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Existe otimismo nas expectativas econômicas do governo? Uma análise para o cenário fiscal brasileiro

Thaís Salzer Procópio

Resumo

O presente estudo busca analisar a frustração de receitas no Brasil ao longo dos anos e investigar a existência de otimismo do governo em relação às variáveis econômicas utilizadas como parâmetros para definição da meta de resultado primário. É examinada a aderência das expectativas de projeções de receitas e das variáveis utilizadas nos modelos de previsão. Constata-se que, entre 2009 e 2015, o governo mostrou um comportamento otimista, superestimando as previsões de receitas públicas em relação aos valores observados na execução financeira. O mercado também superestimou essas previsões, entretanto, em todos os anos de análise, apresentou projeções mais aderentes à realidade. Dessa forma, apesar de erros de previsão ser inerentes a modelos de previsão, a maior magnitude desses erros de estimação do governo, em relação ao mercado, em todos os anos de análise, pode indicar que o Brasil se encontra em uma situação de soft budget constraint, na qual há uma tendência de superestimação de receitas para se trabalhar com números inflados no orçamento.

Palavras-chaveRestrição orçamentária fraca. Projeções. Receita.

Abstract

This study analyzes the frustration of revenues in Brazil over the years and investigates the existence of government optimism regarding the economic variables used as parameters for the definition of goals of the primary surplus. It is analyzed the adherence of expectations of revenue projections and the variables used in the forecast models. We can observe that, between 2009 and 2015, the government showed an optimistic behavior, overestimating the forecasts of public revenues in relation to the values observed in the financial execution. The market also overestimated these forecasts. However, in all the years of analysis, it presented projections that were closer to reality than the government. Thus, although forecasting errors are inherent to forecasting models, the greater magnitude of these errors of government estimation in relation to the market in all years of analysis may indicate that Brazil is in a Soft Budget Constraint situation, in which there is a tendency of overestimation of revenue to work with inflated numbers in the budget.

Keywords

Soft budget constraint. Forecasts. Revenue.

INTRODUÇÃO

Um dos grandes problemas enfrentados pelos formuladores de políticas no Brasil está relacionado à definição e busca pela meta de resultado primário. Entre 2009 e 20151, houve necessidade de alteração na meta estipulada, decorrente de expectativas superestimadas acerca do cenário esperado em três anos: 2009, 2014 e 2015. Nesse contexto, torna-se necessário investigar os fatores que levaram à definição de metas otimistas e consequentes necessidades de revisão.

De acordo com a Lei Complementar (LC) nº 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a meta de resultado primário deve ser fixada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de cada ano. A existência de uma meta de resultado fiscal decorre da importância de se manter um equilíbrio nas contas públicas, de forma que a capacidade do governo em gerar receitas seja suficiente para arcar com seus gastos, sem que seja comprometida a administração da dívida existente.

A frustração de receita é um fator crítico na busca da meta. Essa frustração pode ser decorrente de uma série de fatores. Alguns deles estão relacionados a incertezas na projeção de variáveis

1 Em 2015, inclusive, a atuação do governo na gestão fiscal foi uma das causas apontadas na reprovação das contas da presidente pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e contribuiu com a motivação do impeachment da presidente do Brasil no ano.

Cad. Fin. Públ., Brasília, n. 16, p. 291-309, dez. 2016

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econômicas e comportamentais2. Há, também, incertezas decorrentes do elevado horizonte temporal existente entre a data de previsão inicial das receitas públicas, realizada no momento de determinação de meta de resultado primário3 e a efetivação dessas receitas.

Além dessas incertezas, que são características inerentes aos modelos de projeção, a previsão de receitas do governo pode sofrer influências decorrentes de interesses dos formuladores de políticas4. No Brasil, como as despesas são fixadas a partir da expectativa de arrecadação, o governo pode apresentar um excesso de otimismo em relação aos parâmetros macroeconômicos de forma a superestimar as projeções de receita e, consequentemente, utilizar recursos adicionais em decorrência de se trabalhar com números inflados no orçamento.

Observa-se um elevado número de estudos que analisam a arrecadação do país e sua composição, como em Santos et al. (2008), Afonso et al. (2007), Ribeiro (2010), Orair et al. (2013). Além da análise da arrecadação, é importante investigar a frustração de arrecadação esperada, assim como seus determinantes. Não foram encontrados na literatura estudos que analisam a composição da frustração da receita pública brasileira.

Nesse contexto, o presente trabalho busca examinar a frustração de receita primária do Brasil ao longo dos anos e responder o seguinte problema de pesquisa: existe otimismo do governo nas previsões de receitas utilizadas na definição e busca de meta de resultado primário? Isso possibilitará identificar a necessidade de aprimoramento nas modelagens de previsão realizadas pelo governo, além de indicar uma possível necessidade de auditoria e acompanhamento dos modelos e parâmetros utilizados na definição e busca de meta de resultado primário.

1 REVISÃO DE LITERATURA

1.1 RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

Em um contexto de racionalismo econômico, em que os indivíduos buscam maximizar a utilidade em suas escolhas (BLACK, 1958; ARROW, 1951), uma possível explicação para o comportamento dos agentes econômicos quanto ao relaxamento de suas restrições orçamentárias está relacionada à rigidez e às penalidades do sistema.

Essa explicação pode ser baseada na fundamentação teórica da soft budget constraint (SBC), termo introduzido na literatura por Kornai (1980, 1986). Inicialmente, o autor

2 Algumas variáveis que influenciam na projeção e frustração de receitas são: expectativas de produto interno bruto (PIB), índices de preços, taxa de câmbio e salário-mínimo.

3 A meta de resultado fiscal é definida na data de publicação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Cabe destacar que, apesar do prazo de publicação ser dia 17 de julho do exercício anterior ao da busca pela meta, ela pode sofrer atrasos.

4 Esse comportamento de governo pode ser baseado na teoria de escolha pública (BLACK, 1958; ARROW, 1951), que adota o pressuposto do racionalismo econômico. Nessa linha, os indivíduos são “maximizadores econômicos”, motivados por autointeresse nas suas interações econômicas, sociais e políticas. Esse comportamento também pode ser traçado a partir de teorias relacionadas à existência de risco moral (KOTOWITZ, 1987).


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utilizou esta teoria para analisar países que migravam do sistema socialista para a economia de mercado, em aspectos relacionados à eficiência de unidades econômicas. Posteriormente, o conceito de SBC passou a ser utilizado na literatura de maneira mais ampla, sendo explorado em contextos variados, como o de organizações capitalistas e de escolhas governamentais (KORNAI, 1986; GIAMBIAGI, 2002).

Em um contexto de escolhas públicas, isso ocorre quando o controle da relação entre as receitas e despesas de um agente econômico é relaxado, porque a diferença entre o excesso de despesas diante das receitas será suprida, integral ou parcialmente, por alguma outra instituição, tipicamente pelo Estado paternalista (KORNAI, 1986). Dessa forma, quanto maior a probabilidade de um déficit ser coberto por terceiros, maior o relaxamento na busca pelo equilíbrio fiscal5.

Por outro lado, quando, diante das dificuldades geradas pelo fluxo de despesas maior que o de receitas, não se pode contar com o auxílio de agentes externos para cobrir os problemas financeiros e a organização é obrigada a reduzir gastos ou encerrar suas atividades operacionais no longo prazo considerando déficits recorrentes, considera-se uma situação de hard budget constraint (HBC), conforme observado por Qian e Roland (1998).

No Brasil, no contexto de restrição orçamentária no que tange às contas da União, a teoria da restrição orçamentária fraca pode ser expandida para o grau de rigidez do sistema de penalidades de alteração/descumprimento de metas. Assim, quanto maior a flexibilidade em alterar metas e regras de resultados fiscais sem penalidades, maior a probabilidade de relaxamento das restrições orçamentárias. De acordo com Giambiagi (2002), essa situação de restrição orçamentária fraca pode ser atribuída ao papel paternalista assumido pelo Estado, levando-o a assumir responsabilidades por uma série de tarefas sem ter o devido lastro de receita para isso.

1.2 MECANISMOS DE PREVENÇÃO DE RISCOS E DE CORREÇÃO DE DESVIOS NA BUSCA PELO RESULTADO FISCAL E PENALIDADES SOBRE O RELAXAMENTO DE RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

De acordo com a Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a meta de resultado primário deve ser fixada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de cada ano. A existência de uma meta de resultado fiscal decorre da importância de se manter um equilíbrio nas contas públicas, de forma que a capacidade do governo em gerar receitas seja suficiente para arcar com seus gastos, sem que seja comprometida a administração da dívida existente. Para assegurar o comprometimento na busca pela meta de resultado fiscal, a LRF estabelece, em seu art. 65°, que apenas em “ocorrência de calamidade pública reconhecida

5 De acordo com Maskin (1999) e Kornai et al. (2003), possíveis formas de se enfraquecer as restrições orçamentárias estão relacionadas a subsídios, benefícios fiscais, favorecimento de crédito e suporte indireto, como a regulação governamental para proteger determinados segmentos industriais da concorrência externa.


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pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas assembleias legislativas, na hipótese dos estados e municípios” (grifo nosso), poderá ser dispensado o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho.

Diante de incertezas macroeconômicas, a LC n° 101, de 2000, também impôs mecanismos de prevenção de riscos e de correção de desvios, de modo a resguardar o cumprimento dessa meta, como exposto em seu art. 9°.

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias (grifo meu).

Dessa forma, em relação às possibilidades de relaxamento das restrições orçamentárias previstas na legislação brasileira, observa-se que a frustração de receitas pode ser compensada através de contingenciamentos, mudança de meta ou, até mesmo, não cumprimento de metas, o que pode inserir o Brasil na situação de soft budget constraint.

1.3 PREVISÃO DE RECEITAS PÚBLICAS NO BRASIL

A LRF trata da receita pública no capítulo III. A seção I deste capítulo trata da previsão dessas receitas.

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação (grifo nosso).

O art. 12 expõe premissas a serem consideradas para a previsão de receitas.

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas (grifo nosso).

Observa-se que, apesar de a lei determinar parâmetros que devem ser considerados na previsão das receitas, ela deixa o gestor público flexível para definição de valores quando estabelece que “qualquer outro fator relevante” pode ser considerado na previsão de receitas. Além disso, caso os parâmetros6 considerados não sejam aderentes à realidade econômica do país, as previsões podem se apresentar irreais. Este fator se torna preocupante a partir dos elevados erros de previsão observados nos últimos anos.

6 De acordo com o Decreto nº 7.482/2011, a Secretaria de Política Econômica (SPE), do Ministério da Fazenda (MF) tem a atribuição legal de estimar os parâmetros utilizados na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária da União (PLOA).

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Como a meta de resultado fiscal é estimada com base em projeções de receitas e o cálculo dessas projeções é baseado na arrecadação base do ano anterior, ajustada em função de atipicidades e multiplicada, mês a mês, por expectativas de indicadores específicos7 relativos a preço, quantidade e efeitos decorrentes de alterações da legislação tributária, fica claro que erros de previsão nesses indicadores econômicos afetam diretamente as projeções e, consequentemente, a meta.

Entretanto, conforme colocado por Segundo (2002, p. 2), o orçamento não é uma fórmula garantidora das previsões que o contém, ou seja, ele não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas concretamente, já que estas dependem de fatores externos, como o desempenho econômico e as decisões políticas que a confirmem.

Nesse contexto, surge o desafio de compreender qual parcela do erro de previsão é atribuída a incertezas inerentes aos modelos de projeção, e qual é decorrente de um possível otimismo de governo.

2 METODOLOGIA

O presente estudo pretende aprofundar o conhecimento de questões relevantes à estimação e frustração de receitas no Brasil, de forma exploratória descritiva. Para tanto, inicialmente, será verificada a existência de otimismo econômico do governo em relação ao mercado, através da análise comparativa de expectativas de parâmetros macroeconômicos.

Posteriormente, é analisado o nível de aderência das expectativas desses parâmetros macroeconômicos do governo e do mercado em relação à sua efetiva realização, considerando momentos de prosperidade e de crises.

Essa análise de parâmetros será realizada em decorrência da metodologia de estimação de receitas. Conforme apontado anteriormente, de acordo com a nota metodológica do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias8, o cálculo da projeção de receitas toma por base a arrecadação efetivamente realizada de janeiro a dezembro do ano t-1, ajustada em função de atipicidades e multiplicada, mês a mês, por expectativas de indicadores específicos relativos a preço, quantidade e efeitos decorrentes de alterações da legislação tributária. Os parâmetros macroeconômicos utilizados no cálculo são estabelecidos pela Secretaria de Política Econômica (SPE)9.

7 Os indicadores usados são: IER – Índice Ponderado (55% IPCA e 45% IGP-DI), crescimento do PIB, variação da massa salarial, aumento do salário-mínimo e do teto previdenciário e desonerações.

8 Essa nota está inserida nos relatórios de avaliação de receitas e despesas primárias, no anexo referente à memória de cálculo das receitas administradas.

9 Os parâmetros, também, são publicados nos relatórios de avaliação de receitas e despesas primárias.

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Desta forma, é possível constatar uma forte dependência da aderência da previsão de receitas à realidade em relação à variação em expectativas nos parâmetros econômicos, sendo o crescimento do produto interno bruto (PIB) a variável de maior impacto.

Por fim, também serão analisadas as receitas frustradas ao longo do tempo.

2.1 BASE DE DADOS: EXPECTATIVAS

A base de dados utilizada para análise comparativa de expectativas de parâmetros econômicos entre governo e mercado e sua aderência em relação à efetiva realização desses parâmetros é proveniente de duas fontes: o histórico de expectativas de mercado extraído da pesquisa Focus10, e o histórico de expectativas de governo, que é extraído do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias.

2.2 BASE DE DADOS: RECEITA

A base de dados de frustração de receitas utilizada para o presente estudo é extraída do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias.

Esse relatório é uma publicação de frequência bimestral, que retrata a verificação das receitas e despesas primárias planejadas e efetivadas, atuando como mecanismo de prevenção de riscos e de correção de desvios de modo a resguardar o cumprimento das metas de resultado primário.

3 RESULTADOS

3.1 ANÁLISE DESCRITIVA: EXPECTATIVAS ECONÔMICAS (GOVERNO

3.2 MERCADO) – DATA-BASE: PUBLICAÇÃO DO ORÇAMENTO

Inicialmente, foi realizada uma comparação entre as estimações de parâmetros econômicos, considerando as previsões do governo e do mercado. O objetivo inicial é identificar se algum desses grupos tende a apresentar expectativas mais otimistas no momento de publicação da LOA. Sabe-se que o prazo para aprovação da LOA por parte do Legislativo deveria ocorrer até o dia 22 de dezembro do ano anterior ao do orçamento em discussão. Entretanto, historicamente, constataram-se atrasos nessa publicação. A tabela 1, abaixo, apresenta a data de publicação das LOA referentes aos anos 2009 a 2015.

Com base nas datas de publicação do orçamento, utilizou-se a grade de parâmetros esperada pelo Boletim Focus da data mais próxima, considerando-se os valores de mediana dos indicadores.

10 O Boletim Focus é uma publicação, semanal, divulgada belo Banco Central do Brasil (Bacen), que apresenta as expectativas do mercado sobre estatísticas e indicadores econômicos do Brasil.

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Os valores dos parâmetros econômicos estimados pelo governo, pelo mercado e a diferença de estimativas entre eles, são expostos nas tabelas 2, 3 e 4, respectivamente.

Tabela 1: Histórico das leis de publicação do orçamento

Instrumento Lei Data LOA Data Focus

LOA 2009 Lei nº 11.897, de 30.12.2008 30.12.2008 26.12.2012

LOA 2010 Lei nº 12.214, de 26.1.2010 26.1.2010 29.1.2010

LOA 2011 Lei nº 12.381, de 9.2.2011 9.2.2011 11.2.2011

LOA 2012 Lei nº 12.595, de 19.1.2012 19.1.2012 20.1.2012

LOA 2013 Lei nº 12.798, de 4.4.2013 4.4.2013 5.4.2013

LOA 2014 Lei nº 12.952, de 20.1.2014 20.1.2014 17.1.2014

LOA 2015 Lei nº 13.115, de 20.4.2015 20.4.2015 17.4.2015Fonte: elaboração própria.

Tabela 2: Estimativas do governo para parâmetros econômicos

LOA (%) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 3,5 5,0 4,5 4,5 4,5 2,5 0,8 3,6

IPCA acumulado 4,5 4,5 4,7 4,7 4,9 5,3 6,5 5,0

IGP-DI acumulado

5,8 4,5 5,0 5,0 5,2 5,9 5,7 5,3

Taxa over - Selic média

13,6 9,2 10,5 10,5 7,3 10,5 12,2 10,5

Taxa de câmbio média (R$/US$)

2,0 1,7 1,8 1,8 2,0 2,4 2,6 2,1

Fonte: elaboração própria, com base no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas.

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Tabela 3: Estimativas do mercado para parâmetros econômicos

Focus (%) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 2,4 8,3 4,5 2,9 3,0 2,2 -1,0 3,2

IPCA acumulado 5,0 4,6 5,8 5,3 5,7 6,0 8,2 5,8

IGP-DI acumulado

5,5 4,6 6,3 5,0 4,9 5,9 7,0 5,6

Taxa over – Selic média

12,4 10,0 12,2 9,9 7,8 10,7 13,1 10,9

Taxa de câmbio média (R$ / US$)

2,3 1,8 1,7 1,8 2,0 2,4 3,1 2,1

Fonte: elaboração própria, com base nos dados do Boletim Focus.

Tabela 4: Diferença de expectativas (governo / mercado)

Diferença (governo/

mercado) (%)2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 1,1 -3,3 0,0 1,6 1,5 0,3 1,8 0,4

IPCA acumulado -0,5 -0,2 -1,1 -0,6 -0,8 -0,7 -1,7 -0,8

IGP-DI acumulado

0,3 -0,1 -1,3 0,0 0,3 -0,1 -1,3 -0,3


1,1 -0,8 -1,7 0,6 -0,5 -0,2 -1,0 -0,4

Taxa de câmbio média (R$ / US$)

-0,2 -0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 -0,5 -0,1

Fonte: elaboração própria, com base no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas e Boletim Focus.

Observa-se que, em geral, o governo tende a ser mais otimista que o mercado, podendo ser um indicativo de que a teoria do orçamento fraco funciona para o caso brasileiro, de forma que o governo teria incentivo a superestimar suas expectativas econômicas com o objetivo de se trabalhar com um orçamento mais inflado.

Posteriormente, foi analisada a aderência de estimações do mercado e do governo, no momento de publicação do orçamento, em relação aos valores efetivamente realizados. As tabelas 5, 6, 7 8 e 9, abaixo, expõem os valores realizados e a diferença entre previsão do mercado e governo em relação ao realizado, ou seja, os erros de previsão.

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Observa-se que, de maneira geral, os erros de previsões do governo apresentam-se mais elevados que as previsões de mercado. Em anos de crise fiscal11 esse erro mostrou-se ainda maior.

Além disso, o governo apresentou, ao longo dos anos de análise, um comportamento otimista em relação às expectativas econômicas. O mercado também pode ser considerado otimista, porém menos que o governo. Isso pode indicar que o governo apresenta ou publica uma expectativa otimista exagerada, abrindo espaço para discussão acerca da veracidade dessas expectativas.

Tabela 5: Parâmetros econômicos – valores realizados

Realizado (%) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 MédiaPIB real -0,23 7,57 3,92 1,76 2,74 0,15 -3,80 1,73

IPCA acumulado 4,31 5,91 6,50 5,84 5,91 6,41 10,67 6,51

IGP–DI acumulado

-1,44 11,31 5,01 8,11 5,53 3,78 10,68 6,14


9,12 11,45 11,45 6,81 9,90 12,17 14,87 10,82


2,00 1,76 1,67 1,95 2,16 2,35 3,33 2,17

Fonte: elaboração própria com base nos dados do IBGE e IpeaData.

11 Anos em que houve mudança na meta de superávit primário.

300



3.2.1 ADERÊNCIA DAS ESTIMAÇÕES DE MERCADO

Tabela 6: Parâmetros econômicos – erro (%)

Erro (%) (mercado)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 110 9 13 40 9 93 269 77

IPCA acumulado

14 -28 -13 -10 -4 -7 -30 -11

IGP–DI acumulado

126 -146 20 -62 -14 36 -53 -13


27 -15 6 31 -27 -14 -13 -1


11 1 2 -9 -8 2 -7 -1

Fonte: elaboração própria.

Tabela 7: Parâmetros econômicos – erro absoluto (%)

Erro absoluto (%) (mercado)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 2,7 0,7 0,6 1,2 0,3 2,1 2,8 1,5

IPCA acumulado 0,7 -1,3 -0,8 -0,6 -0,2 -0,4 -2,4 -0,7

IGP-DI acumulado 6,9 -6,7 1,3 -3,1 -0,7 2,1 -3,7 -0,5

Taxa over – Selic média 3,3 -1,5 0,8 3,1 -2,1 -1,5 -1,7 0,1


0,3 0,0 0,0 -0,2 -0,2 0,1 -0,2 0,0


301



3.2.2 ADERÊNCIA DAS ESTIMAÇÕES DO GOVERNO

Tabela 8: Parâmetros econômicos – erro absoluto do governo (%)

Erro absoluto (%) (GOV)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 3,7 -2,6 0,6 2,7 1,8 2,4 4,6 1,9

IPCA acumulado 0,2 -1,5 -1,8 -1,1 -1,0 -1,1 -4,2 -1,5

IGP – DI acumulado 7,2 -6,8 0,0 -3,1 -0,4 2,1 -5,0 -0,9

Taxa over – Selic média 4,5 -2,3 -1,0 3,7 -2,6 -1,7 -2,7 -0,3


0,0 0,0 0,1 -0,2 -0,1 0,1 -0,7 -0,1


Tabela 9: Parâmetros econômicos – erro (%) do governo

Erro (%) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

PIB real 107 -51 13 61 39 94 594 122

IPCA acumulado 4 -33 -38 -24 -21 -21 -64 -28

IGP – DI acumulado 125 -151 0 -63 -7 35 -88 -21

Taxa over – Selic média 33 -25 -9 35 -36 -16 -22 -6


2 -2 6 -9 -6 4 -29 -5


3.2.3 ANÁLISE DO PIB

Nesta seção, será analisada a aderência das previsões do governo e do mercado em relação à variável de crescimento do PIB. Essa variável apresenta elevada correlação com as receitas do país e é o principal índice utilizado como determinante nas previsões das receitas12 expostas no orçamento.

A partir do gráfico 1, observa-se que, com exceção de 2010, ao longo dos anos de análise, tanto o mercado, como o governo, apresentaram estimativas de crescimento de PIB mais otimista que a realizada. De maneira geral, essas estimativas foram se

12 O cálculo da projeção de receitas é baseado na arrecadação base do ano anterior, ajustada em função de atipicidades e multiplicada, mês a mês, por expectativas de indicadores específicos.

302



aproximando da realidade ao longo do ano, o que condiz com a realizada, visto que quanto mais próximo ao fim do ano, menor a incerteza em relação à variável.

O ano de 2009 foi um ano afetado pela crise e houve necessidade de alteração da meta de resultado primário estipulada. No início do ano, o governo previa um crescimento do PIB de 2%, enquanto o mercado acreditava que esse crescimento seria bem menor, 0,01%. O crescimento do PIB, nesse ano, foi de -0,2%, abaixo das expectativas tanto do mercado como do governo, entretanto mais próxima da previsão do mercado.

Já em 2010, considerado um ano de prosperidade econômica no Brasil, as expectativas de crescimento do PIB do mercado e do governo, no início do ano, foram de 5,5% e 5,2%, respectivamente. O crescimento de PIB realizado foi de 7,57%, ou seja, acima do esperado inicialmente. A previsão do mercado foi mais aderente que a do governo.

Já em 2011, as previsões do mercado e as do governo, para o crescimento do PIB, foram de 4,03 e 4,5%, respectivamente. Novamente, a previsão do mercado foi mais próxima à do PIB observado, enquanto a estimativa do governo foi cerca de 0,5% mais elevada.

Essa mesma tendência foi observada em 2012, 2013, 2014 e 2015. Em todos esses anos, tanto as previsões do mercado, como as do governo, no início do ano, foram mais elevadas que o observado. Além disso, em todos esses anos, as estimativas do mercado foram mais aderentes à realidade que a do governo, podendo refletir um certo otimismo do governo nas estimações de expectativa de crescimento do PIB.

Gráfico 1: PIB – projeções e realização

2

-0,53-0,34

-0,20-0,01 0 0,21

1º Bimestre

Projeção Focus Projeção RB REALIZADO

2º Bimestre

PIB 2009

3º Bimestre 4º Bimestre 5º Bimestre

1 1 1 1

303



1º Bimestre 2º Bimestre 3º Bimestre 4º Bimestre 5º Bimestre


3,3 3,09 3,00

1,9 2,00 2,001,57 1,52 1,76

4,50 4,50

PIB 2012



4,034,50 4,50

3,94

3,003,52 3,16

3,92

2,00 2,00

4

PIB 2011

PIB 2010



5,5

6,46

5,50

7,26,50

7,477,20 7,67,57

7,50

5,20

304



Fonte: elaboração própria com base em Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas e Boletim Focus.



3

4,50

2,98

2,25 2,42,50 2,502,5

2,74

3,503,00

PIB 2013



PIB 2014

1,7

2,50 2,50

1,62

0,97

1,80

0,90

0,500,3 0,2

0,15



PIB 2015

-0,83-1,24

-1,7-1,49

-2,7

-3,80-3,13 -3,10

-2,44

-1,20

305



3.2.4 DINÂMICA DAS RECEITAS PROJETADAS X REALIZADAS X LOA (2009/2015): RECEITAS (EXCETO ARRECADAÇÃO LÍQUIDA PARA O RGPS)

Na seção anterior, acerca das previsões e realizações do contexto macroeconômico vivenciado entre 2009 e 2015, foi possível observar uma forte deterioração dos parâmetros econômicos ao longo de cada ano de análise, com exceção do ano 2010. Como a meta de resultado fiscal é estimada com base em projeções de receitas e o cálculo da projeção de receitas é baseado na arrecadação base do ano anterior, ajustada em função de atipicidades e multiplicada, mês a mês, por expectativas de indicadores específicos13 relativos ao preço, à quantidade e aos efeitos decorrentes de alterações da legislação tributária. Fica claro que alterações nesses indicadores econômicos afetam diretamente as projeções e, consequentemente, os resultados.

Dessa forma, conforme exposto nos gráficos 1 e 2, a deterioração dos parâmetros macroeconômicos contribuiu diretamente para geração de elevados níveis de frustração de receitas, conforme exposto nos gráficos abaixo. Os gráficos 2 e 3 expõem a evolução da previsão de receitas realizadas por parte go governo (exceto arrecadação líquida para o RGPS) ao longo dos anos em análise.

Gráfico 2: Dinâmica das receitas projetadas x realizadas (2015)

Fonte: elaboração própria com base em Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas.

13 Os indicadores usados são: IER – Índice Ponderado (55% IPCA e 45% IGP-DI), crescimento do PIB, variação da massa salarial, aumento do salário-mínimo e do teto previdenciário e desonerações.

LOA PF 1º bi 2º bi

Estimado Realizado LOA

2015

1.055

898

3º bi 4º bi 5º bi dezembro

1.055 1.055 1.055 1.007 975 964

910 910

306



Gráfico 3: Dinâmica das receitas projetadas x realizadas (2009 a 2014)

LOA PF 1º bi

2014

2010

2009

PLN nº 15/2009

2013

2012

974 937

853 822 822 825 818 814 806853

937 937

870 872 876

893937

956 960 961 960 947

Meta R$116,08 LDO mínima R$49,07 Meta alterada R$10,10 Realizado R$-20,47

974PLN nº 36/2014

884899

2º bi 3º bi 4º bi 5º bi LOA PF 1º bi 2º bi 3º bi 4º bi 5º bi

LOA PF 1º bi 2º bi 3º bi 4º bi 5º bi

LOA PF 1º bi

Meta R$72,61 LDO Realizado R$78,72

2º bi 3º bi 4º bi 5º bi

Meta R$108,09 LDO mínima R$62,89 Realizado R$75,29


872

784

2011

750 731 730 730 732 752 764

750



745

670 670 647 637 637 636670709

698

LOA PF 1º bi

Meta R$68,49 Meta alterada R$42,66 Realizado R$42,44

2º bi 3º bi 4º bi 5º bi Dez

617 617576 564 561 555 555

559617

560

307



LOA PF 1º bi

2014

2010

2009

PLN nº 15/2009

2013

2012

974 937

853 822 822 825 818 814 806853

937 937

870 872 876

893937

956 960 961 960 947

Meta R$116,08 LDO mínima R$49,07 Meta alterada R$10,10 Realizado R$-20,47

974PLN nº 36/2014

884899

2º bi 3º bi 4º bi 5º bi LOA PF 1º bi 2º bi 3º bi 4º bi 5º bi


LOA PF 1º bi

Meta R$72,61 LDO Realizado R$78,72

2º bi 3º bi 4º bi 5º bi



872

784

2011

750 731 730 730 732 752 764

750



745

670 670 647 637 637 636670709

698

LOA PF 1º bi

Meta R$68,49 Meta alterada R$42,66 Realizado R$42,44

2º bi 3º bi 4º bi 5º bi Dez

617 617576 564 561 555 555

559617

560

308



CONCLUSÃO

Este estudo teve como objetivo investigar a frustração de receitas no Brasil e o impacto do otimismo do governo em relação às variáveis macroeconômicas nos erros de previsão e, consequentemente, na dificuldade em se buscar a meta de resultado primário. Isto pois as previsões de receitas são realizadas com base em expectativas de indicadores econômicos, e o otimismo desses indicadores implica na realização de receitas abaixo do previsto.

A principal contribuição para literatura consiste na análise da frustração de arrecadação do governo, visto que, apesar de elevado o número de estudos no Brasil que analisam a arrecadação do país e sua composição (SANTOS et al., 2008; AFONSO et al., 2007; RIBEIRO, 2010; ORAIR et al., 2013), não foram encontrados na literatura estudos que analisam a frustração da receita pública brasileira e suas causas.

Em geral, os principais resultados obtidos indicam que o governo apresenta um comportamento otimista, superestimando as previsões de receitas públicas em relação aos valores observados na execução financeira. O mercado também tende a superestimar essas previsões, entretanto apresenta projeções mais aderentes à realidade que o governo.

Esses resultados apontam para a necessidade de criação de mecanismos que disciplinem o gestor público na adoção de previsões realistas de parâmetros econômicos e de receitas que permitam maior aderência dos modelos de projeção à realidade. Esse aperfeiçoamento permitirá a estipulação de metas de resultado primário mais realistas e, consequentemente, uma melhor condução da política fiscal por parte do governo.

309



REFERÊNCIA

AFONSO, J. R.; MEIRELLES, B. B.; CASTRO, K. P. Carga tributária: a escalada continua. Boletim de Desenvolvimento Fiscal do Ipea, Brasília, n. 4, p. 25-32, mar. 2007.

ARROW, K. Social choice and individual values. Rev. ed. 1963. New York: John Wiley and Sons. 1951.

BLACK, D. The theory of committees and elections. Cambridge: Cambridge University Press, 1958.

KORNAI, J. Economics of shortage. Amsterdam: North-Holland, 1980.

______. The soft budget constraint. Kyklos, v. 39, n. 1, p. 801-819, 1986.

KORNAI, J. et al. Understanding the soft budget constraint. Journal of Economic Literature, v. XLI, p. 1095-1136, dez. 2003.

MASKIN, E. Recent theoretical work on the soft budget constraint. American Economic Review, v. 39, n. 2, p. 421-425, 1999.

MASKIN, E.; XU, C. Soft budget constraint theories: from centralization to the market. Economics of Transition , v. 9, n. 1, p. 1-27, mar. 2001.

ORAIR, R. O.; GOBETTI, S. W.; LEAL, E. M.; SILVA, W. J. Carga Tributária Brasileira: estimação e análise dos determinantes da evolução recente – 2002/2012. Brasília-DF: Ipea, 2013. (Texto para Discussão n. 1875).

RIBEIRO, M. B. Uma análise da carga tributária bruta e das transferências de assistência e previdência no Brasil no período 1995-2009: evolução, composição e suas relações com a regressividade e a distribuição de renda. [S.l.: s.n.], 2010.

SANTOS, C. H. M.; RIBEIRO, M. B.; GOBETTI, S. W. A evolução da carga tributária bruta brasileira no período 1995-2007: tamanho, composição e especificações econométricas agregadas. [S.l.]: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), 2008.

(Texto para Discussão nº 1350).

QIAN, Y.; ROLAND, G. Federalism and the soft budget constraint. American Economic Review, v. 88, n. 5, 1998.

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