ANA CLAUDIA SABINO DA ROCHA COSTA
SANÇÕES IMPOSTAS POR IMBROBIDADE ADMINISTRATIVA
APLICADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS E PELO JUDICIÁRIO E A NÃO
INCIDÊNCIA DO “BIS IN IDEM”
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MATO GROSSO – UFMT
FUNDAÇÃO UNISELVA
CUIABÁ – MT
2017
ANA CLAUDIA SABINO DA ROCHA COSTA
SANÇÕES IMPOSTAS POR IMBROBIDADE ADMINISTRATIVA
APLICADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS E PELO JUDICIÁRIO E A NÃO
INCIDÊNCIA DO “BIS IN IDEM”
Monografia apresentada ao curso de
Especialização em Direito
Administrativo e Administração Pública
da Universidade Federal do Mato
Grosso, como trabalho de conclusão do
curso para obtenção do título de
especialista.
Prof. Mestre Paulo Cosme de Freitas
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MATO GROSSO – UFMT
FUNDAÇÃO UNISELVA
CUIABÁ – MT
2017
Dedico este trabalho aos meus filhos
Cauã, Catarina (em memória) e
Marcelo Filho (que está em meu
ventre), razão de toda a minha
vontade de crescimento profissional.
Agradeço, em primeiro lugar, a Deus,
por me permitir chegar até aqui com
saúde e ser meu amparo nas horas
difíceis.
Agradeço aos meus pais, Braulino e
Milva, que sem o apoio dos quais esse
objetivo não teria sido alcançado.
Agradeço ao meu esposo, Marcelo
Costa, que vem me apoiando
grandemente para a minha conquista
profissional e tem sido o esteio do meu
caminhar.
RESUMO
O Ordenamento Jurídico Pátrio brasileiro dispõe a imputabilidade de
responsabilização, civil, administrativa e penal, por ato de improbidade administrativa.
Com a criação da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), ficou
estabelecido as sanções cominadas ao agente de improbidade, sem prejuízo das sanções
nas esferas administrativa e penal.
Por expressa determinação da Constituição Federal de 88, e, também, da Lei de
Improbidade Administrativa, as sanções estabelecidas podem ser cumuladas mesmo em
se tratando de ressarcimento ao erário ou cominação de multa, porém este é um assunto
muito discutido no meio jurídico, por se supor o ferimento ao princípio da proibição de
dupla condenação pelo mesmo ilícito.
ABSTRACT
The Legal Paternal brasileiro offers the apportionment of liability, civil, administrative
and criminal law, by act of administrative improbity. With the creation of the Law No 8.429/92
(Law of Administrative Improbity), it was established the penalties stipulated to the agent of
misconduct, without prejudice to the penalties in the spheres of administrative and criminal law.
By expressed determination of the Federal Constitution of 88, and, also, of the Law of
Administrative Improbity, the penalties laid down can be cumulated even when it comes to
compensation to the national treasury or impose a fine, but this is a very debated in legal
means, for if believing the injury to the principle of prohibition of double condemnation by the
same unlawful.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 7
2. NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .................................. 9
2.1. CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO ................................................... 10
2.2. CONTROLE EXTERNO DO ATO ADMINISTRATIVO ............................. 12
3. ATOS ADMINISTRATIVOS PREJUDICIAIS AO ERÁRIO – IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA ..................................................................................................... 13
3.1. ATOS QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO ............................. 16
3.2. ATOS QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO .......................................... 23
3.3. ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................. 27
3.4. DAS SANÇÕES IMPOSTAS POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 33
4. CONTROLE DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ..................... 37
4.1. CONTROLE REALIZADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ..................... 37
4.1.1. PRESTAÇÃO DE CONTAS E TOMADA DE CONTAS COMO MEIO
DE CONTROLE DO TRIBUNAL DE CONTAS .................................................. 42
4.1.2. DECISÕES E SANÇÕES APLICÁVEIS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
................................................................................................................................. 45
4.2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO MEIO DE CONTROLE JUDICIAL À
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ..................................................................... 47
5. A RESPONSABILIZAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A
NÃO INCIDÊNCIA DO “BIS IN IDEM” ..................................................................... 50
6. CONCLUSÃO ........................................................................................................ 56
ANEXO I – LEI n º 8.429/92..........................................................................................58
ANEXO II – LEI nº 8.433/92......................................................................................... 68
ANEXO III – ADI 3.715 - MC ...................................................................................... 96
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 98
7
1. INTRODUÇÃO
O tema deste trabalho monográfico vislumbra acerca da possibilidade de
cumulação das sanções civis e administrativas aplicadas em casos de atos viciados por
improbidade administrativa.
A escolha deste tema surgiu em virtude de acompanhamento de casos
concretos, processos de contas julgados pelo Tribunal de Contas no Estado de
Rondônia, onde se houve a imputação de débitos, muitas vezes com imposição de
ressarcimento ao erário devido as contas serem consideradas irregulares, e,
posteriormente a propositura de demandas e condenações por improbidade
administrativa no judiciário, também, muitas vezes com o dever de ressarcimento ao
erário e imposição de multa.
O Tribunal de Contas tem o poder estabelecido pela Constituição Federal/88 de
apreciar e julgar as contas dos administradores da coisa pública, e, por isso, em sua Lei
Orgânica há dispositivo que permite a imposição de débito, inclusive com multa
conforme o julgamento das contas (no caso em tela utilizamos a Lei Orgânica do
Tribunal de Contas da União – Lei nº 8.433/92 - por ser de um aspecto geral, sem se
restringir a um Estado especificamente).
A explanação do tema, apesar de ser um tema bastante amplo cujo necessita de
um estudo bem aprofundado, se limita em quatro capítulos, começando com a
explicitação do ato administrativo em geral e seu controle, no Primeiro Capítulo.
No Capítulo 2, buscaremos a demonstração dos atos característicos de
improbidade administrativa juntamente com observância nas sanções aplicadas à
improbidade, impostas na Lei nº 8.429/92. Verificaremos que, embora os atos de
improbidade administrativo estejam listados na Lei nº 8.429/92, do art. 9º ao 12,
discriminados nas modalidades “Atos de improbidade que importam enriquecimento
ilícito”; “Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário”; e, “Atos
de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração
pública”, este não é um rol exaustivo, posto que é apenas exemplificativo, podendo ser
atribuído a qualquer ato que de uma forma ou outra prejudique o erário mesmo que não
cause dano.
Por conseguinte, no Capítulo 3, explicitaremos o controle externo exercido
pelo Tribunal de Contas e Judiciário (por meio da ação civil pública), nos quais se
8
atribui responsabilidade pelo ato de improbidade, quando ocorrer, com a imputação de
débito, multa e, possível ressarcimento ao erário.
Por fim, a explanação chega ao cerne da questão ora pretendida no Capítulo 4,
com esclarecimento quanto ao fato de cumulação das sanções administrativas e civis
afetar ou não o princípio do “non bis in idem” (proibição de dupla penalidade).
Para a confecção do presente trabalho monográfico utilizamo-nos como
metodologia a investigação bibliográfica, com o método para a coleta das informações,
a pesquisa bibliográfica, sites e revistas eletrônicas.
9
2. NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Para uma melhor explicitação acerca dos atos administrativos que trazem
prejuízo ao erário - aqueles atos praticados que tragam um prejuízo ao patrimônio
público -, seja ato que cause efetivamente um dano, ou, que tragam prejuízo por
desrespeitar princípios basilares que regem a administração pública, e, por conseguinte,
as sanções a eles aplicadas, necessário se faz entender o ato jurídico como um todo.
O ato administrativo é espécie, onde o gênero é “ato jurídico”, como nos
dizeres de Alexandrino e Paulo1. Para estes doutrinadores, no mundo jurídico, “todos
os eventos, naturais ou humanos” que geram uma consequência jurídica, integram aos
denominados fatos jurídicos em sentido amplo. Esses fatos jurídicos em sentido amplo
estão subdivididos em: fatos jurídico em sentido estrito (eventos da natureza) e atos
jurídicos (manifestação unilateral do homem).
O ato administrativo decorre de manifestação de vontade da administração
pública ou de um particular que esteja investido na função pública, atos estes que
produzem efeitos jurídicos imediatos, que devem ser abalizados na lei e, por
conseguinte, sujeito ao controle de legitimidade.2
Conforme bem salienta Alexandrino e Paulo, estes atos administrativos não
devem ser confundidos com os atos políticos ou de governo, que são aqueles atos, por
exemplo, de inciativa de leis, sanção ou veto de projeto de lei, decretação do estado de
sítio, dentre outros atos, os quais estão sujeitos à obediência diretamente à Constituição
Federal, sendo, portanto, que “não estão sujeitos à teoria geral dos atos
administrativos”.
A título de esclarecimento, como os renomados doutrinadores explicam, ato
administrativo é expressão completamente diferente de ato da administração, estes são
atos que a administração exerce sem estar vestida de suas prerrogativas de direito
público. Os atos administrativos estão sujeitos aos regramentos do direito
administrativo, já os atos da administração, estão sujeitos aos regramentos do direito
privado. Temos como exemplo de atos da administração, a emissão de cheques, por um
agente competente, para pagamento a um fornecedor, ou, um banco estatal (ex. Caixa
Econômica Federal) celebra um contrato de abertura de crédito.
1 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª edição. São
Paulo: Editora Método, 2012, pág. 427. 2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, pág. 183.
10
2.1. CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO
Acerca do controle do ato administrativo, não há uma sistematização fácil, vez
que não há um diploma único que o discipline, nem tão quanto foi matéria tratada em
um único capítulo pela Constituição Federal.3 Desta feita, nos ateremos precipuamente
às doutrinas, consubstanciadas aos dispositivos pertinentes ao tema.
A Administração Pública, nos órgãos das três esferas de poderes (Poder
Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário), quando exerce função tipicamente
administrativa, está sujeita ao controle exercido pelo Legislativo e o Judiciário4.
A sujeição a um controle de seus atos é prevista porque, como nos leciona Hely
Lopes Meirelles5:
A Administração Pública, em todas as suas manifestações, deve
atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a
cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na
sua realização. Até mesmo nos atos discricionários a conduta de
quem os pratica há de ser legítima, isto é, conforme as opções
permitidas em lei e as exigências do bem comum. Infringindo
as normas legais, ou relegando os princípios básicos da
Administração, ou ultrapassando a competência, ou se
desviando da finalidade institucional, o agente público vicia o
ato de ilegitimidade e o expõe a anulação pela própria
Administração ou pelo Judiciário, em ação adequada.
Carvalho Filho6, conceitua o controle do ato administrativo como “o conjunto
de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de
fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de
Poder”.
Alexandrino e Paulo, com louvor conceituam:
O conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico
estabelece a fim de que a própria administração pública, os
Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou
por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder de
fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de
todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as
esferas de Poder.
3 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª edição. São
Paulo: Editora Método, 2012, pág. 811. 4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, pág. 598. 5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27ª ed. Atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001,
pág. 631. 6 CARVALHO, Filho. Pág. 1021
11
Para Di Pietro7, referido controle tem por finalidade assegurar que a
Administração sempre atue em observância aos princípios lhe impostos pela
Constituição Federal Brasileira de 88, e, embora seja um poder-dever atribuído ao
Estado, o administrado também pode exercê-lo “à medida que pode e deve provocar o
procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas
também na proteção do interesse coletivo”, vez que tem caráter corretivo, e, constitui
responsabilização àquele que o retardou ou omitiu.
A ilustre doutrinadora esclarece que existem vários critérios para classificar as
modalidades de controle do ato administrativo.
Quanto ao órgão, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial;
Quanto ao momento em que o controle é realizado, pode ser prévio (com caráter
preventivo), concomitante ou posterior; E, também, quanto ao órgão de onde decorra,
pode ser interno (onde cada Poder exerce o controle sobre seus próprios atos) ou
externo.
Segundo os dizeres da doutrinadora, “uma instituição que desempenha
importante papel no controle da Administração Pública é o Ministério Público, em
decorrência das funções que lhe foram atribuídas pelo artigo 129, da Constituição”.
Isso se dá porque, “além da tradicional função de denunciar autoridades públicas por
crimes no exercício de suas funções, ainda atua como autor na ação civil pública, seja
para defesa de interesses difusos e coletivos, seja para repressão à improbidade
administrativa”.
Hely Lopes Meirelles8 leciona que, por ser o controle exercitável “em todos e
por todos os Poderes de Estado, estendendo-se a toda a Administração e abrangendo
todas as suas atividades e agentes” existem variados tipos e formas de controle.
Porém, como o intuito deste trabalho monográfico é esclarecer acerca do
controle do ato eivado de improbidade administrativa exercido, pelo Judiciário e o
Legislativo, este, através do Tribunal de Contas, embora existam outros meios de
controle para o referido ato, nos ateremos apenas ao Controle Externo do ato
administrativo exercido pelo Tribunal de Contas e pelo Judiciário.
7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, pág. 598/600.
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27ª ed. Atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001,
pág. 633.
12
2.2. CONTROLE EXTERNO DO ATO ADMINISTRATIVO
“Diz-se externo o controle quando exercido por um Poder sobre os atos
administrativos praticados por outro Poder”.9
Conforme os dizeres de Radamero Apolinário Barbosa10
,
O controle externo pode ser definido como aquele
desempenhado por órgãos, entidades e instituições não
pertencentes ao Poder Executivo, e até mesmo por cidadãos,
associações, grupos e representações sindicais integrantes da
sociedade civil.
O Ilustre doutrinador Hely Lopes Meirelles lecionou a esse respeito:
É o que se realiza por órgão estranho à Administração
responsável pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciação das
contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a
auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de
determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do
Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato
normativo do Executivo pelo Legislativo (CF, art. 49, V).
Como se vê, todo ato administrativo exercido por um Poder é passível de
controle realizado por outro Poder, conhecido, com isso, como controle externo.
Ao ato vestido de possível improbidade administrativa temos o controle
externo exercido pelo Tribunal de Contas, como auxiliar do Poder Legislativo
(conforme a Constituição Federal de 88) e do Poder Judiciário, controles estes que
veremos em capítulo próprio mais a frente.
9 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª edição. São
Paulo: Editora Método, 2012, pág. 814. 10
BARBOSA, Radamero Apolinário. Improbidade administrativa: O que vem a ser e como deve ser feito seu controle. Disponível em: http://ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7521. Acessado em: 25/06/2017.
13
3. ATOS ADMINISTRATIVOS PREJUDICIAIS AO ERÁRIO –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Estando o ato administrativo vestido de suas prerrogativas de direito público,
bem como sujeito às normas de direito público por gerarem um efeito jurídico, temos
estabelecido no Ordenamento Jurídico Brasileiro, primordialmente na Constituição
Federal de 88, no art. 37, a determinação de regras para que a administração pública
observe e respeito, sob pena de incorrer em responsabilização.
Especialmente na Lei nº 8.429/1992, temos elencado os atos que, de certa
forma, tragam prejuízo ao erário, seja por efetivamente gerarem um prejuízo ao bem
público, seja por trazer um enriquecimento ilícito ao agente, seja, tão somente, por
desrespeitar os princípios basilares da administração pública. São os chamados atos de
improbidade administrativa.
Para De Plácido e Silva apud Fazzio Júnior11
,
Improbidade deriva do latim „improbitas‟ (má qualidade,
imoralidade, malícia), juridicamente, liga-se ao sentido de
desonestidade, má fama, incorreção, má conduta, má índole,
mau caráter. Desse modo, improbidade revela a qualidade do
homem que não procede bem, por não ser honesto, que age
indignamente, por não ter caráter, que não atua com decência,
por ser amoral. Improbidade é a qualidade do ímprobo. E
ímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor das
regras da lei e da moral. Para os romanos, a improbidade
impunha a ausência de „existimatio‟, que atribui aos homens o
bom conceito. E sem a „existimatio‟, os homens se convertem
em „homines intestabiles‟, tornando-se inábeis, portanto, sem
capacidade ou idoneidade para a prática de certos atos.
Fazzio Júnior ressalva que:
Imoralidade e improbidade não são a mesma coisa, conquanto
possam advir do mesmo tronco. A imoralidade é o oposto de
um dos princípios constitucionais da Administração (o da
moralidade), ao passo que a improbidade surge, na Lei nº
8.429/92, como a antítese não de um princípio, mas do conjunto
coordenado dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficiência.
Conforme leciona Calil Simão12
, o ato de improbidade “engloba todos os atos
revestidos de má-fé e de desonestidade”. 11
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 71.
14
Há, contudo, improbidade tanto no setor público, como no setor privado. Em
se tratando de improbidade “no setor público, podemos classificá-la como improbidade
eleitoral, político-administrativa e administrativa”, porém, para se configurar um ato de
improbidade administrativa, assunto que nos interessa no momento, necessário se faz o
ato estar revestido de certas características particulares de improbidade administrativa.
A Lei de Improbidade Administrativa (LIA nº 8.429/1992), em seus arts. 9º,
10º e 11º, nos traz as modalidades dos atos que configuram improbidade administrativa.
Nestes dispositivos temos a distinção, respectivamente, dos atos que importam
enriquecimento ilícito; dos atos que causam prejuízo ao erário; e, dos atos que atentam
contra os princípios da Administração Pública.
É importante destacar, que o ato de improbidade administrativa não se
configura tão-somente por ser um ato danoso ao erário, pois nele está inserido o ato
desonesto consumado em detrimento do exercício da função pública. Há que estar
presente a desonestidade, a corrupção. Veja-se, contudo, pelo que nos traz os caputs
dos referidos dispositivos da Lei nº 8.429/1992:
Art. 9º. Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilícito qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício do cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta
Lei, e notadamente:
(...)
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa
lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa,
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
(...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, e
lealdade às instituições, e notadamente: (grifos nossos)
12
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 41/44.
15
Ademais, como o art. 21 da Lei de Improbidade Administrativa determina, as
penalidades são aplicadas independentemente da ocorrência do dano ao erário, salvo
somente para a aplicação da pena de ressarcimento, senão vejamos:
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta Lei independe:
I – da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo
quanto à pena de ressarcimento;
Por outro lado, não será todo ato danoso ao erário que se configurará
improbidade administrativa.13
Não basta o dano em si, há que se tratar de um ato
característico de improbidade administrativa, tipificado pela lei, vez que o que importa é
o modo como esse ato se forma, se com desonestidade ou não.
Assim, é como nos dizeres de Radamero Apolinário Barbosa14
:
O vocábulo improbidade administrativa pode ser utilizado para
designar corrupção, desonestidade, malversação administrativa,
ou ainda, o exercício da função pública de maneira ilegal ou
imoral, seja pela omissão indevida de atuação funcional, seja
pela não observância dolosa ou culposa das normas legais.
Destarte, ímprobo é aquele que age com deslealdade no
desempenho das atribuições funcionais, que transgride as
normas da lei e da moral. Como exemplo, cite-se a concessão
de favores e privilégios ilegais, a exigência de propinas, o
desvio ou a aplicação ilegal de verbas públicas, entre outras.
A improbidade administrativa se dará com toda conduta ilegal,
dolosa ou culposa do agente público no exercício de função,
cargo, mandato ou emprego público, com ou sem participação
de terceiro, que ofenda os princípios constitucionais da
Administração Pública. Assim, constitui-se na violação do
dever do agente público em atuar com probidade na gestão da
coisa pública.
Pois bem, os atos administrativos tipificados como atos de improbidade
administrativa, conforme já aludido, estão descritos nos arts. 9º, 10º e 11º, da Lei nº
8.429/1992.
Embora o intuito deste trabalho monográfico não seja especificamente os atos
de improbidade em si, não nos aprofundaremos nas espécies tipificadas como atos de
13 SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de
dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 104/105. 14
BARBOSA, Radamero Apolinário. Improbidade administrativa: O que vem a ser e como deve ser feito seu controle. Disponível em: http://ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7521. Acessado em: 25/06/2017
16
improbidade administrativa elencadas pela Lei nº 8.429/92, não obstante, necessário se
faz ao menos elencar quais os atos que a lei determina caracterizar atos ensejadores de
improbidade administrativa.
3.1. ATOS QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
Como o próprio termo sugere, o ato administrativo que importa enriquecimento
ilícito é aquele que traz um enriquecimento ao agente público em total desrespeito ao
Ordenamento Jurídico Brasileiro, porém, conforme o art. 9º, da Lei nº 8.429/1992, este
enriquecimento não necessariamente deve ser para o agente público, podendo ser
auferido por outra pessoa – a vantagem patrimonial poderá ser auferida por outrem.
Nos dizeres de Calil Simão15
, “por enriquecimento ilícito devemos entender
um ato praticado em desrespeito à lei”, que traga um benefício patrimonial ao agente ou
a terceiro.
Nesse contexto, não há que se confundir o enriquecimento ilícito preceituado
pela Lei de Improbidade Administrativa com o enriquecimento ilícito do Direito Civil,
vez que neste demanda uma lesão patrimonial, o que naquele é dispensável, conforme
leciona o referido doutrinador (2011:201), vejamos:
O instituto do Direito Civil pressupõe uma lesão patrimonial da
vítima, cuja sanção respectiva é a sua reparação. O
enriquecimento ilícito previsto na LIA não pressupõe qualquer
lesão patrimonial, seja ela de natureza particular ou pública. O
bem jurídico tutelado são os valores administrativos
relacionados com a função pública e a presença do Estado. Na
maioria das vezes, quem tem a diminuição patrimonial em favor
do enriquecimento ilícito do agente público ou de terceiro é o
beneficiário direto do ato de improbidade administrativa, pois
nem sempre o ato ímprobo causará lesão ao patrimônio público.
(grifos nossos)
Veja-se que para a configuração desta modalidade de improbidade
administrativa, não se faz necessário a diminuição patrimonial do erário, tendo em vista
que nesta, a diminuição patrimonial se dará no patrimônio do beneficiário direto pelo
ato de improbidade praticado pelo agente público. “Há enriquecimento ilícito do agente
público com ou sem prejuízo ao erário”, vez que a “conduta-padrão gravada no art. 9º,
15
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 200.
17
caput, nessa espécie de ato de improbidade, não reclama que ocorra efetivo prejuízo ao
erário”.16
Todavia, como nos leciona Fazzio Júnior, não quer se auferir que por não
causar um dano ao erário, não tenha a sua relevância, “mas que, para o aperfeiçoamento
de alguns incisos do art. 9º, o prejuízo público não é imprescindível”. Assim, ressalva o
Ilustre Doutrinador:
Em contrapartida, há outros dispositivos que não se tipificam
sem lesão ao patrimônio público econômico. (...)
Todavia, sempre deverá ocorrer dano patrimonial nos casos
tratados nos incisos II, III, IV, XI e XII, do art. 9º, mas a
punição de seu autor não está condicionada a esse resultado;
atém-se ao enriquecimento ilícito, se este ocorre.
Vejamos, contudo, o que nos estabelece o art. 9, da Lei nº 8.429/1992:
Art. 9°. Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato,
função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art.
1° desta Lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou
imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou
indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa
ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
atribuições do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou
imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no
art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o
fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao
valor do mercado;
IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art.
1° desta Lei, bem como o trabalho de servidores públicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de
azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou
16
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 89.
18
de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal
vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou
avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta Lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à
renda do agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que
tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação
ou omissão decorrente das atribuições do agente público,
durante a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação
ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou
declaração a que esteja obrigado;
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1° desta Lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1° desta Lei. (grifo nosso)
Conforme os dizeres de Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior17
,
Todos os incisos do art. 9º guardam entre si uma característica:
o agente público aufere vantagem econômica indevida, para si
ou para outrem, em razão do exercício ímprobo de cargo,
mandato, função, emprego ou atividade pública. É o trafico da
função pública.
É importante destacar, que são doze incisos elencados no referido dispositivo,
porém, que não se esgota apenas em tais verbetes, podendo ser caracterizado qualquer
outro tipo de ato que traga beneficiamento patrimonial para o próprio agente ou para
outrem.
Não se trata, no entanto, de um rol taxativo de atos de improbidade
administrativa que tragam enriquecimento ilícito. Vejamos o que nos diz Di Pietro18
:
17
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 55.
19
Embora a lei, nos três dispositivos, tenha elencado um rol de
atos de improbidade, não se trata de enumeração taxativa, mas
meramente exemplificativa. Ainda que o ato não se enquadre
em uma das hipóteses previstas expressamente nos vários
incisos dos três dispositivos, poderá ocorrer improbidade
sancionada pela lei, desde que enquadrada no caput dos artigos
9°, 10 ou 11.
O mesmo nos leciona Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior19
: “Não é rol
taxativo ou exaustivo, o que fica claro pela utilização, no caput, do advérbio
notadamente para enunciar a dúzia de incisos exemplificativos do enunciado”.
Observados, pois, os termos do dispositivo de que trata dos atos de
improbidade que tragam enriquecimento ilícito, temos que necessário se faz a
observância de alguns requisitos para a sua configuração.
Conforme os dizeres de Simão20
acerca dos requisitos para a configuração do
ato de improbidade por enriquecimento ilícito, devemos entender como os elementos
necessários para a sua configuração, que para este autor são:
- Auferir vantagem econômica vedada por norma jurídica;
- Vantagem econômica ilícita decorrente ou relacionada com
exercício de função estatal;
- Posse da vantagem ilícita;
- Comportamento doloso.
E este basicamente também é o ensinamento de Pazzaglini Filho, Rosa e
Fazzio Junior, que explicitam:
Sintetizando, o art. 9º reclama, para seu aperfeiçoamento, de três
requisitos mínimos:
- A obtenção de vantagem patrimonial pelo agente público;
- Que esta vantagem não tenha causa lícita;
- Que haja nexo etiológico entre o exercício funcional em
qualquer das entidades elencadas no art. 1ºe a vantagem
patrimonial indevida.
18
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, pág. 686. 19
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 95. 20
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 201.
20
Porém, a nosso ver, a rigor do caput do art. 9º, da LIA, os requisitos
necessários são:
- Ser o ato praticado por agente público, vez que, conforme o dispositivo em comento, o
enriquecimento ilícito provém de um ato na administração pública que beneficie alguém
em troca de uma vantagem patrimonial àquele que praticou ou a terceiro. O ato, como
se vê, somente pode ser praticado por alguém da administração pública, mesmo não
sendo este o beneficiário direto da vantagem patrimonial;
- Auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial em virtude do cargo (ou mandato, ou
função, ou emprego, ou atividade) de agente público; e,
- Benefício patrimonial para si ou para outrem.
Importante destacar, que com o cometimento do ato trazendo soma ao
patrimônio do agente público, ou de outrem, ocorrerá sempre o elemento subjetivo, o
dolo, vez que “pressupõe a consciência da antijuridicidade do resultado pretendido”21
.
Assim, conforme entendimento Jurisprudencial, para a configuração
do ato de improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito, necessário se
faz, também, a existência do dolo, sendo, inclusive, entendimento já pacificado pelo
STJ. Vejamos:
DECISÃO: ACORDAM os integrantes da Quinta Câmara Cível
do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ, por
unanimidade de votos, em dar parcial provimento ao Apelo e
negar provimento ao Agravo Retido.
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. TÉCNICA JUDICIÁRIA.
SOLICITAÇÕES NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE
VANTAGENS INDEVIDAS SOB O PRETEXTO DE
NECESSIDADE PARA ADQUIRIR DOCUMENTOS EM
PROCESSOS DE ADOÇÕES (ART. 9º DA LEI 8.429/92).
CONDUTA DOLOSA. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS
SANÇÕES. a) Vale frisar, primeiramente, que o Inquérito Civil,
com os depoimentos e documentos produzidos nele, apenas
serve como indícios para a acusação da prática de improbidade
administrativa, ou seja, não possui o valor de "prova", uma vez
que foi produzido sem qualquer respeito ao contraditório e à
ampla defesa. b) Todavia, pelos depoimentos prestados em
juízo, sob o crivo do contraditório e ampla defesa, foi provado
que a Apelante, no exercício da função de assistente social,
21
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 56.
21
solicitou, por diversas vezes, vantagens indevidas, sob o
pretexto de que os valores seriam para documentos necessários
aos processos de adoções ou compra de fralda e leite para
crianças. c) Nessas condições, no caso, foi comprovada a
obtenção de vantagens indevidas no exercício da função pública,
caracterizando improbidade administrativa por enriquecimento
ilícito, nos termos do artigo 9º da Lei nº 8.429/92. d) Cumpre
ressaltar, ainda, que o Superior Tribunal de Justiça entende que
a configuração do ato de improbidade exige a presença do
elemento subjetivo (dolo). e) E, no caso, restou caracterizado o
dolo na conduta da Apelante, já que consciente e
voluntariamente solicitou vantagens indevidas no exercício de
função pública, caracterizando, assim, enriquecimento ilícito. f)
Assim, comprovada a obtenção de vantagens indevidas
(recebimento de valores em dinheiro de particulares para
suposta aquisição de documentos em processo de adoção),
mesmo não existindo prova de dano ao Erário, deve-se tipificar
a conduta no artigo 9º da Lei de Improbidade Administrativa. g)
Nesse caso, somente podem ser aplicadas as penas previstas pela
Lei de Improbidade Administrativa, sob pena de ofensa ao
princípio da legalidade, quais sejam: "Art. 12.
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas
previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de
improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser
aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). I
- na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano,
quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três
vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
dez anos." h) Todavia, a sentença, de maneira teratológica,
condenou a Apelante em sanções não previstas no referido
dispositivo legal. i) Segundo a legislação, somente é possível a
condenação ao ressarcimento integral do dano se houver
prejuízo concreto ao erário, devidamente provado, não sendo
cabível a presunção de dano. j) É bem de ver, ademais, que não
se pode presumir prejuízo ao erário, e, por consequência,
presumir o valor do dano causado ao erário, fixando o valor do
ressarcimento por mera suposição, ou seja, sem prova do efetivo
dano, o que ofende os princípios da fundamentação e da
individualização da pena. k) No caso, não houve dano concreto
ao erário na obtenção de vantagens indevidas, até porque os
valores recebidos são oriundos de vítimas determinadas
(patrimônio privado), razão pela qual não é cabível a sanção de
ressarcimento ao erário. l) É bem de ver, ainda, que a acusada
cometeu improbidade administrativa no exercício do cargo de
22
Técnico Judiciário, que é cargo efetivo e não cargo político.
Assim, não se justifica a aplicação da penalidade de suspensão
dos direitos políticos, porque não foi praticada improbidade
administrativa no exercício de função política e sim na função
pública efetiva. m) As sanções legais por atos de improbidade
devem ser dosadas diante do grau da culpa do agente e guardar
correlação lógica com a conduta praticada, observando-se os
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a fim de que
sejam adequadamente individualizadas. n) Nesse contexto,
considerando a gravidade da conduta da Apelante, que, utilizou
a função pública para solicitar valores pecuniários, aproveitando
da inocência das vítimas, que não possuem conhecimento sobre
processo de adoção, é proporcional a aplicação de multa civil de
três vezes o valor do acréscimo patrimonial. 4) APELAÇÃO
CÍVEL A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. AGRAVO
RETIDO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (TJPR - 5ª
C.Cível - AC - 1232110-3 - Toledo - Rel.: Leonel Cunha -
Unânime - - J. 14.10.2014)
(TJ-PR - APL: 12321103 PR 1232110-3 (Acórdão), Relator:
Leonel Cunha, Data de Julgamento: 14/10/2014, 5ª Câmara
Cível, Data de Publicação: DJ: 1446 03/11/2014)
(grifos nossos)
A propósito, conforme os dizeres de Fazzio Júnior (2007:81):
A Lei nº 8.429/92 só cogita da improbidade administrativa
culposa nos casos em que se produz lesão aos cofres públicos.
Só no art. 10 contempla a espécie. Nos casos dos art.s 9º e 11, o
dolo é inafastável. Portanto, se esta é a regras, nas condutas
previstas na Lei nº 8.429/92, a culpa, no art. 10, é a exceção.
Isso se dá porque já que o intuito é a proteção do patrimônio público, necessita-
se tornar um caráter mais amplo na responsabilização do agente, acreditando-se que, por
causar um dano ao erário não é prescindível que haja tão somente a vontade do agente; a
má-fé, sendo, pois, aceitável que, para a responsabilização, o ato seja culposo, por dever
o agente ter maior observância nas consequências dos seus atos.
Demais disso, o legislador, ao aludir à culpa, certamente não se
refere à culpa grave, uma vez que esta é equiparada ao dolo,
sendo, portanto, prescindível, porque a conduta dolosa é a regra
entre os atos de improbidade administrativa.22
22
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 89.
23
3.2. ATOS QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO
Quanto aos atos que causam prejuízo ao erário, encontramos tipificação
prevista no art. 10, da Lei nº 8.429/1992.
Assim como nos ensina Fazzio Júnior23
, “aqui, não importa a eventual
vantagem obtida pelo agente público, mas o prejuízo causado ao patrimônio público
econômico”.
Conforme os ensinamentos de Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior24
, os atos
que atentem contra o erário, trazendo, consequentemente, lesão a este, não deve ser
confundido com prejuízo ao patrimônio público, vez que, este é tido como “o complexo
de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico e turístico” de toda a
administração, “é noção de espectro muito mais abrangente”, “não se restringe aos
bens e direitos de valor econômico”.
Devido a isso, necessário que os termos sejam observados com cautela, ainda
mais quando, no art. 21, da Lei nº 8.429/1992, o legislador estabeleceu que para a
aplicação das sanções, independerá de “efetiva ocorrência de dano ao patrimônio
público”, continuam Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior.
Observa-se, pois, como nos ensinamentos destes ilustres doutrinadores, que se
erário e patrimônio público são termos diferentes, sendo que erário compreende “ao
econômico-financeiro, ao tesouro, ao fisco”, o estabelecido no art. 10, da Lei nº
8.429/1992, visa a proteção do erário, o tesouro, englobando, desta feita, “o conjunto de
órgãos administrativos encarregados da movimentação econômico-financeira do
Estado”.
Já de acordo com os ensinamentos de Simão25
, acompanhando basicamente os
ensinamentos dos Ilustres Doutrinadores mencionados acima, erário é uma espécie,
onde o gênero é patrimônio público. Vejamos:
O termo “erário” é derivado do latim, aerarium; é o vocábulo
utilizado para designar o tesouro ou patrimônio público, ou seja,
o conjunto de bens ou valores pertencentes ao Estado.
23
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 119. 24
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 67. 25
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 249/250.
24
(...)
Nos dias atuais a expressão erário é considerada espécie do
gênero patrimônio público, que passou a englobar outros bens
além dos materiais, como por exemplo o meio ambiente. O
fisco passou a representar apenas uma espécie de bens, os
decorrentes da arrecadação de tributos, abrangidos pelo conceito
de erário.
A expressão patrimônio público veio a ser definida, pelo § 1º do
art. 1º da Lei nº 4.717/65, como sendo não só bens e direitos de
valor econômico, mas também de valor artístico, estético,
histórico ou turístico.
E finaliza o Ilustre Doutrinador a esse respeito:
O art. 10 da LIA, desse modo, não tutela o patrimônio artístico,
estético, histórico ou turístico, muito embora estejam abrangidos
pelo conceito legal de patrimônio público. Daí o emprego do
vocábulo erário para definir os bens e direitos de natureza
econômica, incluído o crédito fiscal.
Em suma, erário é expressão mais restrita que patrimônio
público, que engloba, além dos valores econômicos, valores de
natureza não econômica. Para fins de aplicação do art. 10 é
necessária a presença de lesão patrimonial, entendida como
diminuição econômica do patrimônio público.
Ultrapassados, pois, estes argumentos preliminares, vejamos o que dispõe o art.
10 da Lei de Improbidade Administrativa:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa
lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa,
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, mal
baratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1° desta Lei, e notadamente:
I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação
a patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1° desta Lei;
II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.1° desta
Lei, sem observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
25
entidades mencionadas no art. 1° desta Lei, sem observância das
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de
bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades
referidas no art. 1° desta Lei, ou ainda a prestação de serviço por
parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem
ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI – realizar operação financeira sem observância das normas
legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou
inidônea;
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente;
IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda,
bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio
público;
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular;
XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se
enriqueça ilicitamente;
XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular,
veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1° desta Lei, bem como o
trabalho de servidor público, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão
associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem
suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as
formalidades previstas na lei. (grifo nosso)
Veja-se que, pelo que dispõe o caput do dispositivo em comento, qualquer
conduta, mesmo que por omissão, dolosa ou culposa, que traga perda ao erário,
constituirá em improbidade administrativa.26
26
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 69.
26
Porém, não é qualquer ação ou omissão que será suscetível de reprimenda da
Lei de Improbidade Administrativa. Assim como nos dizeres de Pazzaglini Filho, Rosa
e Fazzio Júnior27
:
A interpretação há de ser sistemática. O que a lei visa reprimir,
neste dispositivo, é a conduta ilegal. Não intenta punir quem,
agindo legalmente, por culpa, cause prejuízo ao patrimônio
público. Apenas a perda patrimonial decorrente de ilicitude,
ainda que culposa, ensejará a punição do agente público nas
sanções do art. 12, inciso II.
(...)
O ato de improbidade administrativa supõe que a conduta lesiva
ao erário, dolosa ou culposa, comissiva ou omissiva, seja ilegal.
Assim também corrobora Simão28
, quando leciona que o dano interessado pela
Lei de Improbidade Administrativa é aquele que seja fruto da desonestidade do agente
público, “impregnado de vícios de comportamento, que, reunidos, dão origem ao
conceito de corrupção”.
Não é qualquer ato danoso que submete o agente público ao art.
10 da LIA. Tal dano deve corresponder a uma ilegalidade
gravíssima, definida pela Constituição Federal e pela própria
LIA como uma conduta ímproba.
A conduta ímproba, portanto, não é formada simplesmente pelo
dano ao erário, mas pela forma com que esse dano ocorre.
Nesse norte deve-se destacar a ressalva demonstrada por Pazzaglini Filho,
Elias Rosa e Fazzio Junior:
Lembre-se o caso de inesperada alteração da conjuntura
econômica, dos planos e pacotes corretivos da política
econômica, cujos reflexos imediatos na atividade mercantil são
às vezes desastrosos. Em tais circunstâncias, em regra, não se
poderá atribuir ao agente público a eiva de negligência ou
imprudência, taxando sua conduta de ímproba.
27
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 60. 28
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 252.
27
Importante esclarecer, que o sujeito ativo, neste caso, também será o agente
público, vez que somente este poderá exercer as atividades tipificadoras descritas nos
incisos descritos no dispositivo legal.
Diferentemente do que estabelece o art. 9º, que a conduta ímproba do agente
público traz um benefício pra si ou pra outrem, porém, não acarreta dano ao erário, no
que temos estabelecido pelo art. 10, é a conduta que beneficiará a outrem, porém com
lesão ao erário. Porem, “não é preocupação do legislador, neste dispositivo, o eventual
proveito obtido pelo agente público, direta ou indiretamente, mas tão-somente seu agir
ou não agir em benefício de outrem, contra o erário”.29
3.3. ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição Federal de 1988, quando reservou um capítulo para dispor
sobre a Administração Pública (Capítulo VII, do Título III – Da Organização do
Estado), dentre outras determinações a serem seguidas, estabeleceu os princípios que a
nortearão, os quais servem como base da sua estrutura. Assim dispõe o art. 37, caput,
da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
(grifo nosso)
Como se vê no dispositivo em comento, os princípios basilares que a
Administração Pública deve obedecer são: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Tais princípios, como nos dizeres de Fazzio Júnior30
,
estabelecem a extensão dos atos de improbidade administrativa.
Porém, não são somente esses princípios estabelecidos no art. 37, da
Constituição Federal, que norteiam a estrutura da administração pública, estes “servem
de referencial à atividade administrativa”, mas, como nos dizeres de Fazzio Júnior
(2007:1):
29
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 70. 30
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 1.
28
Não são só esses princípio expressos que balizam a atividade
administrativa. Há princípios administrativos disseminados ao
longo da Constituição Federal e da legislação ordinária,
explicitamente derivados desses princípios maiores
(subprincípios) e, ainda, há outro implícitos, como inferências
lógicas do Estado de Direito, democrático e republicano,
anunciado nos primeiros artigos da Carta Magna.
Em observância disso, a Lei de Improbidade Administrativa, em respeito ao
ordenamento da Lei Maior Brasileira, trouxe, em seu art. 4º, a determinação de
observância pelo agente público dos referidos princípios. Vejamos:
Art. 4º. Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são
obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato
dos assuntos que lhes são afetos.
Assim, a Lei nº 8.429/1992, em seu art. 11, traz o rol de atos considerados
improbidade administrativa, que atentam contra os princípios da administração pública,
cujos, por sua natureza, são característicos de lesão aos princípios estabelecidos pela
Constituição Federal, expressamente no caput do art. 37, ou não.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto na regra de competência;
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão
das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV – negar publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar a licitude de concurso público;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida
política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria,
bem ou serviço. (grifo nosso)
Verifica-se, entretanto, assim também como leciona Fazzio Júnior31
, que todos
os atos ilícitos arrolados pela Lei de Improbidade Administrativa (arts. 9º, 10 e 11)
31
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 4.
29
nascem da inobservância de algum, ou alguns, princípios constitucionais que a
administração pública deve respeitar. Vejamos nos dizeres do Ilustre Doutrinador:
O art. 37, caput, da Constituição Federal, sugere que a
abordagem dos atos de improbidade administrativa deve
começar pelo enfoque dos princípios constitucionais da
Administração Pública, como introito ao exame dos deveres
impostos aos agentes públicos, no sentido de preservar sua
integridade material e moral.
As razões que nos aconselham a adotar essa metodologia são
plausíveis. Todos os atos ilícitos arrolados nos arts. 9º, 10 e 11
da Lei nº 8.429/92 (LIA) não passam de disfunções
determinadas pela inobservância, em maior ou menor grau, dos
princípios constitucionais, que o art. 4ºda Lei nº 8.429/92 manda
preservar. (grifo nosso)
Para este doutrinador,
Dos dispositivos pertinentes aos atos de improbidade
administrativa em espécie, que competem no certame de
tipificação, o do art. 11 é o eleito, como ponto de partida
exegético, porque não se preocupa apenas com um dos aspectos
ou efeitos da improbidade, mas com a improbidade
administrativa em sim mesma.
Pela abrangência de seu texto e dos princípios que tutela, o art.
11 será sempre objeto de consideração, em presença de qualquer
ato de improbidade administrativa.
Realmente, qualquer que seja a conduta subsumível ao art. 9º, se
o agente público incorpora bens públicos ao seu patrimônio
particular, não fica dúvida que, efetivamente, ofende o conjunto
coordenado de princípios constitucionais da Administração, ou
seja, a probidade administrativa.
Por outro lado, nas condutas do art. 10, em que o agente público
facilita o aproveitamento de terceiro, em prejuízo do patrimônio
público econômico, ocorrerá, também, violação aos princípios
da Administração Pública, declinados no art. 11.
Então, se as condutas catalogadas nos arts. 9º e 10 coexistem,
sempre, com o caput do art. 11, para a correta adequação típica
da conduta ímproba não se poderá cogitar de aglutinação
daquelas normas, quer dizer, de sua incidência simultânea.
Com efeito, se o agente público pretende enriquecer
indevidamente, o fim específico de sua ação ou omissão não é
simplesmente atentar contra a honestidade e a legalidade
administrativas. Também assim, se mira favorecer terceiro, p.
ex., dispensando indevidamente concorrência pública, sua meta
é o enriquecimento de outrem e não, apenas, a subersão do dever
de impessoalidade.
30
Presente a coexistência do art. 11, seja com o art. 9º, seja com o
art. 10, será por qualquer deles absorvido, dado que qualificados
pela maior extensão material, isto é, pela projeção de seus
efeitos, para além do mero confronto conduta/dever. Não há,
pois, concorrência, mas absorção, para fins sancionatórios.
Exemplificando, em presença de ato que acarreta
enriquecimento ilícito do agente público, está embutida a
violação dos princípios constitucionais da Administração, mas a
extensão do enriquecimento ilícito absorve a tão-só
inobservância daqueles postulados.
É bom atentar para o fato de que tanto o enriquecimento ilícito
(art. 9º) como a lesão ao erário (10) não são, rigorosamente, atos
de improbidade administrativa. São efeitos produzidos por atos
de improbidade administrativa. A letra da lei é clara.
“Constitui ato de improbidade administrativa”, no art. 9º,
“importando enriquecimento ilícito”; no art. 10, “que causam
lesão ao erário”.
Isso quer dizer que os atos tipificados na Lei nº 8.429/1992, como atos de
improbidade administrativa, independentemente de qual seja, viola os princípios
basilares da Administração Pública, tendo em vista que referidos atos se esbarram no
dever de observância aos princípios.
Ao que o ilustre Fazzio Júnior32
nos ensina, é que esses atos administrativos
são típicos de improbidade administrativa, por atentar contra os princípios que a
administração pública deve seguir, “independem de efeitos subjetivos (agente público
que se avantaja) e objetivos (lesão ao erário), para sua caracterização”.
A exemplo de ato de improbidade administrativa que atente contra os
princípios da Administração Pública, vejamos alguns julgados em casos concretos:
E M E N T A: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR.
ERRO NA NUMERAÇÃO DAS PÁGINAS. AUSÊNCIA DE
PREJUÍZO. ALEGAÇÃO DE PERSEGUIÇÃO POLÍTICA E
AUSÊNCIA DE PROVAS DE DESVIO DE RECURSOS
PARA PROVEITO PRÓPRIO. DESNECESSIDADE DE
DANO PARA CONFIGURAÇÃO DO ILÍCITO PREVISTO
NO ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES DO STJ. DOLO
CONFIGURADO. - A ação foi julgada com base em provas
robustas e técnicas, oriundas do Tribunal de Contas do Estado
do Amazonas, e cumpria ao Apelante apresentar provas
contrárias às evidências dos autos, na forma prevista no art. 333,
II do Código de Processo Civil, ônus do qual não se 32
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007, pág. 159.
31
desincumbiu. - A configuração da conduta ímproba violadora
dos princípios da administração pública (art. 11 da LIA), não
exige a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento
ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de
dolo, ainda que genérico. - No caso, restou configurado o dolo
do Apelante, não merecendo reparo a sentença a quo. - Recurso
desprovido.
(TJ-AM - APL: 00031834020138040000 AM 0003183-
40.2013.8.04.0000, Relator: Paulo Cesar Caminha e Lima, Data
de Julgamento: 01/06/2015, Primeira Câmara Cível, Data de
Publicação: 02/06/2015)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ATO DE
IMPROBIDADE TIPIFICADO PELO ART. 11 DA LEI
8.429/92. PREFEITO MUNICIPAL. IRREGULARIDADES
NO REPASSE DAS CONTRIBUIÇÕES DEVIDAS AO
INSTITUTO MUNICIPAL DE SEGURIDADE SOCIAL -
IMSS. CONDUTA QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART.
535 CPC NÃO OCORRENTE. DOLO GENÉRICO
RECONHECIDO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM.
REEXAME FÁTICO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
1. Trata-se de Recurso Especial em que o demandado, então
Prefeito do Município de Congonhas/SP, insurge-se contra sua
responsabilização pela prática de conduta tipificada no art. 11 da
Lei de Improbidade Administrativa por ter deixado de repassar
mensalmente ao Instituto Municipal de Seguridade Social -
IMSS as verbas recolhidas dos servidores públicos municipais e
haver descumprido empréstimo ilegalmente obtido junto à
autarquia municipal. 2. No específico caso dos autos, o Tribunal
local expressamente reconheceu a presença do elemento
subjetivo "dolo", assentando que ficou provada a ausência de
repasse das verbas públicas no valor de R$ 1.123.098,76, assim
como a ilegalidade do empréstimo obtido pelo Executivo
Municipal no IMSS, no valor de R$ 1.500.000,00, avença
também não cumprida pelo demandado. 3. Segundo o acórdão
recorrido, "(...) Configura ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública, em
especial, a legalidade e moralidade, o parcelamento de
contribuições previdenciárias recebida e não repassadas, e que
foram objeto de renegociação não cumprida, e empréstimos
tomados e não pagos, pois praticado ato visando a fim diverso
do previsto em lei (art. 11, I, da Lei 8.429/92). Na aplicação das
sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, o Julgador deverá
levar em conta a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente, em respeito aos
princípios da razoabilidade, proporcionalidade e adequação na
interpretação e aplicação do dispositivo". 4. Precisamente sobre
o dolo, o julgamento impugnado afirma que, "consoante a
análise minuciosa dos documentos e provas produzidas,
32
vislumbra-se existência de atos de improbidade administrativa,
vez que presentes a má-fé e o dolo do réu/apelante, nos moldes a
justificar a procedência do pedido, ainda que em parte". 5. Não
há ofensa ao art. 535 do CPC quando o Tribunal a quo exara
fundamentação suficiente à exteriorização do seu entendimento
sobre a questão em julgamento e quando a pretensão integrativa
vincula-se ao mérito da decisão, e não às hipóteses que
habilitam o manejo dos aclaratórios, que por esse motivo foram
desacolhidos na origem. Jurisprudência corrente que desobriga o
julgador a responder a questionamentos ou a teses das partes. 6.
O Superior Tribunal de Justiça firmou orientação quanto à
necessidade de ser comprovado o dolo genérico para a
tipificação da conduta prevista no art. 11 da Lei de Improbidade
Administrativa. Tendo a Corte estadual expressamente
consignado a presença desse elemento subjetivo, não há como
acolher o pleito recursal que busca afastar a responsabilização
do demandado pela demonstração de inexistência de
materialidade da conduta que lhe é imputada, tendo em vista que
o exame das premissas fáticas sobre as quais se pautou a decisão
atacada encontra vedação no enunciado da Súmula 7/STJ. 7.
Recurso Especial não provido.
(STJ - REsp: 1285160 MG 2011/0233239-6, Relator: Ministro
HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 04/06/2013, T2 -
SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJE 12/06/2013)
Por outro lado, encontramos na Jurisprudência posicionamentos que divergem
com os ensinamentos partilhados neste trabalho monográfico, asseverando os julgados
de que quando o ato intentar contra os princípios constitucionais da administração
pública, mas, que não trouxer um prejuízo ao erário não se configurará a improbidade
administrativa. Vejamos alguns julgados:
APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO PÚBLICO NÃO
ESPECIFICADO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
MUNICÍPIO DE RIO GRANDE. PROPAGANDA PESSOAL
E INSTITUCIONAL EM DESACORDO COM LEGISLAÇÃO
ELEITORAL. REALIZAÇÃO DE CARREATA PELA
CIDADE COM VEÍCULOS ADQUIRIDOS PELA
ADMINISTRAÇÃO. ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS QUE
REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NÃO
OCORRÊNCIA. À UNANIMIDADE, NEGARAM
PROVIMENTO AO APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E
DERAM PROVIMENTO AO APELO DE ARI MOSSI FERIS.
(Apelação Cível Nº 70056831415, Vigésima Primeira Câmara
Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José
Moesch, Julgado em 29/01/2014)
(TJ-RS - AC: 70056831415 RS, Relator: Francisco José
Moesch, Data de Julgamento: 29/01/2014, Vigésima Primeira
33
Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia
18/02/2014)
(Grifo nosso)
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO
ESPECIFICADO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
SAMAE. CAXIAS DO SUL. REALIZAÇÃO DE TERMO DE
ADITIVO EM CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA SEM
LICITAÇÃO. ILEGALIDADE. ART. 11 DA LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE
DANO AO ERÁRIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS QUE
REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INOCORRÊNCIA.
DOLO NÃO CONFIGURADO. SENTENÇA DE
IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. MANUTENÇÃO. Não restou
comprovado que a conduta de qualquer dos demandados tenha
causado lesão ao erário. O Ministério Público não trouxe aos
autos qualquer elemento que demonstrasse prejuízo aos cofres
públicos por ser excessivo o valor pago ou por não ter ocorrido a
devida prestação dos serviços contratados. Houve dispensa
indevida da licitação; porém, não se tem qualquer prova de
prejuízo ao erário. Ademais, a responsabilização com base no
art. 11 da Lei nº 8.429/92 exige dolo, não configurado no caso
sub judice. À UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO
AO APELO. (Apelação Cível Nº 70051303287, Vigésima
Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator:
Francisco José Moesch, Julgado em 11/12/2013)
(TJ-RS - AC: 70051303287 RS, Relator: Francisco José
Moesch, Data de Julgamento: 11/12/2013, Vigésima Primeira
Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia
13/12/2013)
3.4. DAS SANÇÕES IMPOSTAS POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Conforme os dizeres de Simão33
, “sanção é uma medida coercitiva que
consiste em privar o indivíduo de suas posses, como a vida, a liberdade ou seu
patrimônio”.
A Constituição Federal de 1988 reservou no art. 37, § 4º, as regras pertinentes
para a sanção da conduta ímproba. Nesse dispositivo temos a descrição de todas as
sanções aplicáveis no caso de improbidade administrativa, que são:
Art. 37. (...)
§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
33
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 607.
34
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma
e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Na Lei nº 8.429/92, encontramos no art. 12, capítulo próprio que trata das
penalidades decorrentes dos atos do agente ímprobo, o qual traz separadamente, em seus
incisos, para cada modalidade de improbidade a sua penalidade específica. Vejamos,
pois, o referido dispositivo:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I – na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano,
quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de 8 (oito) a 10 (dez) anos, pagamento de multa civil
de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos;
II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se
concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefício ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos;
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil
de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente
e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz
levará em conta a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o
juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente.
35
Veja-se, contudo, que o parágrafo único determina que, para a fixação das
penas previstas, deverá o julgador levar em conta a extensão do dano e também o
proveito patrimonial que o agente obteve com o ato.
A esse respeito Simão34
nos leciona que houve um estabelecimento, pelo
legislador infraconstitucional, de que o magistrado deve “considerar, na aplicação das
penas, a gravidade do ato, a extensão do dano causado, assim como proveito
patrimonial obtido pelo agente”.
Alexandrino e Paulo35
, ao se manifestarem a esse respeito, invocam o princípio
da proporcionalidade, vejamos o que nos ensinam:
O postulado da proporcionalidade é importante, sobretudo, no
controle dos atos sancionatórios, especialmente nos atos de
polícia administrativa. Com efeito, a intensidade e a extensão
do ato sancionatório deve corresponder, deve guardar relação de
proporcionalidade com a lesividade e gravidade da conduta que
se tenciona reprimir ou prevenir. A noção é intuitiva: uma
infração leve deve receber uma sanção branda; a uma falta
grave deve corresponder uma sanção severa. (grifo nosso)
Assim também é o posicionamento de Pazzaglini Filho36
, vejamos:
Pois bem, os princípios constitucionais interligados da
razoabilidade e proporcionalidade, de natureza implícita, que
esclarecem e instruem o princípio constitucional maior e
primário da legalidade, são de observância obrigatória na
aplicação das medidas punitivas em geral.
(...)
Deduz-se desses princípios que a imposição das sanções
elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser
razoável, isto é, adequada, sensata, coerente em relação ao ato
ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias, e
proporcional, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a
gravidade e a extensão do dano (material e moral) causado por
ele. (grifo nosso)
Veja-se, contudo, que a observância da razoabilidade e proporcionalidade se
faz necessária tendo em vista a extensão da possibilidade de aplicação da pena, como
34
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 607. 35
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 15ª ed., São paulo: Editora Impetus, 2010, pág. 155. 36
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. São Paulo: Editora Atlas, 2002, pág. 123/124.
36
por exemplo, no caso do inciso III, do art. 12, da Lei de Improbidade Administrativa,
onde nos deparamos com penalidades imputáveis àquele que agir atentando contra os
princípios da Administração Pública. Dentre as possíveis penalidades existentes, temos
a cominação de “pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente”.
Ora, como vimos anteriormente, há casos em que há atuação do agente em
desrespeito aos princípios elencados na Constituição Federal/88, mas que não geram um
dano propriamente dito ao erário. Ou seja, a extensão do mal à Administração Pública
não justifica tanto a proporção da pena.
O que é importante destacar, neste momento, é que, como o caput do art. 12, da
Lei nº 8.429/92, estabelece as sanções não serão aplicadas somente no aspecto civil,
mas, também, no administrativo e penal.
37
4. CONTROLE DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Como vimos anteriormente, dentre as formas de controle do ato administrativo,
temos o controle interno e o externo, os quais são os exercidos para verificação e
atribuição de responsabilidade em caso de ato de improbidade administrativa.
O controle externo fica a cargo do Poder Judiciário, por meio de um processo
judicial, e, também, a cargo do Tribunal de Contas que tem permissão da Constituição
Federal de 88, sendo estes os responsáveis primordiais no controle do ato de possível
improbidade administrativa.
4.1. CONTROLE REALIZADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS
O poder de controle dado ao Tribunal de Contas vem de determinação
constitucional expressa no art. 70 e 71, da Constituição Federal de 1988, o qual
auxiliará o Congresso Nacional no controle externo para “aferir a probidade da
atuação da administração pública e a regularidade na utilização de recursos públicos
(em acepção abrangente), sendo um controle contábil e financeiro de legalidade e
legitimidade”37
.
Vejamos o que dispõe os referidos dispositivos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao
qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
37
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 859.
38
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, excetuadas as nomeações para carto de
provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito,
inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
e demais entidades referidos no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais
de cujo capital social a União participe, de forma direta ou
indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso
Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das
respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei,
que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional
ao dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.
§ 1º. No caso de contrato, o ato de sustação será adotado
diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de
imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo
de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo
anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
39
§ 3º. As decisões do Tribunal de que resulte imputação de
débito ou multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º. O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral
e anualmente, relatório de suas atividades.
(Grifos nossos)
Veja-se, contudo, que a competência de fiscalizar, determinada pelo art. 70 da
CF, é do Congresso Nacional, mas que cabe ao Tribunal de Contas auxiliar no referido
controle, no entanto, esse auxílio não importa dizer que o Tribunal de Contas é
subordinado ao Congresso Nacional, conforme os ensinamentos de Alexandrino e
Paulo38
.
Os tribunais de contas são órgãos vinculados ao Poder
Legislativo, que o auxiliam no exercício do controle externo da
administração pública, sobretudo o controle financeiro. Não
existe hierarquia entre as cortes de contas e o Poder Legislativo.
Os tribunais de contas não praticam atos de natureza legislativa,
mas tão somente atos de fiscalização e controle, de natureza
administrativa.
(grifo nosso)
Importante abrir um parêntese que, embora os dispositivos transcritos acima
refiram-se ao Tribunal de Contas da União, e, à fiscalização, julgamento e apreciação de
contas de patrimônio da União, a Constituição Federal de 88, preservou as mesmas
regras atribuídas ao Tribunal de Contas da União, aos Tribunais de Contas dos Estados,
do Distrito Federal, e Municípios, conforme se vê do art. 75, da CF:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no
que couber, à organização, composição e fiscalização dos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Cabe aqui assinalar que, quanto aos Municípios, há disposições específicas
estabelecidas pela Constituição Federal Brasileira de 88, em seu art. 31, senão vejamos:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
forma da Lei.
§ 1º. O controle externo da Câmara Municipal será exercido
com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do
38
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 863.
40
Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos
Municípios, onde houver.
§ 2º. O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as
contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de
prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.
§ 3º. As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos
termos da lei.
§ 4º. É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de
Contas Municipais.
Pois bem, o controle realizado pelo Tribunal de Contas “sobre os atos ou
contratos da administração pública é um controle posterior ou subsequente” ao ato. E
somente tratará de julgamento de contas dos administradores públicos, por força do
inciso II, do art. 71 da CF, mas, não das contas do Presidente da República, que ficará a
cargo do Congresso Nacional, conforme o inciso I, do mesmo dispositivo, combinado
com o art. 49, IX, da CF.
Como já dito anteriormente, as regras dispostas na Constituição Federal acerca
das análises e julgamento de contas dos administradores públicos, por força do art. 75,
da Constituição Federal também será aplicada no âmbito dos Tribunais de Contas
Estaduais, do Distrito Federal e Municípios.
Alexandrino e Paulo39
com louvor nos esclarecem:
Assim, no âmbito estadual, a competência para julgar as contas
do governador será da assembleia legislativa, após a apreciação,
mediante parecer prévio, do tribunal de contas do estado; e a
competência para o julgamento das contas dos demais
administradores públicos estaduais será do tribunal de contas do
estado. No âmbito municipal, a competência para julgar as
contas do prefeito será da câmara municipal, após a apreciação,
mediante parecer prévio, do tribunal de contas do estado (ou do
município, onde houver); e a competência para julgamento das
contas dos demais administradores municipais será da corte de
contas do estado (ou do município, onde houver).
Contudo, “as regras sobre os Tribunais de Contas Estaduais deverão estar
previstas na Constituição Estadual”40
.
39
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 865/866. 40
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª ed. Rio de Janeiro: Editora Saraiva, 2014, pág.708.
41
Importante esclarecer que, conforme o § 1º, do art. 31, transcrito acima, a
Constituição Federal veda a criação de Tribunais de Contas municipais, o que, de certa
forma, se contrasta com a regra estabelecida no caput do art. 75. Tal conflito nos é
desvencilhado por Pedro Lenza, que nos leciona:
Daí a única conclusão a que podemos chegar é que, após a
promulgação da CF/88, veda-se a criação de Tribunais de
Contas Municipais. No entanto, os que existiam à época
deverão permanecer em funcionamento. Foi o que aconteceu,
por exemplo, com os Tribunais de Contas dos Municípios do
Rio de Janeiro (constituído em 23.10.1980) e de São Paulo
(TCM/SP, criado pela Lei n. 7.213, de 20.11.1968, composto, a
título de curiosidade, por 5 conselheiros).
Pois bem, a atuação de julgamento de contas atribuída ao Tribunal de Contas
nasce “na medida em que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela deverão dar ciência ao
TCU, sob pena de responsabilidade solidária”41
(art. 74, § 1º, da CF/88 e art. 15, da Lei
nº 8.429/92), assim também como, nasce de denúncia feita por qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato (§ 2º, art. 74, CF; e, art. 14, da Lei nº 8.429/92),
e, também, da prestação de contas feitas pelas pessoas físicas ou jurídicas elencadas no
Parágrafo único, do art. 70, da CF.
Embora o art. 73, da Constituição Federal, tenha falado em jurisdição a ser
exercida pelo Tribunal de Contas, o entendimento predominante é o de que “inexiste a
definitividade jurisdicional”, e por isso, a denominação “jurisdição” encontra-se no
referido dispositivo de maneira equivocada. Assim esclarece o ilustre doutrinador:
No caso de auxílio no controle externo, os atos praticados são de
natureza meramente administrativa, podem ser acatados ou não
pelo Legislativo. Em relação às outras atribuições, o Tribunal
de Contas também decide administrativamente, não produzindo
nenhum ato marcado pela definitividade ou fixação do direito no
caso concreto, no sentido de afastamento da pretensão resistida.
O Tribunal de contas, portanto, não é órgão do Poder Judiciário
(não está elencado no art. 92), nem mesmo do Legislativo.
Não obstante, conforme entendimento pacificado pelo STF na ADI 3.715-MC
(Acórdão constante no anexo III deste trabalho monográfico), o Tribunal de Contas tem 41
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª ed. Rio de Janeiro: Editora Saraiva, 2014, pág. 694.
42
total autonomia no exercício do julgamento das contas, não sendo sua decisão
subordinada à apreciação pelo Poder Legislativo. Porém, “por se tratar de decisão
administrativa, naturalmente, o entendimento a ser firmado pelo TCU poderá ser
discutido no Judiciário (art. 5º, XXXV)”, conforme os dizeres do referido doutrinador,
exatamente pela falta de caráter definitivo nas decisões proferidas pelo Tribunal de
Contas.
Desta feita, da análise do que restou exposto, verifica-se que, mesmo por se
tratar de decisão proferida pelo Tribunal de Contas, e, por suas decisões não terem força
judicante definitiva, mas, que constituem coisa julgada na esfera administrativa, a
apreciação pode ser rediscutida no Judiciário.
Por outro lado, a decisão condenatória pelo Tribunal de Contas, por disposição
expressa da Constituição Federal de 88, tem eficácia de título executivo, assim como
estabelece o art. 71, §3º, da CF (acima transcrito). “Isso significa que a multa aplicada,
ou o débito imputado, pode ser levada diretamente ao Poder Judiciário para cobrança,
em ação de execução, sem necessidade de discussão prévia”42
.
4.1.1. PRESTAÇÃO DE CONTAS E TOMADA DE CONTAS COMO MEIO
DE CONTROLE DO TRIBUNAL DE CONTAS
Conforme os ensinamentos de Alexandrino e Paulo, a tomada de contas
ordinária e a prestação de contas ordinária, são atividades exercidas pelo Tribunal de
Contas, de contas prestadas “exigidas anualmente de toda a administração pública,
direta e indireta, independentemente de suspeita de prejuízo aos cofres públicos”,
ambas “têm base na parte inicial do inciso II do art. 71 da Constituição”.
Além da tomada de contas ordinária, temos ainda a tomada de contas especial,
que “é um procedimento destinado a apurar fato específico em que haja suspeita de
lesão ao erário”, que tem como fundamento a parte final do inciso II, do art. 71 da
Constituição Federal de 88. Vejamos a transcrição do dispositivo em comento:
Art. 71. (...)
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
42
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª ed. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 868.
43
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público; (grifo nosso)
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei nº 8.443/1992, assim
estabelece a respeito da Tomada e Prestação de Contas Ordinárias:
Art. 7°. As contas dos administradores e responsáveis a que se
refere o artigo anterior serão anualmente submetidas a
julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou prestação de
contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em
instrução normativa.
Parágrafo único. Nas tomadas ou prestações de contas a que
alude este artigo devem ser incluídos todos os recursos,
orçamentários e extra-orçamentários, geridos ou não pela
unidade ou entidade.
Já quanto à Tomada de Contas Especial, em consonância com o disposto na
Constituição Federal, temos:
Art. 8°. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não
comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União,
na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da
ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores
públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo
ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade
administrativa competente, sob pena de responsabilidade
solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas
à instauração da tomada de contas especial para apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
§ 1° Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal
determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando
prazo para cumprimento dessa decisão.
§ 2° A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e
em seu § 1° será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de
Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário
for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada
pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu
Regimento Interno.
§ 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no
parágrafo anterior, a tomada de contas especial será anexada ao
processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do
administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em
conjunto.
(grifo nosso)
44
Esses processos de análises e julgamentos de contas, conforme os dizeres de
Laís Primo43
são hábeis a viabilizar o controle do uso regular das verbas
pública e, se for o caso, por meio deles, após assegurado o
exercício do contraditório e da ampla defesa, é possível
determinar a responsabilização do gestor pelos danos causados
ao Erário e impor-lhe o ressarcimento.
A tomada de contas especial, conforme estabelece o art. 8º da Lei Orgânica do
Tribunal de Contas da União, é instaurada após a Corte de Contas observar a existência
de algum indício que leve a crer a existência de dano ao erário. Assim estabelece o art.
8º, da referida Lei:
Art. 8º. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não
comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União,
na forma prevista no inciso VII do art. 5º desta Lei, da
ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores
públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo
ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade
administrativa competente, sob pena de responsabilidade
solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas
à instauração da tomada de contas especial para apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
Conforme denominação da Controladoria Geral da União44
:
A Tomada de Contas Especial é um instrumento de que dispõe a
Administração Pública para buscar o ressarcimento de eventuais
prejuízos que lhe forem causados, sendo o processo revestido de
rito próprio e instaurado somente depois de esgotadas as
medidas administrativas para reparação do dano.
Após a análise dos processos das contas, constata-se a lesão, ou não, ao erário,
e sendo constatada, concluirá a Corte de Contas, como já visto, em uma decisão
condenatória administrativa configurando título executivo, conforme o §3º, art. 71, da
CF/88.
43
PRIMO, Laís de Araújo. Da possibilidade de dupla condenação ao ressarcimento do erário no âmbito do tribunal de contas e da ação de improbidade administrativa. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13537. Acessado em: 07/07/2017. 44
____. Tomada de contas especial – perguntas e respostas. Controladoria Geral da União. Disponível em: www.cgu.gov.br/publicacoes/auditoria-e-fiscalização/arquivos/tomadadecontasespecial.pd. Acessado em: 01/08/2017.
45
Conforme dispõe o art. 6º, da Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de
Contas da União), há um rol de pessoas da administração pública, administradores e
responsáveis, que estão sujeitas à tomada de contas, que estão dispostas no art. 5º da
referida Lei. São elas:
Art. 5°. A jurisdição do Tribunal abrange:
I - qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o
inciso I do art. 1° desta Lei, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária;
II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao Erário;
III - os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou
sob intervenção ou que de qualquer modo venham a integrar,
provisória ou permanentemente, o patrimônio da União ou de
outra entidade pública federal;
IV - os responsáveis pelas contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma
direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
V - os responsáveis por entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais
e prestem serviço de interesse público ou social;
VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos
estejam sujeitos à sua fiscalização por expressa disposição de
Lei;
VII - os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou
a Município;
VIII - os sucessores dos administradores e responsáveis a que se
refere este artigo, até o limite do valor do patrimônio
transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5° da Constituição
Federal;
IX - os representantes da União ou do Poder Público na
Assembleia Geral das empresas estatais e sociedades anônimas
de cujo capital a União ou o Poder Público participem,
solidariamente, com os membros do Conselho Fiscal e de
Administração, pela prática de atos de gestão ruinosa ou
liberalidade à custa das respectivas sociedades.
4.1.2. DECISÕES E SANÇÕES APLICÁVEIS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
Conforme o art. 10, da Lei nº 8.433/92, a decisão proferida pelo Tribunal de
Contas, pode ser de três espécies:
46
- Preliminar, onde o Relator ordena a citação ou audiência do responsável, ou,
diligências necessárias ao saneamento do processo;
- Definitiva, decisão pela qual as contas são julgadas regulares, regulares com ressalva,
ou irregulares; e, por fim,
- Terminativa, ocorre quando o Tribunal de Contas determina o trancamento das contas
por serem consideradas iliquidáveis.
Vejamos transcrição do referido dispositivo:
Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de
contas poder ser preliminar, definitiva ou terminativa.
§ 1º. Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal,
antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve,
sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos
responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias
ao saneamento do processo.
§ 2º. Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas
regulares, regulares com ressalva, ou irregulares.
§ 3º. Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o
trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis, nos
termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.
Em se tratando de decisão definitiva, com julgamento das contas irregulares,
dever-se-á observar o disposto nos arts. 12 e 19, da Lei nº 8.433/92. Vejamos:
Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o
Tribunal:
I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de
gestão inquinado;
II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no
prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar defesa ou
recolher a quantia devida;
III - se não houver débito, determinará a audiência do
responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno,
apresentar razões de justificativa;
IV - adotará outras medidas cabíveis.
§ 1° O responsável cuja defesa for rejeitada pelo Tribunal será
cientificado para, em novo e improrrogável prazo estabelecido
no Regimento Interno, recolher a importância devida.
§ 2° Reconhecida pelo Tribunal a boa-fé, a liquidação
tempestiva do débito atualizado monetariamente sanará o
processo, se não houver sido observada outra irregularidade nas
contas.
§ 3° O responsável que não atender à citação ou à audiência será
considerado revel pelo Tribunal, para todos os efeitos, dando-se
prosseguimento ao processo.
(grifo nosso)
47
Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o
Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida
atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos,
podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei,
sendo o instrumento da decisão considerado título executivo
para fundamentar a respectiva ação de execução.
Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada
qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso
III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa
prevista no inciso I do art. 58, desta Lei.
Veja-se, contudo, que o julgamento de contas irregulares pelo Tribunal de
Contas visa sempre à punição do ato que, de alguma forma, traga prejuízo ao erário.
4.2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO MEIO DE CONTROLE JUDICIAL À
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Encontramos disposto no art. 17, da Lei nº 8.429/92, as principais regras para a
propositura da ação pertinente para os atos de possível improbidade administrativa.
O controle judicial da improbidade administrativa não acontece
espontaneamente, mesmo porque necessita ser provocado (necessita de iniciativa da
parte interessada), conforme o art. 2º, do Novo Código de Processo Civil Brasileiro.
Portanto, depende da parte interessada para ter início, “move-se impelido pela iniciativa
popular (ação popular) ou pela iniciativa ministerial (ação civil pública), conquanto se
confira também legitimidade às pessoas jurídicas imediatamente atingidas pelas
condutas ímprobas”.45
Destarte, o povo tem o poder soberano de fiscalizar a Administração Pública, e
pode exercer seu poder por meio da Ação Popular, ocorre, que nem sempre essa prática
é possível. Vejamos o posicionamento de Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior a esse
respeito:
Primeiro porque, a acessibilidade ao Poder Judiciário, não é tão
ampla vez que a Ação Popular tem sua legitimação ativa restrita
ao “cidadão”. Depois, porque o processo não é simples,
demandando aptidão técnica e recursos que, efetivamente, não
estão ao alcance de pessoas e entidades desprovidas de uma
estruturação adequada e advogados especializados. As ações
populares quase sempre redundam em insucesso pela escassez
45
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 17.
48
de comprovação técnica das irregularidades que intentam
debelar ou por assistência jurídica deficiente.
Na verdade, muito difícil é ouvir-se falar em Ação Popular promovida por
algum cidadão em detrimento de algum ato eivado de improbidade administrativa.
Mas, quando o povo não exerce esse poder, fica a cargo do Ministério Público
promover a devida ação para responsabilizar o agente de improbidade administrativa.
A respeito da Ação Civil Pública de improbidade administrativa, segundo os
ensinamentos de Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior46
, temos:
Ação civil é a que tem por objeto uma lide civil. É ação não
penal. Pública por seu conteúdo, porque objetiva proteger
interesses difusos ou coletivos. Se toda a ação civil,
mediatamente, persegue a consecução do interesse público, na
órbita processual civil, seu objetivo imediato é, em geral, a
dedução de uma pretensão menor, isto é, particular. Quando, no
entanto, a própria pretensão geradora da lide deflui de interesses
difusos ou coletivos, estamos em face da ação civil pública.
Ação civil pública, no caso da improbidade administrativa, é a
ação civil de interesse público imediato, ou seja, a utilização do
processo civil como um instrumento para a proteção de um bem,
cuja preservação interessa a toda coletividade.
Alexandrino e Paulo47
nos lecionam que há expressa previsão constitucional de
que o Ministério Público é o detentor do poder de promover a ação civil pública para a
proteção do patrimônio público, porém, não é exclusivamente de titularidade desse
órgão a legitimidade de propor referida ação, conforme denota-se do art. 129, III e §1º,
vejamos:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
(...)
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos;
(...)
§ 1º. A legitimação do Ministério Público para as ações civis
previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas
hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.
46
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 197. 47
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª ed. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 908.
49
A legitimação para a causa é atribuída, portanto, ao Ministério Público, à
Defensoria Pública, aos entes federados, às entidades da administração indireta e a
associações que atuem na defesa dos bens jurídicos tutelados pela ação civil pública.48
Em observância do art. 17, da Lei nº 8.429/92, os legitimados serão: o
Ministério Público; e, a pessoa jurídica interessada.
Conforme os dizeres de Alexandrino e Paulo, “a ação civil pública visa a
apurar responsabilidade por danos morais ou patrimoniais causados aos bens jurídicos
por ela tutelados”.
Além da previsão constitucional, a Ação Civil Pública encontra-se disciplinada
na Lei nº 7.347/85, que será utilizada se seus preceitos não forem incompatíveis com a
Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92).
48
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª ed. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 916.
50
5. A RESPONSABILIZAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A
NÃO INCIDÊNCIA DO “BIS IN IDEM”
Na doutrina e jurisprudência, há vasta discussão acerca da aplicação das
sanções a atos de improbidade administrativa, vez que, segundo a Lei nº 8.429/92, ao
agente ímprobo é possível ser aplicada sanção na esfera civil, administrativa e penal.
Insurgem-se os doutrinadores, para melhor explicitar quanto à Lei de
Improbidade administrativa, pelo fato de estar o agente obrigado a reparar o dano que
causar à administração. Assim é pelos dizeres de Meirelles49
:
A responsabilidade civil é a obrigação que se impõe ao servidor
de reparar o dano causado à Administração por culpa ou dolo no
desempenho de suas funções.
(...)
A sua responsabilidade nasce com o ato culposo e lesivo e se
exaure com a indenização. Essa responsabilidade (civil) é
independente das demais (administrativa e criminal) e se apura
na forma do Direito Privado, perante a justiça comum.
A Administração não pode isentar de responsabilidade civil seus
servidores, porque não possui disponibilidade sobre o
patrimônio público. Muito ao contrário, é seu dever zelar pela
integridade desse patrimônio, adotando todas as providências
legais cabíveis para a reparação dos danos a ele causados,
qualquer que seja o autor.
Como afirma Simão50
, “devemos reiterar que as sanções aplicáveis à conduta
ímproba já se encontravam previstas pelo constituinte. Ao legislador ordinário foi
facultado instituí-las conforme já assentado na norma”. Isso se deu, como já
demonstrado em outro momento, no que dispõe o § 4°, do art. 37, da Constituição
Federal.
Insta, contudo, mencionar novamente quais são as espécies de sanções,
resumidamente: perda dos bens ou valores, ressarcimento integral do dano, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
Ocorre, que quando proferidas decisões pelo Tribunal de Contas, ao serem
consideradas as contas irregulares, há condenação com imposição de débito
49
MEIRELLES, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27ª ed. Atualizada. São Paulo: Malheiros
Editores, 2001, pág. 633. 50
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011, pág. 745.
51
(ressarcimento e multa), o mesmo que ocorre quando de ações civis públicas por
improbidade administrativa, onde se apura a responsabilidade e condenação em multa e
ressarcimento, conforme o caso, haja vista que as decisões proferidas pela Corte de
Contas não faz coisa julgada no âmbito judicial.
Como se viu anteriormente, o art. 12 da Lei de Improbidade administrativa traz
a possibilidade de responsabilização no civil, no administrativo e no penal. Trata-se, de
“três classes de normas sancionadoras, que, por consequência, buscam três espécies de
responsabilidade”.51
Observando esses aspectos, dúvidas pairavam, até o ano de 2009, quanto à
aplicação correta das sanções para os atos de improbidade, ainda mais em se tratando de
responsabilização na esfera administrativa e judicial. Isso ocorreu porque, segundo a Lei
de Improbidade Administrativa anterior ao ano de 2009, não havia no caput do art. 12
da Lei nº 84.29/92, a regulamentação de como deveriam ser aplicadas as sanções quanto
à cumulação, como ressalta Negro52
, vejamos:
Uma das polêmicas que se instaurou dizia respeito à
obrigatoriedade, ou não, de cumulação das sanções previstas no
art. 12 da LIA, quando o agente praticava um único ato de
improbidade. Isto é, seria obrigatória a aplicação das seis
espécies de sanção?
Após grandes divergências doutrinárias e jurisprudenciais, a Lei
nº 12.120, de 15 de dezembro de 2009, sepultou este problema,
ao adotar a corrente defensora da não-obrigatoriedade,
capitaneada pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). A nova
redação do caput do art. 12 da LIA afasta qualquer dúvida
outrora existente.
Indubitavelmente, a Lei 12.120/2009 colocou fim à dúvida e divergências
quanto à cumulação das sanções aplicadas ao agente da improbidade administrativa,
inserindo no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa os termos: isolada ou
cumulativamente. Vejamos como era o caput do referido dispositivo da lei:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas, previstas na legislação específica, está o
51
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática. São Paulo: Editora Mizuno, 2011, pág. 650. 52
NEGRO, Eduardo Ferreira da Costa. Aspectos polêmicos na aplicação das sanções por ato de improbidade administrativa. Disponível em: http://www.capitalpublico.com.br/conteudo/ha_controversias/. Acessado em: 02/07/2017
52
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações:
Vejamos, contudo, o referido dispositivo da LIA, com o acréscimo dos termos
dado pela Lei n° 12.120/2009:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
(grifo nosso)
Veja-se que o caput do dispositivo transcrito acima estabelece que as sanções
deverão ser aplicadas “isolada ou cumulativamente”, de acordo com a gravidade do
fato, que, conforme os dizeres do renomado Hely Lopes Meirelles53
, caberá “ao
judiciário aplicá-las, levando em conta a extensão do dano e o proveito patrimonial
obtido pelo agente”.
Alexandrino e Paulo54
seguem a mesma linha de pensamento, invocando,
contudo, o princípio da proporcionalidade, vejamos:
O postulado da proporcionalidade é importante, sobretudo, no
controle dos atos sancionatórios, especialmente nos atos de
polícia administrativa. Com efeito, a intensidade e a extensão
do ato sancionatório deve corresponder, deve guardar relação de
proporcionalidade com a lesividade e gravidade da conduta que
se tenciona reprimir ou prevenir. A noção é intuitiva: uma
infração leve deve receber uma sanção branda; a uma falta
grave deve corresponder uma sanção severa. (grifo nosso)
Assim também é o posicionamento de Pazzaglini Filho55
, vejamos:
Pois bem, os princípios constitucionais interligados da
razoabilidade e proporcionalidade, de natureza implícita, que
esclarecem e instruem o princípio constitucional maior e
primário da legalidade, são de observância obrigatória na
aplicação das medidas punitivas em geral.
53
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27ª ed. Atualizada. São Paulo: Malheiros Editores,
2001, pág. 623. 54
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20ª ed. São Paulo: Editora Método, 2012, pág. 155. 55
PAZZAGLINI, PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. São Paulo: Editora Atlas, 1996, pág. 123/124.
53
(...)
Deduz-se desses princípios que a imposição das sanções
elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser
razoável, isto é, adequada, sensata, coerente em relação ao ato
ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias, e
proporcional, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a
gravidade e a extensão do dano (material e moral) causado por
ele. (grifo nosso)
Desta feita, como entende a maioria dos doutrinadores, e o que vem
confirmando a jurisprudência, mesmo porque lei posterior trouxe ao art. 12 da LIA a
complementação que faltava, o magistrado, no exercício de suas atribuições deve
analisar cuidadosamente os atos do agente considerados improbidade administrativa, de
forma que julgue utilizando-se dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade,
e, ainda, levando em conta a extensão do dano causado ao erário, bem como, o proveito
patrimonial que o agente obteve com sua conduta.
Vejamos, contudo, como vem se posicionando a jurisprudência brasileira:
DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE
DUPLA CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO
ERÁRIO PELO MESMO FATO.
Não configura bis in idem a coexistência de título executivo
extrajudicial (acórdão do TCU) e sentença condenatória em ação
civil pública de improbidade administrativa que determinam o
ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que
seja observada a dedução do valor da obrigação que
primeiramente foi executada no momento da execução do título
remanescente. Conforme sedimentada jurisprudência do STJ,
nos casos em que fica demonstrada a existência de prejuízo ao
erário, a sanção de ressarcimento, prevista no art. 12 da Lei n.
8.429/92, é imperiosa, constituindo consequência necessária do
reconhecimento da improbidade administrativa (AgRg no
AREsp 606.352-SP, Segunda Turma, DJe 10/2/2016; REsp
1.376.481-RN, Segunda Turma, DJe 22/10/2015). Ademais, as
instâncias judicial e administrativa não se confundem, razão pela
qual a fiscalização do TCU não inibe a propositura da ação civil
pública. Assim, é possível a formação de dois títulos executivos,
devendo ser observada a devida dedução do valor da obrigação
que primeiramente foi executada no momento da execução do
título remanescente. Precedente citado do STJ: REsp 1.135.858-
TO, Segunda Turma, DJe 5/10/2009. Precedente citado do STF:
MS 26.969-DF, Primeira Turma, DJe 12/12/2014. REsp
1.413.674-SE, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador
Convocado do TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min.
Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016, DJe 31/5/2016.
54
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE
PARAPUÃ. DESVIO DE RECURSOS PÚBLICOS,
PRATICADOS POR EX-PRESIDENTE DA COMISSÃO
MUNICIPAL DE ESPORTES E POR FUNCIONÁRIO DO
DEPARTAMENTO DE ESPORTES. ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 10 DA LEI
N° 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE EXCESSO QUANTO ÀS
PENAS APLICADAS CUMULATIVAMENTE. CABIMENTO
DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS
NO CASO DE BENEFICIÁRIOS DA GRATUIDADE DA
JUSTIÇA, SUSPENSA A EXIGIBILIDADE DA VERBA DE
ACORDO COM A LEI DE REGÊNCIA. SENTENÇA DE
PROCEDÊNCIA. RECURSO NÃO PROVIDO. (APL
1648690520088260000 SP 0164869-05.2008.8.26.0000 - 10ª
Câmara de Direito Público; Des. Relator: Antonio Carlos
Villen).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
APROPRIAÇÃO INDEVIDA DE DIÁRIAS. ART. 10,
CAPUT, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DANO AO
ERÁRIO. MÁ-FÉ. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL À
CARACTERIZAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE.
SANÇÕES. DOSIMETRIA. CUMULATIVIDADE.
PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA
RAZOABILIDADE (ART. 12, PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI
8429/83). VIOLAÇÃO AO ART. 535. INOCORRÊNCIA.
(REsp 980706, RS 2007/0210742-0; Relator: Ministro LUIZ
FUX; Julgamento: 03/02/2011)
O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes
públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições
e notadamente: (a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º);
(b) causem prejuízo ao erário público (art. 10); (c) atentem
contra os princípios da Administração Pública (art. 11)
compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.
(...)
Ademais, a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei
8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições
impostas ao agente público, deve se realizada com ponderação,
máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de
ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de
correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador
público e preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir
além do que o legislador pretendeu.
(grifos nossos)
55
Observando-se, contudo, os julgados colacionados acima, verifica-se a
imposição de responsabilização em mais de uma esfera, sem que, com isso, fira o
princípio do “non bis in idem”, porém, em caso de aplicação de responsabilização o
magistrado tem se utilizado da ponderação para a aplicação das sanções, de acordo com
o caso, muitas vezes até optando por não incidência de nova condenação quando já
existente uma na esfera administrativa.
56
6. CONCLUSÃO
O objetivo deste trabalho monográfico foi realizar um estudo acerca da
cumulação de responsabilização (civil e administrativa) ao agente por improbidade
administrativa.
Com base no material coletado, vimos que o patrimônio público tem proteção
da Constituição Federal de 1988, no art. 37, onde se trouxe ao Ordenamento Jurídico
Brasileiro previsão de responsabilização a atos que desrespeitem a coisa pública.
Diante da necessidade de proteger o erário, o constituinte estabeleceu os princípios
basilares que a administração pública deveria respeitar, e, consequentemente, já
especificou a responsabilização daqueles que ajam com improbidade administrativa.
Em consonância com a Carta Maior, entrou em vigor, no ano de 1992, a Lei n°
8.429, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, trazendo consigo alguns
questionamentos entre juristas e doutrinadores acerca da real possibilidade da
cumulação das sanções, haja vista que em seu contexto não trazia tal regulamentação, e,
contudo, se tal medida não estaria incorrendo em dupla condenação ferindo o “non bis
in idem”.
Vimos que o ato de improbidade administrativa pode seguir em três
modalidades, os atos que tragam enriquecimento ilícito para o agente ou para outrem, os
atos que causam dano ao erário e os atos que atentem contra os princípios da
administração pública.
O fato é que, no judiciário surgiram diversos recursos em que se buscava a
revisão de sentenças onde havia a cumulação de sanções, aduzindo-se que a
responsabilização civil e administrativa estariam incorrendo em dupla condenação,
afrontando o “non bis in idem”.
A discussão sobre o assunto diminuiu, porém não cessou, somente com o
advento de outra lei (sancionada apenas no ano de 2009), a Lei nº 12.120/2009, a qual
acrescentou ao art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, a possibilidade de
cumulação das sanções.
Ocorre que tal questionamento até os dias atuais ainda é objeto de bastante
discussão, vez que, alguns entendem que se o agente foi considerado ímprobo e com
isso condenado nos moldes da Lei de Improbidade Administrativa, deverá ser-lhe
aplicada as sanções cumulativamente, eis que deveria ter zelo com a coisa pública; ter
agido com probidade ao tratar de patrimônio público. Já outros entendem que a
57
cumulação fere princípios que norteiam o Ordenamento Jurídico Brasileiro, como a
razoabilidade e proporcionalidade.
Ao que se vê na prática, são casos onde o agente tem seu julgamento em sede
administrativa, pelo Tribunal de Contas, com a apreciação das contas, onde
possivelmente se imputou o débito em decorrência do ato ímprobo, e, por conseguinte,
o ajuizamento da ação pertinente, pelo Ministério Público.
Contudo, segundo a corrente majoritária, fica a cargo do judiciário aplicar a
pena de acordo com seu livre convencimento, e baseado no fundamento de que o ato
tenha sido de tamanha monta que deva ter uma penalidade maior que a outra, fundando,
assim, na razoabilidade e proporcionalidade.
58
ANEXO I
LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992.
Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou
fundacional e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte lei:
CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou
não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário
haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção,
benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção
patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo
não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou
dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar
pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.
Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou
culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.
Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro
beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.
59
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar
enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito
representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá
sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo
patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer
ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.
CAPÍTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
Seção I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de
cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1°
desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem,
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição,
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação,
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por
preço inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal
vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro
60
serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou
função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do
patrimônio ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de
verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,
para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
Seção II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas
no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que
de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação
de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
61
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por
preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para
celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los
indevidamente; (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de
servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas
na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia
dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído
pela Lei nº 11.107, de 2005)
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao
patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores
públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante
celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize
bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a
entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de
2014) (Vigência)
62
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XIX - frustrar a licitude de processo seletivo para celebração de parcerias da
administração pública com entidades privadas ou dispensá-lo
indevidamente; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com
entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, de
2014) (Vigência)
Seção II-A
Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão ou Aplicação
Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário
Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão
para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que
dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de
2003. (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016) (Produção de efeito)
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da
Administração Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que
deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
63
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o
preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas. (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na
legislação. (Incluído pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência)
CAPÍTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três
vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez
anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco
anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil
de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de três anos.
IV - na hipótese prevista no art. 10-A, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do
benefício financeiro ou tributário concedido. (Incluído pela Lei Complementar nº 157,
de 2016)
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a
extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
64
CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de
declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser
arquivada no serviço de pessoal competente.(Regulamento) (Regulamento)
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações,
e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no
exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou
companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do
declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público
deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de
outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens,
dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens
apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto
sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para
suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo .
CAPÍTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente
para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a
qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação
das provas de que tenha conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho
fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A
rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta
lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata
apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma
prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se
tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao
Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para
apurar a prática de ato de improbidade.
65
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá,
a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará
ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente
a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido
ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts.
822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de
bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos
termos da lei e dos tratados internacionais.
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério
Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da
medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à
complementação do ressarcimento do patrimônio público.
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-
se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6
o da Lei n
o 4.717, de 29 de junho de
1965. (Redação dada pela Lei nº 9.366, de 1996)
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo
objeto. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
§ 6o A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios
suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da
impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação
vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo
Civil. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a
notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser
instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze
dias. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão
fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da
improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 2001)
66
§ 9o Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar
contestação. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de
instrumento. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de
improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. (Incluído
pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos
por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo
Penal. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 13. Para os efeitos deste artigo, também se considera pessoa jurídica interessada
o ente tributante que figurar no polo ativo da obrigação tributária de que tratam o § 4º
do art. 3º e o art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. (Incluído
pela Lei Complementar nº 157, de 2016)
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou
decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão
dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
CAPÍTULO VI
Das Disposições Penais
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente
público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.
Pena: detenção de seis a dez meses e multa.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o
denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se
efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá
determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função,
sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução
processual.
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de
ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo
Tribunal ou Conselho de Contas.
67
Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de
ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação
formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de
inquérito policial ou procedimento administrativo.
CAPÍTULO VII
Da Prescrição
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem
ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão
ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares
puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo
efetivo ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação
de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta
Lei. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
CAPÍTULO VIII
Das Disposições Finais
Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 25. Ficam revogadas as Leis n°s 3.164, de 1° de junho de 1957, e 3.502, de 21
de dezembro de 1958 e demais disposições em contrário.
Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171° da Independência e 104° da República.
FERNANDO COLLOR
Célio Borja
68
ANEXO II
Lei Nº 8.443, DE 16 DE JULHO DE 1992.
Dispõe sobre a Lei Orgânica do
Tribunal de Contas da União e dá
outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
TÍTULO I
NATUREZA, COMPETÊNCIA E JURISDIÇÃO
Capítulo I
Natureza e Competência
Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos
termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte dano ao Erário;
II - proceder, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional, de suas
Casas ou das respectivas Comissões, à fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União e das demais entidades
referidas no inciso anterior;
III - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, nos termos
do art. 36 desta Lei;
IV - acompanhar a arrecadação da receita a cargo da União e das entidades referidas no
inciso I deste artigo, mediante inspeções e auditorias, ou por meio de demonstrativos
próprios, na forma estabelecida no Regimento Interno;
V - apreciar, para fins de registro, na forma estabelecida no Regimento Interno, a
legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores
que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
VI - efetuar, observada a legislação pertinente, o cálculo das quotas referentes aos
fundos de participação a que alude o parágrafo único do art. 161 da Constituição
Federal, fiscalizando a entrega dos respectivos recursos;
69
VII - emitir, nos termos do § 2º do art. 33 da Constituição Federal, parecer prévio sobre
as contas do Governo de Território Federal, no prazo de sessenta dias, a contar de seu
recebimento, na forma estabelecida no Regimento Interno;
VIII - representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados,
indicando o ato inquinado e definindo responsabilidades, inclusive as de Ministro de
Estado ou autoridade de nível hierárquico equivalente;
IX - aplicar aos responsáveis as sanções previstas nos arts. 57 a 61 desta Lei;
X - elaborar e alterar seu Regimento Interno;
XI - eleger seu Presidente e seu Vice-Presidente, e dar-lhes posse;
XII - conceder licença, férias e outros afastamentos aos ministros, auditores e membros
do Ministério Público junto ao Tribunal, dependendo de inspeção por junta médica a
licença para tratamento de saúde por prazo superior a seis meses;
XIII - propor ao Congresso Nacional a fixação de vencimentos dos ministros, auditores
e membros do Ministério Público junto ao Tribunal;
XIV - organizar sua Secretaria, na forma estabelecida no Regimento Interno, e prover-
lhe os cargos e empregos, observada a legislação pertinente;
XV - propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos,
empregos e funções do Quadro de Pessoal de sua Secretaria, bem como a fixação da
respectiva remuneração;
XVI - decidir sobre denúncia que lhe seja encaminhada por qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato, na forma prevista nos arts. 53 a 55 desta Lei;
XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a
respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares
concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento
Interno.
§ 1° No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá
sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas
deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas.
§ 2° A resposta à consulta a que se refere o inciso XVII deste artigo tem caráter
normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.
§ 3° Será parte essencial das decisões do Tribunal ou de suas Câmaras:
I - o relatório do Ministro-Relator, de que constarão as conclusões da instrução (do
Relatório da equipe de auditoria ou do técnico responsável pela análise do processo,
bem como do parecer das chefias imediatas, da Unidade Técnica), e do Ministério
Público junto ao Tribunal;
70
II - fundamentação com que o Ministro-Relator analisará as questões de fato e de
direito;
III - dispositivo com que o Ministro-Relator decidirá sobre o mérito do processo.
Art. 2° Para o desempenho de sua competência o Tribunal receberá, em cada exercício,
o rol de responsáveis e suas alterações, e outros documentos ou informações que
considerar necessários, na forma estabelecida no Regimento Interno.
Parágrafo único. O Tribunal poderá solicitar ao Ministro de Estado supervisor da área,
ou à autoridade de nível hierárquico equivalente outros elementos indispensáveis ao
exercício de sua competência.
Art. 3° Ao Tribunal de Contas da União, no âmbito de sua competência e jurisdição,
assiste o poder regulamentar, podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções
normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que
lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de
responsabilidade.
Capítulo II
Jurisdição
Art. 4° O Tribunal de Contas da União tem jurisdição própria e privativa, em todo o
território nacional, sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência.
Art. 5° A jurisdição do Tribunal abrange:
I - qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1° desta
Lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações
de natureza pecuniária;
II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
dano ao Erário;
III - os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção ou que
de qualquer modo venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio da
União ou de outra entidade pública federal;
IV - os responsáveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
V - os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado
que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social;
VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos à sua
fiscalização por expressa disposição de Lei;
71
VII - os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos repassados pela União,
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Município;
VIII - os sucessores dos administradores e responsáveis a que se refere este artigo, até o
limite do valor do patrimônio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5° da
Constituição Federal;
IX - os representantes da União ou do Poder Público na Assembléia Geral das empresas
estatais e sociedades anônimas de cujo capital a União ou o Poder Público participem,
solidariamente, com os membros dos Conselhos Fiscal e de Administração, pela prática
de atos de gestão ruinosa ou liberalidade à custa das respectivas sociedades.
TÍTULO II
JULGAMENTO E FISCALIZAÇÃO
Capítulo I
Julgamento de Contas
Seção I
Tomada e Prestação de Contas
Art. 6° Estão sujeitas à tomada de contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do
art. 5° da Constituição Federal, só por decisão do Tribunal de Contas da União podem
ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5°
desta Lei.
Art. 7° As contas dos administradores e responsáveis a que se refere o artigo anterior
serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou
prestação de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instrução
normativa.
Parágrafo único. Nas tomadas ou prestações de contas a que alude este artigo devem ser
incluídos todos os recursos, orçamentários e extra-orçamentários, geridos ou não pela
unidade ou entidade.
Art. 8° Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação
dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei,
da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda,
da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao
Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária,
deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas
especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do
dano.
72
§ 1° Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a
instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa
decisão.
§ 2° A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1° será,
desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano
causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo
Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.
§ 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de
contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas
anual do administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.
Art. 9° Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas
especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento Interno, os seguintes:
I - relatório de gestão;
II - relatório do tomador de contas, quando couber;
III - relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle
interno, que consignará qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as
medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas;
IV - pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível
hierárquico equivalente, na forma do art. 52 desta Lei.
Seção II
Decisões em Processo de Tomada ou Prestação de Contas
Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar,
definitiva ou terminativa.
§ 1° Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se
quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a
audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao
saneamento do processo.
§ 2° Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com
ressalva, ou irregulares.
§ 3° Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que
forem consideradas iliquidáveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.
Art. 11. O Relator presidirá a instrução do processo, determinando, mediante despacho
singular, de ofício ou por provocação do órgão de instrução ou do Ministério Público
junto ao Tribunal, o sobrestamento do julgamento, a citação ou a audiência dos
responsáveis, ou outras providências consideradas necessárias ao saneamento dos autos,
fixando prazo, na forma estabelecida no Regimento Interno, para o atendimento das
73
diligências, após o que submeterá o feito ao Plenário ou à Câmara respectiva para
decisão de mérito.
Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:
I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado;
II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo estabelecido no
Regimento Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida;
III - se não houver débito, determinará a audiência do responsável para, no prazo
estabelecido no Regimento Interno, apresentar razões de justificativa;
IV - adotará outras medidas cabíveis.
§ 1° O responsável cuja defesa for rejeitada pelo Tribunal será cientificado para, em
novo e improrrogável prazo estabelecido no Regimento Interno, recolher a importância
devida.
§ 2° Reconhecida pelo Tribunal a boa-fé, a liquidação tempestiva do débito atualizado
monetariamente sanará o processo, se não houver sido observada outra irregularidade
nas contas.
§ 3° O responsável que não atender à citação ou à audiência será considerado revel pelo
Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.
Art. 13. A decisão preliminar a que se refere ao art. 11 desta Lei poderá, a critério do
Relator, ser publicada no Diário Oficial da União.
Art. 14. O Tribunal julgará as tomadas ou prestações de contas até o término do
exercício seguinte àquele em que estas lhes tiverem sido apresentadas.
Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares, regulares com
ressalva, ou irregulares.
Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos
demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de
gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta
de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou
regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
74
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no
descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em
processo de tomada ou prestarão de contas.
§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar
irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de
qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.
§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o Tribunal
providenciará a imediata remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério
Público da União, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis.
Subseção I
Contas Regulares
Art. 17. Quando julgar as contas regulares, o Tribunal dará quitação plena ao
responsável.
Subseção II
Contas Regulares com Ressalva
Art. 18. Quando julgar as contas regulares com ressalva, o Tribunal dará quitação ao
responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas
necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a
ocorrência de outras semelhantes.
Subseção III
Contas Irregulares
Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o
responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de
mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o
instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação
de execução.
Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências
previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável
a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei.
75
Subseção IV
Contas Iliquidáveis
Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força
maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente
impossível o julgamento de mérito a que se refere o art. 16 desta Lei.
Art. 21. O Tribunal ordenará o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidáveis e o conseqüente arquivamento do processo.
§ 1° Dentro do prazo de cinco anos contados da publicação da decisão terminativa no
Diário Oficial da União, o Tribunal poderá, à vista de novos elementos que considere
suficientes, autorizar o desarquivamento do processo e determinar que se ultime a
respectiva tomada ou prestação de contas.
§ 2º Transcorrido o prazo referido no parágrafo anterior sem que tenha havido nova
decisão, as contas serão consideradas encerradas, com baixa na responsabilidade do
administrador.
Seção III
Execução das Decisões
Art. 22. A citação, a audiência, a comunicação de diligência ou a notificação far-se-á:
I - mediante ciência do responsável ou do interessado, na forma estabelecida no
Regimento Interno;
II - pelo correio, mediante carta registrada, com aviso de recebimento;
III - por edital publicado no Diário Oficial da União quando o seu destinatário não for
localizado.
Parágrafo único. A comunicação de rejeição dos fundamentos da defesa ou das razões
de justificativa será transmitida ao responsável ou interessado, na forma prevista neste
artigo.
Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento
Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá:
I - no caso de contas regulares, certificado de quitação plena do responsável para com o
Erário;
II - no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitação com determinação,
nos termos do art. 18 desta Lei;
III - no caso de contas irregulares:
76
a) obrigação de o responsável, no prazo estabelecido no Regimento Interno, comprovar
perante o Tribunal que recolheu aos cofres públicos a quantia correspondente ao débito
que lhe tiver sido imputado ou da multa cominada, na forma prevista nos arts. 19 e 57
desta Lei;
b) título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da
multa, se não recolhida no prazo pelo responsável;
c) fundamento para que a autoridade competente proceda à efetivação das sanções
previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei.
Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de
multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da
alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.
Art. 25. O responsável será notificado para, no prazo estabelecido no Regimento
Interno, efetuar e comprovar o recolhimento da dívida a que se refere o art. 19 e seu
parágrafo único desta Lei.
Parágrafo único. A notificação será feita na forma prevista no art. 22 desta Lei.
Art. 26. Em qualquer fase do processo, o Tribunal poderá autorizar o recolhimento
parcelado da importância devida, na forma estabelecida no Regimento Interno,
incidindo sobre cada parcela os correspondentes acréscimos legais.
Parágrafo único. A falta de recolhimento de qualquer parcela importará no vencimento
antecipado do saldo devedor.
Art. 27. Comprovado o recolhimento integral, o Tribunal expedirá quitação do débito ou
da multa.
Art. 28. Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 25 desta Lei, sem manifestação
do responsável, o Tribunal poderá:
I - determinar o desconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos, salários ou
proventos do responsável, observados os limites previstos na legislação pertinente; ou
II - autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio do Ministério Público junto
ao Tribunal, na forma prevista no inciso III do art. 81 desta Lei.
Art. 29. A decisão terminativa, acompanhada de seus fundamentos, será publicada no
Diário Oficial da União.
Art. 30. Os prazos referidos nesta Lei contam-se da data:
I - do recebimento pelo responsável ou interessado:
a) da citação ou da comunicação de audiência;
b) da comunicação de rejeição dos fundamentos da defesa ou das razões de justificativa;
77
c) da comunicação de diligência;
d) da notificação;
II - da publicação de edital no Diário Oficial da União, quando, nos casos indicados no
inciso anterior, o responsável ou interessado não for localizado;
III - nos demais casos, salvo disposição legal expressa em contrário, da publicação da
decisão ou do acórdão no Diário Oficial da União.
Seção IV
Recursos
Art. 31. Em todas as etapas do processo de julgamento de contas será assegurado ao
responsável ou interessado ampla defesa.
Art. 32. De decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas cabem
recursos de:
I - reconsideração;
II - embargos de declaração;
III - revisão.
Parágrafo único. Não se conhecerá de recurso interposto fora do prazo, salvo em razão
da superveniência de fatos novos na forma prevista no Regimento Interno.
Art. 33. O recurso de reconsideração, que terá efeito suspensivo, será apreciado por
quem houver proferido a decisão recorrida, na forma estabelecida no Regimento
Interno, e poderá ser formulado por escrito uma só vez, pelo responsável ou interessado,
ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados
na forma prevista no art. 30 desta Lei.
Art. 34. Cabem embargos de declaração para corrigir obscuridade, omissão ou
contradição da decisão recorrida.
§ 1° Os embargos de declaração podem ser opostos por escrito pelo responsável ou
interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias,
contados na forma prevista no art. 30 desta Lei.
§ 2° Os embargos de declaração suspendem os prazos para cumprimento da decisão
embargada e para interposição dos recursos previstos nos incisos I e III do art. 32 desta
Lei.
Art. 35. De decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito
suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou
pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na
forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-á:
78
I - em erro de cálculo nas contas;
II - em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a
decisão recorrida;
III - na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.
Parágrafo único. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção
de todo e qualquer erro ou engano apurado.
Capítulo II
Fiscalização a Cargo do Tribunal
Seção I
Contas do Presidente da República
Art. 36. Ao Tribunal de Contas da União compete, na forma estabelecida no Regimento
Interno, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Parágrafo único. As contas consistirão nos balanços gerais da União e no relatório do
órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos
orçamentos de que trata o § 5° do art. 165 da Constituição Federal.
Seção II
Fiscalização exercida por iniciativa do Congresso Nacional
Art. 37. (Vetado)
Parágrafo único. (Vetado)
Art. 38. Compete, ainda, ao Tribunal:
I - realizar por iniciativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário e nas entidades da administração indireta, incluídas
as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal;
II - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por suas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de inspeções e auditorias realizadas;
III - emitir, no prazo de trinta dias contados do recebimento da solicitação,
pronunciamento conclusivo sobre matéria que seja submetida a sua apreciação pela
comissão mista permanente de Senadores e Deputados, nos termos dos §§ 1° e 2° do art.
72 da Constituição Federal.
79
IV - auditar, por solicitação da comissão a que se refere o art. 166, § 1°, da Constituição
Federal, ou comissão técnica de qualquer das Casas do Congresso Nacional, projetos e
programas autorizados na Lei orçamentária anual, avaliando os seus resultados quanto à
eficácia, eficiência e economicidade.
Seção III
Atos Sujeitos a Registro
Art. 39. De conformidade com o preceituado nos arts. 5°, inciso XXIV, 71, incisos II e
III, 73 in fine, 74, § 2°, 96, inciso I, alínea a, 97, 39, §§ 1° e 2° e 40, § 4°, da
Constituição Federal, o Tribunal apreciará, para fins de registro ou reexame, os atos de:
I - admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, executadas as nomeações para
cargo de provimento em comissão;
II - concessão inicial de aposentadoria, reformas e pensões, bem como de melhorias
posteriores que tenham alterado o fundamento legal do respectivo concessório inicial.
Parágrafo único. Os atos a que se refere este artigo serão apreciados pelo Tribunal na
forma estabelecida no Regimento Interno.
Art. 40. O Relator presidirá a instrução do processo, determinando, mediante despacho
singular, por sua ação própria e direta, ou por provocação do órgão de instrução ou do
Ministério Público junto ao Tribunal, a adoção das providências consideradas
necessárias ao saneamento dos autos, fixando prazo, na forma estabelecida no
Regimento Interno, para o atendimento das diligências, após o que submeterá o feito ao
Plenário ou à Câmara respectiva para decisão de mérito.
Seção IV
Fiscalização de Atos e Contratos
Art. 41. Para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o
Tribunal efetuará a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados
pelos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, competindo-lhe, para tanto, em especial:
I - acompanhar, pela publicação no Diário Oficial da União, ou por outro meio
estabelecido no Regimento Interno:
a) a lei relativa ao plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, a lei orçamentária
anual e a abertura de créditos adicionais;
b) os editais de licitação, os contratos, inclusive administrativos, e os convênios,
acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, bem como os atos referidos no art.
38 desta Lei;
80
II - realizar, por iniciativa própria, na forma estabelecida no Regimento Interno,
inspeções e auditorias de mesma natureza que as previstas no inciso I do art. 38 desta
Lei;
III - fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, as contas nacionais das
empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou
indireta, nos termos do tratado constitutivo;
IV - fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, a aplicação de quaisquer
recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
§ 1° As inspeções e auditorias de que trata esta seção serão regulamentadas no
Regimento Interno e realizadas por servidores da Secretaria do Tribunal.
§ 2° O Tribunal comunicará às autoridades competentes dos poderes da União o
resultado das inspeções e auditorias que realizar, para as medidas saneadoras das
impropriedades e faltas identificadas.
Art. 42. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal
em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto.
§ 1° No caso de sonegação, o Tribunal assinará prazo para apresentação dos
documentos, informações e esclarecimentos julgados necessários, comunicando o fato
ao Ministro de Estado supervisor da área ou à autoridade de nível hierárquico
equivalente, para as medidas cabíveis.
§ 2° Vencido o prazo e não cumprida a exigência, o Tribunal aplicará as sanções
previstas no inciso IV do art. 58 desta Lei.
Art. 43. Ao proceder à fiscalização de que trata este capítulo, o Relator ou o Tribunal:
I - determinará as providências estabelecidas no Regimento Interno, quando não
apurada transgressão a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, ou for constatada, tão-somente, falta ou
impropriedade de caráter formal;
II - se verificar a ocorrência de irregularidade quanto à legitimidade ou economicidade,
determinará a audiência do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento
Interno, apresentar razões de justificativa.
Parágrafo único. Não elidido o fundamento da impugnação, o Tribunal aplicará ao
responsável a multa prevista no inciso III do art. 58 desta Lei.
Art. 44. No início ou no curso de qualquer apuração, o Tribunal, de ofício ou a
requerimento do Ministério Público, determinará, cautelarmente, o afastamento
temporário do responsável, se existirem indícios suficientes de que, prosseguindo no
exercício de suas funções, possa retardar ou dificultar a realização de auditoria ou
inspeção, causar novos danos ao Erário ou inviabilizar o seu ressarcimento.
81
§ 1° Estará solidariamente responsável a autoridade superior competente que, no prazo
determinado pelo Tribunal, deixar de atender à determinação prevista no caput deste
artigo.
§ 2° Nas mesmas circunstâncias do caput deste artigo e do parágrafo anterior, poderá o
Tribunal, sem prejuízo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei, decretar, por
prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável, tantos quantos
considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.
Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na forma estabelecida
no Regimento Interno, assinará prazo para que o responsável adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a
serem observados.
§ 1° No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido:
I - sustará a execução do ato impugnado;
II - comunicará a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
III - aplicará ao responsável a multa prevista no inciso II do art. 58 desta Lei.
§ 2° No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, comunicará o fato ao Congresso
Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação e solicitar, de imediato, ao Poder
Executivo, as medidas cabíveis.
§ 3° Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da
sustação do contrato.
Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará
a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.
Art. 47. Ao exercer a fiscalização, se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de
bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, o Tribunal ordenará, desde
logo, a conversão do processo em tomada de contas especial, salvo a hipótese prevista
no art. 93 desta Lei.
Parágrafo único. O processo de tomada de contas especial a que se refere este artigo
tramitará em separado das respectivas contas anuais.
Seção V
Pedido de Reexame
Art. 48. De decisão proferida em processos concernentes às matérias de que tratam as
Seções III e IV deste capítulo caberá pedido de reexame, que terá efeito suspensivo.
82
Parágrafo único. O pedido de reexame reger-se-á pelo disposto no parágrafo único do
art. 32 e no art. 33 desta Lei.
Capítulo III
Controle Interno
Art. 49. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno, com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e à eficiência da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional .
Art. 50. No apoio ao controle externo, os órgãos integrantes do sistema de controle
interno deverão exercer, dentre outras, as seguintes atividades:
I - (Vetado)
II - realizar auditorias nas contas dos responsáveis sob seu controle, emitindo relatório,
certificado de auditoria e parecer;
III - alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que instaure
tomada de contas especial, sempre que tiver conhecimento de qualquer das ocorrências
referidas no caput do art. 8° desta Lei.
Art. 51. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência de imediato ao Tribunal de Contas da
União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 1° Na comunicação ao Tribunal, o dirigente do órgão competente indicará as
providências adotadas para evitar ocorrências semelhantes.
§ 2º Verificada em inspeção ou auditoria, ou no julgamento de contas, irregularidade ou
ilegalidade que não tenha sido comunicada tempestivamente ao Tribunal, e provada a
omissão, o dirigente do órgão de controle interno, na qualidade de responsável solidário,
ficará sujeito às sanções previstas para a espécie nesta Lei.
Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível hierárquico
equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e
indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento das
conclusões nele contidas.
83
Capítulo IV
Denúncia
Art. 53. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
§ 3º A denúncia será apurada em caráter sigiloso, até que se comprove a sua
procedência, e somente poderá ser arquivada após efetuadas as diligências pertinentes,
mediante despacho fundamentado do responsável.
§ 4º Reunidas as provas que indiquem a existência de irregularidade ou ilegalidade,
serão públicos os demais atos do processo, assegurando-se aos acusados a oportunidade
de ampla defesa.
Art. 54. O denunciante poderá requerer ao Tribunal de Contas da União certidão dos
despachos e dos fatos apurados, a qual deverá ser fornecida no prazo máximo de quinze
dias, a contar do recebimento do pedido, desde que o respectivo processo de apuração
tenha sido concluído ou arquivado.
Parágrafo único. Decorrido o prazo de noventa dias, a contar do recebimento da
denúncia, será obrigatoriamente fornecida a certidão de que trata este artigo, ainda que
não estejam concluídas as investigações.
Art. 55. No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dará tratamento
sigiloso às denúncias formuladas, até decisão definitiva sobre a matéria.
§ 1° Ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria
da denúncia. (Expressão suspensa pela Resolução SF nº 16, de 2006)
§ 2° O denunciante não se sujeitará a qualquer sanção administrativa, cível ou penal, em
decorrência da denúncia, salvo em caso de comprovada má-fé.
Capítulo V
Sanções
Seção I
Disposição Geral
Art. 56. O Tribunal de Contas da União poderá aplicar aos administradores ou
responsáveis, na forma prevista nesta Lei e no seu Regimento Interno, as sanções
previstas neste capítulo.
Seção II
Multas
84
Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-
lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.
Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões
de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como
moeda nacional, aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único
do art. 19 desta Lei;
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao
Erário;
IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou
a decisão do Tribunal;
V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;
VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias
realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.
§ 1° Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar
cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.
§ 2° O valor estabelecido no caput deste artigo será atualizado, periodicamente, por
portaria da Presidência do Tribunal, com base na variação acumulada, no período, pelo
índice utilizado para atualização dos créditos tributários da União.
§ 3° O Regimento Interno disporá sobre a gradação da multa prevista no caput deste
artigo, em função da gravidade da infração.
Art. 59. O débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas da União nos do
art. 57 desta Lei, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente
na data do efetivo pagamento.
Art. 60. Sem prejuízo das sanções previstas na seção anterior e das penalidades
administrativas, aplicáveis pelas autoridades competentes, por irregularidades
constatadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre que este, por maioria absoluta de
seus membros, considerar grave a infração cometida, o responsável ficará inabilitado,
por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão
ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.
Art. 61. O Tribunal poderá, por intermédio do Ministério Público, solicitar à Advocacia-
Geral da União ou, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam
85
jurisdicionadas, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados
em débito, devendo ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição.
TÍTULO III
ORGANIZAÇÃO DO TRIBUNAL
Capítulo I
Sede e Composição
Art. 62. O Tribunal de Contas da União tem sede no Distrito Federal e compõe-se de
nove ministros.
Art. 63. Os ministros, em suas ausências e impedimentos por motivo de licença, férias
ou outro afastamento legal, serão substituídos, mediante convocação do Presidente do
Tribunal, pelos auditores, observada a ordem de antigüidade no cargo, ou a maior idade,
no caso de idêntica antigüidade.
§ 1° Os auditores serão também convocados para substituir ministros, para efeito de
quorum, sempre que os titulares comunicarem, ao Presidente do Tribunal ou da Câmara
respectiva, a impossibilidade de comparecimento à sessão.
§ 2° Em caso de vacância de cargo de ministro, o Presidente do Tribunal convocará
auditor para exercer as funções inerentes ao cargo vago, até novo provimento,
observado o critério estabelecido no caput deste artigo.
Art. 64. Funciona junto ao Tribunal de Contas da União o Ministério Público, na forma
estabelecida nos arts. 80 a 84 desta Lei.
Art. 65. O Tribunal de Contas da União disporá de secretaria para atender às atividades
de apoio técnico e administrativo necessárias ao exercício de sua competência.
Capítulo II
Plenário e Câmaras
Art. 66. O Plenário do Tribunal de Contas da União, dirigido por seu Presidente, terá a
competência e o funcionamento regulados nesta Lei e no seu Regimento Interno.
Art. 67. O Tribunal de Contas da União poderá dividir-se em Câmaras, mediante
deliberação da maioria absoluta de seus ministros titulares.
§ 1° Não será objeto de deliberação das Câmaras matéria da competência privativa do
Plenário, a ser definida no Regimento Interno.
§ 2° A competência, o número, a composição, a presidência e o funcionamento das
Câmaras serão regulados no Regimento Interno.
86
Art. 68. O Tribunal fixará, no Regimento Interno, os períodos de funcionamento das
sessões do Plenário e das Câmaras e o recesso que entender conveniente, sem ocasionar
a interrupção de seus trabalhos.
Capítulo III
Presidente e Vice-Presidente
Art. 69. Os ministros elegerão o Presidente e o Vice-Presidente do Tribunal para
mandato correspondente a um ano civil, permitida a reeleição apenas por um período de
igual duração.
§ 1° A eleição realizar-se-á em escrutínio secreto, na última sessão ordinária do mês de
dezembro, ou, em caso de vaga eventual, na primeira sessão ordinária após sua
ocorrência, exigida a presença de, pelo menos, cinco ministros titulares, inclusive o que
presidir o ato.
§ 2° O Vice-Presidente substituirá o Presidente em suas ausências ou impedimentos e
exercerá as funções de corregedor, cujas atribuições serão as estabelecidas no
Regimento Interno.
§ 3° Na ausência ou impedimento do Vice-Presidente, o Presidente será substituído pelo
ministro mais antigo em exercício no cargo.
§ 4° O eleito para a vaga que ocorrer antes do término do mandato exercerá o cargo no
período restante.
§ 5° Não se procederá a nova eleição se a vaga ocorrer dentro dos sessenta dias
anteriores ao término do mandato.
§ 6° A eleição do Presidente precederá à do Vice-Presidente .
§ 7° Considerar-se-á eleito o ministro que obtiver a maioria dos votos. Não alcançada
esta, proceder-se-á a novo escrutínio entre os dois mais votados, decidindo-se afinal,
entre esses, pela antigüidade no cargo de ministro do Tribunal, caso nenhum consiga a
maioria dos votos.
§ 8° Somente os ministros titulares, ainda que em gozo de licença, férias, ou ausentes
com causa justificada, poderão tomar parte nas eleições, na forma estabelecida no
Regimento Interno.
Art. 70. Compete ao Presidente, dentre outras atribuições estabelecidas no Regimento
Interno:
I - dirigir o Tribunal;
II - dar posse aos ministros, auditores, membros do Ministério Público junto ao Tribunal
e dirigentes das unidades da secretaria, na forma estabelecida no Regimento Interno;
87
III - expedir atos de nomeação, admissão, exoneração, remoção, dispensa, aposentadoria
e outros atos relativos aos servidores do quadro de pessoal da secretaria, os quais serão
publicados no Diário Oficial da União e no Boletim do Tribunal;
IV - diretamente ou por delegação, movimentar as dotações e os créditos orçamentários
próprios e praticar os atos de administração financeira, orçamentária e patrimonial
necessários ao funcionamento do Tribunal.
Capítulo IV
Ministros
Art. 71. Os ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros
que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - ter mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de
administração pública;
IV - contar mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional
que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
Art. 72. Os ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo
dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao
Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Plenário, segundo os critérios de antigüidade e
merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
Art. 73. Os ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias,
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior
Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo quando
o tiverem exercido efetivamente por mais de cinco anos.
Parágrafo único. Os ministros do Tribunal gozarão das seguintes garantias e
prerrogativas:
I - vitaliciedade, não podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em
julgado;
II - inamovibilidade;
III - irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à remuneração, o disposto
nos arts. 37, XI, 150, II, 153, III e 153, § 2°, I, da Constituição Federal;
88
IV - aposentadoria, com proventos integrais, compulsoriamente aos setenta anos de
idade ou por invalidez comprovada, e facultativa após trinta anos de serviço, contados
na forma da lei, observada a ressalva prevista no caput, in fine, deste artigo.
Art. 74. É vedado ao ministro do Tribunal de Contas da União:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de
magistério;
II - exercer cargo técnico ou de direção de sociedade civil, associação ou fundação, de
qualquer natureza ou finalidade, salvo de associação de classe, sem remuneração;
III - exercer comissão remunerada ou não, inclusive em órgãos de controle da
administração direta ou indireta, ou em concessionárias de serviço público;
IV - exercer profissão liberal, emprego particular, comércio, ou participar de sociedade
comercial, exceto como acionista ou cotista sem ingerência;
V - celebrar contrato com pessoa jurídica de direito público, empresa pública, sociedade
de economia mista, fundação, sociedade instituída e mantida pelo poder público ou
empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a normas
uniformes para todo e qualquer contratante;
VI - dedicar-se à atividade político-partidária.
Art. 75. (Vetado)
Parágrafo único. (Vetado)
Art. 76. Não podem ocupar, simultaneamente, cargos de ministro parentes
consangüíneos ou afins, na linha reta ou na colateral, até o segundo grau.
Parágrafo único. A incompatibilidade decorrente da restrição imposta no caput deste
artigo resolve-se:
I - antes da posse, contra o último nomeado ou contra o mais moço, se nomeados na
mesma data;
II - depois da posse, contra o que lhe deu causa;
III - se a ambos imputável, contra o que tiver menos tempo de exercício no Tribunal.
Capítulo V
Auditores
Art. 77. Os auditores, em número de três, serão nomeados pelo Presidente da República,
dentre os cidadãos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de ministro do
Tribunal de Contas da União, mediante concurso público de provas e títulos, observada
a ordem de classificação.
89
Parágrafo único. A comprovação do efetivo exercício por mais de dez anos de cargo da
carreira de controle externo do quadro de pessoal da secretaria do Tribunal constitui
título computável para efeito do concurso a que se refere o caput deste artigo .
Art. 78. (Vetado)
Parágrafo único. O auditor, quando não convocado para substituir ministro, presidirá à
instrução dos processos que lhe forem distribuídos, relatando-os com proposta de
decisão a ser votada pelos integrantes do Plenário ou da Câmara para a qual estiver
designado.
Art. 79. O auditor, depois de empossado, só perderá o cargo por sentença judicial
transitada em julgado.
Parágrafo único. Aplicam-se ao auditor as vedações e restrições previstas nos arts. 74 e
76 desta Lei.
Capítulo VI
Ministério Público Junto ao Tribunal
Art. 80. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, ao qual se aplicam
os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência
funcional, compõe-se de um procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro
procuradores, nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros, bacharéis em
direito.
§ 1° (Vetado)
§ 2° A carreira do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União é
constituída pelos cargos de subprocurador-geral e procurador, este inicial e aquele
representando o último nível da carreira, não excedendo a dez por cento a diferença de
vencimentos de uma classe para outra, respeitada igual diferença entre os cargos de
subprocurador-geral e procurador-geral.
§ 3° O ingresso na carreira far-se-á no cargo de procurador, mediante concurso público
de provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em
sua realização e observada, nas nomeações, a ordem de classificação, enquanto a
promoção ao cargo de subprocurador-geral far-se-á, alternadamente, por antigüidade e
merecimento.
Art. 81. Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da União, em sua
missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas no
Regimento Interno, as seguintes atribuições:
I - promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da
União as medidas de interesse da justiça, da administração e do Erário;
II - comparecer às sessões do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito, em
todos os assuntos sujeitos à decisão do Tribunal, sendo obrigatória sua audiência nos
90
processos de tomada ou prestação de contas e nos concernentes aos atos de admissão de
pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões;
III - promover junto à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, perante os
dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da União, as medidas
previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61 desta Lei, remetendo-lhes a documentação e
instruções necessárias;
IV - interpor os recursos permitidos em lei.
Art. 82. Aos subprocuradores-gerais e procuradores compete, por delegação do
procurador-geral, exercer as funções previstas no artigo anterior.
Parágrafo único. Em caso de vacância e em suas ausências e impedimentos por motivo
de licença, férias ou outro afastamento legal, o procurador-geral será substituído pelos
subprocuradores-gerais e, na ausência destes, pelos procuradores, observada, em ambos
os casos, a ordem de antigüidade no cargo, ou a maior idade, no caso de idêntica
antigüidade, fazendo jus, nessas substituições, aos vencimentos do cargo exercido.
Art. 83. O Ministério Público contará com o apoio administrativo e de pessoal da
secretaria do Tribunal, conforme organização estabelecida no Regimento Interno.
Art. 84. Aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União
aplicam-se, subsidiariamente, no que couber, as disposições da Lei orgânica do
Ministério Público da União, pertinentes a direitos, garantias, prerrogativas, vedações,
regime disciplinar e forma de investidura no cargo inicial da carreira.
Capítulo VII
Secretaria do Tribunal
Seção I
Objetivo e Estrutura
Art. 85. A secretaria incumbe a prestação de apoio técnico e a execução dos serviços
administrativos do Tribunal de Contas da União.
§ 1° A organização, atribuições e normas de funcionamento da secretaria são as
estabelecidas no Regimento Interno.
§ 2º O Tribunal poderá manter unidades integrantes de sua secretaria nos estados
federados.
Art. 86. São obrigações do servidor que exerce funções específicas de controle externo
no Tribunal de Contas da União:
I - manter, no desempenho de suas tarefas, atitude de independência, serenidade e
imparcialidade;
91
II - representar à chefia imediata contra os responsáveis pelos órgãos e entidades sob
sua fiscalização, em casos de falhas e/ou irregularidades;
III - propor a aplicação de multas, nos casos previstos no Regimento Interno;
IV - guardar sigilo sobre dados e informações obtidos em decorrência do exercício de
suas funções e pertinentes aos assuntos sob sua fiscalização, utilizando-os,
exclusivamente, para a elaboração de pareceres e relatórios destinados à chefia
imediata.
Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior, quando credenciado pelo
Presidente do Tribunal ou, por delegação deste, pelos dirigentes das unidades técnicas
da secretaria do Tribunal, para desempenhar funções de auditoria, de inspeções e
diligências expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidência, são
asseguradas as seguintes prerrogativas:
I - livre ingresso em órgãos e entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da
União;
II - acesso a todos os documentos e informações necessários à realização de seu
trabalho;
III - competência para requerer, nos termos do Regimento Interno, aos responsáveis
pelos órgãos e entidades objeto de inspeções, auditorias e diligências, as informações e
documentos necessários para instrução de processos e relatórios de cujo exame esteja
expressamente encarregado por sua chefia imediata.
Art. 88. Fica criado, na secretaria, diretamente subordinado à Presidência, um instituto
que terá a seu cargo:
I - a realização periódica de concursos públicos de provas ou de provas e títulos, para
seleção dos candidatos a matrícula nos cursos de formação requeridos para ingresso nas
carreiras do quadro de pessoal do Tribunal;
II - a organização e a administração de cursos de níveis superior e médio, para formação
e aprovação final dos candidatos selecionados nos concursos referidos no inciso
anterior;
III - a organização e a administração de cursos de treinamento e de aperfeiçoamento
para os servidores do quadro de pessoal;
IV - a promoção e a organização de simpósios, seminários, trabalhos e pesquisas sobre
questões relacionadas com as técnicas de controle da administração pública;
V - a organização e administração de biblioteca e de centro de documentação, nacional
e internacional, sobre doutrina, técnicas e legislação pertinentes ao controle e questões
correlatas.
Parágrafo único. O Tribunal regulamentará em resolução a organização, as atribuições e
as normas de funcionamento do instituto referido neste artigo.
92
Seção II
Orçamentos
Art. 89. (Vetado)
TÍTULO IV
DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 90. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do
Tribunal de Contas da União será exercida pelo Congresso Nacional, na forma definida
no seu regimento comum.
§ 1° O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório
de suas atividades.
§ 2° No relatório anual, o Tribunal apresentará análise da evolução dos custos de
controle e de sua eficiência, eficácia e economicidade.
Art. 91 . Para a finalidade prevista no art. 1°, inciso I, alínea g e no art. 3°, ambos da Lei
Complementar n° 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal enviará ao Ministério Público
Eleitoral, em tempo hábil, o nome dos responsáveis cujas contas houverem sido
julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores à realização de cada
eleição.
Art. 92. Os atos relativos a despesa de natureza reservada serão, com esse caráter,
examinados pelo Tribunal, que poderá, à vista das demonstrações recebidas, ordenar a
verificação in loco dos correspondentes comprobatórios, na forma estabelecida no
Regimento Interno.
Art. 93. A título de racionalização administrativa e economia processual, e com o
objetivo de evitar que o custo da cobrança seja superior ao valor do ressarcimento, o
Tribunal poderá determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento
do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada
quitação.
Art. 94. É vedado a ministro, auditor e membro do Ministério Público junto ao Tribunal
intervir em processo de interesse próprio, de cônjuge ou de parente consangüíneo ou
afim, na linha reta ou na colateral, até o segundo grau.
Art. 95. Os ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal têm
prazo de trinta dias, a partir da publicação do ato de nomeação no Diário Oficial da
União, prorrogável por mais sessenta dias, no máximo, mediante solicitação escrita,
para posse e exercício no cargo.
Art. 96. As atas das sessões do Tribunal serão publicadas, na íntegra, sem ônus, no
Diário Oficial da União.
Art. 97. As publicações editadas pelo Tribunal são as definidas no Regimento Interno.
93
Art. 98. O Boletim do Tribunal de Contas da União é considerado órgão oficial.
Art. 99. O Regimento Interno do Tribunal somente poderá ser aprovado e alterado pela
maioria absoluta de seus ministros titulares.
Art. 100. O Tribunal de Contas da União poderá firmar acordo de cooperação com os
Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, ou dos Conselhos
ou Tribunais de Contas dos Municípios, na forma estabelecida pelo Regimento Interno.
Art. 101. O Tribunal de Contas da União, para o exercício de sua competência
institucional, poderá requisitar aos órgãos e entidades federais, sem quaisquer ônus, a
prestação de serviços técnicos especializados, a serem executados em prazo
previamente estabelecido, sob pena de aplicação da sanção prevista no art. 58 desta Lei.
Art. 102. Entidade competente do Poder Executivo federal fará publicar no Diário
Oficial da União, para os fins previstos no inciso VI do art. 1o desta Lei, a relação das
populações: (Redação dada pela Lei Complementar nº 143, de 2013) (Produção de
efeito)
I - até 31 de dezembro de cada ano, no caso dos Estados e do Distrito
Federal; (Incluído pela Lei Complementar nº 143, de 2013) (Produção de efeito)
II - até 31 de agosto de cada ano, no caso dos Municípios. (Incluído pela Lei
Complementar nº 143, de 2013) (Produção de efeito)
§ 3o Far-se-á nova comunicação sempre que houver, transcorrido o prazo fixado nos
incisos I e II do caput, a criação de novo Estado ou Município a ser implantado no
exercício subsequente. (Incluído pela Lei Complementar nº 143, de
2013) (Produção de efeito)
Art. 103. O Tribunal de Contas da União prestará auxílio à comissão mista do
Congresso Nacional incumbida do exame do endividamento externo brasileiro, nos
termos do art. 26 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Art. 104. Os ordenadores de despesas dos órgãos da administração direta, bem assim os
dirigentes das entidades da administração indireta e fundações e quaisquer servidores
responsáveis por atos de que resulte despesa pública, remeterão ao Tribunal de Contas
da União por solicitação do Plenário ou de suas Câmaras, cópia das suas declarações de
rendimentos e de bens.
§ 1° O descumprimento da obrigação estabelecida neste artigo ensejará a aplicação da
multa estabelecida no art. 58 desta Lei, pelo Tribunal, que manterá em sigilo o conteúdo
das declarações apresentadas e poderá solicitar os esclarecimentos que entender
convenientes sobre a variação patrimonial dos declarantes.
§ 2° O sigilo assegurado no parágrafo anterior poderá ser quebrado por decisão do
Plenário, em processo no qual fique comprovado enriquecimento ilícito por exercício
irregular da função pública.
94
§ 3° A quebra de sigilo sem autorização do Plenário constitui infração funcional punível
na forma do art. 132, inciso IX da Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
§ 4° O disposto neste artigo aplica-se à autoridade a que se refere o art. 52 desta Lei.
Art. 105. O processo de escolha de ministro do Tribunal de Contas da União, em caso
de vaga ocorrida ou que venha a ocorrer após a promulgação da Constituição de 1988,
obedecerá ao seguinte critério:
I - na primeira, quarta e sétima vagas, a escolha caberá ao Presidente da República,
devendo recair as duas últimas, respectivamente, em auditor e membro do Ministério
Público junto ao Tribunal.
II - na segunda, terceira, quinta, sexta, oitava e nona vagas, a escolha será da
competência do Congresso Nacional;
III - a partir da décima vaga, reinicia-se o processo previsto nos incisos anteriores,
observada a alternância quanto à escolha de auditor e membro do Ministério Público
junto ao Tribunal, nos termos do inciso I do § 2° do art. 73 da Constituição Federal.
Art. 106. Aos ministros do Tribunal de Contas da União que, na data da promulgação da
Constituição Federal de 1988, preenchiam os requisitos necessários à aposentadoria
com as vantagens do cargo, não se aplica a ressalva prevista no art. 73, caput, in fine,
desta Lei.
Art. 107. - A distribuição dos processos observará os princípios da publicidade, da
alternatividade e do sorteio.
Art. 108. Serão públicas as sessões ordinárias do Tribunal de Contas da União.
§ 1° O Tribunal poderá realizar sessões extraordinárias de caráter reservado, para tratar
de assuntos de natureza administrativa interna ou quando a preservação de direitos
individuais e o interesse público o exigirem.
§ 2° Na hipótese do parágrafo anterior, os atos processuais terão o concurso das partes
envolvidas, se assim desejarem seus advogados, podendo consultar os autos e pedir
cópia de peças e certidões dos mesmos.
§ 3° Nenhuma sessão extraordinária de caráter reservado poderá ser realizada sem a
presença obrigatória de representante do Ministério Público.
Art. 109. O Tribunal de Contas da União ajustará o exame dos processos em curso às
disposições desta Lei.
Art. 110. No prazo de noventa dias a contar da entrada em vigor desta Lei, o Tribunal
encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre o quadro próprio de
pessoal de sua secretaria, com observância dos princípios constitucionais pertinentes e,
especialmente, das seguintes diretrizes:
I - regime jurídico único;
95
II - previsão das respectivas estrutura orgânica e atribuições;
III - condicionamento, como indispensável a investidura em cargo ou emprego, à prévia
aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, bem como em cursos
organizados na forma preconizada no inciso II do art. 88 desta Lei;
IV - provimento dos cargos em comissão e funções de confiança por servidores do
quadro de pessoal, exceto quanto aos Gabinetes de Ministro, do Procurador-Geral e de
Auditor em relação a um Oficial de Gabinete e a um Assistente, que serão de livre
escolha da autoridade, obedecidos os requisitos legais e regimentais; (Redação dada
pela Lei nº 9.165, de 1995)
V - competência do Tribunal, para em relação aos cargos em comissão e funções de
confiança:
a ) estabelecer-lhes o escalonamento, segundo a legislação pertinente;
b) transformá-los e reclassificá-los em consonância com os parâmetros previstos na Lei
de Diretrizes Orçamentárias;
VI - fixação da respectiva remuneração, observados os limites orçamentários, fixados,
os níveis de remuneração adotados para os servidores do Poder Legislativo e, no que
couber, os princípios reguladores do sistema de pessoal da União.
Parágrafo único. É vedada a nomeação, para cargos em comissão, e a designação, para
funções de confiança, de cônjuge, companheiro ou parentes, consangüíneos ou afins, em
linha reta ou colateral, até o terceiro grau, de ministro, auditor ou membro do Ministério
Público junto ao Tribunal, em atividade ou aposentados há menos de cinco anos, exceto
se admitidos no quadro próprio de pessoal mediante concurso público. (Incluído pela
Lei nº 9.165, de 1995)
Art. 111. Os atuais cargos de subprocurador-geral junto ao Tribunal de Contas da União
integrarão quadro em extinção, assegurados os direitos e observadas as vedações
aplicáveis a seus titulares.
Art. 112. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 113. Revogam-se as disposições em contrário, em especial o Decreto-Lei n° 199,
de 25 de fevereiro de 1967.
Brasília, 16 de julho de 1992; 171° da Independência e 104° da República.
FERNANDO COLLOR
Célio Borja
96
ANEXO III
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.715 TOCANTINS
21/08/2014 PLENÁRIO
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
DO BRASIL
ADV.(A/S) : JOÃO COSTA RIBEIRO FILHO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO TOCANTINS
Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Tocantins.
Emenda Constitucional nº 16/2006, que criou a possibilidade de recurso, dotado de
efeito suspensivo, para o Plenário da Assembleia Legislativa, das decisões tomadas
pelo Tribunal de Contas do Estado com base em sua competência de julgamento de
contas (§ 5º do art. 33) e atribuiu à Assembleia Legislativa a competência para sustar
não apenas os contratos, mas também as licitações e eventuais casos de dispensa e
inexigibilidade de licitação (art. 19, inciso XXVIII, e art. 33, inciso IX e § 1º). 3.
A Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas
constitucionais que conformam o modelo federal de organização do Tribunal de
Contas da União são de observância compulsória pelas Constituições dos Estados-
membros. Precedentes. 4. No âmbito das competências institucionais do Tribunal de
Contas, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a clara distinção entre: 1) a
competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; 2)
e a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis,
definida no art. 71, inciso II, CF/88. Precedentes. 5. Na segunda hipótese, o exercício
da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo
posterior do Poder Legislativo. Precedentes. 6. A Constituição Federal dispõe que
apenas no caso de contratos o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional (art. 71, § 1º, CF/88). 7. Ação julgada procedente.
A C Ó R D Ã O
Supremo Tribunal Federal
EmentaeAcórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 15
ADI 3715 / TO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Ricardo
97
Lewandowski, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por
unanimidade de votos, julgar procedente a ação direta, nos termos do voto do relator,
ministro Gilmar Mendes.
Brasília, 21 de agosto de 2014.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
98
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito administrativo
descomplicado. 20ª ed. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2012.
AMAZONAS. TJ-AM - APL: 00031834020138040000 AM 0003183-
40.2013.8.04.0000, Relator: Paulo Cesar Caminha e Lima, Primeira Câmara Cível.
BARBOSA, Radamero Apolinário. Improbidade administrativa: O que vem a ser e
como deve ser feito seu controle. Disponível em: http://ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7521.
Acessado em: 25/06/2017.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso
Nacional, 1988.
______. Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispões sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras
providências. Brasília: Congresso Nacional, 1992.
______. Lei n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009. Altera os arts. 12 e 21 da Lei no
8.429, de 2 de junho de 1992 - Lei de Improbidade Administrativa. Brasília: Congresso
Naciona, 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 23ª ed.
Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas,
2010.
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina,
legislação e jurisprudência. São Paulo: Editora Atlas, 2007. LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª ed. Rio de Janeiro:
Editora Saraiva, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27ª ed. Atualizada. São
Paulo: Malheiros Editores, 2001.
NEGRO, Eduardo Ferreira da Costa. Aspectos polêmicos na aplicação das sanções
por ato de improbidade administrativa. Disponível em:
http://www.capitalpublico.com.br/conteudo/ha_controversias/. Acessado em:
02/07/2017.
PARANÁ. Tribunal de Justiça – TJ. Apelação Cível: 12321103 PR 1232110-3
(Acórdão) – 5ª Câmara Cível; Relator: Leonel Cunha.
99
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. 5ª
ed. São Paulo: Editora Atlas, 2011.
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR,
Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio
público. São Paulo: Editora Atlas, 1996.
PINHO, Marcele Prado. Improbidade administrativa. Disponível em:
http://www.soleis.adv.br/artigoimprobidadeadministrativa.htm. Acessado em:
10/05/2012.
PRIMO, Laís de Araújo. Da possibilidade de dupla condenação ao ressarcimento do
erário no âmbito do tribunal de contas e da ação de improbidade administrativa. Disponível em: http://www.ambito-
juridico.com.br/site?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13537. Acessado em:
07/07/2017.
RIO GRANDE DO SUL. TJ-RS - AC: 70056831415 RS, Relator: Francisco José
Moesch, Data de Julgamento: 29/01/2014, Vigésima Primeira Câmara Cível.
RIO GRANDE DO SUL. TJ-RS - AC: 70051303287 RS, Relator: Francisco José
Moesch, Data de Julgamento: 11/12/2013, Vigésima Primeira Câmara Cível.
SÃO PAULO. Tribunal de Justiça - TJ. APL 1648690520088260000 SP 0164869-
05.2008.8.26.0000 - 10ª Câmara de Direito Público; Des. Relator: Antonio Carlos
Villen.
SIMÃO, Calil. Improbidade administrativa: teoria e prática: de acordo com a Lei
n° 12.120, de 15 de dezembro de 2009, com a Lei Complementar n° 135, de junho
de 2010. São Paulo: JH Mizuno, 2011.
______. Supremo Tribunal Federal - STF. REsp 980706, RS 2007/0210742-0; Relator:
Ministro Luiz Fux; Julgamento: 03/02/2011.
______. Superior Tribunal de Justiça - STJ - REsp: 1285160 MG 2011/0233239-6,
Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA.