UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

CARACTERÍSTICAS ADMINISTRATIVAS DAS ESCOLAS

PÚBLICAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

Por Randolph Byron

Orientador

Prof. Marcelo Saldanha

Rio de Janeiro

2015

DOCUMENTO PROTEGID

O PELA

LEI D

E DIR

EITO AUTORAL

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

CARACTERÍSTICAS ADMINISTRATIVAS DAS ESCOLAS

PÚBLICAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção do grau

de especialista em Administração e Supervisão Escolar

3

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus e à minha família pelo

apoio durante a realização desse curso.

4

DEDICATÓRIA

Dedico aos colegas de profissão.

5

EPÍGRAFE

“Com leis ruins e funcionários bons, ainda é possível governar. Mas

com funcionários ruins, as melhores leis não servem para nada.”

Otto Von Bismarck

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RESUMO

A administração/gestão escolar deve traduzir os ideais da sociedade. Os

princípios jurídico-administrativos estabelecidos com a promulgação da

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e a Lei de Diretrizes e

Bases da Educação Nacional, 9.394/96 são obscuros ao corpo docente. As

considerações realizadas no presente trabalho transitam pela organização do

Estado brasileiro, em seu sentido amplo, até o funcionamento de uma unidade

escolar.

O presente estudo é resultado de uma pesquisa bibliográfica, organizada

em dois capítulos. O primeiro capítulo pretende esclarecer a essência, ou seja, as

características jurídicas e contábeis das escolas público-municipais do Rio de

Janeiro, através dos conceitos epistemológicos, pedagógicos e legais que

norteiam a administração escolar. O segundo capítulo, por sua vez, enfoca a

organização administrativa das escolas público-municipais do Rio de Janeiro

através da sua estrutura de funcionamento. Por fim, conclui-se que para alcançar

uma gestão escolar bem-sucedida, faz-se necessário dominar o conhecimento

conceitual e procedimental sobre a Administração Pública para aqueles que

pretendem administrar/gerenciar uma unidade escolar. Para isso, é fundamental

que o poder público possibilite a formação continuada e adequada aos

Profissionais da Educação sob sua jurisdição, assim como que haja interesse

destes, para que a sociedade identifique seus princípios nas escolas públicas do

município do Rio de Janeiro.

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METODOLOGIA

O presente estudo foi elaborado através de pesquisa bibliográfica.

Os métodos que levam a essa pesquisa foram analisados através de livros,

artigos, apostilas, revistas, cursos on line e das aulas da pós-graduação.

Administrar/gerenciar uma unidade escolar hoje em dia é adquirir

uma das maiores responsabilidades quanto à eficiência e eficácia da política

educacional. Para desenvolver uma administração profissional, o gestor deve

compreender a forma de organização institucional das escolas públicas. O

conhecimento, ou a falta deste, sobre o funcionamento administrativo das

unidades escolares, pode exercer uma influência positiva ou negativa sobre todos

os setores da escola. Sendo assim, torna-se imprescindível conhecer a

organização administrativa das escolas públicas, através de todo o contexto

político.

Através da pesquisa, análise bibliográfica e questionário, referentes

às características administrativas das escolas públicas, foi possível observar a

complexidade do Estado brasileiro e onde situam-se as Unidades Escolares

dentro do sistema político-educacional.

Essa pesquisa foi elaborada com o objetivo de subsidiar aos

administradores/gestores escolar para alcançarem o sucesso profissional no

exercício dessa função, e também, o de despertar no leitor a busca pela mudança

em seu papel na escola.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 09

CAPÍTULO I - Características jurídicas e contábeis das escolas públicas 10

CAPÍTULO II - Estrutura Organizacional das escolas públicas 20

CONCLUSÃO 27

BIBLIOGRAFIAS 33

ANEXOS 36

ÍNDICE 39

9

INTRODUÇÃO

No Estado Democrático de Direito, a Administração Pública é uma

atividade exercida pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que

procuram satisfazer as necessidades da sociedade, tais como Educação, Cultura,

Segurança, Saúde, etc., mediante o uso dos poderes instrumentalmente

necessários conferidos pela ordem jurídica. (Bandeira de Mello, 2012).

Assumir a gestão escolar é adquirir uma das maiores responsabilidades

quanto à realização eficaz da política do sistema educacional. Para desenvolver

uma administração profissional, o Gestor deve compreender a forma de

organização institucional das escolas públicas. O conhecimento, ou a falta deste,

sobre o funcionamento administrativo das unidades escolares, pode exercer uma

influência positiva ou negativa sobre todos os setores da escola. Sendo assim,

torna-se imprescindível conhecer a organização administrativa das escolas

públicas, através das características jurídicas, contábeis e da estrutura

organizacional. Dessa forma, o presente trabalho de pesquisa pretende investigar

sobre as características administrativas das escolas públicas por entender que

tais conhecimentos são fundamentais para uma administração escolar bem-

sucedida.

10

CAPÍTULO I

CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS E CONTÁBEIS DAS

ESCOLAS PÚBLICAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE

JANEIRO

Deus é maior que todos os obstáculos!

Uma das mais importantes instituições sociais que existe é a Escola. Além

da transmissão genética, a sociedade humana tem como obrigação, a

transmissão cultural, ou seja, o repasse dos elementos básicos para a vida em

sociedade, como as relações de poder, a organização social, as formas de

produção e qualificação social, as características éticas e morais, a sobrevivência

material, entre outras coisas.

“A Escola seria uma original criação da sociedade ocidental que, em seus moldes estruturais, nasceu na Antiguidade Clássica, perpassou a Idade Média e tomou novas feições institucionais e organizacionais na sociedade burguesa Moderna” (Revista HISTEDBR, 2006, p.38).

Já, no que se refere à historicidade da Escola, Gadotti (2005, p.22) afirma

que:

“Os egípcios foram os primeiros a tomar consciência da importância da arte de ensinar [...] Criaram casas de instrução onde ensinavam a leitura, a escrita, a história dos cultos, a astronomia, a música e a medicina. A escola, como instituição formal, surgiu como resposta à divisão social do trabalho e ao nascimento do Estado, da família e da propriedade privada”.

Nem com a chegada da República em 1889 o papel da escola foi alterado. A

Escola republicana iniciada pela educação positivista do século XVIII pretendia

ser uma escola disciplinadora de massas, com autoritarismo militar, voltada para

hierarquia, obediência, vigilância e punição como formas pedagógicas, tornando-

11

se uma nuance ideológica e cultural da nossa primeira escola. Posteriormente, na

Era Vargas, a Escola tinha por finalidade transformar a sociedade agrária, até

então matriz exportadora que prevalecera durante séculos, em uma sociedade

moderna, industrial e urbana. Foi uma Escola centrada no modelo cultural

europeu que qualificava e selecionava através da disciplina, dos exames, das

provas, sabatinas, calendário cívico-patriótico, entre outras coisas. Mais

recentemente, encontramos uma Escola mais semelhante ao modelo norte-

americano, tornando-se a partir do êxodo rural, uma Escola com políticas

assistencialistas, alterando o papel histórico-institucional da Escola no Brasil,

como por exemplo, o “pacto da mediocridade, tão conhecido nos anos 1980, pelo

qual o aluno finge que aprende, o professor finge que ensina, e o Estado finge

que remunera” (Revista HISTEDBR, p.12, 2006).

É fato que a Escola sofreu diversas transformações no decorrer do tempo.

Para o Ministério da Educação (Educação Inclusiva, 2004), a Escola é o local

onde todos os cidadãos devem obter acesso ao conhecimento e ao

desenvolvimento de competências, de maneira que possibilite a apreensão do

conhecimento historicamente produzido pela humanidade e da sua efetiva

utilização no exercício da cidadania. Já, Michael Young (2007, p.1288), considera

que, sem as escolas “cada geração teria que começar do zero ou, como as

sociedades que existiram antes das escolas, permanecer praticamente

inalteradas durante séculos”. Para Libâneo & Vorraber (2003; entrevista):

“Falar do papel da escola hoje implica reconhecer as transformações gerais da sociedade ligadas aos avanços tecnológicos e científicos, à reestruturação produtiva, às mudanças no processo de trabalho, à intensificação dos meios de comunicação, à requalificação profissional”.

Por razões diferentes, o papel das escolas tem sido negligenciado por todos

os setores da sociedade. Para que possamos entender o papel da Escola pública

nos dias de hoje, é extremamente importante o cumprimento pelos agentes

públicos, dos princípios jurídico-administrativos como transparência, publicidade,

legalidade, dentre outros, para a devida efetivação prática de seus atos

12

administrativos (Constituição Federal de 1988, Art.37). Para atingirmos tal

pretensão, devemos inicialmente compreender com clareza a essência legal da

instituição que vislumbramos administrar.

“A natureza jurídica é a afinidade que um instituto tem em diversos pontos com uma grande categoria jurídica, podendo nela ser instituído o título de classificação. Portanto, determinar a natureza jurídica, de um instituto consiste em determinar sua essência para a classificação dentro do universo de figuras existentes no Direito. Seria como uma forma de localizar tal instituto topograficamente. É como se um instituto quisesse saber a qual gênero ele pertence. É a subespécie procurando a espécie; é a espécie procurando o gênero,” (Maria Helena Diniz apud Cristiane Santos, yahoo.com).

A natureza jurídica é uma classificação que discrimina o tipo de organização

contábil com o sistema de fiscalização econômica de um estado e influencia o tipo

de pessoa jurídica. As pessoas jurídicas podem ser de direito público ou privado.

Estas podem apresentar-se como: associações, sociedades, fundações,

organizações religiosas, partidos políticos e empresas individuais de

responsabilidade limitada. Enquanto aquelas podem ser de direito interno ou

externo. As pessoas jurídicas de direito público interno são: a União, os Estados,

o Distrito Federal, os Municípios, as Autarquias e as demais entidades de caráter

público criado por lei (Código Civil, Lei 10.406/02). Ainda, conforme o art. 43 da

mesma Lei:

“As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.

As pessoas jurídicas de direito público interno executam suas atividades

através de seus agentes públicos, que, por sua vez, é a mais ampla expressão

que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que

servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação

13

(Celso Antônio Bandeira de Mello, 2013). Para isso, utilizam-se de estruturas

físicas denominadas bens públicos de domínio nacional. Conforme o art. 99 do

Código Civil, esses bens públicos são:

- os bens de uso comum do povo: rios, mares, ruas, etc.;

- os bens de uso especial: edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento de qualquer esfera governamental;

- os dominicais: que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito

público.

No caso da escola pública, ela é um bem de uso especial. A escola pública é

um patrimônio constituído por bens, direitos e obrigações vinculados a uma

personalidade jurídica de direito público. O patrimônio público é o objeto da

Contabilidade aplicada ao setor público, bem como situações não compreendidas

no patrimônio, mas que possam vir a afetá-lo, tais como o registro, controle e

evidenciação do orçamento público e dos atos administrativos.

A Contabilidade originou-se da necessidade de registros do comércio.

Conforme as operações econômicas tornaram-se complexas, o controle financeiro

se aprimorou. Foi na Itália do século XIII que surgiu a introdução da técnica

contábil nos negócios privados, originando o termo ‘contabilitá’. Atualmente, as

atribuições do Contador não se resumem ao âmbito fiscal, mas percorre um

mercado de economia complexa, informando as empresas para que estas

decidam o melhor para si.

Para se conceituar bem a Contabilidade faz-se mister conhecer os

princípios, técnicas e todos os dispositivos legais pertinentes. O principal

normativo legal é a Lei n. 4.320/64. No primeiro Congresso Brasileiro de

Contabilistas, em 1924, pratica as funções de orientação, de controle e de registro

relativas à administração econômica. Para Osni Moura apud Lucena (2015, p.1),

“A Contabilidade é uma ciência que permite através de suas técnicas, manter um

controle permanente do patrimônio da empresa”.

No presente estudo, temos como objeto a organização administrativa e

como lócus a escola pública. Sendo assim, faremos um esforço para aplicar os

conceitos da Contabilidade na esfera pública. Segundo Glauber (2015, p.1):

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“A Contabilidade Pública é o ramo da ciência contábil que aplica na Administração Pública, as técnicas de registro dos atos e fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos, levando em conta as normas de Direito Financeiro, os princípios gerais de finanças públicas e os princípios da contabilidade”.

O Conselho Federal de Contabilidade (CFC) corrobora com o autor acima

quando afirma que a “Contabilidade aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência

contábil que aplica, no processo gerador de informações, os princípios

fundamentais da Contabilidade e as normas contábeis direcionados ao controle

patrimonial de entidades do setor público” (Normas Brasileiras de Contabilidade

Aplicadas ao Setor Público). O Ministério da Educação (2009, p.21) afirma que “A

contabilidade dos órgãos públicos tem como principal objetivo a gestão do

patrimônio público com vistas a um resultado social esperado”.

O objeto da Contabilidade, em sentido amplo, é o patrimônio constituído por

bens, direitos e obrigações vinculados a uma pessoa física ou jurídica. Devido à

relevância do orçamento, a contabilidade pública também foca no registro do

orçamento aprovado e, principalmente, na execução orçamentária. E também, as

técnicas de escrituração e evidenciação dos atos administrativos, tais como:

contratos, convênios, avais, fianças, etc., porém, tais técnicas não são suficientes

devido a preceitos constitucionais estabelecidos no art.37, como a legalidade, a

impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.

Todos os atos e fatos de natureza orçamentária devem ser controlados

através de rubricas contábeis no plano de contas dos entes públicos. Essas

rubricas contábeis compõem um conjunto de contas de informações de natureza

orçamentária, que também é usado na elaboração de um demonstrativo próprio:

balanço orçamentário. Para reconhecimento das variações ocorridas no

patrimônio responsáveis pela determinação da apuração de resultados, há três

regimes contábeis. São eles: o regime de competência, o regime de caixa e o

regime misto (Glauber, 2015). Ainda ele, (2015, p.4):

“O regime de caixa consiste em reconhecer a receita no momento do recebimento de recursos financeiros e a despesa no momento do

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pagamento. O fluxo de caixa é o critério usado para definir o montante de receitas e despesas. Dessa forma, todos os valores recebidos são considerados receita e todos os desembolsos são considerados despesa. O regime de competência orienta que o reconhecimento da receita e da despesa deve ser feito no momento em que ocorrer o fato gerador e independentemente do recebimento ou pagamento”.

No Brasil, o regime misto foi adotado como o regime orçamentário para

reconhecimento das receitas e despesas orçamentárias, ou seja, é ao mesmo

tempo regime de caixa e de competência. O regime misto significa que é adotado

o regime de caixa na contabilização da receita orçamentária e o regime de

competência na contabilização da despesa orçamentária (MEC, 2009).

Ao tratarmos da contabilidade na escola, devemos compreender os

procedimentos contábeis adequados aos recursos oriundos de qualquer das

esferas governamentais. Para que as escolas públicas alcancem seus objetivos, é

necessário planejar suas ações através de meios disponíveis para executá-las.

Há leis que exigem que as ações governamentais façam parte de um

planejamento. Como exemplo, temos o artigo 174 da Constituição da República

Federativa do Brasil de 1988:

“Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

Segundo o MEC (2009, p.28) “O planejamento das Finanças Públicas é

elaborado por meio de definição dos objetivos a serem atingidos e a estimativa da

receita para pagamento das despesas fixadas”. Para concretizar o planejamento

orçamentário, a Constituição Federal de 1988 prevê três leis que devem ser

estabelecidas periodicamente:

- O Plano Plurianual (PPA);

- A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDO) e

- A Lei Orçamentária Anual (LOA).

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O PPA é uma lei (10.933/2004) que define o planejamento das ações do

governo por um período de quatro anos, ou seja, estabelece as prioridades em

longo prazo, que serão detalhadas na Lei Orçamentária Anual. O PPA deve ser

enviado pelo Poder Executivo aos Poder Legislativo até 31 de Agosto do primeiro

ano do mandato. Por sua vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é a norma

legislativa que trata das metas e das prioridades da administração pública,

orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). O Legislativo pode

fazer as modificações que julgarem necessárias por intermédio das emendas. A

LOA deve ser compatível com a LDO e a PPA aprovado para o período. A LOA

estima a receita e fixa a despesa que a Administração Pública está autorizada

realizar num determinado exercício (MEC, 2009).

O art.212 da Constituição Federal de 1988 define quanto cada ente estatal

destina à educação anualmente, sendo nunca, menos de 18% das receitas

oriundas da União, nem menos de 25% das receitas dos Municípios, Estados e

Distrito Federal. Conforme o art.68 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Nacional – 9,394/96 -, os recursos destinados à educação compõem-se de:

I – receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios;

II – receita de transferências constitucionais e outras transferências;

III – receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;

IV – receita de incentivos fiscais;

V – outros recursos previstos em lei.

Em janeiro de 1998, foi implementado o Fundo Nacional de

Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), quando passou a vigorar a

nova sistemática de redistribuição dos recursos. A maior inovação do FUNDEF

consiste na mudança da estrutura de financiamento do ensino fundamental

público do país, pela subvinculação de uma parcela dos recursos de educação a

esse nível de ensino, com distribuição de recursos realizada automaticamente, de

acordo com o número de alunos matriculados em cada rede de ensino. As

receitas e despesas deveriam estar previstas no orçamento, e a execução,

17

contabilizada de forma específica. (www.portalmec.gov.br/seb/arquivos/fundebef,

04.08.2015, às 20:34)

Em substituição ao FUNDEF surgiu o Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Educação (FUNDEB), que vigora desde 1º de Janeiro de 2007 e se estenderá até

2021. Com o novo fundo, também de natureza contábil, a educação básica

atenderá milhões de estudantes de creches, educação infantil e especial, ensino

fundamental e médio, e Educação de Jovens e Adultos (EJA). Uma parte do

recurso do FUNDEB, cerca de 60%, destina-se ao pagamento dos professores,

enquanto a outra parte, os 40% restantes, é investida na manutenção e

desenvolvimento da educação pública brasileira (MDE) de todas as modalidades,

níveis e etapas de ensino.

Outro Fundo que financia e executa os principais programas voltados para a

educação é o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), temos:

- Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE);

- Sistema Descentralizado de Pagamento (SDP);

- Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE);

- Programa Nacional do Livro Didático (PNLD);

- Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE);

- Programa Nacional de Transporte Escolar (PNTE).

Com o fito de corroborar na construção desta pesquisa, algumas questões

foram levadas diretamente a um representante da Secretaria Municipal de

Educação do Rio de Janeiro (SMERJ), personificado na pessoa do Prof. José

Mauro (Coordenador Regional de Educação do Município do Rio de janeiro - 9ª

CRE/SME), conforme consta no anexo 1. Com base no que fora informado pelo

Coordenador Regional, o PDDE e o SDP são duas das verbas públicas que as

escolas municipais do Rio de Janeiro recebem. Vejamos as características de

cada uma delas.

O PDDE está entre os principais programas financiados e executados pelo

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). É um programa

federal que fora implantado em 1995 pelo MEC e consiste no repasse de recursos

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diretamente às escolas estaduais, do Distrito Federal e escolas municipais do

ensino fundamental, além de escolas de educação especial mantidas por

Organizações Não-Governamentais (ONGs), desde que registradas no Conselho

Nacional de Assistência Social (CNAS), possibilitando maior participação social

da comunidade e melhoria da infraestrutura física e humana das escolas, em

caráter suplementar. Nas escolas com mais de 99 alunos matriculados, para que

o recurso seja repassado direta e automaticamente à conta corrente da escola

beneficiária é necessária formação de unidades executoras, caso contrário, as

escolas recebem a verba via Secretaria de Educação. Unidade executora (UEx) é

uma nomenclatura adotada pelo MEC para referir-se às diversas denominações

encontradas em todo o país, tais como: Caixa Escolar, Associação de Pais e

Professores, Associação de Pais e Mestres, Conselho Escola-Comunidade, entre

outras. O propósito é a participação da comunidade escolar na gestão

administrativa e financeira, reunindo pais, alunos, funcionários e professores, de

modo que esses segmentos sejam representados em sua composição. Já, o

Sistema Descentralizado de Pagamento é um:

“Sistema que permite a descentralização de recursos financeiros aos órgãos da Administração Direta e Indireta, com o objetivo de viabilizar a realização de pequenas despesas, de forma ágil, em virtude de situação que caracterize urgência ou cujo processo normal de aplicação seja inviável ou antieconômico e que possam comprometer as suas atividades” (Art.1º e §1º do Decreto n.20.633/2001; item 2 Resolução CGM n.450/2003).

Os recursos serão depositados nas contas bancárias destinadas a cada

Órgão/Unidade Municipal. O pedido de autorização para utilização do SDP será

feito pelo titular do Órgão/Unidade ao titular da pasta, através de Ofício, no

processo instrutivo de despesa, com indicação completa dos nomes dos gestores,

matrícula, cargo/função e valor. A aplicação dos recursos ocorrerá quando:

- adquirir material de consumo e prestar pequenos serviços necessários à

manutenção e ao funcionamento das atividades específicas de cada

Órgão/Unidade Municipal;

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- exigir despesas imediatas, que envolvam solução de problemas que

possam acarretar prejuízos ao funcionamento dos Órgãos/Unidades Municipais.

É admitida somente a realização de gastos cuja finalidade se enquadra na

natureza de despesa concedida (Resolução CGM n.450/2003).

Enfim, dentre as políticas sociais do Estado Brasileiro, a educação possui

uma vantagem pelo fato da Constituição de 1988 destinar recursos nas três

esferas de governo. Entretanto, a escola não deve manter-se inoperante à espera

do recurso financeiro. É necessário identificar seu enquadramento perante os

fundos, preparar a documentação, acompanhar a liberação da verba e prestar

contas. Há recursos que chegam às escolas em dinheiro, e as escolas devem

prestar contas do destino dado ao valor utilizado. Ou seja, quem gasta o dinheiro,

guarda os documentos que comprovam os gastos e presta conta (MEC, 2009,

p.58).

20

CAPÍTULO II

ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DAS ESCOLAS

PÚBLICAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

Historicamente, sempre houve controle do processo produtivo. Todavia,

antes do capitalismo ele ocorria de forma particular. Com a chegada do

capitalismo industrial, surgiram novas relações sociais, isto é, os trabalhadores

independentes passaram a reunir-se sob o mesmo teto, surgindo então, a

necessidade de gerência. No século XX, surgiu a primeira sistematização dos

princípios da organização do trabalho, realizada por Taylor, influenciada por

economistas liberais com Adam Smith, James Mill, Newman, Ricardo, Malthus,

entre outros. Já, os primeiros trabalhos de administração educacional surgiram a

partir de ideias dos teóricos fundadores da teoria geral da administração, dentre

eles, Bobbit, Cubberley, Strayer e Reeder. Segundo Dias (Revista Eletrônica de

Administração, 2002, p.10) “Administrar é planejar, organizar, dirigir e controlar

pessoas para atingir de forma eficiente e eficaz os objetivos de uma organização”.

Enquanto Paro (2010, p.3), compreende como a utilização racional de recursos

para a realização de determinados fins.

Com o uso da palavra ‘gestão’ cada vez maior na última década, muitas

pessoas demonstram dificuldade em delimitar as diferenças ou semelhanças com

o termo ‘Administração’. Para o devido entendimento no presente trabalho,

podemos considerar as diferenças contextuais e de aplicação entre os termos ou

recorrer aos dicionários. Ferreira (1997) apud Dias (2002) alega que, assim como

em outros idiomas, na Língua Portuguesa também não há uma definição clara

entre os termos ‘gestão’ e ‘administração’. Porém, o mesmo autor coloca o termo

‘gestão’ como mais apropriado para a ação sobre o bem privado, e o termo

‘administração’, o correto sobre o bem público. Segundo o MEC (2009, p.54) apud

Adrião e Camargo (2001) “Administrar e gerir são coisas diferentes: administrar

refere-se aos processos decisórios (aspectos políticos) e gerir refere-se aos

mecanismos de implantação do decidido (aspectos técnicos)”. No presente

trabalho preferiu-se usar os termos indiscriminadamente.

21

No Brasil, surgiram os trabalhos de Carvalho, Lourenço Filho e Lenhard,

introduzindo a linha comportamentalista, que se preocupava com a construção da

‘Teoria de Administração Educacional’. Mais tarde, houve uma mudança de

enfoque devido ao desenvolvimento da teoria dos sistemas. Seus precursores

foram Culbertson, Pfeiffer, José Augusto Dias e Magda Soares (Acacia Zeneida

Kuenzer Zung, 1981, p.2). O estudo da organização escolar remonta dos anos 30,

marcado por uma aproximação com a organização empresarial. Baseando-se nos

estudos sobre administração no Brasil, é possível apresentar três concepções de

gestão (Libâneo, 2001):

1. Técnica-científica, Funcionalista ou Gestão da Qualidade Total:

. Baseia-se na hierarquia de cargos e funções prevendo a racionalização do

trabalho;

. Poder centralizador;

. Sistema de normas, regras, procedimentos burocráticos das atividades;

. Comunicação linear;

. Maior ênfase nas tarefas do que nas pessoas;

2. Autogestionária:

. Baseia-se na responsabilidade coletiva através da participação direta e por igual

dos membros da instituição;

. Ênfase nas inter-relações mais do que nas tarefas;

. Ausência de autoridade e poder;

. Recusa a normas e aos sistemas de controle e a todo poder instituído;

3. Democrática-participativa:

. Busca objetivos comuns assumidos por todos;

. Forma coletiva de decisões, admitindo-se a coordenação e avaliação sistemática

da operacionalização;

. Definição explícita de objetivos sócio-políticos e pedagógicos da escola;

. Exige-se qualificação e competência profissional;

. Busca a objetividade no trato das questões da organização e gestão, mediante

coleta de informações reais;

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. Acompanhamento e avaliação sistemáticos com finalidade pedagógica:

diagnóstico, reorientação das ações e tomada de decisões;

. Todos dirigem e são dirigidos, avaliam e são avaliados;

. Compreende que a organização é uma construção social, a partir da inteligência

subjetiva e cultural das pessoas;

. A construção não é um processo livre e voluntário, mas mediatizado pela

realidade sociocultural e política mais ampla, incluindo a influencia de forças

externas e internas marcadas por interesses de grupos sociais, sempre

contraditórios e, às vezes, conflitos;

. Valora os elementos internos do processo organizacional – o planejamento, a

organização e a gestão, a avaliação, as responsabilidades individuais dos

membros da equipe -, já que precisa atender à escolarização da população.

Diferentemente (Sarturi, 2013), apresenta os modelos de administração

do Estado da seguinte maneira: Patrimonialista, Burocrático e Gerencialista. Em

síntese, a gestão patrimonialista é originária dos regimes absolutistas, onde o

soberano considerava-se dono do Estado, baseada na troca de favores,

clientelista e com a finalidade de garantir vantagens pessoais. Já, a gestão

burocrática, associa-se à normatização, hierarquia, capacitação, especialização e

meritocracia. Possui foco nos meios para chegar aos resultados. E, por último, a

gestão gerencialista possui foco nos resultados e o cidadão passa a ser visto

como cliente que investe no Estado através dos impostos que este recolhe. Além

dos tipos de gestão na Administração Brasileira, há que se considerar as formas

de organização administrativa do Estado, que podem ser feitas de duas formas:

Centralizada/Direta, Descentralizada/Indireta ou Terceiro Setor/Paraestatais. Os

entes federativos, União, Estados, Distrito Federal e os Municípios possuem

autonomia administrativa para escolher como prestarão serviços públicos à

sociedade.

Na administração centralizada, o ente político presta serviços de forma direta

por meio de seus órgãos, ou seja, o ente político não transfere suas atividades

para ninguém, apenas cria uma estrutura interna, isto é, um conjunto de órgãos

que executam diretamente a atividade. A criação de órgãos internos resulta da

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desconcentração, que, por sua vez, é a distribuição interna de atribuições dentro

de uma mesma estrutura.

Durante a ditadura militar, as escolas, em sua maioria, possuíam estruturas

administrativas centralizadas e burocratizadas, características do governo

instalado em 1964. A estrutura burocrática garantia o poder de decisão a uns

poucos técnicos que gozavam da confiança das autoridades à frente das

Secretarias de Educação. O Diretor de Escola atuava como mediador das

relações entre as instâncias superiores da administração do ensino e seus

“subordinados”. Muitas vezes, o Diretor via-se entre a lealdade a seus superiores

hierárquicos e, ao mesmo tempo, a necessidade em apoiar a seus subordinados.

Por isso, o Diretor Escolar sucumbia às ordens superiores, colocando-se mais a

serviço da burocracia do sistema de ensino, em detrimento da identificação com

os interesses da comunidade escolar (Revista HISTEDBR, 1999). Em

contraponto, com o advento da democratização política durante a década de 80, a

Administração Escolar possuía reivindicações relevantes, como a

descentralização administrativa e pedagógica, gestão participativa, eleições

diretas pra dirigentes de instituições de ensino, constituição de comissões

municipais e estaduais de educação autônomas e colegiados escolares, eleitos

pela comunidade, com o objetivo de impedir arbitrariedades perpetradas pela

administração do sistema de ensino, assim como, da escola. Apesar de o

princípio da gestão democrática da educação ser uma importante conquista da

Constituição de 1988, mesmo que seja difícil visualizá-lo no cotidiano escolar por

todo o país, esta postergou para a Lei Complementar a definição do que seria a

gestão democrática. Tal Lei Complementar – Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional, n.9.394/96 -, também pouco fez, ou seja, manteve o caráter

genérico das medidas, remetendo-as aos sistemas de ensino para sua definição

(Revista HISTEDBR 2006). Vejamos os artigos da atual LDBEN que tratam da

gestão democrática:

Art. 3º - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

(...)

VIII – gestão democrática do ensino público na forma desta Lei e da legislação

dos sistemas de ensino;

(...)

24

Art. 14 – Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática

do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e

conforme os seguintes princípios:

I- participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto

pedagógico da escola;

II- participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou

equivalentes.

(...)

Na administração descentralizada, o ente político transfere a prestação de

serviços públicos para outra pessoa executar em seu lugar. Nessa situação,

surgem as entidades: Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades

de Economia Mista. A principal diferença entre um Órgão e uma Entidade é a

personalidade jurídica. Os Órgãos não têm capacidade jurídica própria, não têm

patrimônio próprio, nem tem condições de responder pelos atos que praticar

porque tudo que um órgão faz é atribuído à pessoa jurídica a qual ele pertence. A

existência do CNPJ deve-se por determinação da Receita Federal para uma

melhor averiguação das operações feitas pelos Órgãos. Já, as Entidades da

Administração Indireta têm personalidade jurídica própria, ou seja, possui

capacidade de responder pelos seus atos. (Curso de Direito Administrativo,

grancursosonline.com.br, 2015).

Seja numa administração centralizada ou descentralizada, a execução dos

atos e fatos estatais passa pelos agentes públicos, que, na prática, são a

personificação do Estado na prestação de serviços públicos. É primordial que o

gestor crie uma cultura que alinhe as atitudes dos empregados com a missão da

instituição. O caminho para estabelecer processos informais, monitorar atitudes e

outras questões relacionadas à construção de uma cultura institucional, é medir

comportamentos além do desempenho objetivo. Para isso, faz-se necessário a

administração de pessoal, que, em qualquer instituição, só se explica pela

natureza das funções que a geram. Para que possamos entender de forma mais

precisa possível como funciona as relações nas escolas, é fundamental a

compreensão do organograma administrativo.

O organograma é uma espécie de diagrama, ou seja, uma representação

visual da estrutura funcional de determinada instituição. É a distribuição dos

25

setores, unidades funcionais, cargos e a devida comunicação entre eles. Ele

facilita o conhecimento sobre como funcionam a estrutura e as relações da

empresa, possibilitando a identificação de problemas e oportunidades de

melhorias. Um organograma bem estruturado permite aos componentes da

organização saber exatamente quais as suas responsabilidades. Dentre os

modelos de organograma, podemos citar: organograma vertical, organograma

circular ou radial, organograma horizontal, organograma funcional, organograma

matricial (infoescola.com.br, 2015).

Segundo Libâneo (2011, p.3) “Toda instituição escolar necessita de uma

estrutura de organização interna, geralmente prevista no Regimento Escolar ou

em legislação específica estadual ou municipal”. Entende-se ‘estrutura’ como o

sentido de ordenamento e disposição das funções que asseguram o

funcionamento da Escola. Comumente representada graficamente num

organograma.

No anexo 2, podemos entender a organização administrativa da referida

Secretaria Municipal de Educação do Rio de Janeiro (SME/RJ). Já, o

organograma das unidades escolares, deixarei para a Conclusão. Muito pouco se

tem escrito no Brasil e no mundo sobre a técnica de elaboração de organogramas

e as reais vantagens e limitações desse instrumento de administração. Para

muitas empresas um dos primeiros e mais decisivos passos no caminho da

racionalização é exatamente o da implantação de organograma. O organograma

foi criado essencialmente para dar representação gráfica às relações entre cargos

na organização, além de mostrar as relações de subordinação e a

departamentalização orgânica na empresa, ele pode ser apresentado das mais

variadas formas. O organograma tem a propriedade de revelar o caráter formal ou

oficial da organização, o que é especialmente importante para o dirigente ou o

funcionário recém-admitido. Além disso, serve para estabilizar a estrutura da

organização, diminuindo os conflitos. É importante esclarecer que o organograma

mostra apenas as relações formais, isto é, aquelas previstas nos estatutos,

regulamentos, instruções, ordens e outras formas de comunicação oficial sobre as

funções dentro da empresa, não devendo engessar as relações informais (Balcão,

1965).

26

CONCLUSÃO

Primeiramente, ressalta-se que o presente trabalho utilizou-se da dimensão

conceitual para fazer suas exposições. Mediante a pesquisa, a reflexão e o

trabalho realizado, considera-se que a Escola seja uma instituição onde deve

ocorrer o processo ensinoaprendizagem formal. A instituição educacional deve

julgar todo o contexto ao qual o processo ensinoaprendizagem está inserido, sem

descartar a subjetividade e as transformações que ocorrem na construção social

da realidade. Em face de tais transformações, os profissionais imersos na

dinâmica escolar devem atualizar-se constantemente.

As Escolas podem ser particulares ou públicas, segundo a legislação

vigente. A diferença básica entre tais instituições é que, enquanto na particular o

administrador/gestor pode praticar atos desde que não sejam proibidos por lei, na

esfera pública, seus agentes, administradores/gestores, podem praticar atos

somente se a lei permitir. Apesar dessa diferença primordial, ainda presenciamos

administração/gestão escolar baseada no Patrimonialismo. Como não compactuo

com tal prática, principalmente na esfera pública, penso que, a gestão

democrático-participativa está de acordo com os preceitos republicanos, e por

isso, todo agente público deve pautar-se pelos princípios jurídico-administrativos.

Destarte, torna-se imprescindível o conhecimento do mais importante desses

princípios: o da legalidade.

O presente trabalho mostra que as escolas público-municipais do Rio de

Janeiro são unidades administrativas que não possuem personalidade jurídica

própria, submetendo-se às ordens da Secretaria Municipal de Educação

(SME/RJ), que por sua vez, é um Órgão do Poder Executivo do Município. O

Município, sim, é possuidor de personalidade jurídica. Portanto, as unidades

escolares não são empresas, pois possuem CNPJ apenas para cumprimento de

formalidade da receita federal quanto ao recebimento de verbas públicas.

Quanto à contabilidade das escolas públicas, o objetivo é o patrimônio

público e tem como receitas as diversas verbas públicas, exigindo do

administrador/gestor planejamento adequado para galgar a finalidade social

27

desejada. O aprendizado procedimental da contabilidade é de extrema

importância.

Quanto à estrutura organizacional das escolas públicas da Secretaria

Municipal de Educação do Rio de janeiro, constatou-se que há organização

administrativa do sistema municipal como visto no anexo x, e também, das

unidades escolares. Ressalta-se que a hierarquia existente deve ocorrer tão

somente no âmbito administrativo, e de forma alguma, no processo

ensinoaprendizagem, pelo simples motivo de que não há saber mais relevante do

que o outro. Há apenas, saberes diferente. A estrutura organizacional das

unidades escolares público-municipais do Rio de Janeiro possui o seguinte

organograma:

Diretor Principal

Diretor Adjunto

Apoio à direção

Coordenador – Professores – Funcionários

Alunos

- A seta da direita indica a maior hierarquia para a menor hierarquia.

- A seta da esquerda indica que apesar da hierarquia, todos se comunicam,

ou seja, não há formalidade burocrática que os impeçam de comunicar-se.

Com base nas necessidades atuais e, em tudo o que foi dito neste trabalho,

proponho aos futuros administradores/gestores considerar a seguinte formação

administrativa.

Aprendizagem Administrativo Ensino

SABER

28

- Todos se comunicam;

- O saber deve ser o foco principal da vida acadêmica;

- Não há hierarquia entre os saberes;

- A gestão deve ser democrático-participativa;

- Hierarquia ADMINISTRATIVA somente para a compreensão da lógica da

estrutura organizacional.

Após a pesquisa acerca das características administrativas das escolas

públicas do município do Rio de Janeiro, percebe-se a extrema necessidade do

conhecimento sobre a Administração Pública para aqueles que pretendem

administrar/gerenciar uma unidade escolar. Tal conhecimento requer preparação

conceitual e procedimental para que os anseios sociais sejam alcançados e dado

o devido valor aos que incumbem-se deste trabalho.

29

BIBLIOGRAFIAS

1 – BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.

Malheiros Editores. 30ª edição, revista e atualizada até a Emenda

Constitucional 71, 2013.

2 – BALCÃO, Yolanda Ferreira. Organograma: representação gráfica da estrutura.

Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 1965.

3 – BRASIL, Constituição da República Federativa do. Serie Legislação Brasileira,

Editora Saraiva, 1988.

4 – CÓDIGO CIVIL. Lei 10.406 de 10 de Janeiro de 2002. AMPERJ legislação.

5 – DIAS, Emerson de Paulo. Conceitos de Gestão e Administração: uma revisão

crítica. Revista Eletrônica de Administração – Facef – vol.01 – Edição 01-2002

6 – GADOTTI, Moacyr. História das ideias Pedagógicas. Editora Ática. 8ª edição,

9ª impressão, 2005.

7 – GLAUBER, Francisco. Noções básicas de Contabilidade. Obcursos Editora.

grancursos.com.br. 2015.

8 – LDBEN, 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. 11ª edição. Centro de Documentação e Informação. Edições Câmara. Brasília, 2015.

9 - LIBÂNEO, José Carlos. O sistema de organização e gestão da escola In:

LIBÂNEO, José Carlos. Organização e Gestão da Escola - teoria e prática. 4ª

ed. Goiânia: Alternativa, 2001.

30

10 – LIBÂNEO, José Carlos e VORRABER, Marisa. A escola com que sonhamos

é aquela que assegura a todos uma formação ética, científica e cultural. In:

Vorraber, Marisa (entrevistas). A escola tem futuro? Rio de Janeiro: DP&A,

2003.

11 – LUCENA, Humberto. Apostila de Contabilidade básica. Editora Ferreira.

Pesquisa realizada dia 2 de Julho de 2015.

12 – MEC, Ministério da Educação. Programa Educação Inclusiva: direito à

diversidade. Brasília, 2004.

13 - __________. Contabilidade na escola. Brasília. 2009.

14 – YOUNG, Michael. Pra que servem as escolas? Campinas, vol.28, n.101,

p.12187-1302, set/dez. 2007, disponível em http://www.unicamp.br

15 – PARO, Vitor Henrique. A educação, a política e a administração: reflexões

sobre a prática do diretor de escola. Educação e Pesquisa, São Paulo, v.36,

n.3, p.763-778, 2010.

16 – HISTEDBR, Revista on line: Educação, Economia e Sociedade. Campinas,

n. especial, p.124-139, Agosto de 2006.

17 – __________, Revista on line: Educação, Economia e Sociedade. Campinas,

n. especial, p.140-165, Agosto de 2006.

18 - SARTURI, Claudia Adriele. Modelos de Administração do Estado.

www.egov.ufsc.br, 2013.

19 - ZUNG, Acacia Zeneida Kuenzer. A Teoria da Administração Educacional.

Caderno de Pesquisa, São Paulo (48):39-46, fev.84

31

20 – http://pcrjsdp.blogspot.com.br/, pesquisa realizada no dia 23/07/2015 às

14:44h.

21 – https://br.answers.yahoo.com, pesquisa realizada dia 18/06 de 2015, às

21:52h.

22 - www.jus.com.br/forum/natureza-jurídica-de-escola-municipal, consultada no

dia 31/03/2015.

23 – www.portalmec.gov.br/seb/arquivos/fundebef, consulta realizada no dia

03/08/2015.

24 – www.grancursosonline.com.br, consultas realizadas entre os dias 13 a 24 de

Julho de 2015.

25 – www.infoescola.com.br, pesquisa realizada a partir do dia 08/04/2015.

32

ANEXO 1 - QUESTIONÁRIO

Realizado na Nona Coordenadoria Regional de Educação do Município do

Rio de Janeiro (9ª CRE/SME/RJ), da qual faço parte enquanto servidor público-

municipal. Portanto, segue abaixo, as questões levadas por mim ao Coordenador

Prof. José Mauro que, me respondeu de forma esclarecedora. Questionário

realizado no dia 27/03/2015.

1. Qual a natureza jurídica das escolas da Secretaria Municipal de Educação do

Rio de Janeiro?

Resposta: As escolas público-municipais são unidades administrativas

subordinadas à Coordenadoria Regional de Educação (CREs), e

consequentemente à Secretaria Municipal de Educação. As unidades escolares

pertencem ao órgão administrativo-central, a Secretaria Municipal de Educação

(SME/RJ), que, por sua vez, é subordinada à Prefeitura da Cidade do Rio de

Janeiro, local onde funciona a sede do executivo municipal. A Prefeitura pertence

ao Município. Este sim é um ente federativo que possui personalidade jurídica de

direito público interno, ou seja, detêm direitos e obrigações.

2. A escola pública-municipal é uma empresa?

Resposta: Não! Cada unidade escolar utiliza o CNPJ do Município do Rio

de Janeiro para o recebimento das verbas públicas. Quem possui CNPJ é o

Conselho Escola-Comunidade (CEC), registrado em cartório. Sendo, o Diretor

Principal, o Presidente deste segmento escolar, que ainda possui como membros,

dois professores, um responsável de aluno, um funcionário e um aluno.

3. Por que o Conselho Escola-Comunidade possui CNPJ se já existe o CNPJ do

Município?

Resposta: Porque a comunidade escolar através de uma gestão

democrática, conforme o inciso VI do art. 206 da Constituição da República

Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), adquira os recursos necessários para a

33

concretização do seu Projeto Político-Pedagógico, como também, para o devido

funcionamento da unidade escolar no cotidiano.

4. Como participar do Conselho Escola-Comunidade?

Resposta: Conforme as PORTARIAS E/SUBG/CGG Nº14 de 2 de Outubro

de 2014 e a E/SUBG/CGG Nº 13 de 3 de Outubro 2014, e a RESOLUÇÃO SME

Nº 1.305, DE 01 DE OUTUBRO DE 2014, publicada no Diário Oficial (DO) no dia

01 de Outubro de 2014, as Unidades Escolares da Rede Pública do Sistema

Municipal de Ensino da Cidade do Rio de Janeiro elegerão os membros do

Conselho Escola-Comunidade. Para melhor compreensão, veja os ANEXOS x, y

e z.

5. Quais são as verbas públicas destinadas às unidades escolares?

Resposta: o PDDE, que é uma verba federal e o SDP, que é uma verba

municipal.

6. Como é realizada a contabilidade das unidades administrativo-escolares?

Resposta: É feita por uma empresa terceirizada, contratada pelo

Município, pois as unidades escolares apenas prestam contas referentes às

verbas que recebem do Município e da União.

7. Há organograma administrativo-funcional nas escolas público-municipais do

Rio de Janeiro?

Resposta: Sim!

8. Com base no organograma administrativo-funcional, um casal pode atuar na

mesma unidade escolar?

Resposta: Sim! Desde que, um dos cônjuges não seja subordinado

diretamente ao outro. Em outras palavras, caso um dos cônjuges seja Diretor

34

Principal ou Diretor Adjunto, o outro cônjuge não pode atuar enquanto

Coordenador ou Professor na mesma unidade escolar e vice-versa.

9. Com base no organograma administrativo-funcional, quando pode ocorrer a

existência do “apoio à direção”?

Resposta: Quando a unidade escolar possuir mais de 1.000 (hum mil)

alunos ou funcionar no período noturno, poderá contar com um terceiro elemento

na direção.

10. Qual o caminho para tornar-se Diretor escolar?

Resposta: O servidor municipal deve ser Professor regente de turma por

pelo menos cinco anos consecutivos, ser formado em Pedagogia ou Especialista

em Administração escolar.

35

ANEXO 2

36

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

EPÍGRAFE 5

RESUMO 6

METODOLOGIA 7

SUMÁRIO 8

INTRODUÇÃO 9

CAPÍTULO I

(TÍTULO) 10

CAPÍTULO II

(TÍTULO) 20

CONCLUSÃO 26

ANEXOS 29

BIBLIOGRAFIAS 33

ÍNDICE 36