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    Existe otimismo nas expectativas econmicas do governo? Uma anlise para o cenrio fiscal brasileiro

    Thas Salzer Procpio

    Resumo

    O presente estudo busca analisar a frustrao de receitas no Brasil ao longo dos anos e investigar a existncia de otimismo do governo em relao s variveis econmicas utilizadas como parmetros para definio da meta de resultado primrio. examinada a aderncia das expectativas de projees de receitas e das variveis utilizadas nos modelos de previso. Constata-se que, entre 2009 e 2015, o governo mostrou um comportamento otimista, superestimando as previses de receitas pblicas em relao aos valores observados na execuo financeira. O mercado tambm superestimou essas previses, entretanto, em todos os anos de anlise, apresentou projees mais aderentes realidade. Dessa forma, apesar de erros de previso ser inerentes a modelos de previso, a maior magnitude desses erros de estimao do governo, em relao ao mercado, em todos os anos de anlise, pode indicar que o Brasil se encontra em uma situao de soft budget constraint, na qual h uma tendncia de superestimao de receitas para se trabalhar com nmeros inflados no oramento.

    Palavras-chaveRestrio oramentria fraca. Projees. Receita.

    Abstract

    This study analyzes the frustration of revenues in Brazil over the years and investigates the existence of government optimism regarding the economic variables used as parameters for the definition of goals of the primary surplus. It is analyzed the adherence of expectations of revenue projections and the variables used in the forecast models. We can observe that, between 2009 and 2015, the government showed an optimistic behavior, overestimating the forecasts of public revenues in relation to the values observed in the financial execution. The market also overestimated these forecasts. However, in all the years of analysis, it presented projections that were closer to reality than the government. Thus, although forecasting errors are inherent to forecasting models, the greater magnitude of these errors of government estimation in relation to the market in all years of analysis may indicate that Brazil is in a Soft Budget Constraint situation, in which there is a tendency of overestimation of revenue to work with inflated numbers in the budget.

    Keywords

    Soft budget constraint. Forecasts. Revenue.

    INTRODUO

    Um dos grandes problemas enfrentados pelos formuladores de polticas no Brasil est relacionado definio e busca pela meta de resultado primrio. Entre 2009 e 20151, houve necessidade de alterao na meta estipulada, decorrente de expectativas superestimadas acerca do cenrio esperado em trs anos: 2009, 2014 e 2015. Nesse contexto, torna-se necessrio investigar os fatores que levaram definio de metas otimistas e consequentes necessidades de reviso.

    De acordo com a Lei Complementar (LC) n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a meta de resultado primrio deve ser fixada na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de cada ano. A existncia de uma meta de resultado fiscal decorre da importncia de se manter um equilbrio nas contas pblicas, de forma que a capacidade do governo em gerar receitas seja suficiente para arcar com seus gastos, sem que seja comprometida a administrao da dvida existente.

    A frustrao de receita um fator crtico na busca da meta. Essa frustrao pode ser decorrente de uma srie de fatores. Alguns deles esto relacionados a incertezas na projeo de variveis

    1 Em 2015, inclusive, a atuao do governo na gesto fiscal foi uma das causas apontadas na reprovao das contas da presidente pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) e contribuiu com a motivao do impeachment da presidente do Brasil no ano.

    Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 16, p. 291-309, dez. 2016

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    Thas Salzer Procpio

    econmicas e comportamentais2. H, tambm, incertezas decorrentes do elevado horizonte temporal existente entre a data de previso inicial das receitas pblicas, realizada no momento de determinao de meta de resultado primrio3 e a efetivao dessas receitas.

    Alm dessas incertezas, que so caractersticas inerentes aos modelos de projeo, a previso de receitas do governo pode sofrer influncias decorrentes de interesses dos formuladores de polticas4. No Brasil, como as despesas so fixadas a partir da expectativa de arrecadao, o governo pode apresentar um excesso de otimismo em relao aos parmetros macroeconmicos de forma a superestimar as projees de receita e, consequentemente, utilizar recursos adicionais em decorrncia de se trabalhar com nmeros inflados no oramento.

    Observa-se um elevado nmero de estudos que analisam a arrecadao do pas e sua composio, como em Santos et al. (2008), Afonso et al. (2007), Ribeiro (2010), Orair et al. (2013). Alm da anlise da arrecadao, importante investigar a frustrao de arrecadao esperada, assim como seus determinantes. No foram encontrados na literatura estudos que analisam a composio da frustrao da receita pblica brasileira.

    Nesse contexto, o presente trabalho busca examinar a frustrao de receita primria do Brasil ao longo dos anos e responder o seguinte problema de pesquisa: existe otimismo do governo nas previses de receitas utilizadas na definio e busca de meta de resultado primrio? Isso possibilitar identificar a necessidade de aprimoramento nas modelagens de previso realizadas pelo governo, alm de indicar uma possvel necessidade de auditoria e acompanhamento dos modelos e parmetros utilizados na definio e busca de meta de resultado primrio.

    1 REVISO DE LITERATURA

    1.1 RESTRIES ORAMENTRIAS

    Em um contexto de racionalismo econmico, em que os indivduos buscam maximizar a utilidade em suas escolhas (BLACK, 1958; ARROW, 1951), uma possvel explicao para o comportamento dos agentes econmicos quanto ao relaxamento de suas restries oramentrias est relacionada rigidez e s penalidades do sistema.

    Essa explicao pode ser baseada na fundamentao terica da soft budget constraint (SBC), termo introduzido na literatura por Kornai (1980, 1986). Inicialmente, o autor

    2 Algumas variveis que influenciam na projeo e frustrao de receitas so: expectativas de produto interno bruto (PIB), ndices de preos, taxa de cmbio e salrio-mnimo.

    3 A meta de resultado fiscal definida na data de publicao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Cabe destacar que, apesar do prazo de publicao ser dia 17 de julho do exerccio anterior ao da busca pela meta, ela pode sofrer atrasos.

    4 Esse comportamento de governo pode ser baseado na teoria de escolha pblica (BLACK, 1958; ARROW, 1951), que adota o pressuposto do racionalismo econmico. Nessa linha, os indivduos so maximizadores econmicos, motivados por autointeresse nas suas interaes econmicas, sociais e polticas. Esse comportamento tambm pode ser traado a partir de teorias relacionadas existncia de risco moral (KOTOWITZ, 1987).

    Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 16, p. 291-309, dez. 2016

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    Existe otimismo nas expectativas econmicas do governo? Uma anlise para o cenrio fiscal brasileiro

    utilizou esta teoria para analisar pases que migravam do sistema socialista para a economia de mercado, em aspectos relacionados eficincia de unidades econmicas. Posteriormente, o conceito de SBC passou a ser utilizado na literatura de maneira mais ampla, sendo explorado em contextos variados, como o de organizaes capitalistas e de escolhas governamentais (KORNAI, 1986; GIAMBIAGI, 2002).

    Em um contexto de escolhas pblicas, isso ocorre quando o controle da relao entre as receitas e despesas de um agente econmico relaxado, porque a diferena entre o excesso de despesas diante das receitas ser suprida, integral ou parcialmente, por alguma outra instituio, tipicamente pelo Estado paternalista (KORNAI, 1986). Dessa forma, quanto maior a probabilidade de um dficit ser coberto por terceiros, maior o relaxamento na busca pelo equilbrio fiscal5.

    Por outro lado, quando, diante das dificuldades geradas pelo fluxo de despesas maior que o de receitas, no se pode contar com o auxlio de agentes externos para cobrir os problemas financeiros e a organizao obrigada a reduzir gastos ou encerrar suas atividades operacionais no longo prazo considerando dficits recorrentes, considera-se uma situao de hard budget constraint (HBC), conforme observado por Qian e Roland (1998).

    No Brasil, no contexto de restrio oramentria no que tange s contas da Unio, a teoria da restrio oramentria fraca pode ser expandida para o grau de rigidez do sistema de penalidades de alterao/descumprimento de metas. Assim, quanto maior a flexibilidade em alterar metas e regras de resultados fiscais sem penalidades, maior a probabilidade de relaxamento das restries oramentrias. De acordo com Giambiagi (2002), essa situao de restrio oramentria fraca pode ser atribuda ao papel paternalista assumido pelo Estado, levando-o a assumir responsabilidades por uma srie de tarefas sem ter o devido lastro de receita para isso.

    1.2 MECANISMOS DE PREVENO DE RISCOS E DE CORREO DE DESVIOS NA BUSCA PELO RESULTADO FISCAL E PENALIDADES SOBRE O RELAXAMENTO DE RESTRIES ORAMENTRIAS

    De acordo com a Lei Complementar n 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a meta de resultado primrio deve ser fixada na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de cada ano. A existncia de uma meta de resultado fiscal decorre da importncia de se manter um equilbrio nas contas pblicas, de forma que a capacidade do governo em gerar receitas seja suficiente para arcar com seus gastos, sem que seja comprometida a administrao da dvida existente. Para assegurar o comprometimento na busca pela meta de resultado fiscal, a LRF estabelece, em seu art. 65, que apenas em ocorrncia de calamidade pblica reconhecida

    5 De acordo com Maskin (1999) e Kornai et al. (2003), possveis formas de se enfraquecer as restries oramentrias esto relacionadas a subsdios