Download - DUPLA DOMINIALIDADE DAS ÁGUAS NO BRASIL: ENTRAVES LEGAIS PARA O ADEQUADO GERENCIAMENTO DOS AQUÍFEROS
“Dupla dominialidade das águas no Brasil: entraves legais para o adequado gerenciamento dos aquíferos”
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Congresso ABAS 2016 - Campinas/SP
Wilson José Figueiredo Alves JuniorHildebrando Herrmann
UNIVERSIDADE DE ARARAQUARA
““As ilustres desconhecidas da As ilustres desconhecidas da sociedade”sociedade”
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Águas subterrâneas estão hidraulicamente interconectadas em vários níveis
Binômio: superficiais/subterrâneas
Águas superficiais x subterrâneas
TÉCNICO só poderiam ser
consideradas recursos independentes se estivessem totalmente isoladas uma da outra
não estivessem fazendo parte do ciclo hidrológico
JURÍDICO legislador considerou
o ciclo hidrológico passou a tutelar uma
coisa e outra, como se fossem distintas
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Modelo Francês (*) Bacia hidrográfica
Nomenclatura genérica (ambientes) Lei 9433/97 adota como unidade de
gestão ““É um sistema físico que define uma É um sistema físico que define uma
área de captação da água precipitada área de captação da água precipitada da atmosfera, demarcada por divisores da atmosfera, demarcada por divisores de água ou cristas topográficas, onde de água ou cristas topográficas, onde toda água que flui nesta área converge toda água que flui nesta área converge para um único ponto de saída, o para um único ponto de saída, o exutórioexutório” (Rebouças, 2004)
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DIFERENÇAS: - Gestão por bacias hidrográficas
FRANÇA Estado Unitário
Departamentos Não fica isenta de
problemas Diferenças: espaciais,
sociais, econômicas e culturais
Pobre em bacias hidrográficas (6)
Divergências geológicas (lá a experiência foi boa...)
BRASILRepública federativa
aliança dos EstadosNão possui as mesmas
condições socioeconômicasGanha novos contornos (12)Bh pode ter 2 níveis/jurisdição
Misturam-se rios federais e estaduais
Difícil conciliaçãoOferece um mosaico hídrico
diferenciado, amplo e complexo
Intensificação dos problemas transfronteiriços
Implica adoção de outro mecanismo e ajustes locais
Distâncias geográficas
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1° - Entrave 1° - Entrave institucionalinstitucional
• Sobreposição de leis e atores• Compentências/atribuições administrativas
Jurisdição sobre a águaFRANÇA
Apenas um nível jurisdicional (Governo Central)
BRASILDupla jurisdição:
Superficial – F e ESubterrânea – EANA, SRH, MMA com atribuições diferentes
sem definições de hierarquização*
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2° - Entrave 2° - Entrave constitucionalconstitucional
Dupla dominialidade Imperfeição técnica
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Constituição Federal 1988Artigo 20 – São Artigo 20 – São bens da União Federal:bens da União Federal:Inciso III – os lagos, Inciso III – os lagos, rios e quaisquer rios e quaisquer correntes de água em terrenos do correntes de água em terrenos do seu domínio que banhem mais de um seu domínio que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros Estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a território países ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenhamestrangeiro ou dele provenham, assim , assim como os terrenos marginais e as praias como os terrenos marginais e as praias fluviaisfluviais
Define rios federais e estaduais Se refere a corpos hídricos, nunca BH
lagos, rios e quaisquer correntes de água, águas superficiais e subterrâneas
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Constituição FederalArtigo 26 – Incluem-se entre os Artigo 26 – Incluem-se entre os bens bens dos Estados:dos Estados:
Inciso I – as águas superficiais ou Inciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas, fluentes, emergentes , fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste e em depósito, ressalvadas, neste caso, as decorrentes de obras da caso, as decorrentes de obras da UniãoUnião
DOMINIALIDADE DOS ESTADOS e do DF (analogia)
Não deixa claro que águas subterrâneas pertencem aquele Estado sob o qual estão depositadas
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3° – Entrave legal3° – Entrave legal•
Não discute a importância subterrâneas• Lei 9.433/97 limita-se integrar e articular PNHR com PERH
Lei 9433/97 PNRHRecursos hídricos: também inclui águas
subterrâneasevidente abordagem superficial
Não deixa claro questões subterrâneasNão há indicação do tratamento das
províncias hidrogeológicas em relação às bacias hidrográficas
Falta melhor redação técnica PNRHNão definiu Bacia Hidrográfica
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Gerenciamento: Atual modelo Apresenta sérias deficiências Não discute a importância das águas
subterrâneas no contexto da gestão (infrações e penalidades)
Buscar modelo adaptado às nossas realidades
Formações aquíferas ultrapassam o território (estado/país)
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Difícil tarefa dos Comitês*:Suplantar os limites políticos municipais e estaduais
Nas políticas públicas - sobreposiçãoNos quadros comportamentais na busca para operacionalização dos princípios da PNRH
* Institucional e legal
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Buscar um modelo ideal Estabelecer único domínio para águas
subterrâneas Readequação da CF/88 Distorção constitucional acarreta
notórios prejuízos quanto à sua interpretação
Domínio hídrico FEDERAL COMPETÊNCIA PRIVATIVA PARA
LEGISLAR
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– – O Sistema Aquífero Guarani O Sistema Aquífero Guarani e a problemática jurídica e a problemática jurídica brasileirabrasileira
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- Legislação brasileira (domínios diferentes)- Extensão dos Aquíferos não coincide estruturalmente com as bacias hidrográficas- Poluição transfronteiriça
Sistema Aquífero Guarani
8 Estados brasileiros4 Países1.600.000 Km²
área2.000 Km comp.800 Km largura
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Leis universais Norma escrita
aprovada Legislativo sancionada Executivo
A lei jurídica deve total obediência às leis naturais (CICLO) Quando os meios
técnicos não alcançam os resultados previstos, surgem as leis para disciplinar tais conflitos
É SUFICIENTE?LACUNOSO?
CIENTÍFICA
SOCIOLÓGICA
JURÍDICA
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Problema jurídico – CF/88
Artigo 26 – Incluem-se entre os Artigo 26 – Incluem-se entre os bens dos bens dos Estados:Estados:
......Inciso I – as águas superficiais ou Inciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas, fluentes, emergentes e , fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, as em depósito, ressalvadas, neste caso, as decorrentes de obras da Uniãodecorrentes de obras da União
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PEC N° 43/2.000 Atribui tratamento semelhante entre os corpos
hídricos Contraria preceitos políticos da PNRH
justiça ambiental Retirar a titularidade dos Estados
não garante aumento de conhecimentomaior controle e proteção dos aquíferos maior capacidade administrativa
Acrescenta dificuldade para gestão em um país centrado na BHbem físico em movimentoapresenta distintos domínios dificuldades de conciliação
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Ambiente hidrogeológico A EXTENSÃO dos
aquíferos não coincide estruturalmente com a delimitação das bacias hidrográficas superficiais onde existe a
formação estrutural de um recurso existe a formação do outro
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– – Marco jurídico e institucional Marco jurídico e institucional transfronteiriçotransfronteiriço
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- PNRH fase embrionária?- 19 anos idade (falta maturidade)- Impor limites normativos estaduais a um bem que se encontra no meio saturado- transcorrendo no subterrâneo
*Fonte: Granziera (2009, p. 216).
SAG patrimônio da humanidade?
Reconhecimento pleno sua importância pela comunidade internacional
Inseri-lo nesta condição em razão dos valores naturaisConvenção Relativa à Proteção do
Patrimônio mundial, Cultural e Natural – Paris, 1.972
Ratificada pelo Brasil – Decreto n° 74/1.977
23Fonte: Granziera (2009, p. 253).
UNESCO
Atributos patrimônio natural (art. 2°)
os monumentos naturais constituídosos monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas ou por conjuntos de formações de valor universal excepcional do ponto de vista estético e científico
as formações geológicas as formações geológicas e fisiográficase fisiográficas e as zonas estritamente delimitadas que constituam habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas de valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico
os sítios naturais ou as áreas naturaisos sítios naturais ou as áreas naturais estritamente delimitadas detentoras de valor universal excepcional do ponto de vista da ciência, da conservação ou da beleza natural
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• Convenção relativa à proteção do patrimônio Mundial, Cultural e Natural
Artigo 2º
CONSIDERAÇÕES FINAIS:
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1 → 1 → Proposta de EmendaProposta de Emenda
Corrige a distorção constitucional 1988Permite avanço nas questões técnicasMudança começa na CF e afeta o
aspecto institucionalEvitar costumeiros esbarrões nessa
questão
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Tentativas de (re)estabelecer o domínio da União Federal
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- Resolução CNRH 15/2001- Resolução CONAMA 386/2008- Conferência de Noordwijk- Comissão de Direito Internacional da ONU
Resolução n° 15/2.001 CNRH Diretrizes gerais para gestão das águas
subterrâneas Reconhece a interação entre água
superficial e subterrânea Reconhece que os limites de um Reconhece que os limites de um
Aquífero não necessariamente Aquífero não necessariamente coincidem com os de bacias coincidem com os de bacias hidrográficashidrográficas
A PNRH deve reconhecer a interdependência entre as várias formas de ocorrência da água
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Resolução 396/2008 CONAMA Admite que os Aquíferos se Admite que os Aquíferos se
apresentam em diferentes apresentam em diferentes contextos hidrogeológicos e podem contextos hidrogeológicos e podem ultrapassar limites das bacias ultrapassar limites das bacias hidrográficashidrográficas
Estrutura geológica: possível compartimentação em blocos
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Conferência de Noordwijk
1.994Países Baixos de modo a conservar a qualidade da de modo a conservar a qualidade da
águaáguaRecomenda a gestão Recomenda a gestão compartilhada de bacias e aquíferos compartilhada de bacias e aquíferos
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Comissão Direito Internacional ONU
1.994 Reconhece águas subterrâneas Reconhece águas subterrâneas
confinadas transfronteiriçasconfinadas transfronteiriçasSoares, 2003
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Ontem, hoje e amanhã...
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Lei 9433/97
Mudança constitucional
PEC
Estratégia e visão
Tecnologia + tempo
CF/88
Domínio das águas subterrâneas
Todas as águas subterrâneas deveriam ser submetidas ao domínio e titularidade da União Federal
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ENTEENTEFEDERATIVOFEDERATIVO
INTERESSEINTERESSE
União Federal Geral = SISTEMA AQUÍFERO GUARANI
Estados-membros
Regional
Municípios Local
Distrito Federal Regional + local
Aspecto supra-institucionalCOLEGIADO INTERESTADUAL
Esforço intergovernamentalGerenciamento conjunto
MMA – ANA e IBAMAMME – DNPMMin. Saúde – ANVISAMin. CIDADESMin. DEFESAMin. Relações Exteriores ←
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Arranjo institucional Comitê interestadual SAG
COMITÊCONSELHOS ESTADUAIS DE
RECURSOS HÍDRICOSCOMITÊ
INTERESTADUAL DO SAG
PLANO DE BACIA PLANO SUPRA-INSTITUCIONAL DO
SAG
Espaço de atuação dos Estados
PLANOS ESTADUAIS DE RECURSOS HÍDRICOS
ARTICULAÇÕES POSSÍVEIS
Espaço de atuação da Federação
Ar t iculações Ambientai s
2 →2 → Adoção de Políticas Adoção de Políticas Públicas específicasPúblicas específicas
Adotar a bacia hidrogeológica como política pública
Política e Gestão tem relação intrínsecaNão existem políticas definidas para
inserção dessas águas no SNGRH Rebouças, 2004
Necessária formação de conceitos técnicos e jurídicos para criação e formulação das PP Quando houver problema (PREVALECE A LEI)
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- Propostas/discussões:Construção de arcabouço gerencial das
águas subterrâneas no Brasil – SAG Instrumento de políticas públicasbase à proteção, conservação e gestão
sistêmica, integrada e participativa dos Aquíferos
Desafio: estabelecer/adaptar mecanismos de gestão para Aquíferos
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Aspectos controvertidos:Opiniões diversas na doutrina,
principalmente entre juristas ABAS e ABRH
Aprimorar parte técnica da gestão Dinâmica hidráulica tem repercussão na lei Fluxo de base (proveniente da água
subterrânea)Aspectos jurídico-institucionais
Há influência significativa a ponto de separar as margens
Até onde vai uma BH?
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Provocações:
TECNICAMENTE conhecemos muito, mas não conhecemos tudo...
COMITÊ INTERESTADUAL DO SAG é um instrumento de gestão
PNRH tem que se amoldar ao SAG Não inverso! BHGEO suplanta limites da BH
INTEGRAR a implementação de políticas públicas em nível internacional
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Precisamos romper paradigmas, transpor obstáculos!Cenário atual e futuro: AMBIENTE
HÍDRICO TRANSFRONTEIRIÇOAusência de articulação das políticas
públicasDefasagem do atual modelo de
gerenciamento (Cabral, 2007)provocado crescente insatisfação no meio técnico
J. KELMAN: “precisa de uma carpintaria jurídica”
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“A legislação de recursos hídricos possui defeitos na fonte”
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Wilson [email protected]