documentos de trabajo de atencion …2006-2012.funcionpublica.gob.mx/pt/obligaciones...paradigma:...
TRANSCRIPT
DOCUMENTOS DE TRABAJO
DE
ATENCION CIUDADANA
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana (Documento 1)
Marzo 2005
Dudas y Comentarios:
Xavier Arellano
Director de Planeación y Desarrollo
Teléfono: 01 (55) 30 03 20 44
Av. Insurgentes Sur 1685,
Torre Diamante, Tercer Piso,
Col. Guadalupe Inn,
01020 México,D.F.
Dirección General de Atención Ciudadana
Dirección General Adjunta de Políticas y Programas
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
2
EL ENFOQUE ACTUAL DE LA ATENCION CIUDADANA
Somos lo que hacemos, sobre todo lo
que hacemos por cambiar lo que somos.
Proverbio oriental
1. INTRODUCCION
1.1 Breve Retrospectiva
Durante décadas, como en muchos otros países con regímenes autoritarios, el
gobierno en México se caracterizó por la concentración y centralización del poder,
por un presidencialismo en el que se ejercieron facultades metaconstitucionales y por
una participación ciudadana acotada.
Las debilidades del marco normativo e institucional fueron abriendo espacios a la
corrupción y a la impunidad en la esfera gubernamental, y terminaron por minar la
vigencia del Estado de Derecho, socavando la credibilidad del gobierno y la
confianza ciudadana. La creciente incapacidad de respuesta de las instituciones
frente a la ciudadanía quedaba de manifiesto en trámites y servicios públicos de baja
calidad, con presencia de corrupción y mecanismos formales pero poco efectivos
para atender la voz de los usuarios.
Frente a este estado de cosas, el nuevo gobierno asumió el compromiso de
emprender un cambio profundo en las formas de ejercer el poder público así como en
la operación de la administración pública federal.
El primer paso entonces para la hoy Secretaría de la Función Pública fue hacerse
cargo de la cultura administrativa autoritaria que predominó por muchos años al
interior de las dependencias y entidades de gobierno, y que había terminado por
postrar la posibilidad de una política de atención ciudadana centrada en el usuario.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
3
1.2 La Atención Ciudadana
En la Administración Pública Federal, la atención ciudadana fue entendida por años
como sinónimo de atender peticiones y, más específicamente, las quejas y denuncias
que presentara la ciudadanía. Al amparo del Artículo 8 Constitucional, que lo
consagró como una garantía individual, los funcionarios y empleados públicos están
obligados a respetar el ejercicio del derecho de petición, a condición de que ésta se
formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa, y a toda petición debe recaer un
acuerdo escrito de la autoridad a la que se hubiera dirigido, la cual tiene que hacerlo
del conocimiento del peticionario en breve término.
Bajo este precepto legal, se reconoce entonces a la ciudadanía el derecho de pedir a la
autoridad que atienda sus sugerencias, solicitudes y planteamientos en general, los
que engloban desde luego a probables quejas sobre servicios públicos y posibles
denuncias contra servidores públicos.
Sin embargo, en el contexto de sucesivos gobiernos que fueron concentrando poder a
costa de una sociedad con participación limitada en los asuntos públicos, la petición
ciudadana devino en un derecho más formal que efectivo, y la atención de quejas y
denuncias terminó por volverse un trámite administrativo más.
Revertir este fenómeno así como revisar y ampliar los espacios de participación para
la ciudadanía, dotándola de nuevos mecanismos de voz ante la Administración
Pública, fueron los principales compromisos que contrajo el actual gobierno en
materia de atención ciudadana.
Es así como la Dirección General de Atención Ciudadana se planteó como objetivo
fundamental el poner al ciudadano en el centro de la atención, restituyéndole la
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
4
centralidad que siempre debió tener como principio, fin y razón de ser de las
instituciones de gobierno. 1
Las estrategias desplegadas para lograrlo, las experiencias y principales resultados
alcanzados así como los retos futuros son el contenido de este documento de trabajo.
2. MARCO DE REFERENCIA
2.1 Generalidades
La Dirección General de Atención Ciudadana nace como área en 1995 y su ámbito de
competencia abarca las quejas, denuncias y peticiones ciudadanas presentadas ante
la APF, con excepción de los organismos públicos que por su propia naturaleza son
autónomos, como el Instituto Federal Electoral, el Banco de México e INFONAVIT,
entre otros.
La DGAC tiene presencia en todo el ámbito federal, y opera a través de los Titulares
de las Areas de Quejas y Responsabilidades de los 221 Organos Internos de Control
en la APF, así como de las 8 Supervisorías Regionales con sede en Baja California,
Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas y el Distrito Federal,
cuyas circunscripciones abarcan varios Estados y cubren toda la República. Sus
principales funciones reglamentarias consisten en asegurar la atención de las
peticiones que presenta la ciudadanía así como verificar la calidad de los trámites y
servicios públicos federales.
1 Art. 40 Constitucional: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representati- va, Democrática, Federal...
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
5
CUADRO ESTADÍSTICO DE PETICIONES CIUDADANAS 2001-2005
NUMERO DE PETICIONES TIPO DE PETICION
2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL *
ATENCIONES DIRECTAS 8 18 38,535 41,635 2,665 82,861
QUEJAS Y DENUNCIAS 16,313 17,060 14,343 11,213 767 59,696
SOLICITUDES 6,623 7,515 8,007 7,224 473 29,842
SEGUIMIENTOS DE IRREGULA- RIDAD (QUEJAS DE SERVICIO)
5,732 4,020 5,852 6,085 372 22,061
SUGERENCIAS 1,079 2,841 2,678 2,081 116 8,795
PENDIENTES DE CLASIFICAR 39 298 636 488 115 1,576
RECONOCIMIENTOS 398 785 1,210 682 26 3,101
TOTAL 30,192 32,537 71,261 69,408 4,534 207,932
* CIFRAS AL 28 DE ENERO DE 2005
2.2 La Administración Pública Federal heredada
La cultura política que predominó por décadas, de corte vertical y autoritario,
terminó permeando también la estructura de las organizaciones públicas. En efecto,
al inicio del gobierno del presidente Vicente Fox se identificó una cultura de trabajo
en la administración pública federal con las siguientes características:
Una marcada asimetría entre los servidores públicos y la ciudadanía en la
prestación de trámites y servicios: por una larga tradición administrativa, los
primeros prácticamente definían todas las reglas del juego (horarios de
servicio, requisitos, procedimientos, lugares y condiciones de atención, etc.), y
los segundos debían sujetarse a ellas, sin posibilidades de hacer valer su voz
de manera efectiva.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
6
Un enfoque hacia el cumplimiento de la gestión, que casi no tomaba en cuenta
las expectativas ni la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y la
sociedad. Esta orientación se traducía en apatía y falta de compromiso de
muchos servidores públicos hacia el involucramiento en los programas
gubernamentales.
Inexistencia de estándares de calidad o garantías de cumplimiento en la
prestación de la mayoría de los servicios públicos federales.
Presencia de corrupción en muchos trámites, principalmente los relacionados
con la obtención de autorizaciones, permisos, licencias, certificados e
inscripción a padrones, y
Ausencia de incentivos institucionales para asegurar el esfuerzo de los
servidores públicos emprendedores y la dignificación de la función pública.
2.3 Antecedentes de Planeación
Es por ello que el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece que se partirá del
principio de que el gobierno debe tener como fuente y destino al ciudadano2 y señala
que, si bien la participación ciudadana se ha incrementado en los últimos años por
medio de mecanismos como la contraloría social y los sistemas de quejas y
denuncias, éstos han sido insuficientes y limitados para atender debidamente los
intereses de la sociedad.3
El Plan establece también que para mejorar la calidad de la gestión pública, se
requiere instrumentar normas y procedimientos dirigidos a prevenir la
discrecionalidad y el abuso de autoridad de los servidores públicos en la prestación
2 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Pág. 136 3 Idem, Pág. 145.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
7
de los servicios bajo su responsabilidad, así como asegurar a la ciudadanía
certidumbre en cuanto a las actividades de las instituciones de gobierno, la calidad
de sus servicios y un cambio de actitud del servidor público, garantizando su
profesionalización y honestidad.4
2.4 Hacia un Cambio de Paradigma en la Atención Ciudadana
Las ideas clave y los valores que nos enseñan desde pequeños en nuestra sociedad
así como los adquiridos al interior de las organizaciones constituyen paradigmas, en
el sentido de que son concepciones acerca de la realidad que -por lo general- se dan
por sentadas y no son cuestionadas, de modo que vivimos con ellas gran parte de
nuestras vidas. Los paradigmas son útiles: nos definen límites, estructuran nuestros
conocimientos y determinan nuestras experiencias.5 Pero tienen un aspecto limitante:
nos ciegan a otras visiones o enfoques de la realidad, lo que frena nuestras
posibilidades de innovación y cambio, nuestra capacidad de transformar el entorno.
Esta limitante se acentúa más cuando se trata de un paradigma compartido al
interior de las organizaciones, como en el caso de la administración pública, cuya
cultura organizacional estaba orientada a satisfacer a la autoridad y no a la
ciudadanía. Así que lo primero fue plantearse la transformación de la atención
ciudadana en las dependencias y entidades del gobierno federal como un cambio de
paradigma: invertir la pirámide organizacional para ponerla al servicio del
ciudadano.
Poner al ciudadano en el centro de la atención de las organizaciones
gubernamentales implicaba entonces realizar un cambio de paradigma, y había que
empezar por la propia Dirección General de Atención Ciudadana.
4 Ibídem, Pág. 145 5 Barker, J.A. Paradigmas. El Negocio de Descubrir el Futuro. McGraw-Hill Interamericana, Bogotá 1995
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
8
Con la complicidad y encubrimiento de la propia dirección, al interior del área
existían vicios e irregularidades diversas. En particular, casi medio centenar de
plazas habían sido asignadas para realizar actividades partidistas. La represión e
incertidumbre laboral prevalecientes a fines del año 2000 hacían impensable que
quienes conocían estas irregularidades las hubieran denunciado, amén de la
dificultad probatoria implícita. Al producirse el relevo de la administración, fueron
separadas las personas cuya permanencia carecía de una justificación laboral.
Como resultado de la planeación estratégica emprendida por la Dirección General y
de sucesivas reestructuraciones, la plantilla de personal pasó de 329 elementos que
había en diciembre de 2000 a un total de 286 servidores públicos en enero de 2005.
La transformación de la organización interna de la DGAC y la planeación de sus
objetivos, indicadores y metas; de sus procesos, métodos y procedimientos de
trabajo; del marco normativo que reglamenta su actuación; de los sistemas
informáticos y su utilización; así como de la capacitación y asesoría que imparte a los
OIC, ha sido un proceso gradual que aún se encuentra en marcha.
Y para establecer las bases de una política de atención ciudadana centrada en el
usuario a través de los 221 OIC en toda la Administración Pública Federal, la DGAC
ha desplegado dos grandes estrategias: fortalecer la efectividad de las quejas y
denuncias ciudadanas, y adelantarse o anticiparse a la queja de los ciudadanos.
3. FORTALECER LA EFECTIVIDAD DE LA QUEJA
Por décadas, la experiencia de los ciudadanos ha sido que casi no sucede nada tras
presentar una queja o denuncia en la Administración Pública Federal.
Es por ello que esta estrategia consiste en buscar que las quejas y denuncias
presentadas por la ciudadanía permitan de manera efectiva prevenir y sancionar
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
9
conductas irregulares de los servidores públicos en la APF, así como mejorar los
trámites y servicios públicos federales que dan origen a dichas quejas.
3.1 Contexto
Los usuarios de los trámites y servicios públicos, y la ciudadanía en general, pueden
constituirse en agentes cruciales para la detección de fallas e irregularidades. Pero
para que ello ocurra se requiere introducir canales de voz, mecanismos e incentivos
que los orienten a presentar quejas y denuncias. Esta consideración trae consigo la
necesidad de contar con un marco teórico que explique los factores que determinan
el comportamiento de los usuarios frente a un trámite o servicio público deficiente.
La mayoría de los modelos desarrollados para explicar los comportamientos de un
consumidor o usuario, está basada en la teoría del economista Albert Hirschman6
sobre las posibilidades de salida (cambiar de proveedor), de voz (queja, denuncia o
sugerencia) y de lealtad hacia una organización (empresa). Bajo este enfoque, un
trabajo reciente del Banco Mundial7 propone que un conjunto similar de opciones
enfrenta el usuario de los trámites y servicios públicos.
De acuerdo con este estudio, la decisión de quejarse o cambiar de proveedor depende
de un conjunto de factores, tales como el grado de monopolio y de rendición de
cuentas del prestador de servicios así como de la cantidad y calidad de la
información que dispone.
Cuando sólo existe un prestador de servicios, que es el caso más común por el
monopolio gubernamental en trámites y determinados servicios, el usuario no tiene
6 Hirschman, A. Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Harvard University Press. Edición en español: Fondo de Cultura Económica, México, 1977. 7 Samuel, Paul. Does Voice Matter ? For Public Accountability, Yes. World Bank Research Working Paper 1388, Washington, D.C. 1994 .
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
10
más opción que hacer oir su voz, lo cual va desde la crítica privada al gobierno, pasa
por distintas manifestaciones de protesta (mantas, desplegados periodísticos, mítines
o toma de instalaciones públicas como calles, carreteras, oficinas, etc.) o a través de
mecanismos formales como la queja y denuncia escritas. Esta última es la menos
grave, porque permite la atención focalizada e individual del problema dentro de un
marco institucional, lo que no ocurre con las restantes modalidades de voz. La opción
de lealtad forzada hacia las instituciones puede traducirse después en castigo político
durante las votaciones, y siempre está al alcance de los ciudadanos.
De ahí que, aunque paradójico, está en el mejor interés de la administración pública
el promover la cultura de la queja, lo que implica facilitar los medios para captarla y
desarrollar mecanismos para hacerla efectiva una vez presentada, y hacia ello se ha
orientado la estrategia de fortalecer la queja desplegada por la DGAC.
En términos generales, existen cuatro condiciones determinantes en la decisión de los
ciudadanos o usuarios para presentar una queja o denuncia:
1. Información pública a disposición de la sociedad. Las personas se quejarán o
denunciarán si conocen sus derechos y saben que éstos no han sido respetados; o que
el trato y servicio recibidos están por debajo del estándar que debía recibir. Más aún:
se quejarán o denunciarán sólo si saben dónde, cómo y ante quién hacerlo. Por ello
resulta crucial que los ciudadanos cuenten con la información necesaria sobre el
trámite o servicio, y que dispongan de asesoría, orientación e información sobre la
presentación de quejas y denuncias, pues de lo contrario se limita la capacidad de la
ciudadanía para ejercer su voz .
2. Costos de Transacción para presentar una queja o denuncia. Quejarse o denunciar
implica dedicar tiempo, energía y recursos para hacerlo. No es lo mismo tener que
elaborar un escrito o simplemente requisitar un formato. O tener que hacer fila para
presentar una queja que depositarla en un buzón; o más accesible aún hacer una
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
11
llamada telefónica o enviar un correo electrónico. El riesgo de ser objeto de una
represalia o de ser discriminado en la realización de un trámite, son costos que el
ciudadano pondera al decidirse a presentar una queja o denuncia
3. Elasticidad de la demanda por el trámite o servicio. Entre más necesario o
imprescindible éste sea, será más probable que los ciudadanos hagan oir su voz para
intentar mejorar el servicio o para que remuevan a malos servidores públicos. Si el
servicio tiene sustitutos y el ciudadano tiene los medios o recursos para optar por
ellos, la necesidad de quejarse o denunciar será menor.
4. La efectividad del sistema de quejas. La mejora de un trámite o servicio a partir de una
queja, la sanción o remoción de un servidor público derivada de una denuncia, o la
solución de un problema como resultado de una atención directa, generan confianza
en el ciudadano: sabe que su voz será escuchada y, por tanto, tiene sentido quejarse o
denunciar. Y con ello se construye credibilidad en la administración pública.
Estas cuatro grandes consideraciones han guiado la dirección de los cambios
introducidos bajo esta estrategia al interior de la DGAC, y han sido los fundamentos
para cambiar la orientación, el desempeño y los resultados de las Areas de Quejas en
los 221 OIC en la Administración Pública Federal.
Transformar el enfoque tradicional de la atención ciudadana -que entiende la
tramitación de quejas y denuncias como un fin en sí mismo, y no como un medio
para prevenir conductas irregulares y mejorar trámites servicios, y en esa medida
generar confianza y credibilidad ciudadanas en la administración pública- requiere
de cambios a profundidad de la normatividad en la materia, de los sistemas
informáticos que la tornan posible, de la capacitación a quienes la operan y del
conjunto de directrices que guían la operación cotidiana de las instituciones
gubernamentales y de las Areas de Quejas de sus OIC.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
12
Esta transformación es un gran proceso de cambio que en varias de sus vertientes se
encuentra en curso, pero en otras ya ha producido resultados palpables de los que
han dado testimonio los principales beneficiarios: los ciudadanos.
3.2 Principales Cambios en Beneficio de la Ciudadanía
3.2.1 Subdirectores Especializados
Tres de los principales problemas detectados en los diagnósticos iniciales de la
DGAC fueron el rezago de quejas y denuncias, la existencia de márgenes de
discrecionalidad en la actuación de diversos servidores públicos y la falta de
mecanismos internos que propiciaran respuesta a los ciudadanos y una atención
eficaz e inmediata a sus planteamientos, ya fueran quejas, denuncias, solicitudes o
sugerencias.
Se creó entonces la figura del Subdirector Especializado en Atención Ciudadana, que
a partir de la sectorización de la APF en 6 grandes áreas, ha permitido asegurar la
dirección, control y supervisión de la atención ciudadana en las dependencias y
entidades del Gobierno Federal por sector. Esta nueva división del trabajo busca el
conocimiento a profundidad de las quejas y denuncias por sector y de su tratamiento
por parte de las instituciones de gobierno y de los OIC.
Estos Subdirectores atienden a la ciudadanía que desea presentar una queja o
denuncia, le brindan asesoría y orientación sobre la forma de hacerlo, y le
proporcionan información sobre el estado que guarda la petición presentada.
La creación de estas Subdirecciones Especializadas y el establecimiento de estándares
al interior de la DGAC y de tableros de control por sector en el año 2002, permitió la
eliminación de rezagos en cuanto a quejas y denuncias y su reaparición, que trae
consigo discrecionalidad en su tratamiento, y que actualmente al 100% de los
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
13
ciudadanos que proporcionan datos de localización en las quejas y denuncias que
presentan ante la SFP tengan una respuesta escrita a más tardar en 10 días.
3.2.2 El Sistema Electrónico de Atención Ciudadana
La gran cantidad de información generada a partir de las quejas, denuncias y
peticiones ciudadanas sobre trámites y servicios, requiere del uso de tecnologías
informáticas para su adecuado registro, análisis, control y aprovechamiento así como
para la retroalimentación y comunicación con los ciudadanos.
En la actualidad, la Dirección General de Atención Ciudadana opera, mantiene y
administra a nivel federal el Sistema Electrónico de Atención Ciudadana (SEAC), el
cual funciona descentralizadamente en 221 Organos Internos de Control de la
Administración Pública Federal.
El SEAC hace posible el control del proceso de atención ciudadana en la APF, y por
ello constituye la principal herramienta de trabajo para los OIC y la DGAC.
Antecedentes
El primer esfuerzo por automatizar el control de las peticiones que recibían las
Contralorías, que dependían entonces de los Titulares de las dependencias y
entidades a las que estaban adscritas, data de 1992 cuando se creó el Sistema
Automatizado de Quejas, Denuncias y Atención a la Ciudadanía.
En 19968 las Contralorías pasaron a formar parte de la entonces SECODAM y ello
trajo consigo el doble reto de descentralizar su operación y de centralizar el
seguimiento de la atención ciudadana por parte de la DGAC. Fue así como se dio
8 En el DOF(24-Dic-1996) se publicaron las reformas a tres leyes, que facultaron a la SECODAM para nombrar y remover libremente a los Contralores y a los Titulares de las áreas de Auditoría, Quejas y Responsabilidades de los OIC en la APF.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
14
paso en 1997 al Sistema Descentralizado de Quejas y Denuncias, el cual facilitó la
conformación de una base de datos nacional para las peticiones ciudadanas.
En noviembre de 2001 se libera finalmente el actual SEAC: por los grandes
volúmenes de información y a la par del avance tecnológico, éste cuenta con una
renovada plataforma, adaptada para unificar los criterios de clasificación de las
peticiones ciudadanas y estados procesales de las quejas y denuncias, conforme a los
Lineamientos y Criterios Técnicos y Operativos del Proceso de Atención Ciudadana
emitidos por la DGAC. El SEAC, a diferencia de sus predecesores, tiene la ventaja de
operar en una plataforma cliente-servidor en ambiente de red, lo que permite la
captura de información en forma simultánea para múltiples usuarios, agilizando de
manera sustancial el registro y seguimiento de las peticiones ciudadanas.
Estado Actual y Retos del SEAC
En el SEAC se registra de manera pormenorizada la totalidad de quejas y denuncias
que se presentan por incumplimiento de las obligaciones de los Servidores Públicos,
así como la totalidad de peticiones ciudadanas relacionadas con trámites y servicios
de la APF recibidas en los OIC e instancias de captación de la SFP, salvo las que
captan directamente aquellas instituciones públicas que por la amplia cobertura o
por la especialización de sus servicios, disponen de áreas especializadas de atención
a la ciudadanía, como la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de
Educación Pública, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal de Protección al
Consumidor, la Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, el Servicio de Administración Tributaria, el Instituto Mexicano del
Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
Además de la información específica de cada queja y denuncia, en el SEAC se
registran las etapas del proceso a través del que se les atiende e investiga, lo que
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
15
permite conocer el estado que guarda la atención de cada una de ellas así como sus
resultados.
Complementariamente, en el SEAC se alimentan los resultados del procedimiento
administrativo de responsabilidades que, en su caso, derive de la investigación de
quejas y denuncias contra Servidores Públicos, así como las incompetencias, las
improcedencias y los casos en que por falta de elementos de prueba o cualesquiera
otras razones desemboquen en el no ejercicio del procedimiento administrativo de
responsabilidades.
En la actualidad, el SEAC se encuentra en etapa de rediseño a fin de poder operar en
una plataforma que permitirá a los usuarios conectarse por Internet –en línea y en
tiempo real- para realizar el registro, consulta y seguimiento de las peticiones
ciudadanas. Esta nueva versión está concebida bajo la premisa de obtener
información estratégica que permita no sólo atender eficientemente quejas y
denuncias, sino incidir también en la mejora de los procesos de las áreas de servicio.
3.2.3 El Sistema de Información Ejecutiva
Para imprimir en la atención ciudadana tradicional una orientación hacia la
efectividad, se requería dotar a los OIC de las dependencias y entidades de la APF y
a los Subdirectores Especializados de una herramienta para el análisis y la toma de
decisiones en el tratamiento de las quejas, denuncias y peticiones sobre servicio.
Por ello se desarrolló el Sistema de Información Ejecutiva (SIE), herramienta liberada
en marzo de 2003 que -a partir de la información contenida en el SEAC- permite
cruzar y correlacionar información a nivel agregado así como generar estadísticas,
con el fin de identificar patrones de comportamiento, tendencias, frecuencias
relativas, etc., en términos de la Dependencia o Entidad de la APF donde se comete la
presunta irregularidad, su ubicación geográfica, el tipo de conducta en que se
incurrió, el o los servidores públicos involucrados, el trámite o servicio público
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
16
federal de que se trate y, en general, de todas las variables que concurren al
presentarse una posible irregularidad en el servicio público.
El análisis estadístico de las peticiones ciudadanas a través del SIE, así como la
revisión de la información obtenida del seguimiento que realiza la DGAC mediante
indicadores de desempeño y resultados al proceso de atención ciudadana que
realizan los OIC, permite identificar trámites y servicios críticos, detectar conductas
irregulares reincidentes y, por lo tanto, derivar estrategias específicas de prevención,
mejora y corrección para las dependencias y entidades de la APF, en beneficio de la
ciudadanía.
La focalización de acciones concretas como la reubicación de personal en oficinas de
gobierno con alta incidencia de irregularidades, cobra especial relevancia sobre todo
en aquellos casos en que por falta de elementos de prueba, por deficiencias en la
investigación o en la integración del expediente, o que por no haber podido
cumplirse las exigencias del marco normativo, hayan imposibilitado el inicio del
procedimiento administrativo de responsabilidades para los Servidores Públicos
involucrados.
3.2.4 Lineamientos para el Proceso de Atención Ciudadana
La manera en que deben atenderse las peticiones ciudadanas en la APF constituye la
esencia del proceso de atención ciudadana. Y para homologar esa forma de
atenderlas e instituirla en los OIC se requiere desarrollar un documento rector con
directrices para orientar el proceso y sus resultados, que establezca criterios y
parámetros y contenga procedimientos específicos a seguir: tales son las propósitos
del documento normativo denominado Lineamientos y Criterios Técnicos y
Operativos para el Proceso de Atención Ciudadana9.
9 http://www.funcionpublica.gob.mx/pt/obligaciones_transparencia_art_7/sf p/doctos/LIN-NOV-03-03.pdf
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
17
Cuando en 1996 las Contralorías pasaron a ser parte de la entonces SECODAM, la
DGAC se convirtió en la unidad administrativa responsable de normar la recepción,
atención, respuesta y seguimiento a las peticiones ciudadanas en los 221 OIC. Y el
primer documento con esta aspiración data de 1998, pero adolecía de vacíos e
imprecisiones y carecía de fuerza legal suficiente, de tal suerte que su
instrumentación desembocó en la aplicación de criterios jurídicos diferentes en cada
OIC: una denuncia podía ser investigada y conducir a una inhabilitación, mientras
que en otra Contraloría –por la misma irregularidad- el servidor público podía
recibir una amonestación privada como sanción.
Homologar la actuación de los Titulares de las Areas de Quejas, concebir la atención
ciudadana como proceso, unificar los criterios de recepción, clasificación y
tratamiento de las peticiones ciudadanas en la APF y estandarizar su registro en el
SEAC, fueron los principales desafíos enfrentados por la actual administración en el
terreno normativo.
Es por ello que entre mayo de 2002 y noviembre de 2003 la DGAC hizo un gran
despliegue de esfuerzos para involucrar a los OIC: una docena de funcionarios
visitaron aquéllos donde se captaba el 80% del total de peticiones en la APF,
revisaron y analizaron expedientes, realizaron entrevistas sobre los criterios jurídicos
seguidos por esos OIC en temas específicos: la supletoriedad de la ley, la radicación
de las denuncias, el tratamiento de las anónimas y el conflicto de competencias, entre
otros.
El primer diagnóstico sobre la realidad de la atención ciudadana en los OIC mostró la
disparidad de criterios, las contradicciones existentes, la resistencia a registrar sus
actuaciones en los sistemas informáticos y el peso de las prácticas administrativas
con visión cortoplacista. Una situación importante fue detectada: las Areas de Quejas
en los OIC podían explicar detalladamente sus actividades (el árbol), pero
generalmente no eran capaces de ver las repercusiones de su actuación en el todo (el
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
18
bosque). Este hecho evidenciaba la ausencia de una visión de proceso, que iniciaba
con la captación de una queja o denuncia y concluía con una resolución, pasando por
variadas etapas no siempre concatenadas. No había consciencia de que por omitir un
dato o por no fundamentar ni motivar una actuación, ello repercutiría después en
más tiempo, mayores costos y pobres resultados.
Es por ello que los actuales Lineamientos incorporaron el enfoque de proceso, y se
encuentran estructurados conforme a ello y en concordancia con el SEAC, y
contienen un capítulo específico sobre la investigación. Por su alcance e impacto en la
operación de los OIC, constituyen el segundo gran instrumento de la DGAC para
dirigir la Atención Ciudadana en la APF.
3.2.5 Indicadores de Quejas y Denuncias en los OIC
El marco normativo que regula las quejas y denuncias sobre conductas irregulares
exige que los ciudadanos aporten los elementos de prueba, lo que limita
considerablemente las posibilidades de éxito de los procesos administrativos de
responsabilidades contra los servidores públicos y desalienta a la ciudadanía para
denunciar tales conductas. En el ámbito penal, esto propicia en los ciudadanos el
temor a posibles represalias.
Ante esta circunstancia, la DGAC ha impulsado fuertemente que la investigación e
integración de expedientes relacionados con quejas y denuncias ciudadanas sobre
presuntas conductas irregulares de servidores públicos contribuya con información y
elementos de prueba que, de manera efectiva, permitan posteriormente sancionarlos.
Es por ello que desde finales del año 2002 estableció indicadores transversales para
medir el desempeño y los resultados de las Areas de Quejas en los 221 OIC en la
atención y tratamiento de las quejas y denuncias contra servidores públicos, cuyo
énfasis está principalmente en su captación, investigación y resolución, así como en
la captación, atención y solventación de las quejas sobre los trámites y servicios.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
19
3.2.6 Operativos del Programa Usuario Simulado
Los operativos son una de las dos modalidades en que se aplica este Programa. Se
trata de servidores públicos de la Dirección General de Atención Ciudadana que, en
aquellos casos donde se presume la comisión de irregularidades en oficinas de
atención al público, simulan ser ciudadanos que realizan un trámite con el fin de
evidenciar conductas ilícitas en su prestación.
Los operativos requieren indagaciones previas por parte de los servidores públicos
de la DGAC y su grado de complejidad está en función de las conductas o ilícitos a
evidenciar. Implican también poner a disposición de las autoridades competentes a
los infractores sorprendidos en flagrancia: las investigaciones practicadas durante
esta administración han permitido levantar 120 Actas Administrativas en contra de
un total de 126 servidores públicos de distintas instituciones de la APF, de los que a
la fecha 37 han recibido ya sanciones administrativas y 6 de ellos sanción económica.
Las indagaciones han posibilitado también documentar la existencia de delitos por
parte de servidores públicos, tales como el cohecho y la extosión. De ahí que a la
fecha se hayan presentado 26 denuncias penales, cuyo porcentaje de comprobación
de los delitos supera el 95%, cifra muy alta a decir de los especialistas en materia
penal.
El éxito de los operativos es producto en gran medida del apoyo y la coordinación
interinstitucional con la Procuraduría General de la República y la Agencia Federal
de Investigaciones, así como de la activa participación de la Unidad de Asuntos
Jurídicos de esta Secretaría.
Si bien este Programa nació en la pasada administración, los operativos estuvieron
acotados a un reducido número de trámites y servicios locales, por lo que durante
esta administración se enfocó a trámites y servicios federales, fue elevado a meta
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
20
presidencial los primeros dos años y se amplió el universo de instituciones así como
el número de oficinas de atención al público donde se aplicaban.
La instrumentación de este Programa en 33 dependencias y entidades de la APF fue
adoptada como Acuerdo10 en la Primera Sesión Ordinaria de la Comisión
Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Como resultado,
a la fecha se han generado 8,189 verificaciones que en algunos casos desembocaron
en operativos que permitieron sancionar a servidores públicos que incurrieron en
responsabilidades.
A principios de 2005 asciende a 93 el número de operativos en que se ha sorprendido
en flagrancia a servidores públicos cometiendo irregularidades. Con ello se ha
logrado inhibir las prácticas de corrupción, contribuyendo a que la actuación de los
servidores públicos se apegue a la ley.
* CIFRAS AL 28 DE ENERO DE 2005
10 Acuerdo adoptado por unanimidad de los integrantes de la Comisión el día 30 de abril de 2001.
2001 2002 2003 2004 2005
Operativos de combate a la corrupción, 2001-2005
25
29
22
16
10
5
10
15
20
25
30
35
Uni
dad
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
21
Cabe destacar que estos operativos en su mayoría han surgido de la participación
ciudadana, pues gracias a sus quejas y denuncias -anónimas muchas de ellas- ha sido
posible obtener o partir de indicios que con posteriores indagaciones condujeron a
evidenciar conductas irregulares e ilícitos de los servidores públicos, contribuyendo
así al fin último que es mejorar la calidad y transparencia de los trámites que se
brindan a la ciudadanía.
3.2.7 Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL)
SACTEL nace en 1989 como una línea telefónica para apoyar el retorno de los
connacionales en el marco del Programa Paisano. Años después, sus servicios se
extiendieron para captar quejas sobre deficiencias en trámites y servicios de la APF.
Si bien en 1997 se sustituyeron las líneas analógicas por troncales digitales, con
capacidad para transmisión de voz y datos, no es sino hasta 2002 cuando SACTEL
evoluciona tecnológicamente al concepto de Call Center o Centro de Llamadas.
Mediante sus 16 posiciones se amplió la atención telefónica, disminuyó el abandono
de llamadas y se acortaron los tiempos de respuesta al ciudadano.
En la actualidad SACTEL funciona las 24 horas de los 365 días del año y atiende
alrededor de 137,000 llamadas anuales. No obstante este alto volumen, SACTEL ha
logrado reducir su porcentaje de abandono de llamadas a 4.1 –mientras que el
estándar internacional es de 8%- y registra una duración promedio por llamada
atendida de 2 minutos con 50 segundos, por debajo de los 3 minutos 40 segundos de
la media internacional.
Gracias a los controles introducidos en su operación, SACTEL logró durante 2004 un
ahorro de 712,786 pesos en el gasto telefónico, que representó una reducción del
48.8% respecto al año anterior.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
22
Al ser un servicio de asesoría e información para la ciudadanía, para SACTEL es
fundamental evaluar la satisfacción de sus usuarios. Por ello, tiene implementado un
sistema de evaluación de la calidad en el servicio, y durante 2004 obtuvo una
calificación promedio de 8.6 en una escala de cero a diez puntos.
SACTEL se encuentra certificado en la norma ISO 9001:2000, mantiene actualizada su
infraestructura tecnológica y su personal recibe capacitación permanente para seguir
brindando una atención telefónica de calidad a la ciudadanía.
4. ADELANTARSE A LA QUEJA
El énfasis puesto por años en el control normativo y la sanción llevó a descuidar la
atención ciudadana como una vocación institucional de la Secretaría, y a perder de
vista la participación ciudadana como principal vía para mejorar los servicios
públicos.
De ahí que esta estrategia consista en introducir canales de voz alternativos para los
ciudadanos y establecer mecanismos de participación ciudadana que aseguren la
atención de la Voz del Usuario para mejorar los trámites y servicios públicos
federales e incrementar la satisfacción ciudadana.
4.1 La Visión de Origen
Confianza y credibilidad son dos palabras clave: sin ellas, las economías no
prosperan ni los gobiernos pueden ser eficaces. Y la hoy Secretaría de la Función
Pública tiene como visión lograr que la sociedad confíe y crea en la Administración
Pública Federal, lo que en el ámbito de la Atención Ciudadana implica el formidable
reto de superar una relación con la ciudadanía basada esencialmente en la queja, y de
mejorar la calidad, oportunidad y eficacia con que se prestan los servicios públicos
de carácter federal en México.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
23
Más aún: la imagen del gobierno más inmediata para el ciudadano es la de los
trámites y servicios públicos que aquél le proporciona, por lo que un cambio de
percepción pasa obligadamente por su mejora.
La experiencia adquirida por la Dirección General de Atención Ciudadana en los
primeros cuatro años de esta administración, permite afirmar que la mayoría de las
mejoras en las áreas de atención y servicio no son tanto una cuestión de recursos
como un desafío a la creatividad, imaginación y entusiasmo de sus impulsores. Y que
la base que permitió lograr resultados de alto impacto y a corto plazo es el
otorgamiento de libertad y facultamiento a los servidores públicos, y la presentación
de las calificaciones que otorga la ciudadanía, lo que en conjunto les permite una
mayor capacidad de respuesta y tomar mejores decisiones.
4.2 Marco Teórico
Las opciones de un ciudadano frente a un trámite o servicio público deficiente, o
frente a un mal servidor público, tienen un costo asociado: la salida supone invertir
recursos para irse con un proveedor privado; la voz implica invertir tiempo,
esfuerzo y padecer molestias, o hasta riesgos; y la lealtad forzada equivale a soportar
las deficiencias y a los malos servidores públicos.
Muchos ciudadanos incurren en la lealtad forzada por no contar con recursos o por
no confiar en la eficacia de los mecanismos de voz institucionales, pero el resto tiene
que decidir entre la salida o ejercer su voz, y es aquí donde entra en juego el grado de
monopolio del trámite o servicio público.
La siguiente gráfica muestra que la salida es menos costosa que la voz cuando existen
muchos proveedores, pero a medida que éstos van disminuyendo la voz se vuelve
menos costosa. Es el caso, por ejemplo, de alguien que al no ser atendido
adecuadamente en un supermercado, opta primero por irse a otra tienda en vez de
presentar una queja formal.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
24
VOZVOZ VS.VS. SALIDASALIDA
0 Grado de monopolio 10
SALIDASALIDA
VOZVOZ
La VOZ cuestaLa VOZ cuestamenos que menos que la SALIDAla SALIDA
Costos parael ciudadano:
tiempo, energía,recursos, riesgos,
molestias, etc.
La VOZ es menos costosa que la SALIDA en entornos monopólicos (como los gubernamentales)
-
+
En el extremo, cuando el trámite o servicio es monopólico -pues el único que lo
brinda es el gobierno- prescindir de él resulta mucho más costoso para el ciudadano
que ejercer su voz. Y ésta es la condición crucial que debe aprovecharse en la
administración pública.
Entonces, ofrecer a los usuarios mecanismos de voz alternativos a la queja y la
denuncia formales, que impliquen menor tiempo, esfuerzo y molestias, brindar
anonimato para que no enfrenten riesgos de represalia o discriminación, establecer y
publicar estándares de servicio, introducir canales de atención inmediata e in situ, y
facultar a los servidores públicos para darles capacidad de respuesta, son las
condiciones mínimas para que exista una efectiva participación ciudadana en la APF.
4.3 La Realidad de la Administración Pública heredada: Trámites y Servicios
Los primeros diagnósticos mostraban que las áreas de servicio de las distintas
dependencias y entidades de la APF enfrentaban una problemática común y, por
tanto, requerían de un modelo de servicio general que –adaptado a la realidad de la
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
25
administración pública en México- permitiera remontar los efectos de una larga
tradición administraba que había limitado la mejora de los trámites y servicios:
Estructura organizacional poco flexible y dividida por funciones, lo que
dificulta brindar el trámite o servicio de forma integral
Normatividad excesiva, que redunda en trámites complicados y tardados,
Requisitos excesivos, por partir de una base de desconfianza hacia el usuario
Tecnología atrasada o subutilización de la existente
Infraestructura, mobiliario y equipo inadecuados así como mala imagen
Capacidad de respuesta insuficiente frente a la demanda
Sistemas de quejas y denuncias poco efectivos y nula atención inmediata
Escasos canales de comunicación con el usuario
Insuficiente información sobre costos, requisitos y horarios de servicio
Este conjunto de efectos, sumado a las características propias de la gestión
gubernamental seguida por décadas, evidenciaba una ruptura o fragmentación entre
la administración pública federal y la sociedad demandante de trámites y servicios:
Tratamiento nosistémico de quejas
Tratamiento nosistémico de quejas
SOCIEDAD
INSTITUCIONESPRESTADORASDE SERVICIOS
Control por normasControl por normas
Gestión orientadaa actividades
Gestión orientadaa actividades
Servicios definidos deadentro hacia afuera
Servicios definidos deadentro hacia afuera
Modelo cerradode administraciónModelo cerrado
de administración
CONTEXTOCONTEXTO
Y en la raíz de este fenómeno se encontraba la estructura organizacional, de forma
piramidal y escalonada, que desde la base operativa hasta sus mandos intermedios
estaba orientada a responder o complacer los dictados de las jefaturas en turno
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
26
(todos actuaban en función de lo que querían los jefes) y éstas a la cúspide de la
autoridad, mas no a responder a las necesidades y expectativas de los usuarios.
De ahí que el gran reto de la estrategia de adelantarse a la queja fuera romper con el
arraigado paradigma administrativo de hacer las cosas de arriba hacia abajo e iniciar la
transformación profunda de las organizaciones gubernamentales: conceptualmente,
esto equivalía a invertir la pirámide organizacional de las dependencias y entidades
de la APF: dotarlas de una nueva funcionalidad en que, desde la máxima autoridad
de la organización, pasando por los mandos medios y superiores, hasta llegar a los
servidores públicos que atienden las ventanillas, el ciudadano fuera el centro de la
atención.
Por todo ello, la Dirección General de Atención Ciudadana emprendió la iniciativa
de diseñar y promover, en varias de las instituciones con trámites y servicios de
mayor impacto ciudadano, un nuevo modelo general de servicio, que funcionara de
abajo hacia arriba y de afuera hacia adentro, para poder satisfacer las complejas y
cambiantes necesidades y expectativas del ciudadano contemporáneo. Invertir la
Pirámide y Poner al Ciudadano en el Centro de la Atención son la filosofía de este
modelo:
USUARIOUSUARIO
PERSONAL OPERATIVOPERSONAL OPERATIVO
PERSONAL OPERATIVOPERSONAL OPERATIVO
MANDOS MEDIOSMANDOS MEDIOS
MANDOSMANDOSSUPERIORESSUPERIORES
MANDOS MEDIOSMANDOS MEDIOS
MANDOSMANDOSSUPERIORESSUPERIORES
USUARIOUSUARIO
A la izquierda está la pirámide organizacional tradicional, donde todos están volteando a ver al Jefe y dándole la espalda al
Usuario; y a la derecha, la pirámide invertida, en que desde el Jefe hasta el último empleado están centrados en el Usuario.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
27
Este modelo, basado en el esfuerzo de servidores públicos emprendedores, en el que
la gestión centralizada y altamente controlada es sustituida por procesos flexibles y
eficaces, y cuya instrumentación y operación involucra también la participación
proactiva de los Titulares de Quejas en los OIC, es la base de los programas que
desarrolló o adaptó la Dirección General de Atención Ciudadana para la APF
durante los primeros cuatro años: Centros Integrales de Servicio, Cartas
Compromiso al Ciudadano y Evaluación Ciudadana de los Servicios.
4.4 Principales Cambios en Beneficio de la Ciudadanía
4.4.1 Consultores de Atención Ciudadana
Introducir un nuevo modelo de servicio en la APF implicaba retos de promoción e
instrumentación. Requería además conocimiento a fondo no sólo del modelo en sí,
sino del entorno en que iba a insertarse. Por ello uno de los primeros pasos fue
preparar Consultores de Atención Ciudadana, con capacidades y habilidades para
implantar -codo a codo con las instituciones de la APF- la modalidad de Centros
Integrales de Servicio.
Así, se conformó un grupo inicial de dos consultores para establecer CIS en plan
piloto y, a partir de los resultados y experiencias obtenidos, replicar posteriormente
la estrategia a mayor escala. En el año 2001 se instalaron 2 CIS, y con el impulso de 4
Consultores más, fue posible cerrar el año 2004 con un total de 60 CIS en la APF.
Los consultores contribuyen también en la implantación de otros programas de
participación ciudadana como lo son las Cartas Compromiso al Ciudadano y la
Evaluación Ciudadana del Servicio. A medida que se dispone de metodologías y
guías técnicas, el trabajo de los Consultores ha ido extendiéndose al involucramiento
y capacitación de los Titulares de las Areas de Quejas en los OIC, quienes deben ser
los principales impulsores y copartícipes de estos programas en sus instituciones.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
28
Y aquí reside quizá el mayor y principal desafío: transformar las Areas de Quejas de
los OIC en verdaderas áreas de atención y participación ciudadanas, convertir a sus
Titulares en eficaces abogados del ciudadano e imprimir una orientación proactiva y
preventiva en su actuación. Una añeja e inveterada tradición administrativa llevó a
estas áreas a concentrarse en el manejo casuístico de quejas y denuncias, y a dejar de
lado la necesidad de incidir en la raíz de los problemas: mejorar trámites y servicios
deficientes y corregir los procesos que propician conductas irregulares en los
servidores públicos. En efecto, esa tradición administrativa privilegiaba apagar
fuegos en vez de prevenir incendios.
4.4.2 Indicador de Atención a la Voz del Usuario en los OIC
A finales del año 2003 se introdujo una importante modificación reglamentaria para
los Titulares de las Areas de Quejas: por vez primera, les fue asignada la atribución
específica de coadyuvar en la promoción, implementación y seguimiento de
mecanismos e instancias de participación ciudadana para el cumplimiento de
estándares de servicio en las instituciones que controlan, así como la facultad de
participar en el establecimiento de indicadores para la mejora de trámites y
prestación de servicios en ellas.
A la par de lo anterior, se instituyó un indicador para medir el desempeño y los
resultados de los Titulares de las Areas de Quejas en los OIC de 39 instituciones de la
APF en cuanto al grado en que es atendida la Voz del Usuario en la prestación de sus
trámites y servicios. Este indicador, que no tiene precedente alguno, se extendió en el
año 2005 a los OIC de 51 instituciones de la APF, cuyos trámites y servicios son de
alto impacto ciudadano.
4.4.3 Centros Integrales de Servicio (CIS)
Un CIS es un espacio físico que concentra la prestación de uno o más trámites y
servicios a fin de brindarlos de manera integral, transparente, ágil y sencilla a los
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
29
usuarios. Es también un espacio virtual que da cabida al cambio en la cultura de
servicio y en las prácticas de la organización para facilitar su mejora continua. Y son
los propios prestadores de servicio quienes, a partir del reconocimiento de su
realidad y del facultamiento para una mayor capacidad de respuesta, emprenden la
revisión, análisis y mejora de sus procesos de trabajo, orientándose a partir de la voz
del usuario y teniendo como objetivo el logro de su satisfacción.
Para su implementación y funcionamiento, se ha desarrollado una guía metodológica
que contiene las diferentes etapas del proceso que conduce a su puesta en operación
y el rol a desempeñar por los actores participantes: prestadores de servicio, Contralor
y Titular del Area de Quejas en el OIC, autoridades de la institución, Consultor de
Atención Ciudadana, entre los principales.
Entre los resultados más notables alcanzados con los CIS destacan:
o Transparencia en el otorgamiento de trámites y servicios federales
o Reducción en los tiempos de espera
o Atención personalizada al usuario
o Información clara y anticipada sobre costos, requisitos y horarios
o Remodelación de oficinas para mayor comodidad del usuario
o Medición sistemática y permanente de la calidad del servicio
o Mejoras a partir de la opinión y sugerencias del usuario
o Evaluación ciudadana del servicio
o Canales de comunicación ágiles y efectivos
A la fecha suman 60 los CIS instalados en la APF y está planeado extender la
cobertura de instituciones y de trámites y servicios que abarcan durante el resto de la
actual administración.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
30
El CIS en la SCT: la Primera Piedra en la Construcción de un Nuevo Modelo de Servicio
A principios del año 2001 se recibieron denuncias de personas y empresas de
transporte público federal en contra de servidores públicos de las Direcciones
Generales de Protección y Medicina Preventiva en el Transporte, y de Autotransporte
Federal, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Denunciaban que se les
solicitaba dinero para aprobar el examen psicofísico integral y el de conocimientos
generales del Reglamento de Tránsito Federal. Los montos exigidos oscilaban entre
500 y 1,000 pesos para el primer examen, y de 50 a 450 pesos para el segundo.
Señalaban además que el trámite para obtener la licencia federal de conducir era
demasiado complicado, tardado y que no se respetaba el orden en que acudían los
usuarios a las oficinas, debido a que personas ajenas a la dependencia vendían los
lugares o fichas.
Como resultado de las investigaciones emprendidas, en marzo de 2001 la Dirección
General de Atención Ciudadana realizó operativos simultáneos en Ciudad Juárez,
Nuevo Laredo, Veracruz, Querétaro y Distrito Federal (Vallejo), y sorprendió en
flagrancia la corrupción que en esas oficinas se practicaba de manera abierta y
cotidiana. Se levantaron actas administrativas a 20 servidores públicos involucrados,
9 de los cuales fueron denunciados ante el Ministerio Público. La Oficina de Vallejo
en el Distrito Federal fue cerrada de manera definitiva.
Los operativos pusieron al descubierto que los requisitos variaban de una oficina a
otra y que no se apegaban a la reglamentación; que existía diversidad de criterios en
cuanto al pago de derechos para presentar exámenes; que no se brindaba
información a los operadores acerca del estado que guardaba su trámite; que no
existían formatos para requisitar; que los horarios de atención eran irregulares y los
operadores llegaban entre 5 y 6 de la mañana para realizar el trámite; que existían
filas enormes y en ocasiones tardaba hasta 10 días la obtención de la licencia; que los
servidores públicos no portaban gafetes de identificación; que las bases de datos
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
31
estaban incompletas; que no estaba sistematizado el proceso para expedir la licencia,
y que ésta era de fácil falsificación.
Al ser un insumo de trabajo indispensable, los operadores se veían obligados a
invertir el tiempo que fuese necesario para tramitar la licencia; sin embargo, esos días
que dejaban de percibir ingreso aunados a lo complicado e incierto del trámite,
constituían fuertes incentivos para caer en actos de corrupción.
Con independencia de los procesos administrativos de responsabilidades y las
sanciones que derivaron de los operativos, pero a partir de la problemática que les
dio origen, la Dirección General de Atención Ciudadana emprendió la tarea de
apoyar a la SCT en la implementación del primer Centro Integral de Servicios (CIS).
Entre los principales beneficios y logros que ha generado este primer CIS destacan:
Un día para la obtención de la licencia federal de conducir
Entrega de Constancia Médica entre 2 y 4 horas al 80% de los Usuarios
Número telefónico gratuito 01 800 para brindar asesoría e información y
concertar citas programadas, que evitan largas filas y horas de espera
Mayor capacidad de servicio: de 40 pasó a 100 licencias diarias, en promedio
Una sucursal bancaria para evitar traslados para pagar y acortar tiempos
Areas e instalaciones dignas y funcionales
Evaluación ciudadana permanente: los usuarios califican en una escala de cero
a diez los atributos del servicio que reciben
Licencia con material y elementos de seguridad de difícil falsificación
Unificación en un sólo proceso del trámite de expedición y refrendo
Sistematización completa de la base de datos y del exámen teórico
Actualización de los Reglamentos de Medicina Preventiva en el Transporte y
de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
32
Capacitación al personal en la filosofía del CIS, en calidad y actitud en el
servicio así como en liderazgo y en técnicas de atención ciudadana
A la fecha existen 19 CIS en la SCT y cubren los trámites de emisión de constancia de
aptitud psicofísica así como de expedición y refrendo de la licencia federal de
conductor en los siguientes estados de la República: en 2001, el Distrito Federal; en
2002, Jalisco, Puebla, Chiapas y San Luis Potosí; en 2003, Hidalgo, Yucatán, Morelos,
Tamaulipas, Aguascalientes, Baja California, Nuevo León y Estado de México; en
2004, Sinaloa, Guanajuato, Nayarit, Chihuahua, Michoacán y Tabasco. Para el año
2005 se tiene proyectado establecer CIS en Oaxaca, Veracruz, Tlaxcala, Querétaro,
Coahuila, Colima, Guerrero y Sonora.
4.4.4 Cartas Compromiso al Ciudadano
Como resultado de la reforma efectuada en diciembre de 1994 a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, la Secretaría cambió su denominación por la de
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y asumió nuevas
responsabilidades, como la de organizar y coordinar el desarrollo administrativo
integral de las dependencias y entidades de la APF.
Durante 1997 y 1998 la entonces SECODAM hizo un gran despliegue de recursos
para introducir el concepto de estándares de servicio en la APF. Cientos de
funcionarios fueron capacitados y las instituciones se vieron forzadas a definir y
establecer estándares de servicio. Sin embargo, estos estándares no fueron
difundidos y el usuario no obtuvo los beneficios de contar con esa información.
Es por ello que al inicio de la actual administración, la DGAC retoma ese esfuerzo y
se plantea cómo hacer realidad los estándares o términos en que se prestan los
trámites y servicios, y cómo lograr que los usuarios conozcan los beneficios de contar
con ellos para exigir su efectivo cumplimiento. Lograr la participación ciudadana en
los servicios era una necesidad, pero no estaba definido el mecanismo que pudiera
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
33
utilizarse. De ahí nace la idea de investigar y adaptar lo que estaban haciendo otros
países; en particular, las Cartas Compromiso o Citizen Charters desarrolladas con
gran éxito en países anglosajones inscritos en una tradición administrativa de Nueva
Gerencia Pública.
Si bien ninguno de esos países había tenido que realizar el gran esfuerzo previo que
la APF en México había emprendido con los masivos talleres de estándares, la
metodología para definirlos –que había sido comprada años trás por la SECODAM-
fue retomada para elaborar la Guía de Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC).
Para la DGAC, las CCC fueron un vehículo para introducir un importante valor
agregado: el Apartado de ¿Qué hacer si no Cumplimos? se incluyó para establecer
nuevos mecanismos de atención y participación ciudadanas: Atenciones Inmediatas,
Quejas y Sugerencias de Servicio así como Evaluación Ciudadana del Servicio.
La DGAC adaptó las CCC para que fueran un instrumento mediante el que se
asegurara que fueran las propias áreas de servicio las que, además de brindar
trámites y servicios de calidad, atendieran y resolvieran con efectividad los
planteamientos ciudadanos: en las CCC se encarnó el modelo de abajo hacia arriba y
de afuera hacia adentro que la DGAC había venido preconizando en la APF.
En la metodología de las CCC, la DGAC incorporó dos mecanismos más para
asegurar su viabilidad: la obligatoriedad de que los Titulares de las Areas de Quejas
en los OIC participaran coordinadamente con las áreas de servicio, en tanto
corresponsables de la operación de las instituciones que controlan, y en congruencia
con el enfoque preventivo que las actuales políticas de la SFP establecen para la
actuación de los OIC. El segundo mecanismo fue la introducción de la Evaluación
Ciudadana del servicio, como palanca externa para dar voz y fuerza a los usuarios, y
como medio para asegurar una respuesta por parte del prestador de servicios.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
34
Actualmente, la DGAC participa en la instrumentación de 4 de las 11 etapas que
requiere el establecimiento de una CCC en la APF y tiene a su cargo el seguimiento
de las CCC publicadas, que constituye la base para su sustentabilidad. Sin embargo,
para el 2005 aún están por definirse las modalidades para dicho seguimiento y sus
características.
4.4.5 Evaluación Ciudadana del Servicio
La participación ciudadana en la esfera administrativo-gubernamental es
relativamente reciente a nivel mundial: su aparición registra apenas dos décadas en
países desarrollados. En el caso mexicano, se había constreñido a la fiscalización de
los recursos públicos federales empleados en la construcción de obra pública.
La participación ciudadana puede darse en el diseño, la implementación y la
evaluación de la gestión pública. Este mecanismo se ubica en esta última modalidad
y consiste en brindar a la ciudadanía la posibilidad institucional de calificar, en una
escala de cero a diez, mediante un medio con bajos costos de transacción como los
cuestionarios anónimos de salida, las características o atributos más importantes del
trámite o servicio que el Gobierno le acaba de ofrecer: oportunidad, trato personal,
transparencia, información así como la funcionalidad y comodidad de las
instalaciones.
En esencia, la Evaluación Ciudadana del Servicio es una forma de empowerment al
ciudadano, cuyo resultado se traduce en una calificación promedio del servicio
recibido y que se hace del conocimiento del prestador de servicios y del OIC para
que, a partir de las calificaciones promedio que los usuarios asignan a cada atributo y
sus planteamientos, constituya un incentivo o resorte que detone una mayor y mejor
capacidad de respuesta tanto del prestador de servicios como del OIC.
Este mecanismo, aplicado a expertos, inversionistas y público en general, ha llevado
a que organizaciones internacionales como Transparency International hayan
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
35
conseguido que los gobiernos incorporen prioritariamente en sus agendas el tema de
la corrupción. El ranking de las calificaciones anuales otorgadas a cada país
constituye un poderoso incentivo para la actuación de los gobiernos en el combate de
ese flagelo.
4.4.6 Grupos de Enfoque
Tomada del campo de la mercadotecnia, esta técnica de investigación de mercados
denominada Focus Groups permite obtener información cualitativa de los principales
actores que interactúan con determinadas instituciones de la APF. Los Grupos de
Enfoque son conducidos por personal especializado de la Dirección General de
Atención Ciudadana y se realizan en dependencias y entidades, dentro de un marco
de estricta confidencialidad y anonimato.
La aplicación de esta técnica se concentró en áreas susceptibles de corrupción como
son las licitaciones públicas y los trámites empresariales del Gobierno Federal. A
través de este innovador mecanismo, se da voz a participantes de procesos
licitatorios y de otorgamiento de concesiones y permisos, entre otros, así como a
actores con información clave o conocimiento directo de dichos procesos.
De septiembre de 2002 a la fecha se ha realizado un total de 97 sesiones de Grupos de
Enfoque en el SAT, IMSS, PEMEX, CONAGUA y SCT, en las que han participado
1,020 servidores públicos, 439 proveedores y contratistas, 42 representantes
sindicales, 78 usuarios de los servicios (representantes de Cámaras, Asociaciones y
gestores) y 9 despachos contables.
Entre los principales logros obtenidos con los Grupos de Enfoque están la captación
de propuestas concretas para mejorar los procesos, la obtención de información
detallada para iniciar investigaciones por la presunta comisión de actos de
corrupción, la orientación precisa para la realización de auditorías y contribuciones
específicas que han permitido prevenir o inhibir prácticas de corrupción en
determinadas licitaciones.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
36
4.4.7 Verificaciones de Usuario Simulado
La creación del Programa Usuario Simulado tiene su origen en los tradicionales
shoppers de la iniciativa privada anglosajona: compradores anónimos cuyo propósito
es retroalimentar con información significativa (precios, existencia de productos,
atención de los vendedores) a los propietarios de una tienda o comercio, para
aumentar sus ventas y mejorar la calidad del servicio al cliente.
En el caso de este Programa, se trata de servidores públicos y de prestadores de
servicio social que de manera encubierta e imparcial verifican permanentemente la
calidad y transparencia con que se prestan los trámites y servicios públicos federales
en oficinas de atención al público. Se presenta la estadística de las verificaciones
realizadas por la DGAC en la Administración Pública Federal:
Como resultado de las verificaciones, se proponen acciones de mejora a los
responsables de brindar los trámites y servicios evaluados, lo que ha conducido a
revisar y mejorar los procesos con que se prestan, a eliminar requisitos innecesarios,
a capacitar en atención ciudadana al personal de ventanillas y a colocar señalización
visible sobre costos, requisitos y horarios, entre otras acciones.
Las verificaciones se realizan empleando cédulas con indicadores mínimos para
brindar un servicio de calidad, lo que permite estandarizar la información obtenida y
Verificaciones a trámites y servicios públicos, 2001-2004
738
693
929
1128
0 200 400 600 800 1000 1200
2001
2002
2003
2004
Año
Verificaciones
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
37
tener una base de comparación de las características con que se ofrece un mismo
trámite o servicio en distintas oficinas de atención al público.
La imparcialidad de las verificaciones requiere aleatoriedad en la designación de los
usuarios simulados y que no exista parentesco de ellos con los servidores públicos de
la oficina a verificar, a fin de evitar conflicto de intereses o filtración de información.
Cabe destacar que buscando aprovechar la experiencia de personas de la tercera
edad y su perfil, parte importante de las verificaciones se realiza con su concurso, lo
que además se traduce para ellos en una opción de empleo temporal y la posibilidad
de prestar un servicio a la comunidad, sin que su edad constituya un impedimento.
Las verificaciones en su conjunto evidenciaron desde los primeros años de esta
administración la situación de gran parte de los trámites y servicios públicos
federales, y la necesidad de introducir modelos de servicio como los CIS y las CCC a
fin de mejorarlos con la activa participación de la ciudadanía.
4.4.8 Atención Directa
Los ciudadanos, frente a un trámite o servicio público deficiente, buscan ante todo
que su problema se resuelva.
Es por ello que la Dirección General de Atención Ciudadana estableció en 2001 el
mecanismo de Atención Directa, cuyo cometido es proporcionar al ciudadano
alternativas de solución de manera inmediata o a corto plazo, a través de asesorías
personalizadas o de gestiones ante las autoridades de la dependencia o entidad que
corresponda, en la perspectiva de obtener respuesta a los planteamientos
individuales de los ciudadanos.
La Atención Directa, por su orientación y como instrumento preventivo de la queja,
requiere desplegar esfuerzos de alineación y coordinación entre la Institución y el
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
38
OIC, por lo que es un proceso gradual en marcha que inició en 8 OIC y a la fecha
suma 130.
Este mecanismo tiene dos ventajas importantes: garantizar la capacidad de respuesta
de los servidores públicos, y fortalecer en los hechos su compromiso de servicio hacia
la ciudadanía, lo que genera credibilidad y confianza en la administración pública.
Un mecanismo con estas características se requiere sobre todo en áreas con gran
confluencia de usuarios y en trámites muy diversificados y complejos, como sucede
en los puntos de internación al país, donde es necesario realizar trámites migratorios,
aduanales y sanitarios, entre otros. Por ello fue que se extendió también a las
Supervisorías Regionales que, por estar estratégicamente ubicadas en fronteras y
aeropuertos, precisaban de esta nueva modalidad de atención ciudadana.
El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana
Versión Preliminar
39
BIBLIOGRAFIA Y FUENTES DE INFORMACION
- Barker, J.A. Paradigmas. El Negocio de Descubrir el Futuro. McGraw-Hill
Interamericana. Bogotá 1995
- Hirschman, A. Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organiza-
tions and States, Harvard University Press. Edición en español: Fondo de Cultura
Económica, México, 1977.
- Paul, Samuel Does Voice Matter? For Public Accountability, Yes. World Bank
Research Working Paper 1388, Washington, D.C. 1994
--------------------------------------
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/
- Lineamientos y Criterios Técnicos y Operativos para el Proceso de Atención
Ciudadana
http://www.funcionpublica.gob.mx/pt/obligaciones_transparencia_art_7/sf
p/doctos/LIN-NOV-03-03.pdf
- Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública
http://som01/om/normateca/disposiciones/513_DGMAP/1_Reglamentos/RI_SF
P_12XII2003.pdf
- Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
http://pnd.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=8