunitária, parece-nos que os autores do documento deveriam ter evitado esta referência 3 Política Agrícola Comum: podendo ter-se lembrado, altm do mais, de que antes da sua inugração o Remo Unido xguiu uma polltica de apoio directo aos agricultores, mais de acordo com o que a teoria nos ensina, tendo evitado assim custos de bem-estar e hanceiros como aq& a que a PAC conduziu ". Foi inquestionavelmentc mais 'roitávd, nute caso, .a equivalente dapesa nacional (usando a terminologia do COM (87) 100, loc. cit.).

Admitindo, porém, que a CEE passe a seguir sempre políticas eficientes, muitos casos haver&, sem dúvida. em quc a renta-

9-0 Parar do ParIamcnto Europeu w h c o COM (87) 100 (cit.) o problema t mlocódo jl mamo num outro plano, dxmdoac que qualqncr comparam mtrc u cvolupõer orçammtrir iucionaic c a mmunitAb urL contrrdit6na com o idul da cunstruç50 j o e u r o w i v 61. Zn.

b 97 Vcr por a. S w m , ob. at., pp. Xlü-11.

486 Homenagem oo Prol. Momo ~ o d r i ~ c s Qwird

bihdade dos meios será maior no orçamento comunitário, podendo ser então arealçador o aefeito de substituição* referido. Tal poderá acontecer designadamen~ nos campos da inves- tigação, dos transportes, das infraeswturas ou mesmo de uma política agrícola correctamente conduzida.

Haverá todavia muitos outros em que as coisas se passarão antes do modo inverso, com a maior eficiência que pode ser conseguida com políticas descentralizadas de afectação e mesmo de distribuição. Trata-se de una maior eficiência explicável à luz da teoria 98 e que tem vindo a ser evidenciada através dos meihores resultados conseguidos em países mais descentrali- zados 99, levando a que os movimentos de regionaliza@o e reforço do poder local se expliquem, não 56 por razões de índole cultural e poUtica, mas também por razões de índole económica.

Neste quadro, a interienção comunitária poderá justificar-se, conforme referimos atrás, pelo facto de as externalidader resultantes das intervenções requeridas, algumas delas de grande

98 V ~ I por cx. Gnoace J. S T I G ~ . T c ~ b k Ranfc o/ Fundionr o/ hi Gomnrmrr. an Jomt Economic Comrnitfcc, Subconunittee on Fisul Policy, Fcdmal Erpcndihue Policy for Eronoinic Growtk snd Stnbility. Washing- tcm. 1957. W. 2. OAm. Fim1 Fckralirm. tkTt0u11 B iur !onnovlli, Nova Iorque, 1972, Y. PAUCY, Incomc Redimilutim as 4 h 1 Publir Gwd. un Journal of Public Eronomiu, vol. 2 1973, pp. 3558, RIWD W. Tsatce, Public Finanu. A N o m ' w Tkeory, B u s h s Publica- +m. Plano. Tema. 1981. D ~ v m Kwc, Fim1 Tims. The Eronomicr ofMulii-Leve1 G o v m n m i . Georgc AUm & Unwin, Londrn, 1984, RICHARD A. YUSGMVB c PUXY B. YUSCUTE, nr61ic F i n a m in Tlumy ard Ractice 4: cd., Mcgnw-Hill, Nova-Iorquc, 1984, up . 24 c Am6mo P. ANTLW% c V m GASPAR, Polbiw Erondmiu c Desunhalizafio Adminirhdliva: A I ~ I M I C a u i h q õ i s , em Comissãa de C o w d r m ~ o & Região Centro (em colabora& com a OCDE), O Fina~'amrnlo.do D c r m v o l v i m l o Regional c Loçnl. CoMbra, 1986, pp. 47-59.

w Onde aui< a d a r diciâuii umseguida ton levado tmbbn a que a t a &a r m l a n unu muito maior adaptabilidade mi &mus cmjunninir dafawidvcb, como aqdas por qur se p s o u nntu duas últimas dkidas (conmbumdo =sim em r l w mcdida para que fwcm melhor sucedidas as polltiar dc ntabil'za@o Imdas a cabo phautoridadrs centrais).

I D o a c l o ú n h 9 anoV4 fronlcirn* para 0 Europn 487

exigência financeira e de dimensão, poderem aproveitar- igual- mente (em menor ou maior medida) aos agentes económicas de outros pakes. * Mas para além destes casos não deixara de prevalecer a maior eficiência conseguida em níveis o mais próximo possível dos problemas a resolver (a nível nacional, a nível regional ou 'de preferência a nlvel local), até ao ponto em que, em cada um dos casos, não haja razões de extemalidades ou de economias de escala que aconselhem a ir para um nível superior.

Deverá verificar-se, pois, antes um desejável de i to de substituiçãow se se der uma libertação de fundos no sentido da dexentralização, justificavel também. mesmo por maioria de razão, em relação à intervenção comunitár'ia.

C

5. Condasõea

Na sua história de 30 anos a Comunidade Económica Europeia constitui assim um exemplo bem Iustrativo do codito, que veni de muito mais longe, entre um apelo a uma maior eficácia, num quadro mundial de cresmte exigência, e atentafio, sempre renovada, de atender a interesses parcelares que terão aí dificuldades em competir.

Tendohavido dentro dela respostas num sentido e no outro, não podem restar dúvidas acerca do maior êxito conseguido quando, na linha do que a teoria vem conGrmando, se optou decididamente por seguir no primeiro sentido.

Não parece todavia que mesmo agora haja já uma determinação inequívoca e determinadas tzl propósito, codo~me é revelado pela fuga do Acto Único a coosiderar poUti~d9 fundamentais acerca das quais importaria tomar p o w o (a PoU- tica Agrícola Coiituin e a Política Orçamental) e o modo como

- D o arfo riniw à .nova fronteira. para r Europa 489

estas e outras politicas são consideradas em documentos posteriora (designadamente no COM (87) 100).

É de qualquer modo previsto aqui um reforço de políticas estruturais capazes de conduzir aos resultados almejados, de eficácia e competitividade, com as intervenções de primeiro 6ptimo que para o efeito devem ser seguidas.

Estando deste modo aberta, em termos reforçados, a possibilidade de se seguir no caminho indicado, não podemos deixar de esperar que os responslveis comunitários sigam dc facto no sentido da 'nova fronteira', abrindo perspectivas mais fivoráveis para o fumo comunitário.

Bien qu'ii constitue un éiCment important dans l'histoire de k Communauté Économique~urop~nne, PAae Unique n'a pas pris a compre de aspccts décisifs pour Pavaur de celle-ci. Ce fut ainsi ie cas avec des politiques économiques de base, telles k Politique Agricole Commune (PAC) et ia Politique Budgttaire, qui mCritent dCjà une grande attention dans le COM (87) 100. avec ie tim suggestif de aRéussir PActe Unique.

Aprb avou rappelC des conditions du succèu et des rtformes i entreprendrs, comiderés dans ce documat, Pauteur a cherche dans son analyse ?I voir dans queiie mesure les orientations Ctablies sont en accord avec 1- enseignements de k théorie et de la ., pratique Cconomiquer. Pour cck, ii se base fondamentalement sur l u enseignements ler plus rbcents de l'économie du b i a i a e , en particuliir de Ia t&ie des divergcnces internes, ui montrant que lorsqu'il y a der divergences sur le marcht interne, i1 ne íaut pas avoír recours à des maures protectionnistes, qui conduisait en phcipc i des distortions encore plus couteuses que ia d u r des

bénéficices obtenus, mais i] faut au préakble agir le plus près possible des points dc divergeme, avec der interventions de premier (ou deuxième) choix.

Puisqu'on ne peut bénéficier en exclusif des initiatives prires. telles celles relatives à l'éioignement d'imperfemons du marchC ou à Ia crCation d'économies externes, ii y a alors un int6rêt public qui doit conduire 1 l'inmention des autoritk, nationales et mime communautaires, en considáant que ces initiatives, parfois de grande é d d e et très onéreuses, peuvent profiter aussi aux citoyens d'autres pays.

Selon ce qui at prtvu dans ks documenu soumis à l'analyse. Ia création d'un espace plus krge du marche interne constitue un factcur íavorable, conduisant à une plus grande efficaaté et i une plus grande compCtitivité, qui seront d'autant plus grandes avec un commerce libre plus ekrgi. I1 nc faut donc cesser de s'acheminer daiis ce sem, etl'on peut citcr la Politique Agricole Commune de la CEE comme un -exemple paradigmatique des coíits de bim-être et des míits Gnanciers qui rtsultent, par contre, d'une politique fermée de caractère protectionniste. Le besoin de changer cette politique est bien soulignCdans k COM (87) 100, en considtrant, comme premièrc dforme i entreprendro, politique. agricole commune adaptk au contexte mondiab.

O n pcut expliquer déjà à Ia lumihe de Ia thCorie les interventiohc struaureiies soulignCes dam le COM (87) 100 comme cda.politiques communautaires ayant un r&l impact économique: .une poliaque commune de développement scienafique et technologiqua, des actions menées au moyen des

1. fonds structurelu (de dCveioppement rtgional, d'emploi et formation et de promotion 'igricole et r&), da pdiaque des transports et des intÍastructureu er *une politique communautaue

I de Penvironnement, sont vraiment des politiques qui peuvent être menées de k manière Ia plus efficice, à travers des mterventions

f SUI le inarchC interne, auprès des points oh se v&fient les

divergences qui empêchent la poursuite des objectifs à atteindre. L'auteur signale toutefois. dans son article, les quelques indk- finitions ou nianques de dttermination qui continuent à se vtrifier - et dans certains cas, à apparaitre iiiême de nouveau - dans les. textes conimunautaires. en constituant des portes ouverter à uavers lesquelles la Cominunautt peut &e conduite. une fois de plus, pour des interventions inefficaces, compro- mettrices de sonfutur et der inttrêts des citoyens europhs.

La voie de la plus grande efficacitt est encore la voie à suivre pour atteindre des taux de croissance plus tlevts, lsquds constituent. à leur tour, une condition indispcnsable pour que le progrts à l'khele de la CommunautC soit réussi à de^ cobu moim lourds dans les domaines de Pemploi, de la distribution d a revenus et des désequilibres rtgionaux.

Enfin, l'auteur souligne dans son artide le caractèce secondaire de la problbnatique budgttaire, dans la mesure où le grand poids du deficit rbulte du fait que une politique communautaire - la Politique Agricole Commune - n'ait pas suivila voie de l'efficacité et de la compétikivitt, dans les termes cites plus haut. Bien que cette cause soit reconnue, certaines affirmations du COM 87) I00 sont aussi.de nature à suseiter des préoccupations, lorsqu'elles montrent des vertus secondakes dans Fintervention de la PAC, dCvient l'attention de la vraie raison du problème ou, encore, lonqu'elles essaient de laiser entendre que ta solution du problème p&e se situcr au niveau d'une augmentation d a recettes communautaires.

L'auteur condut, de toute son an*, que la CEE ne pourra échapper à ce que la thtorie et l'expáience ont mis en tvidence; en espérant, donc, que de politiques de premie choix foicnt suivies, avec l'appui des imtruments dont les autoritéi peuvmt disposer. Seulement de cette façon on pourra arriver à k m o u w k fronaàrcr, ai ouvrant des perspecuvcs plus favorables pour l'avenir de la CominunautC.

Do orto Ymco 1 .novnfrmteirn.pnro o Europa 491

SUMMARY

The Single European Act is indeed an important deve- lopmmt in the history of the European Econoiiuc Community (EEC). But it did iiot take into account decisive aspects for the future of the Coiiiniunity, sucli as the Common Agriculnird Policy (CAP) 2nd the Budgetary Policy. These policies have already bem considered in the COM (87) 100, with the suggestive title of uMakuig a SUCC~SS of the Singk Aeto.

After a brief review of thc uconditions of success* and of the weforms to be undertakenr, singled out in this document, the author tries to see to what extent the proposals made agree with the lessons of economictheory and of experiente. To this end, he relies inainly on the most recent lessons of wdfare iconomic- -particularly on,the theory of domestic divergenm, denions- trahng that theredivergences in the i n t e d market should not be removed by protectionist nieasures, leading to distortions, probably more eostly than the benefits achieved, but as dose as possible to the points of divergmce, by fint-best (or second-best) interventions.

Since nobody is able to benefit exclusively fron~ the initiatives undertaken (itiauves such as the remova1 of market imperfections or the establiihment of externa1 economies), the intervaition of poblic authorities is inthe public interest: public authorities, -that is of thc (individual) countries or even of the Community {as a whole), taking into acco&t that h e initiatives, in some,cases on a large a l e and very expsive, may also baieíitcitizms ofother countries.

The establisliement of a larger area of interna1 market. foreseen in the docuinents under analysis, constiartn a favorable factor, leadiingto ingher efficiency and hghcr competitiveness: whtch, of course, will be. s d geater in a larga area of free trade. The Comiiiunity should therefore proceed. in this dirmion,