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1 - INTRODUÇÃO A mundialização, a liberalização do mercado económico, e a recente crise

mundial impeliu os governos, os municípios e as empresas a desenharem um novo

modelo de gestão que respondesse às exigências do mercado actual, se possível que

antecipasse as vicissitudes dos tempos modernos.

Todos os países, desde as grandes potencias, países de rendimento médio, por

conseguinte, países subdesenvolvidos foram afectados pela crise. A diferença é que nem

todos foram afectados com a mesma intencidade, e nem todos conseguiram sair da crise

com a mesma rapidez, o que mostra a evidência de se fazer estudos comparados de

gestão com objectivos de se possível fazer benchmarking.

Nas sociedades modernas, o planeamento e orçamento público se tornou um

instrumento de grande importância estratégica. É com base nestes instrumentos que os

gestores definem as formas de alcançar objectivos preconizados na organização que

dirigem.

Além disso, cada vez mais o orçamento tem sido utilizado na avaliação da

performance individual e colectiva, em que, gestores e funcionários são avaliados com

base em resultados alcançados e comparados com as previsões orçamentárias.

O orçamento é, também, uma ferramenta de controlo, através da qual as

empresas podem tomar decisões antes dos factos acontecerem, evitando com isto erros

de gestão.

É necessária, uma nova visão em termos de planeamento e na elaboração de

orçamentos públicos em qualquer organização, assim como a sua revisão periódica,

utilizando sempre que posssível, técnicas inovadoras na sua elaboração e gestão de

forma a garantir a eficiência e eficácia na sua aplicabilidade.

O processo de planeamento e de orçamentação são considerados a principal

ferramenta de gestão nas Organizações públicas e privadas.

Nos últimos tempos, a administração pública tem vivido um intenso processo de

transformação, sob influência da democracia do País e de várias reformas do Estado.

Hoje, mais do que nunca, reivindicação de várias ordens, exigindo novos direitos sociais

e políticos, equidade nos resultados das políticas públicas, descentralização do processo

decisório, participação da sociedade civil na formulação, implementação e controle dos

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programas governamentais, valorização das instituições representativas, accountability e

transparência.

Por outro lado, adopção das ideias liberais, para combater a crise dos últimos

tempos, colocou em questionamento o papel do Estado de único responsável pela

solução dos problemas sociais e pelo desenvolvimento económico e incentivou as

privatizações, as terceirizações, as transferências da execução dos serviços não-

exclusivos para o sector público não-estatal, a desregulamentação, o ajuste fiscal, a

eficiência na aplicação dos recursos públicos e a gestão voltada para o cidadão.

Actualmente a globalização pode ser associada a um amplo conjunto de

transformações e inovações que introduzem um novo paradigma tecno-económico,

marcado pela ampliação da concorrência, pela flexibilidade dos mercados e pela

utilização de novas tecnologias de informação. A associação desses factores têm

compelido diversos serviços a aumentarem o uso de ferramentas e sistemas de controle

de gestão.

Com o aumento do volume de dados e variáveis, os sistemas de informações

gerenciais vêm sendo cada vez mais solicitados para o fornecimento de informações,

para que as decisões sejam tomadas com a rapidez exigida pelo mundo das

organizações.

Segundo Victor Seabra Franco; Ana Isabel Morais; Alvaro Vistas de Oliveira;

Maria João Major; Rogério Serrasqueiro; Maria Antónia de Jesus e Benvinda de Jesus

Oliveira, in “Temas de Contabilidade de Gestão”, pg 15, 17, o sistema de gestão

orçamental deve ser coerente com os restantes sistemas de informação existentes nas

organizações, para que as previsões possam ser correctamente estabelecidas e as

realizações adequadamente registadas nos sistemas contabilísticos, e, ainda, para que a

execução orçamental possa ser devidamente acompanhada e o controlo orçamental

proporcione informação ajustada à realidade.

Essa planificação implica a existência de um processo de gestão onde estejam

presentes as principais funções de gestão, assim identificadas por autores acima

referidos:

• Planeamento – visa a fixação de objectivos estratégicos das organizações num

horizonte de longo prazo (plano estratégico), concretizado em medidas de acção

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a desenvolver à médio e à curto prazo, medidas essas necessárias para que as

metas definidas a nível estratégico possam ser alcançadas;

• Organização – tem como propósito avaliar e determinar quais os meios

materiais e humanos que é necessário mobilizar para atingir os objectivos

fixados, designadamente a definição da estrutura das organizações mais

adequada para o efeito, tal como a identificação das várias áreas funcionais das

organizações, assim como as competências e grau de responsabilidade dos

respectivos gestores;

• Motivação e coordenação – abarca o envolvimento dos colaboradores das

diferentes áreas organizacionais na fixação quer de objectivos quer de políticas

de acção, para que o processo orçamental resulte da coordenação das várias

actividades que cada um dos responsáveis se propõe alcançar, e constitua uma

forma de mobilização dos mesmos para que as funções que lhes estão atribuídas

sejam desempenhadas de forma eficiente e eficaz; de realçar que está implícito

que os responsáveis pelos vários centros de responsabilidade tenham uma forte

participação activa na definição das metas a alcançar, o que pressupõe a

existência de sistemas de comunicação entre os diferentes gestores,

acompanhados de um processo de descentralização e delegação de poderes na

tomada de decisões;

• Controlo – esta função completa o ciclo, permitindo comparar as realizações

com os objectivos predefinidos, com o propósito de se tomarem eventuais

medidas correctivas, uma vez determinados e analisados os desvios verificados.

Planeamento, é um dos instrumentos de avaliação, além de, indicar as melhores

práticas a serem adoptadas na melhoria de gestão de serviços públicos ou privados, é

atualmente um desafio para os Gestores Públicos e da sociedade em geral.

Esses instrumentos devem permitir, prever e impedir que factores como

diversidade de interesses, diferenças de informação e de conhecimentos, partidarismos,

propensões individuais e colectivas, ineficiências de mercado e segmentação

económico-social possam influenciar os resultados das avaliações. Pretende-se ainda

analisar a realidade social, autonomia das unidades orgânicas na preparação e execução

dos Orçamentos, Planos Plurianuais, processo de alteração, técnicas utilizadas na

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elaboração, monitorização e acompanhamento, bem como as componentes económicas

e fiscais das unidades locais envolvidas.

Em Cabo Verde, a opção pela descentralização expressa na Constituição de

1992, implicou uma reorientação da acção do Estado, que passou a privilegiar as

entidades municipais “lócus preferencial” das acções públicas.

Em decorrência dos princípios e deveres constitucionais e das grandes Opções

do Plano, um dos objectivos da boa governação é a transparência na gestão dos recursos

públicos e na apresentação das Contas Públicas do Estado de Cabo Verde,

concomitantemente a Nova Lei da Contabilidade Pública Municipal à luz do novo

PNCP – Plano Nacional de Contabilidade Pública e da Lei das Finanças Locais.

Para integrar e apoiar toda a gestão da informação produzida pelos diferentes

sistemas de Planeamento e Orçamento, encontra-se em fase bastante avançada de

implementação e desenvolvimento um Sistema de Informação para a Gestão

Orçamental e Financeira (SIGOF), que se consubstancia em uma plataforma comum e

transversal de informação, instrumento indispensável de gestão financeira de suporte à

concretização dos objectivos preconizados de consolidação e integração das Contas do

Sector Público Administrativo.

A motivação que levou-nos a escolha do presente tema, de um lado, resulta do facto

de os Instrumentos de Gestão Financeira em termos de planeamento, elaboração e

implementação do Orçamento terem algum enquadramento com o nosso grau profissional e

académico e, de outro lado, temos toda a pertinência de aprofundarmos os nossos

conhecimentos técnicos sobre a avaliação de impacto social e material destes instrumentos

com base nas nossas vivências profissionais.

Ao mesmo tempo que, no Capítulo de Fundamentação Teórica recorreu-se à vários

autores de renome nacional e internacional relativamente a gestão orçamental, plano de

actividades anuais e plurianuais. Através de recolhas bibliograficas, consulta documental

permitir-nos-ão recolher várias informações sobre o desempenho dos instrumentos de gestão

financeira do Município de Santa Cruz em Cabo Verde e do Municipio de Borá em São

Paulo - Brasil.

Nesta base definiu-se o caminho a seguir, estabelecendo balizas de investigação por

meio das questões de partida, dos objectivos do estudo e da metodologia escolhida.

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1.1 Justificação do projecto

O Orçamento como instrmento de gestão das administrações públicas e privadas,

ou seja “previsão, em regra anual, das despesas a realizar e dos processos de cobri-las,

incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e

realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período

anual” (Dr. Sousa Franco, ex-Ministro das Finanças de Portugal)

O Orçamento moderno nascéu em finais do século XIX quando o Estado passou

a intervir no sistema económico, propulsionando programas de desenvolvimento. Os

executivos governamentais pretendiam uma económia eficiente, de forma que, era

preciso economizar para habilitar o governo a desenvolver projectos benéficos para a

sociedade em geral, os quais, os mesmos se encontravam impedidos muitas vezes de

executar por não poder aumentar as despesas públicas.

Estribada no processo da desconcentração e patenteada na Constituição cabo-

verdiana de 1992, o Governo cabo-verdiano revolucionou a sua acção estatal, estatuído

na Parte III – Organização Económica e Financeira no seu artigo 90º à 94º,

privilegiando sobretudo as acções públicas numa perspectiva de emancipação política e

financeira que deflagrou num processo complexo de gestão das Finanças Publicas do

Estado, incluíndo os Municípios.

Foi assim que, dos princípios e deveres constitucionais e das Grandes Opções do

Plano do Governo de Cabo Verde, Plano Nacional de Desenvolvimento, Quadro de

Despesas de Médio e Longo Prazo, dos Objectivos da Boa Governação constituem

assim a transparência na gestão dos Recursos Públicos e na apresentação das Contas

Públicas do Estado de Cabo Verde, explicita na Nova Lei da Contabilidade Pública à

luz do novo PNCP – Plano Nacional de Contabilidade Pública e da Lei das Finanças

Locais e ainda, em fase bastante avançada de implementação e desenvolvimento, um

Sistema de Informação para a Gestão Orçamental e Financeira (SIGOF), que se

consubstancia em uma plataforma comum e transversal de informação, instrumento

indispensável para apresentação de Contas Públicas do Estado.

Os processos antes referenciados consubstanciam através de diversas acções de

reforma implementada em Cabo Verde e que se enquadra na nossa Constituição. Assim

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se aprovou as leis de enquadramento orçamental (Lei nº 51/II/85, de 10 de Janeiro e Lei nº

86/IV/93, de 29 de Novembro) e a actual (Lei nº 78/V/98, de 7 de Dezembro).

Caso do Brasil, segundo os estudos de (SILVA, 1997) o orçamento público da

União, dos Estados e dos Municípios é, em princípio, documentos anualmente

aprovados com a finalidade de evidenciar, em termos qualitativos e quantitativos, física

e monetaria, as políticas económica-financeira e o programa de trabalho que o Governo

pretende executar no período de um ano.

Assim que, no texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações

significativos no sistema de elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem

o modelo orçamentário brasileiro, que passou a ser regulada por três leis:

a) Lei do Plano Plurianual (PPA);

b) Lei de Directrizes Orçamentarias (LDO) e

c) Lei Orçamentaria Anual (LOA).

O projecto de lei do PPA define as prioridades do Governo por um período de

quatro anos, tendo vigência a partir do segundo ano de mandato da administração que o

elabora até o final do primeiro ano do governo subsequente. Deve conter as directrizes,

os objectivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras

delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA

estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentaria Anual

(GIACOMINI, 2003).

O projecto de LDO estabelece, de forma antecipada, as directrizes, as prioridades de

gastos e as normas e parâmetros que devem orientar a elaboração do projecto de lei

orçamentaria para o exercício seguinte (lista de projectos prioritários, normas sobre

convênios, fixação das metas de resultado primário, relação dos riscos fiscais). Em

outras palavras, a LDO orienta a elaboração do Orçamento, fixando seus principais

parâmetros; dispõe sobre alterações na legislação tributária, estabelece a política de

aplicação das agências de fomento (BNDES, CEF, dentre outros); e autoriza a criação

de cargos e carreiras, concessão de vantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal

(GIACOMINI, 2003).

Finalmente, a LOA formaliza o orçamento para o ano seguinte. Este se divide em

três orçamentos: o orçamento fiscal e o orçamento da segurança social, de competência

da administração directa do governo, e o orçamento de investimento das empresas

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estatais, cuja administração é indirecta. Após aprovação pelo legislativo, o Orçamento

Anual conterá as prioridades e as metas contidas no PPA a serem atingidas naquele ano.

Analisando a forma de processamento no que tange ao sistema de planeamento e

orçamentação nos dois países, nota-se que, existem diferenças que evidenciam a

importância de um estudo aprofundado das duas realidades. É assim que, com o

presente estudo pretendemos identificar qual o modelo mais adequado na preparação e

avaliação destes importantes instrumentos de gestão financeira pública cabo-verdiana

quanto brasileira. A nossa missão vai ser, a identificação dos indicadores qualitativos e

quantitativos que sustentarão, de forma organizada, o modelo que nos vai servir de

análise para o referido estudo.

1.2 Questão da pesquisa

Quais são as semelhanças e diferenças que existem entre o sistema de

planeamento municipal caboverdiano e brasileiro, como elas se complementam?

1.3 - Objectivos

1.3.1 - Objectivo Central

Este trabalho tem como objectivo principal o estudo comparado entre os

instrumentos de planeamento municipal praticados em Cabo Verde e no Brasil nas

áreas fiscais, alocativos e sociais.

1.3.2 – Objectivos Secundários

Especificamente, pretende-se:

• Caracterizar o sistema de planeamento municipal dos dois paises em

análise.

• Avaliar a evolução da execução orçamental anual por meio de indicadores

de desempenho fiscal que obedece os critérios estabelecidos pela LRF (Lei

de Responsabilidade Fiscal no Brasil, lei complementar nº 101, de 4 de

Maio de 2000) e pela lei das Finanças Locais em Cabo Verde, lei nº 79/ VI,

de 5 de Setembro de 2005.

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• Estimar e avaliar a evolução do orçamento municipal por meio de índice de

eficiência orçamental nos dois países;

• Estimar e avaliar a evolução do grau de atendimento às demandas sociais

por meio da análise da evolução das despesas funcionais per capta (aspectos

sociais) nos dois países.

• Comparar os mecanismos de previsão orçamental entre os dois paises.

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2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Neste capítulo discorre-se sobre o pensamento econômico do Estado. Segundo

os estudos de Fernando António Faria, Ignacio Rangel, o decano dos economistas

independentes brasileiros, buscou compreender a universalidade e a especificidade do

processo histórico de planeamento no Brasil, constituído por quatro estádios sucessivos

de dualidades. Em cada uma destas etapas comportava duas formações económicas

dominantes: uma situada no polo interno (agricultura) e a outra no polo externo

(comércio, serviços, indústria, governo).

A tese da dualidade básica é a maneira crítica e imaginativa que Rangel

desenvolveu para interpretar a lógica da formação económica brasileira ou em suas

palavras: “Sem esta não poderemos entender o Brasil: seu direito, sua económia e sua

política. O Brasil é uma dualidade, se não o estudarmos assim, há de parecer-nos uma

construção caótica, sem nexos internos estabelecidos e, sobretudo, SEM HISTÓRIA”.

(1978a:p.12).

2.1 – O Pensamento Económico do Estado

2.1.1 - Funções do Estado

Iniciaremos pelo conceito do Estado, que pode ser bastante amplo e variar de

acordo com o aspecto em que é considerado. Do ponto de vista político, podemos dizer

que o Estado é toda comunidade fixada sobre um determinado território que possui

poderes para definir a sua própria organização e suas acções. Sob esta óptica,

consideraremos que o Estado se apresenta pela composição de três entidades

fundamentais, que são: o Povo, o Território e o Governo, os quais representam

respectivamente os seus elementos humano, físico e condutor (Meirelles,1997 a).

As funções governamentais, que se destinam fundamentalmente à promoção do

bem estar comum, à melhoria dos padrões de vida da população e à busca das liberdades

fundamentais, estão definidas na Constituição Federal de 1988. Dentre elas, destacam-

se especialmente as de fazer e aplicar leis, promover e assegurar a segurança interna e

externa, arrecadar impostos, estabelecer relações internacionais, garantir a liberdade,

emitir e controlar a moeda, planear suas actividades, realizar levantamentos estatísticos,

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desenvolver as comunicações, estimular o emprego, defender o meio ambiente,

promover a abertura de estradas, promover a geração de energia, estimular a agricultura,

combater a problemática das drogas, enfrentar calamidades, melhorar a saúde pública,

promover a educação e implementar industrias de base para gerar emprego e garantir o

bem estar social e económico.

O pensamento económico no seu período clássico, previu uma economia liberal, como

modelo de satisfação universal, descorando por completo qualquer tipo de intervenção soberana

de regulação, que visasse garantir um funcionamento igualitário, não só do ponto de vista

económico como político e social. Contudo, e já depois de uma evolução do pensamento

económico, Marx, no século XIX, se apercebeu das desigualdades do sistema atrás mencionado,

depois de se ter gerado um “caos” na economia mundial, a necessidade de atribuir competências

a uma entidade que zelasse pela estabilidade e pelo ordenamento socioeconómico de cada

Nação. (Canterbery, 2002). Surgiu então, o modelo de Estado-Providência, modelo este, em

grande parte influenciado pelo pensador económico John Keynes que, defendia que o Estado

deveria ocupar-se da gestão do país, tendo como missão conjugar as vertentes económica e

social, no sentido de garantir um “Estado de Bem-Estar” (welfare state). (Mozzicafreddo, 1997:

p.3) .

O liberalismo económico, especialmente em sua primeira fase – Inglaterra, final do

século XVIII e início do século XIX – representou o laboratório das teórias económicas

clássicas, as quais previam poucas funções ao Estado. Fundada por Adam Smith, em 1780, a

escola clássica surge como marco referencial da ciência económica, agregando contribuições de

Dave Hume, Malthus, Ricardo e Stuart Mill, Gossen, Walras, Menger e Jevons, precedendo

Alfred Marshal, em 1890, na consolidação da escola neoclássica1.

Segundo a teoria liberal-clássica, o mercado é constituído por agentes económicos

racionais, os quais, através da interação entre oferta e demanda de bens e serviços, determinam

o sistema de preços. Os preços nada mais são do que índices de escassez relativa. Através desse

sistema, o mercado resolveria, da melhor maneira possível, as questões do quê, como e quanto

produzir. Mais ainda, partindo dos supostos de que o mercado é plenamente concorrencial, isto

é, que nenhum indivíduo ou unidade produtiva influencia isoladamente o preço dos bens e

serviços, e do comportamento maximizador (das suas utilidades ou bem-estar, por parte dos

indivíduos; e do seu lucro por parte das empresas), chegar-se-ia a uma situação de equilíbrio

denominado, Òptimo de Pareto, seria aquele em que nenhum agente económico consegue

melhorar o seu bem-estar a não ser diminuindo o bem-estar de algum outro agente (Miller,

1981).

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Dessa forma, o Estado teria poucas, mas importantes funções a desempenhar. A

redução do Estado na actividade económica fundamenta-se na ideia de que o

mecanismo de mercado é mais eficiente que qualquer planeamento do Estado no

processo de alocação de recursos. Desde que algumas condições fossem satisfeitas, uma

economia de mercado asseguraria uma resposta altamente satisfatória para as questões

económicas fundamentais.

Assim, na concepção liberal-clássica as funções do Estado resumem-se a três

postulados básicos: o Estado deve limitar-se ao mínimo indispensável no exércicio das

funções que justificam a sua existência perante a sociedade; qual seja: Administrar a

justiça; Zelar pela segurança interna da população e pela segurança externa da Nação; e

providenciar certas obras e instituições públicas quando a iniciativa privada não se

ocupar delas, na extensão requerida pela colectividade, por falta de capacidade ou de

interesse.

Para custear o exércicio das funções típicas do Estado, o governo deve elaborar e

administrar um orçamento equilibrado e minimamente necessário e, providenciar de

que, as receitas fiscais devem provir preferencialmente de impostos, que gravem o

consumo corrente. (Alves da Silva, 1998).

Normalmente, deparamos com as seguintes questões: Por que e para quem

planear? Uma formulação para essas questões devem ser construída a partir da própria

noção do que seja o plano em si, tendo em vista a sua ligação com duas esferas que têm,

historicamente, extrema relação com a construção do conceito de planeamento: a

política e a administração.

A necessidade de racionalizar a política económica para além de um simples

jogo de mercado, o alarme provocado pelas crises cíclicas de desemprego e a urgência

de um crescimento económico mais dinâmico (MINDLIN, 2001, p.12-15) levaram as

economias capitalistas à formulação de objectivos, tendo como base um modelo, um

diagnóstico em aberto, cuja abrangência podia variar imensamente, e cuja fixação de

objectivos transpunha o campo administrativo, para atingir o nível das decisões políticas

(CARDOSO, 2001, P.162).

Entendido “enquanto instância de ajuste entre políticas e interesses

territorializados” (EGLER, 2001, p.210), o planeamento, apesar de uma ou outra 1 Uma revisão histórica do papel do Estado no pensamento económico a partir de sua fase seminal pode

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experiência pioneira, adquire expressão no cenário imediatamente posterior à Segunda

Guerra Mundial, quando, perante economias européias arruinadas o anticomunismo da

doutrina Truman será respeitado financeiramente pelo Plano Marshal, o qual, com

recursos administrados pela Organização Européia de Cooperação Económica (OECE),

injectará, em tais economias, milhões de dólares, atrelados a um “pacote” incluindo a

criação do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Internacional de

Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), do Acordo Geral de Tarifas e Comércio

(GATT) da própria Organização das Nações Unidas.

Mas essa instância necessitava de outro pressuposto fundamental: a configuração

de uma engrenagem viabilizadora de seu funcionamento. Sobretudo na virada para o

século XX, a económia industrial ganha uma complexidade que, conforme Weber (apud

CARDOSO, 2001), impõe a necessidade de, para o funcionamento de sua própria

máquina administrativa e de suas instituições, alargar o quadro de funcionários

especializados; noutras palavras, ampliar a burocracia moderna, a qual não apenas

ajudou a reforçar uma participação cada vez maior do Estado na económia (o que foi

endossado pelas teorias Keinesianos) como se alimentou de sua própria superioridade

técnica para assegurar seu desenvolvimento (WEBER, 1944, p.730).

Sob outro ponto de vista, a questão da burocracia dá maiores subsídios a uma

das questões acima exposta: para quem se planeia? Ou: ”quem planeia os

planeadores?” (CARDOSO, 2001, p.168). Sem pretender esgotar o assunto, é possível

identificar, no planeamento, algumas “ramificações” importantes. Identificada de pronto

à política económica Soviética, na qual, cedo, uma instância burocrático-estatal buscou-

se fortalecer por meio de políticas de racionalização da produção e do consumo

(TRAGTENBERG, 1967), a planificação diversifica-se também a partir das concepções

de Keynes (1936), (1983), e suas críticas às crises cíclicas de demanda, produção e

consumo, às quais uma economia estaria sujeita, sem uma política económica da parte

do Estado.

Igualmente, há de se destacar políticas como as do New Deal e da CEPAL

inclusivé como consequência de que as próprias corporações antecipariam, de certa

maneira, a economia planeada, ao preconizar a racionalização da produção

(TRAGTENBERG, 1980, p. 16) e que o empresariado norte-americano, principalmente

aquele ligado a essas corporações, começava, no início da década de 1930, a requerer ser encontrada em Baracho (2003)

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alguma forma de planear a economia nacional através de associações classistas

(SCHLESINGER JR, 1988, p. 88-89), com uma filosofia do intervencionismo estatal no

qual o governo deveria ter a responsabilidade e o poder para o emprego e a estabilidade.

o New Deal foi uma resposta à impotência dos líderes políticos norte-americanos frente

à Crise de 1929. Nos chamados “cem dias”, correspondentes ao início do governo de

Franklin D. Roosevelt, preconizaram-se reformas intervencionistas visando à

“reorganizar, um a um, os aspectos da vida económica americana” (SCHLESINGER

JR, 1988, p.16.

No campo das finanças publicas, Adam Smith, em 1776, apresentou idéias

adiante do seu tempo e até hoje actuais, enumerando suas famosas máximas para a

implementação de um sistema tributário eficiente (Smith, 1983). A primeira máxima – a

capacidade contributiva dos cidadãos – reza que os súditos de cada Estado devem

contribuir o máximo possível para a manutenção do Governo, em proporção a suas

respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta,

sob a protecção do Estado – princípio na realidade caboverdeana conhecido, como

princípio da equidade. Para Smith, seria a característica da justiça social, que todo o

sistema tributário deve buscar, dividindo-a em equidade vertical – maior pagamento

para aqueles que estão em maiores condições de pagar – e equidade horizontal –

tratamento igual para aqueles que possuem idêntica condição.

A segunda máxima – regras para a fixação dos impostos – tem como objectivo

proteger os contribuintes contra as arbitrariedades do Estado ou de seus representantes

para cobrar imposto. É também conhecido como princípio da certeza ou da segurança

jurídica. Assim, a partir da fixação de regras, os pagadores saberão quando pagar, de

que forma e em que quantidade. Essa máxima é traduzida por alguns tributarista

modernos como responsabilidade política, que revela a clareza de quem paga, quando se

paga e o uso que se faz dos recursos arrecadados.

A facilidade para os contribuintes, considerando a terceira máxima, prevê que os

tributos devem ser cobrados quando eles efectivamente dispõem de recursos para

cumprir seus compromissos. Assim, o imposto sobre a renda do trabalho deve ser

cobrado junto com o recebimento do salário, e não em período anterior. Nas palavras de

Smith, todo imposto deve ser recolhido no momento e da maneira que, com maior

probabilidade, forem mais convenientes para o contribuinte.

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A quarta máxima refere-se ao baixo custo do sistema tributário: Todo imposto

deve ser planeado de tal modo que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mínimo

possível, além da soma que ele envia para os cofres do Estado. Para Smith, os tributos

não devem ter custos elevados de arrecadação; não devem desestimular a actividade

económica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter os

contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de tempo e de

recursos. Ou seja, o sistema tributário deve buscar racionalidade administrativa

suficiente para baixar tanto os custos directos da tributação – pagamento de pessoal,

manutenção da máquina arrecadadora – quanto os custos indirectos – organização das

empresas para atender a todas as exigências tributárias do fisco.

Na maior parte do século XIX, a concepção capitalista centrada no mercado

revitalizava-se com as sucessivas revoluções industriais que fortaleciam o capitalismo

concorrencial, num cenário de estabilidade monetária e de progressos científicos

sucessivos. Tal quadro económico, portanto, dava apoio às teorias liberais de

pensadores como Smith e Ricardo que pregavam o Estado mínimo.

O liberalismo clássico, ou seja, onde o mercado se “auto-regula” onde o Estado

não deve intervir, foi praticamente abandonado com a crise de 1929 e a subsequente

Grande Depressão. Após isso e até meados do século XX, muitos Países adoptavam o

que se podia chamar de “Escola Keynesiana” na economia. Ou seja, o Estado intervém

na economia a fim de garantir que as recessões, que são períodos naturais de

acomodação de uma economia, fossem as mais brandas possíveis. Contudo, com o

aumento do petróleo na segunda metade do século XX e outros problemas econômicos

(como inflação em países desenvolvidos), muitos países começaram a questionar a

intervenção do Estado na economia e os neoliberais pregaram que, novamente,

deveríamos deixar que os mercados fossem independentes dos governos. As grandes

empresas, os monopolios, o protecionismo e os sindicatos implicaram na extinção do

mercado concorrencial e auto-regulador do sistema económico.

Naquela época, o economista Inglês John Maynard Keynes destacou-se como o

principal doutrinador na busca de uma fórmula salvadora do sistema capitalista, cujos princípios

se revelam, na prática, no campo da política económica, e não apenas no plano teórico. Keynes

mostra que a situação normal do capitalismo do laissez-faire, neste estágio avançado de

desenvolvimento, retrata uma situação flutuante da actividade económica, que pode percorrer

15

toda a gama que vai do pleno emprego até o desemprego amplo, sem que nada garanta a

existência de convergência automática para o pleno emprego.

Recomenda-se uma Economia voltada para o Estado, ou melhor, dirigida pelo Estado,

tendo em conta que, as dificuldades se avolumam, ao criar desequilíbrios cada vez maiores e de

difícil solução, simplesmente com os mecanismos disponíveis nas mãos de quem só teria

condições de resolver questões de restrita competência executiva, isto é, não deixar que tal

economia se concentre; que não haja abuso de empresários inescrupulosos; e, não ser um

empreendedor monopolista de Estado. Para Keynes, o Estado deixa de ser um coordenador da

actividade econômica e passa a intervir nos problemas económicos normais, actuando como um

investidor, e, neste caso, de maneira desigual, proibindo, inclusivé, o desenrolar de uma

economia livre, onde as forças competitivas delimitariam as suas actuações, tanto do lado dos

consumidores, como do lado, dos produtores, como agentes económicos vivos KEYNES

(1936).

Em uma situação de declínio económico, o Governo deveria não só actuar sobre a oferta

de moeda e taxas de juros, mas, principalmente, elevar seus investimentos para a manutenção do

pleno emprego. O Estado deveria aumentar seus gastos em obras públicas, onde não haveria

interesses do sector privado para gerar investimentos. Haveria, portanto, socialização dos

investimentos com aumento do sector público em detrimento dos privados, e uma reversão com

a retomada do crescimento do investimento privado devido às acções do governo. Caberia ao

Estado ainda, aplicar recursos em áreas que atendessem aos interesses colectivos – como

escolas, hospitais, parques, etc. - que contribuiriam para elevar a renda nacional e o emprego,

aumentando o bem-estar da sociedade.

Percebe-se que a receita Keynesiana, ao contradizer frontalmente os princípios da teoria

clássica liberal, eleva o Estado à posição estratégica e de suma importância na económia.

Conforme exposto por Alves da Silva (1998), tal receita afirma de que um sistema económico

de livre mercado requer, para sua estabilidade, um Governo grande, que administre um

orçamento elevado relativamente ao PIB e que esteja preparado para, dentre outras coisas,

incorrer em déficits orçamentários substanciais financiados, principalmente, por emissões

monetárias, para combater uma eventual recessão económica.

É importante considerar, entretanto, que não se pode inferir daí que todas as

dificuldades que se opõem ao propósito de manter os níveis de emprego e de crescimento sejam

sanadas simplesmente pela manipulação de instrumentos de políticas monetária e fiscal. Keynes

não tinha a ilusão de que a simples manipulação dos impostos, taxas de juros e dispêndios

governamentais bastaria para assegurar o pleno emprego e, ao mesmo tempo, abolir a miséria e

erradicar as forças responsáveis pelas guerras e rivalidades comerciais. Como condição

16

necessária à própria sobrevivência, Keynes propunha reformas que, por um lado, poderiam

desaparecer as classes parasitárias detentoras do capital financeiro e, por outro lado,

submeteriam o rígido controle às demais fracções da classe capitalista. Sua ilusão, portanto, era

de outra ordem, uma vez que ignorava o poder da classe capitalista em defender seus direitos de

propriedade e de expandir seus lucros (Magdoff; Sweezy, 1979).

Na perspectiva de (Belluzzo, 1999), em vez da dissolução do capital financeiro, foi

constatado o crescimento vigoroso das companhias financeiras e bancárias, a absorção de

parcela crescente da mais-valia via pagamento de juros, e as rivalidades comerciais no plano

internacional continuaram intensas.

No final do século XX e início do século XXI, com o advento da globalização

algumas empresas que exerciam monopólio funcional em nível regional, começaram a

enfrentar concorrência global e pressões maiores para se tornarem actores do mercado

globalizado, levando assim, ao limite a sua capacidade de criação e destruição, os economistas

neoclássicos acolheram prontamente as ideias Keynesianas, submetendo-as, entretanto, ao crivo

das necessidades da burguesia. Caíram, assim, no esquecimento as tentativas de Keynes de

diagnosticar os males do sistema, bem como suas ilusões de que o capitalismo seria capaz de

reformar-se para competir com o socialismo (Magdoff; Swezy, 1979).

Em função desta concorrência passou a haver um período de grandes fusões, onde

empresas de actuação regional se fundiram para enfrentar a concorrência global.

Houve também, em reacção as fusões regionais, grandes aquisições, onde empresas

globais adquiriram empresas regionais, como forma de entrar rapidamente em mercados

regionais. Dessa fusão surgiu a síntese neoclássica, cuja tendência, em termos gerais,

representou recuo da visão fundamental do capitalismo, concebida por Keynes, como sistema

inerentemente desarmonioso, no qual nenhuma mão invisível automaticamente equilibraria os

níveis de investimentos com os níveis de poupança de pleno emprego.

A síntese neoclássica procurou definir teoricamente seu escopo em relação ao papel do

Estado e, ao fazê-lo, delimitar seu raio de actuação. Sua racionalização se dá através da

constatação das falhas de mercado, quais sejam: os bens públicos, as externalidades, os custos

transaccionais e monopólio. Ao Estado caberia ser provedor de bens públicos, facilitar as

transacções, corrigir as externalidades e regular os monopólios criados pelos retornos crescentes

(Przeworsky, 1997).

Dentro desta linha teórica, a acção do Estado se dá pelo cumprimento de três funções

económicas distintas,denominadas de funções fiscais: elas se classificam em funções alocativa,

distributiva e estabilizadora. Segundo (Musgrave; Musgrave, 1980) a forma de classificação das

17

funções fiscais se baseia nas informações de gastos contidas no orçamento – o principal

instrumento de acção do Estado na economia.

A função alocativa trata da forma como os factores produtivos (capital, mão de

obra e recursos naturais) são direccionados entre empregos alternativos. Ao exercer

esta função, o governo influencia a oferta de certos bens por meio da alocação de

impostos, aplicação de subsídios e transferências governamentais para oferecer serviços

de consumo colectivo (educação, segurança, saúde, lazer, saneamento, transporte ou tudo

aquilo que pode contribuir para a constituição de bem estar social). A tarefa alocativa imposta

ao Estado seria a de desmembrá-los, mantendo reguladas as partes que permaneceriam

estruturadas como monopólios naturais e retirando o controlo sobre as demais. No modelo

adoptado pressupunha que a introdução de mecanismos de competição seria suficiente para

estimular eficiência alocativa, garantir o progresso tecnológico e atender satisfatoriamente as

demandas sociais em telecomunicações.

Neste sentido, um bem semi-público (meritório) pode ser fornecido tanto pelo

Governo quanto pelo Sector Privado. Possui esta característica por ser um bem

exclusivo e rival, já que se pode impedir que qualquer pessoa o consuma, bem como o

consumo por parte de uma pessoa não permite o consumo simultâneo de outra.

Exemplos: educação; saúde e abastecimento de água. No caso de um bem privado, sua

característica de excludência implica que cada pessoa pode consumir uma quantidade

diferente de bem e todas elas atribuem-lhe o mesmo valor marginal – visto que caso

contrário, as pessoas iriam querer trocá-lo. A ausência de externalidade nesse processo

implica que o mecanismo de mercado permite gerar alocação eficiente. No caso dos

bens públicos, facto destes serem não-excludentes, gera o problema do carona (boleia):

sendo o bem de carácter público, todos a usufruírem na mesma quantidade, de modo

que sua provisão por um indivíduo qualquer tenderá a reduzir a provisão das outras

pessoas – que aguardam externalidade positiva de usufruir o bem sem necessidade de

pagar por ele (Varian, 1992). O resultado é que muito pouco do bem público será

provido num equilíbrio voluntário ou numa oferta privada de bens públicos. Neste caso,

a provisão desses bens deve ser feita pelo Estado por meio de processo político, em

substituição ao sistema de mercado. Ao elegerem seus representantes, os eleitores-

consumidores aprovam determinada plataforma ou programa de trabalho para cujo

financiamento irá contribuir mediante tributos (Musgrave; Musgrave, 1980).

A função distributiva procura criar mecanismos de inclusão social desejados pela

sociedade. Conforme Musgrave e Musgrave (1980), a existência de programas redistributivos

18

diferenciados nos níveis regionais ou locais pode afectar as decisões locacionais tanto de

indivíduos quanto de empresas, e, por conseguinte, pode gerar ineficiências do tocante às

referidas decisões. Adicionalmente, medidas regionais redistributivas são auto-limitadas pelo

facto de que provocam a fuga dos indivíduos de maior renda e o afluxo dos indivíduos pobres

para aquelas regiões que defendem maior equidade, com a consequente erosão da base

tributária.

A função pública de promover ajustamentos na distribuição de renda justifica-se

pois, como correcção às falhas do mercado. Para tanto, deve-se fugir da idealização de

Pareto, melhorando a posição de certas pessoas menos privilegiadas às despesas das

pessoas de maior nível de renda. O problema seria fundamentalmente de política e de

filosofia social, cabendo à sociedade definir o que considera como níveis justos na

distribuição da renda e da riqueza (Musgrave; Musgrave, 1980).

Considera-se que o problema distributivo tem por base tirar de uns para

melhorar a situação de outros, na medida em que, utiliza-se de imposto de renda

progressivo sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda para cobrirem

subsídios aos programas de alimentação, transporte e moradias populares.

Além dos ajustamentos na afectação de recursos e na distribuição de renda, a

função estabilizadora se ocupa de quatro objectivos macroeconómicos: manutenção de

elevado nível de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de

pagamentos e razoável taxa de crescimento económico. A função estabilizadora tornou-

se maior com o movimento de abertura das economias nacionais ao mercado

internacional, implicando em aumento nos fluxos de comércio e de capitais, este, em

grande parte,, integrado ao circuito especulativo. Neste contexto e na ausência de uma

política orientadora, a economia tende a estar mais vulnerável às flutuações, sejam em

termos de níveis de renda, de taxa de desemprego, ou de taxa de inflação (Musgrave;

Musgrave, 1980).

A função estabilizadora também tem como instrumento o orçamento público,

por meio de mudanças tanto na estrutura de receitas como na estrutura das despesas.

Exemplos são as mudanças nas alíquotas tributárias como reflexos na quantidade de

recursos disponíveis junto ao sector privado, assim como a implantação de programas

de obras públicas que visam absorver parcelas desempregadas de mão-de-obra.

O Orçamento público como instrumento de gestão encontra sua origem nos

sistemas feudalistas da idade Média. O método de orçamentação empregado nessa

19

época – conhecido como “tradicional” – centrava-se claramente na função de controle

no que diz respeito aos aspectos contabilisticos, dando ênfase aos objectos de gasto e ao

estrito emprego das dotações nos fins (elementos e itens de despesa) para os quais foram

concedidos (Sanches, 1997).

Além dos instrumentos fiscais, a política de estabilização utiliza outros de cunho

monetário com vistas no controle da oferta monetária, variável de grande importância

na consecução dos objectivos estabilizadores. Os governos criaram seus bancos centrais

com a finalidade primeira de realizar esses controles, ajustando a oferta monetária às

necessidades da economia. Entre as principais medidas do arsenal monetário podem ser

citadas: manutenção de determinados níveis de recursos disponíveis para aplicação

pelos bancos, controle da taxa de juros e lançamento de títulos públicos e

funcionamento do open market (Musgrave; Musgrave, 1980).

A nova concepção dada às falhas de mercado tem o papel de justificar a

intervenção do Estado na economia como um avanço da teoria neoclássica em

detrimento à sua posição anterior no âmbito da Choice Public Theory.

Segundo Stiglitz, há duas importantes diferenças entre “antigas” falhas de

mercado e as “novas” falhas de mercado. Aquelas estão associadas com bens públicos e

externalidades, em sua maioria, fáceis de identificar e de abrangência limitada e

exigindo intervenções governamentais bem definidas. Quanto á resposta na questão de

quando e como o governo deveria intervir, Stiglitz argumenta que irá depender em parte

da forma como as instituições assumem, ou poderiam assumir (Stiglitz, 1997).

As diferenças entre as “antigas” falhas de mercado e as “novas” falhas de

mercado implicam em mudança não apenas de grau, mas, sobretudo, de conteúdo, da

intervenção estatal – o Estado regulador-provedor, em detrimento ao Estado produtor.

No âmbito da Welfare State, cabe ao Estado a provisão de bens e serviços públicos de

carácter social.

Quanto ao Estado Regulador, sua função consiste na criação de regras

institucionais que diminuam as novas falhas de mercado, bem como as falhas de

Governo. Nesse sentido, os marcos reguladores e os contratos de concessão precisam

estar estruturados de tal forma que possam servir aos propósitos de atracção e estímulos

de novos investimentos privados no sector de prestação de serviços de utilidade pública.

20

Em síntese, no âmbito da New Political Economy e da New Institucional

Economics, a nova forma de intervenção do Estado, no campo económico e no da

regulação social, é necessária a eliminação ou diminuição dos efeitos perverosos do

capitalismo financeiro e globalizado e, imprescindível á sua própria sobrevivência. As

novas falhas de mercado surgem como resultado do processo combinado de

privatizações, de abertura comercial e financeira e de desmantelamento do aparelho do

Estado. Este processo implicou, ainda, em agravamento das antigas falhas de mercado,

em especial, no que se refere á escassez de bens e serviços públicos e de carácter social,

que contribuem para o agravamento das novas falhas de mercado, bem como das falhas

do governo. Neste contexto, o mainstream passa a defender um Estado produtor - e de

provedor de bens e serviços de carácter estritamente públicos ou sociais. Portanto, O

Estado Regulador-Provedor seria capaz de eliminar tanto as “antigas” falhas de

mercado, quanto as “novas” falhas de mercado, proporcionando um ambiente

institucional saudável e estável às economias de mercado.

2.1.2 – Organização do Estado

A organização do Estado no Brasil, como em qualquer parte do mundo dá-se

pela instituição de três Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário, que são

independentes e harmónicos entre si e possuem funções reciprocamente indelegáveis.

A função do Poder Legislativo, de caracter normativo, constitui-se na aprovação

das leis. A função de Poder Executivo, classificada como administrativa, é a de fazer

cumprir o estabelecido nas leis, e a do Poder Judiciário, função de caracter puramente

judicial, é a de julgar a aplicação de tais leis, a fim de garantir o seu cumprimento.

Segundo Helly Lopes Meirelles é importante citar que essa divisão entre os

poderes, no entanto, não se constitui numa separação completa e rígida destas funções,

uma vez que um Poder às vezes pode desempenhar funções que a rigor pertenceriam a

outro Poder. O que existe na verdade é uma distribuição básica das três funções entre os

órgãos, que trabalham em conjunto, e que eventualmente podem modificar suas relações

(Meirelles, 1997 a).

O Poder Executivo, por exemplo, também pode elaborar normas através da

edição de decretos ou mesmo de projectos de Lei de sua própria autoria que, no entanto,

deverão passar pela aprovação do Poder Legislativo. Uma nova lei de Zoneamento, por

21

sua própria característica técnica, normalmente é elaborada pelo Poder Executivo

através da Secretaria de Planeamento, com a consulta das demais Secretarias

envolvidas, e posteriormente enviada à Câmara de Vereadores para apreciação e

aprovação.

Essa flexibilidade das funções dos poderes é positiva pois permite que

determinados assuntos, como o do exemplo acima, sejam tratados também nas esferas

técnicas e não apenas nas políticas, às quais está sempre intimamente ligado o Poder

Legislativo.

Os três poderes nacionais são por sua vez divididos em três níveis distintos, o

Federal, O Estadual e o Municipal.

O Poder Legislativo é representado no nível Federal pelo Congresso Nacional.

No nível Estadual pela Assembleia Legislativa e no nível Municipal pela Câmara de

Vereadores.

O Poder Executivo é representado no nível Federal pela figura do Presidente da

República, no estadual pelo Governador e no Municipal pelo Prefeito.

Já o Poder Judiciário se representa no nível federal pelo Supremo Tribunal

Federal, pelo Superior Tribunal de Justiça, pelos Tribunais Regionais Federais,

Tribunais Eleitorais, do Trabalho e da Justiça Militar. No nível estadual é representado

pelo Tribunal de Justiça e pelos Tribunais de Justiça Militar dos Estados

correspondentes.

Segundo reza a Constituição da República de Cabo Verde de 1992 no seu (art.2º,

ponto 2), Cabo Verde reconhece e respeita, na organização do Poder Político, a natureza

unitária do Estado, a forma republicana de Governo, a democracia pluralista, a

separação e a interdependência dos poderes, a separação entre as Igrejas e o Estado, a

interdependência dos Tribunais, a existência e a autonomia do Poder Local e a

descentralização democrática da Administração Pública.

O Estado, segundo a Constituição de 1992, é definido juridicamente pelo

documento constitutivo do actual modelo político da nossa comunidade. Este

documento estabelece, no entanto, somente os princípios básicos de organização do

Estado, as funções, missões e fins que a ele incumbem. È verdade, todavia, que, à parte

os aspectos normativos intrínsecos ao Estado de Direito que mudaram com o advento da

22

democracia e mudanças fundacionais na ordem económica, o modelo dimensional do

Estado Nacional tem-se mantido constante ao longo da vida do País, isto é, desde a

Independência: um Estado grande, talhado para reciclar ajudas públicas ao

desenvolvimento e a garantir emprego e meios de sobrevivência a partir da população;

grande, mas não forçosamente mais eficiente; um Estado em que, na generalidade, os

servidores são pouco habilitados do ponto de vista técnico para acompanhar a

velocidade que os paradigmas sociais, económicos, internacionais, tecnológicos, entre

outros, têm mudado.

As funções básicas do Estado foram cumpridas durante todo este tempo de

forma razoável, muito embora, à medida que o contexto internacional se vai alterando, a

capacidade de resposta torna-se cada vez mais débil. É um cenário que se nota em todas

as dimensões da estadualidade; a da segurança, a da justiça e da promoção do bem-estar

socioeconómico. Consequentemente, o Estado Nacional encontra actualmente sérias

dificuldades em acompanhar a mudança de paradigmas internacionais; em razão disso, é

necessário corrigir as suas deficiências e adaptá-lo aos novos desafios e à mudança

paradigmática ocorrida.

Cabo Verde é um Estado de Direito Democrático, consagrado na Constituição da

República, como forma de organização do Estado, implica sempre a observância do

princípio da separação e da interdependência dos Poderes (artº2º/2 da Constituição da

República) poderes esses ligados intrinsecamente aos órgãos de Soberania que, “no

exercício das suas relações recíprocas e no exercício de funções, respeitam a separação

e a interdependência de poderes, nos termos da Constituição (art. 118/2).

O Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicial correspondem, desde

o século XVIII, à tríade clássica dos poderes exercidos pelo Estado na prossecução dos

seus fins, embora, há que dizê-lo, não raro, ao longo da evolução dos modelos de

organização política, os atropelos e as dificuldades de definir claramente atribuições e

finalidades para cada um dos Órgãos de Soberania têm sido frequentes e comuns a todas

as sociedades.

Se ao Poder Executivo cabe a definição e execução da política interna e externa

do País, elaborar e executar o Orçamento do Estado, entre tantas outras atribuições

inerentes à governação do Estado, com Poder Judicial está reservado, precisamente, a

administração da Justiça, através dos Órgãos criados para o efeito: os Tribunais,

23

havendo sempre a possibilidade, de nos termos da Constituição e da Lei, serem criados

outros órgãos não jurisdicionais de composição de conflitos.

No Brasil, segundo (Abiko, 1995, p.4) as competências dos vários níveis de

Governo são definidas na Constituição Federal: há competências exclusivas de cada um,

competências comuns aos vários níveis e também as chamadas concorrentes. Em Cabo

Verde, as competências atribuídas, elencadas na Constituição de 1992 parecem claras,

de modo a ser respeitado a separação e interdependência dos poderes do Estado.

2.1.3 – Relação entre o Estado e os Municípios

Admitidas a necessidade da acção estatal – acauteladas às diferenças quanto ao

grau e conteúdo – os três grandes movimentos das teorias hegemónicas da economia do

sector público procuraram estabelecer as condições para que essa actuação fosse

eficiente. Para tanto, compartilharam da concepção de que a acção estatal eficiente, em

Países de grande extensão territorial, requer a existência de sistemas federais, como é

caso do Brasil, concebidos como aqueles compostos de vários níveis de Governo

actuando simultaneamente em áreas específicas.

O Governo Municipal no Brasil realiza-se através de seus dois poderes,

Executivo e Legislativo, que são a Prefeitura e a Câmara de Vereadores, com suas

funções específicas e divididas. Tanto a Prefeitura como a Câmara, atravês do sistema

de divisão de funções, exercem suas atribuições com plena independência entre si e em

relação aos poderes e órgãos da União e dos Estados. Não há subordinação ou

dependência dos poderes na área de sua competência definida na Constituição.

Em relação aos Municípios, sua acção se exerce sobre os seguintes campos

relacionados no artigo 30º da Constituição de 1988:

• Legislar sobre assuntos de interesse local;

• Suplementar a legislação Federal e a Estadual no que couber;

• Instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas

rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes

nos prazos fixados por lei;

• Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

24

• Organizar e prestar, directamente ou sob regime de concessão ou permissão, os

serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte colectivo, que tem

caracter essencial;

• Manter a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de

educação pré-escolar e de ensino fundamental;

• Prestar, com a cooperação técnica da União e do Estado, serviços de

atendimento à saúde da população;

• Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planeamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

• Promover a protecção do património histórico-cultural, observada a legislação e

a acção fiscalizadora federal e estadual.

Em Cabo Verde, os Municípios têm o poder de elaborar, discutir e aprovar

livremente sem qualquer interferência do Estado os seus planos de actividades e o seu

orçamento. Definem o próprio rumo, as orientações da sua própria actividade. No

entanto, isso não afasta a tutela que o Estado tem, poder de exercer sobre os municípios.

Cabe salientar que a tutela e a autonomia são o verso e o reverso da mesma moeda:

quanto mais forte a tutela menor é a autonomia e quanto maior for o grau de tutela

menores serão os poderes tutelares. Esses preceitos estão consagrados na Lei nº

134/IV/95 de 3 de Julho – Estatuto dos Municípios.

Exemplo de tutelas a que os municípios caboverdeanos estão sujeitos:

• A tutela administrativa consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma

pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva,a fim de assegurar a

legalidade ou o mérito da sua actuação. A tutela pressupõe a existência de duas

pessoas colectivas distintas das quais uma tem de ser necessariamente uma

pessoa colectiva pública (podendo a outra ser pública ou privada) e é constituída

por poderes de intervenção na gestão de uma pessoa colectiva. Os fins que a

tutela visa atingir podem variar consoante o figurino traçado pela lei: assegurar

apenas a legalidade ou garantir que sejam adoptadas soluções convenientes e

oportunas para a prossecução do interesse público, consoante o âmbito que for

defenido por lei.

25

Se seguirmos o critério do fim, teremos a tutela da legalidade que consiste na

verificação da legalidade da actividade da entidade tutelada – e a tutela de mérito –

exercida com base em critérios de conveniência, oportunidade ou correcção na

apreciação da actividade da entidade objecto da tutela.

Se diferentemente, seguirmos o critério do conteúdo, teremos a tutela

integrativa, a inspectiva, a sancionatória, a revogatória e a substitutiva.

Se se seguir o critério do momento do exercício do poder tutelar, teremos a

tutela “a priori” e a tutela “ a posteriori”, consoante ocorre antes ou depois da prática do

acto da pessoa jurídica objecto da tutela.

• A tutela integrativa consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da

entidade tutelada. Pode ser “a priori” – poder de autorizar – e “a posteriori” –

poder de aprovar actos da entidade tutelada. De notar que na tutela integrativa

não existe o poder de substituição, logo não pode a entidade tutelar modificar o

acto sujeito à tutela

• A tutela inspectiva – consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços,

documentos e contas da entidade tutelada, ou seja, da organização e

funcionamento da entidade tutelada. O Governo Central tem poderes de tutela

inspectiva sobre os Municípios, o que exerce nomeadamente através das

inspecções e auditorias levadas a cabo pela (IGF) Inspecção Geral das Finanças.

Mas essa tutela é de mera legalidade, destinando-se exclusivamente a apurar se

as actividades exercidas pelos Municípios respeitam ou não a lei vigente.

• A tutela sancionatória consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades

que tenham sido detectadas no desempenho da tutela inspectiva. Face à lei

vigente o único afloramento da tutela sancionatória respeita ao Poder que tem o

Governo de dissolver os órgãos autárquicos se ocorrer ilegalidades graves na sua

gestão, nos termos do art. 135º do Estatuto dos Municípios. A dissolução dos

órgãos municipais, que é da competência do Governo, exercida através de

resolução do Conselho de Ministros, é susceptível de impugnação litigiosa para

os tribunais com competência administrativa, como resulta do art. 133º do

Estatuto dos Municipios.

• A tutela revogatória consiste no poder de revogar os actos administrativos

praticados pela entidade tutelada. É um poder muito forte que só

26

excepcionalmente existe na tutela administrativa. No caso de Cabo Verde, não

existe nenhum poder de tutela revogatória dos actos dos Municípios pelo

Governo.

• A tutela substitutiva ou correctiva é o poder de suprir as omissões ou

introduzir as correcções nos actos da entidade tutelada, praticando em vez dela

os actos omitidos ou corrigindo os actos praticados. Trata-se de um poder muito

forte, talvez o mais forte que a tutela pode abarcar. Não há no nosso País

qualquer poder tutelar substitutivo da parte do Governo em relação aos

Municípios.

Em resumo, actualmente a tutela do Poder Central sobre os Municípios assume

apenas as seguintes modalidades: Tutela Preventiva que consiste exclusivamente na

necessidade de autorização para o lançamento de impostos adicionais. Cabe realçar que

a não aprovação pelo Governo da proposta de lançamento de imposto adicional pode ser

objecto de impugnação contensiosa, com fundamento em ilegalidade, nos termos do artº

131º nº1 do Estatuto dos Municípios; tem legitimidade para interpôr o recurso

contensioso o Município devidamente representado pelo respectivo Presidente de

Câmara (art. 131, nº1, 2 al.b do E.M).

Quanto às derramas a lei do Regime das Finanças Locais prevê uma situação

particular. A deliberação sobre o lançamento da derrama é da competência da

Assembbleia Municipal mediante proposta da Câmara Municipal; não impõe a Lei a

necessidade nem da autorização, nem da aprovação da derrama; exige-se sim, uma vez

lançada a derrama, que haja comunicação imediata aos membros do Governo

responsáveis pela descentralização e pelas Finanças, sob pena de a derrama não poder

ser liquidada nem cobrada (art.6º, nº 3. E.M). Apesar da sua existência na Lei não houve

caso em que os Municípios usaram dessa prorrogativa para lançar uma derrama.

No antigo Direito Português derrama se chamava de imposto lançado sobre

todos para suprir gastos extraordinários. Imposto “derramado” sobre todos. Foi uma

derrama que produziu a Inconfidência Mineira. Causa imediata da Inconfidência

Mineira, de 1792, era o tributo de que lançava mão a Coroa Portuguesa para, na região

das minas, cobrar de uma só vez os quintos (20% do ouro extraído) em atrazo.

No Brasil reclama-se muito da pesada carga tributária, sobretudo os empresários.

Segundo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a carga

27

tributária brasileira atingiu 32% a 34% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2000, maior

participação dos impostos na soma das riquezas produzidas pelo País desde 1947,

quando o PIB começou a ser pesquisado. Em 1999, o peso dos tributos foi de 31,64%.

Segundo o IBGE, o aumento da arrecadação média de 15% em todas as esferas de

Governo provocou recorde. O maior responsável foi a contribuição provisória sobre a

Movimentação Financeira (CPMF), cuja arrecadação cresceu 81% em 2000. Em 1999

as famílias brasileiras pouparam menos e consumiram mais, segundo o IBGE. O

consumo das famílias, que representam 60% do PIB, cresceu 3,75% no ano passado.

Esse aumento fez cair a participação das famílias na poupança nacional de 52,67% em

1999 para 37,56% em 2000. Como se vê, trata-se de uma verdadeira carga pesada para o

povo, para o contribuinte comum, sobretudo os assalariados (no Brasil o salário e renda

é tributável e muito tributável: ousada injustiça fiscal !).

“Não existe arte que um governo aprenda do outro com maior rapidez do que a de extrair

dinheiro do bolso da população” Adam Smith (1723 – 1790) em “A Riqueza das Nações”

(Livro. V, Cap.II).

2.1.4 - O Peso do Orçamento na Gestão Pública e sua Eficiência na Execução

Adam Smith nos seus estudos, teve oportunidade de enumerar a quarta e a

última máxima utilizada para a implementação de um sistema tributário eficiente.

Segundo ele, o sistema tributário deve buscar racionalidade administrativa suficiente

para baixar tanto os custos directos da tributação – pagamento de pessoal, manutenção

da máquina arrecadadora – quanto os custos indirectos – organização das empresas para

atender a todas as exigências tributárias do fisco (SMITH, 1983). Esta máxima é

também considerada como o princípio da eficiência económica, e, considera-se que, o

sistema tributário deve ser eficiente de modo a não afectar negativamente a actividade

económica além do ônus que o sistema já incorre à economia. Assim, a ineficiência

económica está directamente relacionada com o conceito do excesso de peso.

Pela teoria das Finanças Públicas, o ônus tributário do sector privado tende a ser

maior do que a correspondente receita real do sector público que pode retomar como

benéficio ao sector privado. Essa diferença que costuma ser definida como o excesso de

peso social, ou peso morto da tributação, é devido ao facto de que as actividades fiscais,

além de terem seus próprios custos, que não existiriam se não houvesse o Estado,

28

também podem levar a uma transferência de recursos menos eficiente, na medida em

que alteram o comportamento dos agentes económicos (ALVES DA SILVA, 1998).

No âmbito da abordagem neoclassica, Musgrave e Musgrave (1980) conceituam

excesso de peso como a diferença entre a perda total de bem-estar (ou o custo

económico) gerado por um imposto em sua aplicação práctica, e a perda que ocorreria

se a mesma receita tributária fosse colectada sem introduzir distorções nas decisões

económicas dos agentes económicos. No caso de um imposto selectivo sobre o

consumo, por exemplo, o exercício de peso é dado pela diferença entre a perda do

excedente do consumidor e a receita arrecadada pelo Tesouro.

A figura a seguir, representa um diagrama de equilíbrio parcial com relação à

oferta do produto X e permite ilustrar o conceito neoclássico de excesso de peso, para o

caso do imposto selectivo sobre o consumo. A curva de demanda por X é representada

por AB, enquanto FS caracteriza a curva de oferta horizontal, devido a pressuposição do

custo marginal constante.

Px

B Fig. 1.

C E K

F D S

L

O G H A Qx

Fonte: Musgrave e Musgrave (1980)

Excesso de peso de um imposto selectivo sobre o consumo.

O equilíbrio antes da implementação do imposto ocorre no ponto D, sendo OF o

preço de equilíbrio e OH a quantidade correspondente. Após a aplicação de um imposto

ad valoren de aliquota t = CB/OB, a curva de demanda líquida gira em torno do ponto A

até atingir a posição CA, com o novo ponto de equilíbrio em L. O preço bruto –

incluindo o imposto – se eleva para OE, enquanto a quantidade adquirida reduz para OG

e a receita fiscal se iguala a FLKE.

Neste exemplo, em que a curva de oferta é horizontal, o consumidor sofre a

totalidade do peso tributário. Na situação anterior ao imposto, ele teria de pagar OGLF

29

pela quantidade OG e, após o imposto, ele deve pagar OGKE pela mesma quantidade, o

que caracteriza um pagamento adicional representado por FLKE. Porém, esse valor não

representa adequadamente o peso total suportado pelo consumidor. A perda total é

descrita mais adequadamente pela área FDKE, que difere de FLKE, por abranger o

triângulo LDK, sendo este último, a medida do excesso de peso.

Antes do imposto, os consumidores pagavam OHDF pela quantidade OH,

embora estivesse disposto a pagar OHDB. Desde que, num sistema de preços

competitivos todas as unidades são avaliadas pelo seu valor marginal, o consumidor tem

um excedente igual à diferença entre o pagamento real e o pagamento potencial, ou seja,

FDB. Com a aplicação do imposto, o excedente do consumidor foi reduzido para EKB,

sofrendo, portanto, uma perda de excedente igual a FDKE. Dessa perda, FLKE é

cancelado pelo ganho de arrecadação, mas o triângulo LDK permanece caracterizado

pela perda líquida que constitui o excesso de peso da economia (MUSGRAVE,

MUSGRAVE, 1980).

A Figura 2 ilustra o excesso de peso de um subsídio à demanda por serviços

habitacionais (Dh). Pressupondo constantes os custos marginais de produzir serviços

habitacionais, a oferta é horizontal no preço P. O equilíbrio inicial ocorre na quantidade

H1. Supõe-se a introdução de um subsídio governamental, fazendo com que o novo

preço seja (1-s)P. A nova curva de oferta passa a ser S’h e a quantidade demandada de

serviços aumenta para H2.

Ph

M

Fig. 2.

P Sh

(1-s)P N O V

Q R U S’h

O H1 H2 Qh Fonte: Silvio Ferreira Junior – Tese apresentada à Universidade Federal de Viçosa em 2006.

Figura 3 – Excesso de peso de um subsidio selectivo

30

Antes do subsídio, o excedente era medido pela área (MNO). Após a introdução

do subsídio, a recta sofreu uma ligeira transformação, isto é, passa a ser (MQU). O

excedente é considerado um beneficio para o consumidor e é representado pela área

(NOUQ). O custo do programa de subsídio é a quantidade de serviços consumida (QU)

multiplicada pelo subsídio por unidade (NQ) que é igual ao rectângulo (NVUQ). Assim,

o custo de subsídio excede o beneficio (NVUQ) – (NOUQ) = (OUV). À direita de H1,

embora o volume de moradias aumente e, consequentemente, a utilidade total daí

derivada, o valor é menor do que Ph, ou seja, que o custo marginal para que a sociedade

produza a moradia. Em outras palavras, o subsídio induz as pessoas a consumir em

serviços (oriundos da moradia) que são cotados abaixo do custo, o que produz a

ineficiência económica.

O conceito de bem-estar na dimensão utilitarista-individualista do método

neoclássico, é de dificil quantificação e, portanto, de pouca aplicação práctica, a não ser

como recomendação em favor da instituição de impostos neutros, ou seja, impostos que

não modifiquem o comportamento dos agentes económicos. Musgrave e Musgrave

(1980), p. 408) reconhecem a limitação operacional dos métodos neoclássicos, estes

considerados pelos autores como ferramentas grosseiras na tentativa de se obter uma

medida quantitativa aproximada do excesso de peso.

Ademais, o método neoclássico desconsidera o peso excedente gerado pela

ineficiência administrativa do Estado, ou seja, pela afectação ineficiente dos gastos

públicos. Conforme verificado na abordagem neoclassica, o custo económico real para

os contribuintes, em termos de perda de bem-estar pode ser maior ou igual à receita

tributária (T). Denotando o custo económico por (T’), correspondente à área FDKE, na

figura 2, o excesso de peso neoclássico é a diferença entre T’ e T, sendo T a área FLKE.

Sendo assim, se T’=T, não haveria nenhum peso em excesso, que ocorre quando os

impostos não introduzem distorções nas decisões económicas.

No presente estudo, utiliza-se do conceito de excedente de peso, que seguirá o

sentido de método clássico de economia política, ou seja, como uma relação objectiva

entre o custo directo das actividades-fim do Estado e a arrecadação total

correspondente. Nesse sentido, se existir uma parcela da receita tributária T = FLKE, na

figura 1, que possa ser eliminada sem comprometer os gastos destinados á provisão de

bens públicos, haverá um peso excedente não considerado na abordagem neoclassica.

Seguindo a abordagem do método clássico da economia política e partindo-se da

suposição de equilíbrio orçamentário, tem-se que G=T, ou seja, o governo gasta o que

31

arrecada em tributos. O ônus tributário imputado à sociedade é o mesmo que o

representado pela área FLKE = T, da Figura 1. Por sua vez, o gasto total do governo

pode ser dividido em gastos com as actividades-fim do Estado (representado por Y) e

gastos com as actividades-meio (representado por X).

Sendo assim, para que as actividades-fim do Estado sejam desempenhadas em

um montante monetário igual a Y, a sociedade tem de arcar com uma carga tributária (T

= FLKE) tal que, necessariamente, T>Y. Isto ocorre porque existe um montante X de

gastos associados às actividades-fim que são determinados pelas inevitáveis

actividades-meio, de modo que T = Y + X = G. A carga tributária (T), especificamente a

sua parcela referente à X, constitui, portanto, contingência de qualquer sociedade

civilizada; é o “mal necessário” e, como tal, perfeitamente tolerável, desde que em

montante mínimo indispensável à execução eficiente das funções-fim.

Contudo, o problema surge quando, a parcela referente à X passa a incluir gastos

desnecessários á provisão eficiente de bens públicos. De acordo com Anberson (1985),

um Estado que em seu funcionamento cria cargos estéreis e sem atribuições bem

definidas, estaria gerando um excedente de peso estimado pela diferença entre a soma

de beneficios acrescida dos privilégios pecuniários decorrentes do cargo público e o

valor pago para a obtenção do cargo.

Essa afirmação pode ser ilustrada por uma situação extrema, em que um

aumento em T=G vem acompanhado apenas de um aumento em X, mantendo Y

constante. Neste caso, houve uma queda na eificiência dos gastos públicos e, portanto,

um excedente de peso da tributação, que pode reflectir toda a sorte de intermediações

institucionais excessivas, burocracias, privilégios de classe e relações de poder.

Em relação a eficiência na execução orçamentária, (COELLI et al., 1998)

considera a distinção entre a eficiência técnica e eficiência alocativa. A primeira refere-

se à habilidade da DMU2 em obter a máxima produção, dado um conjunto de insumos,

ou em conseguir atingir determinado nível de produção com a menor quantidade de

insumos possível. Por sua vez, a eficiência alocativa refere-se a habilidade de uma

DMU em utilizar os insumos em proporções óptimas, dados os seus respectivos preços,

obtendo a máxima quantidade de produtos. A combinação dessas duas medidas de

eficiência resulta na ineficiência económica.

2 A sigla DMU, do inglês, decision making unit, se refere a qualquer sistema produtivo ou unidade produtora que transforme insumos ou recursos em produtos. Esse conceito é utilizado na literatura relacionada com modelos que medem a eficiências por meio do uso de programação matemática, denominados Data Envelopment Analysis – DEA (COELLI at al., 1998).

32

A eficiência técnica pode ser definida a partir de duas orientações alternativas.

Na orientação-insumo, a eficiência é analisada pela combinação óptima de insumos

necessária para atingir certo nível de produto; sob a óptica da orientação-produto, ela se

refere à quantidade óptimas de produtos que podem ser produzidas utilizando-se de

determinado nível de insumo.

2.1.5 - Modelo de SAMUELSON para a determinação do nível de gasto Público

Tendo em vista a importância do gasto público, em sua função de promover o

bem-estar social, resta saber acerca de sua utilização eficiente. Como ressaltam

Musgrave e Musgrave (1980), p.639): “A questão da eficiência na utilização dos

recursos económicos, assume importância crítica nos países em desenvolvimento, onde

os recursos são particularmente escassos”.

Segundo Rezende (2001), deve-se a Samuelson, em 1954 e 1955, os trabalhos

pioneiros que definem teoricamente uma afectação eficiente dos recursos da economia

na presença de bens públicos. Estes últimos são conceituados a partir de duas

características, a saber: a não-exclusão e a não-rivalidade no consumo. A primeira

característica indica que as pessoas não podem ser impedidas de consumi-lo de modo

que vem a ser difícil ou impossível cobrar por sua utilização. Em alguns casos, a não-

exclusão é apenas desejável, embora seja possível, a um custo finito, por exemplo, uma

ponte sem congestionamento em que a cobrança de pedágio possa ser implementada. A

segunda característica mostra que o custo marginal de prover um bem público por um

indivíduo adicional é zero, ou seja, o consumo por parte de uma pessoa não reduz a

disponibilidade do bem para outra. Um exemplo clássico de bem público puro é a defesa

nacional.

A existência dos bens públicos na economia constitui-se em falha de mercado,

pois sua provisão por um sistema de preços descentralizados leva a uma sub-oferta. Os

consumidores (ou famílias) tenderão a não revelar suas preferências (grau de utilidade)

por bens públicos na expectativa de que outros o façam e montem um mecanismo de

financiamento para ofertá-los. Neste caso, verifica-se o problema do “free rider” (que se

caracteriza pelo comportamento oportunista).

Para resolver este problema, Samuelson utilizou como hipótese a existência de

um planeador central (Governo) que conhece todas as preferências da sociedade. Nessa

33

economia há somente um bem público (G) a ser ofertado para (H) famílias, que

possuem a seguinte função utilidade:

Uh = Uh (Xh, G), para i = 1,2,...,H. (1.1)

em que: Uh é a utilidade da família h; e

Xh é o vector consumo dos bens privados

Observa-se que G aparece como argumento na função de utilidade de cada família,

denotando-se que o consumo de G é não rival. Por outro lado, o conjunto de

possibilidades de produção da economia é dado pela função F, que tem como

argumentos o vector (X;G) de bens privados:

F( X,G) ≤ 0 (1.2)

Para obter a afectação eficiente de recursos entre bens privados e o bem público,

o Governo escolhe o vector Xh que maximiza a utilidade da primeira família dados os

níveis de utilidade das demais famílias e a fronteira de possibilidade de produção da

economia. Na solução deste problema de optimização condicionada, após algumas

manipulações algébricas, obtêm-se a seguinte relação que exprime o nível óptimo de

afectação de bens públicos:

1.3

= A equação (1.3) constitui-se na regra de Samuelson e mostra que a taxa marginal

de substituição entre o bem público G e cada bem privado (no caso xi) para todas as

famílias (lado esquerdo da equação) deve ser igual à taxa marginal de transformação

entre G e xi. De outro modo, o custo marginal de produção de G (lado direito da

equação) deve ser igual ao somatório dos beneficios marginais proporcionados para

cada família (beneficio social) pelo acréscimo de uma unidade do bem público.

A diferença de (1.3) para a relação entre dois bens privados quaisquer é que uma

unidade entra de xi em detrimento de xj é apropriada privadamente por uma única

família (ao invés de todas as famílias, no caso de uma unidade extra de gastos públicos),

fazendo desaparecer a expressão de somatório do lado esquerdo de (1.3). O problema

34

desse tipo de solução, admitido pelo próprio Samuelson (1954, p.389), é “dado o

suficiente conhecimento, as decisões óptimas podem sempre ser encontradas

verificando todos os estados do mundo atingíveis, seleccionando o melhor, que está de

acordo com a função de bem-estar ética postulada. A solução ‘existe’; o problema é

como encontrá-la”.

Em uma economia de mercado competitiva, os interesses individuais são

sinalizados por meio do sistema de preços e canalizados pelas trocas entre os agentes

económicos. Por outro lado, no caso dos bens públicos, Samuelson (1954) utilizou-se de

um artificialismo que na realidade económica não encontra correspondência: a presença

de um ente governamental que conhece todas as preferências e, por meio de impostos

do tipo lump-sum, financia a provisão de bens públicos e efectua as transferências de

renda para encontrar o óptimo de Pareto (Rezende, 2001).

No entanto, o importante a destacar é que a teoria económica conta com uma

resposta para o problema da eficiência na previsão de bens publicos: quanto mais

próximo se estiver na relação expressa em (1.3), melhores serão os resultados

económicos dos gastos publicos (Cândido Jr. 2001).

Conclui-se, assim, que uma forma de elevar o escore de eficiência é melhorar a

capacitação dos gestores municipais, o que surte efeitos desejáveis sobre o padrão de

vida municipal.

2.2 Instrumentos de Planeamento e Orçamento Caboverdeano e Brasileiro em seus

Aspectos Fiscais, Alocativos e Sociais.

Neste tópico serão apresentados aspectos relativos aos processos de planeamento

e orçamento caboverdiano e brasileiro em seus aspectos fiscais, alocativos e sociais.

2.2.1 – Planeamento Estratégico

MAXIMIANO (1986, p.81) afirma que, “seja o futuro previsível ou incerto, é

preciso preparação para enfrentá-lo, visando assumir os riscos certos e aproveitar as

oportunidades que ele oferece, tornando-o mais favorável. O modo de alcançar essa

preparação chama-se planeamento”.

Planejar é decidir, antecipadamente, o que se quer alcançar, de que maneira

fazer, quando e para quem fazer. SILVA (1996, p.25) observa que “o planeamento é

entendido como um processo racional para definir objectivos e determinar os meios para

35

alcançá-los. “Ao enumerar as características que devem ser obedecidas pelo

planeamento, destaca que o mesmo:

• é anterior á realização do empreendimento;

• requer a definição clara dos objectivos para a acção;

• exige quantificação e valoração (orçamento);

• requer base técnica (método);

• exige um trabalho integrado.

De acordo com as características apontadas, percebe-se que o planeamento é um

instrumento de grande importância para a tomada de decisões administrativas.

Os autores que versam sobre o tema apontam duas classificações para o

planeamento: estratégico e operacional. Segundo MAXIMIANO (1996, p. 101), “ a

definição de objectivos para a organização, no que diz respeito às suas relações com o

ambiente e ao emprego de seus recursos, chama-se planeamento estratégico.

“MONTANA e CHRAMON (1999, p; 104) afirmam que “esse nivel de planeamento

examina as questões principais, olha o ambiente externo para se assegurar de que a

abordagem é realista, e determinam um rumo amplo e generalizado para a organização”

SILVA (1996, p.30) menciona que “ o governo deve pôr em realce quatro

elementos principais na definição do objectivo e da natureza. “Tais elementos são os

que seguem:

• a importância da reflexão, essencialmente qualitativa, no futuro a longo prazo;

• a concentração da análise dos factores essenciais das actividades-fins da

administração pública;

• a natureza estratégica das decisões a tomar, decisões que comprometem de modo

quase irreversível o futuro da Nação;

• o predomínio do processo sobre os planos que dele derivam.

Assim, depreende-se da conceituação e características apresentadas, que o

planeamento estratégico compreende todos os aspectos fundamentais para que se possa

estabelecer as bases de uma administração segura, amparada em fundamentos legais

sólidos e em uma proposta de trabalho que privilegie sobretudo o estabelecimento de

metas a serem concretizadas, de forma a garantir a eficácia da gestão da administração

pública.

No que diz respeito ao planeamento operacional, SILVA (1996, p.29) afirma

que: directrizes e intenções presentes, com base na situação actual, tendo em vista os

36

recursos disponíveis, procura maximizar os resultados no período. O propósito do plano

operacional é medir a eficiência de cada unidade administrativa e globalmente do

Governo.

Assim, a actividade desenvolvida no plano operacional preocupa-se em

dimensionar os problemas e os recursos, e formular, a partir de uma solução técnica e

uma opção política, os objectivos e metas a serem alcançados a curto prazo.

Para MONTANA e CHARMON (1999, p.93), “o primeiro passo no

planeamento operacional é definir as metas, que é o resultado esperado no final de um

ciclo orçamentário. Uma vez definidas as metas, deve-se estruturar a organização da

melhor maneira possível para atingir as metas e os objectivos propostos.”

Quanto á finalidade do orçamento, MAXIMIANO (1996, p.30) menciona que:

• o processo de planeamento operacional tem por finalidade definir tarefas a serem

executadas por uma unidade organizacional e procura definir exactamente o que

as pessoas irão fazer, enquanto que o planeamento estratégico lida com a

definição de pessoas e mercados.

Torna-se fundamental, o conhecimento da realidade sectorial que podem ser

detalhadas através da identificação das necessidades e dos recursos.

No primeiro aspecto, o plano operacional deve identificar as necessidades com

que se defronta o sector, concluindo pela determinação do nível actual de satisfação de

necessidades, pelo dimensionamento dos déficits e pela definição dos padrões de

atendimento requeridos (prestação de serviços públicos, capacidade industrial, etc).

No segundo aspecto, o plano operacional deve conhecer os recursos reais

disponíveis, sejam humanos, materiais, de equipamentos ou de tecnologia, para atender

o desenvolvimento dos programas em determinado tempo.

A variável tempo pode limitar-se a atingir aos objectivos no lapso anual. Neste

caso as alternativas serão:

• diminuir o rítmo da acção actual que leva à postergação na realização dos

objectivos;

• proceder uma combinação eficiente dos factores, de modo a elevar a eficácia da

acção; e

• aumentar os recursos reais afectados ao sector, caso possa ocorrer fácil

mobilidade dos mesmos;

37

Os planos municipais envolvem múltiplas modalidades e requerem suas

integrações para facilitar a gestão municipal e contribuir com a qualidade de vida dos

munícipes. Podem ser composto dos seguintes componentes: planeamento estratégico,

planeamento plurianual e planos directores.

O Planeamento Estratégico surge como um acto fundamental para se conseguir

atempadamente desenvolver processos adaptativos entre os objectivos, capacidades e

recursos de uma organização e suas oportunidades de mercado.

O PE, que tornou-se o foco de atenção da alta administração de muitas

organizações públicas e privadas (este último com mais ênfase), tem demonstrado

altamente benéfica quando bem conduzido. Ele reflecte internamente sobre as melhores

acções a implementar, formula os objectivos que se interessa para controlar o seu

desempenho à luz do que foi planeado. Este planeamento deve ser flexível, prevê

contingências e deve englobar todos os aspectos relacionados com diferentes

stakeholders.

As razões que justificam a adopção crescente da prática do PE nas organizações,

são muitas, algumas mais evidentes que outras: constante mudança dos ambientes

económicos, políticos, tecnologicos, culturais, ambientais, entre outras. Neste contexto

as organizações só poderão crescer e progredir se conseguirem ajustar à conjuntura. A

literatura tem mostrado que as organizações mais orientadas para o mercado têm maior

ênfase no planemento estratégico.

PE trata-se de um acto flexível, que estimula os gestores a pensar no que é

importante ou relativamente importante para uma organização. O mais importante na

utilização do PE é o seu estreito vínculo com a gestão estratégica nas organizações,

entendida como um conjunto de decisões estratégicas que irão determinar o

desempenho e o futuro da organização. Não se pode tratar isoladamente o PE sem entrar

no processo de Gestão Estratégico. A partir do momento que se decide pela Gestão

Estratégica, o passo seguinte é a sua elaboração, contemplando este, as decisões que

devem conduzir as acções efectivas sobre os factores críticos de sucesso da missão,

visão, políticas, objectivos e metas organizacionais.

Esse instrumento vem sendo bem discutido nos dias de hoje pelas diferentes

escolas e autores. Tem raízes no meio militar e foi adoptada nos anos 60, pelas

empresas, quando as forças que actuavam no mercado se tornaram cada vez mais

imprevisíveis e inesperadas, forçando as organizações a buscarem novas formas de

planeamento e gestão que lhes permitissem posicionar-se melhor no mercado cada vez

38

mais dinámico e competitivo. Uma década mais tarde começou a ser utilizado em

grandes cidades Europeias e Americanas em consequência das suas dificuldades de

desenvolvimento, face a evidência das limitações do planeamento tradicional. Tem

constituido como um processo de planeamento de larga abrangência e de longo alcance

cuja finalidade é contribuir para realização plena da identidade de uma organização.

Philip Kotler (1975), um dos defensores da sua utilização apresenta-nos a

seguinte definição: “O Planeamento Estratégico é uma metodologia de gestão que

permite estabelecer a direcção a ser seguida pela organização, visando maior grau

de interacção com o ambiente”.

O PE enfatiza o diagnóstico do ambiente externo e a identificação clara de

necessidade dos clientes, beneficiários e usuários das organizações. O grau de

interacção entre uma organização e o ambiente, que pode ser positivo, neutro ou

negativo, é variavel dependendo do comportamento estratégico assumido pela

organização perante o contexto ambiental. Ela permite manter-se sempre relevante para

esse contexto, superando as dificuldades provocadas por essas mudanças ou

aproveitando-se de oportunidades oferecidas por elas. Busca, portanto, manter a

relevância e a sustentabilidade institucional das organizações.

Planeamento Estratégico e os demais planeamentos municipais constituem

ferramentas indispensáveis para a gestão dos municípios, principalmente, pelas

dificuldades dos recursos financeiros, pela obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal,

pela exigência do Estatuto da Cidade e pela pressão dos munícipes, dos gestores locais e

dos demais interessados (actores sociais ou stakeholders). A Constituição, leis

municipais, anseios dos cidadãos devem ser respeitados e considerados nesse projecto.

Segundo reza o manual do Processo e das Técnicas de Planeamento Sócio-

Económico elaborado pela (PERFORM, pg.32), um modelo orgânico de planeamento

típico contempla as seguintes entidades, e cada uma delas com atribuições

diferenciadas:

• Orgãos Políticos – Assembleia Legislativa e Governo;

• Orgão Consultivo – Conselho, agrupando agentes económicos, sociais e de

representação territorial;

• Orgãos técnicos – Orgão central de planeamento (Direcção Geral do Planeamento)

• Outros orgãos – Orgãos sectoriais (Gabinete de Estudos e Planeamento);

Orgãos territoriais por definir.

39

Segundo Simões, J.A. (1993), Planeamento deve ser realizado quando:

• Não for possível mais conviver com determinadas questões (ou diferenças de

opinião) sobre o futuro e a identidade da organização;

• Houver necessidade de respostas mais efectivas para essas questões;

• Não houver recursos suficientes para fazer tudo o que se deseja;

• Houver um grupo convencido da necessidade de desencadear o processo;

• A organização pode dedicar tempo a ele.

Mudanças, tanto internas quanto externas, criam circunstâncias que exigem um

redireccionamento, ou uma mudança estrutural, ou uma renovação, ou mesmo uma

antecipação consciente do que deve acontecer; são elas, portanto, que influenciam o

melhor momento de iniciar um planeamento. Pode-se perceber que é fundamental estar

atento ao contexto, ao ambiente, às relações e ao que surge de vontade e iniciativa. Esse

redireccionamento tende a ser tanto mais bem sucedido quanto mais for compartilhado

por todas as pessoas que compõem a organização.

Segundo SILVA, o planeamento pode servir tanto para ajudar a definir “o que se

quer ser no futuro” como “ o que se quer ser daqui para frente”.

Algumas organizações em crise procuram ajuda quando querem realizar

planeamento estratégico. Nesses casos pode ser necessário desencadear dois processos,

separadamente: um plano emergencial, capaz de manter a sobrevivência durante o

período de crise e até sair dele; e um plano institucional, para ajudar a construir o novo

futuro, a desenhar a nova organização.

É preciso estar atento ao momento de fazer um planeamento. Se há demora para

desencadeá-la, a organização pode não ter mais recursos ou crédito interno e externo

para sua execução.

O período de tempo para planear – um, dois, três, cinco, dez anos - depende da

capacidade que a organização tem de antever, ou melhor, de construir essa imagem do

futuro. Organizações mais capazes, experientes, com equipas qualificadas, podem fazer

planeamento para períodos maiores de tempo, pois terão maiores chances de acertar, ou

melhor, de fazer com que o planeamento aconteça. Organizações menos experientes,

iniciantes na arte do planeamento, devem preferir períodos menores de tempo,

simplesmente para que as imagens geradas de futuro não sejam “chutes” ou “sonhos”,

sejam imagens muito bem elaboradas e embaçadas, possíveis de ser efectivadas.

40

Vale lembrar que planeamento, não é uma panaceia para resolver todos os

problemas gerenciais – é mais uma ferramenta que, se bem utilizada, pode potencializar

uma gestão institucional mais eficaz.

2.2.2 – O Orçamento como Plano do Governo

Modernamente, o orçamento deve ser entendido como um plano que expressa

em termos físicos e financeiros, para um período de tempo definido, o programa de

operações do governo, os recursos a serem utilizados no seu desenvolvimento e os

meios de seu financiamento.

Para SILVA (1996, p.32), “a existência de um plano de desenvolvimento

concebido em função de uma estratégia geral voltada para tornar realidade uma imagem

para o país e da responsabilidade dos órgãos políticos deve constituir uma síntese das

aspirações gerais da nacionalidade. “Afirma que “é fora de dúvida que o binômio Plano-

Orçamento tem a sua origem no conteúdo do Plano de Desenvolvimento e suas

directrizes, que pretendem revelar toda a acção pública necessária para atingir os

objectivos de curto, médio e longo prazo.”

Neste sentido, ANGÉLICO (1994, p.23) menciona que:

• a elaboração do orçamento-programa abrange as etapas do planeamento, que é a definição dos

objectivos a atingir; da programação, como sendo a definição das actividades necessárias á

consecussão dos objectivos; do projecto, que é a estimação dos recursos de trabalho necessários

à realização das actividades e da orçamentação, contendo a destinação dos recursos financeiros

para pagar a utilização dos recursos de trabalho e prever as fontes dos recursos.

O orçamento-programa, reforçado pelo que determina o art. 116 da Constituição

Federal de 1988, está intrinsicamente ligado ao sistema de planeamento e aos objectivos

que o governo, nas esferas Federal, Estadual e Municipal, pretende alcançar durante um

período determinado de tempo.

Assim, o orçamento pode ser definido, de acordo com ANGÉLICO (1994, p.25),

como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de acções a realizar e pela

identificação dos recursos necessários a sua execução”. Como se observa, o orçamento-

programa não apenas um documento financeiro, mas, principalmente, um instrumento

de operacionalização das acções do governo central e municipal para viabilizar seus

projectos e actividades em consonância com os planos e directrizes estabelecidos.

41

O surgimento da Lei complementar nº 101, em Maio de 2001, conhecida como

Lei de Responsabilidade Fiscal, trouxe novo enfoque à gestão de recursos públicos,

exigindo um aperfeiçoamento técnico na elaboração e execução do orçamento público,

com ênfase para o planeamento. Ela integra os três instrumentos de planeamento, já

previstos na Constituição Federal Brasileira de 1988: Plano Plurianual (PPA), Lei de

Directrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA).

CHALFUN (2001, p. 26), afirma que o Plano Plurianual é um instrumento para

planear as acções governamentais de caracter estratégico, político e de longo prazo, a

ser considerado pelos administradores municipais. Hoje, pode-se entender o PPA como

um instrumento que evidencia o programa de trabalho do Governo e no qual se

enfatizam as políticas, as directrizes e as acções programadas a longo prazo e os

respectivos objectivos a serem alcançados fisicamente e devidamente quantificados.

Por ser o documento de planeamento de médio e longo prazo, dele derivam as

leis de directrizes orçamentárias e as leis anuais. Assim têm-se:

• O plano Plurianual (PPA) define os objectivos e metas do período;

• A Lei de Directrizes Orçamentarias (LDO) dimensiona as acções e metas físicas

e financeiras de cada exercício; e

• A Lei Orçamentária Anual (LOA) prevê os recursos necessários para cada acção

constante da LDO.

A integração dos instrumentos de planeamento – PPA, LDO e LOA – garantirá

que as acções planeadas para médio e longo prazo efectivamente orientam o

administrador ao cabo de cada exercício fiscal.

Os Governos utilizam o Orçamento como instrumento de planeamento para

estimar as receitas que irá arrecadar e fixar os gastos que esperam realizar durante o

ano. Ela serve de base a um processo de decisão de natureza política e,

subsequentemente, regula a arrecadação de receitas e a realização de despesas, por parte

de cada uma das organizações integradas nessa entidade.

Segundo MACHADO JR e REIS (1987, p. 11), “o orçamento evoluiu para aliar-

se ao planeamento, surgindo o orçamento-programa como especialização.” Há mesmo

uma corrente de pensamento que considera o orçamento ligado intrinsicamente ao

planeamento. O orçamento não pode aparecer como subproduto do planeamento e nem

da contabilidade. Deve operar como ferramenta de ligação entre os sistemas de

planeamento e de finanças. As receitas são obtidas por meio de impostos, taxas,

contribuições e outros mecanismos fixados por lei. Os gastos públicos são definidos de

42

acordo com critérios jurídicos, económicos e políticos, que devem ser acompanhados

não só pela Assembleia Nacional, mas também pela população, maior interessada nesse

processo.

Portanto, o orçamento é uma técnica cujo maior significado moderno consiste

precisamente em ligar os sistemas de planeamento e finanças pela expressão

quantitativa financeira e física dos programas de trabalho do Governo, valendo este

conceito também para o orçamento empresarial. MACHADO JR REIS (1997, p.13) citam que:

O orçamento é mais que uma consolidação de planos físicos e de recursos das mais variadas

naturezas; é um instrumento de trabalho. Neste sentido, é possível utilizar o orçamento como

meio de descentralização administrativa, de delegação de competência e de apuração de

responsabilidades, não só da organização, mas também dos gestores, de modo que a sua

aprovação significa a autorização para a acção e, concomitantemente, o ínicio do processo de

controle.

O estudo do orçamento segundo alguns autores, remontam à década de 1920. Na

verdade, a gestão organizacional vem tendo saltos de qualidade desde a Revolução

Industrial no século XIX. Esta evolução na gestão proporcionou diversas técnicas na

elaboração dos orçamentos, partindo do orçamento tradicional. É assim, que podemos

distinguir sistemas de inspiração britânica, sistemas de inspiração francesa, sistemas da

América Latina, etc, genericamente denominados como Sistemas Orçamentais

Tradicionais.

Mais tarde, e em especial, a partir dos anos 60 do Século XX, verificaram-se nos

países mais desenvolvidos (com algumas tentativas de transposição para outros países,

em particular para alguns países asiáticos, por vezes com apoio da ONU) experiências

de Reforma Orçamental que apontavam para a criação de novos sistemas que podemos

designar genericamente como Sistemas Orçamentais Modernos, e inspirados a princípio

pela filosofia da “gestão por objectivos”.

Cabe dizer, que em nenhum País se reformou tão profundamente o sistema

orçamental que se possa dizer que este corresponde ao modelo preconizado pelos

defensores dos Sistemas Orçamentais Modernos. Existem sistemas orçamentais

tradicionais em que foram “enxertados”, com maior ou menor grau de tolerância,

procedimentos típicos dos sistemas modernos. Hoje fala-se do Orçamento de

Desempenho, o Sistema de planeamento e programação (PPBS), o Orçamento Base

43

Zero, o Orçamento Programa, O Beyond Budgeting, o Rationalization dês Choix

Budgetaires, dentre outras.

Os sistemas orçamentais modernos foram concebidos em economias de

mercado, enquanto os processos de planeamento, embora transposto para as economias

de mercado, tiveram as suas primeiras experiências práticas num ambiente económico

diferente.

Um dos países que levou mais longe a introdução de métodos dos sistemas

orçamentais modernos foi os EUA. Nunca teve um plano, serviu justamente orçamento

como instrumento de definição dos objetivos de política económico e social.

Os orçamentos estatais ou públicos são representações dos diversos gastos de um

governo; gastos que envolvem saúde, educação, transportes, segurança e defesa,

essencialmente; uma das principais funções do poder político é definir o orçamento a

partir das receitas geradas pelos impostos e outras formas de arrecadação. Essa

atribuição recai tanto sobre o Poder Executivo quanto sobre o Poder Legislativo, nas

democracias: o executivo propõe e fiscaliza a execução do orçamento, e o legislativo

analisa e aprova-o.

Como se sabe, o orçamento público é o principal instrumento de gestão do

Estado moderno. Representando parte do contrato social, o orçamento expressa, de um

lado, as formas e o montante da renda nacional destinado a administrar o país (por meio

da arrecadação de impostos) e, de outro, como são distribuídos esses recursos e quem se

beneficia deles na sociedade, através das despesas públicas. No orçamento estão

inscritos grande parte dos direitos e deveres dos cidadãos bem como os interesses

políticos e económicos dos grupos sociais que disputam os recursos escassos. Por isso,

geralmente nos países com prática democrática consolidada, a aprovação do orçamento

público constitui um dos principais momentos da vida das instituições governamentais,

executivas e legislativas.

No âmbito da administração pública brasileira, o processo de elaboração e

execução dos orçamentos nos Executivos tem seus procedimentos controlados de forma

quase absoluta pela tecnoburocracia. Os dados são de domínio exclusivo do reduzido

número de técnicos dos órgãos administrativos ou da cúpula política governamental.

Devido ao generalizado desconhecimento sobre o que é e como funciona o orçamento,

inclusivé nos meios políticos do Legislativo e do Executivo, ele é designado comumente

como a caixa preta das administrações públicas, numa analogia com o instrumento das

aeronaves, que denota a ausência de transparência desse instrumento e a impossibilidade

44

de acesso por parte daqueles que não têm o privilégio da intimidade com o poder e/ou

não são “entendidos” no assunto.

Assim, um processo como o do Orçamento Público, ao tentar alterar essas

práticas, buscando a transparência e democratizando as decisões sobre ele, não poderia

deixar de se constituir numa importante inovação na gestão pública brasileira.

Ainda no período colonial, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a

soberania para o País, usando como motivação o descontentamento em face das

disposições tributárias emanadas de Portugal. Ao suspender a “derrama” – cobrança dos

impostos atrasados – as autoridades fizeram abortar o movimento, comprovando que

havia mais disposição em fugir do fisco português e menos consciência política em prol

da independência da Colónia.

Com a vinda do Rei D.João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de

suas finanças. A abertura dos portos trouxe a necessidade de maior disciplinamento na

cobrança dos tributos aduaneiros. Em 1808, foram criados o Erário Público (Tesouro) e

o regime de contabilidade.

É na Constituição Imperial de 1824 que surgem as primeiras exigências no

sentido da elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais e, no

seu artigo 172º, a Lei da Magna Carta estabelece: “o Ministro do Estado da Fazenda,

havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas

repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver

reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente,

e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da

importância de todas as contribuições e rendas públicas”.

Esse dispositivo, avançado para a época, teve dificuldade de ser implementado

nos primeiros anos. Alguns autores consideram a Lei de 14-12-1827 como a primeira

Lei de Orçamento do Brasil. Porém os deficientes mecanismos arecadadores em relação

às províncias, as dificuldades nas comunicações e certos conflitos com normas legais,

oriundas do período colonial, foram considerados, por outros tratadistas, como factores

que frustraram aquela lei orçamentaria. O primeiro orçamento brasileiro teria sido,

então, aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830 que fixava a despesa e

orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 10-7-1831 a 30-6-1832.

A Constituição de 1824 assim distribuía as competências dos poderes imperiais

em matéria tributária e orçamentária:

a) ao Executivo competia a elaboração da proposta orçamentaria;

45

b) à Assembleia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da lei

orçamentária; e

c) à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos.

Com a Constituição de 1891, que se seguiu á Proclamação da República, houve

importante alteração na distribuição das competências em relação ao orçamento. A

elaboração desse passou a ser função privativa do Congresso Nacional, assim como a

tomada de contas do Executivo. Visando auxiliar o Congresso no controle, a

Constituição instituiu um Tribunal de Contas. Para o cumprimento do dispositivo

constitucional, os parlamentares tiveram de decidir qual das duas casas do Congresso

passaria a elaborar o orçamento. A Câmara dos Deputados assumiu a iniciativa, mas

como observa Arizio de Viana, ela (a iniciativa) “sempre partiu do Gabinete do Ministro

da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a

comissão parlamentar de finanças na confecção da lei orçamentaria.

Uma vez caracterizado o orçamento como um plano de Governo, fez-se em

seguida uma discussão do orçamento como instrumento de planeamento económico

financeiro e administrativo.

2.2.3 - Planeamento na Administração Pública Caboverdeana

Logo após a Independência, 1976-1981, o planeamento foi feito inicialmente

através dos Programas de Emergência, devido a urgência do momento histórico.

Realizava-se a compilação de Projectos, cuja execução voltava-se sobretudo para a

reestruturação da economia Nacional procurando chegar ao equilíbrio.

Em 1981 iniciaram-se os Planos quinquenais nos quais eram trabalhados os

Planos sectoriais.

No início da década de 90 foi incluído o conceito de regionalização, que foi

bastante analisado. Houve realmente uma regionalização do investimento financeiro,

porém a regionalização efectiva não chegou a ser implementada.

Embora se reconheçam as importantes inovações que a preparação e a gestão do

PND 1997-2000 incorporaram no processo de planeamento em Cabo Verde, sobretudo

no domínio conceptual com a introdução da “abordagem por programas”, a sua

implementação veio também a revelar algumas fragilidades. Estas foram identificadas

na Avaliação a Meio Percurso, realizadas em meados de 1999.

46

Assim o mesmo modelo, PPBS (Planning, Programming, Budgeting System),

mais aperfeiçoado e com procedimentos aplicáveis à situação específica de Cabo Verde,

foi reintroduzido no Plano 2002-2005.

A metodologia de programação dos investimentos públicos depende do modelo

global de programação e do modelo orçamental vigente. No modelo PPBS trabalha-se

com o modelo de orçamento-programa. Ele introduz o conceito de planeamento

estratégico, na base do qual se estabelece o quadro de referência para a afectação dos

recursos públicos a médio prazo, os quais são repartidos segundo os objectivos

estratégicos definidos no quadro das políticas estruturais. A definição e a

implementação das políticas públicas decorrem dos mesmos objectivos estratégicos, e

correspondem às iniciativas directas ou indirectas. As Grandes Opções do Plano (GOPs)

constituem o quadro programático onde se definem as principais prioridades assumidas

pela esfera de decisão política. Actualmente os Programas caboverdeanos são realizados

através dos seus diversos projectos.

As despesas municipais obedecem as normas estatuídas na Lei das Finanças

Públicas, obrigando aos departamentos municipais/governamentais a ordenar os

pagamentos, até aos montantes das disponibilidades inscritas nos seus orçamentos.

Exemplo de algumas despesas municipais:

a) Encargos com a saúde;

b) Remunerações variáveis de caracter não permanente;

c) Aquisição de bens e serviços;

d) Fornecimentos de serviços externos;

e) Imobilizações corpóreas, (excepto terrenos e recursos naturais, redes de infra-

estruturas, imobilizações incorpóreas e outras despesas de capital;

f) Transferências correntes concedidas aos serviços autónomos e outros serviços

desconcentrados, às Organizações não Governamentais, outras transferências e

Bolsas de Estudo;

g) Outras despesas correntes – diversas.

As transferências para fazer face as despesas, aos serviços que dependem

directamente das autarquias é movimentada a crédito por duodécimos correspondentes

às dotações inscritas no Orçamento Municipal para essas rubricas e a débito pelas

ordens emitidas pelos departamentos ordenadores. Todo o reforço e a anulação de

verbas das dotações previstas é da responsabilidade do departamento da contabilidade

municipal/ordenador da despesa que deve, imediatamente após a realização dessas

47

operações, comunicar à Câmara Municipal a sua actualização, caso não alterar o valor

global orçado. O reforço só pode ser efectuado por contrapartida de outra rubrica do

mesmo orçamento, nunca é permitida a alteração do montante global da dotação inicial

e nem tampouco, alterar sucessivamente na mesma rubrica orçamental ou, reforçar uma

rubrica anulada e vice-versa. Se o reforço implicar a alteração do montante global da

dotação inicial, a sua aprovação é da responsabilidade da Assembleia Municipal..

A arquitectura jurídica do planeamento em Cabo Verde carece ainda de uma lei-

quadro do planeamento que explicite o quadro conceptual que deve ser tomado como

referência, que estabeleça uma orgânica a vários níveis, que defina as atribuições das

entidades do sistema e que estabeleça as normas de funcionamento. Nesse contexto

caberia ainda definir o modelo de desconcentração ou de descentralização a prosseguir,

a articulação dos Planos Anuais com o Orçamento do Estado, a articulação dos Planos

Anuais de Desenvolvimento, bem como as condições de promoção da participação

social.

O modelo deveria consagrar a estrutura e os instrumentos que o Governo pode

mobilizar para definir, apresentar e realizar as políticas públicas segundo um modelo

que integra o planeamento estratégico e a política económica conjuntural. Deveria

incorporar por outro lado, um conjunto de domínios e que as novas concepções de

planeamento dão um grande relevo, designadamente, a vertente do ambiente, a

desconcentração regional do processo de planeamento e ainda a participação social em

todas as fases do processo de planeamento.

Constituição da Republica de Cabo-Verde no seu artigo 94º, prevê que, proposta

de Orçamento do Estado é apresentada pelo Governo e votada pela Assembleia

Nacional nos prazos fixados por lei, antes do início do ano fiscal a que respeite. No caso

das Autarquias, o orçamento é apresentada pelo Presidente da Câmara Municipal à

Câmara Municipal para apreciação e posteriormente a Assembleia Municipal para a sua

aprovação A sua execução é fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia

Nacional/Municipal, que aprecia e vota a Conta do Estado.

A lei de bases do Orçamento do Estado define as regras da sua elaboração,

apresentação, votação, execução e fiscalização, bem como o processo a seguir quando

não seja possível cumprir os prazos de apresentação e votação do Orçamento.

Em Cabo Verde, o orgão responsável pela elaboração e acompanhamento do

orçamento é a Secretaria de Estado da Administração Pública, do Ministério das

Finanças.

48

A história do planeamento económico e social em Cabo Verde é, basicamente,

história do seu desenvolvimento, das suas instituições, dos seus valores e princípios, da

sua cultura, do seu povo e da sua personalidade.

De um modo geral, relatar as fases de desenvolvimento económico de um país, é

relatar a história dos planos, das intenções, das estratégias e dos propositos destes

povos, bem como dos sucessos e insucessos das diversas fases de planeamento. Sendo

objectivo de qualquer sistema de planeamento gerar mudanças e produzir bem-estar, é

condição necessária imprescindível que os diversos produtos e serviços que resultem

deste processo se direccionem para os consumidores, que ao fim e ao cabo são os fins

últimos da planificação. As novas tecnologias tornam possível dinamizar e agilizar

ainda mais este processo, passando esta agilização pelo cultivo de relações com o

consumidor.

O processo de planeamento em Cabo Verde iniciou-se com o Plano Nacional de

Desenvolvimento que cobriu o período de 1997-2000 e teve a sua continuidade com a

elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento de 2002-2005 até os dias de hoje.

Justificam-se os planos na medida em que contribuem para a criação de condições, no

plano dos métodos, das técnicas e dos processos de planeamento, que garantam e

sustentam a mudança na administração pública. Pergunta-se, porquê mudança?

Mudança para melhor gerir e servir os utentes que tanto queixam da administração

pública.

O actual processo de planeamento em Cabo Verde é naturalmente determinado

pelo modelo de planeamento vigente e a sua eficácia é condicionada pelas lacunas que o

referido modelo instrumento de planeamento actualmente existente, bem como os que

não foram ainda adoptadas embora façam parte integrante de um modelo de

planeamento com as características do que vigora actualmente no nosso país.

49

Diagrama 1 – Modelo de planeamento em Cabo Verde

Fonte: Manual do Processo e das Técnicas de Planeamento Sócio Económico, Março 2002.

O diagrama 1 evidencia os instrumentos de planeamento e de programação

actualmente existente. Fases de desenvolvimento no sistema de planeamento de Cabo

Verde consiste em:

Grandes Opções (GOPs), que contem a formulação das grandes opções

estratégicas, projectadas sobre o período correspondente ao da legislatura.

Constitui-se como o quadro de referência para a definição de políticas públicas

em todos os domínios em que o Estado intervém directa ou indirectamente.

Plano Nacional de Desenvolvimento, materializa as Grandes Opções em

termos programáticos, assentando numa estrutura hierarquizada de

programas/sub-programas/medidas/acções-projectos. O PND define as políticas,

os objectivos e os programas que traduzem as intervenções que o Estado se

propõe levar a efeito em coerência com a estratégia definida nas grandes opções

de médio prazo.

Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP), estabelece a estratégia de combate

à pobreza numa perspectiva transversal e plurisectorial, num determinado

enquadramento macro-económico.

Grandes Opções do

plano (GOPs) Programa Nacional de

Desenvolvimento (PND)

Estratégia de Redução de pobreza

Programa

Sub-Programas Medidas

Programa de Investimento Público

(PPIP)

Coop.Externa Orçamento Geral

do Estado

Corrente

Investimentos

RDP

50

Orçamento do Estado. Na sua actual configuração o OGE assenta num sistema

dual, com um orçamento corrente e um orçamento de investimento, sendo esta a

anualização do PPIP.

Programa Plurianual de Investimento Público, que está estritamente

interligado com o PND, na medida em que faz a sua tradução em termos de

despesa pública. Deverá ter um carácter plurianual, em coerência com a natureza

da programação de despesa de investimento que requer por norma um horizonte

temporal que excede um único exercício orçamental.

Quadro de despesas Públicas a Médio Prazo. O Quadro de Despesas Pública a

Médio Prazo, conhecido na literatura especializada como Medium Term

Expenditure Framework (MTEF), trata-se de um instrumento de planeamento

que visa integrar de um modo globalmente coerente as diferentes fases do

processo de formulação de políticas, de programação da despesa pública e da

respectiva orçamentação.

Esses instrumentos de planeamento estão enquadrados num cenário macro-

económico, no âmbito do qual se determinam as restrições financeiras previsiveis num

horizonte de médio prazo. Por outro lado, enquadra o Programa de Investimento

Público, fornecendo-lhe um quadro de viabilidade, na medida em que explica a restrição

financeira em geral e do sector público em particular.

Esse importante instrumento de gestão facilita a planificação estratégica e

orçamental assim como, o acompanhamento e avaliação dos programas públicos,

nomeadamente no âmbito da implementação das estratégias da redução da pobreza em

estrita articulação com os objectivos do Milénio para o desenvolvimento. A gestão por

resultados, o QDMP e o QDS-MP representam as maiores reformas impondo imensos

desafios institucionais e técnicos.

Em diversos países em desenvolvimento, constata-se frequentemente desvios

importantes entre as previsões e as despesas reais do Governo, mesmo entre os

resultados esperados e os resultados obtidos. A fim de ultrapassar estes

constrangimentos, vários Ministérios vêm implementando o sistema de gestão por

resultados permitindo melhorar a pertinência, a eficácia e a eficiência dos programas

públicos.

Paralelamente, esses ministérios se engajam ainda, na implementação de um

quadro de despesas à médio prazo em particular o de despesas sectoriais.

51

Em Cabo Verde o QDPMP vem sendo gradualmente implementado nos sectores

com maior impacto na problemática da redução da pobreza: O Ministério da Educação,

o Ministério da Agricultura, Ambiente e Pescas, o Ministério da Saúde, e o Ministério

do Trabalho e Solidariedade.

O QDPMP integra a despesa corrente e de investimento e pode por isso ser um

primeiro passo para solucionar o actual problema de que padece o sistema orçamental

cabo-verdiano.

As estruturas das receitas obedecem aos critérios previamente definidos na lei,

na medida em que, todas as receitas arrecadadas pelos serviços simples da

administração pública devem ser depositadas imediatamente numa das contas de

passagem de fundos do Tesouro abertas junto dos Bancos Comercial de domicilio

desses organismos. Após a efectivação do depósito, o serviço vai enviar a Direcção

Geral do Tesouro através de fax ou remessa directa, o talão do depósito, indicando a

natureza da receita arrecadada e a respectiva classificação orçamental.

As receitas consulares arrecadadas pelas missões diplomáticas e consulares de

Cabo Verde no exterior devem ser depositadas nas contas bancárias dessas missões e

comunicadas à DGT até o final do mês seguinte.

Ficam consignadas ao financiamento de despesas inscritas nos orçamentos de

cada missão, diplomática ou consular, as receitas consulares por elas arrecadadas,

devendo ser deduzidas das transferências para os fundos de gestão os montantes

correspondentes.

Sempre que houver necessidade de alterar os círculos de processamento com

victo na reforma da modernização das finanças públicas do Estado são publicitados por

Portaria do Ministério das Finanças.

2.2.4 - Lei que Regula o Regime das Finanças Locais em Cabo Verde

Na Administração Local, o Decreto-Lei nº 41/80, de 14 de Junho, definira, de

modo inovador face ao sistema financeiro municipal herdado da Administração

Colonial, as bases da actual organização financeira municipal com a finalidade de tentar

corrigir desequilíbrios intermunicipais prevalecentes, atribuindo fundos aos municípios

de acordo com a carência que afectavam as respectivas populações.

Efectivamente, em 1980 e na sequência da reforma das Finanças Municipais

operada pelo Decreto-Lei nº 41/80, de 14 de Junho, procedeu-se à reforma do

52

orçamento e contabilidade municipais, através do Decreto-lei nº 47/80, de 2 de Julho. A

última revisão da parte do Decreto-Lei nº 47/80 relativa ao orçamento municipal

ocorreu com a aprovação da Lei nº 79/VI/2005, de 05 de Setembro, que estabelece o

novo regime financeiro das Autarquias Locais. Todavia, a parte do Decreto-Lei nº 47/80

relativa à organização contabilística (a qual modificada apenas na parte relativa a

autorização de despesas pelo Decreto nº 17/84, de 18 de Fevereiro) mantém-se em

vigor, volvidos mais de duas décadas. O Decreto-lei nº 47/80, de 2 de Julho foi

regulamentado através da Portaria nº 69/81, de 5 de Agosto, em suplemento, que manda

pôr em execução novos modelos de impressos e livros a utilizar na contabilidade

municipal e regulamenta o seu preenchimento e escrituração. O Decreto-Lei nº 22/99,

de 26 de Abril, veio permitir a introdução de contabilidade informatizada.

Igualmente, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 1/2002, de 21 de Janeiro,

subsequentemente substituído pelo Decreto-Lei nº 53-A/2003, de 26 de Novembro, que

institui os novos Classificadores Orçamentais com um novo sistema de classificadores

orgânicos, funcionais e económicos, numa perspectiva integradora, de consolidação

orçamental e uniformização das Contas do Sector Público - tudo isso com a finalidade

de se garantir a sua adequação e harmonização com a nova filosofia do Plano Nacional

de Desenvolvimento, das Contas Nacionais, e com a nova abordagem do Orçamento-

Programa.

Ditada pela dinâmica do processo de mudança a nível da Administração

Municipal consubstanciada pela Lei nº 47/III/89, de 13 de Julho, com alteração feita

pelo Decreto Lei nº 121/91, de 20 de Setembro, que culminou com a realização, em

1991, das primeiras eleições livres e democráticas dos órgãos municipais, tornava-se

imperioso introduzir modificações à legislação sobre o Orçamento e a Contabilidade

Municipal.

Não estando em causa os seus grandes princípios informadores, reconheceu-se,

contudo, dez anos decorridos da sua aplicação, a necessidade de se proceder á sua

revisão, à luz dos ensinamentos recolhidos da prática do Poder Local e do novo sistema

jurídico regulador da organização e actuação dos municípios constante do Decreto-Lei

nº 52-A/90, de 4 de Julho.

Em desenvolvimento dos preceitos constitucionais sobre as Finanças Locais, a

Assembleia Nacional aprovou, em 1998, através da Lei nº 76/V/98, de 7 de Dezembro,

uma nova Lei das Finanças Locais, a terceira, contendo varias inovações, que fez

53

cumprir o princípio de justa repartição de recursos públicos entre o Estado e os

Municípios (parequação vertical) e, por outro, adequar os critérios de distribuição justa

de recursos entre os municipíos (parequação horizontal).

No âmbito do CFAA – Country Financial Accountability Assessment –

avaliação de gestão das Finanças Públicas em Cabo Verde, foi elaborado um estudo de

gestão das finanças públicas que abrangeu os municípios, tendo sido inventariado um

conjunto de problemas e fraquezas da gestão das finanças locais e proposto um conjunto

de soluções que passaria pela revisão e regulamentação da lei das finanças locais (Lei nº

76/V/98) e da elaboração do diploma que regula a contabilidade pública municipal.

Neste sentido que em Setembro de 2005, foi publicado o Novo Regime das

Finanças Locais, aprovado pela Lei nº 79/VI/2005, revogando a lei nº 76/V/98, no qual

também foram aprovadas as bases do enquadramento do orçamento municipal, com o

tratamento das seguintes materias: princípios e regras orçamentais, procedimentos para

a elaboração e organização do Orçamento do município, execução do orçamento,

fiscalização e responsabilização orçamental.

A nova Lei das Finanças Locais, além de possibilitar a mobilização de mais

recursos para os municípios – nomeadamente, pela via das transferências do Orçamento

do Estado e alargamento da base tributária – introduz maior rigor na gestão financeira

municipal e no seu controle, traz a preocupação de consolidação do orçamento do

Sector Público Administrativo, patenteada no Capítulo III, Princípios e Regras

Orçamentais, no seu artigo 21, Autonomia orçamental estabelece e explicita o princípio

da cooperação técnica e financeira entre o Estado e os municipios (artº15), explicita e

estende o regime de acesso ao crédito (artº8º), explicita o regime de coimas por contra-

ordenações e flexibiliza os pressupostos do lançamento de derramas (artº 7º).

Também é objecto da nova lei, a anualidade orçamental municipal, sem prejuízo

de possibilidade de nele serem integrados programas e projectos que implicam encargos

plurianuais. Em anexo, devem constar os orçamentos discriminados dos serviços

autónomos e empresas municipais, obedecendo assim, aos princípios e regras

orçamentais.

Um dos principios orçamentais tem a ver com o equilíbrio em que, o Orçamento

deverá prever os recursos necessários para cobrir as despesas nele inscritos e que, as

receitas correntes serão pelo menos, iguais às despesas correntes.

A proposta de orçamento municipal é da responsabilidade do Presidente da

Câmara Municipal e submetida à apreciação da Câmara Municipal até o dia 31 de Julho

54

do ano em curso, sob a forma de orçamento-programa, englobando as receitas e as

despesas o qual deverá reflectir as políticas, os objectivos, as metas e as actividades a

serem desenvolvidas de acordo com o plano de actividades.

O Regime de Lei das Finanças Públicas, no seu artigo 32º, estabelece que, as

despesas com o pessoal deverão ter uma relevância especial no processo de elaboração

do orçamento, nomeadamente através da observância dos princípios da elaboração do

orçamento de despesas com o pessoal, incluindo os encargos previsionais com o pessoal

que não podem exceder 50% das receitas correntes previstas no orçamento.

As alterações das condições económicas e socioculturais tornaram mais

premente a necessidade de uma gestão aberta, transparente, rigorosa, baseada na

legalidade e orientada para o cidadão. Neste contexto foi recentemente aprovado o

Plano Nacional de Contabilidade Pública – PNCP – Decreto-Lei nº 10/2006, de 30 de

Janeiro, que é aplicável também aos municípios e que irá, possibilitar ao Governo e às

Auatarquias Locais de um sistema de contabilidade pública moderna, inovadora,

digráfica e informatizada, que prima pela transparência e que se preocupe com a

produção das informações indispensáveis à gestão e ao controlo não só na óptica

orçamental como também financeira, patrimonial e de contingências, baseado na

procura incessante da economicidade, eficiência e eficácia e sobretudo do

desenvolvimento sustentado.

O Plano Nacional de Contabilidade Pública é obrigatoriamente aplicável aos

municípios – por força do artº 2º, nº 1, al. a) do Decreto-Lei nº 10/2006, de 30 de

Janeiro, o que decorre dos princípios e normas relativos ao Regime Financeiro da

Contabilidade Pública – vd. Art. 1º, nº4, do Decreto lei nº 29/2001, de 19 de Novembro.

Com o novo Plano pretende-se uma Contabilidade Pública que assenta nos

princípios básicos do rigor, transparência boa gestão e disciplina financeira, eficácia do

sistema financeiro, visão global da situação financeira do sector Público Administrativo,

modernização do Estado e da gestão pública, nomeadamente através da utilização das

novas tecnologias de informação, maior desconcentração e responsabilização dos

dirigentes da Administração Pública, melhor controlo e rigor na realização das despesas

públicas, celeridade e segurança nos pagamentos, melhor gestão de tesouraria, da dívida

pública e do património público.

Porém, a legislação em vigor sobre a Contabilidade Municipal (Decreto nº

47/80, de 2 de Julho), ultrapassada com a nova configuração do poder Autárquico

municipal em Cabo Verde, não reflecte senão os princípios e regras da Contabilidade

55

Pública adaptados à realidade dos antigos Secretariados Administrativos. No entanto, é

necessário tirar o máximo proveito das novas tecnologias de informação, já

implementadas nas Câmaras Municipas.

Na mesma linha de ideia, também foi aprovada, através da Lei nº 85/VII/2005

que veio preencher o vazio existente e colmatar de vez a situação de fraude fiscal no

nosso País. As fraudes cometidas por titulares de Cargos Políticos não têm sido bem

tratada ao longo dos tempos, com acumulação sistemática de casos ilegais, sem

contudo, serem punidos por inexistência da lei que regula esta matéria. A nova lei veio a

reforçar a responsabilização de todos quantos, no exercício das suas funções e por causa

delas e, bem assim, as sanções que lhes são aplicáveis e os seus efeitos.

A lei das finanças em vigor, apresenta todo um conjunto de mapas orçamentais,

princípios e regras a ser seguidos na elaboração do orçamento, procura orientar os

municípios no processo da execução do orçamento e prima sobretudo pela manutenção

de uma tesouraria saudável, impondo o limite máximo de acesso ao crédito a que o

município tem direito nos termos da lei, abre ainda a possibilidade do município

contrair emprestimos na diaspora, desde que as taxas de juros praticados na diaspora

seja inferior ao do pais.

Percebe-se claramente que a lei das finanças locais aprovado em 2005, trouxe

um conjunto de beneficios aos municípios, quais sejam o alargamento da base tributária

que era fraca, a possibilidade de os municípios legislarem sobre taxas, multas e

penalidades, o lançamento de deramas, o aumento das transferências do Estado para

mais de 10% e a possibilidade da cooperação tecnica e financeira.

Transferência do Governo Central aos Municípios

1 . Os Municípios participam, por direito próprio, nas receitas provenientes dos

impostos directos e indirectos do Estado, nomeadamente o Imposto Único sobre os

Rendimentos (IUR), o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o Imposto sobre

Consumos Especiais (ICE), o Imposto de Selo e os Direitos Aduaneiros.

2 . Para efeitos do disposto no número 1, é criado o Fundo de Financiamento dos

Municípios (FFM).

3 . O FFM é anualmente dotado no Orçamento de Estado pela transferência não

consignada de 10% do valor dos impostos directos e indirectos efectivamente cobrados

no penúltimo ano anterior àquele a que o Orçamento se refere, excluindo os impostos

56

consignados por lei, bem como as derramas e outros impostos municipais

eventualmente cobrados pela administração fiscal do Estado.

4 . O FFM é repartido da seguinte forma:

a) 75% para o Fundo Municipal Comum (FMC);

b) 25% para o Fundo de Solidariedade Municipal (FSM).

(Fundo Municipal Comum)

O FMC é uma verba na qual todos os Municípios participam nos seguintes termos:

a) 20 % repartidos igualmente por todos os Municípios;

b) 50 % repartidos na razão directa da população residente de cada Município;

c) 15% repartidos na razão directa da população infanto-juvenil residente, dos

zero aos dezassete anos, de cada Município;

d) 15% repartidos na razão directa da superfície do território de cada Município.

(Fundo de Solidariedade Municipal)

1. O FSM visa reforçar a coesão municipal, promovendo a correcção de assimetrias em

benefício dos Municípios mais pobres.

2. No FSM só participam os Municípios que tenham um nível de capitação média dos

impostos municipais inferior à média nacional e que tenham uma proporção de

população de pobres distantes da linha de pobreza superior ou igual à média nacional, à

luz dos critérios estabelecidos pelo Instituto Nacional de Estatística.

3. A repartição do FSM faz-se com base nos índices de insuficiência fiscal e de pobreza

referidos no nº 2 e nas fórmulas indicadas nos números seguintes.

4. A distribuição da verba do FSM pelos Municípios com direito a nele participar

efectua-se de conformidade com a fórmula:

CF = Pm*(Cni-Cmi)

5. Na fórmula prevista no número anterior, CF é o valor da correcção fiscal do

Município, Pm é a população residente no Município, Cni é a capitação nacional de

impostos municipais e Cmi é a capitação em impostos municipais do Município.

6. O montante do FSM remanescente depois da repartição referida no nº 4 é repartido

em conformidade com a fórmula:

57

7. Na fórmula prevista no número anterior, P é o índice, ou o peso atribuído a cada

município na distribuição do FSM e Σiv corresponde à soma de todos os Municípios que

têm direito a FSM. iv

8. Para efeitos do disposto no nº 6:

9. Na fórmula prevista no número anterior, é a população em cada Município com

direito a FSM, é a Profundidade da Pobreza em cada Município que tem direito a FSM e

corresponde ao Limiar da Pobreza calculado pelo Instituto Nacional de Estatística.

2.2.5 - Planeamento na Administração Pública Brasileira

O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas no

sistema de elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem o modelo

orçamentário brasileiro, que passou a ser regulado por três leis: Lei do Plano Plurianual

(PPA), Lei de Directrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O projecto de lei do PPA define as prioridades do Governo por um período de

quatro anos, tendo vigência a partir do segundo ano de mandato da administração que o

elabora até o final do primeiro ano do Governo subsequente. Deve conter as diretrizes,

os objectivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras

delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA

estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual

(GIACOMINI, 2003).

O projecto de LDO estabelece, de forma antecipada, as directrizes, as

prioridades de gastos e as normas e parâmetros que devem orientar a elaboração do

projecto de Lei Orçamentária para o exercício seguinte (lista de projectos prioritários,

normas sobre convênios, fixação das metas de resultado primário, relação dos riscos

fiscais). Em outras palavras, a LDO orienta a elaboração do Orçamento, fixado seus

principais parâmetros; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a

política de aplicação das agências de fomento (BNDE, CEF, dentre outros); e autoriza a

criação de cargos e carreiras, concessão de vantagens ao funcionalismo e contratação de

pessoal (GIACOMINI, 2003).

Finalmente a LOA, formaliza o orçamento para o ano seguinte. Este se divide

em três orçamentos: o orçamennto fiscal e o orçamento da segurança social, de

competência da administração directa do governo, e o orçamento de investimento das

empresas do Estado, cuja administração é indirecta. Após aprovação pelo legislativo, o

58

Orçamento anual conterá as prioridades e as metas contidas no PPA a serem atingidas

naquele ano.

O orçamento público caracteriza-se por apresentar três funções essenciais, quais

sejam: planeamento, gerência e controle. No que tange à primeira função, o orçamento

público é um instrumento programático que mostra a forma como os recursos serão

mobilizados para se atingir objectivos fixados – detalha acções, define responsáveis pela

execução, organiza a localização espacial dos empreendimentos e fixa as metas a serem

atingidas, bem como os custos decorrentes. Deve-se entender, contudo, que, apesar de

inserido num planeamento de longo prazo, o orçamento é um instrumento de

programação no curto prazo. Ele prevê, para um determinado período, os valores em

moeda corrente, que devem entrar e sair dos cofres públicos, especificando suas

principais fontes de financiamento e as categorias de despesas mais relevantes

(CAIXETA, 2000).

Quanto à segunda função, o orçamento é um instrumento de gerência, na medida

em que, através dos elementos de apoio que fornece, pode facilitar a gestão dos recursos

públicos, assim como o controle e a avaliação do desempenho da administração.

Enquanto instrumento de controle da sociedade sobre a administração pública,

há de se ter clareza que o Poder Legislativo, após aprovar o orçamento deve proceder-se

ao acompanhamento de sua implementação pelo Poder Executivo, exigindo-se

demonstração completa e minuciosa de cada tributo e de cada gasto programado, com

especificação dos fins e limites, para que os recursos públicos sejam gastos de acordo

com os interesses da sociedade (CAIXETA, 2000; BARACHO, 2003).

O orçamento público, a partir de suas três funções essenciais, apresenta-se como

técnica capaz de permitir a reavaliação periódica de elaboração dos fins e objectivos do

Governo. Nesse sentido, o processo periódico de elaboração e execução orçamentária

deve ser entendido, seguindo a idéia de Pereira (2003, p. 131), como um processo

contínuo de negociação, em que estão presentes os conflitos sociais, é fundamental para

a consolidação da democracia e do Estado de Direito3, desde que a elaboração do

orçamento se revista de transparência diante da sociedade.

3 No Estado de Direito, os governantes agem exclusivamente com base na lei positiva, a partir de principios consensuais e constitucionais básicos, tais como: a) nenhum indivíduo é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, salvo sob determinação expressa em lei; b) a lei não tem efeito retroactivo; c) ninguém pode alegar em defesa própria o desconhecimento da lei. Assim, ao adquirir cidadania no Estado de Direito, o indivíduo entra num jogo de regras perfeitamente conhecidas (SIMPNSEN, 1994).

59

É também através do orçamento que se pode avaliar a situação financeira do

Governo, através de relações entre suas receitas e despesas. O orçamento continuamente

deficitário, com crescente endividamento publico, pode ser visto como um indicador de

que o Governo se encontra com insuficiência de recursos para o desempenho de suas

funções, devendo rever e reordenar sua estrutura de gastos e alterar seus mecanismos de

financiamento (BARACHO, 2003).

Para a compreensão do orçamento, é necessário conhecer os critérios de

classificação das receitas e dos gastos, bem como sua apresentação no orçamento. Tais

critérios visam propiciar às administrações públicas e á sociedade condições para

exercer controle sobre os seus níveis e sobre a execução das decisões tomadas a respeito

de seu destino, bem como para viabilizar as actividades de planeamento, de avaliação de

seus impactos na economia como um todo e do controle das contas públicas.

No que se refere aos gastos públicos, estes podem ser classificados sob três

ópticas principais: a) da instituição ou do departamento encarregado da execução dos

gastos; b) da natureza da despesa, ou da categoria económica; e c) da finalidade do

gasto (REZENDE, 2001).

Quanto à óptica constitucional ou departamental, esta segue, segundo Giacomini

(2003), o mais antigo dos critérios de classificação das despesas. Sua finalidade

principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela execução das

despesas, isto é, os órgãos que gastam recursos em conformidade com a programação

orçamentária. Trata-se, portanto, de um critério útil para fixação de responsabilidades e

os consequentes controles e avaliações.

Conforme ilustrado pela Figura 1, a classificação institucional representa, com

bastante proximidade, a própria estrutura administrativa da entidade pública. Esta

classificação é constituída por duas categorias distribuídas entre os três Poderes: o

órgão, que tem o sentido de órgão de governo ou unidade administrativa, e a unidade

orçamentária, que compreende uma das repartições do órgão ou um grupo de serviços

que se subordinam ao órgão.

2.2.6 - Estrutura Administrativa da Entidade Pública Brasileira

Como exemplo, o Poder Executivo da União é subdividido em órgãos tais como

a Presidência da República, o Ministério da Educação, dentre outros. O Ministério da

Educação por sua vez, se subdivide em unidades orçamentárias tais como a

Universidade Federal de Viçosa, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

60

Tecnológico (CNPq), dentre outros. Em decorrência do modelo federativo brasileiro, as

unidades de governo são autónomas em cada nível, fazendo com que a União, os

Estados e os Municípios tenham seu orçamento próprio.

Diagrama 1 – Estrutura Administrativa brasileira

Fonte: Afonso (1990)

Figura 1 – Estrutura administrativa da entidade publica brasileira

A estrutura administrativa em cada esfera de Governo não é totalmente

centralizada. Giacomini (2003) afirma que a descentralização da entidade pública tem

implicações para o critério institucional. Conforme as disposições do Decreto-lei nº 200,

de 25/02/67, as entidades governamentais agrupam-se em dois tipos básicos: a) a

Administração Directa, ou Central constituída pelos serviços integrados na estrutura

administrativa de cada esfera de governo; b) a Administração Indirecta, ou

Descentralizada, que compreende entidades dotadas de personalidade jurídica própria e

organizadas sob a forma de Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de

Economia Mista.

No que se refere à óptica da natureza do dispêndio, esta segue um critério de

classificação de acordo com as principais categorias económicas, dando indicações

sobre os efeitos do gasto público na geração e na distribuição da renda, através dos

investimentos públicos e de seu consumo, sendo, portanto importante informação para

as contas nacionais.

NÍVEIS

PODERES

LEGISLATIVO

FEDERAL

Senado Federal Câmara dos Deputados

Trib.Contas União

Presidência da República

Ministérios

JUDICIAL

Supremo Trib. Federal Supremo Trib.Justiça Trib. Reg. Federais Trib.Sup.Eleitoral Trib.Sup.Trabalho Sup. Trib.Militar

EXECUTIVO

ESTADUAL

Assembleia Legislativa Tribunal de Contas do Estado

Governadoria

Secretarias do Estado

Tribunal de Justiça Tribunais de Alçada

Gabinete do Perfeito Secretarias Municipais

Câmaras dos Vereadores Tribunal de Contas do

Municipio ou TCE

MUNICIPAL

61

A análise das despesas por categoria económica, é importante por três motivos:

a) com a possibilidade de classificação de acordo com o seu grau de rigidez, é possível

determinar a vulnerabilidade das finanças em estudo e os estrangulamentos existentes;

b) identificar, a partir do peso relativo de cada componente no seu total, os que exigem e

são passíveis de ajustamento, especialmente numa situação de desequilíbrios fiscais e

financeiros; e c) permite ter maior clareza sobre os que podem ser usados como

variáveis de ajuste sem que seja afectado o funcionamento normal da máquina pública.

No caso brasileiro, a apresentação dos gastos por categorias económicas é feita

nos balanços gerais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de

acordo com a estrutura estabelecida pela Lei nº 4.320, de 1964. Com base nesta lei, os

gastos governamentais são divididos em duas categorias e cinco subcategorias, como

segue:

1. Despesas Correntes

1.1. Despesas de Custeio

1.1.1 Pessoal Civil e Militar

1.1.2 Material de Consumo

1.1.3 Serviços de Terceiros

1.1.4 Encargos Diversos

1.2 Transferências Correntes

1.2.1 Transferências Intra-governamentais

1.2.2 Transferências Inter-governamentais

1.2.3 Transferências a Instituições Privadas

1.2.4 Transferências ao Exterior

1.2.5 Transferências a Pessoas

1.2.6 Juros e Encargos das Dívidas Públicas Interna e Externas

1.2.7 Contribuições para Formação do Património do Servidor Público

(PASEP)

1.2.8 Outras Transferências Correntes

2 Despesas de Capital

2.1. Investimentos

2.2. Inversões Financeiras

2.3. Transferências de Capital

2.3.1. Amortização da Dívida Pública

62

2.3.2. Auxílios para Obras públicas

2.3.3. Auxílios para equipamentos e instalações

2.3.4. Auxílios para Inversões Financeiras

2.3.5. Outras Contribuições

De modo geral, as “Despesas Correntes” representam os gastos de natureza

operacional, sem os quais a máquina administrativa e de serviços públicos não

funcionam. Por sua vez, as despesas de capital representam os gastos com investimentos

realizados pelo Governo e constituem-se tanto em obras e instalações quanto em

integração de capital de empresas públicas (CRUZ, 2002).

Os gastos de “Custeio” são aqueles destinados a garantir o funcionamento da

máquina pública e a oferta de serviços públicos. É através deles que se mede a

participação do Governo no consumo global da economia. As “Transferências

Correntes” classificam-se como gastos aos quais não há correspondência na

contraprestação directa em bens e serviços, inclusivé para contribuições e subvenções

destinadas a atender à manutenção de outras entidades jurídicas de direito público ou

privado. A grande parte desses gastos se destina às transferências constitucionais e

voluntárias, intra e inter governamentais (KOHAMA, 2000).

As despesas com “Investimentos” encontram-se, por sua vez vinculadas à

realização de obras pela administração pública, incluindo as que são destinadas à

aquisição de imóveis para sua realização, bem como para os programas especiais de

trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente, constituição ou

aumento do capital de empresas que não sejam de caracter comercial ou financeiro.

Representa a contribuição do governo à formação bruta de capital fixo da economia. Já

as “Inversões Financeiras” referem-se tanto à aquisição de imóveis ou de bens de capital

de empresas já constituídas ou à constituição ou aumento de capital de entidades ou

empresas que visem aos objectivos comerciais e financeiros.

Nota-se que a distinção entre as despesas com Investimentos e as classificadas

como Inversões Financeiras deve-se, simplesmente, aos seus efeitos multiplicadores

diferenciados sobre a economia. As primeiras representam a criação de riqueza nova,

com significativos efeitos multiplicadores para a economia e a renda nacional; as

segundas, por dizerem respeito às riquezas existentes, não geram efeitos positivos para a

renda, implicando apenas a transferência de propriedades entre os agentes económicos

(CRUZ, 2002).

63

No que se refere às “Transferências de Capital”, à semelhança do que foi

observado para as Transferências Correntes, são dotações para investimentos ou

inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar,

independentemente de contraprestação directa em bens ou serviços.

Na consolidação das contas governamentais, considerando as distintas esferas de

governo, todas essas subcategorias se reduzem às Despesas de Custeio, Investimentos e

Inversões, que são as informações que interessam mais de perto para o cálculo das

contas nacionais (GIACOMINI, 2003).

Quanto à óptica da finalidade do gasto, a classificação por funções permite

evidenciar as prioridades dadas pelo Governo à alocação dos recursos disponíveis. O

peso de cada uma dessas funções se refere à aplicação dos recursos disponíveis em cada

uma dessas áreas e dependerá de uma definição política do Governo (GIACOMINI,

2003).

A classificação funcional-programatica dos gastos públicos é útil, do ponto de

vista da técnica orçamentária, para a elaboração do Orçamento-Programa e, portanto,

para a actividade de planeamento, permitindo, ao mesmo tempo, analisar os objectivos

de um porograma de Governo, traduzido nas prioridades económicas e sociais

estabelecidas pelas suas diversas rubricas, tais como: educação, saúde, agricultura,

industria, dentre outros.

Nesse sentido, é útil a distinção dos gastos funcionais em dois grandes

agregados. As funções-meio têm o objectivo de assegurar os controles internos da

administração publica através de actividades de assessoramento e dos serviços

auxiliares. Já as funções-fim têm como objectivo assegurar a provisão de bens e

serviços de caracter público, cujas finalidades são o de atender às demandas da

colectividade. No entanto, cada uma das funções, seja ela meio ou fim, possui itens de

gastos específicos ligados à actividades que se constituem em meio e actividades que se

constituem em fim dentro do objectivo daquela função (AFONSO, 1999).

Adoptada no Brasil de forma embrionária a partir de 1933, a classificação

funcional evoluiu nas décadas seguintes até a sua consolidação pela Lei 4.320, de 17 de

Março de 1964. Em 1974, a Portaria nº 9, de 28 de Janeiro de 1974 introduziu a

classificação funcional-programatica, cuja estrutura hierárquica era a seguinte

(GIACOMONI, 2003):

FUNÇÃO: maior nível de agregação das diversas áreas sectoriais de despesas

que compõem o sector público-acções do Governo.

64

PROGRAMA: interface entre o planeamento e o orçamento e a fixação de

objectivos concretos. Instrumento de organização da acção governamental,

visando à concretização dos objectivos pretendidos e mensurados por

indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.

SUBPROGRAMA: Objectivos parciais com propósito de apoiar a

implementação do programa.

PROJECTO E ACTIVIDADE: O projecto é o instrumento de programação para

alcançar o objectivo de um programa. Envolve um conjunto de operações,

limitadas no tempo e que, quando concluído, se transforma em actividades para

sua manutenção.

ACTIVIDADE: tem caracter permanente e inclui as despesas correntes para a

manutenção da acção organizacional.

A portaria Interministerial nº 270, de 14 de Outubro de 1997, constituiu o grupo

de trabalho Interministerial (GTI), que buscou integrar o planeamento com a

programação orçamentária, mediante o aperfeiçoamento das definições e conceituações

das principais categorias programáticas do PPA, da LDO e do Orçamento Geral da

União (OGU).

Em 28 de Outubro de 1998, o Presidente da República assinou o Decreto nº

2.829, que estabelece normas para a elaboração e gestão do Plano Plurianual e dos

Orçamentos da União. Pouco depois, o Ministério do Planeamento e Orçamento emitiu

a Portaria nº 117, de 12/11/98, substituída pela Portaria Interministerial nº 42, de

14/04/99, que mantém o conteúdo básico e ajusta alguns pontos, alterando a

classificação funcional utilizada nos orçamentos públicos, criando as subfunções e

estabelecendo os conceitos necessários para operacionalizar as normas do Decreto nº

2.829. Os dois instrumentos confirmam os marcos da reforma do sistema de

planeamento e orçamentos públicos.

As principais definições da Portaria nº 42/99 são apresentadas a seguir4:

FUNÇÃO: em numero de 28, tomadas como definidoras das políticas

governamentais e entendidas como o maior nível de agregação das diversas

áreas de despesas públicas;

4 A relação completa das funções e subfunções de governo por de ser encontrada em Rezende (2001) e Giacomoni (2003).

65

SUBFUNÇÃO: em total de 109, é uma partição da função, visando agregar

determinado subconjunto de despesa do sector público. Pode ser combinada com

funções diferentes daquelas a que esteja vinculada na forma de Anexo da

Portaria nº 42/99;

PROGRAMA: instrumento de programação da acção governamental que visa à

concretização dos objectivos pretendidos, sendo medidos por indicadores

estabelecidos no plano plurianual;

PROJECTO: instrumento de programação para alcançar o objectivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais

resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da acção

do Governo;

ACTIVIDADE: instrumento de programação para alcançar o objectivo de um

programa, que envolve um conjunto de operações que se realizam de modo

contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção

da acção de Governo;

OPERAÇÕES ESPECIAIS: despesas que não contribuem para a manutenção

das acções de Governo, das quais não resulta um produto, e não geram

contraprestação directa sob a forma de bens ou serviços, tais como: dívidas,

ressarcimentos, transferências, indeminizações, financiamentos e outras afins,

representando, portanto, uma agregação neutra em relação ao ciclo produtivo.

No que se refere às receitas orçamentárias públicas, estas podem ser

classificadas sob quatro ópticas principais: a) da captação dos recursos; b) da origem

dos recursos; c) do orçamento a que estão vinculados; e d) quanto á categoria

económica (GIACOMONI, 2003; REZENDE, 2001).

Do ponto de vista da captação, as receitas são consideradas próprias ou de

transferências. As primeiras são as receitas arecadadas pelas próprias entidades

encarregadas de sua aplicação (por exemplo, o imposto de renda é uma receita própria

da União, o ICMS é uma receita própria dos estados e o IPTU é uma receita própria dos

municípios, enquanto que as receitas de transferências são provenientes do repasse de

recursos captados por outras instituições, por exemplo, o Fundo de Participação dos

estados (FPE) e dos municípios (FPM), que são receitas transferidas pela União a essas

esferas, bem como dos estados para os municípios.

66

Quanto à origem dos recursos, a classificação adoptada no Brasil estabelece

quatro principais categorias de receitas; a) Tributária, que inclui as receitas definidas

como tributos pelo Código Tributário Nacional, a saber, os impostos, taxas e

contribuições de melhoria; b) de contribuições, que inclui as contribuições sociais

(Contribuição para o Financiamento da Segurança Social, Contribuição do salário-

Educação, Contribuição de Empregadores e Trabalhadores para a Segurança Social,

etc.), as contribuições económicas (Contribuição para o Programa de Integração

Nacional – PIN, Contribuição pela Exploração de Recursos Minerais, etc.); c)

patrimonial, que se refere ao resultado financeiro da exploração do património,

dividindo-se em receitas imobiliárias (alugueis, arrendamentos, taxas de ocupações de

imóveis, etc.), receitas de valores imobiliários (juros, dividendos, remunerações de

depósitos bancários etc.) e receitas de concessões e ,transporte etc.); d) industrial, que é

proveniente da venda de mercadorias ou serviços relativa a actividades de natureza

empresarial, incluindo a receita da indústria da transformação e da construção; e)

agropecuária, que inclui a receita da produção vegetal e da produção de animais e

derivados; e, f) de serviços, que inclui serviços comerciais, financeiros, de transporte, de

comunicação, de saúde, dentre outros.

Quanto ao orçamento a que estão vinculadas, há as receitas do orçamento da

segurança social e as receitas do orçamento fiscal, ambas fazem parte da administração

directa do Governo. As primeiras são basicamente as contribuições definidas no art.

195º da Constituição Federal e as receitas directamente arrecadadas pelos órgãos da

segurança social, enquanto que as receitas do orçamento fiscal são formadas pelas

receitas de impostos, de contribuições económicas e demais receitas dos órgãos não

ligadas à segurança (REZENDE, 2001).

Finalmente, no que se refere à natureza económica, a classificação das receitas

segue as mesmas categorias adoptadas na classificação das despesas, de modo que as

receitas são classificadas em Receitas Correntes e Receitas de Capital. Entretanto, de

acordo com a Lei nº 4.320/64, dentro desta classificação, há uma subdivisão em cada

categoria por meio da utilização do critério de classificação por fontes, qual seja5.

5 As descrições e definições completas podem ser encontradas em Kohama (2000), Cruz (2002) e Giacomoni (2003).

67

1. Receitas Correntes

1.1. Receita tributária

1.1.1. Impostos

1.1.2. Taxas

1.2. Receita Patrimonial

1.2.1. Receita Imobiliaria

1.2.2. Receita de valores mobiliários

1.3. Transferências Correntes

1.3.1. Transferências intergovernamental

1.3.2. Transferências da União

1.4. Outras Receitas Correntes

1.4.1. Multas, Juros de Mora

1.4.2. Indemnizações e Restituições

1.4.3. Receita da Dívida Activa

1.4.4. Receitas Correntes Diversas

2. Receita de Capital

2.1. Transferências de Capital

2.1.1. Transferências de Convênios

2.1.1.1. Transferências de Convênios aos Estados e suas Entidades

2.1.1.2. Outras transferências de Convênios dos Estados

2.1.1.2.1. Auxilio do Estado para obras no Municipio

Alguns desses itens de receitas possuem denominações menos obvias e carecem

de melhor detalhamento conceitual. As “Transferências Correntes” são recursos

recebidos de entidades de direito público ou privado, e que serão aplicados no

atendimento às despesas correntes. As “Transferências de Capital” são fontes de

recursos provenientes de entidades publico ou privado, destinadas a atenderem às

despesas classificáveis em despesa de capital. Ambas podem ocorrer no âmbito inter-

governamental e intra-governamental, assim como provenientes de pessoas de direito

público de instituições privadas, do exterior e de pessoas (KOHAMA, 2000).

O principal ítem de receita de transferência são os recursos de origem tributária.

Como exemplos, têm-se a cota-parte do ICMS que um ente governamental (Município)

recebe de outro (Estado), ou do Fundo de participação dos Estados transferidos pela

68

União, ou o Fundo de participação dos Municípios, transferidos pela União e pelos

estados. O que determina a classificação da receita é, em primeiro lugar, a origem do

recurso, isto é, a receita transferida, não é própria; em segundo lugar, o seu destino: é

uma transferência corrente se os recursos forem aplicados em despesas correntes, ou é

uma transferência de capital, se os recursos forem aplicados em despesas de capital. A

finalidade as contas de transferências é impedir que haja dupla contagem dos mesmos

recursos quando da consolidação das demonstrações contábeis da União, Estados,

Distrito Federal e Municípios (GIACOMINI, 2003).

As “Operações de Crédito” são fontes de receitas de capital, cuja arrecadação é

proveniente da realização de recursos financeiros advindos da constituição de dívidas,

por meio de empréstimos e financiamentos, que podem ser de origem interna ou

externa. Sendo assim, as operações de crédito realizadas em um exercício são

decorrentes do excesso de despesa sobre a receita (déficit orçamentário) e implica em

aumento da dívida pública naquele exercício. Estes empréstimos, entretanto, não

poderão exceder o montante das despesas de capital fixadas na lei orçamentária anual,

ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com a

finalidade precisa, aprovadas pelo Poder Legislativo, por maioria absoluta (KOHAMA,

2000).

A “Alienação de Bens”, por sua vez, são fontes das receitas de capital, captadas

pela venda de bens patrimoniais móveis ou imóveis. De acordo com Kohama (2000), a

alienação de bens da administração pública deve ser subordinada à existência de

interesse público devidamente justificado e autorizado pelo legislativo, que verifica os

aspectos necessários ao seu cumprimento e execução, como forma de, juridicamente,

possibilitar ao Poder Executivo realizá-lo no mesmo exercício.

As “Amortizações de Empréstimos” é uma fonte de receita de capital, por meio

da qual se classificam todos os valores relativos a recebimento de empréstimos

concedidos a outras entidades de direito publico e privado.

2.2.7 - Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil

A Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000, intitulada Lei de

Responsabilidade Fiscal - LRF, é uma lei brasileira que tenta impôr o controlo de

estados e municípios, condicionado à capacidade de arrecadação de tributos desses entes

políticos. Tal medida foi justificada pelo costume, na política brasileira, de gestores

69

promoverem obras de grande porte no final de seus mandatos, deixando a conta para

seus sucessores. A LRF estabelece também normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal, mediante acções em que se previnam riscos e corrijam

desvios capazes de afectar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o

planeamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas básicas.

A Lei de Responsabildiade Fiscal passou a ser acompanhada das Resoluções do

Senado Federal nº 40 e 43, de 20/12/2001 e de 21/12/2001, respectivamente, e da Lei nº

10.028, de 19/10/2000, denominada Lei de Crimes Fiscais. Em linhas gerais, este

conjunto de normas procura estabelecer um regime de gestão fiscal mais responsável

para as três esferas do governo, por meio da imposição de limites às despesas com

pessoal, de restrições à criação de quaisquer despesas de caracter duradouro sem a

devida compensação, e tectos para a dívida, de condições para a assunção de novos

débitos, além da obrigatoriedade de facilitar acesso às informações sobre as contas

públicas à sociedade. Esses mecanismos estão atrelados a dois tipos de punição: um de

cunho administrativo – impedimentos automáticos à execução orçamentária em casos de

frustração das estimativas de arrecadação – e outro de natureza político-juridica –

estabelecimento de penas civis e criminais, incluindo a retirada de direitos políticos, no

caso de não cumprimento a Lei.

A LRF procura, portanto, fortalecer as instituições e os procedimentos

orçamentários, por meio da padronização de metodologias de cálculos das receitas, da

criação dos anexos de metas e de riscos fiscais, além de relatórios de execução

orçamentária e de gestão fiscal. Cria-se, assim, condições para a implementação dos

princípios do planeamento, transparência, controle e responsabilização, dentro do

contexto da reforma do Estado Brasileiro.

A lei obriga que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de

Contas (da União, do Estado ou do Município). Tais órgãos podem aprovar as contas ou

não. Em caso das contas serem rejeitadas, será instaurada investigação em relação ao

Poder Executivo em questão, podendo resultar em multas ou mesmo na proibição de

tentar disputar novas eleições.

Embora seja o Poder Executivo o principal agente responsável pelas finanças

públicas e, por isso, o foco da lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Legislativo e

Judiciário também são submetidos á referida norma.

70

A lei inova a Contabilidade Pública e a execução do Orçamento Público à

medida que introduz diversos limites de gastos (procedimento conhecido como Gestão

Administrativa), seja para o grau de endividamento.

Criado pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso, a LRF provocou mudança

substancial na maneira como é conduzida a gestão financeira dos três níveis de Governo

(RESTON, 2000). Tornou-se preciso saber planear o que deverá ser executado, pois

além da execução deve-se controlar os custos envolvidos, cumprindo o programado

dentro do custo previsto (Furtado, 2002). Sua criação fez parte do esforço em reformas

do Estado promovido pelo Governo Federal para estabilizar a economia brasileira a

partir do Plano Real.

A LRF procurou fortalecer a LDO, como instrumento mais importante para a

obtenção do equilíbrio nas contas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após

aprovadas, passam a ser compromisso do Governo. A partir do Anexo de metas Fiscais,

a LDO estabelecerá as metas anuais em valores correntes e constantes para um período

de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado

nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, isto é,

o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes.

Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de metas Fiscais deverá apresentar

uma avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores, além da

apresentação da evolução do património líquido dos entes públicos. Estes resultados

pretéritos deverão influenciar na elaboração das novas metas a serem alcançadas,

evidenciando a consistência delas com as premissas e os objectivos da política

económica nacional. Entendam-se neste caso, como objectivos actuais da política

económica nacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os

níveis de Governo (NASCIMENTO; DEBUS, 2002).

O Anexo de metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de

carácter previdenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou

simplesmente no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e

seus dependentes. No passado, recursos desses fundos eram utilizados com frequência

para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Desta forma, a LRF

busca proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus

recursos na finalidade específica e garantindo a sua viabilidade económico-financeira.

O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF, a constar da LDO, destaca

aqueles que poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício,

71

como por exemplo, as sentenças judiciais, que geram uma despesa inesperada, caso não

haja reserva para este tipo de contingência. Assim, o reconhecimento de uma despesa

potencial corresponderá a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no

Anexo de Metas Fiscais.

Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objectivos

macroeconómicos a serem alcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada.

Para tanto, em anexo específico (além dos demais anexos propostos), serão

apresentados os parâmetros e as projecções referentes à arrecadação de tributos, aos

gastos com investimentos, às transferências, etc. Além disso, a União deverá apresentar

na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte.

Deve-se salientar que a Lei Complementar nº 101 de 2000 – LRF, não revoga a

Lei nº 4.320/64. Os objectivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº

4.320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e

balanço, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal,

atribuindo-lhe um caracter mais gerencial. Por outro lado, a Constituição Federal deu o

status de Lei Complementar à Lei nº 4.320/64, mas, existindo algum dispositivo

conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente

(NASCIMENTO; DEBUS, 2002, p.12).

A LRF procura, assim, instituir a regra básica para todo e qualquer aumento de

despesa pública, qual seja: qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa

de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da

sua adequação orçamentária e financeira com o PPA, LDO e LOA e não esteja

acompanhada de medidas compensatórias, para o caso de despesa obrigatória de

carácter continuado (aumento permanente de receitas e, ou, redução permanente de

despesa que possam financiar o novo item de despesa corrente), é considerada não

autorizada, irregular e lesiva ao património público.

No que se refere a padronização da metodologia de cálculo das receitas e

despesas, os diversos indicadores considerados para os limites dispostos na nova Lei se

expressam em proporção da Receita Corrente Líquida (RCL). Sendo assim, houve um

especial cuidado em evidenciar com clareza e precisão a metodologia de cálculo da

Receita Corrente Líquida, como aquela receita realmente disponível para a realização de

despesas com pessoal, com serviços de terceiros e com pagamentos de dívidas.

A LRF instituiu uma definição mais ampla para os conceitos de Estado, Distrito

Federal e Município, que passam a abranger, além da administração directa, as

72

administrações indirectas (autarquias, fundações e empresas estatais dependentes). A

Resolução nº 43 incorpora essas definições e a Resolução nº 40 estabelece os limites

para esse conjunto de órgão em cada unidade (NASCIMENTO; DEBUS, 2002).

Na esfera estadual, a Receita Corrente Líquida refere-se à receita corrente total

(administração directa e indirecta), extraídas as transferências constitucionais6, a

contribuição de servidores para o custeio de sistema de providência e assistência, as

compensações referentes à Lei nº 9.796/99 (a chamada Lei Hauly)7. Adicionalmente,

são computados os valores pagos e recebidos em função da Lei Complementar nº 87

(Lei Kandir), assim como os valores pagos e recebidos do Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF.

Os valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir e saldos

do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aos valores

recebidos), este resultado diminuirá o valor final da RCL.

No caso dos Municípios, a RCL corresponde à receita corrente total subtraídas

as contribuições ao regime próprio de previdência e assistência social (quando houver),

além das compensações relativas à Lei Hauly. Uma vez que os Municípios não realizam

transferências constitucionais a outros entes, sua RCL poderá corresponder

simplesmente à sua receita corrente total.

A LRF estabelece que a receita corrente líquida seja apurada somando-se as

receitas arrecadadas no mês em referência e nos 11 anteriores, excluídas as

duplicidades. Dessa forma, a apuração da RCL que coincida com o período de um ano

civil deve ser feita no terceiro quadrimestre. No que se refere às despesas públicas,

ressalta-se o tratamento enfático dado aos gastos com pagamento de pessoal, como

questão crucial para o ajuste estrutural das contas públicas. Os gastos com a folha de

pagamento de pessoal representam o principal ítem de despesas de todo o sector

público. Conforme Nascimento e Debus (2002), entre 1996 e 2000, o conjunto dos

estados brasileiros gastou, em média 6,7% de suas receitas líquidas com pagamento de

pessoal.

6 No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exportação. 7 Compensação Financeira da União aos estados e municipios pela contribuição dos servidores ao INSS.

73

Despesas com Pessoal

A LRF entende como despesa total com pessoal o somatório dos gastos do ente

da Federação com os activos, os inactivos e os pensionistas, relativos a mandatos

electivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com

quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e

variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusivé

adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem

como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência,

além dos valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à

substituição de servidores e empregados públicos, os quais serão contabilizados como

Outras Despesas de Pessoal.

A despesa total com pessoal é apurada somando-se a realizada no mês em

referência com as dos onze imediatamente anteriores, adoptando-se o regime de

competência.

Os limites da despesa total com pessoal são (em percentual da receita corrente

líquida):

• União: 50%;

• Estados: 60%;

• Municípios: 60%.

Na verificação desses limites não serão contabilizadas as despesas:

• de indemnização por demissão de servidores ou empregados;

• relativas a incentivos à demissão voluntária;

• derivadas da convocação extraordinária do Congresso Nacional;

• decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da

apuração;

• com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas

com recursos transferidos pela União;

• com inactivos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por

recursos provenientes:

o da arrecadação de contribuições dos segurados;

o da compensação financeira entre diferentes sistemas de previdência;

74

o demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal

finalidade, inclusivé o produto da alienação de bens, direitos e activos,

bem como seu superávit financeiro.

Além desses limites, a LRF estabelece como eles devem ser divididos dentro de

cada esfera governamental:

• na esfera federal:

o 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

o 6% para o Judiciário;

o 40,9% para o Executivo;

o 0,6% para o Ministério Público da União;

• na esfera estadual:

o 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

o 6% para o Judiciário;

o 49% para o Executivo;

o 2% para o Ministério Público dos Estados;

• na esfera municipal:

o 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município,

quando houver;

o 54% para o Executivo.

A LRF trata ainda do controle da despesa total com pessoal, estabelecendo que é

nulo de pleno direito o acto que provoque aumento da despesa com pessoal e não

apresente estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva

entrar em vigor e nos dois subsequentes e a declaração do ordenador da despesa de que

o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e

compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias e que

não atenda às regras para criação de despesa obrigatória de carácter continuado ou

ainda, que não atenda ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com

pessoal inactivo.

Também é nulo de pleno direito o acto de que resulte aumento da despesa com

pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do

respectivo poder ou órgão.

75

A verificação do cumprimento dos limites da despesa com pessoal será realizada

ao final de cada quadrimestre e se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite,

são vedados ao Poder ou órgão que houver incorrido no excesso:

• concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a

qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal

ou contratual, ressalvada a revisão da remuneração em data-base;

• criação de cargo, emprego ou função;

• alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

• provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer

título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de

servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

• contratação de hora extra, salvo no caso de convocação extraordinária do

Congresso Nacional e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Caso a despesa total com pessoal ultrapassar os limites definidos na LRF, sem

prejuízo das medidas previstas acima, o percentual excedente terá de ser eliminado nos

dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adoptando-se,

entre outras, as providências:

• redução das despesas com cargos em comissão e de confiança em pelo menos

20% (extinção ou redução de salário e redução da carga horária, este último é

facultativo);

• exoneração de servidores estáveis.

Caso não se alcance a redução da despesa no prazo estabelecido, e enquanto

perdurar o excesso, o ente não poderá:

• receber transferências voluntárias;

• obter garantia, directa ou indireta, de outro ente;

• contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da

dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

76

Estas restrições aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal

exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato.

A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12

meses. Neste caso, somente o relatório referente ao último quadrimestre do ano

apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exercício financeiro.

Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra

legislação que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999,

conhecida como Lei Camata II, que previa apenas o limite global de 60%, sem

explicitar a responsabilidade de cada poder no controle desses gastos (Antes da LRF, a RCL

foi utilizada como parâmetro na verificação das despesas com pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar

nº 82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar nº 96/99 /Lei Camata I e II, respectivamente).

Nos poderes legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus

diversos órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios

anteriores.

No que se refere ao endividamento e às contratações de operações de crédito dos

estados e dos municípios, as Resoluções nº 40 e 43 do Senado Federal, de Dezembro de

2001, permitiram estabelecer os limites e os conceitos relevantes. Em atendimento ao

disposto no artigo 30º, inciso I da LRF, a Resolução do Senado Federal nº 43 definiu os

termos relacionados à dívida pública às operações de crédito, dentre outros.

Considera-se Dívida Pública Consolidada o montante total apurado, sem

duplicidade:

• Das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusivé as decorrentes de

emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou

tratados;

• Das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da

realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12

meses ou que, embora de prazo inferior a 12 meses, tenham constado como

receitas no orçamento;

• Dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de Maio de 2000 e não pagos

durante a execução do orçamento em que houveram sido incluídos.

A divida pública consolidada não inclui as obrigações entre cada ente público e

seus respectivos fundos, Autarquias, Fundações e Empresas estatais dependentes ou

77

entre estes. Já a dívida mobiliária é representada por títulos pela União, pelos Estados,

pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

Quanto ao limite estabelecido para a dívida, o parágrafo 2º do artº 30º da LRF

permite que este seja apresentada em termos de Dívida Consolidada Líquida, que

corresponde à dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as

aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se, ainda, as

obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras.

Os limites globais para a dívida consolidada líquida dos três níveis de Governo

serão verificados a partir de percentual da RCL, representando o nível máximo admitido

para cada um deles, sendo a verificação do seu atendimento realizada ao final de cada

quadrimestre (art.30º, §3º e 4º), ou semestre, no caso dos Municípios com menos de 50

mil habitantes. O parágrafo 6º do artigo 30º da LRF prevê a alteração dos limites, em

caso de instabilidade económica ou alteração nas políticas monetárias ou cambial, de

forma a mantê-los adequados às novas condições.

A LRF não determina os limites de endividamento, nem a trajectória, ou mesmo

o prazo máximo para que os entes atinjam os limites, cabendo essas definições ao

Senado Federal. De acordo com a Resolução do Senado Federal nº 40/2001, até 15 anos

após a sanção dessa Resolução (portanto, até o ano de 2016) os entes públicos estarão

sujeitos seguintes normas:

• O limite máximo de endividamento para os Estados corresponderá a duas vezes

a sua RCL anual;

• Para os Municípios, este limite máximo corresponderá a 1,2 vezes a RCL anual.

Durante este período, os entes que apresentavam excesso de endividamento em

2001 devem reduzi-lo a uma proporção de 1/15 avo por ano. Quanto aos entes que

apresentavam endividamento abaixo do limite permitido, estes poderão elevá-lo até

aquele tecto. Entretanto, verificada a ultrapassagem do limite ao final de um

quadrimestre, a este deverá retornar nos três quadrimestres seguintes, sendo que 25% do

excesso deve ser eliminado no primeiro quadrimestre.

Para fins de acompanhamento da trajectória de ajuste aos limites, a relação entre

o quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art.

54º da LRF.

Ainda, o artigo 30º da LRF determina que a proposta para limites de

endividamento para a dívida consolidada e mobiliária, será acompanhada de

78

metodologia de cálculo do Resultado Primário e Nominal, conceitos a serem verificados

a partir das metas acertadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.

Por definição, o Resultado Primário corresponde à diferença entre as receitas

não financeiras e as despesas não financeiras (Lei nº 9.496/97), conforme definidas a

seguir:

• Receita: receita orçamentária arrecadada, deduzidas as operações de crédito, as

receitas de privatização, as receitas decorrentes de anulação de restos a pagar e

as receitas provenientes de rendimentos de aplicações financeiras. Não serão

consideradas as receitas provenientes de transferências entre as entidades que

compõem o ente federativo, de forma a evitar-se a ocorrência de dupla

contagem.

• Despesa: despesa total, deduzidas aquelas com amortização e encargos da dívida

interna e externa, com aquisição de títulos de capital já integralizado, bem como

a anulação de restos a pagar inscritos no exercício anterior. Não serão

consideradas as despesas com transferências entre as entidades que compõem o

ente federativo, de forma a se evitar da dupla contagem. A despesa deverá

incluir o valor dos precatórios orçados e não pagos no exercício, mesmo que

ainda não liquidado, em rubrica especifica.

A análise do Resultado Primário é um indicador de auto-insuficiência dos entes

públicos e demonstra o quanto o ente público (União, Estados e Municipios) dependerá

de recursos de terceiros para a cobertura das suas despesas (no caso do déficit primário).

Quanto ao resultado nominal, este corresponde á diferença entre o resultado

primário e a conta de juros líquidos. Os juros líquidos são encargos financeiros

calculados pelo critério de competência, a partir do estoque da dívida liquida nominal

no mês anterior ao de referência e do fluxo de pagamentos e novos endividamentos

ocorridos até o mês de referência. Alternativamente, o Resultado Nominal corresponde

à necessidade de financiamento do Sector Público (NFSP), verificada pela variação

nominal dos saldos da dívida interna líquida, mais os fluxos externos efectivos,

convertidos para Reais pela taxa média de câmbio de compra.

No que se refere ao tratamento de dado às Operações de Crédito, a Resolução nº

43 do Senado Federal as definem como qualquer compromisso assumido com credores

situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite

de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes

79

da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações

assemelhadas, inclusivé com o uso de derivativos financeiros.

Equiparam-se, ainda, a operações de crédito o recebimento antecipado de

valores de empresa em que o Poder Público detenha, directa ou indirectamente, a

maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da

legislação, a assunpção directa de compromisso, confissão de dívida ou operação

assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão,

aceite ou aval de títulos de crédito e a assunpção de obrigação, sem autorização

orçamentária, com fornecedores para pagamentos a posteriori de bens e serviços.

Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29º da LRF, a assunpção, o

reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparados às operações

de crédito, devendo, ainda, observar os termos dos artigos 15 e 16, que condicionam os

aumentos de despesa a:

• Estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de

sua vigência;

• Adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.

A Resolução nº 43/2001 estabelece que o limite para contratação de operações de

crédito num exercício financeiro será de 16% da RCL, enquanto que o

comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida

consolidada estará limitado a 11,5% da RCL.

São excluídas daquele limite as opreações de crédito contratadas pelos Estados e

pelos Municípios, com a União, organismos multilateriais de crédito ou instituições

oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projectos de

investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira

e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal. Este

limite não se aplica, ainda, às operações que, na data da publicação da Resolução nº 43

do Senado Federal, estejam previstas nos programas de Ajuste dos Estados,

estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de Setembro de 1997, e, no caso dos

Municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União,

ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.

O art. 35º da LRF proíbe as operações de crédito entre os entes da Federação,

sob qualquer forma, incluindo o refinanciamento ou a postergação de dívida

anteriormente contraída. Dessa forma, procura-se encerrar a prática, até então comum,

de refinanciamento das dívidas de Estados e Municípios pela União, bem como de

80

órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa parte, pelo

crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central. Outra proibição

refere-se a operações de crédito entre instituição financeira estatal e o respectivo ente

controlador, sendo este o beneficiário. Dessa forma, estão vedadas as operações

envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram, durante

muito tempo, práticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente.

Como única excepção, o parágrafo 1º do artº 35º permite as operações de crédito

entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, incluindo a administração

indirecta, desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao

refinanciamento de dívidas que não as contraídas com a própria instituição concedente.

O cálculo do comprometimento anual com amortizações, juros e demais

encargos da dívida consolidada é feito pela média anual, nos cinco exercícios

financeiros subsequentes, incluido o da própria apuração, da relação entre o

comprometimento previsto e a receita corrente líquida projectada ano a ano.

A LRF estabelece duas categorias de sanções para o caso de descumprimento

das suas normas. As sanções de ordem institucionais correspondem à: a) interrupção de

transferências voluntárias (e a sua contratação) realizadas pelo Governo Federal; b) ao

impedimento de contratação de operações de crédito; e c) a impossibilidade para a

obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito externo.

Com relação ao controle das operações de crédito, o Banco Central é a

instituição que vinha companhando a dívida pública brasileira, inclusivé o volume de

contratações de operações de crédito de Estados e Municípios. A partir da Resolução nº

43, de 21 de Dezembro de 2001, este papel passa a ser realizado pelo Ministério da

Fazenda.

Em relação a Segurança Social, nenhum benefício ou serviço poderá ser criado,

acrescentado sem a indicação da fonte de custo total, atendidas ainda as exigências para

criação de despesa obrigatória de carácter continuado.

Dispensa-se da compensação exigida para criação de despesa de carácter

continuado, o aumento de despesa decorrente de:

• concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na

legislação pertinente;

• expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;

81

• reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor

real.

Paralelamente às sanções institucionais, o descumprimento da LRF poderá

representar para o administrador público a aplicação de sanções penais e

administrativas, de acordo com a Lei nº 10.028, de 10-10-2000, a chamada Lei de

Crimes Fiscais. As sanções recairão sobre aquele administrador público ou agente

administrativo que não seguir as regras gerais da LRF, incluída a observação dos limites

para contratação de pessoal e endividamento, dentre outros, até a publicação de todos os

relatórios exigidos.

Caixa 1 – Infração, Sanção ou Penalidade na LRF (Q1)

Infração Sanção/Penalidade

Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão

Fiscal, no prazo e com o detalhamento previsto na lei

(LRF, artigos 54 e 55, lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso

I).

Multa de 30% dos vencimentos anuaias (lei nº

10.028/2000, art. 5º, inciso I e §1º).

Ultrapassar o limite de Despesa Total com Pessoal em

cada período de apuração (LRF, art.19 e 20).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201.art.4º, inciso

VII).

Expedir acto que provoque aumenrto da Despesa com

Pessoal em desacordo com a lei (LRF, art.21).

Nulidade do acto (LRF, art. 21).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art.

2º).

Deixar de adoptar as medidas previstas na LRF, quando

a Despesa Total com Pessoal do respectivo Poder ou

órgão exceder a 95% do limite (LRF, art. 22).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art.

2º).

Proibições previstas em lei (LRF, art.22, § único).

Deixar de adoptar as medidas previstas na lei, quando a

Despesa Total com Pessoal ultrapassar o limite máximo

do respectivo poder ou ´rgão (LRF, art. 23).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art.

2º).

Manter gastos com inactivos e pensionistas acima do

limite definido em lei (LRF, artigos 18 a 20, art.24 § 2º,

art.59, §1º, inciso IV).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso

VII).

Não cumprir limite de Despesa Total com Pessoal em

até dois anos, caso o Poder ou órgão tenha estado acima

desse limite em 1999 (LRF, art. 70).

Proibição de receber transferências voluntárias, contratar

operações de crédito e de obter garantias (LRF, art. 23, §

3º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art, 4º, inciso

VII).

Não cumprir, até 2003, o limite de Despesa Total com

Pessoal do exercício em referência que não poderá ser

superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a

despesa verificada no exercício imediatamente anterior,

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso

VII).

82

acrescida de até até 10%, se esta for inferior ao limite

definido em lei (LRF, art. 71).

Deixar de reduzir o montante da Dívida Consolidada

que exceda o respectivo limite, no prazo previsto em lei

(LRF, art. 31, § 1º).

Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e

inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº

10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).

Proibição de realizar operação de crédito, enquanto

perdurar o excesso. Obrigatoriedade de obtenção de

resultado primário, com limitação de empenho (LRF, ar.

31, § 1º).

Exceder o refinanciamento do principal da dívida

mobiliária do exercício anterior (LRF, art. 29, § 4º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso

VII).

(Q2)

Infração Sanção/penalidade

Não obter o resultado primário para recondução da

dívida aos limites (LRF, art. 31, § 1º, inciso II).

Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº

10.028/2000, art. 5º, inciso III e § 1º).

Ultrapassar o prazo para o retorno da Dívida Mobiliária

e das Operações de Crédito aos limites (LRF, art. 31, §§

2º e 3ª).

Cassação de mandato (Decreto-lei nº 201, art. 4º, inciso

VII) proibição de receber transferências voluntárias.

Conceder garantia em desacordo com a lei (LRF, art 40). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º inciso

VII).

Conceder garantia sem o oferecimento de Contra-

garantia determinada pela lei (RLF, art. 40, § 1º).

Detenção de três meses a um ano (Lei nº 10.028/2000,

art. 2º).

Conceder garantia acima dos limites fixados pelo

Senado Federal (LRF, art. 40 § 5º).

Nulidade do acto (LRF, art.40§5º). Cassação do

mandato.

As entidades da administração indirecta, inclusivé suas

empresas controladas e subsidiarias concederem

Garantia, ainda que com recursos de fundos (LRF, art.

40,§6º).

Cassação do mandato (Decreto-lei nº 201, art. 4º inciso

VII).

Não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União

ou Estados, em decorência de Garantia prestada em

Operação de Crédito (LRF, art. 40, §9º)

Condicionamento de transferências constitucionais para

o ressarcimento. Não ressarcir pagamento de dívida

honrada pela União ou Estados (LRF, art. 40,§9º).

Não liquidar a dívida total que tiver sido honrada pela

União ou por Estados, em decorrência de Garantia

prestada em Operrações de Crédito (LRF, art.40,§10º)

Suspensão de acesso a novos funcionários (LRF,

art.40,§10º).

Contratar operação de crédito por Antecipação de receita

Orçamentária em desacordo com a lei (LRF, art. 38).

Cassação do mandato (Decreto-lei nº 201, art.4º, inciso

VII).

Realizar Operação de Crédito fora dos limites

estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art. 32.§1º

inciso III).

Detenção de três meses a três anos, perda de cargo e

inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº

10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).

Realizar operação de Crédito com outro ente da

Federação, ainda que sob a forma de novação,

refinanciamnento ou postergação de dívida contraída

Detenção de três mese a três anos, perda de cargo e

inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº

10.028/2000, art.4º, inciso XVI).

83

anteriormente (LRF, art. 35).

Não liquidar integralmente as Operações de Crédito por

Antecipação de Receita Orçamentária inclusivé os

respectivos juros e demais encargos, até o dia 10 de

Dezembro de cada ano.

Detenção de três meses a três anos, perda de cargo e

inabilitação para a função por cinco anos (Lei

nº10.028/2000, art.4º, inciso XVI).

Receita de Operações de Crédito em montante superior

ao das despesas de capital, no projecto da lei

orçamentária (LRF, art. 12,§2º).

Cassação do mandato (Decreto Lei nº 201, art. 4º, inciso

VII).

Aplicar disponibilidade de Caixa em desacordo com a

lei.

Cassação do mandato

(Q3)

Infração Sanção/Penalidade

Não depositar em conta separada das demais

disponibilidades de cada ente, as disponibilidades de

Caixa dos registos de providência social e não aplicá-las

nas condições de mercado, com observância dos limites

e condições de protecção e prudência financeira (LRF,

art. 43,§1º).

Cassação do mandato (Decreto-lei nº 201, art. 4º inciso

VII).

Aplicar Disponibilidade de Caixa de regimes de

previdência social em títulos estaduais ou municipais,

acções e outros papeis de empresas controladas e

conceder empréstimos aos segurados e ao Poder Público

(LRF, art. 43,§2º).

Cassação do mandato (Decreto-lei nº 201, art. 4º inciso

VII).

Inscrever, em Restos a Pagar, despesas que não tenha

sido previamente empenhada ou que exceda o limite

estabelecido na lei (LRF, art. 42 e art. 55. Inciso III,

alínea “b”).

Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº 10.028/2000,

art. 2º, inciso XVI).

Não cumprir, até 2002, o limite de Despesas com

Serviços de Terceiros do exercício em referência que

não poderá ser superior, em percentual da Receita

Corrente Liquida, a despesa verificada no exercicio de

1999 (LRF, art. 72).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso

VII).

Fonte: Nascimento e Debus (2002).

Comentário entre os quadros da Caixa 1:

Limite de despesas com pessoal (Q1)

Antes de LRF, os limites para despesas de pessoal estavam previstos na Lei Complementar nº 96 de 31 de

Maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso Nacional. Ocorre que os Poderes

Legislativo e Judiciário ficavam fora do alcance dessa Lei. Agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, isso mudou

84

e os limites são aplicados a todos os Poderes e às três esferas do Governo. Se o governante verificar que ultrapassou

os limites para despesa de pessoal, deverá tomar providências para se enquadrar, no prazo de oito meses. Mas, se

depois disso, continuarem a existir excessos, ele sofrerá penalidades, conforme explicitado no quadro acima.

Garantia na Prestação de Créditos (Q2)

O Senado Federal estabelece limites para a dívida pública, sob proposta do Presidente da República. Tais

limites serão definidos também como percentuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios. Se um governante verificar que ultrapassou os limites do endividamento, deverá tomar providências para

se enquadrar, dentro do prazo de doze meses, reduzindo excesso em pelo menos 25%, nos primeiros quatro meses.

Mas, se depois disso, continuarem a existir excessos, a administração pública ficará impedida de contratar novas

operações de crédito, sob pena de multa, cassação de mandato, condicionamento de transferências e suspensão de

acesso a novos funcionários,

Procedimentos Contabilísticos (Q3)

Os procedimentos contabilísticos visam garantir a fiabilidade dos registos contabilísticos e facilitar a

revisão das operações financeiras, autorizadas pelos responsáveis. Para um bom controle das operações financeiras é

necessário que haja um regulamento de Controlo Interno e um Manual de Procedimentos Contabilístico, também

chamado de instrumento de controlo dos procedimentos ou de controlo administrativo. Esse instrumento veio a

regular a forma de depósito, aplicação de disponibilidade, inscrição em Restos a Pagar e por fim, cumprir os limites

de despesas constante na presente Lei, para além de, permitir33 também fazer uma descrição e identificação dos

intervenientes no processo do documento, e os responsáveis pelo seu controlo.

85

3. METODOLOGIA

A pesquisa foi conduzida de acordo com a metodologia proposta por

ANDRADE (1993, p.98), “os factos são observados, registados, analisados,

classificados e interpretados, sem que o pesquisador interfira neles. Isto significa que os

fenómenos do mundo físico e humano são estudados, mas não manipulados pelo

pesquisador”. Quanto ao objectivo foi descritiva; quanto aos procedimentos, foi

adoptado um delineamento de pesquisa do tipo de levantamento dos estudos existentes.

A pesquisa também foi fundamentada em material documental bibliográfico

concernente aos objectivos supracitados, através de consultas realizadas em livros,

periódicos, artigos, dissertações, teses e sites da internet, além de dados recolhidos nos

Municípios de Santa Cruz em Cabo Verde e de Borá em São Paulo – Brasil.

Em relação à abordagem o método adoptado foi descritivo, tanto na recolha de

informação como no tratamento da mesma. Segundo OLIVEIRA (1997, p.114), “o

estudo descritivo possibilita o desenvolvimento de um nível de análise em que se

permite identificar as diferentes formas dos fenómenos, sua ordenação e classificação”.

Considerou-se como instrumentos de pesquisa, os orçamentos e Contas de

Gerência dos Municípios no período compreendido entre 2008 e 2009. O método de

análise utilizado é meramente quantitativa. Conforme SILVA (2000, p. 20) a pesquisa

quantitativa “considera que tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em

números opiniões e informações para classificá-los e analisá-los” Este método justifica-

se, sobretudo, por ser uma forma adequada para entender a natureza do fenómeno

investigado. Assim, apesar de a pesquisa ter consistido no levantamento dos números

constantes nas demonstrações contabilísticos dos municípios pesquisados, o que lhe dá

uma conotação quantitativa, a análise buscou verificar o termo de comparação entre o

planeamento e orçamento das duas Autarquias, objecto do presente trabalho.

A partir da base teórica e da recolha de dados, procedeu-se a uma pré-análise

para verificar a adequação destes dados aos objectivos propostos nesta pesquisa de

forma a poder ter elementos suficiente de comparação dos instrumentos de planeamento

das duas autarquias municipais.

86

Limitações foram várias, mas na medida do possível, foram saneadas de forma a

que não impediram de alcançar os objectivos propostos.

3.1 - Análise Comparativa Entre os Instrumentos de Planeamento do Município de

Santa Cruz – Cabo Verde e do Município de Borá – São Paulo - Brasil

Nesta secção, apresenta-se primeiramente um historial e uma análise individual dos

municípios de Santa Cruz em Cabo Verde e de Borá em São Paulo - Brasil, sua caraterização e

estrutura organizacional, evidenciando a execução orçamentária e o comparativo das metas

orçadas e realizadas aquando da elaboração dos orçamentos, cujos dados foram obtidos por

meio de levantamento dos respectivos balanços dos exercícios 2008 e 2009.

3.1.1 – Historial do Município de Santa Cruz – Cabo Verde

Municipio de Santa Cruz, fica situado na parte leste da Ilha, um dos nove

concelhos da Ilha de Santiago, com uma população de 29.505 habitantes cobrindo uma

superficie total de 149,3Km2, correspondente a 11,1% dos 991 Km2 que constitui a

área total da Ilha e uma densidade populacional na ordem de 197,6 Hab./Km2. Faz

fronteira a Norte com o Concelho de S. Miguel, Oeste com o de São Lourenço dos

Orgãos e Picos, a Sudoeste com o Concelho da Praia e a Sul com o de S.Domingos, e

Este, limitado pelo mar.

Antes da proclamação de Santa Cruz como Concelho não havia nenhum tipo de

infraestruturação básica e nenhum tipo de serviço, levando com que os Santa-Cruzenses

viverem na dependência total da Cidade da Praia.

Com  a  Proclamação  de  Santa  Cruz  como  Concelho  pelo  Decreto‐Lei  n.º 

108/71,  de  29  de  Março,  Santa  Cruz  começou  a  ganhar  a  sua  autonomia, 

ascendendo o povoado de Pedra Badejo à categoria de Vila, com vista a promover o 

desenvolvimento  de  actividades  que  o  crescimento  populacional  impunha  e 

possibilitar às populações contactos rápidos com a sede do Concelho (sedeada na 

Vila de Pedra Badejo) onde os seus problemas podem ser resolvidos.  

A sua urbanização começou em 1984 com a chegada dos técnicos Austríacos

que deram início a reabilitação, da zona de triângulo (Largo da Igreja Católica de Pedra

Badejo) e Cutelinho, que veria a dar origem ao primeiro plano cadastral do interior de

Santiago, e muito acarinhado pela comunidade o processo de saneamento participativo,

87

experiência trazida da reabilitação das favelas brasileiras, mudando as condições de

habitabilidade e sócio económico dos moradores.

O Planeamento urbano começou em 1991 com a elaboração do primeiro P D U

(Plano de Desenvolvimento Urbano) e alguns planos detalhados em Achada Fátima que

marcou uma nova era urbanística na construção da nova Vila de Pedra de Badejo, rumo

à categoria de Cidade, segundo a Edilidade, prevista para o final do ano 2011.

Gráfico nº 1 – Evolução da população residente – Cabo Verde 2000-2020

Gráfico nº2 - População por Concelho (Urbano e Rural), 2010 – Cabo Verde

88

Gráfico nº 3 – Projecção da população do Concelho até 2010.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

HAb/000

Anos

Gráfico 2. Projecção da População do Concelho Até 2010

Fonte INE, 2000. No gráfico acima apresentado prevê-se um crescimento paulatino da população

até 2010. Actualmente, a população é de 29.505 indivíduos residentes e aproximar-se-á

aos 40 mil, no ano 20108.

Tambem é de se referir que, Santa Cruz em 2009 tinha cerca de 77% da

população com menos 35 anos e apenas, 23% da população com mais de 35 anos. E isso

reflecte numa mais valia para o Concelho em termos da mão-de-obra qualificada caso

fosse preparada para tal.

3.1.2 – Caracterização global da estrutura e organização Municipal 1. Estrutura Orgânica Segundo o organograma da Câmara Municipal de Santa Cruz, o órgão executivo camarário é constituído pelos seguintes serviços:

• Serviços de Assessoria: integra o Gabinete de Apoio ao Presidente e aos

Vereadores, Gabinete do Ambiente, Gabinete de Cooperação, Comunicação e

Imagem, Gabinete de Estudos, Planeamento e Projectos, Gabinete de Apoio ao

Desenvolvimento Local e Gabinete Técnico Municipal;

• Serviços Operativos: que integram uma Direcção Administrativa e

Financeira, uma Direcção de Desenvolvimento Económico e Social e

Delegações Municipais.

89

Por sua vez a Direcção Administrativa e Financeira é coadjuvada por três

Divisões: Divisão Administrativa que integra Secretaria, Expediente Geral e

Arquivo, a Divisão financeira que integra a Secção de Contabilidade, Secção

de Cobrança e Imposto e Administração Fiscal e, a Divisão de Recursos

Humanos.

A Direcção de Desenvolvimento Económico e Social é coadjuvada pelas

Divisão de Promoção Social que integra a secção do Emprego e Formação

Profissional e o Serviço de Acção Social, Infância e terceira idade, Divisão de

Juventude Cultura e Desporto e Divisão de Turismo Agricultura e Pesca.

Ainda, hierarquicamente dependente do presidente da Câmara está o Serviço

de Protecção Social.

Os Serviços Autónomos aparecem na linha de staff e se referem ao Serviço de

Água e Saneamento e Serviço Autónomo Municipal de Urbanismo e Obras

(SAMUO).

Composição do Órgão Executivo, Pelouros e Delegação de Competências

A equipa Camarária é constituída por sete elementos, composta pelo Presidente da

Câmara, sendo, três vereadores profissionais a tempo inteiro.

Para responder as demandas da população e do concelho e tendo em conta as

atribuições que lhe são conferidas pela Lei nº134/IV/95, de 03 de Julho, a Câmara

Municipal de Santa Cruz adoptou uma estrutura que se divide em 07 Pelouros, assim

designados:

Cooperação, Agricultura, Pesca, Serviços Autónomos, Promoção Social,

Segurança e Infra-estruturação, Relações Públicas e Institucionais;

Juventude, Cultura, Desporto, Associativismo, Poder Infra-Municipal.

Administração, Finanças e Património Municipal.

Planeamento e Desenvolvimento Urbano, Ambiente, Saneamento,

Equipamento Urbano e Trânsito.

Género, Educação, Infância, Terceira Idade e Formação Profissional;

8 Fonte INE, Quadro 45, população residente segundo sexo por grupos etários. Santa Cruz, 200-2010.

90

Saúde Pública, Fiscalização Comercial e Qualidade de Água Pelouro de

Planeamento Estratégico, Justiça, Policiamento e Ordem Pública;

Recursos Humanos, Orçamento, Auditoria Interna, Comércio e

Desenvolvimento Económico;

Assim, nos exercícios em análise, a distribuição dos pelouros é a que consta do quadro abaixo: Quadro 1 – Distribuição de Pelouros

Titulares

Cargo

Pelouros

Orlando Fernando Lopes Sanches Presidente da Câmara

Cooperação, Agricultura, Pesca, Serviços Autónomos, Promoção Social, Segurança e Infra-estruturação, Relações Públicas e Institucionais;

Carlos Alberto Silva Gonçalves Vereador Profissionalizado

Juventude, Cultura, Desporto, Associativismo, Poder Infra-Municipal

Emílio Gomes Sanches Vereador Profissionalizado

Planeamento e Desenvolvimento Urbano, Ambiente, Saneamento, Equipamento Urbano e Trânsito

Maria da Cruz Brito Pires Vereador Profissionalizado

Género, Educação, Infância, Terceira Idade e Formação Profissional

Silvino Pires Amador Vereador não profissionalizado

Administração, Finanças e Património Municipal

José Benvindo Tavares Vereador não profissionalizado

Saúde Pública, Fiscalização Comercial e Qualidade de Água Pelouro de Planeamento Estratégico, Justiça, Policiamento e Ordem Pública

José António Vaz Fernandes Vereador não Profissionalizado

Recursos Humanos, Orçamento, Auditoria Interna, Comércio e Desenvolvimento Económico

Fonte: Elaboração própria

91

Quadro de Pessoal

Câmara Municipal de Santa Cruz, dispõe de 400 funcionários e agentes em

efectividade de funções.

Contudo, da análise das informações, constatou que, desse número apenas 42 se

encontram devidamente enquadrados, 66 foram providos por contratos de trabalho a

termo, 6 por contratos de provimento e o restante do pessoal dessa edilidade, se

encontra em situação por regularizar, ou seja, não possui qualquer vínculo com a

Instituição Camarária.

No entanto, da análise efectuada à relação de pessoal disponibilizada, resultam

as informações constantes do quadro seguinte:

Quadro 2 – Pessoal em efectividade de funções – Município de Santa Cruz, 2010.

Efectivos

QUADRO LEGAL

LUGARES PROVIDOS

TAXA DE COBERTURA

% PESSOAL

-1 -2 (3)=(2)/(1) Eleitos Municipais -------- 4 -------- Pessoal em Comissão de Serviço -------- 5 -------- Pessoal Técnico (Superior, Médio e Profissional)

-------- 18 --------

Pessoal Administrativo -------- 15 -------- Pessoal Auxiliar -------- 104 -------- Pessoal Operário -------- 73 -------- Pessoal de Prevenção e Fiscalização -------- 88 -------- Pessoal docente (monitores de Jardins Infantis)

-------- 80 --------

Pessoal de saúde (agente sanitário) -------- 13 --------

TOTAL -------- 400 -------- Fonte: Elaboração própria

92

Das quais se podem retirar as seguintes ilações:

• A estrutura do pessoal em efectividade de funções é piramidal, assentando

numa base de pessoal auxiliar, docente (monitor de infância), fiscal,

administrativo, operário, agente sanitário correspondente a 95,69% do total de

pessoal.

• O pessoal técnico que engloba técnicos superiores, adjuntos, profissionais,

desenhadores, arquitectos, oficiais de artes gráficas, representam apenas 4,31%

do total do pessoal efectivo, resultando, deste modo, numa estrutura que

apresenta um índice de tecnicidade muito baixa, conforme se pode depreender

do quadro a seguir indicado.

Quadro 3 – Indice de Tecnicidade Efectivos

Fórmula Quadro

legal Providos Tec. Sup. + Tec.Adj. + Tec. Prof. ------ 4,31%

Efectivo Total Fonte: Elaboração própria.

3.1.3 - Circuito Contabilístico-Financeiro – Município de Santa Cruz

Organização e funcionamento dos Serviços da Contabilidade e da Tesouraria

Centrada numa contabilidade de cariz meramente orçamental, tipo caixa, a

organização dos seus serviços resume-se no seguinte:

Predomina os lançamentos no Sistema de Informação Municipal (SIM):

1. Contabilidade das receitas

Diário das Receitas (lançamento das cobranças diárias);

2. Contabilidade das Despesas

Diário das Despesas (lançamento das despesas, diárias);

93

Utilizam-se os classificadores de despesas e receitas aprovados pela Portaria nº

49/2008 de 29 de Dezembro de 2008, que aprovou o Plano da Contabilidade

Pública,que uniformiza os requisitos contabilísticos necessários a uma correcta gestão

dos recursos públicos.

3.1.3.1 - Circuito da Receita e da Despesa – Município de Santa Cruz

Circuito da Receita

Com a entrada do requerimento e após o despacho superior inicia-se o circuito

de arrecadação da receita orçamental que é preenchida através do modelo nº 13.

Esquema 1 – Circuito da receita

Requerimento

Modelo 13 - 13

Receita orçamental

Despacho

94

Circuito da despesa

A requisição do serviço interno é submetida ao Secretário Municipal para

verificação. Caso preencha todas as formalidades legais e financeiras seguirá para

autorização do Presidente da Câmara, desencadeando-se o processo de aquisição junto

do fornecedor que envia o material, a guia de remessa, as requisições e a factura. Se a

requisição não preencher os referidos requisitos o circuito termina com a sua devolução

ao serviço requisitante.

Efectuado o levantamento do material, é preenchido um impresso interno de

controlo e, seguidamente, o modelo 31 de pagamento. O modelo preenchido será

cabimentado pela Contabilidade municipal, verificado pelo Secretário Municipal, para

depois ser enviado ao Presidente da Câmara para efeito de autorização do pagamento.

Para terminar o circuito, processa-se a liquidação através de pagamento na

tesouraria, utilizando como instrumento de registo, o programa de informação

financeiro SIM (Sistema de Informação Municipal).

95

Esquema 2 - Circuito da despesa

Verificação (Secretario Municipal)

Impresso interno de controlo

S

Autorização (Presidente) Processo de

aquisição

serviço requisitante levanta o material

Fornecedor envia material, guia de remessa, requisição e a factura

Liquidação e registo

(Tesouraria)

Modelo 31

Cabimentação (Contabilidade

Municipal)

N

Requisição

Autorização pagamento (Presidente) Municipal)

Departamentos/ Serviços Internos

Verificação (Secretario

Municipal)

96

3.1.3.2 - Avaliação do Controlo Interno

Das Normas e Regulamentos

O Sistema de Controlo Interno (SCI) da autarquia assenta nos diplomas legais

existentes no ordenamento jurídico cabo-verdiano, destacando-se:

Decreto n.º 17/84, de 18 de Fevereiro, que reforça os instrumentos de gestão

financeira municipal, bem como os sistemas de fiscalização administrativa;

A Lei n.º 76/VI/05, de 05 de Setembro, que aprovou a lei das Finanças Locais;

Lei nº 14/91 de 30 de Dezembro, que aprovou o estatuto dos eleitos municipais.

O Município dispõe de um SCI adequado às suas actividades que contempla em

regulamento apropriado, entre outras, as normas respeitantes às operações de

arrecadação de receitas e à realização de despesas, movimento de operações de

tesouraria e regras de controlo contabilístico, bem como a regulamentação da cobrança

de receitas e a guarda temporária dos valores por entidade diferente do tesoureiro.

Todo o sistema de Controlo Interno obedece a legislação vigente e no caso

municipal, o Estatuto dos Municípios - Lei nº 134/IV/95 e Lei das Finanças Locais –

Lei nº 76/VI/05.

3.1.4 - Análise financeiro do Município de Santa Cruz 2008 - 2009

A análise efectuada à evolução orçamental teve como suporte os dados

constantes dos orçamentos e dos documentos de prestação de contas, dos anos 2008 e

2009. Os dados serão apresentados em tabelas e elucidados através de gráficos de barra.

97

Tabela nº 1- Evolução das Receitas Correntes, período - 2008 e 2009 – Santa Cruz

RECEITAS CORRENTES 2008 2009 Previsto Executado Previsto Executado

Impostos Directos: 6.000.000,00 4.014.849,00 6.600.000,00 3.913.377,00

Imposto Único sobre o Património 6.000.000,00 4.014.849,00 4.600.000,00 3.913.377,00

Impostos Directos diversos 0,00 0 ,00 2.000.000,00 0

Impostos Indirectos: 1.000.000,00 373.800,00 1.601.000,00 301.500,00

Imposto de produção de Cana Sacarina 0,00 0,00 1.000,00 0,00

Imposto Sobre Veículos Automóveis 1.000.000,00 373.800,00 1.000.000,00 301.500,00

Imposto de Incêndio 0,00 0,00 100.000,00 0,00

Outros impostos sobre bens e serviços 0,00 0,00 500.000,00 0,00

Outras Receitas Fiscais 120.000,00 0,00 500.000,00 147.325,00

- Juros de Mora 100.000,00 0,00 100.000,00 0,00

- Taxa de Relaxe 20.000,00 0,00 20.000,00 67.325,00

- Multa por infracções fiscais 0,00 0,00 80.000,00 0,00

- Outras Multas e penalidade 0,00 0,00 300.000,00 80.000,00

RECEITAS Não Fiscais 50.000,00 7.297,00 600.000,00 87.150,00

Multas e Outras penalidades

- Juros de Mora 25.000,00 0,00 100.000,00 0,00

- Infracções ao Código de estradas 0,00 0,00 100.000,00 0,00

- Outras Multas e Penalidades 0,00 0,00 300.000,00 80.000,00

- Coimas Diversas 25.000,00 7.297,00 100.000,00 7.150,00

Taxas e Preços Públicos 4.505.000,00 3.719.831,00 7.285.000,00 2.173.406,00

- Serviços de Mercados e Feiras 80.000,00 0,00 1.500.000,00 426.898,00

- Serviços de Conferição e Aferição 300.000,00 551.911,00 100.000,00 0,00

- Ocupação da Via Pública 25.000,00 0,00 250.000,00 67.255,00

- Serviços de Publicidade 200.000,00 197.535,00 800.000,00 0,00

- Licenciamento Comercial 100.000,00 0,00 2.500.000,00 543.620,00

- Taxas de Licenciamento de Alambiques 800.000,00 366.616,00 120.000,00 107.805,00

- Taxas de Serviços Lic. Expl. Automov. Aluguer 120.000,00 78.000,00 200.000,00 43.020,00

- Taxas de serviço de Secretaria 180.000,00 44.400,00 1.000.000,00 869.318,00

- Serviços de Lice. Abast. Agua

1.200.000,00 12.000,00 15.000,00 0,00

- Serviços de Funcionamento Diversos 1.500.000,00 2.469.369,00 800.000,00 0,00

Bens e serviços não Patrimoniais 5.615.074,00 1.598.133,00 3.473.000,00 886.525,00

- Serviços de Vistoria 15.000,00 0,00 100.000,00 46.520,00

- Serviços de Cemitério 20.000,00 0,00 6.000,00 10.185,00

- Serviços de Matadouro e Talho 75.000,00 15.000,00 100.000,00 20.000,00

- serviços de Obras 2.000.000,00 964.402,00 1.000.000,00 322.332,00

- Serviço de Registo de Caes 2.000,00 0,00 2.000,00 0,00

- Serviço de Manifesto de Gado 5.000,00 0,00 5.000,00 0,00

- Serviço de Trânsito 0,00 0,00 0,00 0,00

- Taxas de Serviço de Higiene e Saneamento 10.000,00 0,00 10.000,00 0,00

98

- Serviços de Recreio, Cultura e Desporto 0,00 0,00 550.000,00 0,00

- Impressos 150.000,00 141.511,00 100.000,00 76.063,00

- Serviço de projectos 500.000,00 358.220,00 800.000,00 0,00

- Serviços Diversos 2.838.074,00 119.000,00 800.000,00 411.425,00

Rendimento de Propriedade 304.000,00 160.000,00 570.000,00 140.000,00

- Juros de Sector público 150.000,00 0,00 150.000,00 0,00

- Rendas de Terrenos 0,00 0,00 0,00 0,00

- Renda de Habitação do Municipio 120.000,00 46.000,00 120.000,00 76.000,00

- Renda de Edificio do Municipio 34.000,00 114.000,00 300.000,00 64.000,00

Transferencias Correntes 204.797.692,00 180.707.188 242.216.666,00 201.223.853,00

- Fundo de Financiamento de Municipio 162.607.148,00 162.228.738,00 188.985.122,00 188.985.120,00

- Plano Ambiental Municipal 14.759.000,00 0,00 14.000.000,00 0,00

- Taxa Ecológica 21.681.544,00 11.328.450,00 22.431.544,00 10.091.516,00

- Governo Estrangeiro 5.000.000,00 0,00 16.000.000,00 328.517,00

- Transferencias Diversas 750.000,00 7.150.000,00 800.000,00 1818.700,00

Outras Receitas Correntes 1.050.000,00 376.083,00 1.050.000,00 454.500

- Trabalho por Conta de Terceiros 1.000.000,00 0,00 1.000.000,00 0,00

- Reposições 50.000,00 376.083 50.000,00 454.500,00

Total das Receitas Correntes 223.441.766,00 190.957.181,00 263.895.666,00 209.327.636,00

Fonte: Elaboração própria

Tabela nº 2 – Evolução das Receitas de Capital, período – 2008 e 2009 – Santa Cruz

RECEITAS CAPITAL 2008 2009

Rubricas Previsto Executado Previsto Executado

Transferencia de Capital 66.116.421,00 154.012.045,00 66.116.421,00 179.869..864,00

- Estado 50.000.000,00 10.000.000,00 50.000.000,00 5.125.000,00

- Saldos Orçamentais 16.116.421,00 144.012.045,00 16.116.421,00 174.744.864,00

Vendas de Existências 3.000.000,00 4.707.180,00 12.000.000,00 0,00

- Equipamento de Transporte 1.000.000,00 0,00 10.000.000,00 0,00

- Outras Máquinas e Equipamentos 2.000.000,00 4.707.180,00 2.000.000,00 0,00

Venda de Activos não produzidos 94.579.509,00 130.232.565,00 144.800.632,00 26.390.996,00

- Terrenos subjacentes a Edificios e outras const. 94.579.509,00 130.232.565,00 144.800.632,00 26.390.996,00

Empréstimos 110.000.000,00 0,00 110.000.000,00 0,00

- Sociedade Financeira (Bancos e outras instituições) 110.000.000,00 0,00 110.000.000,00 0,00

Contas de Ordem 85.042.281,00 0,00 86.723.972,00 0,00

- FSA – SAAS 61.450.000,00 0,00 61.450.000,00 0,00

- FSA – SAMUO 17.333.957,00 0,00 18.073.972,00 0,00

- Retenções IUR 4.473.360,00 0,00 4.500.000,00 0,00

- Retenções Imposto Selo 90.000,00 0,00 200.000,00 0,00

- Retenções Previdência Social 1.694.964,00 0,00 2.500.000,00 0,00

Total das Receitas de Capital 358.738.211,00 288.951.790,00 419.641.025,00 206.260.860,00

Total Geral das Receitas 582.179.977,00 479.908.971,00 683.536.691,00 415.588.496,00

Fonte: Elaboração própria

99

Tabela nº 3 - Despesas municipais por Centro de Custo –Período 2008 – Santa Cruz

Designação Período 2008 Centro de Custo: Previsto Executado Diferença Peso Exec.

Assembleia Municipal 7.564.919,00 3.488.348,00 4.076.571,00 1%

Delegação Municipal 4.985.532,00 3.705.677,00 1.279.855,00 1%

Dir.Adm. Financeiro 103.740.801,00 88.952.543,00 14.788.258,00 24%

Dir. Econ. Social 60.353.017,00 51.726.628,00 8.626.389,00 17%

Saneamento e Ambiente 31.952.800,00 27.257.020,00 4.695.780,00 9%

Gabinete Presidente 27.764.096,00 15.482.661,00 12.281.435,00 5%

Despesas Comuns 9.077.948,00 7.114.197,00 1.963.751,00 2%

Despesas de Investimento 180.667.039,00 111.931.122,00 68.735.917,00 36%

Conta de Ordem 0,00 0,00 0% 0%

Encargos Dívida Pública 0,00 0,00 0% 0%

Total Geral das Despesas 426.106.152,00 309.658.196,00 116.447.956,00 100%

Fonte: Elaboração própria

Tabela nº 4 - Despesas municipais por Centro de Custo –Período 2009 – Santa Cruz

Designação Ano 2009 Centro Custo: Orçado Executado Diferença Peso Exec.

Assembleia Municipal 8.209.793.00 5.104.613,00 3.105.180,00 1%

Delegação Municipal 6.256.717,00 4.233.406,00 2.023.311,00 1%

Dir.Adm. Financeiro 132.912.016,00 106.904.784,00 26.007.232,00 25%

Dir. Econ. Social 63.863.670,00 51.137.388,00 12.726.282,00 12%

Saneamento e Ambiente 30.760.736,00 24.567.472,00 6.193.264,00 6%

Gabinete Presidente 27.232.882,00 20.509.229,00 6.723.653,00 5%

Despesas Comuns 54.435.396,00 49.459.644,00 4.975.752,00 11%

Despesas de Investimento 246.350.000,00 104.114.073,00 142.235.927,00 24%

Conta de Ordem 91.595.111,75 65.950.131,00 25.644.980,75 15%

Encargos Dívida Pública 22.320.348,00 0,00 22.320.348,00 0%

Total Geral das Despesas 683.936.669,75 431.980.740,00 251.955.929,75 100%

Fonte: Elaboração própria

100

Gráfico nº 4 - Execução de Despesas por Centro de Custo – Santa Cruz

Fonte: Elaboração própria

Tabela nº 5 - Taxa de Crescimento por centro de custo - Período 2008 – 2009 – Santa

Cruz

Taxa de Crescimento por centro de custo - 2008 - 2009 Assembleia Municipal 5%

Delegação Municipal -18%

Dir.Adm. Financeiro -14%

Dir. Econ. Social -29%

Saneamento e Ambiente -35%

Gabinete Presidente -5%

Despesas Comuns 40%

Despesas de Investimento -33%

Conta de Ordem 0%

Encargos Dívida Pública 0%

Total Geral das Despesas 100%

Fonte: Elaboração própria

101

Gráfico nº 5 - Taxa de Crescimento por Centro de Custo, período 2008 – 2009 – Santa

Cruz

Fonte: Elaboração própria

Tabela nº 6 - Demonstrativo da Execução Orçamentária de Santa Cruz, período 2008 –

2009 – Santa Cruz

Rúbricas Exercício 2008 Exercício 2009

Receita Orçada 582.179.977,00 683.536.691,00

Receita Executada 479.908.971,00 415.588.496,00

Diferença 102.271.006,00 267.948.195,00

Despesas Fixada 426.106.152,00 683.936.669,75

Despesas realizada 309.658.196,00 431.980.740,00

Diferença 116.447.956,00 251.955.929,00

Déficit/ Superavit 170.250.775,00 -16.392.244,00

Fonte: Elaboração própria

102

Gráfico nº 7 – Comparação do total das receitas orçado e realizado,

período 2008 – 2009 – Santa Cruz

Fonte: Elaboração própria.

Nota-se que, no exercício de 2009, a receita realizada foi menor que a despesa

realizada, gerando assim, um déficit na Execução orçamentária no valor de

16.392.244$00, o que provoca endividamento do Municipio, contribuindo assim, para a

desestabilização das finanças municipais.

Observa-se que, no exercício sob análise ocorreram déficits na previsão de

receitas, originando uma taxa de execução, na sua maioria negativa, tendo em conta

que, os valores orçados foram superiores aos executados nos dois Exercícios e em todas

as rubricas, conforme se constata na tabela nº 1 e 2 despesas correntes e de capital por

centro de custo e uma pequena demonstração da Taxa de crescimento no período 2008 –

2009, conforme gráfico nº 4.

Consta-se que, da execução ao longo dos exercícios, os valores apresentados são

sempre inferiores à 50%, demonstrando assim, deficiência na previsão e na execução

orçamental.

103

Tabela 7 – Evolução de rácios de receita, período 2008 a 2009 – Santa Cruz

Rácios da Estrutura das 2008 2009

Receitas Previsto Realizado Previsto Realizado

Imposto directo/Receitas

Correntes 3% 2% 3% 2%

Transferências

correntes/Rec.Correntes 92% 94% 92% 96%

Passivos Financeiro/Receitas

Correntes 0% 0% 0% 0%

Receitas corrente/Receita de

Capital 73% 770% 47% 54%

Receitas correntes/Receita

Total 35% 53% 31% 35%

Receitas de capital/Rec.Total 49% 7% 67% 64%

Fonte: Elaboração própria.

Da análise de rácios das receitas correntes durante o exercicio 2008-2009,

constatamos que o peso dos impostos municipalizados no cômputo total das receitas do

Municipio de Santa Cruz é baixíssimo (valores abaixo dos 10%). A discrepância

verificada na análise de dados deve-se aos valores previstos e cobrados sobretudo na

cobrança de Impostos sobre veículos automóveis, Juros de mora entre outras rubricas

com fraca cobrança e dos valores previstos na rúbrica multas por infracções fiscais

previstos nos orçamentos e não executados.

O peso do FFM (Fundo de Financiamento Municipal) no total das receitas

correntes está na ordem dos 95%, valor muito elevado, o que significa que o Município

depende grandemente das Transferências da Administração Central.

Tabela 8 – Evolução de Rácios Financeiro, período 2000 a 2009 – Santa Cruz

Rácios 2008 2009

Financeiros Previsão Realização Previsão Realização

Receitas Correntes/

receita total 38% 40% 39% 50%

Receitas Correntes/

Receita Capital 62% 66% 63% 101%

104

Pessoal/receita

corrente 36% 45% 32% 41%

Despesas

correntes/despesas

totais 55% 62% 39% 49%

FEF/ Receitas

correntes 73% 85% 72% 90%

FEF/ Receitas totais 28% 34% 28% 45%

Despesa

capital/despesas totais 45% 38% 61% 51%

Receitas

capital/receitas totais 62% 60% 61% 50%

Tabela 9 – Evolução de Rácio das Despesas, periodo – 2008 a 2009 – Santa Cruz

Estrutura 2008 2009

Rácios das Despesas Previsão Realização Previsão Realização Pessoal/Desp.Correntes 42% 44% 48% 52%

Transferências correntes/

Desp.Correntes 38% 39% 34% 33%

Aquisição bens e serviços/

Desp.Correntes 19% 16% 18% 15%

Investimento/Desp.Correntes 76% 57% 99% 51%

despesas corrente/Desp.Capital 128% 176% 93% 197%

despesas de capital/Desp.Total 44% 36% 52% 34%

Investimento/Desp.Total 43% 36% 48% 34%

Enc. financeiro/Desp.Corrente 21% 5% 58% 88%

105

Gráfico nº 8 – Comparação do total das despesas orçado e realizado durante 2008-

2009 – Santa Cruz

Fonte: Elaboração própria.

Não obstante o aumento das despesas de investimento, constatamos que os

montantes consignados às receitas de capital estão de longe de satisfazer as

necessidades deste Município, pelo que, preconizamos um maior envolvimento da

Administração Central nas áreas de Ordenamento do Território, Saneamento Básico,

Abastecimento de Agua, Infra-estruturas rodoviárias, Electrificação e Desenvolvimento

Agro-Pecuário, Pesca e Turismo.

Constamos que existem potenciais fontes de receitas próprias neste Municipio,

sobretudo as mais-valias resultantes da venda de bens imóveis e cobrança de novas

taxas previstas na Lei das Finanças Locais, designadamente a extracção de inertes,

ocupação de obras no solo e subsolo do domínio público municipal, aproveitamento de

bens de utilidade pública situados so solo e subsolo do domínio público e no espaço

aéreo do território municipal, instalação de antenas parabólicas e de operadores de

telecomunicações móveis.

106

3.1.5 – Historial do Município de Borá – São Paulo – Brasil

Borá fica situado no interior do Estado de São Paulo. O Municipio que fica

apenas à 487 Km de São Paulo no Oeste Paulista e tem apenas 837 habitantes. É o

menor município do País em população, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE). A cidade não dispõe de infraestruturas de saúde condigno, apenas

um posto de saúde, que funciona das 7h às 18h. Casos mais graves são atendidos na

vizinha de Paraguaçu Paulista. Muitos dos pacientes têm de ir de autocarro até ao pronto

socorro, transportados na única linha que conecta os dois municípios. Segundo o

Assessor de gabinete do Prefeito de Borá, Evandro da Silva, O Município tem uma

única escola, onde só é ministrado o Ensino Fundamental, com cerca de 120 crianças

matriculadas. Jovens que pretendem fazer Curso Médio ou Superior têm de sair de Borá

para estudar noutro Municipio.

A cidade é um claro exemplo dos municípios brasileiros que só sobrevivem

graças às transferências de recursos que recebem da União e dos Estados. Em Borá há

apenas uma indústria, a fábrica de açúcar e álcool Ibérica, aliás, a única indústria, que

sozinha, tem o dobro de empregados que toda a população da Cidade, cerca de 1.600,

dois mercados pequenos, uma padaria e dois bares, estabelecimentos incapazes de gerar

receita suficiente para manter a cidade. “O açougue fechou por falta de movimento”, diz

Silva.

O início do povoamento de Borá, deu-se por volta de 1918 com membros da

família Vedovatti que atravessavam as águas do Borá para irem a Sapezal, Cidade onde

faziam comércio de géneros alimentícios.

Em 1919 chegaram as famílias portuguesas de Manuel António de Sousa,

António Caldas e António Troncoso, construindo suas residências no acampamento dos

engenheiros, localizado na fazenda de propriedade de Dionízio Zirondi. Com eles o

Município abriu as suas portas ligando-o ao Distrito de Sapezal e ao Município de

Paraguaçu Paulista.

Segundo informações dos moradores mais antigo, chegamos a saber de que, nos

finais dos anos 1923, José da Costa Pinto, doou um alqueire de suas terras, que se

situavam no centro das propriedades, para que fosse erguida a Capela Santo António de

Borá, conforme ficou sendo conhecida a localidade.

107

Foto 1 – Vista da Cidade de Borá - Brasil

Foto: AE/Paulo Liebert Vista da cidade de Borá, considerada pelo IBGE a menor do País em população

O orçamento de Borá para o ano de 2009 foi de R$ 6.535.000. Desse valor, mais

de 86% virão de transferências do Estado e da União, isso sem contar verbas para o

Sistema Único de Saúde (SUS), para educação ou transferências directas para obras

específicas. Segundo as previsões da prefeitura, a cota parte do Fundo de Participação

dos Municípios (FPM) irá contribuir com R$ 3,88 milhões para a receita da cidade,

enquanto as transferências de impostos estaduais irão colaborar com mais R$ 1,66

milhão, ou um total de mais de R$ 5,5 milhões.

O sistema de distribuição de recursos federais entre estados e municípios foi

criado entre 1965 e 1967, com a reforma do sistema tributário, e não é uma inovação.

“Todas as federações do mundo têm regiões ricas e pobres. Consequentemente, o

governo federal recebe uma parcela maioritária das regiões mais ricas. Esses estados

ricos contribuem com os mais pobres”, afirma Sérgio Prado, professor do Instituto de

Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). “As transferências têm a

finalidade de distribuir receita para os mais pobres.”

108

Do Orçamentos da Prefeitura

Segundo o Inciso X, no seu artigo 2º, os Orçamentos municipais das prefeituras brasileiras é anual, de conformidade com os seguintes formatos legalmente exigido:

I - exercício de vigência da Lei;

II - montante da receita prevista para o exercício, desdobrada por classificação económica;

III - montante da despesa fixada para o exercício, desdobrada por número e nome de:

• a) unidade orçamentária;

• b) função;

• c) programa;

• d) subprograma;

• e) fonte de recursos; e

• f) grupo de despesa.

Execução Orçamental

Obedecendo ao Inciso XII, art. 2º, o Orçamento segue aos seguintes preceitos legais

I - exercício e bimestre de execução do orçamento;

II - montante da receita realizada no bimestre, é acumulada até o bimestre, desdobrada por classificação económica; e

III - montantes das despesas autorizadas no exercício, empenhadas no bimestre é acumulada no exercício, bem como o montante da despesa liquidada no bimestre, e acumulada no exercício, desdobradas por número e nome de:

• a) unidade orçamentária;

• b) função;

• c) programa;

• d) subprograma;

• e) fonte de recursos; e

• f) grupo de despesa.

109

Balanços Orçamentários

Segundo o Inciso XIV, no seu artº 2º, o Balanço é feito da seguinte forma:

I - exercício de execução do orçamento;

II - montantes das receitas previstas e realizadas no ano, e a diferença entre ambas, desdobradas por classificação económica;

III - montantes das despesas autorizadas e liquidadas no ano, e a diferença entre ambas, desdobradas por classificação económica;

IV - superávit / déficit corrente apurado no exercício;

V - superávit / déficit de capital apurado no exercício; e

VI - resultado orçamentário do exercício.

3.1.6 - Estrutura Organizacional do Município de Borá e densidade populacional:

O Município de Borá tem uma população de 837 habitantes, conforme os dados

municipais disponibilizados pela própria Autarquia, através do Site

http://www.borá.sp.gov.br/.

• Gabinete do Prefeito Municipal;

• Gabinete do Vice Prefeito:

• Gabinete de Chefe de Gabinete do Prefeito;

• Secretaria Municipal de Gestão Publica;

• Secretaria Municipal de Finanças;

• Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Desporto e Lazer;

• Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente;

• Secretaria Municipal de Saúde e Assistência Social;

• Secretaria Municipal de Obras e Trânsito.

• Coordenador da Micro região de sub-prefeitura;

• Coordenador do Departamento Financeiro;

• Coordenador Geral do Departamento de Planeamento e Desenvolvimento

Económico;

• Supervisor Escolar para a área da Cultura;

110

• Supervisor Escolar para a área de Educação;

• Supervisor do Sector de Licitação e Compras;

• Orientadora Educacional;

• Coordenador Geral do Departamento Administrativo.

3.1.7 - Análise de dados financeiro do Município de Borá, período 2008 - 2009

Nesta secção são contemplados a execução orçamentária e o comparativo entre

as metas orçadas e as realizadas, dos exercícios de 2008 e 2009 do Município de Borá –

São Paulo.

A execução orçamentaria que compreende a receita realizada em comparação

com a despesa realizada do município de Borá, nos exercícios de 2008 e 2009 teve o

comportamento que pode ser evidenciado através de tabela 10.

Para melhor apresentar a dimensão dos desvios entre as metas realizadas e as

previstas na lei orçamentaria do município de Borá, apresentamos os dados através de

tabela e gráficos conforme abaixo se indica:

Tabela 10 - Demonstrativo da execução orçamentária dos dados do Municipio de Borá,

São Paulo – Brasil, período 2008-2009

Especificação Exercício de 2008 Exercício de 2009 Receita orçada 6.281.500,00 6.535.000,00

Receita executada 6.089.558,64 5.828.552,71

Diferença 191.941,36 706.447,29

Despesa Fixada 6.281.500,00 6.535.000,00

Despesa Realizada 6.068.982,78 5.842.429,56

Diferença 212.517,22 692.570,44

Déficit/Superávit -1.283.367,01 -530.566,71

Fonte: Elaboração própria

111

Tabela nº 11- Demonstração Financeira dos dados do Municipio de Bora, São Paulo – Brasil,

Período, 2008-2009

   2008  Tx  2009  Tx 

RECEITAS CORRENTES  PREVISÃO  EXECUÇÃO  DIFERENÇA  Execução PREVISÃO  EXECUÇÃO  DIFERENÇA  Execução

Receita Tributária  389.431,46 385.409,14 4.022,32 98,97 363.000,00  298.481,51 64.518,49 82,2

Receita Patrimonial  50.056,11 38.806,98 11.249,13 77,53 40.000,00  13.451,15 26.548,85 33,6

Transferências Correntes  5.524.691,93 5.479.337,18 45.354,75 99,18 5.292.000,00  5.390.933,73 ‐98.933,73 102

Outras Receitas Correntes  120.346,72 113.820,86 6.525,86 94,58 25.000,00  4.486,32 20.513,68 17,9

Total das Recitas Correntes  6.084.526,22 6.017.374,16 67.152,06 98,90 5.720.000,00  5.707.352,71 12.647,29 99,8

                     0,00   

RECEITA DE CAPITAL                    0,00   

Alienação de Bens  28.184,48 28.184,48 0,00 100,00 0,00  21.200,00 ‐21.200,00 0

Transferência de Capital  254.000,00 44.000,00 210.000,00 17,32 280.000,00  100.000,00 180.000,00 35,7

Total das Recitas de Capital  282.184,48 72.184,48 210.000,00 25,58 280.000,00  121.200,00 158.800,00 43,3

                     0,00   

Subtotal  6.366.710,70 6.089.558,64 277.152,06 95,65 6.000.000,00  5.828.552,71 171.447,29 97,1

Déficit  ‐85.210,70 0,00 ‐85.210,70 0,00 535.000,00  0,00 535.000,00 0

Total  6.281.500,00 6.089.558,64 191.941,36 96,94 6.535.000,00  5.828.552,71 706.447,29 89,2

DESPESAS CORRENTES        0,00          0,00   

Pessoal e encargos sociais  2.198.700,00 2.138.410,55 60.289,45 97,26 2.629.600,00  2.500.956,15 128.643,85 95,1

Juros e Encargos da Dívida  6.300,00 6.279,26 20,74 99,67 0,00  0,00 0,00 0

Outras Despesas Correntes  2.702.320,00 2.568.741,48 133.578,52 95,06 3.196.500,00  2.689.706,70 506.793,30 84,1

Total das Despesas Correntes  4.907.320,00 4.713.431,29 193.888,71 96,05 5.826.100,00  5.190.662,85 635.437,15 89,1

         0,00          0,00   

DESPESAS DE CAPITAL        0,00          0,00   

Investimentos  1.362.080,00 1.343.487,83 18.592,17 98,64 708.900,00  651.766,71 57.133,29 91,9

Amortização da Dívida  12.100,00 12.063,66 36,34 99,70 0,00  0,00 0,00 0

Reserva de Contingência  0,00 0,00 0,00 0,00 0,00  0,00 0,00 0

Total das Despesas de Capital  1.374.180,00 1.355.551,49 18.628,51 98,64 708.900,00  651.766,71 57.133,29 91,9

                     0,00   

Subtotal  6.281.500,00 6.068.982,78 212.517,22 96,62 6.535.000,00  5.842.429,56 692.570,44 89,4

         0,00          0,00   

Superávit Corrente        0,00 0,00       0,00 0

Superávit de Capital        0,00 0,00       0,00 0

Total  6.281.500,00 6.068.982,78 212.517,22 96,62 6.535.000,00  5.842.429,56 692.570,44 89,4Fonte: Elaboração própria

112

Gráfico 9 – Evolução das Receitas orçada e realizada no período 2008 a 2009 -

Borá

Gráfico 10 – Evolução das Despesas fixada e realizada no período, 2008-2009 –

Borá

113

Tabela nº 12 - Taxa de execução e de crescimento por centro de custo,

período 2008 – 2009 - Borá

CENTROS DE CUSTO  Tx Exec. 2008  Tx Exec. 2009  Tx Cresc 

LEGISLATIVA  90 100  0,31

ADMINISTRAÇÃO   98 82  ‐0,18ASSISTENCIA SOCIAL  92 95  ‐0,08

SAÚDE  99 97  0,03EDUCAÇÃO  94 87  0,39

CULTURA  26 45  3,38URBANISMO  100 38  ‐0,55

AGRICULTURA  98 93  ‐0,04TRANSPORTE  99 91  ‐0,24

DESPORTO E LAZER  99 70  ‐0,81ENCARGOS ESPECIAIS  96 100  ‐0,2

RESERVA DE CONTINGENCIA  0 100  0Fonte: Elaboração própria.

Gráfico nº 11 - Taxa de crescimento de execução, período 2008 – 2009 - Borá

Fonte: Elaboração própria.

114

Da análise dos dados, observa-se nos dois exercícios, ligeiros deficits nas

previsões das receitas e despesas em relação a sua realização. Os deficits nas previsões

das receitas foram em 2008 e 2009 de 3,06% e 10,81%. Quanto às despesas, não

mostraram oscilações, tratando-se de uma margem mínima de erro. Quanto a execução

orçamentária – receitas realizadas menos as despesas realizadas, em relação ao superavit

foi de zero, o que demonstra, que houve rigor nas previsões. Apesar de, o orçamento de

Borá depender maior parte das Trasnferências, apresentam um orçamento realista, que

do nosso ponto de vista foram respeitadas as normas contabilísticas estipuladas na lei

orçamentária.

Tabela nº13 – Rácio de receita, com relação ao total de receitas corrente, período 2008-

2009 - Borá

Rácios de Receita 2008 2009

Rec.Tributaria/Rec.Corrente 6% 52%

Rec.Patrimonial/Rec.Corrente 64% 24%

Transf.Correntes/Rec.Corrente 91% 94%

Outras Transf.Corr./Rec.Corrente 2% 8%

Fonte: Elaboração própria.

Tabela nº14 – Rácio de receita, com relação ao total das receitas, período 2008-

2009 - Borá

Rácios de Receita 2008 2009

Rec.Tributaria/Total Receita 63% 51%

Rec.Patrimonial/Total Receita 1% 23%

Transf.Correntes/Total Receita 90% 92%

Outras Transf.Corr./Total Receita 19% 8%

Fonte: Elaboração própria.

115

Da análise das receitas correntes durante o período 2008-2009, constata-se que,

o peso peso das receitas tributaria no cômputo total das receitas é louvável, devido a boa

performance na cobrança de imposto. Também é de salientar de que, o Município a cada

ano que passa, vem dependendo grandemente das transferências correntes. Opeso das

transferências no total das receitas correntes tende a aumentar significativaemte, o que

traduz em maior grau de dependência do orçamento municipal, relativamente as

transferências do FPM (cota parte do Fundo de Participação dos Municipios) vinda dos

Estados e da União, representando 90% em 2008 e 92% em 2009.

Tabela nº15 – Rácio de despesa, com relação ao total das despesas correntes, período 2008-

2009 - Borá

Rácios de Despesa 2008 2009

Encargos com Pessoal/Despesas Correntes 45% 48%

Juros e Encargos da Dívida/Desp.Correntes 13% 0%

Outras Desp.Correntes/Despesas Correntes 54% 51%

Fonte: Elaboração própria.

Tabela nº16 – Rácio de despesa, com relação ao total das despesas, período 2008-

2009 - Borá

Rácios de Despesa 2008 2009

Encargos com Pessoal/Total Despesas 45% 43%

Juros e Encargos da Dívida/Total Despesas 13% 0%

Outras Desp.Correntes/Total Despesas 54% 46%

Fonte: Elaboração própria.

Analisando os quadros de despesa, nota-se que, maior parte das verbas

constante do orçamento vai para outras despesas correntes, seguida de encargos com

pessoal, na ordem dos 54% e 45% em 2008, 46% e 43% para o ano 2009.

Tendo em conta um Município pequeno, com pouca capacidade de produzir

riqueza própria, sobrevive graças as transferências intergovernamentais e da União e

também, de apoio dos municípios maiores.

116

4 - RESULTADOS E DISCUSSÕES

Neste tópico apresenta-se uma análise comparativa dos resultados das discussões

do estudo, comparando o Município de Borá com a de Santa Cruz e encontrar algo que

possa servir para melhorar a performance na forma de planificação e da gestão do

Município de Santa Cruz.

4.1 – Município de Santa Cruz – Santiago – Cabo Verde

4.1.1 – Estrutura de Planeamento Municipal

Regra geral, os Municípios caboverdeanos deparam com constrangimentos

relativamente a estrutura e organização de planeamento na preparação dos instrumentos

de gestão financeira Autarquica, ou seja, a lei não obriga. Porém, na preparação,

organização do orçamento de gestão por analogia, obedecem aos critérios estabelecidos

pelo Estado na elaboração e execução de seus orçamentos.

Contudo, face ao contexto político (democracia pluralista e afirmação do poder

local), a reestruturação do Sistema Nacional de Planeamento deve clarificar o quadro

institucional das competências e aumentar a capacidade de resposta das estruturas de

planeamento a todos os níveis – central, sectorial, regional e local, na perspectiva da

articulação e coordenação das políticas do desenvolvimento.

A estrutura de Planeamento em Cabo Verde é estruturada em Planos, Programas

e Projectos. Em 1976-981, período pós independencia o planeamento era feito através

de programas de emergência, e compilação de projectos para a reestruturação de

economia Nacional. Em 1981 iniciou-se os planos quinquenais nos quais eram

trabalhados os planos sectoriais. O PND veio a incorporar o processo de planeamento,

sobretudo no domínio conceptual com a introdução da “abordagem por programas”. O

modelo se aperfeiçou com a introdução do PPBS (Planning, Programming, Budgeting

System), modelo mais aperfeiçoado e com procedimentos aplicáveis à situação

específica de Cabo Verde e foi reintroduzido no Plano 2002-2005.

As Grandes Opções do Plano do Governo de Cabo Verde (GOP), Plano

Nacional de Desenvolvimento (PND), Quadro de Despesas de Médio e Longo Prazo

(QDML), dos Objectivos da Boa Governação constituem instrumentos de planeamento

pautado na transparência da gestão dos Recursos Públicos e na apresentação das Contas

117

Públicas, explicita na Nova Lei da Contabilidade à luz do novo PNCP – Plano Nacional

de Contabilidade Pública e da Lei das Finanças Locais e ainda, em fase bastante

avançada de implementação e desenvolvimento, um Sistema de Informação Municipal

(SIM), que se consubstancia em uma plataforma comum e transversal de informação,

instrumento indispensável de gestão financeira de suporte à concretização dos

objectivos preconizados de consolidação e integração das Contas do Sector Público

Administrativo.

4.1.2 – Estrutura da Receita Orçamentária

Constituem receitas do Município:

a) O produto da cobrança do Imposto Único sobre o Património (IUP), liquidado no respectivo território;

b) O produto da cobrança do Imposto Municipal sobre os Veículos Automóveis; c) A comparticipação de 49% no produto da venda de terrenos estaduais incluídos

nas Zonas Turísticas Especiais (ZTE) que se situem no respectivo território, depois de deduzidas as percentagens estabelecidas na lei;

d) Uma comparticipação no produto da renda paga pela entidade concessionária das

Zonas de Desenvolvimento Industrial ou de Parques Industriais que se situem no respectivo território;

e) O produto das derramas lançadas, nos termos do artigo 7º da presente lei; f) A participação do Fundo de Financiamento dos Municípios, nos termos da

presente lei; g) O produto da cobrança das taxas e das tarifas ou preços por serviços municipais; h) A participação no lucro das empresas municipais; i) O rendimento dos serviços municipais administrados directamente e a renda dos

dados em concessão; j) O rendimento dos bens do domínio público ou privado municipal; k) O produto de heranças, legados, doações e outras liberalidades; l) Os subsídios e as comparticipações do Estado e de outras entidades públicas, e

bem assim os obtidos no âmbito de programas e projectos da cooperação internacional descentralizada;

m) O produto da alienação de bens do património municipal; n) O produto de empréstimos contraídos, incluindo o lançamento de obrigações

municipais;

118

o) O produto da cobrança de encargos de mais-valias destinadas por lei aos

municípios; p) O produto das coimas aplicadas pelos seus órgãos ou que por lei ou regulamento

para ele revertam; q) A uma participação, a determinar pelo Governo, na renda pela concessão da

exploração de recursos naturais do domínio público do Estado situados no território municipal;

r) A comparticipação de 50% na renda pela utilização de áreas aeroportuárias paga

ao Estado pela Empresa Nacional de Aeroportos e Segurança Aérea (ASA) aos Municípios que possuam aeroportos ou aeródromos, nos termos a regulamentar;

s) Quaisquer outras que, por lei, regulamento ou contrato, lhe sejam destinadas.

4.1.3 – Estrutura da Despesa Orçamentária

Despesas Correntes

- Remunerações certas e permanentes

- Remunerações variáveis de caracter não permanente

- Segurança social para agentes do Município

- Dotação provisional para despesas com pessoal

- Outras despesas com pessoal

- Formação

- Aquisição de Bens e Serviços

- Fornecimento de Serviços Externos

- Encargos Financeiros

- Transferências Correntes

- Outras Despesas Correntes

Despesas de Capital

- Imobilizações Corpóreas

- Investimento em imobilizações corpóreas

- Transferência de Capital

- Amortização dos Passivos Financeiros

- Despesas Comuns

- Contas de Ordem

119

4.1.4 – Responsabilidades e Punições

De conformidade com o Decreto-lei nº 79/VI/2005 de 5 de Setembro (Lei das Finanças Locais), diz o seguinte: 1 - Os funcionários e agentes municipais são responsáveis financeira, civil, criminal e Disciplinarmente pelas suas acções e omissões de que resulte da violação das normas de Execução orçamental nos termos do artigo 239º da Constituição e da legislação aplicável.

2 - A utilização indevida das dotações, por parte dos titulares dos órgãos municipais,

quando não possa ser revelada em virtude das circunstâncias especiais em que tenha ocorrido, é punida com coima até 100.000$00 (cem mil escudos) graduada segundo a gravidade da falta, podendo os responsáveis ser obrigados a restituição das importâncias indevidamente despendidas.

3 -Os titulares referidos no número anterior são apenas responsáveis pela utilização

indevida das dotações se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas, tiverem procedido com dolo ou negligência grosseira.

4 - A violação do disposto no nº 1 do artigo 44º não poderá ser relevada, salvo em

circunstâncias excepcionais, que deverão ser invocadas pelos responsáveis e constar detalhadamente do acórdão do Tribunal de Contas.

5 - A efectivação das responsabilidades a que se refere o n.º 1 do presente artigo compete ao

Tribunal de Contas. 6 – As responsabilidades foram extensivas aos titulares de cargos políticos através da lei nº

85/VII/2005, que pune a todos quantos, no exercício das suas funções e por causa delas usarem de forma abusiva os bens públicos.

4.1.5 – Resultados da Análise Financeira de Santa Cruz, período 2008-2009

Da análise dos dados, à semelhança de outros municípios em Cabo Verde,

Município de Santa Cruz depara com dificuldades, principalmente na concepção e na

elaboração dos orçamentos. Nota-se grandes discrepâncias entre os valores previstos e

realizados em todos os anos, tanto do lado das receitas e despesas correntes e de capital.

É visível um baixo potencial na arrecadação de receitas ligadas às actividades

económicas locais, de forma que, as receitas próprias não têm um peso significativo no

orçamento do Municipio.

No lado das despesas, também o desequilibrio é grande no tocante as despesas

correntes e as de capital, provocado quer pelo elevado peso dos encargos com o pessoal,

quer ainda pela sobre estimação das dotações orçamentais previstas na rubrica

“Investimentos”.

120

Do nosso ponto de vista, déficits na execução orçamentária indicam que a

arrecadação das receitas foi menor que a realização das despesas, implicando assim em

endividamento do Município, o que certamente contribui para o agravamento das

finanças públicas.

No que concerne aos elevados déficits das previsões em relação as suas

realizações, tanto nas receitas, como nas despesas, nos indicam que o orçamento pode

ter servido de controlo político-jurídico das receitas e despesas, não se configurando,

entretanto, como instrumento de planeamento.

É de realçar também um grande desequilíbrio entre as receitas correntes e de

capital, resultante das discrepâncias entre os valores previstos e os efectivamente

cobrados, sobretudo na venda de bens de investimento (venda de terrenos) e de activos

financeiros, isto é, os empréstimos previstos nos orçamentos, cujos valores não deram

entrada no cofre municipal no período inicialmente programado. Do nosso ponto de

vista é imprecindível a existência de Código de Posturas Municipais como forma de

aumentar o cômputo das receitas municipais.

Para terminar, um peso elevado do Fundo de Financiamento Municipal no total

das receitas correntes, o que traduz num elevado grau de dependência do Orçamento

Municipal, relativamente às transferências da administração central, atingindo valores

superiores a 70% das receitas correntes.

4.2 – Município de Borá, São Paulo – Brasil

4.2.1 – Estrutura de Planeamento Municipal

A estrutura do Planeamento e orçamento na administração pública brasileira é

regulado pelas leis: Lei do Plano Plurianual (PPA), lei de Directrizes Orçamentárias

(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O projecto de lei do PPA define as prioridades do Governo por um período de

quatro anos, tendo vigência a partir do segundo ano do mandato da administração que o

elabora até o final do primeiro ano do governo subsequente.

LDO estabelece, de forma antecipada as directrizes, as prioridades de gastos e as

normas e parâmetros que devem orientar a elaboração do projecto de lei orçamentária

para o exercício seguinte.

Finalmente, a LOA formaliza o orçamento para o ano seguinte.

121

4.2.2 – Estrutura da Receita Orçamentária

Classificação das Receitas

Sua Estrutura

O artigo nº 2 da Portaria Ministerial nº 163 em Brasil estabelece que a

classificação da receita, a ser utilizada por todos os entes da Federação, deve ser o

constante do seu anexo I, actualizado pela Portaria Ministerial nº 325, de 07 de Agosto

de 2001.

Na estrutura da classificação de receitas em Borá, São Paulo – Brasil, a Receita

Corrente é composta pela Receita Tributaria, que contempla os impostos, taxas e

contribuições de melhoria; Receita de Contribuições; a Receita Patrimonial; a Receita

Agropecuária; a Receita Industrial; a Receita de Serviços; as Transferências Correntes e

a rubrica outras receitas correntes.

Com relação à Receita de Capital, compreende as operações de crédito; a

alienação de bens; a amortização de empréstimos; as transferências de capital; e outras

receitas de capital.

Constituem ainda receita as receitas extra-orçamentária que corresponde a

aqueles ingressos de recursos que constituem excepção e não integram o orçamento

público.

4.2.3 – Estrutura da Despesa Orçamentária

Classificação de depesas

Sua Estrutura

De acordo com a Lei nº 4.320/64, as despesas podem ser divididas em

orçamentárias e não orçamentárias. A classificação orçamentária da despesa, também

denominada de classificação económica, obedece os ditames da Lei Federal nº 4.320, de

17 de Março de 1964. São assim chamadas de “classificação económica” por

observarem os conceitos económicos na elaboração do sistema de contas nacionais.

A portaria Ministerial nº 325, de 27 de Agosto de 2001, estabelece o seguinte:

A – CATEGORIAS ECONÓMICAS

- Despesas Correntes

- Despesas de Capital

122

B – GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA

- Pessoal e Encargos Sociais

- Juros e Encargos da Dívida

- Outras Despesas Correntes

- Investimento

- Inversões Financeiras

- Amortização da Dívida

C – MODALIDADES DE APLICAÇÃO

- Transferências da União

- Transferência Intergovernamental

- Transferência da Compensação Financeira

No Balanço Orçamentário de Borá em São Paulo, segundo o Art. 2º, Inciso XIV, as

despesas correntes são estruturadas por grandes rubricas por:

- Pessoal e Encargos Sociais;

- Outras Despesas Correntes;

Despesas de Capital por:

- Investimentos;

- Reserva de Contingência

4.2.4 - Responsabilidade Fiscal

A crise económica, evidenciada pelo esgotamento da estratégia de

desenvolvimento que vinha sendo praticada no país, a crise fiscal, manifesta na perda da

capacidade financeira do Estado para atender aos anseios, necessidades e demanda da

população e a crise da Administração Pública, cujo modo de funcionamento foi

considerado incompátivel com as exigências dos tempos modernos, motivou o

surgimento em 05 de Maio de 2000 da Lei Complementar 101, denominada de Lei de

Responsabilidade Fiscal, com objectivo de provocar uma profunda mudança no

comportamento dos administradores públicos.

123

Com esta lei, entrou em vigência novas normas, limites e condições

relacionadas à gestão financeira em todas as três esferas de governo e nos três poderes

da Federação. Em seu artº 1º, § 1, estabeleceu os seguintes princípios de

responsabilidade fiscal:

a) Acção planeada;

b) Acção transparente;

c) Equilíbrio das contas públicas;

d) Comprimento das metas de resultado;

e) Obediência à limites e condições para realização de operações de crédito,

inclusivé operações por antecipação de receita orçamentária;

f) Obediência à limites para dívida consolidada;

g) Obediência a limites para despesa com pessoal;

h) Cumprimento de condições para geração de despesas de segurança social

(saúde, previdência e assistência social);

i) Cumprimento de condições para geração de despesas de carácter continuado;

j) Cumprimento de condições para renúncia de receita.

Todos os princípios contemplados por quaisquer dispositivos legais devem ser

analisados à luz do ordenamento jurídico que a eles deram legitimidade. Especialmente

no que concerne aos princípios de planeamento, transparência e equilíbrio das contas

públicas, é essencial que sejam considerados na interpretação dos dispositivos da Lei de

Responsabilidade Fiscal.

4.2.5 – Resultados da análise financeira de Borá, período 2008-2009

Da análise dos dados do Municipio de Borá, levou-nos a entender que, o

Municipio vem obedecer na íntegra as normas exigidas pela legislação, sobretudo, a Lei

Federal nº 4320/64 que versa sobre normas gerais de Direito Financeiro, especialmente

sobre a elaboração e controle dos orçamentos e balanços, controle ao sistema de

planeamento e orçamentação. Como se pode observar, a legislação brasileira é

extremamente rica na instituição de mecanismos de planeamento e que possibilita a sua

124

adopção pelas administrações públicas, bastando para isso vontade política e capacidade

técnica operacional do pessoal responsável.

O Município, apesar da sua pequena dimensão, sem recursos financeiros

príoprios, sobrevivendo sobretudo das transferências (Cota parte do Fundo de

Participação dos Municipios – FPM), tem demonstrado rigor, transparência, cuidado e

sabedoria na previsão de receitas e fixação de despesas. Do quadro apresentado,

podemos constatar que a taxa de execução é superior a 90%, contrário a aquilo que

verificamos na execução orçamental do Municipio de Santa Cruz em que, o peso da

execução nos dois exercícios ficaram abaixo dos 30%. Essa diferença verificada entre

os valores orçados e os valores arrecadados é de facto grande. O intervalo que existe

entre o que foi orçado e o que foi arrecadado, no Municipio de Borá, nos leva a

acreditar de que, o sistema de planeamento municipal obedece aos rigores da lei e que

os técnicos responsaveis pela elaboração do orçamento demonstram uma carga de

tecnicidade muito grande na sua execução.

4.3 – Comparativo dos Indicadores dos Municípios

Com a finalidade de proceder uma análise conjunta, apresenta-se o

comparativo dos indicadores dos municipios relacionados, com as previsões das receitas

e fixação das despesas, bem como a execução orçamentária.

4.3.1 – Comparativo dos Indicadores da Execução Orçamentária

A tabela 16 evidencia os indicadores das previsões das receitas e fixações das despesas e

respectivas execuções orçamentária dos municípios de Santa Cruz em Cabo Verde e de Borá em

São Paulo – Brasil. Apresenta-se ainda, um comparativo do crescimento das receitas correntes e

de capital dos municípios sob análise.

125

Tabela nº 17 – Indicadores % da execução orçamentária dos municípios – exercício de

2008 e 2009.

2008 2009

Especificação Santa Cruz Borá Santa Cruz Borá

Déficit na previsão de receita 17,57 3,06 39,20 10,81

Déficit na fixação de despesas 27,33 3,38 36,84 10,59

Déficit/Superavit orçamentária 37,60 3,50 58,32 11,85

Fonte: Elaboração própria

Os déficits na execução orçamentária indicam que a arrecadação das receitas foi menor que a

realização das despesas, implicando assim em endividamento dos municípios, o que certamente

contribuiu para o agravamento das finanças públicas.

Em relação ao Município de Santa Cruz, os elevados déficits das previsões em

relação as suas realizações, tanto nas receitas, quanto nas despesas, indicam que o orçamento

pode ter servido de controle politico-jurídico das receitas e despesas, não se configurando,

entretanto, como instrumento de planeamento. Como se pode observar, no Municipio de Santa

Cruz, tanto em 2008, como em 2009, tiveram elevados déficits de previsões em relação às suas

realizações, tanto nas receitas quanto as despesas, chegando a ultrapassar os 35% o que

evidencia grandes deficiências no processo de elaboração dos orçamentos.

Quanto a execução orçamentária, que compreende a diferença entre as receitas e as

despesas realizadas, o município de Borá em São Paulo destacou em relação aos dados do

município de Santa Cruz, tendo alternância entre déficits e superávits, facto que indica

preocupação com o equilíbrio das finanças públicas.

126

Gráfico nº 12 - % da comparação das receitas e despesas dos municípios

– periodo 2008-2009

Fonte: Elaboração própria

Gráfico nº 13 - Comparativo do total das receitas Orçadas e Realizado e Despesas

Fixadas e Realizadas – Santa Cruz, 2008 e 2009

127

Gráfico nº 14 - Evolução das Receitas Orçadas e Realizado e Despesas Fixadas e

Realizadas – Santa Cruz, 2008 e 2009

  Santa Cruz     2008 2009 Tx Cresc. Receita Orçada  582.179.977,00 683.936.669,75 17% Receita realizada  479.908.971,00 415.588.496,00 ‐13% Despesas Fixadas  582.179.977,00 683.936.669,75 17% Despesas Realizadas  309.658.196,00 431.980.740,00 40% 

Município de Santa Cruz tem aumentado ao longo dos anos, os valores

orçados na parte de receitas, mas no entanto, não tem conseguido grandes realizações

em termos de arrecadação de receitas. As receitas realizadas tendem a diminuir, que,

conforme a tabela apresentada, na coluna Taxa de crescimento, evidencia valores

negativos, facto que demonstra um péssimo resultado em termos de arrecadação de

receitas municipais. Contudo, os gestores continuam a aumentar o valor orçado, como

forma de garantir despesas fixadas. É notório uma nítida deficiência na utilização dos

instrumentos de planeamento, sobretudo na elaboração e execução orçamental,

enquanto que, municipio de Borá com um bom índice de performance se apresente de

forma quase estática, isto é, os dados analisados durante os exercícios 2008 e 2009

quase não diferenciam em termos de valores, demonstrando que o Município não tem

crescido devido a inexistência de capacidades endógenas no território municipal e não

da falta de capacidade técnica conforme revela o Município de Santa Cruz – Cabo

Verde.

128

5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Neste capítulo, apresenta-se as conclusões sobre a comparação do processo de

planeamento e orçamento do Municipio de Santa Cruz e de Borá do Brasil, bem como

as recomendações sobre o tema.

5.1 Conclusões

A partir da metodologia estabelecida para este trabalho, as conclusões podem ser

resumidas de duas formas. Ao mesmo tempo em que se apresentam de forma generica,

são especificadas em relação aos municipios pesquisados.

A legislação vigente nos dois países é cheia de exigências quanto a utilização de

mecanismos de planeamento e de orçamentação com vista à administração de recursos

públicos.

Em relação a legislação brasileira, os fundamentos legais para um bom

planeamento estão inseridos na Lei 4.320/64 e na Constituição Federal, nos seus artigos

70 a 75, que tratam da fiscalização contábilistica, orçamentária e financeira; no

paragrafo do artigo 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal que recomenda a uma acção

planeada e transparente em que se previnem os riscos e corrigem-se os desvios capazes

de afectar o equilibrio das contas públicas.

Quanto à elaboração do Orçamento, os artigos 23º a 26º da Lei 4320/64

estabelecem normas sobre previsões plurianuais. Elas seriam objecto de recursos e de

aplicações de capital para, no minimo um triênio, aprovado por decreto do Executivo.

No artigo 23º, aparecem as primeiras normas sobre o planeamento a médio e

longo prazo. O paragrafo 1º do artigo 165 da CF/88 refere-se ao Plano Plurianual

(PPA), que é um instrumento para planear as acções governamentais de carater mais

estratégico. A Lei de Directrizes Orçamentarias, também conhecida como LDO,

estabelecida pelo item II e 2º paragrafo do mesmo artigo, tem por finalidade fazer a

conexão do planeamento de longo prazo, representado pelo PPA, com as acções

políticas e necessárias no dia a dia, concretizadas no orçamento anual.

A Lei Federal 4320/64 versa sobre normas gerais de Direito Financeiro,

especialmente sobre a elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes

federados, que institucionalizou a técnica do orçamento-programa, através da

129

introdução da classificação funcional/programática, que veio atender a necessidade de

criar melhores condições para a implantação do orçamento operacional e da

programação governamental. Tais normas foram recepcionadas integralmente pelo ítem

III e 5º parágrafo do referido artigo 165 da CF/88, e consolidados pela Lei nº 101/2000

– Lei de Responsabilidade Fiscal.

Não se pode negar que, pela legislação, as entidades públicas possuem diversos

mecanismos de controlo, tanto o interno, que é exercido pela própria organização sobre

suas actividades, quanto o externo, que é realizado por um órgão que não integra a

estrutura da entidade que está sendo controlada. No caso, pelo legislativo, com o auxílio

do Tribunal de Contas. Em relação a contabilidade dos Municipios de Santa Cruz e de

Borá, percebe-se claramente que os dois municipios praticam a contabilidade de caixa

que preoucupa apenas em registar as entradas e saidas, deixando de lado a parte

pratimonial digrafica e analitica, bem como os critérios de economicida, contingencia,

prudencias, valorometria e da continuidade.

No Brasil, hoje o sistema de planeamento – Plano Plurianual (PPA), a Lei de

Directrizes Orçamentarias (LDO) e a Lei Orçamentaria Anual (LOA) se manifestam

ineficientes para exprimir e realizar as acções do governo. Nesta perspectiva, o advento

da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – tende a minimizar estas distorções, mas não

o suficiente. Ela veio reforçar o papel do orçamento como instrumento de controle das

finanças públicas e gestão fiscal. Mas, quanto a se prestar como instrumento de

planeamento, como as demais legislações hoje vigentes – CF/88 e Lei 4320/64 – ela

pode não passar de um conjunto de boas intenções.

Regime de Finanças Locais – Lei nº 76/V/98 de 7 de Dezembro no seu Capítulo

IV enuncia os principios e regras orçamentais e versa sobre a forma de elaboração,

aprovação e execução. No seu Artigo 30º - Despesas com pessoal, no seu ponto 2 está

claramente explícita de que, as despesas com pessoal, incluindo os encargos

provisionais com o pessoal, não podem exceder 50% das receitas correntes previstas no

orçamento, regra de que muitos municipios caboverdeanos não respeitam. É urgente,

um Cógido de Postura Municipal, de forma a garantir o Municipio de meios legais para

accionar mecanismo de cobrança no território Municipal.

Dada a importância no rigor e na transparência de execução orçamental, a lei nº

85/VII/2005 – Crime de responsabilidade dos titulares de cargos políticos veio reforçar

as responsabilidades, sobretudo a aqueles que ordenam.

130

Concluí-se que, O Municipio de Santa Cruz em Cabo Verde apresentou uma

serie de dificuldades na elaboração e execução do seu orçamento. Na maioria das vezes

é sempre super-estimado. O valor Orçado, raramente atinge uma taxa de execução,

superior à 60%. Nota-se uma grande discrepância em termos de valores orçados e

executados ao longo do exercicio, demonstrando de forma clara de que, existe

deficiencia grave no uso de instrumentos de planeamento para uma boa gestão.

5.2 – Recomendações

O presente trabalho, ao limitar a pesquisa sobre o processo de planeamento e

orçamento municipal, como forma de melhoria no seu processo de planeamento,

apresenta-se algumas limitações, razão pela qual se faz algumas recomendações para

futuras pesquisas:

• O cumprimento das disposições legais no que concerne ao fornecimento de bens

e serviços, tendo em consideração que o Municipio de Santa Cruz continua a

contratar serviços e adquirir bens, sem respeitar as disposições constantes na Lei

que define o Regime Juridico das Aquisições Públicas;

• Actualização das matrizes dos cadastros prediais e a valorização dos prédios

rústicos em zonas de elevado potencial económico, é uma medida de extrema

importância que certamente irá contribuir para aumentar as receitas próprias dos

Municipios;

• A melhoria dos serviços de fiscalização terá um impacto directo no aumento das

suas receitas próprias;

• É indispensável a regulamentação dos seguintes diplomas no âmbito da nova Lei

das Finanças Locais:

- Contabilidade Publica Municipal e o respectivo Plano de Contas;

- Empréstimos municipais;

- Execução Fiscal Municipal;

-Avaliação patrimonial Municipal;

- Legislação sobre Controle Interno nos Municipios;

- Revisão/Actualização da Lei que regula o Imposto Único sobre o

131

Património;

- Outras leis municipais.

• Elaboração dos Anuários Financeiros Municipais para que a actualização

das informações de natureza económica e financeira seja feita anualmente.

132

6. REFERÊNCIAS

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da adopção de uma gestão orçamental e financeira integrada do sector público

administrativo, corporizada no projecto SIGOF, negociando com ele, caso o processo de

convergência e harmonização da contabilidade municipal assim o venha a exigir, a

introdução de adaptações ao regime geral constante do Plano Nacional de Contabilidade

Pública para a sua correcta aplicação ao Município, tal como vem acautelado no artigo

6º do Decreto-Lei supra referido e no nº5 do artigo 75º da Lei nº 79/VI/2005, de 5 de

Setembro.

Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal -

LRF).

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dada pelo Decreto-Lei nº13/93, de 15 de Março- Crédito de médio e longo prazos.

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Decreto-Lei nº 39/2003, de 20 de Outubro, Sup. B.O. nº 35- altera o Plano Nacional da

Contabilidade Pública, aprovado pelo Decreto nº 4/84, de 30 de Janeiro.

Decereto Lei nº 10/2006, de 30 de Janeiro, aprova o Plano Nacional da Contabilidade

Pública –

Portaria nº 86/77, de 31 de Dezembro- Sup. BO nº 53- Relembra algumas normas da

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Colectâneas de Legislação Municipal cabo-verdiana, Associação Nacional dos

Municípios de Cabo Verde.

Constituição da Republica de Cabo Verde

Lei nº 85/VII/2005 – Define e regula os Crimes de Responsabilidade dos Titulares de

Cargos Políticos.

Manual consultado

Contabilidade Pública, 1ª Edição, Editora: Impetus, Rio de Janeiro/2004, Rua Alexandre

Moura, 51,24210-200, Gragofá-Niterói, RJ. Site: www.editoraimpetus.com.br.

Manual de Direito Administrativo, vols. I e II, 1ª ed; Livraria Almedina, Coimbra,

1991.O Município na Reforma Administrativa, Lisboa, 1936.

Dossier Técnico Pedagógico da Contabilidade Pública. Site: www.google.com.