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Bases da Administração Pública

Faculdade de Direito - Unip

Prof. Ms. Marcelle Barbosa

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[email protected] PÚBLICOS

1.0) Conceito de bem público

São todos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, isto é, Administração direta, autarquias e fundações públicas de direito público.

Podem ser de qualquer natureza: corpóreo, incorpóreo, móveis, imóveis, créditos, direitos e ações.

OBS: Bens das pessoas Administrativas privadas:

CABM e Di Pietro: defende que são bens privados de natureza pública quando afetados a prestação de um serviço público.

JSCF: os bens das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado devem ser considerados bens privados. Argumentos:

- Essas entidades tem personalidade jurídica de direito privado, atuando como tais;- Expressa previsão no art. 98 CC: Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional

pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

- STF: não há posição consolidada. Vide MS 23.627/DF e MS25.092

2. Classificação dos bens públicos: I) Quanto à Titularidade:a) federais – art. 20, da CF (o rol não é taxativo); b) estaduais e distritais – art. 26, CF (o rol não é taxativo);c) municipais – não participaram da partilha constitucional.

OBS: a titularidade pertence a pessoa jurídica pública e não aos órgãos que a compõem. Ex; TJ – Estado , a indicação revela apenas que o bem foi adquirido com o orçamento daquele órgão, estando, por isso, afetado a suas finalidades institucionais.

II) Quanto a sua destinação: bens de uso comum do povo – são aqueles que por determinação legal ou por

usa própria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade de consentimento individualizado por parte da Administração. Sua destinação é pública, está à disposição da coletividade para o seu uso indiscriminado, como, por exemplo, as ruas, as praças, as praias.

b) bens de uso especial (patrimônio administrativo) – são os bens utilizados pela Administração para a realização de suas atividades e consecução de seus fins, tais como os prédios das repartições públicas, cemitérios públicos, as escolas públicas, os hospitais públicos, os veículos oficiais, etc.

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[email protected]) bens dominicais – critério residual, são bens que não tem finalidade pública, não são

de uso comum do povo e não são de uso especial como, por exemplo, um terreno baldio, as terras devolutas, os bens moveis inservíveis.

Codigo Civil, Art. 99. São bens públicos:I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

III) Quanto a sua Disponibilidade:

Bens indisponíveis: são aqueles que não ostentam caráter tipicamente patrimonial , e por isso mesmo, a pessoa a que pertencem não podem dele dispor: bens de uso comum do povo.

Bens Patrimoniais Indisponíveis: possuem caráter patrimonial porque admitem uma correlação de valor, no entanto, são indisponíveis porque utilizados efetivamente pelo Estado para alcançar seus fins: bens de uso especial.

Bens Patrimoniais Disponíveis: possuem caráter patrimonial e podem ser alienados nas condições em que a lei estabelecer porque não se destinam ao publico em geral e não são utilizados no desempenho das atividades administrativas: Bens dominicais.

3.0) Afetação e Desafetação: Afetação: é o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma

destinação pública especial de interesse direto ou indireto da Administração.

Desafetação: é o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à finalidade pública anterior.

A afetação e a desafetação servem para demonstrar que os bens públicos não se perenizam com a natureza que adquiriram em decorrência da sua destinação.

Ex: bem de uso comum – bem dominical parcialmente bem de uso especial – bem dominical – bem de uso especial

Formalização: a afetação e a desafetação constituem fatos administrativos, ou seja, acontecimentos ocorridos na atividade administrativa independente da forma como se apresentam, que pode ser mediante ato administrativo formal, de forma tácita, ou ainda de fato jurídico de diversa natureza.

4.0) Regime Jurídico:

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[email protected]) Inalienabilidade (Alienabilidade condicionada):- os bens públicos são inalienáveis de forma relativa ou alienáveis de forma

condicionada, isto é, preenchidas algumas condições é possível alienar. Os bens de uso comum e uso especial por serem afetados a uma finalidade pública são inalienáveis e os dominicais por não terem destinação pública são alienáveis.

Assim, para que um bem possa ser alienado ele deve estar desafetado a uma finalidade pública

Codigo Civil:

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei

4.2) Impenhorabilidade e Não Onerabilidade: - não admite penhora (restrição judicial em ação de execução), arresto (cautelar

típica para bens indeterminados) e seqüestro (cautelar típica para bens determinados), hipoteca de bens públicos.

- respaldo à impenhorabilidade e não onerabilidade é o regime de precatório – art. 100 da CF

O regime de precatório é aquele através do qual são pagos os créditos de terceiros contra a Fazenda Pública em virtude de sentença judicial. A exceção referente aos créditos de pequeno valor, que podem ser exigidos fora do sistema de precatórios, nada interfere a garantia de impenhorabilidade dos bens públicos.

4.3) Imprescritibilidade: os bens públicos são insuscetíveis de aquisição por usucapião.

CC - Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

CF, art. 183, § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

5.0) Aquisição:5.1) Formas de Aquisição:

a) Contratos: as entidades públicas podem na qualidade de adquirentes, firmar contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em pagamento

* Compra e venda: necessidade de licitação na modalidade concorrência (art. 23, §3º, Lei 8666/93) porem é dispensável quando as necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia. (art. 24, X, Lei 8666/93).

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[email protected] Raridade em virtude do instituto da desapropriação.b) Usucapião: observados os requisitos legais exigidos para os possuidores particulares

de modo geral (posse do bem, boa-fe, ...) podem as pessoas de direito público adquirir bens por usucapião.

c) Desapropriação: o bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo ingressem no patrimônio do expropriante.

d)Direito Hereditário: Aquisição Causa Mortis, art. 1844, CC

e) Herança Jacente: Art. 1.819 e 1822, Código Civil

f) Arrematação: é o meio de aquisição de bens através de alienação de bem penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão judicial.

g) Aquisição por Lei:g.1) Loteamentos: Lei 6766/79 estabelece que alguma áreas dos loteamentos serão

reservadas ao Poder Público. Dispensa qualquer instrumento especial, integrando o domínio público desde o registro do loteamento no cartório.

g.2) Em virtude de sentença judicial: Perdimento de bens,Código Penal: Art. 91.

Lei 8.429/92: nas sanções aplicáveis aos casos de improbidade administrativa que implique enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, em que a sentença determinará a perda dos bens dos responsáveis e sua incorporação à pessoa jurídica prejudicada.

g.3) Reversão: Lei 8987/95, a reversão nas concessões de serviços públicos consiste na transferência dos bens do concessionário empregados para a execução do serviço, ao patrimônio do poder concedente ao término do contrato.

g.4) Abandono de bens moveis ou imóveis: Art. 1.276, CC

6.0) Utilização dos Bens Públicos:

6.1) Uso normal e uso anormal: O uso normal é aquele que se exerce de conformidade com a destinação

principal do bem e independe de consentimento do poder público.

O uso anormal é aquele que atende finalidades diversas ou acessórias da destinação do bem, em regra, depende de consentimento do poder público

6.2) Uso comum e Uso especial: A) Uso comum: é a utilização de um bem público pelos membros da

coletividade sem que haja discriminação entre os usuários, nem consentimento estatal específico para esse fim.

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[email protected] Características do uso comum: - Generalidade da utilização do bem,- Indiscriminação dos administrados no que toca ao uso do bem- Compatibilização do uso com os fins normais a que se destina- A inexistência de qualquer gravame para permitir a utilização- A possibilidade de regulamentação do uso pelo Poder Público, através de

normas gerais e impessoais.

b) Uso Especial :É a forma de utilização de bens públicos em que o indivíduo se sujeita a regras específicas e consentimento estatal ou se submete a incidência da obrigação de pagar pelo uso.

Di Pietro: Uso comum extraordinário: é aquele sujeito a maiores restrições do Estado no uso do seu poder de polícia que : limita determinada categoria de usuários (veículos altura elevada), que sujeita o uso a remuneração (pedágio), ou porque depende de outorga administrativa (festejos nas praças e ruas)

ATENÇÃO: os bens de uso comum do povo podem estar sujeitos a uso comum e a uso

especial. (ex: rodovia)Os bens de uso especial podem estar sujeitos a uso comum e a uso especial. (ex:

Museu, depende da gratuidade da entrada)

6.3) Uso privativo: é o direito de utilização de bens públicos conferido pela Administração a pessoas determinadas mediante instrumento jurídico específico para esse fim.

Alcança as três categorias de bens. Pode ser transmitida a pessoas físicas e jurídicas, públicas ou privadas .

O conteúdo do uso privativo é variável: pode comportar a faculdade de ocupação (instalação de bancas nas calçadas) poderes de transformação (construção de vestiários na praia), ou ate poderes de disposição de uma parte da matéria (aproveitamento de águas públicas, extração de areia)

Características do uso especial privativo de bens públicos:

A) Privatividade: aquele que recebeu o consentimento tem o direito de usar sozinho o bem, afastando possíveis interessados. Se o uso é privativo não admite a concorrência de outras pessoas.

B) Instrumentalidade formal: exige um titulo jurídico formal através do qual a

administração exprima seu consentimento.

C) Precariedade do uso: sobrevindo interesse público, o instrumento jurídico que legitimou o uso pode ser revogado.

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[email protected] A indenização somente será devida se o seu uso tenha sido conferido por

tempo certo.

D) Imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a, CF/88): apesar de ser conferido o uso privativo à pessoa de iniciativa privada , o imóvel continua sendo bem público e a merecer a proteção da imunidade tributária, salvo quando há exploração da atividade econômica.

E) Sujeitam-se ao regime de direito público: com as prerrogativas que preservam a supremacia da Administração.

OBS: Bens de uso comum do povo : conflitos Em caso de abuso cabe Ação Civil Pública pelo MP para garantir o acesso à

coletividade em geral.

Formas de Direito Público:

6.3.1) Autorização de Uso: - Conceito: é o ato administrativo unilateral e discricionário, precário,

gratuito ou oneroso, pelo qual o Poder Público consente que determinado individuo utilize de bem público de modo privativo, atendendo primordialmente o seu próprio interesse.

- Dispensa licitação e autorização legislativa

- A autorização pode ser simples (sem prazo) ou qualificada (com prazo).

Regra: simples. A fixação de prazo retira a precariedade da autorização, conferindo maior estabilidade ao particular, e gerando direito a indenização em caso de revogação antes do termo final, que pode se dar por motivos de interesse publico.

6.3.2) Permissão de Uso: - Conceito: é o ato administrativo unilateral, discricionário, precário, gratuito

ou oneroso, pelo qual a administração faculta a utilização de bem público de modo privativo, para fins de interesse público.

- A Permissão pode ser simples (sem prazo) ou qualificada (com prazo). A fixação de prazo retira a precariedade da autorização, conferindo maior

estabilidade ao particular , e gerando direito a indenização em caso de revogação antes do termo final que pode se dar por motivos de interesse público.

-Diferenças com a Autorização de Uso:

-Necessidade de Licitação:JSCF: necessária sempre que for possível e houver mais de um interessado na utilização

do bem , evitando favorecimento ou preterições ilegítimas.

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[email protected] Pietro: necessária apenas quando se tratar de permissão qualificada (com prazo)

por , nesse caso, se revestir de forma contratual. Em se tratando de permissão simples e havendo mais de um interessado a Administração deve adotar um procedimento que assegure igualdade de oportunidade na escolha do beneficiário, sem necessariamente ter que adotar o procedimento da licitação.

6.3.3) Concessão de Uso: é contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público para que o exerça conforme a sua destinação.

- Natureza jurídica: contrato de direito público, oneroso ou gratuito, realizado intuiti personae.

-Ausência de precariedade: por ser contrato deve ter prazo determinado.

-Necessidade de licitação:

-Espécies de concessão de uso: A) Concessão remunerada de bem público:; B) Concessão gratuita de uso de bem público: a depender do interesse da pessoa concedente.

6.3.4) Concessão de Direito Real de Uso: -Conceito: é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre para fins que o justificam.

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem qualquer vantagem para ela. Alem do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas ao contrário, será obrigado a destina-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso. (JSCF)

-Previsão legal: Decreto 271/67 Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

(Devendo ser inscrito no Registro de Imóveis.)

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[email protected] § 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente

do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

(Vide - STJ - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA: RMS 37362 AC 2012/0047367-1)

- Necessidade de lei autorizadora e licitação prévia: Exceção a licitação: art. 17, I, “f”, “h” e §2º da Lei 8666/93

- concessão de direito real de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública.

§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real

de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a

localização do imóvel 6.3.5) Concessão de Uso Especial para fins de Moradia:

-Núcleo central: Direito a Moradia, constituindo em uma das diretrizes de política urbana, instrumento de natureza similar ao usucapião.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual: “(...) o instituto da concessão especial de uso para fins de moradia atende a evidente interesse social, na medida em que se insere como instrumento de regularização da posse de milhares de pessoas das classes mais pobres, em regra faveladas, contribuindo para ampliar a função social inerente à propriedade pública”

-Previsão legal: Medida Provisória 2.220/2001

Art. 1o Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

- Pressupostos:

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[email protected]. Posse por 5 anos até 30 de junho de 2001, (pode ser comprovada por diversos documentos, por exemplo, foto aérea, correspondências, contas de água e luz, comprovantes de entrega de mercadorias, fotos datadas, artigos de jornal, documentos da associação de moradores etc.

B) posse ininterrupta e sem oposição,

C) Imóvel urbano público de até 250 metros quadrados situado em área urbana,

D) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua família,

E) não ter o possuidor a qualquer título, a propriedade de outro imóvel urbano ou rural. ( declaração de próprio punho )

OBS: Usucapião especial urbano: art. 183, CF/88:

Diferença com o usucapião especial urbano (art. 183, CF/88)

- Natureza jurídica da concessão de uso especial para fins de moradia: ato administrativo vinculado, direito subjetivo à concessão (atendido os pressupostos não pode a Administração recusar o direito do ocupante)

- Formalização:

Art. 6º: O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial.

Via Administrativa: § 1o A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo.

§ 2o Na hipótese de bem imóvel da União ou dos Estados, o interessado deverá instruir o requerimento de concessão de uso especial para fins de moradia com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família.

Via judicial: § 3o Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença.

- Registro no Cartório de Imóveis: § 4o O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório de registro de imóveis.

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[email protected] Possibilidade de transferência: Art. 7o O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa mortis.

- Características da concessão: Art. 1º, §1º Gratuidade: § 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será

conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

Única: § 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.

Continuidade: § 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão

- Possibilidade de transferência do local da concessão:

a) De forma vinculada: Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o

Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local.

b) De forma discricionária: Art. 5o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:

I - de uso comum do povo; II - destinado a projeto de urbanização; III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos

ecossistemas naturais; IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou V - situado em via de comunicação A ocupação de imóveis sob a administração do Ministério da Defesa ou dos

Comandos da Marinha, do Exercito e da Aeronáutica, tais imóveis são considerados de interesse da defesa nacional , o que permite que a Administração conceda a concessão para outra área. (Estatuto da Cidade)

- Extinção da concessão: desvio de finalidade ou quando o proprietário adquire outra propriedadeArt. 8o O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso

de: I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para

sua família; ou II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro

imóvel urbano ou rural. Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de

registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente

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[email protected] - Concessão coletiva de uso especial para fins de moradia: Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinqüenta metros

quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

...... § 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual

fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

§ 3o A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados

6.3.6) Cessão de uso: é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.

- Fundamento: colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender global, ou parcialmente a interesses coletivos.

- Pode ser cedido em casos especiais a pessoas jurídicas de direito privado desde que desempenhem atividade não lucrativa e que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade.

-Formalização: Termo de cessão de uso .

-Prazo determinado ou indeterminado.

-Excepcionalmente depende de lei autorizadora, poder de gestão dos órgãos administrativos.

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