dt 8 compras pÚblicas para la innovaciÓn: nuevas ...blicas... · tigação sugere que a atual...

MARCOS REGULATORIOS

POLÍTICAS PÚBLICAINNOVACIÓN

ARGENTINA CPIDT

8

DT8

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN: NUEVAS OPORTUNIDADESDE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN Sabrina Comotto y Angelina G. Meza

CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS EN CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN: NUEVAS OPORTUNIDADES DE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN

D O C U M E N T O D E T R A B A J O N º 8

Sabrina Comotto y Angelina G. Meza

Seguinos en @ciectiBuscanos en /ciecti

Godoy Cruz 2390 – PB (C1425FQD), CABA(54-11) 4899-5000, int. 5684www.ciecti.org.ar | [email protected]

La investigación que dio base a este estudio finalizó en diciembre de 2015.

AUTORIDADES

Presidente

Gustavo Lugones

Directora general

Ruth Ladenheim

EQUIPO EDITORIALCoordinación editorial

Fernando Porta

Apoyo a la coordinación

Paula Isaak, Julia Pena y Celeste De Marco

Equipo de investigación

Sabrina Comotto y Angelina G. Meza

Edición

Mara Sessa

Diseño gráfico

Lea Ágreda

apcp Acuerdo Plurilateral de Compras Públicas

apn Administración Pública Nacional

ar-sat Empresa Argentina de Soluciones Satelitales

bid Banco Interamericano de Desarrollo

capes Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior del Ministerio de Educación de Brasil

cnpq ConsejoNacionaldeDesarrolloCientíficoyTecnológicodeBrasil

cpi compras públicas para la innovación

cti ciencia, tecnología e innovación

far Federal Acquisition Regulation

finep FinanciadoradeEstudiosyProyectos

fonarsec Fondo Argentino Sectorial

gatt AcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio

i+d investigaciónydesarrollo

i/i+d investigaciónoinvestigaciónydesarrollo

iclei Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (Local Governments for Sustainability)

inta InstitutoNacionaldeTecnologíaAgropecuaria

inti InstitutoNacionaldeTecnologíaIndustrial

itif FundacióndeTecnologíasdelaInformacióneInnovación

mercosur Mercado Común del Sur

ocde OrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos

oea Organización de los Estados Americanos

omc Organización Mundial del Comercio

ompi Organización Mundial de la Propiedad Intelectual

onc OficinaNacionaldeContrataciones

SIGLAS

onudi Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial

pbi producto bruto interno

recyt ReuniónEspecializadaenCienciayTecnologíadelmercosur

ricg Red Interamericana de Compras Gubernamentales

sapem SociedadesAnónimasconParticipaciónEstatalMayoritaria

sati ServiciodeAsistenciaTécnicaalaIndustria

sbir Small Business Innovation Research

sela SistemaEconómicoLatinoamericanoydelCaribe

sncti SistemaNacionaldeCiencia,TecnologíaeInnovación

spp Sustainable Public Procurement

sttr Small Business Technology Transfer

tbi Acuerdos Bilaterales de Protección Recíproca de Inversiones

tic tecnologíasdelainformaciónylacomunicación

ue Unión Europea

ypf Yacimientos Petrolíferos Fiscales

ÍNDICE

Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Resumo / Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Objetivos y descripción general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

El concepto de compras públicas para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Clasificación de las compras públicas para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Revisión de la literatura relevante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Relevamiento y caracterización del marco normativo nacional

sobre las compras públicas en la argentina en las distintas escalas

legislativas e institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Normas procedimentales de contratación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Normas sobre orientación del poder de compra del sector público . . . . . . . . . . . . . 50

Conclusiones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Caracterización del marco regulatorio regional e internacional

en materia de compras públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Principales compromisos regionales e internacionales sobre compras

públicas actual o potencialmente vigentes para la Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Conclusiones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Comparación de las experiencias internacionales y regionales

en materia de compras públicas para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Las compras públicas para la innovación en los países

de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Las compras públicas para la innovación en Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Las compras públicas para la innovación en Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Las compras públicas para la innovación en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Márgenes de maniobrabilidad para la interacción,

coordinación y definición de reglas: el Estado, sus proveedores

y la adquisición de bienes y servicios para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Aspectos que tienden a potenciar

o ampliar los márgenes de maniobrabilidad

para implementar iniciativas de compras para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Aspectos que tienden a condicionar

o limitar los márgenes de maniobrabilidad

para implementar iniciativas de compras para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN: NUEVAS OPORTUNIDADES DE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN8

RESUMEN

Loscambiosdeparadigmasdepolíticaspúblicasacaecidosenlasúltimasdosdécadaspro-picianunrolmásactivodelosestadosenlapromocióndeldesarrollosocialyeconómico.En ese marco, las estrategias de incentivo a la innovación desde un enfoque de demanda recobranprotagonismoenlosdebatesacadémicosypolíticos,einterpelanaloscompra-dores;entreellos,y,enparticular,alsectorpúblico,atraccionarinnovacionesatravésdesuscontrataciones.Noobstante,dichatracciónnopareceposiblesinmarcosregulatoriosapropiados;asílohareconocidoelPlanArgentinaInnovadora2020,alplanteardentrodesusobjetivoslarevisióndelasregulacionesenlamateria.Elpresentetrabajotienecomoobjetivo explorar tales regulaciones con miras a determinar cuán propicias para la innova-ciónson.Paracumplirtalpropósito,presentaunainvestigaciónexhaustivadelasnormasrespectivas,yunacompilaciónde las iniciativasdecompraspúblicaspara la innovaciónimplementadasporotrospaíses.Elresultadopreliminardeestainvestigaciónsugierequela actual normativa de compras vigente en el sector público nacional podría representar ciertas limitaciones respecto de los márgenes de maniobrabilidad para la implementación deiniciativasdecompraspúblicasparala innovación.Asuvez,ponederelievequealahoradepropiciarreformasydiseñarpolíticas,lasexperienciasexitosasdeotrospaísespo-dríansertenidasenconsideración.

Palabras clavecompras públicas

CPI

innovación

políticas públicas

marcos regulatorios

Argentina

D O C U M E N T O D E T R A B A J O CIECTI 9

As mudanças de paradigma que ocorreram durante as duas últimas décadas evidenciaram um papelcrescente do Estado no desenvolvimento social e econômico.Nestecontexto,asestratégiasdeincen-tivo à inovação a partir de um enfoque de demanda reconquistam a proeminência nos debates acadê-micosepolíticos,edesafiamaoscompradores; in-cluindo, em particular, o setor público a conquistar inovaçõesatravésdesuascontratações.Noentanto,a inovação não parece possível sem marcos regula-tórios adequados; como o Plan Argentina Innova-dora 2020 reconhece, ao plantear dentro de seusobjetivosarevisãodaregulamentaçãonamatéria.Opresentetrabalhotemcomoobjetivoexplorartais

regulamentações visando a determinar o quão pro-píciosãoparaainovação.Paracumprirtalpropósito,apresenta uma pesquisa exaustiva das normas res-pectivas e uma compilação das iniciativas de com-pras públicas para a inovação implementadas por outros países. O resultado preliminar desta inves-tigação sugere que a atual normativa de compras vigente no setor público nacional poderia represen-tar certas limitações com respeito às margens de manobra para a implementação de iniciativas de compraspúblicasparaainovação.Porsuavez,res-saltaque,nahoradepropiciarreformasedesenharpolíticas, as experiências bem sucedidas de outros paísespoderiamsertidasemconsideração.

Theparadigmshiftthattookplaceduringthelasttwo decades prompted an increasing role of theStateinsocialandeconomicdevelopment.Withinthis context, demand-driven policies aimed atinnovationpromotion came to the fore inpublicpolicy and academic debates and, thus, buyersof goods and services –and, in particular, public agencies– turn into the cornerstone of innova-tion policies. This drive, however, rests upon theexistence of appropriate regulatory frameworks,astheInnovativeArgentine2020Planacknowle-dged. Indeed, within its objectives, the Plan en-visaged the need to review the country’s publicprocurement regulations, with a view to usingthe State purchasing power to boost productive

technology development. The present study ai-med at exploring Argentina regulations in thisarea, and to determine how innovation-friendlythoseregulationsare.Tothatend,itconductedacomprehensive survey of the Argentine nationalpublicprocurement regulatory framework,andacompendium of Public Procurement for Innova-tioninitiativesinothercountries.Thepreliminaryfindingsof thisanalysispoint to theexistenceofaseriesofrigidities inArgentineregulationsthatwouldmakeitill-suitedtoachieveinnovation-po-licy goals.Moreover, it showed that in designingpossible improvements to the system, successfulexperiencesofothercountriescouldbetakenintoaccount.

Palavras-chavecompras públicas

CPI

inovação

políticas públicas

marcos regulatórios

Argentina

Keywordspublic procurement

PPI

innovation

public policies

regulatory frameworks

Argentina

RESUMO

ABSTRACT

D O C U M E N T O D E T R A B A J O CIECTI 1 1

Introducción

LaArgentinapasódeimplementarpolíticasdecienciaytecnologíaesencialmentehori-zontalesaintervenirensectoresestratégicosbajounalógicafocalizada.Ejecutarestetipodeintervenciónimplicadiagnosticar,definiryrespaldaráreassocioproductivasestratégi-cas.Acompañardesdeelsectorpúblicoalosprincipalesactoresprivados–ydeestemodopotenciarimpactoseconómicosysociales–esunobjetivoprincipaldelasnuevaspolíticasen ciencia, tecnología e innovación (cti).

Atalesfinessehanpuestoenmarchamúltiplesinstrumentosdepromoción.Elfinancia-mientootorgadoporlaAgenciaNacionaldePromocióndeCienciayTecnología(agen-cia), con la conformación del Fondo Argentino Sectorial (fonarsec),estáentreloshitosqueameritandestacarse.

Ademásdeestos instrumentosbasadosen laoferta,sepuedendiseñare implementarpolíticasdepromocióndesdeelladodelademanda.ConformealPlanArgentinaInno-vadora2020(MinisteriodeCiencia,2012),losprogramasdecomprasestatalesparaacti-vidades de cti con alto impacto económico o social están entre las opciones que convie-nenexplorarse.Dehecho,comodestacalaliteraturainternacional,elpotencialdeestosinstrumentosesvaliosísimo.ConlaespaldafinancieradelEstadocomousuariodebienesyservicios,lascomprasgubernamentalespuedenestimularlademandaeinfluenciarladifusióndeinnovaciones(Edquist,2009;ocde,2011;Zabala-Iturriagagoitia,2013).

En efecto, uno de los temas que actualmente ocupa un lugar central en la agenda inter-nacional en materia de compras públicas radica en la potencial utilización de las políticas respectivascomoinstrumentosdepromociónsocial,productivayeconómica.Esteejehacobradoespecialimportancia,entreotrosfactores,apartirdelacrisismundialde2008,quereabrió–oalmenosintensificó–eldebateacercadelos“espaciosdepolíticapública”con que cuentan los estados para adoptar las acciones que consideren más adecuadas a efectosdetransitarelcaminodeldesarrolloeconómico.1

1 Para un análisis reciente de la utilización de las compras públicas comoherramientadedesarrolloeconómicoenAméricaLatina,véaseComottoyLavopa(2014,p.7).

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN: NUEVAS OPORTUNIDADES DE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN1 2

Dichodebatetambiénencuentramarco,entreotrascircunstancias,enelhechodequelascomprasgubernamentaleshanpermanecidorelativamenteajenasalasdisciplinasmul-tilateralesdecomercio, loquepermitióunmayormargendeaccióna losestadosqueel disponible en otros aspectos, tales como la regulación del comercio internacional de bienesyservicios,lasinversionesextranjeras,lossubsidiosylosderechosdepropiedadintelectual,entreotros.Laprotecciónopromociónotorgadaporungrannúmerodelegis-laciones nacionales de contrataciones públicas –o que incorporan disposiciones de con-tratacionespúblicas–alaspequeñasymedianasempresas,alaindustrialocaloaformassocialyambientalmentesustentablesdeproducción,sonalgunosejemplosdelapuestaenejerciciodedicho“espaciodepolítica”.

Enestecontexto,yenelcasoparticulardelaArgentina,sehaverificadoenlosúltimosañostres tendenciasquetiendenaposicionar lascompraspúblicaspara la innovación(cpi)enunlugarcentral:lacrecienteutilizacióndelpoderdecompradelEstadocomohe-rramientadepolíticasocialyeconómica,elmayorénfasisenlapromocióndeldesarrollodesolucionesinnovadorasylaincorporacióndeestasalosprocesosproductivos,ylapo-líticadedesarrollodeproveedoresysustitucióndeimportaciones.

Laprimeratendenciaseapartadeloquepodríamosdenominarenfoque“ortodoxo”deldiseñodelosprocedimientosdecomprapública,queesguiadocasiexclusivamenteporlabúsquedade“eficiencia”–entendidacomolaadquisicióndelamejorcalidadycantidaddebienesyserviciosalpreciomásbajo–.Laconcurrenciaasumedesdeestaperspectivaunrolpreponderante:cuantosmásoferentessepresentenaunalicitaciónpública,mayo-ressonlasprobabilidadesdeobtenerelmismobienoservicioauncostomásreducido.En este contexto, la apertura de las contrataciones públicas a los proveedores extranjeros enpiedeigualdadconlosnacionalessonunaopciónnatural.Comoenmuchosotrosas-pectosdelaeconomía,loscompromisosinternacionalesconstituyeronunamaneramuyefectivade“cerrarelcandado”sobreestetipoderegulacionesdomésticaspromercado.

Sinembargo,másrecientemente,yenespecialapartirdelacrisiseconómicaglobalqueestallaraen2008,muchosgobiernosadoptaronunpapelmuchomásproactivoensus


economías.Estecrecienteactivismoestatalabrió,asuvez,lapuertadeutilizacióndelpo-derdecompradelEstadoparaperseguirobjetivosdedesarrolloeconómico.Enelmarcode este paradigma alternativo, las compras públicas no cumplen tan solo el rol de pro-veeralEstadodelosbienesyserviciosnecesariosparasufuncionamiento,sinoquetie-nen la función de alcanzar otras metas, como aumentar el gasto público para estimular la demanda en economías estancadas, promover el desarrollo de ciertos sectores espe-cíficoscomopartedeprogramasmásampliosdepolíticaindustrialofavorecereldesa-rrollocientíficoylainnovacióntecnológicalocales.Dehecho,esposibleidentificarunaincipiente literatura que busca demostrar que las compras públicas pueden proveer un mecanismopoderosoyefectivoparagenerareldesarrolloindustrialy,enparticular,lain-novacióntecnológica(EdleryGeorghiou,2007;Uyarraet al.,2009;KalvetyLember,2010).En este sentido, un estudio recientemente publicado por la Secretaría Permanente del Sis-temaEconómicoLatinoamericanoydelCaribe(sela)afirmaque:

Entendidas como contrataciones públicas, adquisiciones del Estado o compras del go-

bierno,lascompraspúblicashansidoconcebidas,tradicionalmente,comountrámite

netamente burocrático asociado a satisfacer necesidades colectivas a cargo del Estado

asícomoparaelfuncionamientodelmismo.Dichaconcepciónhaevolucionadohas-

tallegaraentenderlacomounaherramientadedesarrolloquepermiteincorporara

sectoresvulnerablesdelasociedaddentrodelprocesoeconómicogeneral,ygenerar

no solo egresos al Estado, sino buena parte del dinamismo de la economía nacional,

conefectosenlageneracióndeempleo,lacanalizacióndeinversionesyeldesarrollo

productivo (sela,2014,p.9).

LaArgentinanohapermanecidototalmenteajenaaestatendencia.Así,porejemplo,laOficinaNacionaldeContrataciones(onc), órgano rector del sistema de adquisición de bienes y servicios de laAdministraciónPúblicaNacional (apn), adoptó recientemente una serie de acciones en tal sentido, entre las que se destacan la promoción de la con-trataciónconefectoresdeeconomíasocialy laelaboraciónde laGuíadeComprasPú-blicas Sustentables (onc,2011),querefiereexpresamentealascompraspúblicascomo


2 DecretoNº893/2012.3 DecretoNº1.023/2001.

instrumentodeestímuloalainnovaciónylacompetenciaindustrial,loqueafirmaqueestaspuedenpreverincentivos,comorecompensasalmejordesempeñoambientalyso-cialdedeterminadosproductos.Cabemencionar,asimismo,queelreglamento2alrégi-men respectivo,3sancionadoen2012,tambiénhaplasmadoestatendencia;porejemplo,alanunciarpreferenciasafavordelosoferentesquerealicenexportacionesyalintroducirladimensióndelasustentabilidadambientalysocialcomoaspectosaconsiderardentrodelascontrataciones.Sevolverásobreestosaspectosalefectuarelanálisisdelmarcore-gulatoriocorrespondiente.

Elsegundoeje,referidoespecíficamentealainnovación,semanifestóenlosúltimosañosen el desarrollo de una serie de políticas e instrumentos que tienden a fomentar el desa-rrollodesolucionesinnovadorasylaincorporacióndeestasalosprocesosproductivos,atravésdelaacciónestatalylaarticulacióndelaaccióndelossectorespúblicoyprivado.Enestesentido,elPlanNacionaldeCiencia,TecnologíaeInnovación,“ArgentinaInnovadora2020”,estableceloslineamientosdepolíticacientífica,tecnológicaydeinnovaciónenelpaíshastaelaño2020,conelobjetivogeneralde“impulsarlainnovaciónproductiva,in-clusivaysustentable,sobrelabasedelaexpansión,elavanceyelaprovechamientoplenodelascapacidadescientífico-tecnológicasdenuestropaís,propiciandoasíunsaltocuali-tativoentérminosdecrecimientoeconómico,inclusiónsocialymejoradelascondicionesdevidadelapoblación”(MinisteriodeCiencia,2013,p.12).

Elfortalecimientodelabasecientífico-tecnológicaperseguidoporelplanincluyecomouna de sus metas la revisión de los marcos regulatorios del Sistema Nacional de Cien-cia,TecnologíaeInnovación(sncti),“afindegenerarunmarcoinstitucionalqueguíeyacompañealosdiferentesprocesosinnovadoresdelpaísdesdesugeneraciónhastasucomercialización” (MinisteriodeCiencia,2013,p. 14).Elplanreconoceexpresamente laconveniencia de “explorar el diseño e implementación de nuevos instrumentos”, entreellos,“programasdecomprasestatalesparaactividadesdeciencia,tecnologíaeinnova-ciónconaltoimpactoeconómicoysocial”,yestablecequeelMinisterioseabocaráalde-sarrollodeestetipodeinstrumentos(MinisteriodeCiencia,2012,p.58).


Eltercervérticedeestetriánguloestáconstituidoporlaspolíticasdesustitucióndeim-portacionesydesarrollodeproveedores,queenlosúltimosañoshavenidoimplemen-tandoelgobiernonacional,“conelobjetivodepromovereldesarrollodelascadenasdevalor, propiciar cambios estructurales que otorguenmayor sustentabilidad productivanacionaly regional,y fortalecer la situacióndelBalancedePagosencoordinaciónconotrosorganismosdelEstadonacional”.4 Junto con este marco general –que encabeza el Ministerio de Industria–, se observan además algunos programas o iniciativas sectoria-lesotransversalesquearticulanespecíficamentelascompraspúblicasconeldesarrollodeproveedores;porejemplo,elprogramadeasistenciatécnicaencompraspúblicasdelInstitutoNacionaldeTecnologíaIndustrial(inti),queincluyeentresuslíneasdeacciónelbrindar“asesoramientotécnicoalasempresasquenoalcancenlosestándaresdecalidadrequeridosporlaadministración[…]ampliandoasílacantidadycalidaddelosproveedo-resdelEstado”.5Porúltimo,algunasentidadesestánimplementandotambiéniniciativasde desarrollo de proveedores, como el caso de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (ypf) a travésdelPrograma“Sustenta”.6 Estas múltiples iniciativas de desarrollo de proveedores nacionalesparecenbrindarunterrenofértilparaagregarcomponentesorientadosa lapromocióndelainnovaciónproductivalocal.

Sinembargo,el funcionamientode lascompraspúblicasysurolcomopromotorde lainnovaciónenlaArgentinasonprácticamentedesconocidos.Dehecho,enunrecienteín-dicepublicadoporelForoEconómicoMundial,denominado“Índiceinternacionaldeuti-lizacióndelascompraspúblicascomoestímuloalainnovación”(ranking según el Informe deCompetitividadGlobaldelForoEconómicoMundial2014-2015),quebuscaponderarenquémedidalascomprasgubernamentalesestimulanlainnovación,laArgentinaocu-póelpuesto137sobreuntotalde144paísesrelevados(ForoEconómicoMundial,2014,p.534).Sibienlametodologíautilizadaparaconfeccionarelcitadoranking es cuestiona-ble,7permitetenerunaprimeraaproximaciónalniveldedesarrolloquelaherramientadelascompraspúblicastienecomopolíticadeinnovaciónenelpaís,y,enconsecuencia,señalalaimportanciadeemprenderunanálisispormenorizadoyrigurosodelestadodesituaciónydelaspotencialidadesdeesteinstrumento.Laausenciadeevidenciateóricayempíricalimitaconsiderablementelaformulacióndepolíticaspúblicasenestecampo.

4 Véase<http://www.industria.gob.ar/desarrollo-de-proveedores/>.5 Véase<http://www.inti.gob.ar/desarrolloycompromiso/compraspublicas.htm>.6 Véase<http://www.ypf.com/ypfylaindustria/Sustenta/Paginas/Todo-sobre-SUSTENTA.aspx>.7 Estellamado“índice”esenrealidadun ranking basado en una sola pregunta incluidaenuncuestionariomuchomásextenso que el Foro aplica a un conjunto deempresariosyotrosrepresentantesde la sociedad civil de los países relevados.


Por ello, al tener en cuenta los tres aspectos antes mencionados, el análisis de los marcos regulatorios e institucionales de compras públicas como estímulo a la innovación consti-tuyeunatareasumamenterelevante,enuncontextodondelautilizacióndeesteespaciodepolíticaparecehaberganadoterrenoypresentaunpotencialdecrecimientoaúnporex-plorar.Aestefactorsesumalatendenciainternacionaldeliberalizarlascompraspúblicas,lo cual puede reducir el margen de maniobrabilidad para que el Estado interactúe, coordi-neydefinacriteriosjuntoapotencialesproveedoresdestinadosaestimularlainnovación.Estopuedeacotarelespaciolegalparaimpulsarnuevasmodalidadesdeintervención.

Objetivos y descripción general

El presente estudio busca analizar cómo el sistema de compras públicas en la Argentina puedeemplearseparapromoverlainnovación.Seexaminaráelmarcoregulatorioeinsti-tucional,nacional,internacionalycomparado,afindediagnosticarlasprácticasactualesyformularrecomendacionesadecuadasalosmárgenesdemaniobrabilidadvigentes.Susobjetivosespecíficosson:

1. Caracterizar el marco regulatorio nacional de las compras públicas en la Argentina en lasdistintasescalaslegislativaseinstitucionales.

2. Caracterizar el marco regulatorio regional –en particular, el Mercado Común del Sur (mercosur)– y multilateral –especialmente la OrganizaciónMundial del Co-mercio (omc)–, tomandoen cuenta losacuerdosque seencuentranvigentes y ennegociación.

3. Comparar experiencias de países de las distintas regiones que emplean las compras públicascomopromotorasdelainnovación.

4. IdentificarlosmárgenesdemaniobrabilidadactualmentedisponiblesparaqueelEs-tadointeractúe,coordineydefinareglasjuntoasuspotencialesproveedoresparaad-quirirbienesyservicios,ypromoverasílainnovación.

Afindecumplirconestosobjetivos,serealizóunanálisislegaleinstitucionaldelosmar-cosregulatoriosvigentessobrecompraspúblicas,yseconsideraronparaellolasnormas


nacionales, regionales e internacionales. Mediante el empleo de fuentes normativas,se caracterizó el margen de maniobrabilidad para formular políticas que promuevan la innovación.

Eltrabajoseorganizadelasiguientemanera.Laprimeraseccióndefine,confundamentoen la literatura especializada, los conceptos clave de la investigación –compras públicas, cpi–,juntoconunabrevereferenciaalosdebatesysuevoluciónhistórica.Sepresentan,asimismo,posiblesclasificacionesquetiendenaagruparlascomprasparalainnovaciónendistintascategorías–comprasprecomerciales,comprasdesolucionesinnovadoras,etc.–.Porotrolado,seexhibenunrelevamientoyunasíntesisdelestadodelacuestiónanivelna-cionaleinternacional,ysetomacomoreferenciaalosautoresmásdestacadosenlamate-ria–Edler,Aschoff,Cave,Frinking,Dowden,entreotros–,asícomolosinformesydocumen-tosproducidosenelsenodelosorganismosinternacionalesquehanabordadolatemática–ComisiónEuropea,OrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos(ocde).

Lasegundasecciónmuestraelrelevamientoylasistematizacióndelanormativadecom-pras públicas vigente para las distintas entidades que componen el sector público nacional, segúnelartículo8ºdelaLeydeAdministraciónFinanciera(Nº24.156).Tambiénseprocedióarealizarunabrevereferenciaalasnormasprovincialesylocales.Paraunamayorclaridadexpositiva,seclasificaronloscuerposlegalesrespectivosendosgrandescategorías:normasprocedimentalesynormassobreorientacióndelpoderdecompradelsectorpúblico.

Enlatercerasecciónseenseñanlasdistintasposturasqueseobservanenrelaciónconlaregulacióninternacionaldelascompraspúblicasysuspotencialesefectossobrelosmárge-nesdemaniobrabilidaddelosestadosnacionalesenmateriadeinnovación.Asimismo,sedescribe el estado de la cuestión en los dos principales ámbitos internacionales que poseen potencial de generar obligaciones en la materia para la Argentina: el mercosurylaomc.

Lacuartasecciónpresentaunrelevamientoexhaustivodepaíses–agrupadosporregio-nes–quehan implementado iniciativasde compraspara la innovacióny sintetiza losproyectosrespectivos,paraelloseidentificanpaísespionerosoparadigmáticosenlare-giónyelmundoenlautilizacióndecompraspúblicascomoherramientadepromoción


8 Latraducciónesnuestra.9 Sibienestostérminoscomúnmente

son entendidos como sinónimos, podrían establecerse algunas

diferencias.Porejemplo,laexpresión“compraspúblicas”tendríaun

alcancemásamplioque“comprasgubernamentales”,alpermitirenglobar

aquellas contrataciones que, si bien no son celebradas por entidades

gubernamentales en sentido estricto, tienen como parte a instituciones que,

por su naturaleza, el origen de los fondos que administran o el tipo de

funcionesquedesempeñan,suaccionarqueda sometido en parte a regulaciones

propiasdelderechopúblico.Comoveremos más adelante, esta precisión

puede revestir importancia a los efectos de la investigación a abordar, debido

a que las políticas de estímulo a la innovación en las compras públicas engeneralnosehanlimitadoalas

compras gubernamentales en sentido estricto,sinoque,yalmenosenelcasodelaArgentina,tambiénhanalcanzadoa otras entidades, como concesionarios

de servicios públicos, empresas con participación estatal

mayoritaria,etcétera.

delainnovación.Además,sedescribeendetalleuncasonacionalparticularmenterele-vanteparalaArgentina:eldeBrasil.

Por último, tendiendo en cuenta el análisis efectuado en los puntos anteriores, en la quin-tasecciónseidentificanlosprincipalesfactoressociopolíticos,institucionalesynormati-vos que actualmente potencian, limitan o condicionan los márgenes de maniobrabilidad paraqueelEstadoimplementeiniciativasdecomprasparalainnovación.Asimismo,sedescribendoso tresherramientas típicas–utilizadasporotrospaíses–parautilizar lascontratacionespúblicascomoinstrumentosdepromocióndelainnovación.

Marco conceptual

En este apartado se busca esbozar una conceptualización de las cpi, en tanto objeto princi-paldelosmarcosregulatoriosaanalizarenestainvestigación.Atalfin,sedefiniráelcon-ceptode“compraspúblicas”paraluegodesarrollarsuaplicaciónalcampodela“innovación”.

El concepto de compras públicas para la innovación

Elconceptode“compraspúblicas”distadeserunívoco.Laexpresiónderivadeunatraduc-ción aproximada de la expresión public procurement, que no tiene un equivalente exacto en español,yqueenidiomainglésdesignaa“laactividadgubernamentaldeadquirirlosbienesyserviciosquesonnecesariosparallevaradelantesusfunciones”(Arrowsmith,2010,p.1).8

Dichaexpresiónsehageneralizado,enparte,porserlaterminologíaempleadaporlanor-mativa de la Unión Europea (ue); aunque otras legislaciones nacionales e internacionales hanescogidootrasdenominaciones:contratacionesgubernamentales,comprasdelsectorpúblico,comprasestatales,contratosadministrativos,etcétera(Arrowsmith,2010).9

Lanormativaargentinaenmateriadecompraspúblicastambiénhaverificadounaten-denciaa receptar la terminologíadeusocomúnanivel internacionalyaque,mientrasquelalegislaciónanteriormentevigente(DecretoNº5.720/72,DecretoNº436/2000)se


10 En rigor, el título de los decretos mencionadosserefiereal“RégimendeContrataciones de la Administración Nacional”,materiaquelasprovinciasnohandelegadoalaNacióndeacuerdoconelrégimenfederalestablecidopor la Constitución nacional; aunque en algunos aspectos, por ejemplo, en lo referente a la regulación de las compras públicas electrónicas, se aludea“compraspúblicas”,enlugarde“contratacionesdelaAdministraciónNacional”.11 Jurisdiccionesyentidades comprendidasenelartículo8º,incisoa)delaLeyNº24.156.12 Sobre los debates existentes entornoalconceptodeltérmino“innovación”,véase,porejemplo,Schweinheim(2012).13 Noobstante,Edquist–ymuchosotros–señalaque“elinterésenlosinstrumentos de políticas del lado de lademandaenunnivelanalíticoydediseñodepolíticashaaumentado,peroestonosehatraducidoeniniciativasespecíficasenloqueconcierneala implementación de políticas de innovación.Sinembargo,actualmentepodríaestarenunprocesodecambio”(2009,p.6);latraducciónesnuestra.

referíaa“contratacionesestatales”,lanormativamásreciente(DecretoNº1.023/2001;De-cretoNº893/2012)haincorporadolaexpresión“compraspúblicas”,aunquesoloaalgunosefectos,10yconunsentidoenprincipiolimitadoalascelebradasporlasentidadescom-prendidasenelámbitodeaplicaciónsubjetivodelasnormascitadas–queincluyesoloaentidadesestatalesensentidoestricto.11

Ladefinicióndecompraspúblicasparalainnovacióntambiénresultacompleja.Enpri-mertérmino,porqueelconceptode“innovación”es,ensímismo,difusoycontrovertido.12 Como primera aproximación, las cpi suponen un abordaje desde un enfoque de deman-da, el cual, si bien no descarta el papel de otros determinantes que inciden en el desarrollo yladifusióndelasinnovaciones(Zabala-Iturriagagoitia,2012),destacalaimportanciadelaprimeraendichosprocesos.Edlerdefinealaspolíticasdeinnovaciónconenfoquededemandacomo“Unaseriedemedidaspúblicasparaincrementarlademandadeinnova-ciones,paramejorarlascondicionesparalaasimilacióndeinnovacionesy/oparamejorarlaarticulacióndelademandademododediseminarlainnovaciónyladifusióndeinno-vaciones”(2009,p.3).

Enestesentido,eldocumentoconocidocomo“ReporteAho”(ComisiónEuropea,2006,pp.5-6)refierequeestudiosrecienteshandemostradoquelafaltadedemandaydeclien-tes“buscadoresdenovedades”,dispuestosapagarporserviciosactualizados,mejoradosonovedosos,constituyeunabarrerafundamentalalainnovacióny,enconsecuencia,haceunllamamientoalosgobiernosa“utilizarlascompraspúblicasparaimpulsarlademan-da de bienes innovadores, promoviendo al mismo tiempo el nivel de los servicios públi-cos”.13 De acuerdo con la ocde:

Este interésenlaspolíticasde innovacióndel ladode lademandahasurgidocomo

partedeunamayorconcienciadelaimportanciadevínculosderetroalimentaciónen-

trelaprovisiónylademandaenlosprocesosdeinnovación.Laspolíticasdeinnovación

del lado de la demanda son parte de una evolución de un modelo lineal de innovación,

usualmente focalizado en i+d, a un abordaje más amplio, que considera el espectro

completodelciclodeinnovación.Estefocoenelladodelademandatambiénrefleja


una percepción general respecto a que las políticas tradicionales del lado de la oferta

–noobstantelasmejorasensudiseñoalolargodelasúltimasdécadas–nofueron

capacesdeelevareldesempeñoylaproductividaddelainnovaciónalosnivelesde-

seados(2011,p.9).

Clasificación de las compras públicas para la innovación

Laliteraturaespecializadahapropuesto,porsuparte,algunasclasificacionesdelascom-praspúblicasparalainnovaciónquetiendenareceptaresteenfoquedel“espectrocom-pleto”delaspolíticasdeinnovaciónconenfoquededemanda.UnadeellaseslamatrizdeHommen,desarrolladaporLeifHommen,yquehasidoutilizadacomoherramientaana-líticaeninvestigacionesposteriores,ytambiénenalgunasexperienciasprácticas,comoladelgobiernoflamenco:“Latipologíamuestraunamatrizconstruidaendosdimensionesquedefinenlasactividadesdecompraspúblicasparalainnovación.Laprimeradimen-sióncapturaelmodode interaccióndesdeelcualhaevolucionado lanecesidadsocialquemotivólacompra.Laotradimensiónconciernealimpactodelacompraenrelaciónalmercado”(Rolfstam,2012,p.7).

Enelcuadro1sepresentandemaneraesquemáticalascategoríasprevistasenestasdosclasificaciones.Seguidamentesedesarrolladeformabrevecadaunadeellas.

Elprimercriterioquesueleutilizarseparaclasificarlascpieselusuariofinaldelproductoylossujetosintervinientesenelprocesodecontratación.Estadimensiónpermitedistin-guir tres categorías de cpi,directa,catalíticaycooperativa:

cpi directa. En este caso, la entidad pública adquiere un bien, obra o servicio innovador destinado a satisfacer sus propias necesidades, o, para ser más rigurosos, las necesidades públicasparacuyocometidofuecreado.

Así,porejemplo,Coreahadesarrolladounainteresantepolíticasistemáticadecpi direc-tasa travésdelprogramade“AseguramientodeCompradeNuevasTecnologías”.Enelmarcodeesteinstrumento,unaseriedeinstitucionespúblicasyagenciasgubernamen-tales,talescomoelMinisteriodeDefensa, lascorporacionesdegasyelectricidad(kep-co ykogas) y laCoreaRailroadCoorporation encomendaronapequeñas ymedianas


empresaseldesarrollodenuevas tecnologíasy lesgarantizaba la comprade losdesa-rrollosrespectivosdentrodeundeterminadolapso(Lee,2009).DeacuerdocondatosdelaAdministracióndePequeñasyMedianasEmpresasdeCorea(cit.enLee,2009),entre2002y2008participarondelprogramauntotalde36entidadespúblicasy91grandesempresas,altiempoquelacantidaddefirmasquerecibieronapoyoparaeldesarrollodeinnovacionesatravésdeesteinstrumentohastaelaño2007fueronmásde500.

cpi catalítica.Enestetipodecompras,unsujetocanalizao“cataliza”lasdemandasdede-terminadosbienesyserviciosdeunaterceraentidad.UnejemplobastanteinteresantedecpicatalíticapuedeencontrarseenelNationalProcurementLtd.deDinamarca.Setrata

Cuadro 1 Clasificación de las compras públicas para la innovación

Criterio Tipología

Según el usuario final del producto

cpi directa: el usuario finaldelproductoeselmismo organismo que efectuó la compra, la cual es celebrada para satisfacer lasnecesidadesyfuncionespropiasdelaentidad.

cpi catalítica: ocurre cuando la entidad contratante actúa como catalizadora de demandas de uno o más sujetos (públicos o privados) distintosadichaentidad.

cpi cooperativa: en el proceso intervienen más de un sujeto público o privado, que colaboran para realizar una contratación “innovadora”querespondaa intereses comunes o compartidos.

Según el carácter y grado de la innovación

cpi precomercial: concierne a la fase de i+d.Tienelugar antes de la etapa de comercialización.

Compras públicas de soluciones innovadoras

cpi adaptativa: tiene como finadaptarunproductoadquirido en el extranjero –que se introduce por primera vez en el mercado interno– para que pueda ser utilizado según las necesidadesyelcontextolocales; o bien un producto yaexistenteenelmercadolocal de modo de satisfacer lasnecesidadesespecíficasdelademanda.

cpi evolutiva: implica el desarrollo de productos completamente novedosos o innovacionesradicales.

Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenHommenyRolfstam(2009)yZabala-Iturriagagoitia(2012).


deuna“organizacióncuasi-privadaqueadministralascompraspúblicasdeunamplioes-pectrodebienesparavariasagenciasdelgobiernodanés”.NationalProcurementnegociacontratosmarco,loscualessonredactadosentérminosfuncionales,esdecir,“autorizandoa los vendedores a reemplazar productos funcionalmente equivalentes o superiores en la medida que estos se vuelvan disponibles en campos sujetos a rápidos avances tecnológi-cos(porej.,tics)”(CaveyFrinking,s/f,pp.11-12).Unavezqueestoscontratosmarcosehannegociado,lasespecificacionesdelasofertasdelosdiferentesvendedores–inclusiveca-racterísticas de impacto medioambiental, entre otras– se incorporan al catálogo que ad-ministralacompañía.Lasagenciasgubernamentalespuedenluegohacersuscomprasdeestecatálogo.EnlosprocedimientosllevadosacaboporNacionalProcurement,lacom-pañíaprocuraincentivaralosoferentesapresentarofertasquesuponganinnovaciones,sobretodo,entérminosdeeficienciamedioambiental(CaveyFrinking,s/f).

Cabeseñalarquelanuevanormativaargentinaenmateriadecompraspúblicas(DecretoNº893/2012)prevéunmecanismosimilaratravésdelcuallaonc queda facultada para “realizaracuerdosmarcoconproveedoresparaprocurarelsuministrodirectodebienesy/oserviciosalasjurisdiccionesoentidadescontratantes,enlaforma,plazoydemáscon-dicionesestablecidasendichoacuerdo”(artículo225ºdelreglamentoaprobadoporelde-cretocitado).Enestecontexto,podríaconsiderarselapotencialidaddeesteinstrumentoparaactuarcomo“catalizador”deinnovacionesatravésdelascompraspúblicas.Volvere-mossobreesteparticularalexplorareldiseñoeimplementacióndemecanismospoten-cialesdeinnovaciónatravésdelascompraspúblicasennuestropaís.

cpi cooperativa. Las cpi “cooperativas”puedenserdedostipos:formasdeasociaciónpú-blico-privada,dondelosparticularescooperanactivamenteenlarealizacióndeproyectospúblicosinnovadores;yenloscasosenquevariasentidadesdeunmismopaísodediver-sos países se asocian para llevar uno o varios procesos de contratación pública tendientes asatisfacerunanecesidadcomún.

En el caso de la cooperación entre entidades de un mismo país, puede citarse a Statoil –compañíanoruegaoperadoraenelcampodepetróleoygas,cuyocapitalesdepropie-dadmayoritariadelEstado–yGassNova–empresapúblicaqueadministralosintereses


14 Véase<http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/msinitiatives_en.html>.

delEstadonoruegoenrecolecciónyalmacenamientodecarbón–.En2011,StatoilyGassNova lanzaron, en forma conjunta, una compra pública precomercial para estimular el desarrollo de mejores soluciones para la explotación de carbón, en especial, alternativas tecnológicasqueprevenganlaemisióndegrandescantidadesdedióxidodecarbono.

En la ue existen varios casos de procesos cooperativos interestatales de compras para la innovación.Unejemploenestesentidoeselproyectosmart@fire, en el marco del cual “ungrupodecompradoresdedistintospaísesdelaUniónestánpreparandounllamadoconjuntoacomprapúblicaprecomercialbajolaleydeBélgicaparaconseguirsolucionesmás innovadoras en materia de ticparalaindumentariadelosbomberos”.14

Encuantoalcarácteryelgradodelainnovación(véasecuadro1),debendistinguirselacpiprecomercialy lascompraspúblicasdesoluciones innovadoras.Estadiferenciaciónpuede rastrearse en los documentos de la Comisión Europea en la materia –entre ellos, elyacitadoReporteAho,la“Guíaparaconducirsolucionesinnovadorasenlascompraspúblicas:10elementosdebuenasprácticas” (ComisiónEuropea,2007)yeldocumento“Compras públicas precomerciales: promoviendo la innovaciónpara asegurar serviciospúblicosdecalidadenEuropa”(ComisiónEuropea,2008)–,queparecenhaberreceptadolanociónde“espectrocompletodelciclodeinnovación”alcontemplardiversasespeciesdepolíticasquetiendenaabordar,precisamente,lasdistintasetapasdedichociclo.

cpi precomercial. Concierne a la fase de i+d, llevada adelante con carácter previo a la etapa de comercialización:

La expresión compras públicas precomerciales intenta describir una aproximación a la

adquisicióndebienesyserviciosdei+ddistintosaaquellosdonde“losbeneficiossonacumuladosexclusivamenteparalaautoridadcontratanteparasupropiousoyenla

conducción de sus propios asuntos, de modo tal que el servicio proveído es totalmente

remuneradoporlaentidadcontratante”.Másespecíficamente,enlascompraspreco-

merciales, el alcance es solo servicios de i+d: puede comprender actividades como la

exploraciónydesarrollodesoluciones,yeldiseño,creacióndeprototipos,hastaelde-

sarrollooriginaldeunvolumenlimitadodeprimerosproductosyserviciosenlaforma


15 Latraducciónesnuestra.16 Véanse<http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/msinitiatives_en.html>y<http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/

docs/italy-pcp-v4.pdf>.

de una series de pruebas […] i+dnoincluyeactividadesdedesarrollocomercialtales

como producción en cantidad, provisión para establecer viabilidad comercial o para

recuperarloscostosdelainvestigaciónydesarrollo,integración,customización,adap-

tacionesincrementalesymejoramientosaproductosyserviciosexistentes(Comisión

Europea,2008,pp.2-3).15

Como ejemplo de implementación de programas de compras públicas precomerciales podemoscitarelcasodelhospitaldeNiguarda(Lombardía,Italia).Elobjetivoprincipalde este proceso de compra precomercial radicaba en desarrollar un sistema universal ydefácilutilizaciónparamoverlascamasdeloshospitales,dotadodedispositivosdeseguridadyanticolisión,sinnecesidaddelíneasdeguía,pistasnirutasrectilíneas.Atalesefectos,en2012,seinicióundiálogoconorganizacionesindustrialesydeinves-tigaciónparaidentificarlasposiblesbrechasentrelasnecesidadesdelaentidadcom-pradoraylosdesarrollosindustrialesexistentesenesemomento.Luegodelanálisisdelosresultadosdedichodiálogo,laimplementacióndelacomprapúblicaprecomercialconsistirá en una contratación de servicios de i+d de fuente múltiple, que comprenderá riesgosybeneficioscompartidos,enelmarcodeunprocesocompetitivoorganizadoenlassiguientesfases:estudiodefactibilidad,diseñodesoluciones,prototypingypruebasdecampo.16

Otro ejemplo es el desarrollo de un sistema innovador de monitoreo de diques llevado adelanteenHolanda.DemodosimilaralcasodeLombardía,elprocesofuedivididoentresfases:unaprimera,defactibilidad,enlacualserecibieron21propuestas,delascua-les cinco fueron seleccionadas para ser sometidas a la etapa de investigación –desarrollo yprototipo–;deestasegundafaseresultaronelegidas,asuvez,dosofertas–ladelafirmaAlertSolutions,consistenteenelmonitoreoporsensores,ylaotra,delaempresaHansjeBrinker,quepropusounsistemademonitoreosatelital–.Laspropuestasde lasdosfir-masfueronimplementadasdurantelatercerafase–desarrollodelproducto–,queincluyereunionesdecomitésdediquesdistritalesyregionalesydemostraciones(MinisteriodeAsuntosEconómicos,AgriculturaeInnovacióndeHolanda,s/f).


17 Véase<http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/public-procurement-innovative-solutions>.18 Ibid.

Compras públicas de soluciones innovadoras. Estas“puedenestimularlainnovacióntrayen-dosolucionesinnovadorasfinalesmásprontoalmercado”.17Enestesentido,“Lasentida-des contratantes pueden actuar como una plataforma de lanzamiento para bienes o ser-viciosquenoestánaúndisponiblescomercialmenteagranescalayquepuedenincluirpruebasdeconformidad”.18

Comopuedeobservarseenelcuadro1,dentrodeestaúltimacategoríapuedendistinguir-se a su vez las cpiadaptativasylascpievolutivas.Unejemplodelaprimerapuedeencon-trarseenlasadquisicionesrealizadasenelmarcodelproyectodereurbanizacióneim-plementación de soluciones innovadoras para la prestación de los servicios de provisión deagua,energíaygestiónderesiduoseneldistritodeHammarbySjöstadenEstocolmo;enparticular,laadquisicióndeventanasdealtaeficienciaenergéticaparalasviviendasconstruidasenelmarcodedichoproyecto.Sibienenelmercadolocalyaexistíanventa-nas“ecoeficientes”,atravésdeunacompraconjuntadelaqueparticiparonlasempresasconstructorasyotrasentidadesinteresadasselogróadquirirventanasaunmáseficientesalmismoprecioquelasyaexistentes,ygraciasaelloseprodujeronmejoras,sobretodo,entérminosdeprocesos(Zabala-Iturriagagoitia,2012).

Una ilustración de las cpi evolutivas, por su parte, puede encontrarse en las políticas de desarrollodeproveedores.SegúnlaguíaelaboradaporlaOrganizacióndelasNacionesUnidas para el Desarrollo Industrial (onudi),“Eldesarrollodeproveedoresesunconceptoamplio por el cual se pretende fortalecer el rendimiento de las empresas subcontratistas dándoles laoportunidaddeadquiriraquellascompetenciasycapacidadesqueson re-queridasporloscontratistas(oclientes)ytambiénsensibilizándolosyasistiéndolosensureduccióndecostos”(2002,p.1).

Aunque este documento de la onudi está pensado fundamentalmente para el desarrollo de proveedores en el sector privado, el concepto es plenamente aplicable a las compras públicas.Enuntrabajosobrelaparticipacióndelaspymesenelmercadodecompraspú-blicas,RozenwurcelyDrewes(2012)proporcionanalgunosejemplosdelautilizacióndeestrategiasdedesarrollodeproveedoresatravésdelascompraspúblicas,enparticularen


loscasosdeChileyUruguay.Enelapartadoquesigue,veremosalgunosantecedentesdeaplicacióndeestetipodeherramientasenelcasodelaArgentina.

Revisión de la literatura relevanteElabordajedeestetemahapasadopordiferentesinstancias.Veamosacontinuaciónlosantecedentesyquéenfoqueseconsideraactualmente.

antecedentesLa cuestión de las cpi fue abordada en un primer momento bajo la denominación de “compras públicas tecnológicas” o “compras de tecnología pública” (public technology procurement) (Edquist et al.,2000,cit.enEdquist,2009).Sinembargo:“Estevocabulariodelos90ydécadasanterioreshacambiado;elconceptode‘tecnología’hasidoreempla-zadoporelconceptode‘innovación’,reflejandounaprofundizaciónenelcontenidodelanoción”(Edquist,2009,p.3).

No obstante, cabe destacar que la utilización del poder de compra del Estado como estí-muloalainnovaciónyalamodificacióndeciertospatronesdeproducciónseverificóenvariospaísesmuchotiempoantesdequeseacuñaranconceptoscomolosmencionadosenelpárrafoanterior.DeacuerdoconKalvetyLember(2010),EstadosUnidos,Japón,Chi-nayotrospaísesdelsudesteasiáticohanhechousodeestaherramientadesdeelsigloxix.Asimismo,McCrudden(2004)analizacómolascompraspúblicasfueronutilizadasendichosiglocomoinstrumentosdepolíticasocial,yseñalaqueexistiríaunparalelismoentrelaevolucióndelossistemasdecompraspúblicasyeldesarrollomismodelEstadodebienestar.

Entrefinesdeladécadade1970ycomienzosde1980creceríaelinterésinternacionalenestudiar los posibles efectos de las compras públicas como estímulos a la innovación des-deunenfoquededemanda.Perspectivasdeeste tipopuedenencontrarseenestudioscomolosdeVonPiel(1978ay1978b)yMoweryyRosenberg(1979)(cit.ambosenPetrella,s/f).Otrosectordelaliteraturaseñalaespecíficamentelautilizacióndelascompraspú-blicascomouninstrumentopotencialmentepromotordelainnovación(RothwellySe-gveld,1981,cit.enPetrella,s/f).Porotrolado,enesemismoperíodo,“[…]estudiosfueron


19 Paraampliarestetema,véaseComotto(2011).

llevadosacaboparaexplorarelfenómenodelacompradetecnologíayevaluarsupoten-cial como instrumento de política industrial en el sector de telecomunicaciones en cuatro países(Dinamarca,Finlandia,NoruegaySuecia)” (Fraunhofer InstituteforSystemsandInnovationResearch,2005,p.9).

ComoafirmanEdleryGeorghiou(2007)yEdler(2009), laaplicacióndeunenfoquededemandaenmateriadepolíticasdeinnovación–y,enparticular,atravésdelascompraspúblicas–fue,enlíneasgenerales,ignoradodurantemuchosaños,enparticular,duranteladécadadelosnoventa.Enestesentido,sehaargumentadoquelasregulacionesinter-nacionalesquetiendenaasegurarunamayorcompetencia,al liberar losmercados,hasidounodelosfactoresfundamentalesquehaprovocadounadeclinaciónenelusodeeste instrumento, al menos en el ámbito de la ue (Edquist et al.,2000,cit.enEdleryGeor-ghiou,2007).

EnelcasodeAméricaLatina,elenfoquededemandaysupotencialaplicaciónalámbitoespecíficode laspolíticasdecompraspúblicas fueprogresivamentedesestimadoenelcontexto de las reformas político-económicas implementadas a partir de mediados de la décadade1970yconsolidadasenlosnoventa,porconsiderarsecontrapuestoalosobjeti-vosdeeficaciayeficienciadelgastoqueorientarondichasreformas(PeresNúñez,2006).Prueba de ello es que en este período, en el caso particular de la Argentina, se limita con-siderablementeelusodelasherramientasquesuponenlaorientacióndelpoderdecom-pradelsectorpúblico.19

En nuestro país, el recurso a las compras públicas para promover adelantos tecnológicos fuetambiénmástempranodeloquepodríasuponerse.Enefecto,dentrodelmodelodeindustrializaciónsustitutivadeimportacionesimplementadodesdeladécadade1940,elpoder de compra del Estado ocupó un lugar trascendente como motor de estímulo a la industrialocal.Enestesentido,resultailustrativoeltrabajodeQuilici(2008),queanalizael desarrollo de proveedores para la industria nuclear argentina, con especial referencia alperíodo1964-1976.Segúnelautor,aunqueconalgunosantecedentesmástempranos,comolacreaciónacomienzosdeladécadade1960delServiciodeAsistenciaTécnicaalaIndustria (sati),elhitoclaveenlaspolíticasdedesarrollodeproveedoreseneláreanu-clearseríalaconstruccióndelaCentralAtuchaIalgunosañosmástarde:


20 Sinembargo,aclaraQuillicique“elgobierno no tenía prevista esta decisión

dentro de las políticas públicas de Estado;quienesla‘fuerzan’lohacen

desde el convencimiento que ello era posible, amparados en la experiencia

quesehabíaganadoenlosañosanterioresconlasrealizacionesy

desarrollostecnológicosquehabíantenido lugar en la cnea”(2008,p.129).

La elección de la construcción de una obra de estas características obedecía a una

acciónpolíticaestratégicacuyoobjetoeraforzar,desdelademanda,uncompromiso

de la industria nacional a participar en el suministro de un bien no tradicional […] Lo

quefuenovedadfuela“aperturadelpaquetetecnológico”:partesdelossuministros

debían ser realizados por la industria nacional, sin perder las garantías del contrato,

ytalvezlomásinnovativo[sic],elcontratistaprincipaldebíafinanciarelcostodelsu-

ministro,porlomenoshastaloquehubieracostadosiéllohubieraprovisto(Quillici,

2008,p.129).20

LadefinicióndelospaquetesquepodíanadjudicarsealaindustrianacionalfuerealizadaporelGrupoIndustriaNacional,creadoatravésdelsati.Luegodedosañosymediodetrabajo,“elsaticonsiguiócolocarunalistade112ítemselectromecánicosquerepresenta-ronel12%deltotaldelasórdenesdecomprayel90%delaobracivil,loquerepresentóun40%departicipaciónnacionalenlaobra”(Quillici,2008,p.132).

Comorelataelautor,concitadeSábato,WortmanyGarrido(1978),la“aperturadelpa-quetetecnológico”fueinstitucionalizadaconeldictadodelDecreto-LeyNº18.875/1970.En efecto, esta norma contempló instrumentos de estímulo a la innovación; por ejemplo, al disponer que, además de fraccionar las cantidades de las provisiones para permitir su producciónporlaindustrialocal,enelcasodebienesnoseriados,cuyoúnicoadquiren-tefueraelEstadoyquenohayansidoproducidosconanterioridadenelpaísporfaltadedemanda,“habiendofirmasdispuestasadesarrollarlosconantecedentesqueavalensucapacidaddehacerlo,losplazosdeberánfijarsedemododeposibilitarlesdichodesarro-llo”(artículo2º,incisod),deldecreto-leycitado),amenosquerazonesdeurgenciadebi-damentedocumentadasimpidieranprocederdeestemodo.

AunquecomoseanalizaeneltrabajodeComotto(2011),estaspolíticasparecenhabertenido un efecto limitado en lograr estímulos reales a la innovación –sobre todo, debido alastendenciasdepolíticaeconómicaimperantesdemediadosdeladécadaaludida–,constituyenunantecedenterelevante;almenos,comointentosconcretosdearticularlaspolíticasdecompraspúblicasconlageneracióndeinnovaciones.


estado actualLaliteraturarecienteparecehabersefocalizadoenidentificar,medianteelestudiodeex-perienciashistóricas,cuálessonlasbarreras,riesgosyáreasosectoresdelaeconomíaenlos que las cpitienenmayoresposibilidadesdealcanzarresultadospositivos.

Uyarraet al.(2014),porejemplo,analizanlacuestióndesdelaperspectivadelosprovee-dores,eidentificanalgunasdelasbarrerasconqueestospuedentoparsealintentarapro-vecharlosinstrumentos,ylapercepciónquetienenrespectodeellas.Sostienenquelasfirmaspequeñasylasorganizacionesnogubernamentalesseenfrentanamayoresdifi-cultades en cuanto a la innovación emergente de procesos de compras públicas, debido a laenvergaduradeloscontratosyalafaltadeunadecuadoflujodeinformaciónycomu-nicacióndeoportunidades.

Otrosestudios,comolosdeAschhoffySofka(2008),secentraronendeterminaraquellossectoresdondelascompraspúblicaspodríantenermayorimpactocomoinstrumentodeestímuloalainnovación.Conbaseenunrelevamientoefectuadosobreunamuestraem-píricademásde1.100firmasenAlemania,concluyenquelaspolíticasdecompraspú-blicasparalainnovaciónresultanheterogéneasrespectodesuimpactoenlosdiferentessectores,regionesytiposdefirmas,yqueparecenresultarespecialmenteefectivasparalasempresasdemenortamaño,enregionesdondesucedencrisiseconómicas,asícomotambiénenlossectoresdedistribuciónyserviciostecnológicos.

Otrostrabajoshanestudiadoelpotencialimpactodelaspolíticasdecomprasparalain-novaciónensectoresespecíficos,comoeldeNyiriet al.(2007),queabordalaposiblere-percusióndedichaspolíticaseneláreadelastecnologíasdelainformaciónylacomu-nicación (tic).Neves(2009),porsuparte,analizalapotencialutilizacióndelascompraspúblicas para promover la innovación en las comunidades urbanas; mientras que Dowden (2013)sefocalizaenelsectordelaenergíayeneldesarrollosustentable.Elliason(2010)tambiénefectúaunanálisissectorial,alestudiarlas“compraspúblicasavanzadas”comomecanismosdepolíticaindustrial,conespecialreferenciaalaindustriaaeronáutica.

CaveyFrinking,por suparte,no identificansectorespero intentanbrindarpautasquedeberíanutilizarseenlaseleccióndeaquellos.Losautoresapuntanquelaselecciónde


21 Latraducciónesnuestra.

las áreas a las cuales se dirigirán las políticas de compras para la innovación resulta fun-damentalcuando“lascomprasseránutilizadascomounestímulogenerala la innova-ción”(s/f,p.1).21 Según el trabajo en análisis, cuatro dimensiones deberían ser considera-dascomofundamentalesalmomentodedeterminarsectoresyprácticasvinculadasalascpi:larelaciónentrelademandapúblicaylaprivada,lasrazonesporlascualeselgobier-norealizalacontrataciónydeseapromoverlainnovación,eltipodeinnovacióndequesetratey lasmodalidadescontractualesdisponibles–contratosacortooalargoplazo,contratosmarco,etcétera.

Laidentificacióndelosriesgosquepuedenpresentarsealimplementarpolíticasdecpi ylaspautasparaeldiseñodesistemasdeadministracióndetalesriesgoshasidoabor-dadoportrabajoscomolosdeKalvetyLember(2010)yporlaComisiónEuropea(2010).Desdeunaperspectivamásamplia,Valovirta(2012)tambiénabordalaadministraciónde los sistemas de compras para la innovación, pero no limita su análisis al gerencia-miento de los riesgos, sino que lo extiende a los aspectos que deberían considerarse para eldiseñodesistemasintegralesdeadministraciónqueincluyandesdelafasedediag-nósticohastalasdeimplementaciónyevaluación.Ensintoníaconello,Abinader(2012)identifica losmecanismosde coordinacióne interacciónnecesarios enel contextodelaspolíticasdecomprasparalainnovación,altomarcomoejemplodedichosmecanis-moslosprogramasimplementadosporelInstitutoNacionaldeTecnologíaAgropecua-ria (inta)delaArgentina.

Otradelascuestionesquehansidoobjetodeanálisis–ydedebate–porpartedelalitera-tura especializada gira en torno a la conveniencia de abrir o no los mercados de compras públicasalacompetenciaexternayelimpactoquedichaaperturapodríasignificarentér-minosdeestímuloalainnovación.Enestesentido,apesardelacrecienteaceptacióndelas políticas de cpiqueseñaláramosalcomienzo,sediscuteaúnenquémedidaestetipodeinstrumentosconstituyenunautilizacióndelpoderdecompraestataleficienteycom-patibleconloscompromisosinternacionalesvigentesparaalgunosestados.

Ciertos autores, como Ernst (2000) y Ahrens (2010), argumentan que las políticaspara la innovación que presuponen restricciones a la competitividad –en particular,


al disponer que se comprarán únicamente soluciones innovadoras de origen nacio-nal–,lejosdeactuarcomounaherramientadeestímuloalainnovaciónlocal,provo-canexactamenteelefectocontrario,“destruyendolasmotivacionesdelascompañíaslocalesparafabricarmejoresproductos”(Ahrens,2010,p.7).Porende,yparaquienesapoyanestavisión,laúnicaformadeestimularlainnovacióncientífica,tecnológicayproductivaesadoptandolarecetainversa,esdecir,presionandoalasfirmaslocalesacompetirconsusparesnacionalesperotambiénconfirmasextranjeras,yempujarlasde este modo a producir los saltos tecnológicos necesarios para no quedar excluidas de losmercados(Ahrens,2010).

Otro argumento utilizado para defender esta postura radica en que esta competencia tambiénpermitiríaalasempresasnacionales“absorber”losconocimientosyelknow-how generadosenotraslatitudes.Enunaposturaaperturistaaunmásradical,Cervellati,Na-ghaviyToubalseñalaninclusoquelainnovacióntecnológicaseríaun“resultadonatural”deuna“aperturamásampliaalcomercio”(2014,p.4).

Algunos estudios, en cambio, apuntan que, sobre todo en lo que respecta a los países endesarrollo, laexposicióndeciertossectoresdela industriadebienes,obrasyservi-cios a una competencia irrestricta con los competidores extranjeros puede implicar la exclusióndeestosdelmercadodecompraspúblicas.Desdeestavisión,esnecesarialaadopción de medidas que reserven al menos una parte del caudal de inversiones del sec-torpúblicoalacompradeinnovacionesdeorigenlocalyaldesarrollodeestasúltimas,sobre todo en aquellos países que están emprendiendo o buscan emprender procesos de industrializacióno recuperaciónde susaparatosproductivos (Ferrer, 2014). Sibiennodescartaquelacopiayadaptacióndeconocimientosytecnologíaproducidosenelextranjeropuedencoadyuvaraldesarrollo,destacaelroldelmarcoinstitucional,socialycultural requeridoparaquedichaadaptaciónse integreenprocesosdecrecimientosostenibles.

Enunaposturaquepodríamoscalificarcomointermediaoecléctica,trabajoscomoeldeAbinader(2012)analizanposiblesestrategiasparaintentarcompatibilizar lanecesidadde integrarse en los circuitos de liberalización del comercio internacional, pero sin perder


los márgenes de maniobrabilidad requeridos para establecer políticas de estímulo a la in-novaciónatravésdelascompraspúblicas.

Enestesentido,elúltimodelosautorescitadosapuntaqueunaalternativaviable,afindeintentar compatibilizar los distintos aspectos involucrados al negociar obligaciones inter-nacionales de liberalización de compras públicas –en particular, la necesidad de no que-dar excluido de los procesos de apertura del comercio pero preservando a su vez ciertos sectoresestratégicosdelosriesgosqueimplicaríaunacompetenciairrestricta–,radicaríaenexcluir“delámbitocubiertoporelAcuerdoalasagenciasgubernamentalesmáspro-pensasaimplementarpolíticaspúblicasdeinnovación”.Noobstante,elautorreconocequeesteenfoquepresentaalgunaslimitaciones,“enprimerlugar,porquelanegociaciónde exclusiones mediante los anexos del acppuedeserunprocesocomplejoymatizadoconincertidumbre”(Abinader,2012,p.12).

Aunque teniendo en cuenta esta limitación, en un documento posterior de la presente in-vestigaciónseintentaránidentificarlasagenciasyempresaspúblicasdelaArgentinaquecuentanconunaltopotencialinnovador.

ConexcepcióndeltrabajodeAbinader(2012)ydeldeQuilici(2008),nosehanencontra-doestudiosespecíficamentereferidosalautilizacióndelaspolíticasdecompraspúblicascomoestímuloalainnovaciónenlaArgentina.Referenciassecundariasaestetemapue-denhallarseenalgunostrabajosqueexploranpolíticasdeapoyoasectoresespecíficos,comolaspymes(RozenwurcelyDrewes,2012),olasituacióndelosprocesosdeintegra-ción regional en relación con las compras públicas, vinculando la cuestión con la utiliza-ción del poder de compra del Estado como instrumento de política económica-industrial (RozenwurcelyBezchinsky,2012;ComottoyLavopa,2014).

La ausencia en nuestro país de trabajos focalizados en esta temática –que se explora me-diantelapresenteinvestigación–reafirmalanecesidaddeefectuarestudiosdeestetipotendientesabrindarsustentoteórico,empíricoymetodológicoaposiblesiniciativasdepolíticasenlamateria.


Relevamiento y caracterización del marco normativo nacional sobre las compras públicas en la Argentina en las distintas escalas legislativas e institucionales

Lascompraspúblicasconstituyenuna“actividadreglada”delaAdministración,esdecir,sujetaadeterminadasnormasquelimitanladiscrecionalidaddelosagentesyfunciona-riosintervinientes.Esteesunodelosprincipaleselementosquepermitendiferenciaralascompraspúblicasdelasprivadas,yaqueenestasúltimasrigeelprincipiode“libertaddeelección”delcocontratante.

Enelcasodelsectorpúblico,encambio,lasnormasquelimitandichalibertadincluyendesdecuestionesprocedimentalesydecompetencia–lospasosquedebencumplirseafindecontratarundeterminadobien,obraoservicio,yladefinicióndelasautoridadescompetentesparallevaradelantedichacontratación,segúnelmontoylamateria,entreotrosaspectos–hastaregulacionesqueimponenlaobligacióndecontratarodarprefe-renciaaciertosoferentesoproductos–comprenacional,normasdeestímuloalaspymes,comprassustentables,etcétera.

Enrelaciónconelfundamentodeestetipodedisposiciones,señalaArrowsmith(2010)que, si bien la imposición de límites a la discrecionalidad en la gestión de las compras públicasatravésdenormasyregulacionesesusualmenteexplicadaporlanecesidaddeasegurarunmanejoadecuadode losaportesde loscontribuyenteso ladeprocurar laintegridaddelsistema,existenotrosfactoresquetambiénpodríancontribuiradarsus-tentoalasdivergenciasentrelascompraspúblicasylasprivadas.Entreestosfactoresseencuentranlasdiferenciasorganizacionalesentreambossectoresy,másimportante,losdiversospropósitosquelascontratacionespuedentenerenunoyenotro:mientrasqueenelprivadoelúnicofinescontratarundeterminadobienoservicioalmejorpreciopo-sible,enelpúblicoexistentambiénmetaspolíticasinvolucradasquerequierenunmarco


regulatorioadecuadoquecoadyuveasuconsecucióndemodotransparenteyeficiente.Laeficienciaenlaimplementacióndepolíticas“horizontales”o“transversales”atravésdelas compras públicas, como medidas de promoción industrial, social, ambiental o tecno-lógica,constituyenunejemplodeestanecesidad.

Elestudiodelasregulacionesdecompraspúblicasensusdistintasescalasyniveleslegis-lativosresultafundamentalalosfinesdecomenzaraaproximarnosalaspotencialidadesybarrerasqueaquellaspuedenpresentarconmirasalautilizacióndelpoderdecompradelEstadocomoherramientaeficientedeestímuloalainnovación.

En consecuencia, realizaremos un análisis del marco normativo nacional sobre las com-praspúblicasenlaArgentinaenlasdistintasescalaslegislativaseinstitucionales.

Como se verá en los párrafos siguientes, el mapa de las regulaciones sobre contrataciones públicasenlaArgentinadistadesersimple.Lejosdecontarconuncorpussistemáticodenormassobreprocedimientosydireccionamientodelascompraspúblicas,lamateriaestáregidaporunacomplejamarañaderegulaciones,condistintasjerarquías,aplicablesadistintasentidadesymaterias.

Unprimerfactordecomplejidadderivadelhechodeque,deacuerdoalaConstituciónna-cional,lasregulacionessobreAdministraciónPública–queincluyenlascompraspúblicas–constituyenmaterianodelegadaporlasprovinciasalanación.Aestosesumalaexistenciade diversos tipos de entidades integrantes del sector público nacional que cuentan con re-gulacionesdiferenciadas.EstecomplejopanoramasevealavezatravesadoporlonormadoporlaLeyNº13.064deObrasPúblicas,cuyaaplicaciónnodependedeltipodeentidadsinodelorigendelfinanciamiento.Estoderivaenlaexistenciadeunmarcoregulatoriocomple-jo,compuestopordiferentes“paquetesnormativos”enmateriadecontratacionespúblicas.

Almismotiempo,ycomoseadelantóenlaintroducción,lasnormassobrecompraspú-blicaspuedenclasificarse,agrandesrasgos,ysegúnlamateriaqueregulan,enregulacio-nesdetipoprocedimental,quenormancuestionescomolaelaboraciónyelcontenidode lospliegos,plazosy requisitosdedifusiónypublicidad, lasáreasquedeben tomar


intervenciónprevioaldictadodecadamedida,laidentificacióndelosfuncionariosfacul-tados para adoptar las diferentes decisiones del procedimiento, las cuestiones generales aconsiderarenlaevaluacióndelasofertas,etc.;yennormasatinentesalaorientacióndel poder de compra del sector público, que determinan preferencias o, en algunos casos, laobligacióndecontratarcondeterminadossujetosoadquirirdeterminadosproductos.

Sibienenlaprácticaningunodelosdosaparecedemodo“puro”–yaqueloscuerposnor-mativosdetipoprocedimentaltambiéncontienen,enocasiones,disposicionesrelativasaldireccionamientodelpoderdecomprayviceversa,y,asuvez,cadatipoderegulacionesimpactasobrelaotra–,acontinuaciónsepresentaráunaclasificacióndelasregulacionesenlasdosgrandescategoríasmencionadas.

Esto nos permitirá comenzar a aproximarnos al análisis de las políticas transversales u horizontalesqueactualmenteentrecruzan lanormativadecompraspúblicas,e identi-fican,enparticularydemodopreliminar,aquellasnormastantoprocedimentalescomodeorientaciónquepodríanincidirenlaimplementacióneficientedeprogramasdecpi.

Asuvez,dentrodecadaunadeestascategorías,seclasificanlasnormasdecompraspú-blicasdeacuerdoconlasentidadesalcanzadas.

Normas procedimentales de contratación pública

A continuación se detalla cada una de las categorías correspondientes a las normas pro-cedimentalesdecontrataciónpública.

normas procedimentales aplicables a la administración pública nacionalSetratadelasentidadescomprendidasenelincisoa)delartículo8ºdelaLeyNº24.156,esdecir,la“AdministraciónNacional,conformadaporlaAdministraciónCentralylosOr-ganismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Se-guridadSocial”.Másadelanteseexpondráconmayordetallequétipodeentesquedanincluidosencadaunadeestascategorías.


22 CabeseñalarquemediantelaLeyNº25.414–sancionadaypromulgada

el29demarzode2001,enelmarcodeuna profunda crisis socioeconómica queeclosionaríaafinesdelmismo

año–,elCongresodelaNaciónautoriza al Poder Ejecutivo a ejercer

determinadas facultades propias del primero;entreellas:“Darcontinuidad

a la desregulación económica derogandoomodificandonormasde

rango legislativo de orden nacional solo en caso de que perjudiquen

lacompetitividaddelaeconomía”(artículo1º,incisoII,apartadoe),delaLeyNº25.414).Enelmarcodeestaúltima disposición el Poder Ejecutivo entiende delegadas las atribuciones

necesarias para el dictado del DecretoNº1.023/2001.

23 Una nónima de las entidades descentralizadas actuantes en la órbita de cada jurisdicción puede consultarse

en<http://www.sgp.gov.ar/dno/sitio/descentralizados/Organismos_

Descentralizados.html>.24 Aunqueenrigor,ycomoseñala

Gordillo(s/f,p.3),elpatrimoniodelosentes descentralizados pertenece, en última instancia, a la Administración

Central, en el sentido de que esta puede eventualmente suprimir el ente yestablecereldestinodesusfondos

como desee, al disponer de ellos como propios.Sibien,pues,elenteapareceformalmentecomoel“propietario”de

sus propios bienes, en rigor de verdad, por la razón preindicada,

resultaserloelEstadogeneral.25 Véase<http://www.mecon.gov.ar/

consulta/detallado/adm.html>.

Desdeelaño2001,elRégimendeContratacionesdelaapn vigente es el aprobado por el De-cretoNº1.023/2001.Setratadeundecretoque,conformesurgedesusconsiderandos,elPo-derEjecutivodictaenelmarcodefacultadesqueentiendedelegadasporlaLeyNº25.414.22

Pormásdediezaños,antelafaltadedictadodelarespectivareglamentación,elDecreto1.023/2001seencontrabareglamentadoporelDecretoNº436/2000,normaqueenrea-lidadreglamentabaalanteriorrégimendecontratacionesprevistoporlaLeydeContabi-lidad(Decreto-LeyNº23.354/1956).Estasituaciónsesubsanaenelaño2012,atravésdeldictadodelDecretoNº893/2012,quederogóelDecretoNº436/2000yatodaslasnormasemitidasensuconsecuencia.Elcuadro2presentaunresumendelosaspectosprincipalesdecadaunadeestasdosnormas(DecretoNº1.023ysuReglamentarioNº893).

El ámbito de aplicación de ambos decretos abarca dos dimensiones distintas: las entida-despúblicasalcanzadas–ámbitodeaplicación“subjetivo”–ylostiposdecontratosabar-cados–ámbitodeaplicación“objetivo”.

Encuantoalaprimeradeestasdimensiones,tantoelDecretoNº1.023comosuRegla-mentarioNº893aplican,enprimertérmino,alasentidadescomprendidasenelincisoa)delartículo8ºdelaLeydeAdministraciónFinancieraNº24.156,esdecir:“AdministraciónNacional,conformadaporlaAdministraciónCentralylosOrganismosDescentralizados,comprendiendoenestosúltimosalasInstitucionesdeSeguridadSocial”.

LaAdministraciónCentralsecomponedelPoderEjecutivoNacionalpropiamentedichoydelasentidadescondependenciafuncionalyfinancieradirectadeeste:secretaríasdelapresi-dencia,ministeriosysecretaríasministeriales,subsecretarías,direccionesyotrasunidadesdemenorjerarquíaactuantesenlaórbitadeestasúltimas.LaAdministraciónDescentraliza-da,23encambio,incluyeaaquellasentidadesque,sibienactúanenlaórbitadelapresiden-cia, ministerios o en las distintas secretarías, subsecretarías o direcciones, no tienen depen-denciajerárquicadeestasúltimas,cuentanconfacultadesdeadministrarseasímismasyconunpatrimoniopropio.24 Finalmente, las Instituciones de la Seguridad Social comprenden alaAdministraciónNacionaldelaSeguridadSocial,elInstitutodeAyudaFinancieraparaelPersonaldelasFuerzasArmadasylaCajadeRetirosyJubilacionesdelaPolicíaFederal.25


Cuadro 2 Normas procedimentales de contrataciones públicas aplicables a la Administración Pública Nacional: ámbito de aplicación y principales disposiciones

Norma Descripción general Ámbito de aplicación objetiva

Principales disposiciones

Decreto Nº 1 .023/2001

RégimendeContrataciones de la Administración Nacional

Contratos de: compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso de los bienes del dominio públicoyprivadodelEstadonacional,quecelebrenlasjurisdiccionesyentidades comprendidas en su ámbito deaplicaciónyatodosaquelloscontratos no excluidos expresamente; obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de servicios públicosylicencias.

Finalidaddelrégimen;principiosgenerales de las contrataciones; facultadesyobligacionesdelaautoridad administrativa; facultades yobligacionesdeloscocontratantes;contrataciones públicas electrónicas; organización del sistema de selección delcocontratante.

Decreto Nº 893/2012

ReglamentacióndelRégimen de Contrataciones de la Administración Nacional

Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso de los bienes del dominiopúblicoyprivadodelEstadonacional,ytodosaquellosnoexcluidosexpresamente.

Programación de las contrataciones; competencia; procedencia de los distintostipos,clasesymodalidadesde procedimientos; requisitos de los pliegos; normas relativas alapublicidadydifusióndelos procedimientos; etapas del procedimiento de selección (plazos, formalidadesyrequisitos);ejecucióncontractual;penalidades,etc.

Normas emitidas por la ONC

Políticasdecontratacionesy de organización del sistema, normas aclaratorias,interpretativasycomplementarias; pliego único debasesycondicionesgenerales.

Aquellos ámbitos descritos en elDecretoNº893.

Normas que complementan yreglamentanelrégimendecontrataciones, emitidas por el ÓrganoRectordelSistema.

Otras normas Normas emitidas por otras entidades, comolaOficinaNacionaldeTecnologíasdelaInformación(onti), órgano rector de la contratación debienesyserviciosinformáticosporpartedelEstadonacional;ylaSindicatura General de la Nación, que administra el Sistema dePreciosTestigo.

Aquellos ámbitos descritos en el DecretoNº893.

Normas referidas a la contratación debienesyserviciosinformáticosporla Administración Pública Nacional, normativasobrepreciostestigos,etc.

Fuente:Elaboraciónpropia.


ElDecretoNº1.023tambiénresultaaplicablealospoderesLegislativoyJudicial,26yalMinisterio Público,27 en virtudde lodispuestopor suartículo 39º, con la salvedaddequeenestecasodichospoderescuentanconlafacultaddereglamentarloparasuapli-cación en cada una de sus respectivas jurisdicciones –es decir, no están alcanzados por elDecretoNº893–.Elfundamentodeestadistinciónradica,anuestrocriterio,enqueelhechodequeelEjecutivoreglamentaraelrégimendecontratacionesaplicablealasotrasramas del gobierno constituiría una invasión de las facultades administrativas propias de cadapoderdelEstado.28Noobstante,ycomoveremosalanalizarlasnormascorrespon-dientesalasentidadescomprendidasenelincisoc)delartículo8ºdelaLeyNº24.156,laaplicacióndelDecretoNº1.023alosotrospoderes–sobretodoalPoderJudicialyalMi-nisterioPúblico–tambiénsehavistolimitada,yaqueestoshanentendidoquecontabanconfacultadesprovenientesdeotrasnormasparadictarsuspropiosregímenes,loquehaderivadoqueenlaprácticaelDecretoNº1.023nolesseaaplicable.

Respectodelámbitodeaplicación“objetivo”–estoes, loscontratosalcanzados–,elar-tículo2ºdelDecretoNº 1.023mencionadorigepara losde:a) compraventa, suminis-tros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción a compra, permutas, con-cesionesdeusodelosbienesdeldominiopúblicoyprivadodelEstadonacionalytodosaquellos contratos no excluidos expresamente; b) obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de servicios públicos y licencias. Sin embargo, en los contratosmencionadosenelincisob),laaplicacióndelDecretoNº1.023seharáentantosuspres-cripcionesnoseoponganalosregímenesespecíficos,enelcasodecontratosque,comoeldeobrapública,cuentanconunaregulaciónespecial(LeyNº13.064).

Encuantoaloscontratosexcluidos,segúnelartículo5ºdelDecretoNº1.023:“Quedaránexcluidoslossiguientescontratos:a)Losdeempleopúblico;b)Lascomprasporcajachica;c)Losquesecelebrenconestadosextranjeros,conentidadesdederechopúblicointerna-cional,coninstitucionesmultilateralesdecrédito,losquesefinancientotaloparcialmen-te con recursos provenientes de esos organismos, sin perjuicio de la aplicación de las dis-posicionesdelpresenteRégimencuandoelloasíseestablezcadecomúnacuerdoporlaspartesenelrespectivoinstrumentoqueacreditelarelacióncontractual,ylasfacultadesde

26 Noobstante,yconformelodispuestopor la Corte Suprema de Justicia

de la Nación mediante la Resolución Nº1.562/2010,lascontratacionesque

realicen los órganos actuantes en la órbita del Poder Judicial de la Nación serigenporelDecretoNº5.720/72(reglamentariodela“vieja”Leyde

Contabilidad,Decreto-LeyNº23.354/56).27 Elartículo39ºdelDecretoNº1.023

tambiénmencionaqueelrégimenaprobado por este será aplicable al

MinisterioPúblico,perocabeseñalarque el Ministerio Público de la Defensa haadoptadounrégimenpropio,yel

Ministerio Público Fiscal un reglamento tambiénindependienteque,sibienhacealusiónalRégimenGeneralde

Contrataciones de la Administración Pública Nacional como antecedente, prevéunaregulaciónindependiente.

Ello se debe a las facultades acordadas a las autoridades respectivas –Defensor

General de la Nación, Procurador General de la Nación– por el artículo

21º,incisob),delaLeyNº24.946,afinde:“Dictarreglamentosde

superintendenciageneralyfinanciera,de organización funcional, de

personal,disciplinarios,ytodoslosdemás que resulten necesarios para

el cumplimiento de las funciones encomendadas al Ministerio Público

porlaConstituciónylasleyes”.28 No debe olvidarse que el Decreto Nº1.023es,enprincipio,undecreto

delegado,yportantotienejerarquíadeleyensentidomaterial,porlocualsí

podría regular materia administrativa de poderes distintos al Ejecutivo;

alcance que, en cambio, no podría tenerundecretocomoel893,porsu

naturalezareglamentaria.


fiscalizaciónsobreesetipodecontratosquelaLeyNº24.156ysusmodificacionesconfierealosOrganismosdeControl;d)Loscomprendidosenoperacionesdecréditopúblico”.

LoscontratoscomprendidosenelámbitodeaplicacióndelDecretoNº893,porsuparte,ylareglamentaciónporélaprobada,sonlosde:compraventa,suministros,servicios,loca-ciones, consultoría, alquileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso de los bienesdeldominiopúblicoyprivadodelEstadonacional,ytodosaquellosnoexcluidosexpresamente.Seencuentranexcluidosexpresamentelosde:empleopúblico,lascom-prasporcajachica,losquesecelebrenconestadosextranjeros,conentidadesdederechopúblicointernacional,coninstitucionesmultilateralesdecrédito,losquesefinanciento-tal o parcialmente con recursos provenientes de estos organismos, los comprendidos en operacionesdecréditopúblicoylosdeobrapública,concesionesdeobrapública,conce-sionesdeserviciospúblicosylicencias.

Como puede verse, existen algunas diferencias importantes entre los ámbitos de aplica-ciónobjetivadeambosdecretos:mientrasqueelDecretoNº1.023aplicaaloscontratosdeobraspúblicas,concesionesdeobraspúblicas,concesionesdeserviciospúblicosyli-cencias, estos se encuentran excluidos expresamente del ámbito de aplicación objetiva delDecretoNº893.Noobstante,elartículo4ºdeesteúltimoprevéunprocedimientode“adhesiónvoluntaria”,atravésdelcualelreglamentoaprobado“podráaplicarse,enloquefuerapertinente,a loscontratosexcluidosy/oa lasentidadesy jurisdiccionesnocom-prendidasenelámbitodeaplicaciónsubjetivo.Ensucaso,laoficina nacional de con-tratacionesbrindaráelsoportetécnicoylegalqueserequieraparasuinstrumentación”.

Enloquerespectaalaestructurageneralyprincipalesdisposicionesdecadanorma,elDecretoNº1.023secomponededostítulos:DisposicionesComunes(RégimenGeneral,Contrataciones Públicas Electrónicas, Organización del Sistema de Selección del Cocon-tratante)yDisposicionesEspeciales(DisposicionesAplicablesaBienesyServicios,ObrasPúblicasyDisposicionesFinalesyTransitorias).

ElDecretoNº893/2012,porsuparte,constadeochoartículosconregulacionesgeneralesrelativasasuvigenciayotrosaspectos,yconunreglamentoanexoestructuradoendiez


títulos:DisposicionesComunes,Procedimientosdeselecciónengeneral,Extinciónyeje-cución del contrato, Procedimientos de selección en particular, Contratos en particular, Contrataciones Públicas Sustentables, Modalidades, Sistema de Información de Provee-dores,SistemadePreciosTestigosyÓrganoRector.

Comoaspectosparticularmenterelevantesalosfinesdelapresenteinvestigación,cabeseñalarqueelrégimencontempladoporelprimerodelosdecretos(Nº1.023/2001)ten-dráporobjeto,segúnsuartículo1º,“quelasobras,bienesyserviciosseanobtenidos con la mejor tecnologíaproporcionadaa lasnecesidades,enelmomentooportunoyalmenorcostoposible”.29

Los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión de las contrataciones, te-niendoencuentalasparticularidadesdecadaunadeellas,serán,porsuparte,ydeacuer-doconelartículo3º,lossiguientes:

a) Razonabilidaddelproyectoyeficienciadelacontrataciónparacumplirconelinteréspúblicocomprometidoyelresultadoesperado.

b) Promocióndelaconcurrenciadeinteresadosydelacompetenciaentreoferentes.c) Transparenciaenlosprocedimientos.d) Publicidadydifusióndelasactuaciones.e) Responsabilidadde losagentesy funcionariospúblicosqueautoricen,apruebeno

gestionenlascontrataciones.f) Igualdaddetratamientoparainteresadosyparaoferentes.

normas procedimentales aplicables a las empresas y sociedades del estadoSeincluyenlasnormasprocedimentalesaplicablesalasentidadesalcanzadasporelin-cisob)delartículo8ºdelaLeyNº24.156:“EmpresasySociedadesdelEstadoqueabarcaalas Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Partici-paciónEstatalMayoritaria,lasSociedadesdeEconomíaMixtaytodasaquellasotrasor-ganizacionesempresarialesdondeelEstadonacionaltengaparticipaciónmayoritariaenelcapitaloenlaformacióndelasdecisionessocietarias”.29 Énfasisagregado.


Para introducir el desarrollo de este apartado, consideramos pertinente presentar una brevesíntesisdelaevoluciónhistóricadelroleconómico,socialycientífico-tecnológicoquelasempresaspúblicashantenidoenlaArgentina,afindeavizorarlaimportanciaquerevisteelanálisisdesusnormas.

Históricamente, las empresas públicas –que comenzaron a crearse en la Argentina a me-diados del siglo xix– cumplieron una función trascendental, sobre todo durante la llama-daetapade“industrializaciónsustitutivadeimportaciones”–queseextendióaproxima-damentedesdemediadosdeladécadade1940hastamediadosdelossetenta–.Endichaetapa, algunas de estas empresas formaron un núcleo fundamental de innovación tec-nológicayproductivaque,aunquepartedeunprocesodeindustrializaciónincompletaeincipiente,lograronconcretaralgunosprogresosyconstituirseenactoresimportantesdelos“circuitosnacionalesdeinnovación”.Enestesentido:

Encontramos un proceso similar de desplazamiento sobre la curva de aprendizaje al

estudiarempresasdelsectorpúblicoysussubcontratistasdurantelosprimerosaños

delapostguerra.EmpresascomoPemexenMéxico,ypf en Argentina o Petrobras en

Brasil –o sus equivalentes en servicios de telecomunicaciones, generación de energía

eléctrica, etc.– tuvieron sus propios departamentos de investigación e ingeniería y

capacitaron a miles de subcontratistas y proveedores para mejorar sus rutinas de

producción,susprocedimientosdecontroldecalidad,etc.Puededecirsetambiénque

comoresultadodeestasactividades, tuvo lugarunprocesomasivodegeneracióny

difusióndeconocimiento–aprendizaje–enlasesferaspúblicasdelaeconomíayque

esteprocesoestuvoasociadoestrechamenteconelfuncionamientodelasempresas

públicas(Katz,1998,s/p).

Según un estudio de la fundación fielpublicadoen1976(cit.enJufré,2007),paraeseen-toncesenlaArgentinaexistían750empresasqueseencontrabanbajoelcontroldelEsta-do;algunosautores,comoSchvarzer(citadoporlamismafuente),afirmanqueestacifraseríaaunmayoryquellegaríaaunas900o1000empresas,delascualessoloel14%con-centrabanalrededordel70%delaactividadeconómicaestatal.Noobstante,en1976–año


30 Véase<http://mepriv.mecon.gov.ar/privatizaciones.htm>.

tomadocomobasedelrelevamientoreciéncitado–comienzaunprocesode“racionaliza-ción”delasempresaspúblicas,que“produjoprofundoscambiosenlaestructurasocio-eco-nómicaargentina”.Así,mientrasenesteaño16empresasrecibíanaportesdelEstado,unañomástardedichonúmeroseredujoadiez,ypara1978,asolodos(Jufré,2007,p.273).

EsteprocesoderetiradadelEstadodesurolempresarioseconsolidaríaenladécadadelosnoventa,enparticulartraseldictadodelaLeyNº23.696,sancionadaen1989,yquedeclarabainicialmentesujetasaprivatizacióntotaloparcialuntotalde19empresaspú-blicas.Segúnla“MemoriadelasPrivatizaciones”elaboradaporlaDirecciónNacionaldeNormalización Patrimonial, dependiente de la Subsecretaría de Normalización Patrimo-nialdelactualMinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas,enelmarcodelaleymencio-nadaseprivatizaronuntotalde37empresaspúblicas.30

Sinembargo,apartirde2003seinicia,enelmarcodeunanuevavisiónsobreelroldelEstado, una etapa de recuperación o revalorización de la actividad empresaria con parti-cipaciónestataltotaloparcial.Lacreacióndeempresasprivadas,cuyocapitalseintegracon fondos públicos –como enarsa o aysa,encargadas,respectivamente,delacreaciónyadministracióndeparteimportantedelainfraestructuraenergéticadelpaís,ydelapres-tacióndelserviciodeaguapotableycloacasenlaCiudadAutónomadeBuenosAiresyenpartedelconurbanobonaerense–olareestatizacióndeAerolíneasArgentinasyypf, son ejemplosdelarelevanciaquehoyvuelvenaadquirirestasentidadesque,desdeelpuntodevistadesuadministraciónfinanciera,quedancomprendidasenelincisob)delartículo8ºdelaLeyNº24.156.

Además,cabedestacar,alosfinesespecíficosdeestetrabajo,queestetipodeempresaspare-cenestarvolviendoaasumirunpapelsignificativoencuantoainnovación:comoseñalamos,algunas de ellas –como ypf– se encuentran implementando políticas de desarrollo de pro-veedoresquesirvendeejemploclarodepolíticasdeinnovaciónconunenfoquededemanda.

Hechaestabreveintroducción,pasaremosaanalizarlasnormasdecontratacionespúbli-casaplicablesaestetipodeentidades.Esprecisoapuntarquelaenumeraciónefectuadaporel incisoquecomentamosadoptauncriteriode“porcentajedecrecientedecapital


estatal”;esdecir,comienzapormencionaralassociedadesdemayorparticipaciónestatalenelcapitalsocial,yasí,demododecreciente,hastallegaralasformasempresarialesdemenorporcentajedefondospúblicos.

Las primeras entidades mencionadas por el inciso b) son las empresas o sociedades del Estado.ElrégimenjurídicogeneraldeestassociedadessurgedelaLeyNº20.705,sancio-nadaen1974.Segúnsuartículo1º:“SonsociedadesdelEstadoaquellasque,conexclusióndetodaparticipacióndecapitalesprivados,constituyanelEstadonacional, losEstadosprovinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al efecto o lassociedadesqueseconstituyanenordenaloestablecidoporlapresenteley,paradesa-rrollaractividadesdecarácterindustrialycomercialoexplotarserviciospúblicos”.

Elartículo6º,porsuparte,disponeque:“NoserándeaplicaciónalassociedadesdelEs-tado las leyesdecontabilidad,deobraspúblicasydeprocedimientosadministrativos”.Si bien la norma no menciona expresamente a las disposiciones sobre contrataciones de bienesy serviciosde laAdministraciónPública, tradicionalmente sehaentendidoqueaquellastampocoleseranaplicables;enlaactualidadelDecretoNº1.023lasexcluyedesu ámbito de aplicación subjetiva –al mencionar únicamente a las entidades del inciso a) delartículo8ºdelaLeyNº24.156comosujetosalcanzados–.Porotrolado,lasnormases-pecíficasdecreacióndealgunasentidadesdeestetiposídesplazanexpresamentelaapli-cabilidaddelDecretoNº1.023–porejemplo,elartículo3ºdelaLeyNº26.092,decreaciónde la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ar-sat).

Enconsecuencia,esfacultaddelosrespectivosórganossocietarioseldictadoylaaproba-cióndelosregímenesdecontrataciones.

En cuanto al segundo tipo de entidades mencionadas por el inciso que analizamos –Socie-dadesAnónimasconParticipaciónEstatalMayoritaria(sapem)–, estas se encuentran regu-ladasporlaLeyNº19.550deSociedadesComerciales,ensuSecciónvi.Segúnsuartículo308º:“QuedancomprendidasenestaSecciónlassociedadesanónimasqueseconstituyancuando el Estado nacional, los estados provinciales, los municipios, los organismos estata-leslegalmenteautorizadosalefecto,olassociedadesanónimassujetasaesterégimensean


propietarias en forma individual o conjunta de acciones que representen por lo menos el cincuentayunoporciento(51%)delcapitalsocialyqueseansuficientesparaprevalecerenlasasambleasordinariasyextraordinarias”.Lanormanoprevédisposiciónalgunaenmate-riadecontrataciones,porlocualcabeentenderquesuregulacióncorrespondetambiénalosórganossocietariosrespectivos.

La tercera categoría son las sociedades de economía mixta, normadas por el Decre-to-LeyNº15.349/46,queincorporasuregulaciónalCódigodeComercio.Conformesuartículo1º:“SedenominasociedaddeeconomíamixtalaqueformaelEstadoNacional,los Estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas autárqui-casdentrodesusfacultadeslegales,porunaparte,yloscapitalesprivadosporlaotra,paralaexplotacióndeempresasquetenganporfinalidadlasatisfaccióndenecesida-des de orden colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de actividades eco-nómicas”.Lanormaagregaqueestetipodesociedadespodránserpersonasdederechopúblicoodederechoprivado,segúnlosfinesqueseproponganconsucreación,yacla-raque,entodolonoreguladoporellayencuantonoleseancontrarias,seleaplicaránlasregulacionesquerigenparalassociedadesanónimas.Asimismo,indicaqueelpre-sidentedelasociedad,elsíndicoylosdirectoresquerepresentenalaAdministraciónPúblicatendránlafacultadde“vetarlasresolucionesdelDirectorioolasdelasasam-bleasdeaccionistas,cuandoellasfuerencontrariasaestaleyoladesucreaciónoalosestatutos de la sociedad, o puedan comprometer las conveniencias del Estado vincula-dasalasociedad”.

Encuantoalúltimotipodeentesenumeradosporelinciso–“todasaquellasotrasorga-nizacionesempresarialesdondeelEstadonacionaltengaparticipaciónmayoritariaenelcapitaloen la formaciónde lasdecisionessocietarias”–,cabemencionarque,comoyaindicamos,desde2003seobservaunprocesodecreacióndesociedadessometidasaunrégimendederechoprivadoperocuyocapitalpertenecealEstadonacional.Eselcaso,porejemplo, de enarsa,creadamediantelaLeyNº25.493,ycuyocapital,segúnsuartículo5º,“EstarárepresentadoporaccionesdetitularidaddelEstadoNacional”.


Sibienpordisposiciónexpresadesuleydecreaciónseencuentrasometidaaloscontro-lespropiosdelaLeyNº24.156,lacuestióndelrégimendecontratacionesparececaer,aligual que en el resto de las sociedades que analizamos, dentro de las competencias de los órganossocietariosrespectivos.

Algunosautoreshanllamadolaatenciónsobrelosposiblesriesgosdetodaslasfigurasdescriptasenesteapartado–sobretodoaquellasqueimplicanunamayorincidenciadelderechoprivadoensuregulación–,yentiendenquesucreaciónpodríaimplicaruna“hui-dadelderechoadministrativo”alsustraerdelaspropiasnormasdeesteordenamientoal-gunascuestionescruciales,entrelasquedestacan,principalmente,lagestiónfinancierayelmanejodelascompraseinversionespúblicas.Frenteaestasituación,lastesismásex-tremassugierenlailegalidaddeestetipodeentidades;otrasmenosextremas,ydealgúnmodomáspragmáticas–alasqueadherimos–,sostienenqueesviablelaconstitucióndeestetipodeentessiemprequelasujeciónaunrégimendederechoprivadonoimpliqueeldesplazamientodeciertasdisposicionesycontrolesdeordenpúblico(PascualGarcía,2010;StraussKlein,2012).

Enestesentido,yenloquerespectaespecíficamentealtemaquenosocupa–regímenesde compras públicas–, aun cuando su adopción corresponda a los órganos societarios, en-tendemos que estos deberían ajustarse a ciertos principios básicos como la transparencia, lapublicidadylaigualdadentrelosoferentes,yaque,segúnladistinciónterminológicaque se planteó en el marco conceptual, no se trata de contrataciones estatales en sentido estricto,perosídecontratacionespúblicas.

Lasnormasqueanalizaremosenelsiguienteapartado,yquesujetanalascontratacionesdedichosentesaciertasregulaciones–enparticular,encuantoalaorientacióndelpoderdecompradelsectorpúblico,condeterminadosfineseconómicosysocioproductivos–,parecenabonarlaconclusiónprecedente.


31 Véase,porejemplo, LoVuoloySeppi(2006).

normas procedimentales aplicables a los entes públicos excluidos expresamente de la administración pública nacional

Se trata de las normas procedimentales aplicables a las entidades alcanzadas por el inciso c)delartículo8ºdelaLeyNº24.156:“EntesPúblicosexcluidosexpresamentedelaAdmi-nistración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con au-tarquíafinanciera,personalidadjurídicaypatrimoniopropio,dondeelEstadonacionaltengaelcontrolmayoritariodelpatrimonioodelaformacióndelasdecisiones,incluyen-do aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de lasdecisiones”.

Dentro de esta categoría debemos incluir al Poder Legislativo Nacional, Poder Judicial, el MinisterioPúblico(cuadro3),lasuniversidadesnacionales–cadaunadelascualescuen-taconlafacultaddeestablecersupropiorégimen–ytodaotraentidadcreadaoacrearsequereúnalascaracterísticasenunciadasporelincisoenanálisis.

normas procedimentales aplicables a los fondos fiduciariosSeincluyenaquílasnormasprocedimentalesaplicablesalasentidadesalcanzadasporelincisod)delartículo8ºdelaLeyNº54.156:“fondosfiduciariosintegradostotalomayori-tariamenteconbienesofondosdelEstadonacional”.

AligualqueloscasosenloscualeselEstadosehavalidodelacreacióndeorganizacionesprivadas para cumplir determinados cometidos públicos de naturaleza especial, la cons-titucióndefideicomisospúblicoshasidocriticadaporconsiderárselapartedelmenciona-dofenómenode“huidadelderechoadministrativo”.31Enefecto,yenloquehacealobjetodeestetrabajo,estosfondosseencuentranexcluidosdelRégimenGeneraldeContrata-ciones,porloquepuedendictarsuspropiosreglamentosenlamateria.

Valen, por lo tanto, las mismas consideraciones que las consignadas respecto de las so-ciedadesconcapitalpúblico,encuantoaque,noobstantedichafacultaddeestablecersuspropiasdisposicionesenmateriadecomprasycontrataciones,aquellasdeberíanob-servar, a nuestro criterio, los principios básicos que rigen para las adquisiciones públicas: transparencia,publicidadeigualdadentreoferentes.


normas procedimentales de obras públicasEstecasopresentaciertasparticularidades,yaqueelrégimenrespectivo(LeyNº13.064),adiferenciadelascontratacionesdebienesyservicios,dondeelámbitodeaplicaciónsub-jetivaestádeterminadoporeltipodeentidaddequesetrate,prevéuncriteriodeaplica-ciónbasadoenelorigendelosfondos:lamencionadaleyseaplicasiemprequeeltrabajo

Cuadro 3 Normas procedimentales aplicables a las entidades alcanzadas por el inciso c) del artículo 8º de la Ley Nº 24 .156

Entidad Normas aplicables Síntesis

Poder Legislativo Nacional (Cámara de Senadores)

Decreto del presidente provisional del HonorableSenadodelaNaciónNº632/2002.

Reglamenta las disposiciones del Decreto Nº1.023parasuaplicaciónenlaórbitadelHonorableSenadodelaNación.

Poder Legislativo Nacional (Cámara de Diputados)

Reglamento para la Contratación de Bienes, ObrasyServiciosdelaHonorableCámarade Diputados de la Nación, aprobada por la ResoluciónNº1.145/2012delpresidentededichaCámara.

Establece el Reglamento para la Contratación deBienes,ObrasyServiciosenlacitadaCámara.

Poder Judicial de la Nación Resolución de la Corte Suprema de Justicia delaNaciónNº1.562/2010.

Establece la aplicación, en las contrataciones que realicen los órganos que componen el Poder Judicial de la Nación, del Decreto Nº 5.720/72(Reglamentariodela“vieja”LeydeContabilidad,Decreto-LeyNº23.354/56).

Ministerio Público (Ministerio Público de la Defensa)

RégimenparalaAdquisición,EnajenaciónyContratacióndeBienesyServiciosdelMinisterio Público de la Defensa aprobada mediante Resolución de la Defensoría General delaNaciónNº230/2011.

Estableceelrégimendecontratacionesaplicable en la órbita del Ministerio Público de la Defensa, en uso de las facultades acordadasporelartículo21ºdela LeyNº24.946.

Ministerio Público (Ministerio Público Fiscal)

ReglamentodeComprasyContratacionesdel Ministerio Público Fiscal de la Nación, aprobado mediante Resolución de la Procuración General de la Nación Nº1.107/2014.

Estableceelrégimendecontratacionesaplicable en la órbita del Ministerio Público Fiscal.



oserviciodeindustriaseejecute“confondosdelTesoroNacional”,independientementedecuálsealaentidadquelleveadelantelacontratación.Esdecirqueenestaocasión,silos fondos provienen de allí, la norma puede ser aplicable a las obras que ejecuten sujetos privadosoentidadesprovincialesolocales.

LasobraspúblicasseencuentranreguladasporlaLeyNº13.064,dictadaenelaño1947.Comoseadelantó,segúnestanorma,seconsideraobrapúblicanacionala:“toda construc-ción o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excep-cióndelosefectuadosconsubsidios,queseregiránporleyespecial,ylasconstruccionesmilitares,queseregiránporlaley12.737ysureglamentaciónysupletoriamenteporlasdisposicionesdelapresente”.Esdecir,enestecasoseadoptaelcriteriodeorigendelfi-nanciamientoparaestablecerlaaplicabilidaddelaley,adiferenciadelasnormasdecon-tratacióndebienesyserviciosque,comovimos,determinanlosentescomprendidosconbaseencriteriosdeíndolesubjetiva–sobretodo,basadosenlanaturalezayelrégimenjurídicoaplicablealaentidadrespectiva.

LaLeyNº13.064sedivideennuevecapítulos:Delasobraspúblicasengeneral,Delalicita-ciónyadjudicación,Delaformalizacióndelcontrato,Delaejecucióndelasobras,Delasalteraciones de las condiciones, De la recepción de las obras, De los pagos de las obras, De larescisióndelcontratoyDelajurisdiccióncontencioso-administrativa.

Dichaleycarecedeundecretoreglamentarioquereguleelprocedimientodecontrata-cióndeobraspúblicaspropiamentedicho,condetalledeplazosydemásaspectosge-nerales.Noobstante,siseconsideraqueloquedeterminalaaplicabilidaddelaleyeselorigendelosfondosynolaentidadquelleveadelantelacontratación,enlaprácticacadasujetolaaplicarásegúnsuspropiaspautasprocedimentales,siempreycuandoserespe-tenlasnormasgeneralesfijadasenlaley.

Porotrolado,ycomoseveráconmayorprofundidadmásadelante,otradistinciónrele-vanteentreambosregímenesradicaenquelaLeydeObrasPúblicasysusnormascom-plementariasresultanbastantemásflexiblesquelasaplicablesalacontratacióndebie-nesyservicios,enaspectosquepuedenresultarespecialmenterelevantesalmomentode


emprendercontratosqueinvolucreninnovacionestecnológicas–enparticular,modifica-cionesalproyectooriginalyredeterminacionesdeprecios–.Enefecto,mientrasqueenlosprimeros el ius variandi–derechodelaAdministraciónamodificarelcontrato–seencuen-tra limitado a aspectos esencialmente cuantitativos –facultad de aumentar o disminuir el totaladjudicadohastaenel20%–, laLeyNº13.064prevétambién laposibilidaddeintroducirmodificacionesdeíndolecualitativa,cuandorazonestécnicashagannecesarioapartarse–parcialmente–delasespecificacionesoriginales–artículos30ºy38º–,cuestiónqueenelmarcodelDecretoNº893aparecevedadaenvirtuddelprincipiodeinmodifica-bilidaddelasofertas.

Asuvez,conformeelDecretoNº1.295/2002,seprevélaposibilidadderedeterminarlosprecios del contrato de obras públicas cuando se produzcan variaciones en sus insumos básicos,circunstanciaqueenelmarcodelaadquisicióndebienesyserviciosnoseen-cuentraprevistayqueenprincipiohasidoconsideradaimprocedenteenvirtuddelcitadoprincipiodeinmodificabilidad,principalmente,porlonormadoenlosartículos7ºy10ºdelaLeyNº23.928–sancionadaen1991–,queprohíbenlasindexacionesdepreciosylaintro-duccióndecláusulasdeajustesenloscontratosdetractosucesivo.

normas procedimentales provinciales y localesComosedijoalcomienzo,laregulacióndemateriaadministrativa–queincluyelascom-praspúblicas–constituye,segúnlaConstituciónnacional,unafacultadnodelegadaporlasprovinciasalanación.Porlotanto,coexistenenlaArgentina23regulacionesdecom-pras públicas de nivel provincial, más las regulaciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Airesylasnormaslocalesdictadasporlosmunicipiosyotrasentidadeslocalesdelasdis-tintasprovincias.

Enlapresenteinvestigaciónsehaplanteadoelanálisisúnicamentedelanormativana-cional,razónporlacualnonosadentraremosenelestudiodelosregímenesprovinciales.Esto no implica, no obstante, desconocer el potencial de las compras locales como mo-toresdelainnovación.Dehecho,variospaísescuentanconvaliosasexperienciasanivellocal en materia de cpi.


Normas sobre orientación del poder de compra del sector públicoEn este apartado se describe cada una de las categorías correspondientes a las normas so-breorientacióndelpoderdecompradelsectorpúblico.

normas de orientación del poder de compra aplicables a las entidades alcanzadas por el inciso a) del artículo 8º de la ley nº 24.156

Están comprendidas en esta categoría cuatro de los cinco decretos integrantes del deno-minado“Programadeordenamientodelascomprasycontratacionespúblicas”,lanzadoenelaño2012,conelobjetivodecomplementaryreforzarelprocesodemodernizacióndelanormativaenlamateria,iniciadoconelDecretoNº893/2012.

Los decretos integrantes de este programa que se aplican solo a las entidades en análisis son: › Decreto Nº 1.187/2012: pagodehaberesmedianteelBancodelaNaciónArgentina. › Decreto Nº 1.188/2012: adquisicióndeautomotoresmedianteNaciónLeasingS.A. › Decreto Nº 1.189/2012:provisióndecombustibleylubricantesmedianteypfS.A. › Decreto Nº 1.190/2012: contratacióndetelefoníacelularmóvil,radioytransferencia

dedatos. › Decreto Nº 1.191/2012: se aplica no solo a las entidades comprendidas en el inciso a)

sinoatodoslosincisosdelartículo8ºdelaLeyNº24.156,porlocualseráanalizadomásadelante.

normas de orientación aplicables a las entidades alcanzadas por los incisos a) y b) del artículo 8º de la ley nº 24.156

Existe una serie de normas sobre compras públicas que resultan aplicables tanto a las en-tidadescomprendidasenelincisoa)delartículo8ºdelaLeydeAdministraciónFinancie-ra, como a las alcanzadas por su inciso b); inclusive, a sujetos que no integran el sector pú-blicoperoque,dadasuposiciónjurídicaenunmomentoespecífico,cumplenfuncionespúblicas;ylosconcesionariosolicenciatariosdeserviciospúblicos.


32 Seentiendepor“alternativaviable” a“aquellaquecumplalafuncióndeseada en un nivel tecnológico similaryencondicionessatisfactoriasdecalidad;yporpreciorazonable,el que no supere el del bien a importarse, determinado de acuerdo al procedimiento de comparación que estableceelDecreto-LeyNº5.340/63”.

Dentro de esta categoría entran los tres grandes cuerpos normativos sobre la orienta-cióndelpoderdecompradelsectorpúblicovigentesenlaactualidad:elDecreto-LeyNº18.875/1970,laLeyNº25.551ytambiénelDecreto-LeyNº22.460/1981deServiciosdeCon-sultoría,queregulanlaspreferenciasafavordelosoferentesyproductoslocalesenlascontratacionespúblicasdeobrasyservicios,ydebienes,respectivamente.Acontinuaciónse sintetizan las principales disposiciones de estas normas:

› Decreto-Ley Nº 18.875/1970 de Compre Nacional y su Decreto Reglamentario Nº 2.930/1970: aplicable a la apn,susdependencias,reparticionesyentidadesautárquicasodescen-tralizadas,lasempresasdelEstadoylasempresasconcesionariasdeserviciospúblicos.Estableceparaestasentidadeslaobligaciónde:“a)adquirirmateriales,mercaderíasyproductosdeorigennacional,dentrodelasnormasdelDecreto-LeyNº5.340/63ylasdisposiciones complementarias que establece la presente; b) contratar con empresas constructoraslocalesoproveedorasdeobrasyservicioslocales(salvolasexcepcionesprevistasenestaley),ycompensarlasdesigualdadesdeaccesoalcréditoyalosavalesquesepudieranproducirentrelasempresaslocalesdecapitalinternoylaslocalesdecapitalexterno;yc)contratarconprofesionalesyfirmasconsultoraslocales,salvolasexcepcionesprevistasenestaley(artículo1º)”.

Elartículosiguienteestablecequecuandoenunaobraoproyectoexistandiferentesalternativastécnicamenteviables,32 se elegirán preferentemente aquella o aquellas quepuedanserprovistasporlaindustrianacionalodesarrolladasporestaúltima–ydebenotorgarse,ensucaso,ydeserposible,elplazonecesarioparadichodesarro-llo–.Losplazosdeentregaoejecucióntambiéndeberánserfijadosteniendoencuen-talascapacidadesdelasempresaslocales.

Elartículo8º,porsuparte,disponequelasobrasyserviciossecontrataránexclusiva-mente con empresas locales, salvo en casos excepcionales, aprobados previamente por una resolución del ministerio respectivo, en los que se acrediten razones valede-rasparaunalicitaciónocontratacióninternacional.Enesteúltimocaso,lasempre-sas extranjeras que concurriesen a ofertar deberán asociarse con empresas locales,


33 Segúnelartículo11ºdelDecreto-Ley:“Seasignaráelcarácterdeempresas

locales de capital interno a las que, además de cumplir con todos los

requisitos de empresas locales, tengan la dirección efectivamente radicada

en el país, conforme al principio de la realidad económica, sin que medien

vínculos de dependencia directa o indirecta respecto a entidades públicas oprivadasdelexterior.Laadecuación

del concepto de radicación efectiva de la dirección será determinada por vía

reglamentaria e incluirá el requisito delamayoríadecapitalinterno.En

el caso de sociedades anónimas este requisito podrá ser reemplazado por una limitación al monto de remesas

al exterior en concepto de dividendos, licencias,etc.Lasempresaslocalesquenoseajustenalaantedichaexigenciaseránconsideradasdecapitalexterno.

Las licitaciones no podrán contener cláusulasqueenloshechosotorguen

ventajas a las empresas locales de capital externo, respecto a las

decapitalinterno”.

y,preferentemente,conempresaslocalesdecapitalinterno.33 El Poder Ejecutivo con-taráconlafacultaddedisponerquelospliegosdelicitaciónincluyancláusulasdepreferencia a favorde estasúltimas,destinadas a compensarlaspor los “mayorescostosdefinanciaciónderivadosdesumenoraccesoalosavalesyaloscréditosex-ternos,encomparaciónalquetienenlasempresasdelexteriorylaslocalesdecapi-talexterno”(artículo12º).Asimismo,ydeacuerdoconelartículo3º,paraprocederalaadjudicaciónafavordebienesdelexterior,elcomitentedeberáprepararydarapublicidaduninformetécnicodondedemuestrequesehadadocumplimientoalascondicionesdelartículo2ºcitadoprecedentementeyalasestablecidosporelDe-creto-LeyNº5.340/63.

Losserviciosde ingenieríayconsultoríadebenser tambiéncontratadosconfirmasyprofesionaleslocales.Segúnelartículo14º,“seconsideraráprofesionallocalalquetengasudomiciliorealenelpaísyestéhabilitadoporlalegislaciónvigenteparaejer-cersuprofesióneinscriptoenelRegistroProfesionalcorrespondiente.Paraserconsi-deradalocal,unafirmaproveedoradeserviciosdeingenieríaoconsultoríadeberáte-ner la dirección efectivamente radicada en el país, conforme al principio de la realidad económica, sin que medie vínculo de dependencia directa o indirecta respecto a enti-dadespúblicasoprivadasdelexterior”.Lacontrataciónconfirmasoprofesionalesex-tranjeros será admisible únicamente en casos excepcionales, aprobados previamen-teporresolucióndelministeriocompetente,quepodráfundarse,únicamente,“enlafaltadecapacidadtécnicalocalenelasuntodelservicioodelaconsulta,eimposibledesuplirporvíadesubcontratación,debiendodarseapublicidadeldictamentécni-cocorrespondiente.Noseaceptarán,enningúncaso,créditosparafinanciarestudiosatadosalaprovisióndeserviciosdeconsultoríadelexterior”(artículo16º).

Elartículo21ºponederelievelaimportanciaasignadaalasdisposicionesdeCompreNacional,aldisponerqueseconsideraráincursoseneldelitotipificadoporelartícu-lo249ºdelCódigoPenal(incumplimientodelosdeberesdefuncionariopúblico),“sinoconcurriereotrodelito reprimidoconunapenamayor”, “los funcionariospúbli-cosylosadministradoresyempleadoscualquieraseasujerarquíayfunción,delas


34 ParaampliarestetemavéaseComotto(2011).35 Es el caso, por ejemplo, de la ResoluciónNº287/2005delaentoncesSecretaríadeIndustria,ComercioydelaPequeñayMedianaEmpresa,quereiteró la obligatoriedad de que las empresas extranjeras concurrieran asociadasafirmaslocalesparalaslicitacionesdeobrasyserviciosalcanzadas por las disposiciones del Decreto-LeyNº18.875.

entidadessujetasalapresenteleyoalasleyessimilaresquedictarenlasprovincias,encuantoomitierenohicierenomitir,rehusarencumplir,nocumplierandebidamen-te o retardaren la ejecución de los actos precontractuales o contractuales declarados obligatoriosporlapresenteley,sureglamentaciónolasnormasconcordantesdicta-dasenelámbitoprovincial”.

Noobstante,ysegúnladoctrinaespecializadaylasasociacionesquenucleanalosdistintos sectores de la industria, en la práctica tanto estas normas como las conteni-dasenlaLeyNº25.551,queanalizaremossintéticamenteacontinuación,parecennohabertenidounarepercusiónconcreta.34Lasresolucionesquehadebidodictarlaau-toridaddeaplicaciónafindereiterarlasobligacionesvigentesenlamateriaeinstarasucumplimientoparecenserotroindiciodeestafaltade“efectoútil”delasnormassobrecomprenacional.35

› Ley Nº 25.551, de “Compre Trabajo Argentino” y su Decreto Reglamentario Nº 1.600/2002: alcanzaa“Laadministraciónpúblicanacional,susdependencias,reparticionesyen-tidadesautárquicasydescentralizadas,lasempresasdelEstadoylassociedadespri-vadasprestadoras,licenciatarias,concesionariasypermisionariasdeobrasydeser-viciospúblicos”(artículo1º).Estanormaobligaaotorgarpreferenciaalosbienesdeorigennacionalenloscasosdeadquisiciónolocacióndeestos.

Cabeseñalarqueestaleysignificóel“retorno”alaspolíticasdecomprenacional,lue-goasu“suspensión”,dispuestadurantelasreformaspolítico-económicasyadminis-trativasimplementadasenlaArgentinaenladécadade1990.Enefecto,medianteelartículo23ºlaLeyNº23.697,dictadaen1989,yquedeclarólaemergenciaeconómica,sesuspendiólavigenciadelosdecretos-leyesNos5.340/63y18.875/70,queregula-banlaspreferenciasafavordelaindustrialocalenmateriadebienes,ydeobrasyser-vicios,respectivamente.Elartículo23ºdispusoqueenlascontratacionesdebienes,obrasyserviciosrealizadasporlasentidadescomprendidasenlosámbitosdeaplica-cióndelasnormasprecitadas,elPoderEjecutivoestableceríaunrégimendepreferen-ciasdehastael10%.


Esta“suspensión”semantuvo,comodijimos,hastaelaño2001,cuando,enelcontex-todeunaprofundacrisissocioeconómica,sedictalaLeyNº25.551,quevolvióaponerenvigencialosdosdecretos-leyesmencionados.

Variosautoreshancriticadoladeficientetécnicalegislativaqueimplicóestarestitu-cióndelavigencia,alconsiderarquelaLeyNº25.551implica,enrigor,unnuevoré-gimen de preferencias en materia de adquisición de bienes –lo que conllevaría una derogacióntácitadelDecreto-LeyNº5.340/63–;además,porquecontienendisposi-ciones relativas a la contratación de obras que resultan incompatibles con el Decre-to-LeyNº18.875/70.Enestesentido,SalcedoyHubeñakseñalanquelaLeyNº25.551desaprovechó“unaoportunidadhistóricapararesolvereldesordenlegislativoexis-tentehastaelmomento”enmateriadecomprenacional(2012,p.142).

Hechaestasalvedad,acontinuaciónanalizaremos lasprincipalesdisposicionesdelaLeyNº25.551.Segúnelartículo2ºdelanormaquecomentamos,“seentiendequeunbienesdeorigennacional,cuandohasidoproducidooextraídoenlaNaciónAr-gentina, siempre que el costo de las materias primas, insumos o materiales impor-tadosnacionalizadosno supereel cuarentapor ciento (40%)de suvalorbrutodeproducción”.

Lapreferenciaprevistaenelartículo1ºseotorgaráalasofertasdebienesdeorigennacionaldeidénticasosimilaresprestacionesquelasextranjeras,cuandoencondi-cionesdepagocontado“suprecioseaigualoinferioraldelosbienesofrecidosquenoseandeorigennacional,incrementadosenunsieteporciento(7%),cuandodichasofertasseanrealizadasparasociedadescalificadascomopymes,ydelcincoporcien-to(5%)paralasrealizadasporotrasempresas”(artículo3º).

Deacuerdoconelartículo4º,cuandoseadquieranbienesquenoseandeorigenna-cionalencompetenciaconbienesnacionales,losprimerosdeberánhabersenacio-nalizadoobiengarantizareloferentesunacionalización.Seentregaránenelmismolugarquesehayafijadocomopuntodeentregaparalosbienesnacionales,ydebencumplir, además, todas las normas exigibles en elmercado nacional. La entonces


SecretaríadeIndustriayComercio–autoridaddeaplicacióndelrégimen–entregaráuncertificado–denominado“CertificadodeVerificación”–dondeseconstateelvalordelosbienesnonacionalesaadquirir.

Elartículo6ºdisponequelosproyectosparacuyamaterializaciónresultenecesariorealizaradquisicionescomprendidasenelámbitodeaplicaciónde la ley,deberánelaborarse seleccionando aquellas alternativas que, siendo viables desde el punto de vistatécnico,permitanrespetarlaspreferenciasestablecidasporelrégimendeCom-preTrabajoArgentino.

El artículo siguiente contiene ciertas pautas tendientes a morigerar el impacto de las cláusulasdelospréstamosinternacionalesqueseotorganbajolacondiciónderedu-cir –o, en algunos casos, incluso eliminar– las preferencias a favor de la industria local –comúnmentedenominados“préstamosatados”–.Segúnladisposiciónenanálisis,estetipodepréstamosdeberáncontraersesiguiendolossiguientesprincipios:a)lasprestacionesse fraccionarándemododeaplicarelpréstamosoloa laadquisiciónde aquellos bienes que no se produzcan en el país; b) en ningún caso se aplicarán las cláusulas de reducción del margen de preferencia a aquellos bienes que no se ad-quieranconlosfondosdelpréstamo.

Losartículos8ºy9ºprevénunrégimenrecursivoespecialparaaquelloscasosenquesealeguenviolacionesalrégimen;altiempoqueelartículo10ºdisponelasancióndeinhabilitaciónparacontratarconlaAdministraciónPúblicadetresadiezañosaseraplicada a aquellas licenciatarias o concesionarias de servicios públicos respecto de lascualessehayacomprobadoquehanincurridoenincumplimientosalasdisposi-cionessobreCompreTrabajoArgentino.

Comoadelantamosmásarriba,enrelaciónconelDecreto-LeyNº18.875,estasnor-masparecenhabertenidounefectolimitadoalahoradeincentivarelcumplimientodelasnormasdefomentoa la industrianacionalenmateriadecompraspúblicas.Poresteyotrosmotivos,variosautoreshancuestionadolaeficaciadeestetipodedisposiciones.


› Decreto-Ley Nº 22.460/1981 de Servicios de Consultoría:estanorma“rigelapromociónycontratacióndeserviciosdeconsultoríaquebajolaformadelocacióndeobrain-telectual o de servicios requiera la Administración Pública Nacional, sus dependen-cias,reparticionesyentidadesautárquicasodescentralizadas,lasempresasybancosdelEstado,lassociedadesdelEstadoregidasporlaLeyNº20.705ylassociedadesdecualquiernaturaleza,conparticipaciónestatalmayoritaria,alasempresasconsulto-rasprivadas”(artículo1º).LanormareiteralareservademercadoafavordelasfirmasconsultoraslocalesestablecidaporelDecreto-LeyNº18.875yestablece,además,dis-posiciones relativas a las obligaciones de las partes del contrato de consultoría, forma depago,rescisióndelcontrato,etc.Cabeseñalarqueeldecreto-leyquecomentamospuedetenerciertarelaciónconlapromocióndelainnovaciónatravésdelascompraspúblicas, toda vez que bajo la forma de consultoría suelen contratarse, entre otras tareas,laelaboracióndeespecificacionestécnicasoanteproyectosenobrasdealtacomplejidad,asícomoestudiosdeprefactibilidadtécnicaoeconómica.

normas de orientación del poder de compra aplicables a las entidades comprendidas en todos los incisos del artículo 8º de la ley nº 24.156

Existen algunas normas –relativas a la orientación del poder de compra del Sector Públi-co Nacional– que resultan aplicables a las entidades comprendidas en los cuatro incisos delartículo8ºdelaLeydeAdministraciónFinanciera,ynosoloasusincisosa)yb)–comolosyamencionadosDecreto-LeyNº18.875/70yLeyNº25.551–.EselcasodelasleyesNº22.431,“SistemaIntegraldeProteccióndelosDiscapacitados”yNº25.300,“LeydeFomen-toa laPequeñayMedianaEmpresa”,ydelDecretoNº1.191/2012, integrantedelcitado“ProgramadeOrdenamientodelasComprasyContratacionesPúblicas”.

› Ley Nº 22.431, “Sistema Integral de Protección de los Discapacitados” y sus normas regla-mentarias, en particular, Decreto Nº 312/2010:elEstadonacional–entendiéndoseportal los trespoderesque lo constituyen–, susorganismosdescentralizadosoautár-quicos, losentespúblicosnoestatales, lasempresasdelEstadoylasempresaspri-vadas concesionarias de servicios públicos están obligados a ocupar personas con


discapacidad que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo en una proporción noinferioralcuatroporciento(4%)delatotalidaddesupersonalyaestablecerre-servasdepuestosdetrabajoaserexclusivamenteocupadosporellas.

› Ley Nº 25.300, “Ley de Fomento a la Pequeña y Mediana Empresa”: en especial, sus ar-tículos39ºa41º,“Compremipyme”.Lasjurisdiccionesyentidadesdelsectorpúbliconacionalcomprendidasenelartículo8ºdelaLeyNº24.156deberánotorgarunde-rechodepreferenciadelcincoporciento(5%)paraigualarlamejorofertayseradju-dicatarias de las licitaciones o concursos para la provisión de bienes o servicios, a las mipymesyformasasociativascomprendidasenelartículo1ºdelapresenteleyqueofrezcanbienesoserviciosproducidosenelpaís.

› Decreto Nº 1.191/2012 (adquisición de pasajes mediante Aerolíneas Argentinas S.A. y Aus-tral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A.): este es el único decreto integrante del llamado “ProgramadeOrdenamientodelasComprasyContratacionesPúblicas”que,adife-rencia de los restantes, resulta aplicable no solo a las entidades comprendidas en el incisoa)delartículo8ºdelaLeyNº24.156,sinotambiénalascomprendidasenlosrestantesincisosdelamismanorma.Losmotivosdeestealcancemásampliopuedenrelacionarseconelrecienteprocesodereestatizacióndelasreferidaslíneasaéreas,yla voluntad del Poder Ejecutivo para que en el decreto que analizamos quede expre-soquelasreferidasentidadesobtenganporpartedelascompañíasaéreasmencio-nadas“lospasajesquerequieranparaeltrasladoporvíaaérea,tantodentrocomofuera del país, de sus funcionarios, empleados o asesores contratados bajo cual-quiermodalidad,odeterceroscuyostrasladosfinanciaran”(artículo1ºdelDecreto Nº1.191/2012).

normas sobre orientación del poder de compra del sector público provincial y local

ElEstadonacional,aldictarnormassobredireccionamientodelpoderdecompra,hain-vitadoalasjurisdiccioneslocalesaadherirasusdisposiciones.Eselcaso,porejemplo,delaLeyNº25.551deCompreNacional,queyacomentamos,yqueensuartículo16ºdispone


que:“ElPoderEjecutivoinvitaráalosgobiernosdelasprovinciasyalGobiernoAutónomode la Ciudad de Buenos Aires, a efectos de que adopten las medidas legales apropiadas en susjurisdicciones,regímenessimilaresalcontenidoenestaley”.

Paralelamente, lasprovincias tambiénhanhechousode sus competencias legislativaspara encauzar el poder de compra del sector público local, al emplearlo como instrumen-todepolíticasocialyeconómica.Los“compresprovinciales”–comolaLeyNº12.496deCompreBonaerense,laLeyNº2.683deCompreNeuquino,laLeyNº9.331deCompreCór-dobaolaLeyNº5038deCompreCatamarqueño,entreotras–constituyenejemplosdelautilizacióndedichascompetencias.

Enelcuadro4seexhibeunasíntesisdelmarconormativonacional.

Conclusiones preliminares

Comohaquedadodemostradoatravésdelanálisisprecedente,elpanoramadelaregu-lacióndelascompraspúblicasenlaArgentinadistadesersencillo.Lapluralidadderegí-menesexistentes,ladiferenciaenlosámbitosdesuaplicaciónsubjetivayobjetiva,ylas“controversias”porlaaplicabilidaddealgunosdeellosadeterminadasentidadesojuris-dicciones–porejemplo,encuantoalaaplicabilidaddelDecretoNº1.023alospoderesLegislativoyJudicial,yalMinisterioPúblico,apesardelonormadoporelartículo39ºdedichodecreto–hacenquelacuestióndelaregulacióndelascontratacionespúblicassematerialiceatravésdeunverdadero“laberintonormativo”.

Porotrolado,ycomovimossintéticamentealanalizaralgunasdelasprincipalesdiferen-ciasentrelasregulacionesaplicablesalacontratacióndebienesyserviciosrespectodelasdeobraspúblicas,elrégimengeneralpareceestardiseñado,fundamentalmente,paralacompradebienesyserviciosestandarizadosodeusocomúnynoparalacontratacióndedesarrollostecnológicos.Esteestalvezunodelosmotivosporelcual,paracumplirdeter-minadosfinespolíticosysociales,seharecurridoalacreacióndeentidadessujetasaunanormativaespecial,yaqueelrégimengeneralparece,enciertosaspectos,incompatibleconlarealizacióndedeterminadasactividadesdecienciaytecnología.


Cuadro 4 Relevamiento y caracterización del marco normativo nacional sobre las compras públicas en la Argentina en las distintas escalas legislativas e institucionales (síntesis)

Tipo de normas (nivel legislativo o institucional) Régimen aplicable

Normas procedimentales

Inciso a): normas procedimentales aplicables a la Administración Pública Nacional (entidades comprendidas enelincisoa)delartículo8ºdelaLeyNº24.156)

DecretoNº1.023/2001(RégimenGeneraldeContratacionesde la Administración Nacional)DecretoNº893/12(ReglamentodelRégimenGeneraldeContrataciones de la Administración Nacional) NormasemitidasporlaOficinaNacionaldeContrataciones

Inciso b): normas procedimentales aplicables las entidades alcanzadasporelincisob)delartículo8ºdelaLeyNº24.156:“EmpresasySociedadesdelEstadoqueabarcaalas Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las SociedadesAnónimasconParticipaciónEstatalMayoritaria,lasSociedadesdeEconomíaMixtaytodasaquellasotrasorganizaciones empresariales donde el Estado nacional tengaparticipaciónmayoritariaenelcapitaloenlaformación de las decisiones societarias

Normas aprobadas por los órganos societarios respectivos

Inciso c): normas internas aplicables las entidades alcanzadasporelincisoc)delartículo8ºdelaLey Nº24.156:“EntesPúblicosexcluidosexpresamentedela Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera,personalidadjurídicaypatrimoniopropio,dondeelEstadonacionaltengaelcontrolmayoritariodelpatrimonioodelaformacióndelasdecisiones,incluyendoaquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones

Poder Legislativo Nacional, Cámara de Senadores: Decreto del presidente provisional del Honorable Senado delaNaciónNº632/2002Poder Legislativo Nacional, Cámara de Diputados: ReglamentoparalaContratacióndeBienes,ObrasyServicios de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación,aprobadaporlaResoluciónNº1.145/2012delpresidentededichaCámaraPoder Judicial de la Nación: Resolución de la Corte SupremadeJusticiadelaNaciónNº1.562/2010

Incisod):fondosfiduciariosintegradostotalomayoritariamenteconbienesy/ofondosdelEstadonacional

Normas dictadas por las autoridades respectivas

Compraspúblicasrealizadasporlasprovinciasygobiernoslocales

Normas dictadas por las autoridades competentes a nivel provincial o local

Obraspúblicasfinanciadasconfondosdeltesoronacional LeyNº13.064

Normas sobre orientación del poder de compra

Inciso a) DecretoNº1.187/2012:pagodehaberesmediante el Banco de la Nación ArgentinaDecretoNº1.188/2012:adquisicióndeautomotoresmedianteNaciónLeasingS.A.DecretoN°1189/2012(Provisióndecombustibleylubricantes mediante YPF Sociedad Anónima)DecretoN°1190/2012(Contratacióndetelefoníacelularmóvil,radioytransferenciadedatos)


En las siguientes secciones presentaremos algunas evidencias empíricas que tenderían aconfirmarestahipótesis;enparticular,al identificar losmárgenesdemaniobrabili-dad que la actual normativa de compras públicas de la Administración deja disponi-blespararealizaraccionestendientesaquelascompraspúblicasactúencomounahe-rramientadeestímuloalainnovación;y,másadelante,alanalizar–mediantetrabajodecamposobreunamuestrade “entidades conaltopotencial innovador”– cómo losdistintostiposderegímenesdecontrataciónpermitenunmayoromenormargendeacciónenlamateria.

Enestesentido,ymásalládeestaconclusiónpreliminar,alestudiaralgunoscasosparti-culares de entidades sujetas a diversos regímenes que serán tomadas como ejemplos o “casostestigo”,tendremosoportunidaddeprofundizarelanálisisdelaspotencialidadesybarrerasquecadatipoderegulaciónyestructurajurídicapresentaalahoradepensareneldiseñodemarcosregulatoriosparalainnovación.

(cont.)

Tipo de normas (nivel legislativo o institucional) Régimen aplicable

Normas sobre orientación del poder de compra

Incisosa)yb) Decreto-LeyNº18.875/70,“CompreNacional”LeyNº25.551,“CompreTrabajoArgentino”

Incisosa),b),c)yd) LeyNº22.431,“SistemaIntegraldeProtección delosDiscapacitados”LeyNº25.300,“LeydeFomentoalaPequeña yMedianaEmpresa”DecretoN°1191/2012:adquisicióndepasajesmedianteAerolíneasArgentinasS.A.yAustralLíneasAéreasCielosdelSurS.A.

Normas sobre orientación del poder de compra provincialesylocales

Las dictadas por cada jurisdicción



36 Dispone el artículo iiidedichoacuerdoque“Lasdisposicionesdeeste artículo no impedirán el pago de subvenciones exclusivamente a los productores nacionales, incluidos los pagos a los productores nacionales con cargo a fondos procedentes de impuestos o cargas interiores aplicados de conformidad con las disposiciones deesteartículoylassubvencionesen forma de compra de productos nacionales por los poderes públicos o porsucuenta”.

Caracterización del marco regulatorio regional e internacional en materia de compras públicas

Las compras públicas aparecieron, en sus orígenes, como una materia ajena a los acuer-dosdeintegraciónregionalyliberalizacióndelcomerciomultilateral,adoptadosame-diados del siglo xx.Enefecto,siseobservanlasdisposicionesdelAcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio(gatt,porsussiglaseninglés)–suscriptoen1947–ydelinstrumentoconstitutivodelaComunidadEconómicaEuropea–TratadodeRoma,adop-tadounadécadamástarde–,podránotarseque,mientrasqueelprimeroestablecíaex-presamente que las compras realizadas por los poderes públicos quedarían exentas de laprohibicióngeneraldeotorgamientodesubvencionesa laproducciónnacionalcon-tenida en el Acuerdo –el gatt calificabaelcomprenacionalcomounaespeciedesub-vención–,36elsegundoomitíatodamenciónespecíficaalascomprasdelsectorpúblico(MorenoMolina,s/f).

Segúnalgunosestudios,estaexclusión–yaseaexpresaoporomisión–estuvovinculadaalaintencióndelosestadosdeestablecerlascompraspúblicascomounaherramientadepolíticaeconómica,y reservardeestemodo la facultadde instituir regulacionesdefomento a la industria local que pudieran contribuir en distintos procesos, como la recu-peración de las economías de posguerra –en el caso de los países europeos– o la indus-trializaciónsustitutivadeimportaciones–enelcasodeAméricaLatina–(Comotto,2011).Otrosautores,encambio,atribuyenestafaltaderegulacióndelascompraspúblicasenelnivelmultilateralyregionalalaimposibilidaddeavizorar,enelmomentodeadopcióndelosreferidosacuerdos,laimportanciapolítico-económicaqueposteriorypaulatina-menteadquiriríanlasadquisicionesdelsectorpúblicoy,asuvez,alasdificultadesparaadoptarreglascomunesenuncampopropiodelderechoadministrativo,ámbitoenquese observan diferencias considerables entre las distintas normativas nacionales (Moreno Molina,s/f).


Noobstante,algunasdécadasdespués,laregulacióndelascompraspúblicascomenzóa ser incluida, lenta pero progresivamente, entre las prioridades de los procesos de inte-graciónregionalyliberalizaciónmultilateraldelcomercio(Corvaglia,2012).Lasrazonesquelosdistintosautoresatribuyenaestecambiodeenfoquesontambiéndisímiles.Así,altiempoquealgunostrabajoslovinculanconlosprocesosdeliberalizacióncomercialydesregulacióneconómicaemprendidosdesdemediadosdeladécadade1970yconsoli-dados en los noventa –que colocaron a las estrategias de compre nacional en el catálogo de“políticasperdedoras”,alentrarencolisiónconlosobjetivosdeeficienciaytransparen-ciadelgastopúblico(PeresNúñez,2006)–,otrosloasocianalacrecienteimportanciaquelasinversionespúblicasenbieneseinfraestructurahanadquiridoeneldesarrolloeconó-micoy,enespecial,duranteperíodosdecrisis,loquehabríamotivadoelinterésdelasins-tanciasinternacionalesenincidirensuregulación(Corvaglia,2012).

Más allá de las causas de los procesos respectivos, un análisis de lo acontecido a nivel re-gionalymultilateralpermitesostenerqueladécadade1970marcóeliniciodelaregula-cióninternacionalenlamateria.Enefecto,entrecomienzosymediadosdeestedeceniosesancionóla“primerageneración”dedirectivasdelaue sobre compras públicas: Directi-vasdelConsejo71/305/CEEdel26dejuliode1971,y77/62/CEEdel21dediciembrede1976,sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obrasysuministro,respectivamente.Afinesdelmismoperíodotienelugarlaadopcióndel acuerdo plurilateral que se analizará brevemente más adelante: el Acuerdo Plurilate-ral de Compras Públicas (apcp), de la omc.

Paralelamente,einclusounpocoantes,algunospaísescomenzaronamodificarsuslegis-laciones internas de compras públicas, al prever que las preferencias a favor de la industria localpudierancedercuandolosproductos“nonacionales”provinierandepaísesconloscualesestuvieranenmarchaprocesosdeintegraciónregional(bid,1982).37 Este tipo de reformas a los regímenes de compras públicas:

[…] implicaron, en algunos casos, cierta apertura de este mercado a proveedores

internacionales. Así, regímenes que por décadas habían tenido como proveedores

37 Porejemplo,yenelcasoparticulardelaArgentina,elartículo4ºdel

Decreto-LeyNº5.340/1963,deCompreNacional, estableció que en los

materiales, mercaderías o productos originarios de países integrantes de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio se computarían solamente

losrecargosyarancelesvigentesen la Lista Nacional Argentina, a

finesdedeterminarelpreciodelosproductosimportadosyprocederasu

comparación con los nacionales, para la aplicación de las preferenciasrespectivas.


exclusivosaempresasnacionales“seleccionadas”,comenzaronaabrirseaunmayor

númerodecompetidores,tantonacionalescomoextranjeros.Deestemodo,siunode

los objetivos de los sistemas de compras públicas estaba relacionado con la promo-

cióndelasactividadesyempresaslocales,lamayoraperturacomenzóaamenazarla

consecucióndedichameta.Porlotanto,estetemasehavueltounacuestióndealta

sensibilidadaniveldelasnegociacionesinternacionales(RozenwurcelyBezchinsky,

2011,p.12).

Como vimos al presentar el estado de la cuestión, el debate en torno a la conveniencia de abrirelmercadodecompraspúblicasalacompetenciaexternadistadeestarcerrado.Noobstante, dada la incidencia que la adopción de compromisos internacionales sobre libe-ralización de las compras públicas puede tener en la adopción de políticas transversales en la materia, según varios de los estudios que abordan el tema, el análisis de los marcos regulatoriosregionaleseinternacionalesdecompraspúblicas,ydeloslímitespotencialesque estos suponen a la utilización de la demanda estatal como instrumento de estímulo a lainnovación,serevelacomounatareanecesaria.

Principales compromisos regionales e internacionales sobre compras públicas actual o potencialmente vigentes para la Argentina

Hechaestaintroducciónycontextualizacióndelasprincipalescuestionesydebatesvin-culadosconlaregulacióninternacionaldelascompraspúblicas,ysurelaciónespecíficacon las políticas de compras para la innovación, pasaremos a analizar los compromisos regionales e internacionales que se encuentran actual o potencialmente vigentes para la Argentina.

Sinperjuiciodequenoexistea lafechaningunaobligaciónmultilateralenmateriadecompraspúblicas(ComottoyLavopa,2014),haydosámbitosquetienenvocacióndege-nerarnormasinternacionalesyquepodríaneventualmenteimponerobligacionesalaAr-gentina: el mercosurylaomc.


A continuación se presentará una breve descripción de las iniciativas promovidas por cadaunodeellos,conespecialatenciónennuestropaís.

protocolo de compras públicas del mercosurLaArgentinanoseencuentraobligadaporcompromisosregionalesvigentes.Sinem-bargo, sí se encuentra inmersa en un proceso de integración regional que tiene voca-ción de disciplinar una parte importante de la actividad regulatoria de los países que lointegranenmateriaeconómica.Enestemarco,elmercosurincluyódesdehacecasiunadécadaeltemadelascompraspúblicasensuagendadenegociación,ysepropusolaconclusióndeunProtocolodeComprasPúblicas.Esteesquizáselprocesodenego-ciación de la Argentina en la materia que más probabilidades tenga de ver la luz en un futuronomuylejano.

El proceso de adopción de un instrumento de esta índole en el ámbito del mercosur –me-canismo de integración regional que involucra, actualmente, a la Argentina, Bolivia, Bra-sil,Paraguay,UruguayyVenezuela–,comenzóenelaño1997,mediantelaResolucióndelGrupodelMercadoComúnNº79/97.DicharesolucióncreóelGrupoAd Hoc de Compras Gubernamentales,paraqueseocupara“delaelaboracióndeunrégimendeComprasGu-bernamentalesdebienesyserviciosenelmercosur,queincluyadisposicionesrespectoacobertura,tratonacional,disciplinasyprocedimientosquehacenalatransparencia,yas-pectosinstitucionalesconexos”(artículo1ºdelaresoluciónmencionada).

Encumplimientodeestemandato,elGrupoelaboróunproyectodeProtocolodeContra-tacionesPúblicas,quefueraaprobadoenelaño2003,medianteDecisióndelConsejodelMercadoComúnNº40.Posteriormente,eltextooriginaldelprotocolofuereemplazadomediantelaDecisiónNº27/2004y,finalmente,porlaDecisióncmc23/2006.

Siguiendomuydecercaelapcp, el Protocolo de Contrataciones Públicas del mercosur se propusocomoobjetivolacreacióndeun“mercadoregional”decontratacionespúblicas.Susdisposicionespuedenclasificarseentresgrandescategorías:obligacionessustanti-vas,armonizacióndeprocedimientosdecontrataciónpúblicayofertas.


Las obligaciones sustantivas abarcaban, fundamentalmente, tres disciplinas principa-les.Laprimeraesel“TratoNacional”,queprescribíalaigualdaddetratoalosoferentesde los estados parte en las compras gubernamentales realizadas por otros socios –esto implica, entre otras cuestiones, la no aplicación de las preferencias resultantes de los programasde“comprenacional”entreofertasdesociosdelbloque–.Lasegundaerauna“PreferenciaRegional”,envirtuddelacuallosestadosparteestablecíanunapreferenciaafavordelasofertasdelossociosdelbloquefrentealasdetercerospaíses.Porúltimo,elprotocolopreveíauna“CláusuladelaNaciónMásFavorecida”,enlaqueseestipulabaque cualquier concesión en materia de contrataciones públicas realizada por un Estado parte a un tercer Estado debía ser extendida automática e incondicionalmente a sus so-cios del mercosur.

El segundo conjunto de normas del protocolo, que ocupaba gran parte de su articulado, se refería a diferentes aspectos de armonización de los procedimientos de contratación pú-blicaalinteriordelbloque.Esteconjuntodedisposicionesestablecíareglascomunesdeprocedimiento en materias tales como tipos de contratación pública, supuestos de con-tratacióndirecta,publicidad,procedimientodeadjudicación,entreotros.

Porúltimo,segúnla“arquitectura”típicaparaestetipodeacuerdos,elprotocoloanun-ciaba que sus disciplinas se encontraran limitadas exclusivamente a las entidades, umbrales, bienes, servicios yobraspúblicasdetalladospor cadaEstadoparte en susrespectivaslistasdecompromisos–las“ofertas”–.Asimismo,seincluyóunaseriedeex-cepcionesalaobligacióngeneraldeTratoNacional–laArgentina,porejemplo,esta-bleció un cronograma para desmantelar su programa de compre nacional en un perío-dodecincoaños.

Nuestro país fue el único Estado parte del bloque que incorporó el Protocolo de Contra-taciones Públicas del mercosur,atravésdelaLeyNº26.443,del3dediciembrede2008.

Antelasdificultadesenfrentadasporelrestodelossociosdelbloqueparaincorporarelprotocolo,en2010seadoptólaDecisióncmc23/10,quevolvióaconvocaralGrupoAd Hoc de Compras Gubernamentales del mercosur paraque renegociara “aquellos aspectos


puntualesdelProtocoloqueseanecesariomodificarparaadaptarloalasnuevascondi-cionesimperantesencadaunodelosEstadosPartesyasegurarsuprontaincorporaciónenlosordenamientosjurídicosnacionales”.

Desde la adopción de la Decisión cmc23/10,sellevaronacabounaseriedereunionesdelGrupodeComprasGubernamentales,perohastalafechanofueposibleconcluirlasne-gociacionesdeunnuevotextodelprotocoloquesatisficieralaspretensionesdetodoslossociosdelbloque.

Existen asimismo dos iniciativas concebidas en el ámbito del proceso de integración en análisis potencialmente vinculadas con la temática: se trata del Programa Marco de Cien-cia,Tecnologíae Innovación–adoptadoenel contextode laReuniónEspecializadaenCienciayTecnologíadelmercosur (recyt)–yelproyectopiloto“ComprasPúblicasSus-tentables en el mercosur”.Unbrevecomentariosobreestasiniciativasserealizarámásadelante.

acuerdo plurilateral de compras públicas de la organización mundial del comercio

Elúnicoacuerdovigenteenlaactualidad“convocacióndeuniversalidad”enmateriadecontrataciones del sector público es el apcp,cuyaprimeraversiónfueadoptadaenelmar-codelaRondadeTokyodelaomc,en1979.

La disciplina principal del apcpesel“tratonacionalynodiscriminación”paralosprovee-doresdelosfirmantesdelacuerdo.Estaobligación,aligualquetodaslasprevistasenelacuerdo,seaplicasolamentealascontratacionespúblicas“cubiertas”,estoes,aquellascontrataciones realizadas por las entidades previstas en las listas elaboradas por cada unodelosestadospartedelacuerdoalfirmarlo;paralaadquisicióndelosbienes,servi-cioso“serviciosdeconstrucción”incluidos–onoexcluidos,segúnelcaso–enlasrespec-tivaslistasdecompromisos;ysiempreycuandoelmontototaldelacontrataciónsuperelos“umbrales”tambiénestipuladosporcadapaís.Elapcpprohíbeasimismolautiliza-ción de “compensaciones”, es decir, prescripciones relativas al contenido nacional, las


38 La nómina completa de estados partealasversionesoriginalyrevisadadel apcp, así como la nómina de estados observadores, pueden encontrarseen<http://www.wto.org/spanish/tratop_s/gproc_s/memobs_s.htm>.39 Sobreesteparticularvéase,porejemplo,Hubeñak(2002).

licencias para utilizar tecnología, las inversiones, el comercio de compensación u otras análogas(ComottoyLavopa,2014,p.11).

Como puede verse, el apcpimponebarrerasconcretasybastantesólidasalapotencialuti-lizacióndelascompraspúblicascomounaherramientadefomentoenmateriaindustrialytecnológica.Estees,talvez,elprincipalmotivoporelcualhasurgidoysubsistelamencio-nadareticenciahistóricadelamayoríadelosestadosdeasumirestecompromiso:alafecha,solodocepaísesrevistenelcarácterdeestadosparteenlaversiónrevisadadelacuerdo.38

LaArgentinanoratificóelacuerdoperodetentaelcarácterdeEstadoobservadordesdeel24defebrerode1997.UnEstadoaceptadoconelestatusdeobservadoresaquelque,sibiennoesparteenelacuerdo,estáfacultadoparaseguirlasdeliberacionesdelComitédeContrataciónPública.

otros compromisos internacionales de la argentina que impactan sobre las compras públicas

Encuantoalosacuerdosdealcancebilateral,duranteladécadadelosnoventalaArgenti-naratificóunimportantenúmerodeAcuerdosBilateralesdeProtecciónRecíprocadeIn-versiones –más conocidos como tbi–,cuyaaplicabilidadalámbitoespecíficodelascon-tratacionespúblicashasidodebatida.39

Asimismo, cabe señalar que el país ha suscripto acuerdos bilaterales de comercio conEcuadoryVenezuela,enlosqueseincluyenartículosgeneralesacercadecompraspúbli-cas(Berlinskiet al.,2011).

LaArgentinatambiénharatificadodosacuerdos,unoregionalyotroconvocacióndeuni-versalidad, que contienen disposiciones de transparencia en materia de compras públi-cas:setratadelaConvenciónInteramericanacontralaCorrupción,ylaConvencióndelasNacionesUnidascontralaCorrupción.LaprimerafueadoptadaenelmarcodelaOrgani-zación de los Estados Americanos (oea)el29demarzode1996,ylasegunda,enelmarcodelaOrganizacióndelasNacionesUnidas,el31deoctubrede2003.


40 Véase,porejemplo,Wittig(s/f).

Ambos acuerdos –sobre todo, el primero– fueron celebrados en un período en que los debates nacionales e internacionales sobre compras públicas giraban casi exclusivamen-teentornoalanecesidaddeaumentarlatransparenciayeficienciadelosprocesos–enconsonancia con los principios orientadores de las reformas implementadas por la ma-yorpartedelospaíseslatinoamericanosduranteesedecenio–.Enefecto,lapreocupacióncardinaldelaépocaestabacentradaenhacermástransparentesyeficienteslosprocedi-mientos de compras; sobre todo en los países menos desarrollados, donde la corrupción enlascontratacionespúblicasparecíaserunmalendémico.Yesteobjetivonoseencon-trabaparanadaaisladode lamayor liberalizaciónde losmercadosdecompraspúbli-cas, que comenzó a impulsarse durante aquel período: por el contrario, uno de los pro-pósitosperseguidosconesteaumentodelatransparenciaylareduccióndelasprácticasfraudulentas en la materia se vinculaba, precisamente, al imperativo de estimular la con-currenciadeoferentesextranjeros.Así,segúnseargumentaba,muchosdeellosseveíandesalentados a participar en los procedimientos convocados por las entidades públicas de lospaísesendesarrollo,precisamente,debidoa la faltade reglas clarasygarantíasqueaseguraranunacompetencia justay sometidaa losprincipiosdeldebidoprocesoadministrativo.40

Conestecontexto,pasaremosaanalizarsintéticamentelasdisposicionesdelosacuerdosmencionados referidasespecíficamentea lascompraspúblicas.Elprimerodeellos–laConvenciónInteramericana,quelaArgentinaratificóenseptiembrede1997–,tienecomopropósitos principales, según su artículo ii:“1.Promoveryfortalecereldesarrollo,porcadauno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancio-naryerradicarlacorrupción;y2.Promover,facilitaryregularlacooperaciónentreloses-tadospartesafindeasegurarlaeficaciadelasmedidasyaccionesparaprevenir,detectar,sancionaryerradicarlosactosdecorrupciónenelejerciciodelasfuncionespúblicasylosactosdecorrupciónespecíficamentevinculadoscontalejercicio”.

El artículo iii nombra expresamente las compras públicas como uno de los ámbitos en que losestadospartedebenadoptaraccionesalosfinesdelograrelcumplimientoprogresivode los propósitos consignados en el artículo anterior, en referencia a la implementación


41 Véase<http://www.ricg.org/que-es-la-ricg/contenido/3/es/>.

de:“5.Sistemasparalacontratacióndefuncionariospúblicosyparalaadquisicióndebie-nesyserviciosporpartedelEstadoqueasegurenlapublicidad,equidadyeficienciadetalessistemas”.

De un modo análogo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo9º,dedicadoespecíficamentealascompraspúblicas,disponeque:“CadaEstadoParte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública,basadosenlatransparencia,lacompetenciaycriteriosobjetivosdeadopcióndedecisiones,queseaneficaces,entreotrascosas,paraprevenirlacorrupción”.Acontinua-ción, el artículo en análisis dispone que los sistemas citados –los cuales podrán prever “valoresmínimosapropiados”,esdecir,“umbralesdeaplicación”–deberáncontemplar,entre otros aspectos: la difusión de información relativa a los procedimientos de contra-taciónpública,conelfindequeloslicitadoresdisponganconinformaciónsuficienteyoportuna para preparar sus ofertas; el establecimiento previo de las condiciones de par-ticipación,incluidasreglasdeselecciónyadjudicaciónyreglasdelicitación,asícomosupublicación.

Porsuparte,enel señode laoea tambiénsehaconstituido laRed InteramericanadeCompras Gubernamentales (ricg),creadaenelaño2004,como“unainiciativadelospaí-sesdelasAméricasconstituidacomounmecanismodecooperacióntécnicaregional,in-tegrada por las instituciones gubernamentales, en cabeza de los directores nacionales, quetienenlamáximaresponsabilidadrelacionadaconlaregulación,gestiónymoderni-zacióndelascompraspúblicas”.41 La ricghadesarrolladoalgunasiniciativasconposibleimpactoeneláreadecomprasparalainnovación,talescomolaparticipacióndelaspy-mesenlascompraspúblicasylascompraspúblicassustentables.

Porúltimo,sedebeindicarquedesdeelaño2000elmercosur–ylaArgentina,comounode sus estados parte– se encuentra embarcado en una negociación tendiente a la creación de un Área de Asociación Económica con la ue.Luegodeunlargoperíododeimpasse, esta negociaciónfuerelanzadaenmayode2010.


Entre las principales pretensiones de la ue desde el relanzamiento de las negociaciones dedichoacuerdo,seencuentralaadopcióndeuncapítulosobrecompraspúblicas,condisposicionessustantivasenlamateria.Unrápidorelevamientodeltenordeloscapítulosreferidosalamateriaquehafirmadohistóricamentelaue muestra que se trata de un mo-delo fuertemente intrusivo en los márgenes de maniobra de los países para utilizar esta herramientadepolíticapública.

Conclusiones preliminaresLos procesos de regionalización e internacionalización de las regulaciones de compras públicasnohanalcanzadoaúnalaArgentina,oalmenosnolohanhechoenaspectosque, como la apertura de los mercados respectivos, puedan incidir en los márgenes de maniobrabilidaddisponiblesparaadoptarpolíticasdeestímuloalainnovaciónatravésdelpoderdecompradelEstado.

No obstante, ante la eventualidad de que decidan asumirse compromisos de este tipo, resultaprecisoanalizartentativamenteenquémedidaestospodríanincidirentalesmár-genesy,ensucaso,quéestrategiaspodríanadoptarseparapreservarespaciosque–enuncontextosocioeconómicocomoelactual–parecennecesariosafindeprotegerlain-dustrialocalycontinuarconsucaminoderecuperaciónposcrisisdelaño2001einclusoluego del desmantelamiento que sufrió a raíz de las reformas implementadas desde me-diadosdeladécadade1970.

Sin embargo, así como la apertura irrestricta a los oferentes foráneos no garantiza una “competenciaperfecta”ypromotoradelainnovación,laposiciónopuestatampocoasegu-ra,porsísola,laefectividaddelosinstrumentosparacumplirconlafinalidaddepromo-vereldesarrolloindustrialytecnológicolocales.Laexperienciaargentinaenrelaciónconlaescasaefectividadqueengeneralhantenidolosregímenesdecomprenacionalparacumplirestecometidoresultaelocuenteenestesentido.

Porello,eldebatesobrelarevisiónyeldiseñodemarcosregulatoriosinternosyexternos,que permitan la implementación efectiva de políticas para la innovación, no se agota en la


decisiónde“abrir”o“cerrar”elmercadodecompraspúblicas.Porelcontrario,debenanali-zarsetambiénlasdemáscondicionessociales,institucionales,financieras,etc.,tantoloca-lescomolasdeafuera,quepuedenincidirenel“efectoútil”dedichaspolíticas;entreellas,laadecuacióndelasnormasprocedimentalesysustancialesaplicablesparacumplirestosfines,lasprácticasdelosorganismosquegestionanlascomprasycontrataciones,lasconfi-guracionesdeluniversodeoferentesycontratistashabitualesdelsectorpúblico,entreotras.

Comparación de las experiencias internacionales y regionales en materia de compras públicas para la innovación

Comoseseñalaraanteriormente,recientesacontecimientoshancolocadoalaspolíticasdecompraspúblicasparalainnovacióncientíficaotecnológicaenelcentrodelaagendadedebateanivelinternacional.

En efecto, el relevamiento efectuado para elaborar el presente documento da cuenta de quelamayoríadelospaísesdelasdiferenteslatitudeshanimplementado,enlosúltimosaños,iniciativastendientesaintentarencauzarlademandadelsectorpúblicodemododeestimular la innovacióncientífico-tecnológica;o,cuantomenos,hanreconocidoex-presamenteenplanes,proyectos,legislaciónuotrosdocumentosoficialesquelascom-praspúblicasconstituyenunmercadodegrandespotencialidadesentalsentido.Estere-conocimientosurge,enocasiones,delanormativaespecíficadecompraspúblicas,y,enotros,delosplaneseiniciativasnacionalesenmateriadecienciaytecnología.

A continuación se presentan los resultados de dicho relevamiento, a cuyos efectos seagrupanlospaísesenlasdiferentesregionesgeográficasqueloscomponen.

Porúltimo,sebrindaunanálisismáspormenorizadodeuncasonacionalquesehacon-siderado particularmente relevante dada su potencial importancia para la Argentina: el casobrasileño.


Las compras públicas para la innovación en los países de la Unión Europea

En el caso de los países de la ue,laComisiónEuropearelevaypublicaperiódicamenteun“compendio”deiniciativasdecpi en distintos países de la región, con el objetivo de facili-tarelintercambiodeexperiencias.

DeacuerdoconlainformacióndelsitiowebdelaComisiónEuropea–alafechadeela-boración de este trabajo–, desarrollamos a continuación el estado de las cpi a noviembre de2013.

Los países de la ue, donde las cpiyaestánsiendoimplementadas,amenosamododeproyectospiloto,son:Austria,Bélgica,Dinamarca,Eslovenia,España,Finlandia,Francia,Grecia,Italia,Noruega,PaísesBajos,Portugal,ReinoUnidoySuiza.Porsuparte,cuentanconunmarcoidentificadooproyectosenpreparación:Lituania,PoloniayHungría.Esto-nia,Irlanda,IslandiayLatviaestántrabajandoenlaelaboracióndeunmarco;mientrasqueBulgaria,Chipre,Eslovaquia,Luxemburgo,Malta,RepúblicaChecayRumania,a lafechadeactualizacióndelosdatosaúnseencontrabanenlafasede“sensibilización”oexploracióndeposibilidades.Asuvez,elgráficoincluidoenlapáginadelaComisiónpro-porcionainformaciónsobreexperienciasdealcancetransfronterizo.

Enel cuadro 5 sehaceunadescripciónmásespecíficade las iniciativas existentes–enaquellos países que se encuentran en fase de implementación–; cuanto menos, de ex-perienciaspiloto.Cabeseñalarqueestecuadro–aligualquetodoslosquecontieneestedocumento–tieneporfinalidadpresentarlasprincipalescaracterísticasdealgunasdelasiniciativas más salientes de cpiencadapaísoregión,sinpretenderahondarenunanálisisexhaustivodelasituacióndeestaspolíticas–análisisqueexcederíaampliamentelosob-jetivosyalcancesdelpresentetrabajo.

Las compras públicas para la innovación en Estados Unidos

EstadosUnidoshasido,sindudas,unpaíspioneroenloquerespectaalautilizacióndelascompraspúblicascomouninstrumentodepolíticaeconómica(cuadro6).


Cuadro 5 Países de la Unión Europea que cuentan con proyectos piloto de compras públicas para la innovación en fase de implementación (a noviembre de 2013)

País Plan, programa o instrumento

Síntesis descriptiva

Alemania Centro de Competencia para las Compras PúblicasOrientadashaciala Innovación

El objetivo es incrementar el volumen de las cpi, al brindar estímulos para la innovación en la comunidadempresarialymodernizarlagestión.Elcentroinformaalasunidadesdecompraspúblicassobrelaspotencialidadesdelascomprasparalainnovación,yproveeasistenciaenlacontratacióndebienes,obrasyserviciosinnovadores.

Austria Estrategia Federal de Investigación,Tecnologíae Innovación

Combinacióndemedidasanivelestratégico,operacional,legal,demonitoreoyevaluacióncomparativa.Seidentificóunpotencialdel2,5%delmercadodecompraspúblicasparaaplicarloalascomprasparalainnovación.LaAgenciaAustríacadePromocióndelaInvestigación promueve la aproximación al enfoque de compras públicas precomerciales a travésdeboletinesyeventos,ybrindaasistenciayapoyoaloscompradoresdelsectorpúblicoensus primeras iniciativas de las cpiprecomerciales.En2011,fuediseñadalaprimeraexperienciapiloto de cpiprecomercial.

Bélgica Modelo Integrado de Compras Públicas para la Innovación

Consiste en un proceso de compras públicas integrado, que cubre el circuito completo: comienza desdelasmetaspolíticashastalacomprapúblicacomercial.Elmodeloestáconstruidoentornoadospilaresesenciales:elplanmaestroylaplataformadeinnovación.

España Compra Pública Precomercial (cpp)yCompra Pública de TecnologíaInnovadora(cpti)

Setratadedosmecanismoscomplementarios.Laprimerabuscalograrquesedesarrollennuevas soluciones; mientras que la segunda apunta a la compra de soluciones terminadas, sinapuntaralainvestigaciónydesarrollo,yutiliza,enparticular,elprocedimientodediálogocompetitivo.

Finlandia Innovaciones en Compras Públicas (programa acargodeTekes,Agencia Finlandesa de Financiamiento para la Innovación)

ProveeincentivosfinancierosaloscompradorespúblicosenFinlandiaparaemprendercompraspúblicasmásinnovadoras.Tekesfinancialaplanificacióndeloscontratospúblicosquetengancomopropósitolarenovacióndeserviciosyactividades.Estefinanciamiento–disponibleparatodaslasentidadescontratantes–usualmentecubreel50%delcostodelproyecto–aunquesegúnsuscaracterísticaspuedevariarentreel35%yel75%–.Paracalificarparaelfinanciamiento,lacompradebeserlosuficientementesignificativacomoparatenerunimpactoeneldesarrollodelsector,almenosconalcanceregional.Laplanificaciónypreparacióndeunacpidebeestimularundiálogoactivoconlospotencialesoferentesyusuariosfinalesdelbien,obraoserviciodequesetrate.

Hungría Proyectopilotodecompras públicas para la innovación a cargo de innova

Desarrollaunmodelodetresfases.Laprimeraconsisteenlageneracióndelproyecto,ycomprendelaevaluacióndelasnecesidadesdeinvestigaciónydesarrollodelascompañíasprestadorasdeserviciospúblicos,delosmunicipiosydelasorganizaciones.Lasegundafase(selección)implicaeldesarrollodeunaplataformadeinnovaciónparaidentificarlasbrechasentrelasnecesidadesdeloscompradoresyelestadodelosavancesindustriales;laconformacióndeuncomitédeevaluaciónylaseleccióndedosposiblesproyectosdecompraspúblicasprecomerciales.Latercerafaseesladedesarrollodelproducto.


Laaplicacióndepolíticasdepreferenciaafavordelaindustrialocal–atravésdelacéle-bre“BuyAmericanAct”–resultaparadigmáticaenestesentido.LaposicióndelosEsta-dosUnidosenlosforosinternacionalesyensurelacióncontercerosestados,alosqueconvencióparaqueeliminarantodabarrera“proteccionista”alcomercio,haconstitui-dounelementofundamentalparaqueesteEstadogocedeunsignificativopoderdecompra.

estados unidos: small business innovation researchElgobiernodelosEstadosUnidosesunodelosprincipalescompradoresdebienesyservi-ciosenelmundo;gastacercade500billonesdedólaresencompraspúblicascadaaño.Elobjetivo declarado de la política de contratación del gobierno federal de los Estados Uni-doseslarealizacióndeprocesosabiertosycompetitivos,areservadeciertaspreferenciasparalosproductosnacionales.

Una descripción detallada del intrincado sistema regulatorio de las compras públicas enestepaísexcederíaampliamenteelalcancedelpresentetrabajo.Sinembargo,afin

(cont.)



Italia Guía Nacional en Compras Públicas para la Innovación

Ofreceunaguíayaseguraflexibilidadalasentidadescontratantesyempresarios–enparticular,pymes–,paraimplementarcompraspúblicasprecomercialesenunaperspectivade“ganar-ganar”,compartiendobeneficiosyriesgos.

Reino Unido Forward Commitment Procurement (fcp)

“Esunmodelodecomprasintroducidoen2006designadoparasatisfacernecesidadesfuturas,basadas en resultados, en lugar de comprar en función de las necesidades inmediatamente percibidas”(Defra,2006,cit.enUyarraet al.,2013,p.250).

Suecia ProgramadeApoyo a las Compras Públicas para la Innovación

Atravésdeesteprograma,vinnova –la agencia sueca de innovación– actúa como catalizadora yayudaaloscompradorespúblicosconconsultasdemercadoyconlapreparacióndeunprocesodecomprapúblicaparalainnovación.Elprogramatambiénproveefinanciamiento–quepuedellegarhastael50%delmontodelacontratación.

Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenlosdatosdelaComisiónEuropea,disponiblesen<http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/msinitiatives_en.html>y<http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/docs/pcp-austria-casev0.pdf>.


42 Véase<https://www.acquisition.gov/sites/default/files/current/far/pdf/FAR.pdf>.

de presentar sucintamente el contexto normativo en el que funciona el programa –el Small Business Innovation Research (sbir)–,seharáacontinuaciónunabrevemencióndesusaspectosmássobresalientes.

Las compras públicas del gobierno federal de los Estados Unidos se regulan por el Siste-ma de Adquisiciones Federales42 –Federal Acquisition Regulation (far)–, el cual comprende laLeyFederaldeAdquisicionesylaLeydeComprasPúblicas,entreotras: › LeydePromocióndelaCompradeProductosEstadounidenses(1933) › LeyFederaldeBienesyServiciosAdministrativos(1949) › LeydePequeñasEmpresas(1953) › LeydeReformadelaContratacióndeServicios(1965) › LeydelaOficinadePolíticaFederaldeContratación(1974)

Cuadro 6 Las compras públicas para la innovación en Canadá y Estados Unidos: principales instrumentos (por país)



Canadá Programa de Innovación “ConstruirenCanadá”(Build in Canada)

Ayudaalascompañíasasuperarlabarreradelaprecomercialización,colocandoyprobandobienesyserviciosinnovadoresdentrodelgobiernofederalantesdellevarlosalmercado.El programa –que adjudica contratos a emprendedores que presentan innovaciones precomercialesatravésdeunprocedimientoabiertoycompetitivo–cuentaconuncomponente“standard”–medioambiente,seguridadyprotección,saludytecnologíasdeapoyo–yuncomponentemilitar.

Estados Unidos sbir Elprogramapromuevelaparticipacióndepequeñasempresasnacionalesconpotencialinnovadorenproyectosfederalesdeinvestigaciónoinvestigaciónydesarrollo(i/i+d).Paraello,lasagenciasfederalescuyospresupuestosdei+dexcedanlos100millonesdedólaresdebendestinar,anualmente,almenosel2,8%aesteprograma.Elprogramasedivideentresfases:enlaprimera,seevalúaelméritotécnico,lafactibilidadyelpotencialcomercial,ladeterminacióndelacalidadyeldesempeñodeladjudicatario;en la segunda etapa, continúan los esfuerzos de i+dyelfinanciamientosebasaenelméritocientífico-tecnológicoyelpotencialcomercialdelproyecto;latercerafase,quenoproveefondos,tienecomometaquelaspequeñasempresasnacionalesllevenadelantelosobjetivosdecomercializacióndeterminadosenlasfasesanteriores(véaseinformaciónampliadadelprogramaenlasección“EstadosUnidos:Small Business Innovation Research”).

Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseendatosobtenidosde<https://buyandsell.gc.ca/initiatives-and-programs/build-in-canada-innovation-program-bcip/overview-of-bcip>y<http://www.sbir.gov/about/about-sbir>.


› LeydeCompetenciaenlaContrataciónPública(1984) › LeydeSimplificacióndelasAdquisicionesFederales(1994) › LeyparalaReformadelaGestióndelaTecnologíadelaInformación(LeyClinger-Cohen

- Information Tecnhology Management Reform Act-1996) › Small Business Reauthorization Act(2000) › Small Business Research and Development Enhancement Act (2000)

Lacontrataciónsubfederalserigeporleyesyreglamentossubfederalesaniveldeloses-tadosoaotrosniveles.Lacontrataciónestatal,financiadaporelgobiernofederal,debecumplirdeterminadasprescripciones federales reglamentarias. La contratación federalestádescentralizada.LaOficinadeGestiónyPresupuesto,pormediodelaOficinadePo-líticaFederaldeContratación,imparteorientaciónydirectivasgeneralessobrelaspolíti-cas,reglamentosyprocedimientosdecontrataciónpúblicaqueseaplicananiveldetodoelgobierno.

Lapolíticafederaldecontratacióndebienes,establecidaenlaLeydePromocióndelaCompradeProductosEstadounidensesde1933,disponelacompradeproductosúni-camentenacionales,salvoenciertasexcepciones.Envirtuddelreglamentodeestaley,losproductosnacionales recibenun tratopreferencial en lamayorpartede los con-tratosfederales.TambiénseconcedeuntratopreferencialalosproductosquereúnenlosrequisitosnecesariosyprocedendepaísesparteenelAcuerdosobreContrataciónPública de la omc o en acuerdos de libre comercio con disposiciones en materia de contratación.

LaLeydeRecuperaciónyReinversióndelosEstadosUnidosde2009contienedisposicio-nesdepromocióndelacompradeproductosestadounidenses.Segúnsuartículo604º,elDepartamentodeSeguridad Interiordebeadquirir productos textiles yprendasdevestirfabricadasenlosEstadosUnidos,salvoenciertasexcepciones.Tambiénseesta-bleceunapreferencianacional(artículo605º)paraelhierro,elaceroylasmanufacturasproducidosenesepaís.


43 Tambiénparticipandelprogramacomplementario: el Departamento de Defensa;eldeEnergía;eldeSaludyServicios Sociales; la Administración NacionaldeAeronáuticaydelEspacioylaFundaciónNacionaldeCiencia.

LaOficinadeAdministracióndePequeñasEmpresas(Small Business Administration’s Offi-ce of Government Contracting and Business Development)fijaporcentajesdereservademer-cadoparalacontratacióndepequeñasempresas,preferenciasdepreciosynormasquepromuevenlaposicióncompetitivadelaspymesenelmercado.Almenos,el23%delascomprasgubernamentalesdebenrealizarseconpequeñasempresas.

Por su parte, el sbiresunprogramaestablecidoenelmarcodelaLeydeDesarrollodelaInnovaciónenlasPequeñasEmpresasdelosEstadosUnidos,sancionadaen1982(Small Business Innovation Development Act).Estádestinadoapromoverquelaspequeñasempre-sasnacionalesintervenganenproyectosfederalesdeinvestigaciónoinvestigaciónydesa-rrollo (i/i+d)quetenganlapotencialidaddecomercialización.Esteprogramatieneentresus objetivos: estimular la innovación tecnológica, coordinar la necesidad de desarrollo con las investigaciones federales, incrementar el desarrollo de innovación del sector pri-vadoatravésdelfinanciamientoeni+dymejorarlaparticipacióneninnovacióndelosemprendedores.Sedesarrollaenonceagenciasfederales.Asaber:elDepartamentodeAgricultura (Department of Agriculture); el de Comercio (Department of Commerce), con la participacióndedosagencias–elInstitutoNacionaldeEstándaresyTecnología(National Institute of Standards and Technology)ylaAdministraciónNacionalOceánicayAtmosférica(National Oceanic and Atmospheric Administration)–; el de Defensa (Department of Defense); el de Educación (Department of Education); el de Energía (Department of Energy); el de Salud yServiciosSociales(Department of Health and Human Services); el de Seguridad Nacional (Department of Homeland Security);eldeTransporte(Department of Transportation); la Agen-cia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency); la Administración Nacional deAeronáuticaydelEspacio(National Aeronautics and Space Administration)ylaFundaciónNacional de Ciencia (National Science Foundation).Cincodeestasagenciascuentantam-biénconotroprogramacomplementariodenominadoSmall Business Technology Transfer (sttr),43coordinadoporlaOficinadeAdministracióndePequeñasEmpresas(Small Busi-ness Administration).

Estasagencias,conpresupuestosmayoresalos100millonesdedólares,debendestinarun porcentaje para el desarrollo del programa sbiryaquellasconpresupuestomayoraun


44 Véase<http://www.sbir.gov/about/about-sbir>.

45 Véase<https://www.qualcomm.com/company/about/history>.

46 Véase<http://www.irobot.com/About-iRobot/Company-Information/

History.aspx>.47 Véase<http://www.symantec.com/

about/profile/>.

billón de dólares destinan otro porcentaje al desarrollo del programa sttr.Para2015,estosporcentajesseestimanenvaloresde2,9%(sbir)y0,40%(sttr) –que se incrementarán hastael2017envirtuddeunamodificaciónen2011(sbir/sttr Reauthorization Act)–.Alafecha,sehandestinadomásde16billonesdedólaresenelprogramasbir.44 Sus resultados sereflejanespecialmenteenmateriadedefensa,proteccióndelmedioambiente,atenciónmédicadecomplejidadyadministracióndelainformación.Asimismo,elprogramahafi-nanciadolasfasesinicialesdedesarrolloydepromocióndelacomercializacióndetecno-logía,productososerviciosesencialesparaelestímulodelaeconomíaestadounidense.

Elprogramaestácompuestoportresfases.Laprimeraeslafasede“factibilidad”enlaqueelfinanciamientoalcanzalos150mildólares.Elobjetivodeestafaseesestablecerlafactibilidadtécnicayelpotencialcomercialdelapropuestadei/i+dydeterminarlacalidadeneldesem-peñodelaspequeñasempresasseleccionadasparasuposteriordesarrolloenlafasesiguiente.

Enlasegundafase,de“investigación”,elfinanciamientopuedealcanzarunmillóndedó-laresdurantedosaños.Suobjetivoresideencontinuarlosdesarrollosdei/i+d de la pri-merafaseperosoloaplicaparaaquellasempresasseleccionadas.

Finalmente,enlatercerafase,lasempresasyaseencuentranencondicionesdeobtenerfinanciamientoprivadoo,segúnloscasos,participarenalgúnotroprogramadeapoyogubernamental para la comercialización de los resultados obtenidos en las actividades de i/i+ddelasprimerasdosfases.

Lasempresasdestinatariasdelprogramadebencumplirlossiguientesrequisitos:el51%delacompañíadebeperteneceryestarbajoelcontroldeunoomásindividuosciuda-danosdelosEstadosUnidos,ypuedealcanzarde25amásde500empleados.Entreloscasos que suelen citarse como ejemplos exitosos del programa sbir, pueden destacarse: Qualcomm,45 iRobot46ySymantec.47

LaOficinadeAdministracióndePequeñasEmpresasactúacomoorganismodecoordina-ción del programa sbir,dedirecciónydeimplementación,derevisióndesusprogresosydereporteanualalCongreso.


Dichoprogramarepresentaunejemploacabadodelpapeldelfinanciamientopúblicocomoherramientadepolíticatecnológicaparapromocionareincentivarelesfuerzoin-novadordelasempresas.Entrelascaracterísticasesencialesmerecendestacarse:proveesoportedirectoalaspequeñasempresasyasistenciaaemprendedores;contribuyeaunaverdaderatransformaciónculturaldecientíficoseingenierosquedesarrollansuspropiosemprendimientos;yasistealasempresasseleccionadasenlabúsquedadefinanciamien-toadicionalydeinversores,yenelaccesodelaspequeñasfirmastecnológicasalareddeadquisiciónfederal(KelleryBlock,2013).

Las compras públicas para la innovación en AsiaVariospaísesasiáticoshanempleadopolíticasdecpi(cuadro7).Incluso,dichaspolíticashanconstituidounelementodeimportanciaconsiderabledentrodelpaquetedeme-didas adoptadas por los estados de la región para impulsar el gran crecimiento econó-micoeindustrialquevariosdeellosexperimentaronenlasúltimasdécadas.Variasdeestasmedidas,enparticularlasadoptadasporChina,hansidofrecuentementetildadasde“proteccionistas”ycontrariasaloscompromisosmultilateralesadoptadosporelpaís(Ahrens,2010).

Las compras públicas para la innovación en América LatinaSi bien los países europeos parecen liderar la cuestión de las compras para la innovación, la mayorpartedelospaíseslatinoamericanostambiéncuentanconexperienciasconcretasenlamateria,yesfactibleidentificardiversosgradosdeavanceperoconunaparentepredomi-nio–tomandocomoreferencialaclasificacióndeetapasdelaComisiónEuropeaquemen-cionamosanteriormente–deunestadode“sensibilización”oexploracióndeposibilidades.

Para laelaboracióndelcuadro8,queofreceunasíntesisde instrumentosvinculadosalas cpienlospaísesdeAméricaLatina,sehaprocedidoaunarevisióndelasnormas,losplanesyprogramasdecompraspúblicas,asícomodelosplanesdecienciaytecnologíayotrosinstrumentosanálogosdecadapaís.


Cuadro 7 Compras públicas para la innovación en Asia: principales instrumentos (por país)



China CertificacióndeProductos Nacionales Innovadores (pni)

ElsistemadepreferenciasdeestetipodeproductostienelugaratravésdeunsistemadecertificaciónacargodelaAdministracióndeAcreditacióndeProductosNacionalesInnovadores.Las preferencias van desde un simple requerimiento de elegir un pni por sobre otros productos similaresquenohayansidoobjetodeunaacreditacióndeestetipo,hastapreferenciasdeentreel5%y10%comomargenbasealmomentodecompararpreciosyunmargenadicionaldeentreel4%y8%comoincentivoenlasevaluacionestantotécnicascomoeconómicas.Paraaccederaellas,losproductosdebenpasarporunprocesodeacreditacióndondeseverificaquecumplanunlistadoderequisitosquepermitequeseancalificadoscomopni(Ahrens,2010).

Corea Aseguramiento de Compra de Nuevas Tecnologías

Atravésdeesteprograma,unaseriedeinstitucionespúblicasyagenciasgubernamentales,talescomoelMinisteriodeDefensa,lascorporacionesdegasyelectricidad(kepcoykogas), ylaCoreaRailroadCoorporation,encomendaronapequeñasymedianasempresaseldesarrollode nuevas tecnologías, garantizándoles la compra de los desarrollos respectivos dentro de un determinadolapso.

Japón “ElMinisteriodeComercioeIndustria[…]hadesarrolladounaestrategiadecomprashorizontaleintegrada,bajolacualvariascomprasdetecnologíafueronconducidas(porejemplo,3G,introduccióndeInternet,pilasdecombustible)”(vinnova,2007,p.26).

Malasia DécimoPlandeMalasia(2011-2015)

“Unprocesodecompraspúblicasmejoradoconstituyeunaoportunidadclaveparaincrementarelniveldeinnovaciónenlascompañíasmalasias.Lascompraspúblicas,aunquesustanciales,nohansidounmotorprincipaldeinnovación,yaquenohanimpulsadounaadecuadacompetencia.Noobstante,larecientementeincrementadatransparenciaenlaslicitacionesabiertas se espera que fortalezca la competencia e impulse la innovación a medida que las firmascompitanenprecioyeficiencia.Adicionalmente,lascomprasseránusadasparacreardemandaparainnovaciónyempujaralaspequeñasymedianasempresasparadesarrollarproductosenáreasquesondebeneficiodelanaciónytienenunpotencialcomercialmayor”(EconomicPlanningUnit,2010,p.82).



Cuadro 8 Compras públicas para la innovación en América Latina: principales instrumentos (por país)



Brasil LeyNº8.666(1993) EstablecelasnormasparalaslicitacionesycontratosdelaAdministraciónPública.Elartículo24º,ensuredacciónsegúnlaLeyNº9.648/1998,disponequesepodráprescindir delprocedimientodelicitación“paralaadquisicióndebienesdestinadosexclusivamentealainvestigacióncientíficaytecnológica[…]”.

LeyNº10.973(2004) Ensuartículo20ºcontemplala“utilizacióndeestrategiasdecompraspúblicasprecomerciales[…]conmirasalarealizacióndeactividadesdeinvestigaciónydesarrollo,queentrañenriesgotecnológico,paralasolucióndeunproblematécnicoespecíficoolaobtencióndeunproducto oprocesoinnovador”.

LeyNº11.196(2005) Estanorma,ensuartículo118º,introduceunamodificaciónalaLeyNº8.666yamencionadaycontemplapreferenciasenlascomprasdelsectorpúblicoafavordelosbienesyserviciosofertadosporempresasque“inviertaneninvestigaciónydesarrolloenelpaís”.

Leycomplementaria Nº123(2006)

Establece normas generales relativas al tratamiento diferencial a ser dispensado a las microempresasyempresasdepequeñoporteenelámbitodelosPoderesdelaUnión,delosestados,delDistritoFederalylosmunicipios(artículo1º).Tambiéndisponequeenlascontrataciones de la administración pública directa o indirecta, autárquica o fundacional, federal,estadualymunicipal,deberáconcedersetratamientodiferenciadoysimplificadoalasmicroempresasyempresasdepequeñoporte,conelobjetivodepromovereldesarrolloeconómicoysocial,elaumentodelaeficienciadelaspolíticaspúblicasylainnovacióntecnológica(artículo47º).

LeyNº12.349(2010) Estanorma,quereformalaLeyNº8.666,confiereestatus“permanente”alamedidaprovisionalNº495/2010,adoptadaporelexpresidenteLuladaSilvaparapromoverlaeconomíanacional,convistasalasinversionesrequeridasparaelMundialdeFútbolde2014.

LaLeyNº8.666–conlasmodificacionesintroducidas por la LeyNº12.349–ysuDecreto Reglamentario Nº7.546(2011)

Apartirdeestasmodificacionesseadoptantrestiposbásicosdemedidasdepromoción,quetiendenamaterializarpolíticashorizontalesotransversalesatravésdelascompraspúblicas(artículo2ºdeldecreto):Margen de preferencia normal. Diferencia de precios entre los productos o servicios nacionales ylosproductososerviciosextranjeros,quepermiteasegurarpreferenciaalosprimeros.Margen de preferencia adicional. Diferencia de precios entre los productos o servicios nacionales resultantesdeldesarrolloeinnovacióntecnológicarealizadosenelpaís,ylosproductos yserviciosextranjeros,quepermiteasegurarpreferenciaalosprimeros.Medidas de compensación industrial, comercial o tecnológica. Cualquier práctica compensatoria establecida como condición para el fortalecimiento de la producción de bienes, para el desarrollotecnológicoodelaprestacióndebeneficios,conlaintencióndegenerarbeneficios denaturalezaindustrial,tecnológicaocomercial.


(cont.)



Colombia LeyNº80/93Estatuto General de Contratación de la Administración Pública

Prevéqueseprescindirádelautilizacióndecláusulasexcepcionalesalderechocomúnencasodecontratoscuyoobjetoradiqueeneldesarrollodirectodeactividadescientíficasotecnológicas.Estableceelprincipiodedesagregacióntecnológicaparalosproyectosdeinversión(artículo21ºdelaLeyNº80/93).“Noobstante,sibienlaLeyNº80de1993prevépolíticasdedesagregacióntecnológica,estadisposiciónparecehaberquedadosinoperatividadapartirdelasmodificacionesintroducidasporelDecretoNº1.510/2013que,entreotrosaspectos,derogólasreglasparalaaplicacióndeladesagregacióntecnológica,hastaentoncescontenidasenelDecretoNº734/2012”(ComottoyLavopa,2014,p.17).

Obliga a preferir, entre los oferentes extranjeros, a aquellos que ofrezcan mejores condiciones paralatransferenciatecnológica.Prevéunaexcepciónalprincipiogeneraldeutilizacióndel procedimiento de licitación o concurso público cuando se trate de contrataciones que tenganporobjetoeldesarrollodirectodeactividadescientíficasotecnológicas.ExceptúadelaobligacióndeinscribirseysercalificadosenelRegistrodeProveedoresalosoferentescontratadosparaestosfines.

Política Nacional de Ciencia,TecnologíaeInnovación(2009)Documento Conpes Nº3.582(ConsejoNacional de Política EconómicaySocial)

Prevéeldesarrollodeinstrumentosdecompraspúblicasparapromoverlainnovación.Afirmaqueel“reconocimientodelpotencialquetienenlascompraspúblicascomoinstrumentoparapromoverlainnovaciónhaceprecisoestablecerlaviabilidaddeuninstrumentoquehagapartedelportafoliodeincentivosyquepermitacambiarelenfoquedeadquirirbienesyserviciosdetalladamentedefinidos,porunoquehagausodelasconvocatoriasparaencontrarsolucionesinnovadorasaproblemasespecíficosque,posteriormente,puedanserobjetodeadquisiciónmediantecualquiermodalidaddecontratación”(Conpes,2009,p.38).Planteacomoobjetivoelaborar,enunplazodeunaño,undocumentoqueestablezcalasbasesdeunapolíticadecomprasparalainnovación.

CircularExternaNº6 del27/9/2013delaAgencia Nacional de Contratación Pública (“ColombiaCompraEficiente”)

Detallaelrégimenparalacontratacióndeactividadesdecti por parte de las entidades estatalesdenivelnacional,regional,departamentalymunicipal.Defineactividadesdecti conbaseenlalegislaciónaplicable.Enumeralastipologíascontractualesdisponiblesparalasactividades de cti:convenioespecialdecooperación,contratosdefinanciamientoycontratosparalaadministracióndeproyectos.Especificaelrégimencontractualaplicableaestoscontratos.

Chile Directiva de Contratación PúblicaNº8

Enestosencuentros–inauguradosenagostode2014–“seanalizaráneimplementaránlasmejorasposiblesaladirectivadeacuerdoalosaportesdelosintegrantesdelainstancia.Enesta participan representantes del gobierno (Ministerio de Hacienda, Economía, Salud, Subtel, SegpresyCorfo),delmundoprivadoysocial(acti,Gechs,iabChile,ongDerechosDigitales) yacadémico(ceti de la Universidad Católica, cietdelaUniversidadAdolfoIbáñez,UniversidaddelDesarrollo,PontificiaUniversidadCatólicadeValparaísoylasespañolasUniversidaddeAlcaláyUniversidaddeVigo).


(cont.)



Chile Directiva de Contratación PúblicaNº8

Entrelosaspectosposiblesdemejoraryquepodrándiscutirseenlamesa,seencuentralarelaciónentreactoresdelmercadoquehoydificultaaorganismoscompradoreselaccesoanuevastecnologíasoasolucionesinnovadorasyporotraparteeldesconocimientoporpartedecompradoresdeherramientasymetodologíasdisponiblesparalacontratacióndeTI”(fuente:<http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=1878:chilecompra-instaura-mesa-de-trabajo-para-compras-publicas-de-tecnologia-e-innovacion&catid=381&Itemid=1095>).

Ecuador LeyOrgánicadelSistemade Contratación Pública

Establecepolíticasdedesagregacióntecnológicaylasdefinecomoel“Estudiopormenorizadoquerealizalaentidadcontratanteenlafaseprecontractual,enbasealanormativaymetodologíadefinidaporelInstitutoNacionaldeContrataciónPúblicaencoordinaciónconelMinisteriodeIndustriasyCompetitividad,sobrelascaracterísticastécnicasdelproyectoydecadaunodeloscomponentesobjetodelacontratación,enrelaciónalacapacidadtecnológicadelsistemaproductivodelpaís,conelfindemejorarlaposicióndenegociacióndelaentidadcontratante,aprovecharlaofertanacionaldebienes,obrasyserviciosacordeconlosrequerimientostécnicosdemandados,ydeterminarlaparticipaciónnacional”(artículo6°,definicióndeDesagregaciónTecnológicadelaLeyOrgánicadelSistemadeContrataciónPública).

Plan Nacional del Buen Vivir2013-2017

Alude reiteradamente a las compras públicas como un instrumento clave para propiciar la sustitucióndeimportaciones,laampliacióndelamatrizindustrialyproductivanacionalyeldesarrollodeproveedores;enparticular,ensectoresestratégicosydealtocomponentedeinnovaciónytecnología,comoelenergético,debioconocimiento,lasempresaspúblicas,etcétera.

El Salvador Política Nacional de Innovación,CienciayTecnología

Incluyedentrodesusobjetivosyestrategiaslade“Definirydesarrollarmecanismosconcursables con el sector empresarial que promuevan las compras del sector público, que proporcionensolucionesinnovadorasyquesatisfaganlasnecesidadessociales”(GobiernodeElSalvador,s/f,p.35).

México Plan Nacional de Desarrollo2013-2018

Incluye,dentrodela“Estrategia4.8.3.Orientaryhacermáseficienteelgastopúblicoparafortalecerelmercadointerno”,elobjetivode:“Promoverlainnovaciónatravésdelademandadebienesyserviciosdelgobierno”(PlanNacionaldeDesarrollo2013-2018,p.139).

Nicaragua Política Nacional de CienciayTecnología2011-2013

Reconocelanecesidadde“canalizarlascomprasdelsectorpúblicohacialasempresasdemayordinamismotecnológico”(conicyt,2011,p.11).

Panamá PlanEstratégicoNacionaldeCiencia,TecnologíaeInnovación2010-2014

Identificacomouna“oportunidad”dentrodelsectordelasticlade“Fomentarlatransferenciadelconocimientoylasostenibilidaddelasinversionesenlascontratacionespúblicasatravésdelaexigenciadecontrapartesdeempresasnacionalesaempresasextranjeras”(senacyt,2010,p.225).


brasil: medidas de promoción a la innovación productiva y tecnológica con enfoque sectorial

Enesteapartadoserealizaráunanálisismáspormenorizadodeunpaísquehahechounusointensivodevariosinstrumentosdecomprasparalainnovación,y,porvariospuntosdecontactoconlaArgentina,resultaespecialmenterelevantecomo“casotestigo”.

Brasil constituyeunode losprincipales socios comercialesde laArgentina,destinodeungranporcentajedelasexportacionesquerealizaelpaísyorigentambiéndeungran

(cont.)



Perú PlanNacionalEstratégicodeCiencia,Tecnologíae Innovación para la CompetitividadyelDesarrollo Humano (pncti)2006-2021

Prevé,dentrodesusestrategiasylíneasdeacción,lade“1.6.3.Proponerpolíticasdecomprasestatalesquepromuevanlaadquisicióndebienesyserviciosnacionalesconvaloragregadotecnológico”(GobiernodelPerú,MinisteriodeEducación,2006,p.62).

Uruguay Programa de Compras Públicas para el Desarrollo (pcpd)

“Elpcpdestáespecíficamenteorientadoalapromocióndelaspymesendiversosámbitosdelaproducción,enparticularparaapoyarprocesosdeinnovación.Elmismoprevéregímenesyprocedimientosespecialesdecontratación.Noobstante,setrataprincipalmentedemecanismosdereservademercado,noestrictamentededesarrollodeproveedores”(BianchiyBrun,2014,p.18).

Plan Nacional de Compras Sustentables 2012-2016

ReconocealpoderdecompradelEstadocomo“unagranoportunidaddeinfluirdemanerasignificativaenelmercado,fomentandolaproducciónysuministrodebienesyserviciosmássustentables,incentivandolainnovaciónyeldesarrollodetecnologíasapropiadas,queasuvezmejoren la competitividad de nuestras empresas adecuándolas a las crecientes exigencias de los mercadosinternacionales”.Establececomounodesusobjetivoselde“estimularlainnovaciónenproductosyserviciosambientalmenteamigables”(GobiernodelaRepúblicaOrientaldelUruguay,2011,pp.3y18).

Política industrial para tic

“[…]hadefinidocomounadesuslíneasestratégicasdetrabajo,lapromocióndelusodecompraspúblicascomoherramientadedesarrollotecnológicoyproductivo”(GabineteProductivoMinisterial2013,cit.enBianchiyBrun,2014,p.7).



48 Véase<http://www.industria.gob.ar/wp-content/uploads/2012/12/Intercambio-Comercial-Argentina-Brasil.pdf>.49 Véase<http://www.indec.mecon.ar/uploads/informesdeprensa/ica_07_14.pdf>.50 Véase<http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/a-pol%C3%ADtica-de-compras-p%C3%BAblicas-sustent%C3%A1veis-e-sua-evolu%C3%A7%C3%A3o-no-brasil>.51 Véase<http://www.indec.mecon.ar/nivel4_default.asp?id_tema_1=3&id_tema_2=10&id_tema_3=103>.

volumendelasimportacionesqueingresanalterritorionacional.Es,además,elmiembromás“poderoso”delprocesodeintegraciónregionaldelcualparticipalaArgentinayenelsenodelcualsearticularon–yestánenprocesoaún–variosintentosdeadopcióndenor-mas de apertura de los mercados de compras públicas: el mercosur.

SegúnuninformeproducidoporelMinisteriodeIndustriadelaArgentina,elflujoco-mercialconBrasilhamostradouncrecientedinamismodesde2003,yalcanzóunpicoen2011,cuandoelvolumendelintercambiototalentreambospaísesascendióa39.143mi-llonesdedólares,21%superioralde2010,yconundéficitparalaArgentinade4.453mi-llones.48Encuantoalperfildelasexportaciones–deacuerdoconlamismafuente–,Brasilrepresentael21%delasexportacionesdelaArgentina,porcentajequeseelevaal40%siseconsideranúnicamente lasmanufacturasdeorigen industrial.Noobstante,estadís-ticasmásrecientesrevelanunacaídaenlasexportacionesdeestasmanufacturashaciaBrasil,quehabríanobservadounavariacióndel-11%entre2013y2014.49

Enloquerespectaespecíficamentealascompraspúblicas,noseencontraronfuentesquedejenverelintercambiocomercialentreambospaísesparaestemercado.Sinembargo,sí se disponen de datos sobre el peso relativo que las adquisiciones gubernamentales tie-nenencadaunodeellos:mientrasqueenBrasilseestimaquepara2013lascomprasdelsectorpúblicorepresentaronel10%delproductobrutointerno(pbi),alinvertirse14bi-llonesderealesenobras,8billonesenequipamientosybienesdecapital,y161billonesen bienes de consumo;50enlaArgentinalasúltimasestadísticasoficialespublicadasco-rrespondenalaño2012yseñalanqueelgastodelsectorpúblicoenbienesyserviciosparaeseperíodoascendióa26,7milmillonesdepesos,mientrasquelainversiónenbienesdecapital–inversiónrealdirecta–fuede20,4milmillones,51 lo que da un total de aproxima-damente7%delpbidelpaísparaeseaño.

Al igual que la Argentina, Brasil no posee vigente ningún compromiso internacional en materiadeliberalizacióndelascompraspúblicas,y,comonuestropaís,tambiénhasus-criptolosdosinstrumentosinternacionalesdefomentoalatransparenciayprevenciónde la corrupción que analizamos anteriormente: la Convención Interamericana contra la CorrupciónylaConvencióndelasNacionesUnidascontralaCorrupción.


Encuantoalainnovación,lasestadísticasinternacionales–enparticular,elÍndiceMun-dialdeInnovación2014,elaboradoporlaOrganizaciónMundialdelaPropiedadIntelec-tual (ompi,2014)–indicanqueBrasilseposicionaenelpuesto61/143,conunpuntajede36,29,mientrasquelaArgentinaseubicaenellugar70,con35,13puntos.Elranking de cpide2014,elaboradoporelForoEconómicoMundial,asignaaBrasilellugar77/144yalaArgentinaelpuesto137(ForoEconómicoMundial,2013).Encambio,elÍndiceGlobaldePolíticasdeInnovación2012,elaboradoporlaFundacióndeTecnologíasdelaInforma-ción e Innovación (itif)ylaFundaciónKauffman,ubicaaambospaísesdentrodelgrupodeestadosconun“bajonivel”depolíticasdecompraspúblicas,enloqueserefiereasuvirtualidadcomoinstrumentosparapromoverlainnovación.Másadelantevolveremossobre este tipo de rankings,yrealizaremosalgunaspuntualizacionesyapreciacionesso-brelametodología,alcanceylimitacionesgeneralesyparticularesdecadaunodeellos.

No obstante la salvedad precedente, algunos estudios parecerían corroborar el importan-tepapelquelaspolíticasdecompraspúblicasdesempeñarían–yhabríandesempeñadohistóricamente–enlapromocióndelainnovaciónenBrasil.Enestesentido,ysegúnFe-rrer,Brasilposee“unalargatradicióndevínculosentreelpoderososectorpúblicodeesepaísylaproducciónlocaldetecnologíaydebienesdecapital”.Elautorcitaalgunosante-cedentesquecontribuiríanacorroborarestaafirmación;enparticular,elPlanBásicodeDesarrolloCientíficoyTecnológico1973/1974,elcualotorgaba“particularimportanciaalapolíticadecomprasestatalescomoinstrumentodelaestrategiaadoptada”.Dichoplanincluíaentresusobjetivoselde“procurarlautilizacióndelpoderdecompraestatalparadisminuirlosriesgosinherentesalprocesodeinvestigaciónmediantelaexpansión,ga-rantíayprevisióndelniveldelademandapública”,ypreverlapromociónde“lademandapúblicaparalosserviciosdeinstitutosdeinvestigacióneincentivaralasfirmasproveedo-rasdelEstadoautilizartecnologíaproducidaenBrasilyaproducirtecnologíacubriendolosriesgosqueelprocesogenere”(Ferrer,2014,pp.126-127).


52 Latraducciónesnuestra.53 Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior del MinisteriodeEducacióndeBrasil.54 FinanciadoradeEstudiosyProyectos.55 Consejo Nacional de Desarrollo CientíficoyTecnológicodeBrasil.56 Latraducciónesnuestra.57 Latraducciónesnuestra.

análisis de la legislación brasileña actualmente vigente en compras públicas para la innovación

Respectodelalegislaciónbrasileñaactualmentevigente,queprevélautilizacióndepolí-ticas de cpi,cabeseñalar,enprimertérmino,quelapropiaConstitucióndelpaísdisponeensuartículo218ºqueelEstadodebeinstituirpolíticasdefomentoalainnovacióncien-tíficaytecnológica,yestableceque la ley“apoyaráyestimularáa lasempresasque in-viertaneninvestigaciónygeneracióndetecnologíaadecuadaalpaís”.52 A continuación se enumerarányanalizaránbrevementeunaseriedemedidasquetiendenahacerefectivaestacláusulaconstitucionalenelcampoespecíficodelascompraspúblicas.

En1993,sesancionalaLeyNº8.666,queestablecelasnormasparalaslicitacionesycon-tratosdelaAdministraciónPública.Elartículo24ºdedichocuerpolegal,ensuredacciónsegúnlaLeyNº9.648/1998,disponequesepodráprescindirdelprocedimientodelicita-ción“paralaadquisicióndebienesdestinadosexclusivamentealainvestigacióncientíficaytecnológicaconrecursosconcedidosporlacapes,53 finep,54 cnpq55 u otras instituciones de fomento a la investigación acreditadas por la cnpqparaesefinespecífico”.56

Demodoconcordante,laLeyNº10.973,del2dediciembrede2004,contemplalautilizacióndeestrategiasdecompraspúblicasprecomerciales,alconsignar,ensuartículo20º,que:

Losórganosyentidadesdelaadministraciónpública,enmateriasdeinteréspúblico,

podráncontratarempresas,consorciosdeempresasyentidadesnacionalesdedere-

choprivadosinfineslucrativoscentradasenlarealizacióndeactividadesdeinvesti-

gación, de reconocida capacidad tecnológica en el sector, con miras a la realización

deactividadesdeinvestigaciónydesarrollo,queentrañenriesgotecnológico,parala

solucióndeunproblematécnicoespecíficoolaobtencióndeunproductooproceso

innovador.57

UnañomástardesedictalaLeyNº11.196,cuyoartículo118ºintroduceunamodificaciónalaLeyNº8.666yamencionadaycontemplapreferenciasenlascomprasdelsectorpúbli-coafavordelosbienesyserviciosofertadosporempresasque“inviertaneninvestigaciónydesarrolloenelpaís”.


OtroinstrumentovinculadoalfomentodelainnovaciónatravésdelascompraspúblicaseslaLeyComplementariaNº123,del14dediciembrede2006,que“establecenormasge-neralesrelativasaltratamientodiferencialyfavorecidoaserdispensadoalasmicroem-presasyempresasdepequeñoporteenelámbitodelosPoderesdelaUnión,delosEsta-dos,delDistritoFederalylosMunicipios”(artículo1º).

Segúnelartículo47ºdelanormaquecomentamos,enlascontratacionesdelaadminis-traciónpúblicadirectao indirecta,autárquicao fundacional, federal,estadualymuni-cipal,deberáconcedersetratamientodiferenciadoysimplificadoalasmicroempresasyempresasdepequeñoporte,conelobjetivodepromovereldesarrolloeconómicoysocial,elaumentodelaeficienciadelaspolíticaspúblicasylainnovacióntecnológica.

Ademásde lasdisposicionespreviamenteanalizadas,desde2010Brasiladoptóun im-portantepaquetedemedidasdepromociónindustrialytecnológicaenmateriadecom-praspúblicas.EneseañosesancionalaLeyNº12.349,quereformalaLeyNº8.666,yqueconfiereestatus“permanente”a lamedidaprovisionalNº495/2010,adoptadaporelexpresidente Luiz Inácio Lula da Silva para promover la economía nacional, con vistas a las inversionesrequeridasparalacopamundialdefútbolde2014(ComottoyLavopa,2014).

LaLeyNº8.666–conlasmodificacionesintroducidasporlaLeyNº12.349–ysuDecretoReglamentarioNº7.546/2011adoptantrestiposbásicosdemedidasdepromoción,quetiendenamaterializarpolíticashorizontalesotransversalesatravésdelascompraspú-blicas:márgenesdepreferencianormal,márgenesdepreferenciaadicionalymedidasdecompensaciónindustrialytecnológica.Elartículo2ºdeldecretodefineestostresconcep-tos del siguiente modo:

a) Margen de preferencia normal: diferencia de precios entre los productos manufactu-radosnacionalesoserviciosnacionalesylosproductosmanufacturadosextranjeroso servicios extranjeros, que permite asegurar preferencia a la contratación de produc-tosmanufacturadosnacionalesyserviciosnacionales.

b) Margen de preferencia adicional: margen de preferencia acumulativo con el nor-mal, entendida como el diferencial de precios entre los productos manufacturados


nacionalesyserviciosnacionales,resultantesdeldesarrolloeinnovacióntecnológicarealizadosenelpaís,ylosproductosmanufacturadosyextranjeros,quepermitease-gurarpreferenciaalacontratacióndeproductosmanufacturadosnacionalesyservi-ciosnacionales.

c) Medidas de compensación industrial, comercial o tecnológica: cualquier práctica compensatoria establecida como condición para el fortalecimiento de la producción debienes,paraeldesarrollotecnológicoodelaprestaciónbeneficios,conlainten-cióndegenerarbeneficiosdenaturalezaindustrial,tecnológicaocomercial.

Los márgenes de preferencia normal se aplican en caso de igualdad de condiciones entre los bienesoserviciosnacionalesylosextranjeros.Segúnelartículo3ºdelaLeyNº8.666–textosegúnLeyNº12.349–,enigualdaddecondicionescomocriteriodedesempate,seráasegu-radapreferencia,sucesivamente,alosbienesyservicios:producidosenelpaís,producidosoprestadosporempresasbrasileñas,producidosoprestadosporempresasqueinviertaneninvestigaciónydesarrollodetecnologíaenelpaís–comovimos,esteúltimosupuestohabíasidoyaintroducidoenelaño2005,mediantelaLeyNº11.196.

Estemargendepreferenciaseráestablecidodemanerasectorialysobrelabasedeestu-dios periódicos, que deberán tomar en consideración, entre otros factores, el desarrollo e innovacióntecnológicosrealizadosenelpaís,ypodráhacerseextensivo,totaloparcial-mente, a bienes o servicios provenientes de estados parte del mercosur.Este“enfoquesectorial”delaspolíticashorizontalesdecompraspúblicasmarcaunadiferenciaimpor-tantecon lanormativaargentina,dondeel régimendepreferenciasadoptadohastaelmomento tiene carácter general, es decir, no contempla márgenes de preferencias dife-renciadosporsector.

Enelcuadro9sesintetizanlasmedidasdepromociónsectorialenmateriadecompraspúblicasadoptadasporBrasilenlosúltimosdosaños(actualizadasamayode2014).


Cuadro 9 Preferencias sectoriales en materia de compras públicas previstas por la normativa brasileña (a mayo de 2014)

Norma Sector

Decreto Nº 82 .24/2014 Máquinasyequipamientos

Decreto Nº 8 .223/2014 Juguetes

Decreto Nº 8 .194/2014 Equipamientos de TIC

Decreto Nº 8 .186/2014 Programasdecomputaciónyserviciosconexos

Decreto Nº 8 .185/2014 Aeronaves ejecutivas

Decreto Nº 7 .843/2012, modificado por el Decreto Nº 8 .170/2013

Discos para moneda

Decreto Nº 7 .840/2012 Perforadorasycosechadorasmecanizadas


Camiones,furgonesycomplementos

Decreto Nº 7 .812/2012 Equiposparavíasférreas

Decreto Nº 7 .810/2012 Papel moneda

Decreto Nº 7 .767/2012 Productos medicinales

Decreto Nº 7 .713/2012 Fármacosymedicamentos


Calzadosyconfecciones

Decreto Nº 7 .709/2012 (modificado por los Decretos Nº 7 .841/2012 y Nº 8 .002/2013)

Retroexcavadorasymotoniveladoras

Fuente:ComottoyLavopa(2014).


58 Véase<http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2014-06/margem-de-preferencia-para-compras-do-governo-sera-estendida-para-25>.59 Conforme el texto actualizado delaLeyNº8.666/93publicadaen<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>,consultadael10/12/2014.

Recientementeelgobiernobrasileñoanunciósu intencióndederogarestos regímenesespecialesyunificarenel25%losmárgenesdepreferenciaaplicablesalascomprasgu-bernamentales.58Alafechadeelaboracióndelpresentedocumentotalmedidanohaen-tradoaúnenvigencia.59

Losproductosproducidosoprestadosporempresasqueinviertaneninvestigaciónyde-sarrollodetecnologíaenelpaíspodránserbeneficiados,además,conunmargendepre-ferencia adicional al dispuesto para los productos o servicios que cumplan con las normas técnicasnacionales.Losmárgenesdepreferenciaporproducto,servicios,gruposdepro-ductooservicioscomprendidosenestossupuestosserándefinidosporelPoderEjecutivofederal,ysusumatorianopuedetraspasarellímitedel25%sobreelpreciodelosproduc-tososerviciosextranjerosacumuladosconelmargendepreferencianormal.ElDecretoNº7.546disponequecaerábajolacompetenciadelosministeriosdeCiencia,TecnologíaydeDesarrollo,eIndustriayComercioExteriorestablecerloscriteriosyrequisitosparalaverificacióndelosproductosyserviciosresultantesdeinvestigaciónydesarrollodetec-nologíaenelpaís.Cabeseñalarqueestaspreferenciasaplicaránsiempreycuandolaca-pacidad de producción de las empresas sea acorde con las cantidades requeridas por la entidadcontratante.

LaLeyNº8.666yelDecretoNº7.546establecenque,ademásdeestosbeneficios,podránadoptarsemedidasdecompensaciónindustrial,comercialytecnológica,lascualescom-prenden,comodijimos,“todotipodeprácticascompensatoriasestablecidascomounacondición para la producción de bienes, desarrollo tecnológico o prestación de servicios, conelpropósitodecrearbeneficiosindustriales,tecnológicosocomerciales”.Estetipodemedidaspuedeincluirunmuyvariadoespectrodeoffsets: coproducción, producción bajo licencia,subcontratación,inversiónencapacitaciónindustrialytecnológica,compradematerialesymediosauxiliaresparacapacitación,compensacionescomercialesoindus-triales,entreotros(ComottoyLavopa,2014).

Brasil también ha llevado a cabo una importante estrategia de compras públicas sus-tentables,quehaincluidolíneasdetrabajovinculadasespecíficamentealainnovación.


60 Véase<http://www.infobae.com/2010/03/26/507975-petrobras-promueve-proveedores-argentinos>.

Elproyecto“CompraseInnovación”(“ComprasSustentablesporlaInnovaciónyporunaEconomíaVerdeeInclusiva”)haelaborado,porejemplo,unaguíadedirectricesybuenasprácticasde logísticaque incluyeuncapítulosobre innovaciónycomprassustentables(iclei,2013).Endichocapítuloseexponenlospuntosmássobresalientesdelametodo-logía Smart Sustainable Public Procurement (Smart spp), promovida por Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (iclei),queanalizaremosconmásdetalleenlasiguientesección.

Porúltimo,ydemodosimilaralaspolíticasadoptadasrecientementeporlaArgentina–entreellas,yenparticular,lapolíticadedesarrollodeproveedoresdeypf–, Petrobras halanzadounplandedesarrollodeproveedores,elcualnosoloalcanzaacompañíasbrasileñassinoquetambiénbuscaincorporarempresasargentinasalacarteradepro-veedoresdelapetrolera.60

Márgenes de maniobrabilidad para la interacción, coordinación y definición de reglas: el Estado, sus proveedores y la adquisición de bienes y servicios para la innovación

La posibilidad de implementar iniciativas de compras públicas para la innovación requie-re–comocualquierotrapolítica–deunentornosociopolítico, institucionalynormativopropicios,quecontribuyanasuefectividad.SegúnRolfstam(2014),debenconfluirnuevefactoresbásicosparaeléxitodelasiniciativasdecpi: experiencia en la conducción de los procedimientosdecompraspúblicasyenlasleyesrespectivasporpartedelasentidadescontratantes,competenciastécnicasparadefinircorrectamentelasespecificaciones,coor-dinaciónparalograrcompraspúblicascooperativas,habilidadesgeneralesenlaadminis-tracióndeproyectos,disponibilidadderecursos,apoyopolítico,compromisodeotrosacto-resinstitucionales–nosololoscontratistassinotambiénotrosactoressusceptiblesdeser


afectados o de incidir en el proceso de contratación, por ejemplo, las autoridades encarga-das de dictar los marcos regulatorios respectivos, que deben proporcionar un entorno claro yprevisible–,comprensióndelasreglasdecompraspúblicasporpartedelosproveedores–loqueincluyeelreconocimiento,porpartedeestosúltimos,delasparticularidadesqueconllevatrabajarparaun“clientepúblico”–ycontarcon“líderestecnológicos”queconduz-canlaintroducciónydifusióndelainnovaciónobjetodelacontratación.

Estosyotrosaspectos–comolaflexibilidaddelanormativavigente,unaadecuadapla-nificacióndelascontratacionesylaexistenciadeprácticas“aceitadas”porpartedelosor-ganismosencargadosdegestionarlascontrataciones–puedensignificarpotencialidadeso limitaciones a los márgenes de maniobrabilidad que dispone el Estado para coordinar consusproveedoresmecanismosdecompraspúblicasqueincentivenlainnovación.

Enestesentido,laimplementacióndeiniciativasdeestetipopuedesignificarimportan-tes desafíos para los sistemas de compras públicas; principalmente en aquellos países donde dichos sistemas adolecen de algunas debilidades o se encuentran atravesandoprocesosdefortalecimientonormativooinstitucional(Comotto,2013).

En las secciones precedentes se pusieron de relieve, de modo preliminar, ciertos elemen-tos que nos permiten empezar a vislumbrar los márgenes de maniobrabilidad con que actualmentecuentaelEstadoargentinoparainteractuar,coordinarydefinirreglasjun-toasuspotencialesproveedoresparaadquirirbienesyserviciosparalainnovación–porejemplo,cuandoseseñalaronalgunaslimitacionesenlanormativaquerigelascontrata-cionesdebienesyserviciosrealizadasporlasentidadescomprendidasenelincisoa)delartículo8ºdelaLeyNº24.156.

Aspectos que tienden a potenciar o ampliar los márgenes de maniobrabilidad para implementar iniciativas de compras para la innovación

Enlapresentesecciónprofundizaremosenlaidentificaciónyelanálisisdedichosmár-genes, obtendremos conclusiones y sistematizaremos la información recabada en las


seccionesprecedentes.Atalesefectos,sepondránderelieveaquellosaspectossociopo-líticos, institucionalesynormativosmássobresalientesqueactualmente tiendenapo-tenciar o a ampliar la posibilidad de implementar iniciativas de compras para la innova-ciónenlaArgentina,yaquellosque,porelcontrario,parecencondicionarolimitardichaimplementación.

aspectos sociopolíticos e institucionalesA continuación brindaremos dos factores sociopolíticos e institucionales que propician la implementación de las cpi:

“Resurgimiento” de los debates y de las iniciativas sobre desarrollo y promoción industrial. Como yaseadelantó,algunosacontecimientosrecientescolocaronalaspolíticasdepromocióndeldesarrollosocioeconómicoenelcentrodeldebateanivelnacionaleinternacional.Enparticular,elfracasodelasrecetasquepropiciabanuna“retirada”ocuantomenosunachi-camientodelalabordelEstadohaplanteadolanecesidadderecuperaralgunosdesusroles,enparticular,supapeldeempresario,deplanificadordeldesarrollo,dereguladordelasrelacionesconelsectorprivadoy,enloqueaquíinteresa,decompradoryagenteclaveenlaformaciónyorientacióndelaproduccióndomésticadebienesyservicios.

LaArgentinanohapermanecidoajenaaestatendencia.Porelcontrario,elpaísintegraelgrupodepaísesdelaregiónquehaadoptadounaseriedemedidasquetiendenaunamayorpresenciadelsectorpúblicoenvariosaspectosdelavidasociopolítica,incluyendola promoción de programas de compras públicas con objetivos transversales, como las contratacionessocialyambientalmentesostenibles.

Estas tendencias parecen crear un entorno propicio para establecer iniciativas que fomen-tenlainnovaciónmedianteelencauzamientodelademandadelsectorpúblico.

Presión del sector empresario a fin de que se adopten políticas transversales de compras públicas. Nosoloelsectorpúblicohatendidoenlosúltimosañoshaciaunamayorutilizacióndesupoderdecompracomoherramientadedesarrolloindustrial.Elsectorprivadolocaltam-biénhademandadoqueelEstadohagaefectivasyperfeccionelasmedidastendientesa


61 Véanse,porejemplo,<http://www.informeindustrial.com.ar/verNota.aspx?nota=Alertan%20por%20el%20incumplimiento%20del%20%E2%80%9CCompre%20Trabajo%20Argentino%E2%80%9D___309>,<http://www.losandes.com.ar/article/reclaman-cumplir-compre-nacional-525183>y<http://www.cadmira.org.ar/?p=5439>.

hacercumplirdisposicionesdeestanaturaleza;enparticular,elcomprenacional.Pruebade ello son los reiterados reclamos tendientes a que se apliquen las disposiciones del De-creto-LeyNº18.875/70y,sobretodo,delaLeyNº25.551,yqueseperfeccionenlasdisposi-cionesdeestosregímenes.61

aspectos normativosSibienlanormativaquerigelacontratacióndebienesyserviciosporpartedelasentidadescomprendidasenelincisoa)delartículo8ºdelaLeyNº24.156seencuentradiseñada,fun-damentalmente,paralacontratacióndeartículosyprestacionesestandarizados,existenal-gunasherramientasdelanormativavigentequepuedenbrindaradichasentidadesciertosmárgenesdemaniobrabilidadparapromoverinnovacionesatravésdesuscompraspúbli-cas.Así,laOficinaAnticorrupción(2009,p.92)señalaquevariasfigurasprevistasporlanor-mativavigente,comolaordendecompraabierta,lascontratacionesconsolidadasylospro-yectosllaveenmano,soninnovadorasy“ayudanalagestiónyejecucióndelacontratación”.

Acontinuaciónsedetallanalgunasdedichasherramientas:

Iniciativa privada.Elartículo40ºdelReglamentoaprobadoporelDecretoNº436/2000previó la posibilidad de que las personas físicas o jurídicas presenten propuestas al Estado nacionalparalarealizacióndeloscontratosnormadospordichoreglamento,enlamedi-daenquetalespropuestasresulten“novedosasuoriginales”oimpliquen“unainnovacióncientíficaotecnológica”.Unadisposiciónsimilarcontieneactualmenteelartículo201ºdelReglamentoaprobadoporelDecretoNº893/12.

Enestesentido,sibienel“enfoquededemanda”quepresuponelapolíticadecpi otorga, como su nombre lo indica, una especial importancia al papel de los compradores –en este caso,elsectorpúblico–,estenodebesoslayar,comoyaadelantamos,elroldelsectorpri-vadoenlaimpulsióndeinnovaciones.

Etapa de publicidad previa o “elaboración participada de pliegos”. La etapa de “publici-dadprevia”fueintroducidaporelartículo10ºdelReglamentoaprobadoporelDecreto Nº436/2000(vigentehastalaentradaenvigordelDecretoNº893/12),aldisponerque:


Cuandolacomplejidadoelmontodelacontrataciónlojustifiquen,corresponderála

aperturadeunaetapapreviaalaconvocatoriapararecibirobservacionesalproyecto

dePliegodeBasesyCondicionesParticulares.Entalescasoslaautoridadcompetente

para autorizar la contratación deberá disponer la publicación de por lo menos un(1)anuncioenelBoletínOficialysudifusiónenformasimultáneaenelsitiodeInternet

de la oficina nacional de contrataciones dependiente de la subsecretaría de presupuesto de la secretaría de hacienda del ministerio de economía

conformelodispuestoenelTítuloII,CapítuloÚnico,delpresenteReglamento.

El artículo siguientepreveíaqueelorganismocontratante tambiénpodríadisponer larealizacióndereunionesafinderecibirlasobservacionesysugerenciasdelosinteresa-dos.Cumplidaestaetapaprevia,laautoridadcompetentedeberíaaprobarelpliegodebasesycondicionesdefinitivo,acuyosefectosponderaríalasobservacionesrecibidasenlamedidaenqueresultarenpertinentes.

Elreglamentoactualmentevigentecontienedisposicionesanálogasensusartículos32º,41ºy42º.

Abinaderseñalaqueelmecanismodeelaboraciónparticipadahasidoutilizadoporalgu-nosorganismoscomouninstrumentoparapromoverlainnovación.Elautorcitaelcasodelacontratacióndeun“SistemadeComunicacionesdeDatoseInternetaUnidadesdelinta”,destinadoaimplementar“laconectividadaInternetnecesariaparalasactividadesdiariasdel intaylatransferenciadeinformaciónentretodoslosnodosdelsistema”(2012,p.9).

Según Abinader, la apertura de una etapa de publicidad previa en este procedimiento per-mitióreformularciertosaspectostécnicosaraízdelintercambioconlosposiblesoferen-tes,ydemostróasílospotencialesusosdelmecanismodeelaboraciónparticipadacomoinstrumentoparapromovereldiálogoconelmercadoy,deestemodo,posiblesinnovacio-nes.OtrocasoquepuedecitarseeseldelserviciodecomidasdelComplejoPenitenciarioNº1,delalocalidaddeEzeiza,dondelaimplementacióndeestaetapa,sibiennofomentóespecíficamentelainnovación,permitióreducircostosyfomentarunamayorconcurren-cia,locualgenerómejorescondicionesdecontratación(OficinaAnticorrupción,2000).


Sinembargo,estemecanismonohatenidohastaelmomentounusosuficientementeex-tendidocomoparaerigirseenunaverdaderaherramientadefomentodeunamayortrans-parencia, innovaciónyeficienciade lascomprasgubernamentales;extensiónquepodríapotenciarse, por ejemplo, disponiendo su obligatoriedad en determinados supuestos, como contratacionesporencimadedeterminadacuantíaodeelevadacomplejidadtecnológica.

Modalidad “llave en mano”. Implica concentrar en un único contratista la responsabilidad integral por la realizacióndeundeterminadoproyecto. Estamodalidadestádiseñadafundamentalmenteparaproyectosdegranenvergaduraycomplejidad,enlosquesere-quierediseñarsoluciones integralesadeterminadasnecesidadesde laAdministración,para las cuales esta última carece de los conocimientos, recursos o personal necesarios paraafrontarlas;“ocuandocomprenda,ademásdelaprovisión,laprestacióndeserviciosvinculadosconlapuestaenmarcha,operación,coordinaciónofuncionamientodedichosbienesosistemasentresíoconotrosexistentes”(artículo201ºdelReglamentoaprobadoporelDecretoNº893/12).

Acuerdos marco. Estemecanismo–previsto desde hace tiempo y bastante utilizado enotrossistemasdecompraspúblicas,comoelchileno–,reciénfueintroducidoennuestropaísconeldictadodelDecretoNº893/12.Esteprevéquelaoncrealice“acuerdosmarcoconproveedoresparaprocurarelsuministrodirectodebienesy/oserviciosalasjurisdic-cionesoentidadescontratantes,enlaforma,plazoydemáscondicionesestablecidasendichoacuerdo”(artículo225ºdelReglamentoaprobadoporestedecreto).

Comohemosseñalado,existenenotrospaísesexperienciasdeutilizacióndeestetipodeconvenios como mecanismo para incentivar la innovación –por ejemplo, en Dinamarca, a travésdelalabordelaNationalProcurementLtd.–.EnelcasodelaArgentina,actualmen-te la onc se encuentra trabajando en una serie de procedimientos, en general orientados a la utilización por parte de los organismos usuarios de los sistemas de contrataciones pú-blicasyparalaaplicacióndelafirmadigital.Entreestossedestacanlossiguientes:

› Contratar la adquisición, instalación e implementación de una solución que permita almacenarysincronizarinformacióncompartidaentredispositivosdeusuarios.


62 Véase<https://www.argentinacompra.gov.ar/prod/onc/sitio/

Paginas/Contenido/FrontEnd/ index2.asp>.

› Adquisicióndedispositivoscriptográficosdeltipoe-tokenparafirmadigital. › Servicio de impresión: una solución que permitirá resolver la necesidad de los orga-

nismosdeimprimir,copiar,digitalizarimágenesydocumentos,envíoyrecepcióndefaxesparalosequiposquecorrespondanyelcontroldecopias,usodeinsumos–sinpapel–ylagestióngeneraldelservicio.62

Ausencia de compromisos internacionales vigentes en materia de compras públicas.Alafecha,la Argentina no es parte de ningún compromiso internacional que limite sus posibilida-desdeestablecerpolíticasdeestímuloalainnovaciónatravésdelascompraspúblicas,locualleotorgalaposibilidaddefijarpreferenciasyotrotipodemedidashorizontales,sinriesgodeincurrirenincumplimientosasusobligacionesinternacionales.

Aspectos que tienden a condicionar o limitar los márgenes de maniobrabilidad para implementar iniciativas de compras para la innovación

Ahorabien,sepondránderelieveaquellosaspectossociopolíticos,institucionalesynor-mativos que actualmente parecen condicionar o limitar la posibilidad de implementar iniciativasdecomprasparalainnovaciónenlaArgentina.

aspectos sociopolíticos e institucionalesFerreridentificaunaseriedefactoresquehistóricamentehanimpedidoquelascomprasdel sector público actúen en la Argentina como un instrumento de estímulo a la innova-cióntecnológicayproductiva.Entreellos,

[…] lagravitaciónde laconsultoríaextranjeraen lapreparacióndeproyectosy la

atadura de préstamos del exterior a determinadas proporciones de componen-

tes importadosquenormalmente incluyen la ingenieríadelproyecto. La faltade

coordinaciónyprogramacióndelascompras[…].Lafrecuentedispersióndelgasto

entrediversasjurisdicciones(gobiernoscentrales,estatalesymunicipales,organis-

mosautónomosyempresaspúblicas)ylaescasacoordinaciónentrelasmismas[…]


Loscambiosbruscosenlosnivelesdeinversiónpúblicaydemandadetecnología

(2014,p.124).

Ademásdeestasdificultades,cabeseñalarelbajonivelde“profesionalización”deloscua-drosjurídicosytécnicosencargadosdelaplanificaciónygestióndelascontrataciones,laausenciadepolíticashorizontalesdecompraspúblicasconenfoquesectorial,lapersis-tenciadeprácticascolusorias,entreotros.Acontinuaciónabordamosbrevementealgu-nasdeellas.

Falta de una adecuada programación de las compras públicas. Este es, tal vez, una de las fa-lenciasmássignificativasdelsistemadecompraspúblicasargentino–ydevariosotrossistemas–, al menos en lo que respecta a las entidades comprendidas en el inciso a) del artículo8ºdelaLeyNº24.156.

Esta debilidad tiene impacto no solo en la potencialidad de emplear las políticas de com-praspúblicasparaincidirenellogrode“objetivostransversales”–comolapromocióndelainnovación–,sinoquesocavatodalaeficienciadelsistema,puesprovocaqueelEstadocompre de modo equivocado o inoportuno, que se fomente el recurso a procedimientos deexcepciónparacubrirloqueenrealidadsonnecesidades“derutina”yquenopuedanestudiarsealternativasdesoluciónmáseficientesdesdeunpuntodevistatécnico,econó-micoosocial,entreotrosefectos.

Enestesentido,segúnsurgedelosresultadosdel“TallerdeMapeodeRiesgossobrelasContratacionesPúblicasenlaArgentina”(PoderCiudadano,2001)–quetomacomobaselosinformessemestralesdelaOficinaAnticorrupción,asícomounrelevamientodelaper-cepcióndelosactoresdelsistemadecompraspúblicas–tantofuncionariosyempleadosestatalescomoempresasoferentes–respectodelasdebilidadesdedichosistema:“Laau-senciadeplanificaciónestratégicatantoanivelnacionaloaniveldepartamentalimpidenunaracionalizacióndelosprocesosdecompra,contratacionesylicitacionespúblicasquepuedan contemplar la realización de estudios previos para una certera determinación de lasnecesidadesasersatisfechasyeldesarrollodeestudiosdefactibilidadquerevelenlamaneramásadecuadaparalaimplementacióndepolíticas”(PoderCiudadano,2001,p.6).

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN: NUEVAS OPORTUNIDADES DE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN1 0 0

Unestudiomásrecientetitulado“Percepcióndelaprogramaciónsegúnlosespecialistas”,señalaque:“Lapercepcióndelosespecialistassobreestaetapa/variablesecentraenquelasvulnerabilidadesysusconsecuenciasnegativasseextiendenportodoelprocedimien-todeseleccióndecontratistasy,además,losresultadosfinales(firmayejecucióndecon-trato).[…]Casienformaunánime,losespecialistas,tantodelsectorpúblicocomodelpri-vado, manifestaron que en la práctica el deber ser de la programación no se cumple en la apn”(Arcidiacono,RosenbergyArenoso,2006,pp.33-34).

LosinformeselaboradosporlaOficinaAnticorrupciónseexpidenenunsentidoconcor-dante.Enelestudio“EstadodelasContrataciones2”publicadopordichoorganismoen2009,sehizohincapiéenlafaltademecanismosadecuadosdeprogramacióndelascon-trataciones,quepermitancontarconinformaciónsuficienteyoportunaparaplanificarlasdesdeelpuntodevistatécnicoyfinanciero.

Esporelloquelaprogramacióndelascomprashasidounadelasgrandespreocupacio-nes de la oncenlosúltimosaños,yunodelosejesquehanintentado“reforzarse”desdeelplanonormativomedianteeldictadodelDecretoNº893/12.

De todosmodos, laplanificaciónde lascontratacionesnodependeúnicamentede lasnormasqueimpongansuobligatoriedadsino,sobretodo,delaexistenciadeuna“culturadeplanificación”enlasentidades,culturaqueprecisamentepareceausenteenunabue-napartedelosorganismosyquedeterminaquelosintentosdeprogramaciónquedenfrustrados.

Falta de coordinación entre las entidades contratantes.Íntimamenteemparentadaconlafal-tadeplanificaciónadecuada,aparecelafaltaoelbajoniveldecoordinaciónentrelosdis-tintosorganismos,jurisdiccionesoestratosdegobierno,quederivaenunanotable“dis-persión”delpoderdecompra, locualatentacontra laposibleutilizacióndeestecomoinstrumentodefomentoalainnovaciónuotrosobjetivostransversales.

Bajo nivel de profesionalización de los cuadros encargados de la planificación y gestión de las con-trataciones.Adiferenciadeotrospaísesdelaregión,comoChileoPerú,dondehahabidoenlosúltimosañosavancesnotablesenlaprofesionalizacióndelagestióndelascompras

D O C U M E N T O D E T R A B A J O CIECTI 1 0 1

64 Véase,porejemplo,<http://www.canal-ar.com.ar/nota.asp?Id=2275>.

públicas,enlaArgentina,sibiensehanrealizadotambiénalgunosprogresosentalsentido–como la creación de la Especialización en Contratos Administrativos en la Escuela del Cuer-podeAbogadosdelEstado,olalaborde“formacióncontinua”desarrolladaporlaonc– no puedehablarseaúndelaexistenciadeuna“gestiónprofesional”enlamateria.

Anteriormenteseseñalóquelapérdida,porpartedelaapn,decuadrostécnicosprofesio-nalizadosencargadosdeasesorarygestionarlascontratacioneseraunadelascausalesmássignificativasdelasfallasenelsistema;entreellas,lasfalenciasenmateriadeplanificacióndecompras,puesesteprocesorequiere,entreotrosfactores,depersonalespecializado.

Estaausenciadeunnúmerosuficientedeprofesionalesaltamentecapacitadostambiénimpacta en otros aspectos clave del proceso de compras públicas, tales como la adecuada elaboracióndelospliegoslicitatorios:“Estogenera,enmuchasocasiones,unafaltadeca-pacidad de la apnparadesarrollarunpliegoounprocesoporfaltaderecursoshumanosidóneos”(Arcidiacono,RosenbergyArenoso,2006,p.45).

Ausencia de políticas de promoción de tipo sectorial en materia de compras públicas. Algunos países–enparticular,Brasil–hanadoptadoun“enfoquesectorial”ensuspolíticastrans-versalesdecompraspúblicas;yestablecieron,porejemplo,preferenciasdiferenciadasse-gúneltipodebienoserviciodequesetrate.

LaArgentinacarece,hastaelmomento,deunenfoquedeestetipo.Elúnicosectorquecuentaconunmargendepreferencia“especial”eseldelaspymes,enelcualelporcenta-jeprevistoporlaLeyNº25.551seincrementadel5%al7%.Sinembargo,variosautoresyorganizacionesempresariashansubrayadolasconvenienciasdecontarconpolíticasdi-ferenciadasparadeterminadossectores,quetenganencuentasuscaracterísticas,afindeestablecer,porejemplo,cómodebecomputarseel“contenidonacional”mínimorequeri-dopordichaley.64

aspectos jurídicosComo adelantamos en el marco conceptual, al analizar la normativa aplicable a los dis-tintos tipos de entidades que componen el sector público nacional, los márgenes de


maniobrabilidad con que actualmente cuentan las entidades comprendidas en el artícu-lo8º,incisoa)delaLeyNº24.156–administracióncentralydescentralizada–,paracoordi-narydefinirmedidasquepropicienlainnovaciónatravésdelascompraspúblicas,resultabastanteacotadoalaluzdelanormativavigente.

Enefecto,lasnormasrespectivas(DecretoNº1.023/01ysuReglamentarioNº893/12)pare-cendiseñadasfundamentalmenteparalarealizacióndecontratacionesdebienesyservi-ciosestandarizados,ynoparalamaterializacióndeadquisicionesoproyectosqueentra-ñeninnovacionescientíficas,tecnológicasoproductivas.

Acontinuaciónseenumeranydesarrollandeformabrevealgunosaspectosdedichanor-mativaqueparecenabonarlaconclusiónprecedente.

Inexistencia de mecanismos de compras públicas precomerciales. A diferencia de la normati-vabrasileñaque,comovimos,prevéespecíficamentemecanismosdecompraspúblicasprecomerciales,noexisteenlanormativaargentinaunadisposiciónquehabiliteexpresa-mentelarealizacióndeestetipodecontrataciones.

Los instrumentos que de algún modo permitirán aproximarse a esta modalidad surgen delasprevisionesdelyamencionadoDecreto-LeyNº22.460/81,queregulalacontrata-cióndeobrasyserviciosbajolamodalidaddeconsultoría–porejemplo,paradesarro-llarproyectosdealtacomplejidadenloscualeslaAdministracióncarecedepersonalodel know-hownecesariosparallevarlosadelante,incluyendoestudiosdeprefactibilidadtécnicaoambiental,diseñodeanteproyectos,etc.–ylasmodalidadesdeiniciativapri-vadayproyectos“llaveenmano”quecontemplaelReglamentoaprobadoporelDecre-toNº893/12.Sinembargo,ningunodeellosconstituyeunaregulaciónespecíficadelascompraspúblicasprecomerciales.

Ausencia de un procedimiento negociado u otra modalidad que permita una mayor flexibili-dad en la definición del objeto y demás condiciones contractuales esenciales. El procedimiento negociado –que, como se indicó en las secciones anteriores, se encuentra contemplado envariasnormativasnacionalesyporlanormativacomunitariaeuropeasobrecompras


públicas–, es aquel mediante el cual la entidad contratante adjudica la contratación lue-go de un proceso de negociaciones con los distintos oferentes, que permite obtener con-dicionesventajosas.

Unadelascausalesquehabilitanelrecursoaestetipodeprocedimientosenlasnorma-tivasqueloprevén–porejemplo,elderechoespañol–esprecisamentedeíndoletécnica:estemecanismosueleutilizarsecuando,dadalacomplejidaddelproyecto,resultacon-venienteabrirunainstanciade“conversaciónformal”conelsectorprivado,destinadaanutriralorganismocontratante.

En lanormativaargentinanoexisteunprocedimientonegociadopropiamentedicho.Lamodalidadmássimilarpodíaencontrarseeneldenominado“concursodeproyectosintegrales”,dispuestaporelanteriorreglamentodelRégimendeContrataciones(Decre-toNº436/2000),quepreveíalautilizacióndedichamodalidad“cuandolajurisdicciónoentidadnohubieradeterminadodetalladamenteenelllamadolasespecificacionesdelobjetodelcontrato,osetrataredeunainiciativaprivadayaquelladeseareobtenerpro-puestassobrelosdiversosmediosposiblesparasatisfacersusnecesidades”.Estaherra-mientanohasidoreceptadaporelnuevoreglamento,aprobadoporelDecretoNº893/12.A falta de una previsión normativa expresa en tal sentido, la realización de una contrata-ción en estas condiciones sería reputada inválida a la luz de varios principios, entre ellos, eldesujeciónalpliego,igualdad,transparencia,etcétera.

Imposibilidad de ajuste o actualización de los precios del contrato. Comoya adelantamos,dadalaprohibicióngeneraldeactualizacióndecostosintroducidaporlaLeyNº25.561,ylodispuestoporelanexoalDecretoNº893/12,noexisteenlaactualnormativageneralquepermitaadecuarcostosymantenerlaadecuacióneconómico-financieraenloscon-tratosdebienesyserviciosdetractosucesivo.Esto,ademásdedesalentarlainversiónyhacerquelaAdministraciónpaguemásqueelsectorprivadoporlosmismosbienesoservicios, puede resultar un obstáculo para el desarrollo de políticas de compras para lainnovación,yaquelosproductosyservicioscon“componentesinnovadores”general-mentecotizanenmonedaextranjerayestánsujetos,porende,alasfluctuacionesenel


tipo de cambio, lo que implica que la imposibilidad de ajustar costos impacte negati-vamente sobre los márgenes de maniobrabilidad para implementar compras públicas innovadoras.

Limitaciones a las “redefiniciones cualitativas” del objeto contractual. Además de la imposi-bilidaddedisponeractualizacionesalosprecioscontractuales,elrégimenprevistoparalacontratacióndebienesyserviciosresultabastanterestrictivotambiénencuantoalaposibilidaddeintroducirmodificacionescualitativasalobjetocontractual.Enefecto,elcapítulo x delreglamentoaprobadoporelDecretoNº893/12,sobrelascircunstanciasac-cidentalesylasfacultadesdelaautoridadadministrativadurantelaetapadeejecucióncontractual,noprevéestetipodemodificacionesentredichasfacultades.

Sibienlaintencióndelanormaradicaenpreservarlatransparenciaylaigualdad,garan-tizadasatravésdelasujeciónalospliegosylainmodificabilidaddelasofertas,laaplica-cióndeestareglasinexcepcionespuederesultardeunrigorincompatibleconproyectosqueentrañeninnovación,dondelaesenciaes–precisamente–laposibilidaddeintroducirmodificacionesqueplasmendichosavances.

Cabeseñalarquealgunosautores,comoBajarisyTadelis(2001y2006)yTadelis(2009)(cit.ambosenArozamenayWeinschelbaum,2010)hananalizadosielprincipiodesu-jeciónalospliegosylaprohibicióndenegociarlascondicionescontractualesrealmenteconstituyenunagarantíadetransparenciayeficienciaentodaslascontrataciones,osi,porelcontrario,afinderealizardichadeterminacióndebetenerseencuentalanaturale-za del objeto contractual:

El interésprincipaldesuanálisisradicaenestablecerenquécasosunproceso lici-

tatorioconofertaspúblicas,asociadoaunaremuneraciónfijaalproveedor,esmás

conveniente que un procedimiento privado y con una remuneración flexible, que

permitaadaptarseacambiosdeseablesexpostenlaejecucióndelproyectooenla

recepcióndeloadquirido.Surecomendaciónesrecurriraprocedimientoslicitatorios

públicosenloscasosenqueexisteunanecesidaddecompradeunbienprecisaday

satisfechaporunbienoservicioqueresultasencillodedefinirconprecisión[…].En


casoscomplejos,donde laespecificaciónde lascaracterísticasexactasde loquese

deseaadquirirescomplejaypuedacambiareneltiempo(bastapensarenunproyec-

todeconstruccióndegranmagnitudcomoejemploextremo),conservarflexibilidad

tienemuchomásvalor.Allí,larecomendaciónseorientaanegociacionesycontratos

queatenlaremuneracióndelcontratistaaloscostosdeprovisión(ArozamenayWe-

inschelbaum,2010,p.11).


BIBLIOGRAFÍA

Ahrens, Nathaniel (2010),“InnovationandtheVisibleHand.China,IndigenousInno-vation,andtheRoleofGovernmentProcurement”,CarnegiePapers,AsiaProgram,Nº 114. Disponible en <http://carnegieendowment.org/files/indigenous_innova-tion1.pdf>.

Arcidiacono, Pilar, Gastón Rosenberg y Federico Arenoso (2006),“Contratacionespúblicasvulnerables.EstudiodepercepciónsobrelasvulnerabilidadesdelSistemaNacional deContratacionesPúblicas”, FundaciónPoderCiudadano.Disponible en<http://www.poderciudadano.org/up_downloads/temas/86_8.pdf>.

Arozamena, Leandro y Federico Weinschelbaum (2010),“Compraspúblicas:Aspec-tosconceptualesybuenasprácticas”,programaict4gp,documentodetrabajoNº1,Buenos Aires. Disponible en <http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/ideas/ICT4GP/Programa%20ICT4GP%20-%20Documento%20de%20Trabajo%20N%-C2%BA1.pdf>.

Arrowsmith, Sue (ed.)(2010),“Publicprocurementregulation:anintroduction”,EuropeAidCo-operationOffice.Disponibleen<http://www.nottingham.ac.uk/pprg/docu-mentsarchive/asialinkmaterials/publicprocurementregulationintroduction.pdf>.

Aschhoff, Birgit y Wolfgang Sofka(2008),“InnovationonDemand–CanPublicPro-curementDrive.MarketSuccessofInnovations”,CentreforEuropeanEconomicRe-search,discussionpaper Nº08-052.Disponibleen<ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp08052.pdf>.

Atkinson, Robert, Stphen Ezell y Luke Stewart (2012),“TheGlobalInnovationPolicyIndex”, Fundaciónde Tecnologías de la Información e Innovación/FundaciónKau-ffman. Disponible en <http://www2.itif.org/2012-global-innovation-policy-index.pdf>.

Berlinski, Julio et al. (2011),“ComprasPúblicasenSudamérica:¿HayespacioparalaCon-vergenciade losAcuerdos?”,programa ICT4GP,SerieDocumentosdeTrabajoNº8.Disponibleen<http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2013/12716.pdf>.

1 0 8 COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN: NUEVAS OPORTUNIDADES DE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN

Bianchi, Carlos y Martín Brun (2014),“LascompraspúblicascomoherramientadepolíticaproductivaenUruguay.DescripcióndelascompraspúblicasdeTICen2005-2012”,SerieDocumentosdeTrabajo.dt08/14,InstitutodeEconomía,FacultaddeCienciasEconómi-casydelaAdministración,UniversidaddelaRepública,Uruguay.Disponibleen<http://www.iecon.ccee.edu.uy/dt-08-14-las-compras-publicas-como-herramienta-de-politi-ca-productiva-en-uruguay-descripcion-de-las-compras-publicas-de-tic-en-2005-2012/publicacion/425/es/>.

bid (1982), “Contratacionesdel SectorPúblicoenAmérica Latina, InformePreliminar”,BuenosAires,InstitutoparalaIntegracióndeAméricaLatina,mimeo.

Cave, Jonathan y Erik Frinking (s/f),“Publicprocurementforr&d”.Disponibleen<http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/economics/staff/jakcave/publications/pp_for_rd.pdf>.

Cervellati, Matteo, Alireza Naghavi y Farid Toubal (2014), “Trade Liberalization,DemocratizationandTechnologyAdoption”,working paper Nº2014-08,cepii.Dispo-nibleen<http://cdi.mecon.gov.ar/bases/docelec/cepii/wp/1408.pdf>.

Comisión Europea(2006),“CreatinganInnovativeEurope.ReportoftheIndependentExpert Group on r&dandInnovationappointedfollowingtheHamptonCourtSum-mitand chairedbyMr.EskoAho”.Disponibleen<http://ec.europa.eu/invest-in-re-search/pdf/download_en/aho_report.pdf>.

———(2007),“Guideondealingwith innovativesolutions inpublicprocurement:10elementsofgoodpractice”,pro innoEurope,Nº1.Disponibleen<http://ec.europa.eu/research/era/docs/en/ec-era-instruments-3.pdf>.

———(2008),“Pre-commercialprocurement:driving innovationtoensurehighqua-litypublicservicesinEurope”.Disponibleen<ftp://ftp.cordis.europa.eu/pub/fp7/ict/docs/pcp/pcp-brochure_en.pdf>.

——— (2010), “Risk management in the procurement of innovation. Concepts andempirical evidence in theEuropeanUnion”.Disponibleen<http://ec.europa.eu/in-vest-in-research/pdf/download_en/risk_management.pdf>.

——— (2014), “Innovation Procurement initiatives around Europe”. Disponible en<http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/msinitiatives_en.html>.

Comotto, Sabrina(2011),“Laspolíticasde‘compre’y‘contratenacional’.Eldirecciona-mientodelpoderdeinversióndelsectorpúbliconacionalhaciaelmercadointerno(1963-2003)”,rap. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública,Nº393,pp.39-70.


———(2013),“Contratacionesdealtacomplejidad:desafíosparalossistemasdecom-praspúblicasdelaregión”,Boletín de la Red Interamericana de Compras Gubernamenta-les, N° 15. Disponible en <http://ricg.org/el-rincon-del-experto-boletin-no-15-ricg/contenido/273/es/>.

———yFedericoLavopa(2014),“Ampliandolosespaciosdepolíticapúblicaentiemposdecrisis:Reglas internacionalesdecontratacionesgubernamentalesypolíticasde‘comprenacional’enAméricaLatina”,ProgramadeCátedrasomc-flacso, paper Nº19.Disponibleen<http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2014/14599.pdf>.

conicyt(2011),“PolíticaNacionaldeCiencia,TecnologíaeInnovación,2011-2030”,Nica-ragua. Disponible en <http://www.conicyt.gob.ni/assets/politica-nacional-de-cien-ciay-tec-version-final.pdf>.

Connell, David(1988),“SecretsofWorld’sLargestSeedCapitalFund:HowtheUnitedStatesGovernmentUsesItSmallBusinessInnovationResearch(SBIR).ProgrammeandProcurementBudgetstoSupportSmallTechnologiesFirm”,CentreofBusinessResearch,UniversityofCambridge.

Conpes(2009),“PolíticaNacionaldeCiencia,TecnologíaeInnovación”,ConsejoNacionaldePolíticaEconómica y Social,DepartamentoNacionaldePlaneación,Colombia.Disponible en <http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/pdf/investigacio-nes/documento_compes_ciencia_tecnologia_3582.pdf>.

Corvaglia,MariaAnna(2012),“Thecomplementarityofsoftandhardlawinpublicprocu-rement:betweenharmonizationandresilience”,working paper Nº10,SwissNationalCentre of Competence in Research. Disponible en <http://www.wti.org/fileadmin/user_upload/nccr-trade.ch/wp1/NCCR-WP_ASIL_Paper_MACorvaglia.pdf>.

Dowden, Malcolm(2013),“Ispublicprocurementthekeytoinnovationforenergyandsustainable development?”, International Journal of Advanced Engineering, vol. 3, nú-meroespecial3,pp.549-552.Disponibleen<http://www.ijetae.com/files/Conferen-ce%20ICERTSD-2013/IJETAE_ICERTSD_0213_83.pdf>.

Economic Planning Unit (2010),TenthMalaysiaPlan2011-2015,cap.3,“Creatingtheenvironmentforunleashingeconomicgrowth”,PrimeMinister’sDepartmentMalay-sia.Disponibleen<http://onlineapps.epu.gov.my/rmke10/img/pdf/en/chapt3.pdf>.

Edler, Jakob (2009),“DemandPoliciesforInnovationineu cee Countries”.ManchesterBusinessSchool,working paper Nº579.Disponibleen:<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1509473>.


———yLukeGeorghiou(2007),“Publicprocurementandinnovation:resurrectingthedemandside”,Research Policy,Nº36,pp.949-963.Disponibleen<http://dimetic.di-me-eu.org/dimetic_files/EdlerGeorghiou2007.pdf>.

Edquist, Charles(2009),“PublicProcurementforInnovation(PPI),aPilotStudy”,paper Nº2009/13,Lund(Suecia),circle,LundUniversity.

Elliasson, Gunnar (2010),Advanced Public Procurement as Industrial Policy. The Aircraft Industry as a Technical University,Springer.

Ernst, Dieter (2000), “Global ProductionNetworks and the Changing Geography ofInnovationSystems:ImplicationsforDevelopingCountries”,East-WestCenterWor-kingPapers,Nº9.Disponibleen<http://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/handle/10125/6074/econwp009.pdf ?sequence=1>.

Ferrer, Aldo(2014),Tecnología y política económica en América Latina, Bernal, Editorial de laUniversidadNacionaldeQuilmes.

Foro Económico Mundial (2013), “The Global Competiveness Report 2013-2014”. Dis-ponible en <http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessRe-port_2013-14.pdf>.

——— (2014), “The Global Competiveness Report 2013-2014”. Disponible en <http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf>.

Fraunhofer, Institute Systems and Innovation Research (coord.)(2005),“Innova-tionandPublicProcurement.ReviewofIssuesatStake”,StudyfortheEuropeanCom-mission, Nº entr/03/24.Disponibleen<http://cordis.europa.eu/innovation-policy/studies/full_study.pdf>.

Gil Abinader, Luis(2012),“Compraspúblicaseinnovación:coordinaciónycompetencia”,Programa de Cátedras omc-flacso, paper Nº13.Disponibleen<http://catedraomc.flacso.org.ar/wp-content/uploads/2012/11/FLA_OMC_13_ComprasPublicaseInnova-ci%C3%B3n-3.pdf>.

Gobierno de El Salvador (s/f), “PolíticaNacionalde Innovación,CienciayTecnología”,SecretaríaTécnicadelaPresidencia/MinisteriodeEconomía/MinisteriodeEducación.Disponible en <http://www.cienciaytecnologia.edu.sv/index.php/novedades/descar-gas/finish/4-general/9-politica-nacional-de-innovacion-ciencia-y-tecnologia.html>.

Gobierno de la República Oriental del Uruguay(2011),“PlanNacionaldeComprasPúblicasSustentables2012-2016”,Proyectopnuma/orlpac, opp ssfa-ind-001/2010,


Presidenciade laNación.Disponible en<http://www.unep.fr/scp/procurement/pi-lotcountries/files/UruguaySPPAP.pdf>.

Gobierno del Perú, Ministerio de Educación(s/f),PlanNacionalEstratégicodeCien-cia,TecnologíaeInnovaciónparalaCompetitividadyelDesarrolloHumano(pncti) 2006-2021.Disponibleen<http://www.minedu.gob.pe/normatividad/reglamentos/PlanNacionalCTI-CDH2006-2021.php>.

Gordillo, Agustín (s/f),“TratadodeDerechoAdministrativo”,t.I,cap.xiv.Disponibleen<http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXIV.pdf>.

Hommen, Leif y Max Rolfstam(2009),“Publicprocurementandinnovation:towardsataxonomy”,Journal of Public Procurement,vol.9,Nº1,pp.17-56.Disponibleen<http://www.ippa.org/IPPC3/JoPP%209%281%29/Art2_TowardsaTaxonomy.pdf>.

Hubeñak, Juan Manuel (2002),“El‘CompreTrabajoArgentino’ylostratadosbilateralesdeprotecciónypromociónrecíprocadeinversiones”,rap. Revista Argentina del Régi-men de la Administración Pública, 25ºaniversario,añoxxv,Nº289,pp.173-187.

iclei (2013),“ComprasSustentáveispelaInovaçãoeporumaEconomiaVerdeeInclusi-va”,in mp/sltiNº10/2012,GobiernodeBrasil.Disponibleen<http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br/wp-content/uploads/2013/11/Relatorio_Diretrizes_MP_Final_30set13.pdf>.

Jufré, José Luis (2007),“EmpresasPúblicas:deEstatalesaPrivadas(1976-2001)”,Revista Confluencia,año3,Nº6,Mendoza.Disponibleen<http://bdigital.uncu.edu.ar/obje-tos_digitales/3671/jofreconfluencia6.pdf>.

Kalvet, Tarmo y Veiko Lember (2010),“Riskmanagement inpublicprocurement forinnovation: the caseofNordic-Baltic Sea cities”, Innovation. The European Journal of Social Science Research,vol.23,Nº3,pp.241-262.Disponibleen<http://www.ippa.org/IPPC4/Proceedings/17SupplyChainManagement/Paper17-4.pdf>.

Katz, Jorge (1998), “Aprendizaje tecnológico ayer y hoy”, Revista de la cepal, número extraordinario, pp. 63-75. Disponible en <http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/19230/katz.htm>.

Keller, Matthew y Fred Block(2013),“ExplainingthetransformationintheUSinnovationsystem:theimpactofasmallgovernmentprogram”,Socio-Economic Review,vol.11,Nº4.Disponibleen<http://ser.oxfordjournals.org/content/11/4/629>.


Lee, W. (2009):“Strategicpublicprocurement for innovation:Koreancase,firmsurveyandempiricalresults”.Disponibleen<http://www.oecd.org/sti/inno/43730075.pdf>.

Lo Vuolo, Rubén y Fernando Seppi (2006), “Los fondos fiduciarios en Argen-tina. La privatización de los recursos públicos”, Centro Interdisciplinariopara el Estudio de Políticas Públicas, Nº 50. Disponible en <http://www.cie-pp.org.ar/index.php?page=shop.product_details&flypage=flypage_new1.tpl&product_id=68&category_id=8&option=com_virtuemart&Itemid=1&lang=es>.

McCrudden, Christopher (2004), “Using public procurement to achieve socialoutcomes”, Natural Resources Forum, Nº 28, pp. 257-267. Disponible en <http://ccednet-rcdec.ca/sites/ccednet-rcdec.ca/files/ccednet/pdfs/2004-mccrudden-pu-blic_procurement.pdf>.

Ministerio de Asuntos Económicos, Agricultura e Innovación de Holanda (s/f),“sbir:ThePowerofpublicprocurementofinnovativesolutionstosocietalchallen-ges”.Disponibleen<http://www.rvo.nl/sites/default/files/bijlagen/SBIR%20the%20Power%20of%20public%20procurement.pdf>.

Ministerio de Ciencia (2012),“ArgentinaInnovadora2020:PlanNacionaldeCiencia,Tecnología e Innovación. Lineamientos Estratégicos 2012-2015”. Disponible en<http://www.mincyt.gob.ar/adjuntos/archivos/000/022/0000022576.pdf>.

——— (2013), “Argentina Innovadora 2020: Plan Nacional de Ciencia, Tecnología eInnovación. Lineamientos Estratégicos 2012-2015. Síntesis Ejecutiva (actualizada aabril de 2013)”. Disponible en <http://www.argentinainnovadora2020.mincyt.gob.ar/wp-content/uploads/2012/06/sintesis_2013_web.pdf>.

Moreno Molina, José Antonio (s/f),“ElDerechode laUniónEuropeaenMateriadeContratos Públicos”. Disponible en <http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/moreno.pdf>.

Neves, Eurico (2009), “Using Public Procurement to Drive Skills and Innovation inUrbanCommunities”,TheUrbactTribune,pp.1-5.Disponibleen<http://www.koin-no-bmwi.de/system/publications/files/000/000/135/original/The_URBACT_Tribu-ne_Towards_Innovative_Public_Procurement.pdf ?1394458896>.

Nyiri, L. et al.(2007),“PublicProcurementforthePromotionofr&d and Innovation in ict”, Institute forProspectiveTechnologicalStudies,ComisiónEuropea.Disponibleen<http://ftp.jrc.es/EURdoc/eur22671en.pdf>.


Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2005),“Potencialidadesy limitacionesde losprocesosde innovaciónenArgentina.Sínte-sis de las principales observaciones surgidas de los informes correspondientes a los módulos y componentes del proyecto”. Disponible en <www.mincyt.gob.ar/_post/descargar.php?idAdjuntoArchivo=22585>.

ocde (2011),Demand side innovation policies, resumen ejecutivo.Disponible en <http://www.oecd.org/science/inno/48081293.pdf>.

Oficina Anticorrupción (2000),“AnálisisEconómicodelMecanismodeElaboraciónParticipadadePliegosLicitatorios.Elcasode laLicitacióndelServiciodeComidasdelComplejoPenitenciarioNº1(Ezeiza)”,DireccióndePlanificacióndePolíticasdeTransparencia. Disponible en <http://www.anticorrupcion.gov.ar/An%C3%A1li-sis%20Econ%C3%B3mico%20del%20Mecanismo%20.pdf>.

———(2009), “El estadode las contrataciones2. Estudioenprofundidadde contra-taciones públicas”, Embajada Británica/pnud Argentina/Oficina Anticorrupción.Disponibleen<http://www.anticorrupcion.gov.ar/documentos/libro%20mapa%202da%20parte.pdf>.

onc (2011),“GuíadeComprasPúblicasSustentables”,OficinaNacionaldeContratacio-nes-JefaturadeGabinetedeMinistros.Disponibleen<https://www.argentinacom-pra.gov.ar/prod/onc/sitio/Paginas/Contenido/FrontEnd/Manual_ONC_Sustenta-ble%20GB.pdf>.

onudi(2002),“Guíaparaeldesarrollodeproveedores.Conelobjetivodequelas bsa im-plementenprogramas(BolsasdeSubcontrataciónydeAlianzasIndustriales)”,Orga-nizacióndelasNacionesUnidasparaelDesarrolloIndustrial.Disponibleen<http://www.unido.org/fileadmin/import/9605_GuaparelDesarrollodeProveedores.pdf>.

ompi (2014), “The Global Innovation Index 2014: TheHuman Factor in Innovation”,Johnson Cornell University/The Business School for the World/OrganizaciónMundial de Propiedad Intelectual. Disponible en <http://www.wipo.int/edocs/pubdocs/en/economics/gii/gii_2014.pdf>.

Pascual García, José(2010),“LahuidadelDerechoAdministrativo,delPresupuestoydeloscontrolesfinancierosporlosnuevosentesdelsectorpúblico”,Presupuesto y Gasto Público60/2010,SecretaríaGeneraldePresupuestosyGastos,InstitutodeEstudiosFiscales,pp.109-128.Disponibleen<http://www.ief.es/documentos/recursos/publi-caciones/revistas/presu_gasto_publico/60_07.pdf>.


Peres Núñez, Wilson(2006),“EllentoretornodelaspolíticasindustrialesenAméricaLatinayelCaribe”,Revista de la cepal,Nº88,SantiagodeChile,pp.71-88.

Petrella, Andrea(s/f),“Fosteringinnovationthroughpublicprocurement:rationale,im-plementationandbestpracticesinItalyandEurope”.Disponibleen<http://www.ban-caditalia.it/pubblicazioni/altri-atti-convegni/2014-innovazione-italia/Petrella.pdf>.

Poder Ciudadano (2001),“Tallersobremapeoderiesgosencontratacionespúblicas”.Disponible en <http://archive.transparency.org/regional_pages/americas/contrata-ciones_publicas/diagnostico_y_medicion>(accederallink:Argentina).

Quilici, Domingo (2008), “Políticas tecnológicas e innovación. Desarrollo de provee-dores para la industria nuclear argentina. Visión desde las Centrales Nucleares”,H-industria,añoII,Nº2,1ersemestre,pp.125-152.Disponibleen<http://www.econ.uba.ar/www/servicios/Biblioteca/bibliotecadigital/institutos/ceeed/v2n2_archivos/quilici.pdf>.

Rolfstam, Max(2012),“UnderstandingPublicProcurementofInnovation:Definitions,InnovationTypesandInteractionModes”,SocialScienceResearchNetwork.Disponi-bleen<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2011488>.

——— (2014), “Public procurement and innovation: some initial assertions”, Su-pplement to the 2013 Annual Statistic Report on United Nations Procurement,unops, Nº 13. Disponible en <http://www.innovation-procurement.org/resources/search?resource_id=774>.

Rozenwurcel,GuillermoyGabrielBezchinsky(comps.)(2011),Compraspúblicas:costosybeneficiosdelosprocesosdeintegraciónregionalenelmarcodelostratadosdelibrecomercio, Buenos Aires, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo deCanadá/UniversidadNacionaldeSanMartín.Disponibleen<http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/ideas/ICT4GP/tomoII.pdf>.

———(comps.) (2012),Compras públicas en América Latina y el Caribe.Diagnósticos y de-safíos, Buenos Aires, Universidad Nacional de San Martín. Disponible en <http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2013/12589.pdf>.

Rozenwurcel, Guillermo y Lorena Drewes (2012),“LasPymesy lasComprasPúbli-cas”,programaICT4GP,SerieDocumentosdeTrabajo,Nº16.Disponibleen<http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/ideas/ICT4GP/Doc16%20Las%20pymes%20y%20las%20compras%20publicas.pdf>.


Salcedo, Norma y Juan M. Hubeñak(2002),“ActualidaddelosregímenesdeCompreyContrateNacional”,rap. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública,añoxxiv,númeroespecial,RégimendeContratacionesyCompreNacional,pp.119-142.

Schweinheim, Guillermo(2012),“InnovaciónenpolíticaspúblicasydelEstadoparaeldesarrolloconequidad”,Voces en el Fénix,Nº17,pp.50-58.Disponibleen<http://www.vocesenelfenix.com/content/innovaci%C3%B3n-en-pol%C3%ADticas-p%C3%BA-blicas-y-administraci%C3%B3n-del-estado-para-el-desarrollo-con-equidad>.

sela(2014),“LascompraspúblicascomoherramientadedesarrolloenLatinoaméricayelCaribe”,SecretaríaPermanentedelsela,Caracas.Disponibleen<http://www.sela.org/attach/258/EDOCS/SRed/2014/09/T023600006062-0-Di_11_Compras_publicas.pdf>.

senacyt (2010),“PlanEstratégicoNacionaldeCiencia,Tecnologíae Innovación,2010-2014”, Gobierno de Panamá. Disponible en <http://spin-be.unesco.org.uy/subida/docrelArchivos/Plan_estrategico_2010-2014.PDF>.

Strauss Klein y Mijael Francisco (2012),“Lanuevagestiónpública, lahuidadelde-rechoadministrativoyelretornoalderechopúblico”,memoriaparaoptaralgradode LicenciadoenCiencias Jurídicas y Sociales,DepartamentodeDerechoPúblico,FacultaddeDerecho,UniversidaddeChile.Disponibleen<http://www.tesis.uchile.cl/bitstream/handle/2250/112914/de-strauss_m.pdf ?sequence=1>.

Uyarra, Elvira et al. (2009),“Understandingtheinnovationimpactsofpublicprocurement”,ManchesterBusinessSchool,Working Paper Nº574.Disponibleen<https://www.escholar.manchester.ac.uk/api/datastream?publicationPid=uk-ac-man-scw:75130&datastreamI-d=PRE-PEER-REVIEW.PDF>.

———(2013),“ThePublicProcurementforInnovation:theukcase”,enLember,Veiko,RainerKattel yTarmoKalvet (eds.),Public Procurement, Innovation and Policy. Dispo-nible en <https://www.escholar.manchester.ac.uk/api/datastream?publicationPi-d=uk-ac-man-scw:210438&datastreamId=FULL-TEXT.PDF>.

———(2014),“Barrierstoinnovationthroughpublicprocurement:Asupplierperspective”,Technovation,vol.34,Nº10,pp.631-645.Disponibleen<http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0166497214000388>.

Valovirta, Ville(2012),“Towardsamanagementframeworkforpublicprocurementof innovation”, trabajo presentado en la conferencia Demand, Innovation andPolicy:UnderpinningPolicyTrendswithAcademicAnalysisManchester, Institute


of InnovationResearch,Manchester, 22-23demarzo.Disponible en<https://un-derpinn.portals.mbs.ac.uk/Portals/70/docs/2.3%20-%20Valovirta%20-%20Towards%20a%20management%20framework.pdf>.

Vinnova(2007),“PublicProcurementasadriverforinnovationandchange”.Disponibleen<http://www.vinnova.se/upload/EPiStorePDF/vp-07-03.pdf>.

Wittig, Wayne A. (2002), “Public Procurement and the Development Agenda”,International Trade Center, Ginebra, OrganizaciónMundial del Comercio. Dis-ponible en <http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/wkshop_tanz_jan03/itcdemo1_e.pdf>.

Zabala-Iturriagagoitia, Jon M. (2012), “Los fundamentos de la política de compraspúblicascomoestímuloalainnovaciónyelemprendizaje”,trabajopresentadoenlaInternationalConferenceonRegional Science:TheChallengeofRegionalDevelop-mentinaworldofchanginghegemonies:Knowledge,competitivenessandausterity,xxxviii Reunión de Estudios Regionales, aecr.Disponibleen<http://www.aecr.org/web/congresos/2012/Bilbao2012/htdocs/pdf/p387.pdf>.

MARCOS REGULATORIOS

POLÍTICAS PÚBLICAINNOVACIÓN

ARGENTINA CPI

DT8

Sabrina Comotto es abogada por la Universidad de Buenos Aires (uba), especialista en Contrata-ciones Públicas por la Universidad Nacional de San Martín, magíster en Derecho de la Contratación Pública en la Universidad de Castilla-La Mancha (España) y en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social (flacso Argentina).

Angelina G. Meza es abogada por la Universidad Nacional de Córdoba. Se desempeñó como asesora legal en el Comité de Compras y Contrataciones del Directorio del Banco de la Ciudad de Buenos Aires y como auxiliar docente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la uba.

dt 8 compras pÚblicas para la innovaciÓn: nuevas ...blicas... · tigação sugere que a atual...

Documents